Feldman (2009) - El impacto del gasto público social en la equidad distributiva

5/23/2018 Feldman (2009) - El impacto del gasto pblico social en la equidad distributiva

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Documento de Polticas Pblicas |Anlisis N65

PROGRAMA DE POLTICA FISCAL

REA DE DESARROLLO ECONMICO

Julio de 2009

El impacto del gasto pblico social en

la equidad distributiva

Av. Callao 25, 1B C1022AAA Buenos Aires, Argentina.Telfono: (54 11) 4384-9009 Fax: (54 11) [email protected] www.cippec.org

Resumen ejecutivoEn el presente documento se estudia el impacto del gasto pblico

social en la distribucin del ingreso en la Argentina. Para ello, se utilizandatos provenientes de diversas encuestas de hogares que relevan, ya seadirecta o indirectamente, a los beneficiarios de los distintos rubros del pre-

supuesto en programas sociales y se emplean diversos indicadores de des-igualdad que permiten caracterizar tanto la distribucin de los ingresospersonales como as tambin las transferencias efectuadas por el Estado.

Los resultados sugieren que el gasto pblico en programas socialesresulta significativamente progresivo y pro-pobre. A travs de este instru-mento, la accin del Estado permite reducir los niveles de desigualdadexistentes en la distribucin del ingreso. Los gastos focalizados tales comola inversin en agua potable y cloacas, el Plan Jefas y Jefes de HogarDesocupados y las erogaciones del Ministerio de Desarrollo Social exhibenel mayor impacto igualador, mientras que las erogaciones de naturalezauniversal se distribuyen de manera ms homognea entre los distintosquintiles de ingreso.

No obstante, para compensar los efectos adversos que resultan de ladesigual distribucin del ingreso en la Argentina no es suficiente que losgrupos de menores ingresos perciban una mayor proporcin del gastosocial. Es necesario, a su vez, que el gasto pblico social sea manejado enforma eficiente y de manera productiva, y que financie una provisin debienes y servicios que responda eficazmente a las necesidades reales de lapoblacin. Ms an, el impacto de largo plazo sobre la equidad y la pobre-za depender de la medida en que dichos bienes y servicios sean provistoscon la calidad adecuada.

Germn Feldman


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Introduccin

En el presente documento se estima elefecto que tiene sobre la equidad distributiva1

en la Argentina la actual configuracin del

gasto pblico social nacional y provincial. Eneste sentido, an cuando se reconoce queexisten importantes limitaciones metodolgi-cas y de disponibilidad de datos, se cree quecontar con un anlisis cuantitativo constituyeun aporte clave para el diseo, la evaluaciny la incorporacin de modificaciones en laspolticas pblicas vigentes.

Cuestiones metodolgicas: fuentes dedatos y aspectos conceptuales

Con el fin de cuantificar el efecto de losmecanismos redistributivos estatales, usual-mente se desarrollan anlisis sobre la inci-dencia de la poltica fiscal2. Estos estudiosapuntan a estimar el impacto de los subsidiosnetos del Estado (transferencias menosimpuestos) sobre la distribucin de ingresosde la sociedad. Para ello, se asume que losbeneficiarios de un programa determinado

son los usuarios y sus familias, quienes sebenefician al ahorrar costos por la provisinpblica gratuita o subsidiadas.

Datos ut ilizados

Para llevar a cabo el ejercicio de inci-dencia propuesto en este documento, fue uti-lizada informacin proveniente de laEncuesta de Condiciones de Vida (ECV) de2001, relevada por el SIEMPRO, y de laEncuesta Permanente de Hogares (EPH)correspondiente al segundo semestre de2004, llevada a cabo por el INDEC3. La ECV,

cuya cobertura es cercana a 85% de la pobla-cin del pas, cuenta con varios cuestionariossobre aspectos sociales. Esto permite identifi-car a los beneficiarios de distintos programasy, por tanto, constituye un elemento esencial

para estudiar la incidencia del gasto pblicosocial en la redistribucin del ingreso. Por suparte, la EPH, que constituye la principalencuesta de hogares de la Argentina, relevalas principales caractersticas demogrficas ysocioeconmicas de la poblacin y presentauna cobertura menor que la ECV dado queabarca slo los principales aglomeradosurbanos del pas4.

