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Formación de Servidores Públicos Municipales

Actualización de materiales didácticos

Módulo 3

Intermunicipalidad Texto de lectura

Lic. Heriberto Félix Guerra SECRETARIO DE DESARROLLO SOCIAL Ing. Luis Mejía Guzmán SUBSECRETARIO DE DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO Arq. Sara Topelson de Grinberg SUBSECRETARIO DE DESARROLLO URBANO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Mtro. Marco Antonio Paz Pellat SUBSECRETARIO DE PROSPECTIVA, PLANEACIÓN Y EVALUACIÓN Lic. Germán de la Garza Estrada OFICIAL MAYOR

COORDINADOR DE ASESORES Lic. Samuel Martínez Aceves COORDINADOR DE DELEGACIONES

COORDINADOR DE COMUNICACIÓN SOCIAL Mtro. Luis Rodolfo Zamorano Ruiz DIRECTOR GENERAL DE EQUIPAMIENTO E INFRAESTRUCTURA EN ZONAS URBANO-MARGINADAS Dr. Héctor Ma rtínez Reyes COORDINACIÓN INSTITUCIONAL

PRIMERA EDICIÓN

INSTITUCIÓN RESPONSABLE DEL PROYECTO Innovación, Evaluación y Estudios Prospectivos, A.C.

COODINACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN Laura Becerra Pozos

AUTORA DEL TEXTO Adriana Rodríguez Fernández

DISEÑO Gabriela Sánchez Téllez, Yolanda Pérez Sandoval

CUIDADO DE LA EDICIÓN Laura Becerra Pozos, Luis Pineda SEGUNDA EDICIÓN

INSTITUCIÓN RESPONSABLE DEL PROYECTO Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos A. C.

COODINACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN Rodolfo García del Castillo, Pablo Rojo Calzada

EQUIPO DE TRABAJO Alice Zahi Martínez Treviño, Diego Juárez Chávez, Laura Jaloma López Primera edición 2005/Segunda Edición 2010 •Secretaría de Desarrollo Social •Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio •Dirección General de Equipamiento e Infraestructura de Zonas Urbano-Marginadas

Av. Paseo de la Reforma 116, Col Juárez, C.P. 06600, México D.F.

Esta obra fue financiada parcialmente con recursos de la donación IDF-091989 otorgados por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento del Banco Mundial.

Se autoriza la reproducción del contenido de esta obra citando la fuente. Los conceptos y opiniones expresados en el presente documento representan únicamente el punto de vista de los autores; no refleja necesariamente la visión de la Secretaría de Desarrollo Social.

Impreso en México/Printed in Mexico

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Introducción ........................................................................................................................................ 5 Autodiagnóstico .................................................................................................................................. 7

¿Qué sabemos sobre la intermunicipalidad? .................................................................................. 7 Objetivos ............................................................................................................................................. 8

Objetivo General ............................................................................................................................. 8 Objetivos Particulares ..................................................................................................................... 8

Marco Referencial ............................................................................................................................... 8 Conceptualización ........................................................................................................................... 8

¿Qué se entiende por asociación municipal? ............................................................................. 8 ¿Cómo figura de organización y cooperación horizontal entre municipios, cuáles son sus especificidades formales? ........................................................................................................... 9 ¿Cuáles son los pasos a seguir para formalizar un acuerdo de asociación entre municipios? . 12 Convenio, reglamento interior y proyecto ................................................................................ 13 Etapas de la asociación municipal ............................................................................................. 15 Recapitulación ........................................................................................................................... 16 Razones para fomentar la asociación de municipios ................................................................ 17 La intermunicipalidad en México: su importancia para una gestión eficaz y operativa entre municipios asociados ................................................................................................................ 18

Estudio de casos ................................................................................................................................ 20 Caso 1 ................................................................................................................................................ 20

Asociación de Municipios de la Zona Norte De Guerrero (AMZNEG) ........................................... 20 Datos Generales de los Municipios ........................................................................................... 20 Descripción de la Problemática ................................................................................................. 21 Descripción del Caso ................................................................................................................. 21 a) Antecedentes y orígenes del programa ................................................................................ 22 ¿Por qué realizar el proyecto de manera asociada? ................................................................. 22 b) Desarrollo de la experiencia.................................................................................................. 23 c) Actores fundamentales ......................................................................................................... 24 d) Logros Alcanzados ................................................................................................................. 25 e) Consideraciones del caso ...................................................................................................... 25

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Caso 2 ................................................................................................................................................ 27 Iniciativa Intermunicipal para la Gestión integral de la Cuenca del Río Ayuquila (IIGICRA) ......... 27

Datos Generales de los Municipios ........................................................................................... 27 Descripción de la problemática ................................................................................................. 28 Descripción del caso .................................................................................................................. 28 a) Antecedentes y orígenes del programa ................................................................................ 28 b) Desarrollo de la experiencia.................................................................................................. 28 c) Actores fundamentales ......................................................................................................... 29 d) Logros Alcanzados ................................................................................................................. 30 e) Consideraciones del caso ...................................................................................................... 30

Reflexión sobre lecciones y aprendizaje del tema ............................................................................ 32 Propuesta de acción del Municipio ................................................................................................... 33

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Introducción

Actualmente, el Plan Nacional de

Desarrollo 2007-20121, plantea fortalecer

el desarrollo humano y el bienestar de la

población en función de la igualdad de

oportunidades, atendiendo de manera

particular las condiciones del territorio y la

infraestructura necesaria para tal fin.

El reto se centra en consolidar políticas

públicas que fortalezcan el acceso a

servicios básicos, especialmente en

regiones de mayor pobreza.

La asociación de municipios es una figura

que les permite promover su agrupamiento

mediante un acuerdo voluntario entre ellos,

para proveer servicios públicos o resolver

problemas comunes de forma solidaria,

cooperativa y conjunta.