En lo que sigue, se har especial hinca-pi en los efectos que tiene el gasto social, querepresenta alrededor de 45% de las erogacio-nes pblicas totales (excluida la previsinsocial) sobre la equidad, y se excluirn otrasfinalidades del gasto pblico total (funciona-miento del Estado, servicios econmicos yservicios de la deuda pblica). Esta reduccindel universo de anlisis se debe a que los pro-gramas sociales permiten identificar conmayor claridad que otros rubros del gasto

pblico a los beneficiarios potenciales. Por suparte, el gasto en previsin social es excluidodebido a que las jubilaciones y pensiones detipo contributivo, en general, estn estrecha-mente ligadas a los aportes de los cotizantesal sistema de seguridad social, y representan,en buena medida, una devolucin de losaportes realizados en el pasado5.

1 A lo largo de este documento se utilizarn como sin-nimos los conceptos de "equidad" e "igualdad de ingre-sos". Esto es as debido a cuestiones metodolgicas vin-culadas con el anlisis de incidencia del gasto pblico,an cuando se reconoce que no son conceptos necesa-riamente equivalentes. En efecto, la igualdad de ingre-sos es un caso particular de equidad que emplea al

ingreso como la variable de resultados relevante.2 Para el caso argentino, numerosos autores han aborda-do esta temtica. Entre ellos, Llach y Montoya (1999),Gasparini (1998 y 2004) y la Direccin de GastosSociales Consolidados (2002).

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El anlisis original elaborado por CIPPEC (2008) fuerealizado con datos de la ECV 2001, EPH 2004 y delgasto pblico consolidado de 2004. Si bien para estedocumento se podra utilizar el gasto consolidado de2006 y una base usuaria de la EPH de ese mismo ao,estas observaciones se alejaran demasiado de la estruc-tura de beneficiarios de los programas sociales, queesencialmente se obtiene de la ECV de 2001 (ltima vezque esta encuesta fue realizada).

4 Las observaciones incluidas en la ECV representan85% de la poblacin del pas mientras que la EPH cubrea alrededor de 65% de los individuos.

5 En este sentido, la moratoria previsional impulsada en2006 constituy una excepcin. Esta medida, que per-miti a individuos no aportantes ingresar al sistemamediante el pago de una suma menor al total de apor-tes necesarios tuvo un fuerte impacto redistributivo.


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Aspectos conceptuales

La intervencin estatal puede generardiversos impactos redistributivos, los quepueden apreciarse en el Grfico 1.

La lnea de perfecta igualdad (LPI) es lanica lnea recta del grfico. La lnea de pun-tos (curva de Lorenz), en la parte inferior dela figura, indica la distribucin del ingresoprevia a la intervencin del Estado.

Todo gasto cuya curva de distribucinse site por debajo de la curva de Lorenz esregresivo. Los casos que se sitan por encimapueden ser de dos tipos: progresivos pro-ricos y progresivos pro-pobres.

Los casos progresivos pro-ricos, cuyacurva de distribucin queda ejemplificadapor la lnea de rayas y puntos situada pordebajo de la LPI, son aquellos que generanuna distribucin del ingreso ms igualitariaque la existente antes de la accin estatal, ancuando la mayor parte de los beneficios delprograma en cuestin no estn dirigidos a la

mitad ms pobre de la poblacin.

Los casos progresivos pro-pobres,representados por la lnea de rayas que seencuentra por encima de la LPI, son aquellosen los que la intervencin del Estado benefi-cia, en su mayora, a la mitad ms pobre de lapoblacin.