En México el potencial del asociacionismo

y la cooperación entre municipios se

presenta como una importante facultad

1 Eje 3, Objetivo 1

constitucional de cada municipio, para

promover su desarrollo local y regional

para hacer más eficaz la prestación de

servicios públicos y/o para mejorar el

ejercicio de las funciones que le

corresponden (Artículo 115, fracción III).

Para que los municipios comprendan mejor

las diversas maneras de utilizar esta

herramienta de trabajo, esta guía les

permitirá a los integrantes de los

Ayuntamientos aproximarse a ella para

conocer sus potencialidades, sus bases,

fines y naturaleza, así como la metodología

para formalizar e implementar con éxito y

mayor eficacia operativa los pasos

jurídicos, técnicos, económicos y políticos

del modelo de asociación intermunicipal.

La asociación intermunicipal debe reunir

una serie de características, contar con

principios, estructura, sistemas de

financiamiento, estatutos, reglamento

interior y órganos de gestión y decisión.

Para su gestación es necesario que los

actores municipales comprendan que su

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eficacia en términos operativos comienza

con la definición de los temas importantes

que motivan su agrupación, conozcan sus

límites y formas de resolver dificultades de

cooperación, así como dediquen tiempo y

esfuerzos conjuntos entre los municipios

para beneficio del desarrollo social de sus

habitantes y para un mejor ordenamiento

territorial de sus municipalidades.

La naturaleza jurídica de esta herramienta

de trabajo intermunicipal hará posible

fomentar la corresponsabilidad y la

descentralización horizontales entre sus

integrantes.

A la vez que, cada municipio asociado,

sigue siendo verdadero municipio, esto es,

conservan su propia identidad, su

autonomía, al igual que la voluntad y

libertad de permanecer en la asociación, o

también de retirarse.

Los municipios manteniendo sus

competencias y facultades como gobierno

y administración locales, al reunirse y

sumar capacidades y esfuerzos, pueden

fortalecerse mediante esta figura asociativa

y cumplir con los fines que la gestaron de

manera voluntaria.

En México, aún cuando existe una gran

diversidad y heterogeneidad municipal en

cuanto a tipo, tamaño, grado de

marginación, capacidades materiales,

humanas y técnicas, cuantía o escasez de

recursos, diferencias sociales, económicas,

políticas y étnicas, la figura de la

Intermunicipalidad permite el desarrollo de

los municipios y el fortalecimiento de sus

asociados, constituyendo uno de los

medios operativos más adecuados para

enfrentar la necesidad de racionalizar

recursos, resolver problemas comunes en

forma conjunta y solucionar las exigencias

y necesidades básicas de la población.

El acuerdo y unión asociativa entre

municipios los hace más fuertes. La

intermunicipalidad permitirá a los

municipios poder paliar sus insuficiencias

y responder eficazmente a sus

responsabilidades.

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Autodiagnóstico

¿Qué sabemos sobre la intermunicipalidad?

1. ¿Sabe qué significa la cooperación intermunicipal?

Si No

2. ¿Considera viable cooperar y asociarse con otros municipios para resolver problemas comunes y urgentes relacionados con la prestación de servicios públicos?

Si No ¿Por qué?

3. Si comparte con municipios vecinos importantes problemas de servicios públicos, ¿buscaría

asociarse con ellos para trabajar juntos aun cuando fueran de signo político distinto al de su municipio?

Si No ¿Por qué?

4. ¿Conoce el procedimiento técnico y legal para lograr una cooperación intermunicipal?

Si No

¿Para usted sería una actividad prioritaria dentro de su gestión?

Si No ¿Por qué?

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Objetivos Objetivo General

Conocer las ventajas de la intermunicipalidad como figura jurídica entre los gobiernos municipales para ubicar las virtudes, procedimientos y ventajas de la asociación municipal (intermunicipalidad), que permita la formalización y la cooperación entre municipios para el desarrollo social e integral de los habitantes de los municipios involucrados.

Objetivos Particulares

Identificar los procesos de formación e implementación de experiencias de asociación y cooperación horizontal entre municipios.

Conocer las características más importantes de la figura de la intermunicipalidad como método y herramienta de desarrollo integral municipal.

Identificar las posibilidades que ofrece la figura de la Intermunicipalidad.

Analizar los alcances y límites de experiencias de la asociación intermunicipal.

Diseñar una propuesta viable de asociación y cooperación intermunicipal para su municipio y los colindantes.

Marco Referencial

Conceptualización

En México cada vez más el asociacionismo intermunicipal se está convirtiendo en una práctica importante para el desarrollo local y regional, por ser un esquema avanzado de descentralización horizontal, de fortalecimiento institucional y de modernización administrativa de los municipios.

Comencemos por definir la idea de la Intermunicipalidad para desarrollar cada una de las nociones que en ella se encuentran. Señalaremos las características de esta figura de gestión asociativa y cooperativa de los gobiernos municipales en varios planos: su lugar e importancia en términos jurídicos; las características que debe reunir una asociación intermunicipal; las modalidades legales que hoy día podemos encontrar para que los ayuntamientos puedan recurrir a esta alternativa de gestión y trabajo en su desarrollo y las etapas para lograr asociarse.

¿Qué se entiende por asociación municipal?

La asociación municipal, llamada “intermunicipalidad” se entiende como la unión voluntaria de los ayuntamientos para resolver problemas comunes en materia de ser vicios públicos y mejorar su función en un territorio coherente y

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responde a la necesidad de racionalizar los recursos, las acciones administrativas y la gestión de ser vicios2

El carácter voluntario de la asociación es decisivo y condición indispensable para que cada municipio, en ejercicio de su autonomía y funciones como gobierno, pueda libre y voluntariamente decidir su unión con uno o varios municipios próximos, para resolver ciertos problemas comunes.

La idea principal es que cada municipio puede hacer y formalizar una cooperación entre municipios vecinos para hacer posible, en la unión solidaria de esfuerzos (materiales, técnicos, financieros, administrativos, de gestión, etc.), la realización de una obra o el mejor funcionamiento de uno o varios servicios públicos que, por su magnitud o costo sobrepasaría los recursos de cada uno de los participantes.

La intermunicipalidad debe ser considerada una herramienta o mecanismo de trabajo conjunto en el

2 Santín, L., “Las intermunicipalidades: práctica de

cooperación entre municipios para el fortalecimiento institucional, el desarrollo social y un ordenamiento racional del territorio”, en L. Santín (coord.),” Perfil y perspectivas de los municipios mexicanos para la construcción de una política social de Estado, INDESOL/SEDESOL/FLACSO, México, 2002, pp. 147-202.

que varios municipios encuentran puntos a resolver mancomunadamente.

En este sentido, una asociación y cooperación intermunicipal puede constituirse con una vocación única, es decir, los municipios se asocian para resolver un tipo de problema y, también, pueden hacerlo teniendo una vocación múltiple, esto es, sus integrantes se unen para solucionar más de un problema en común, utilizando este medio o herramienta de agrupamiento.

¿Cómo figura de organización y cooperación horizontal entre municipios, cuáles son sus especificidades formales?

Como figura jurídica las asociaciones intermunicipales tienen una naturaleza y bases específicas. Este punto es importante pues se trata, nada menos, del potencial que tiene como figura legal con una personalidad jurídica particular, con la cual se aseguran las corresponsabilidades compartidas entre los municipios, delimitando claramente las reglas de su constitución, organización, funcionamiento, causas posibles de separación, de disolución, por tanto estamos hablando de sus verdaderos alcances y límites.

Hay que recalcarlo, este tipo de figura que se analiza no debe correr el riesgo de ser desnaturalizada. Una de sus principales premisas es que cada municipio

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conserva su propia identidad, como entidad de derecho público con todas y cada una de sus facultades y competencias, y nunca se verán rebasadas por la figura asociativa de la intermunicipalidad. Igualmente, tiene la peculiaridad de la voluntad de cada municipio de pertenecer a esa asociación y, libremente, se puede retirar; lo contrario sería hablar de fusión de municipios.

En esta línea, otra importante característica de la figura del asociacionismo entre municipios es que sea eficaz en términos operativos, ya que ésta es justamente su finalidad en términos jurídicos. En suma, deben preservarse las bases, los fines y la naturaleza de esta figura de la intermunicipalidad.

Llegados a este punto habrá que tener claro lo que dice a la letra nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en relación a esta facultad municipal en el artículo 115, referente al gobierno municipal.

Fracción III, inciso i):

Los municipios, previo acuerdo entre ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que le corresponden.

En este caso tratándose de la asociación de municipios de dos o más estados, deberán contar

con la aprobación de las legislaturas de los estados respectivas. Asimismo, cuando a juicio del Ayuntamiento sea necesario, podrán celebrar convenios con el estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de alguno de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el estado y el propio ayuntamiento.

Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.

Numeral VI:

“Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la Ley Federal de la materia”.

Podemos afirmar que, con la figura de la Intermunicipalidad puesta en marcha por varios municipios agrupados, éstos siguen siendo verdaderos municipios, no se rebasan sus funciones porque se especifican los fines —múltiples o único—, de los cuales se desprende la decisión de los municipios de asociarse y cooperar, previo acuerdo

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de cada uno de sus ayuntamientos (lo que equivale a respetar la decisión del máximo órgano de gobierno municipal), preservando cada cual su naturaleza e identidad como orden de gobierno.

Asimismo, la Ley General de Asentamientos Humanos precisa la atribución de los municipios para asociarse3.

Artículo 9, Fracción IX:

“Coordinarse y asociarse con la respectiva entidad federativa y con otros municipios o con los particulares, para la prestación de servicios públicos municipales, de acuerdo con lo previsto en la legislación local;...

Los municipios ejercerán sus atribuciones en materia de desarrollo urbano a través de los cabildos de los ayuntamientos o con el control y evaluación de éstos.”

Recapitulando, las características de la figura de la intermunicipalidad son:

El carácter voluntario para ser creada, es fruto del ejercicio de la autonomía de cada municipio.

Tiene especialidad de fines: una Intermunicipalidad puede ser creada para un

3 En cuanto a la planeación y regulación metropolitana, es

facultad de las entidades federativas.

objeto determinado o para una pluralidad de fines específicos (vocación única o múltiple).

La intermunicipalidad tiene competencia específica: se refiere a la competencia que la Ley (Constitución) reserva a los municipios para crear asociaciones municipales.

Su personalidad jurídica es distinta a la de los municipios miembros. Cuando se agrupan nace un ente jurídico nuevo, persona de derecho público de naturaleza institucional, con sus propios órganos y presupuesto. Los municipios que integran la intermunicipalidad conservan su propia personalidad, sin perjuicio de la transferencia de competencias delegadas al nuevo ente local complejo para el cumplimiento del objeto o fines que motivan la formalización de la asociación entre órganos públicos (municipios).

La naturaleza de esta organización de gestión y administración horizontal de entidades municipales deberá contar con reglamentos de la asociación, resultado del pacto intermunicipal acordado. Este instrumento jurídico les permite a sus integrantes un amplio margen de disposición en la configuración de sus fines, órgano de gobierno, participación en el financiamiento y demás particularidades del caso. La ley se debe limitar a enumerar los aspectos que obligatoriamente han de contener

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los reglamentos y, en todo caso, señalar que los órganos de administración y gobierno serán representativos de los ayuntamientos asociados. El reglamento es un régimen legal que tiene fuerza de “ley de gobierno de un cuerpo”, y es un ordenamiento eficaz para obligar las reglas del acuerdo.