El anlisis grfico puede complemen-tarse con algunos indicadores numricos.

Para evaluar si un componente delgasto es pro-pobre o pro-rico puede utilizar-

se el ndice de concentracin del gasto (Cg),que mide el grado de concentracin del gastoen los quintiles inferiores de la distribucindel ingreso. De acuerdo con su forma de cl-culo, si adopta un valor negativo implica queel gasto es pro-pobre, es decir, que aumentaen trminos absolutos a medida que se consi-deran estratos de menor ingreso. Por lo tanto,cuanto mayor es el valor absoluto del Cg,ms concentrados estn los beneficios de lapoltica social en las personas de menoringreso.

Para analizar si el gasto es progresivo oregresivo tambin puede utilizarse el ndicede Kakwani. Este ndice es igual al coeficien-te de Gini6 antes de la poltica social menos elCg respectivo. Adopta valores en el intervalo[-1,2], donde valores positivos implican quelos beneficios del gasto como porcentaje delingreso disponible disminuyen a medida que

aumenta el ingreso familiar, lo que equivale adecir que el gasto es progresivo.

La distribucin del ingreso antes de laintervencin del Estado

En trminos grficos, la distribucindel ingreso en la Argentina presenta unamarcada asimetra hacia la derecha.

Si se divide a la poblacin en funcinde sus ingresos, los cuatro quintiles mspobres concentran tan slo 44% del ingreso

Grfico N1: Impacto redistributivo de laspolticas pbli cas: progresivas pro-ricos vs.

progresivas pro-pobres

6 El coeficiente de Gini es el indicador ms difundido enlos estudios sobre desigualdad. Toma valores en elrango [0,1] donde "0" corresponde a la igualdad absolu-ta y "1" a la desigualdad absoluta. Grficamente, secorresponde con el rea entre la curva de Lorenz y lalnea de perfecta igualdad (LPI).

7 En este estudio se utiliza como variable de bienestar elingreso por adulto equivalente ajustado por economasde escala internas al hogar. Dicha medida es el ingresoobservado ajustado por las caractersticas demogrficasdel hogar.


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total7. Adicionalmente, el ltimo quintil, elms rico, tiene ingresos 27,5 veces superioresa los del primer quintil.

Por su parte, si se consideran indicado-

res de desigualdad ms robustos, tales comoel coeficiente de Gini, las asimetras se vuel-

8 Se sugiere retener este valor dado que ser utilizadocomo referencia para analizar el efecto de la poltica fis-cal sobre la desigualdad en los ingresos.

Cuadro N1: Distribucin del ingreso perso-nal anualizado segn qu intiles, previa a laintervencin del Estado

Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de laEPH-INDEC, segundo semestre de 2004.

ven an ms evidentes: el coeficiente de Ginia nivel nacional alcanza un valor de 0,5188.

El gasto pbl ico soc ial

El gasto pblico social est destinado abrindar educacin, salud, agua potable, ser-vicios sanitarios y vivienda; a realizar polti-cas compensatorias destinadas a la poblacincarenciada (nutricin, promocin y asistenciasocial), y a garantizar los seguros sociales,que incluyen la previsin social, las obrassociales, las asignaciones familiares y el segu-ro de desempleo (DGSC, 1998).

Si se ignora el sistema previsional con-tributivo y el gasto que ejecutan los munici-pios en forma directa, el gasto pblico socialalcanz en el ao 2004 un valor de $51.398millones. Este monto, que equivale a 11,5%del producto bruto interno, se concentr enmayor medida en las reas de salud (34%) y

Cuadro N2: Gasto pbl ico social consol idado. Ao 2004

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales(DAGPPS), Ministerio de Economa de la Nacin.


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educacin (28,8%), y en menor medida en elrubro trabajo (12,1%).