Variedad y flexibilidad, de acuerdo con la posibilidad de adaptación a las exigencias de cada caso. La variedad está dada por el número de miembros (número potestativo), mismo que no necesitan ser limítrofes, ni pertenecer a la misma entidad subnacional y, también, pueden crecer acogiendo a nuevos miembros. Sus fines (uno o múltiples) y su duración limitada o indefinida en el tiempo, causas de supresión o salida de uno de sus integrantes debe estar definido; todo ello con arreglo a lo previsto en los reglamentos propios.

¿Cuáles son los pasos a seguir para formalizar un acuerdo de asociación entre municipios?

Después de un tiempo de gestación necesario para que los actores municipales definan y acuerden conjuntamente los temas más importantes que serán objeto de su asociación, es el tiempo de avanzar a su futura conformación.

Con base en el acuerdo de cooperación, los presidentes municipales deberán presentar a sus respectivos ayuntamientos, un proyecto de convenio-reglamento intermunicipal el cual debe contener, básicamente, la necesidad de su acreditación, la información técnica y financiera, el programa de costos y financiamiento que se propone, los términos de su operatividad y aplicación, y las posibles causas de su terminación, rescisión o suspensión.

Una vez aprobado por las 2/3 partes del Cabildo, se nombrará una comisión (de vigilancia) para el seguimiento de la ejecución y la forma de rendir cuentas sobre los términos pactados en el convenio-reglamento.

De preferencia, dicha comisión debe tener composición plural e imparcial.

El modelo de procedimiento establecido en la legislación del Estado de Aguascalientes, sirve claramente para dar los pasos que permiten la formalización de una intermunicipalidad.

Hay que señalar que en México, no todas las legislaciones locales de algunos estados han desarrollado los aspectos sustanciales de procedimiento para el acuerdo y constitución de asociaciones intermunicipales.

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No obstante, dado que es una competencia Constitucional, es factible apoyarse en el modelo de otras normativas estatal y básica, las cuales definen con precisión las funciones y organización de una intermunicipalidad.

Las reglas que rigen el asociacionismo intermunicipal, como las otras modalidades en la prestación de servicios municipales, son expedidas por cada Congreso Estatal, de tal forma, que existen tantas versiones en el tratamiento legal del asociacionismo como estados de la República.

Las Leyes Municipales al ser el ordenamiento fundamental del ámbito municipal, establecen el catálogo de servicios que en exclusiva pueden prestar, así como las formas de instrumentar nuevas modalidades en la prestación de los servicios a su cargo, siendo una de ellas la de la asociación municipal.

En cada entidad federativa, los municipios que decidan formalizar una cooperación entre vecinos, deberán consultar y revisar los contenidos de la Constitución local y Ley Municipal, donde se regula la asociación. Así, podrán conocer el grado de autonomía que los municipios tienen para celebrar acuerdos de coordinación y asociación, así como identificar la forma en que esta modalidad puede encontrar limitaciones o alcances, pudiendo ser alentada de mejor manera.

Convenio, reglamento interior y proyecto

Para la formalización de una intermunicipalidad deben elaborarse dos documentos de referencia indispensables para la cooperación asociativa: el convenio y el reglamento interior.

El convenio como régimen legal, es la expresión de la voluntad de asociación de los municipios para realizar un cierto número de actividades, constituyendo un “pacto local intermunicipal”, que tiene por finalidad definir las reglas prácticas de funcionamiento. El reglamento interior, por su parte, es el documento que presentan los presidentes municipales a los Ayuntamientos para la aprobación de la asociación.

ELEMENTOS DE UN REGLAMENTO TIPO

Fines, propósitos y objeto de la Asociación Intermunicipal

Patrimonio y financiamiento (Debe contemplarse el programa de costos, así como los métodos de operación y aplicación de recursos).

Documentación técnica (Se incluye la realización de estudios técnicos de los problemas a resolver, por ejemplo, sobre agua, residuos sólidos, etc.)

Órgano de representación y administración plural (Algunas legislaciones establecen la existencia de: Comités de vigilancia; Consejos Consultivos; Juntas de Gobierno)

Lugar sede en que radican los órganos

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Ámbito geográfico: número de municipios que integran la Intermunicipalidad

Plazo de vigencia

Plazo y mecanismos de rendición de cuentas

Causas de suspensión, rescisión, disolución o suspensión

De los elementos que debe contener un reglamento, existen preguntas esenciales que deben ser resueltas claramente:

1. El número de delegado o representantes del municipio, la presencia de suplentes y las condiciones de substitución del titular.

2. Las reglas de funcionamiento del consejo u órgano.

3. Los recursos financieros.

Dado que la institución intermunicipal puede evolucionar en el tiempo, los estatutos deben definir las condiciones de evolución.

1. Condiciones de admisión de nuevos socios. 2. Condiciones de salida de municipios

miembros. 3. Condiciones de ampliación del número de

competencias.

Recursos financieros: los reglamentos deben prever claramente:

1. Las condiciones financieras y patrimoniales de participación de los municipios miembros al presupuesto de la intermunicipalidad (en inversión y funcionamiento).

2. La enumeración de los recursos de la asociación intermunicipal (donaciones, participación de los miembros, subvenciones públicas, venta de bienes propios, cobranza de servicios y otros recursos autorizados).

Reglas de funcionamiento de la asociación: elementos que convienen prever:

1. Referirse a las reglas aplicables a los municipios.

2. Definición de las reglas para convocar y de quórum.

3. Las reglas de organización de los debates (principalmente sobre el presupuesto).

4. Las condiciones de consulta de los proyectos contratados.

5. Definición de las reglas de delegación a un posible Comité Operativo, y de lo que no se le puede delegar.

6. Incluir estrictamente y de manera precisa la votación del presupuesto y las decisiones de mayor importancia.

Así como existen una serie de características de una asociación intermunicipal, ésta debe asumir, al igual que un municipio, una serie de principios que rigen la prestación y funcionamiento de los servicios públicos, mismos que deberán preservar el interés público, la calidad y la eficiencia, así como buscar la continuidad mediante su formalización.