Resultados del anlisis de incidencia

El Grfico 2 presenta los ndices deKakwani para rubros seleccionados del reasocial. Los colores utilizados permiten identi-ficar qu rubros tienen un carcter pro-pobre(en naranja) y cules poseen un carcter pro-rico (en azul). Como puede apreciarse, lasreas del gasto social ms progresivas resul-tan ser aquellas que comprenden programasms focalizados: promocin y asistenciasocial pblica, Plan Jefas y Jefes de Hogar ypensiones no contributivas. En el extremoopuesto, las erogaciones menos progresivasson las vinculadas a la educacin superior, elgasto en salud del PAMI y la funcin deCiencia y Tcnica.

En sntesis, teniendo en consideracinla incidencia de cada uno de los rubros del

gasto social y su relevancia dentro del presu-puesto total, se corrobora que esta finalidaddel gasto pblico resulta ser pro-pobre. En elmarco de un ndice de concentracin delgasto (Cg) negativo (-0,120), las personas ubi-

cadas en el primer quintil reciben 21,7% delas transferencias estatales. Si bien este por-centaje se incrementa levemente en el segun-do quintil (24,3%), luego presenta una estruc-tura decreciente a lo largo de la distribucindel ingreso: 21,8% para el tercer quintil,18,6% para el cuarto y 13,5% para el ltimoquintil. De este modo, el gasto social en laArgentina es progresivo, y contribuye areducir las desigualdades de ingresos "pre-fiscales".

Efectivamente, al considerar conjunta-mente el gasto pblico y el ingreso de bolsi-llo, la distribucin del ingreso presenta cam-bios significativos. Los primeros cuatro quin-tiles pasan a recibir 56,4% del ingreso equiva-lente total. Asimismo, la brecha de ingresos

Grfico N2: ndices de progresividad del gasto, por rubros seleccionados

Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de ECV (2001), EPH (segundo semestre de 2004) y DAGPPS, Mecon.


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entre los quintiles 1 y 5 se reduce de 27,5 a 5,7veces.

Por su parte, empleando el coeficientede Gini como medida de desigualdad, el

gasto pblico social agregado reduce la dis-persin en 18 puntos: mientras que el Giniantes de las transferencias es de 0,518, des-pus de las mismas -y asumiendo impuestosproporcionales9 -, sera de 0,343.

Una manera alternativa de apreciar elefecto redistributivo del gasto pblico sociales la que se presenta en el Grfico 3. All secombinan la magnitud de este gasto con lasestimaciones de su distribucin sectorial conel fin de determinar el nivel de subsidioimplcito, es decir, cunto representan lastransferencias monetarias y las transferenciasde bienes y servicios gratuitos o subsidiadosdentro del ingreso total de los hogares decada estrato. Del esquema se desprende quela importancia relativa del gasto pblicosocial es mucho mayor en los estratos de

9 Una estructura impositiva proporcional implica quetodas las personas tributan un mismo porcentaje de suingreso. En este sentido, Gmez Sabaini et al. (2002)sostienen que la estructura tributaria argentina es de

menores ingresos: representa 81% y 57% delingreso de los quintiles 1 y 2 respectivamen-te, y tan slo 9% de los recursos que disponeel quintil ms rico.

Por ltimo, si se observa el Grfico 4,son nuevamente confirmadas las conclusio-nes estilizadas sugeridas por el ndice deKakwani y coeficiente de Gini. La curva deLorenz de los ingresos pre-fiscales se sitapor debajo de la curva post-fiscal, lo cual con-firma que luego del accionar pblico, la des-igualdad se reduce.

Dicho efecto se explica por el carcterpro-pobre -y por ende progresivo- del gastopblico social, reflejado en una curva de con-centracin (Lg) ubicada por encima de lalnea de perfecta igualdad (LPI).

Grfico N3: Impacto redistributivo del gasto

pblico social sobre el ingreso de los hoga-res

Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de ECV(2001), EPH (segundo semestre de 2004) y datos de laDAGPPS, Ministerio de Economa de la Nacin.