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PRIMERA ETAPA • EJECUCIÓN DEL PROYECTO

ACUERDOS DE PRESIDENTES

ACUERDOS DE LOS CABILDOS

CONVENIO-ESTATUTO DE ASOCIACIÓN

DEFINICIÓN DEL PROYECTO Y PLANEACIÓN

EJECUCIÓN DEL PROYECTO

• Para asociarse • Problema(s) común(es) • Para nombrar Comité Técnico

• Para aprobar el proyecto • Formar una comisión Ejecutora (municipio ejecutor) • Aprobar la aportación económica

• Aprobado por cabildos

• Diagnóstico institucional Convenio-Estatuto de asociación • Reglamento interno • Estudio técnico de obras y acciones • Asesoría técnica • Capacitación

• Licitación

• Contratación

• Supervisión

• Seguimiento

1 2 3 4 5

Con todo lo anterior, a la asociación intermunicipal le corresponde adoptar la decisión sobre la forma de gestión de servicios, la cual varía entre la posibilidad de ser directa o indirecta. La directa, en términos generales, puede ser: por gestión de la propia intermunicipalidad, por organismos autónomos locales y por sociedad mercantil cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local compleja. Por su parte, las gestiones indirectas pueden adoptar formas como: concesión, gestión interesada, arrendamiento y sociedad mercantil y cooperativas legalmente constituidas cuyo capital social parcialmente pertenezca a la entidad local.

En cualquiera de sus modalidades es de esperar que la decisión sobre la forma de gestionar el servicio corresponda a todos los miembros de la Asociación Intermunicipal por mayoría absoluta.

En este contexto, la confianza es un factor fundamental para el buen éxito de una intermunicipalidad, así como llevarla a cabo con sus

respectivas etapas para afianzar los compromisos adquiridos en responsabilidades, tiempos de ejecución de las obras, reuniones de seguimiento y de rendición de cuentas.

Es fundamental la identificación de uno o varios problemas en común; seleccionar en un principio, aquel que tenga mayores probabilidades de ser atendido por la asociación de municipios. Es importante establecer un proyecto ejecutivo que permita iniciar los trabajos y cuente con un alto grado de factibilidad y viabilidad, ya que esto permite consolidar y legitimar esta figura porque brinda resultados en el mediano plazo.

Etapas de la asociación municipal

En el siguiente cuadro se sugieren los pasos que ayudarán a fortalecer los factores de éxito en el proceso de construcción de una figura asociativa para formalizar una Intermunicipalidad:

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SEGUNDA ETAPA • OPERACIÓN DE LA ASOCIACIÓN INTERMUNICIPAL ÓRGANOS DE

REPRESENTACIÓN PROGRAMA

INTERMUNICIPAL OPERACIÓN

INTERMUNICIPAL RENDICIÓN DE CUENTAS

• Consejo • Gerencia de proyectos • Grupos inter-institucionales de trabajo (Federal, Estatal, Internacional)

• Obras • Acciones • Presupuesto • Coordinación institucional

• Servicios públicos • Funciones públicas • Difusión • Facultades y atribuciones

• Cabildo • Congreso del estado • Instancias de participación ciudadana

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Recapitulación

Los municipios a pesar de tener carencias técnicas, financieras y administrativas tratan de enfrentar sus dificultades buscando la asociación intermunicipal para aumentar el margen de oportunidades para resolver sus problemas.

Las potencialidades de la INTERMUNICIPALIDAD:

• Impacto local y regional • Legitimidad • Cooperación institucional • Construcción de consensos • Transparencia y rendición de cuentas • Racionalidad de recursos

Los factores de inhibición:

• La diferencia de signos político-partidistas. • El corto tiempo del período de gobierno municipal. • La etiquetación y excesiva regulación de algunos recursos federales.

• Legislaciones locales restrictivas.

Los factores de éxito:

• La voluntad política de los presidentes municipales y cabildos para formalizar la asociación intermunicipal.

• La adopción de un esquema de organización simple y creativa, que se base en la operación de grupos de trabajo interinstitucionales, en los que participen los funcionarios municipales responsables de los servicios o funciones que se desean mejorar en todos los municipios asociados.

• La intermunicipalidad como figura jurídica y herramienta de gestión horizontal, permite un mayor grado de corresponsabilidad, integración y distribución de competencias con plenitud de facultades de gobierno municipal entre sus asociados, realizando así un “pacto intermunicipal” horizontal, con la suficiente autoridad y

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permanencia en el tiempo, para llevar a cabo una gestión y operación más eficaz.

• Impulsar esquemas de cooperación intermunicipal e interinstitucionales entre gobiernos locales, les permite desarrollar infraestructura básica, equipamiento, conservación ambiental, sistema de recolección y tratamiento de basura e imagen urbana, resolver problemas de abastecimiento de agua, un ordenamiento más racional del territorio y apoyarse en métodos comunes para la seguridad pública, entre otras prestaciones de servicios.

• Como agrupación municipal basada en compromisos claros y regulados, pueden tener mayor capacidad de gestión de recursos para financiar sus obras y acciones.

Razones para fomentar la asociación de municipios

Entre las diversas experiencias intermunicipales registradas en el territorio nacional (527 en el 2000, 484 en el 2002, y 2436 en 2004)4, encontramos municipios rurales, semiurbanos, urbanos y metropolitanos. En el caso de los rurales se encuentran municipios con población indígena como

4 Datos de la Encuesta Nacional sobre Desarrollo

Institucional Municipal INDESOL/INEGI 2000, la Encuesta Nacional a Presidentes Municipales para el Desarrollo Social 2002 y 2004.

son los múltiples casos de Oaxaca y algunos de Veracruz.

Lo que resalta como una constante es que los municipios generalmente comparten problemas muy similares. Debido a ello, muchos han tenido una experiencia puntual de apoyo mutuo, bien sea con maquinaria, con materiales, entre otros. Pero, de igual manera, muchos no logran formalizar su asociación, por razones diversas relacionadas con los factores que pueden inhibirlos.

Frente a estas circunstancias, desde hace un par de años, se han apoyado los esfuerzos de asociación que voluntariamente nacen entre municipios de diversas partes del país, con la finalidad de que puedan formalizar y consolidar etapas del proceso de construcción de una intermunicipalidad.

De esta manera, se han implementado algunos incentivos económicos a nivel federal para apoyar los esfuerzos de los municipios. Asimismo, los municipios cuentan con los recursos de las aportaciones federales del ramo 33, así como una serie de recursos propios para estimular su desarrollo y crecimiento de forma más racional y compartida.

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La intermunicipalidad en México: su importancia para una gestión eficaz y operativa entre municipios asociados

La participación activa y productiva de los municipios mexicanos es uno de los mayores retos del presente siglo. En la última década se ha comenzado a redimensionar la importancia de los gobiernos municipales, como entidades públicas de gobierno, espacios donde debe potenciarse el desarrollo social del país.

Para el ámbito municipal las reformas legales al artículo 115 de la Constitución, hechas en 1983 y en 1999, clarificaron las bases de su naturaleza, funciones y competencias. En este contexto, la demanda de un mayor rol para el municipio estuvo relacionada, primero, con la descentralización y, después, con apuntar la plataforma de discusión sobre los retos del esquema federal mexicano en términos políticos, económicos y culturales, atendiendo a la diversidad y la pluralidad existente, así como a las enormes diferencias de desarrollo, lo cual sigue siendo uno de los grandes pendientes nacionales, en cuanto al papel que deben lograr tener la federación, los estados y los municipios.

En México la figura del asociacionismo intermunicipal nace jurídicamente, en 1983, con el proceso de descentralización iniciado en los años ochenta. Al principio tuvo alcance sólo en cada una de las entidades federativas. Esto se amplía, en la

reforma de 1999, a municipios de entidades colindantes (ver texto constitucional citado arriba), reflejo de una distinta consideración sobre la importancia del desarrollo local, regional y del ordenamiento territorial, más allá de los límites de la geografía política del país y, por tanto, con un claro interés por fortalecer la fórmula del asociacionismo entre municipios colindantes.

Al paso de los años, los esquemas de descentralización de recursos y capacidades de la federación a los estados y municipios (de arriba abajo), no han resultado ser suficientes como para fortalecer y apoyar a los gobiernos municipales a enfrentar integralmente sus carencias, rezagos, así como satisfacer las demandas acumuladas por años de la ciudadanía y los retos de su desarrollo. Por ello, es indispensable impulsar la descentralización, bajo fórmulas asociativas a nivel horizontal entre gobiernos locales.

En este sentido, la figura de la asociación intermunicipal permite a los municipios desarrollar sus propios esquemas de descentralización horizontal; entendiendo por esto, un proceso de gestión pública local en la toma de decisiones entre entidades públicas con atributos de gobierno, con los que es posible generar una herramienta institucional, con todo lo que ello implica: un marco legal (estatutos, reglamento), un esquema de administración más eficiente y compartido (órganos de representación, de operación, con distribución de

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funciones y responsabilidades, esquemas financieros compartidos, etc.), un marco de fortalecimiento interinstitucional, así como tener la capacidad de decisión política, puesto que la figura intermunicipal cuenta con el respaldo de cada uno de los ayuntamientos vecinos involucrados, libre y voluntariamente, en una apuesta común para solventar sus problemas locales-regionales en la provisión y prestación de servicios públicos y mejorar sus funciones.

De esta manera, la intermunicipalidad como herramienta de trabajo y figura jurídica permite un mayor grado de corresponsabilidad, integración y distribución de competencias con plenitud de facultades de gobierno municipal entre sus asociados, realizando así un “pacto local intermunicipal” horizontal, con la suficiente autoridad para llevar a cabo una gestión y operación más eficaz. Las ventajas de impulsar y apoyar esquemas de cooperación intermunicipal e

interinstitucionales entre gobiernos locales les permite, en suma, desarrollar infraestructura básica, equipamiento, conservación ambiental, sistema de recolección y tratamiento de basura e imagen urbana, resolver problemas de abastecimiento de agua, un ordenamiento más racional del territorio y apoyarse en métodos comunes para la seguridad pública, entre otras prestaciones de servicios. El siguiente paso de esta guía sobre la construcción y consolidación de una intermunicipalidad, consiste en analizar e identificar en un estudio de caso de una experiencia intermunicipal, la forma en la que ha operado y funcionado la implementación de esta figura de cooperación municipal, tomando en consideración su evolución, sus logros y los beneficios obtenidos hasta el momento, para el desarrollo intermunicipal y el mejoramiento de vida de los habitantes de las municipalidades.

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Estudio de casos

Caso 1 Asociación de Municipios de la Zona Norte De Guerrero (AMZNEG)

Datos Generales de los Municipios

El Estado de Guerrero, está situado en la región meridional de la República Mexicana, sobre el Océano Pacífico. Su extensión territorial es de 64,282 km2, que corresponden al 3.3% del territorio nacional, ocupando el 14º lugar con relación a las demás entidades federativas. El Estado de Guerrero está dividido, por sus características geográficas y económicas, en siete zonas: Costa Chica, Costa

Grande, Montaña, Sierra, Centro, Norte y Acapulco, en donde se distribuyen 76 municipios.

La Zona Norte, limita de oeste a este con los estados de México, Morelos y Puebla, se encuentra conformada por 16 municipios, de los cuales 8 se encuentran involucrados en el proyecto de intermunicipalidad a saber: Atenango del Río, Buenavista de Cuellar, Cocula, Copalillo, Cuetzala del Progreso, Huitzuco de los Figueroa, Iguala de la Independencia y Tepecoacuilco de Trujano.