Grfico N4: Curva de Lorenz del ingreso prey post-fiscal y curva de concentracin de losbeneficios del gasto pblico social

Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de ECV(2001), EPH (segundo semestre de 2004) y DAGPPS,Ministerio de Economa de la Nacin.

Cmo deben leerse los resultadosobtenidos?

Respecto de los programas existentes,muchas veces se plantea la disyuntiva entre

expandir la poblacin beneficiaria -avanzn-dose as hacia la universalizacin- o incre-mentar la calidad del servicio que reciben losactuales beneficiarios -profundizndose deeste modo la focalizacin-.


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En el marco de esta tensin, para com-pensar los efectos adversos que resultan de ladesigual distribucin del ingreso en laArgentina no es suficiente que los grupos demenores ingresos perciban una mayor pro-

porcin del gasto social. Es necesario, a suvez, que el gasto pblico social sea maneja-do en forma eficiente y de manera producti-va, y que financie una provisin de bienes yservicios que responda eficazmente a lasnecesidades reales de la poblacin. Msan, el impacto de largo plazo sobre la equi-dad y la pobreza depender de la medida enque dichos bienes y servicios sean provistoscon la calidad adecuada.

El gasto pblico social en la Argentinaresulta ser significativamente progresivo. Alrespecto, es reveladora la variacin en el

valor del ndice de Gini posterior al gastopblico social. Cuando se centra la miradasobre los distintos tipos de gasto se comprue-ba que, como era de esperar, los programasms focalizados son aquellos que poseen un

mayor impacto igualador de los ingresos per-sonales.

Los resultados cuantitativos presenta-dos permiten apreciar la importancia delgasto pblico social desde su impacto sobrela equidad. Teniendo en cuenta que uno delos problemas largamente diagnosticados enla Argentina es el alto grado de desigualdaden la distribucin del ingreso, este enfoquepuede contribuir a disear, evaluar e intro-ducir modificaciones en las polticas pbli-cas, en particular cuando debe decidirsecmo gastar recursos adicionales.


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Bibliografa

CIPPEC: Las polticas fiscales en la Argentina: un complejo camino hacia la equidad y la efi-ciencia. Compilado por Gabriel Filc -1ra ed.- Buenos Aires, 2008.

Direccin de Gastos Sociales Consolidados: "Caracterizacin y Evolucin del Gasto Pblico

Social, Perodo 1980-1997", Buenos Aires, 1998.

Direccin de Gastos Sociales Consolidados: "El impacto distributivo de la poltica social en laArgentina", Documento de Trabajo N GP/12, Serie Gasto Pblico, Buenos Aires, 2002.

Gmez Sabaini, Juan Carlos, Santieri, Juan Jos y Rossignolo, Daro: "La equidad distributiva yel sistema tributario: un anlisis para el caso argentino", Serie Gestin Pblica 20, CEPAL, mayo de2002.

Gasparini, Leonardo: "Incidencia distributiva del sistema impositivo argentino", en La ReformaTributaria en la Argentina, FIEL, Buenos Aires, 1998.

Gasparini, Leonardo (2004): "Poverty and Inequality in Argentina: Methodological issues and a

Literature Review", CEDLAS, Universidad Nacional de La Plata, enero de 2004.Llach, Juan Jos y Montoya, Silvia: En pos de la equidad, IERAL, Buenos Aires, 1999.

Germn Feldman: Analista del Programa de Poltica Fiscal de CIPPEC. Licenciado en Economa,Universidad de Buenos Aires y Magster en Economa, Universidad de San Andrs.

Si desea citar este documento: Feldman, Germn: "Equidad distributiva y gasto pblico", Documento dePolticas Pblicas / Anlisis N65, CIPPEC, Buenos Aires, julio de 2009.

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todos los miembros de CIPPEC en el tema analizado.

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