Los municipios que integran la asociación son heterogéneos como se puede apreciar en la siguiente tabla:

Municipios Extracción

Política Población Total

(Hab.) % de Población

Indígena Ingresos (millones

de pesos)

• Iguala PRD 123,960 2.3 139.8

• Huitzuco PRI 35,668 7.5 34.8

• Tepecoacuilco PRD 30,838 21.8 32.5

• Cocula PRI 15,666 0.7 15.2

• Copalillo PRI 12,730 80.0 16.0

• Buenavista PRI 12,619 0.7 12.3

• Cuetzala PRD 9.869 4.0 10.7

• Atenango PRI 8,504 10.3 8.7

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Los índices de marginalidad5 de los municipios varían desde bajo en el caso de Iguala, medio en Buenavista, alto para Atenango, Cocula, Cuetzala, Huitzuco, y Tepecoacuilco, y muy alta para Copalillo. Los municipios de Copalillo y Tepecoacuilco son los que tienen mayor población indígena con 80% y 21.8% respectivamente.

Descripción de la Problemática

En el caso de los residuos sólidos generados en la zona norte de Guerrero, la problemática detectada en el Estudio de prefactibilidad para el manejo de los residuos sólidos que realizaron los municipios, se resume en los siguientes aspectos: las autoridades encargadas de los sistemas de aseo urbano no cuentan con elementos técnicos, administrativos y financieros suficientes para la solución adecuada a la problemática del manejo de los residuos sólidos municipales. Los municipios cuentan con un departamento de limpia producto de años de improvisación, operado bajo esquemas obsoletos y

5 Índices de Marginación 2000, CONAPO, Colección Índices

Sociodemográficos.

con una serie de vicios administrativos y operativos que es necesario erradicar.

De acuerdo con lo anterior, es constante la carencia de equipamiento adecuado para las actividades del sistema de aseo urbano, las flotillas de recolección son insuficientes para brindar una cobertura completa a la ciudad. Los vehículos de recolección utilizados no son los adecuados y, casi siempre son mal operados. No existe diseño de las rutas de recolección. Los costos de operación son muy elevados. Cada municipio cuenta con su propio sitio de disposición final, sin embargo estos sitios, son tiraderos a cielo abierto con un alto potencial contaminante.

Al detectar que esta problemática se presentaba de manera común en los municipios del Norte de Guerrero, resultó conveniente establecer una solución integral al manejo de los residuos sólidos, de lo contrario se corría el riesgo de que las acciones de cada municipio fueran vanas por la dispersión de los esfuerzos y los recursos.

Descripción del Caso

Las autoridades de ocho municipios de la Zona Norte del Estado de Guerrero preocupadas por dar solución a la problemática compartida en materia de servicios públicos y de las funciones de su competencia, en

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particular en lo relativo a los problemas de salud y medio ambiente, iniciaron un proceso de gestión para determinar los elementos necesarios para llevar a cabo el mejoramiento de sus municipios desde un punto de vista integral. Esta preocupación ha derivado en el Proyecto de Intermunicipalidad que se impulsa desde la Asociación de Municipios de la Zona Norte del Estado de Guerrero (AMZNEG), formalizada el 28 de noviembre del año 2003, mediante el Decreto No. 75 celebrado por el Honorable Congreso del Estado de Guerrero.

a) Antecedentes y orígenes del programa

El objetivo del trabajo conjunto de los municipios de la Zona Norte de Guerrero consistió en identificar las áreas de oportunidad que tiene cada uno de los ocho ayuntamientos para mejorar en lo individual su capacidad de gestión, así como determinar aquellos ámbitos de actuación que podían desarrollarse de manera más eficiente en un esquema de colaboración intermunicipal. De esa manera la propuesta para generar la Intermunicipalidad se concretó en torno a futuras acciones conjuntas en materia de: a) Contaminación de ríos y cuerpos de agua en la región; b) Manejo integral de los residuos sólidos municipales; c) Optimización de recursos municipales y; d) Seguridad pública.

¿Por qué realizar el proyecto de manera asociada?

La justificación presentada por los municipios sobre la conveniencia de realizar las acciones de manera conjunta, y superar las diferencias existentes entre ellos tanto de partido, como de tamaño y capacidad económica y de gestión, fue la consideración de que la intermunicipalidad al privilegiar la cooperación como base en las acciones de la gestión pública local, permite potenciar la eficiencia y la eficacia. Consideraron a la intermunicipalidad como una innovación administrativa encaminada a solucionar problemas que un municipio solo no podría resolver, o que en conjunto se resuelve de mejor manera y con mayores ventajas.

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Los municipios concibieron a la intermunicipalidad como una nueva modalidad de la gestión pública local resultado de las transformaciones políticas institucionales que proveen al municipio de una mayor autonomía en su gobierno y administración. La intermunicipalidad, exponen los municipios, puede convertirse en el referente ideal para México en sus procesos de transformación institucional, ya que propicia la descentralización y fortalecimiento de la Administración Pública Local.

b) Desarrollo de la experiencia

La construcción de la AMZNEG, se inició durante el 2003, el primer paso consistió en determinar la problemática en común, para lo cual los municipios interesados realizaron una serie de reuniones de las que se desprendió una agenda de asuntos a solucionar de manera conjunta, posteriormente se consensaron las ventajas de llevar a cabo acciones a través de una asociación de municipios, lo anterior se hizo constar en un acta de cabildo donde se especificaron los puntos resolutivos del acuerdo en el que se determinó la conveniencia de la asociación. El siguiente paso, consistió en nombrar una comisión o comité técnico encargado de gestionar la formalización de la asociación. Los municipios buscaron apoyo para la constitución de la asociación, recibiendo asistencia técnica y respaldo financiero por parte del

Programa de Coinversión Municipal del Instituto Nacional de Desarrollo Social.

Para iniciar el proceso de formalización de la asociación de municipios, fue necesario revisar el marco jurídico de la entidad, para cubrir con los requisitos que se establecen. En el caso particular del Estado de Guerrero, la legislación no ha sido actualizada conforme a las reformas de 1999, por lo que los municipios requirieron autorización del Congreso para asociarse. El proceso de formalización inició con la presentación ante sus respectivos ayuntamientos, por parte de la comisión de:

1. Acuerdo de Cabildo de cada municipio participante que contenía: a) El proyecto de asociación; b) La aportación de los recursos del municipio al financiamiento del proyecto, con base en la estructura financiera acordada; c) El ejecutor del proyecto.

2. Proyecto de convenio y proyecto de reglamento para constituir la asociación municipal.

Es importante mencionar, que el diseño de los esquemas de decisión, administrativos y financieros de la asociación debe corresponder a las necesidades específicas de cada caso, por lo que su definición y creación se diseño de manera particular respondió al diagnóstico de los siguientes estudios realizados en ese año: a) Diagnóstico Institucional

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de los ocho municipios; b) Estudio de la contaminación de aguas superficiales; c) Estudio para mejorar los ingresos propios; d) Estudio de seguridad pública; e) Estudio de prefactibilidad para el manejo de los residuos sólidos (basura); f) Capacitación, equipamiento e inicio del funcionamiento de la intermunicipalidad.

Como resultado de los estudios y análisis técnicos se estableció la propuesta para aplicar un esquema regional para el manejo integral de los residuos sólidos municipales a través de la implementación de un organismo operador de nuevo tipo, con la finalidad de priorizar la sustentabilidad y la participación conjunta de todos los sectores sociales. Se buscó iniciar el impulso de soluciones adecuadas a la realidad de la región mediante el empleo de tecnologías alternativas y equipamientos no convencionales y de bajo costo.

Para el año 2004 con la participación de la Asociación de Municipios y el apoyo del Programa Hábitat, de la Secretaría de Desarrollo Social, se inició la construcción del Sistema Regional de Recolección y Disposición Final de Basura para lo cual se efectuaron las siguientes acciones: a) Se efectuaron los estudios para el emplazamiento de los sitios de los rellenos sanitarios considerados en el Proyecto de Asociación; b) Se elaboraron los términos de referencia para el proyecto ejecutivo del Sistema Regional; c) Se realizaron los estudios

topográficos, geofísicos y de mecánica de suelo para la construcción de cinco rellenos sanitarios.

Durante el 2005 la AMZNEG realizará la construcción de cuatro rellenos sanitarios, proyectos financiados con recursos propios, con aportaciones del Gobierno del Estado y del Programa Hábitat. Las obras del Sistema Regional que se realizaran este año consisten en tres rellenos sanitarios municipales ubicados en los municipios de Cuetzala del Progreso, Atenango y Buenavista y un relleno sanitario regional en los límites de los municipios de Iguala de la Independencia, Tepecoacuilco, y Huitzuco.

c) Actores fundamentales

Los principales actores involucrados en el proyecto del Sistema Regional de Recolección y Disposición Final de Basura son los ayuntamientos de los ocho municipios que integran la AMZNEG, el Consejo Intermunicipal integrado por los Presidentes de los municipios asociados, a quienes corresponde la toma decisiones de la asociación. Así como el Coordinador General, el Secretario Técnico y el Coordinador Operativo de la asociación quienes son los encargados de la administración y operación de proyecto.

El proyecto de la AMZNEG ha propiciado la coordinación de los tres órdenes de gobierno. El

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Gobierno del Estado ha apoyado desde el Legislativo la aprobación del

Proyecto y en 2005 por parte del Ejecutivo con apoyo financiero para la construcción del proyecto regional. La Federación por medio de la Secretaría de Desarrollo

Social, a través del Programa Hábitat y la Delegación Estatal Guerrero, promueven desde 2003 una serie de acciones encaminadas a fomentar los esquemas de asociación municipal para llevar a cabo obras y acciones en las modalidades que integran el programa, apoyando a la AMZNEG con asesoría técnica y recursos financieros del programa.

d) Logros Alcanzados

1. El costo de la construcción del proyecto regional fue menor al haberlo realizado entre varios municipios. Lo anterior debido a la indivisibilidad de ciertos equipos o procedimientos técnicos, y por los costos de diseño, investigación y desarrollo, que al ser asumidos por la asociación disminuye el costo individual de cada municipio.

2. Se logro considerar las necesidades y problemas de la región de manera integral, superando los límites territoriales del municipio sin menoscabo de

la autonomía municipal, por lo que se mejoró la planeación y administración del territorio.

3. Realizaron acciones que los municipios no podrían por sí solos, potenciando al actuar de manera conjunta, el uso más racional y estratégico de los recursos financieros, materiales y humanos.

4. Facilitaron la generación de actividades económicas y la reducción de las disparidades entre los municipios, al emprender acciones de carácter regional y aprovecharon el potencial de cada territorio.

5. Lograron incrementar la capacidad de negociación de los municipios, como un frente común ante los gobiernos estatal y federal.

e) Consideraciones del caso

El programa permite abrir otras posibilidades de cooperación intermunicipal entre los actores actuales, de forma tal que podría ser detonante de otras iniciativas enfocadas al desarrollo local y regional.

En este caso, los problemas ocasionados por el manejo inadecuado de la basura, implican costos sociales, de salud, económicos y ambientales. La utilización de tiraderos a cielo abierto, regulados oficialmente o clandestinos, es un tema prioritario

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de la agenda municipal. A través de un esquema intermunicipal se logró establecer una estrategia de atención adecuada a esta demanda.

Con base al diagnóstico obtenido del estudio de prefactibilidad para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos de los ocho municipios, surgió la necesidad de formalizar una propuesta que estableciera un sistema de recolección y disposición final de la basura y la elaboración de proyectos ejecutivos, estudios y manifiestos de impacto ambiental. La coordinación intermunicipal demostró que es factible realizar dichas acciones y se observó un incremento en la capacidad de gestión de los municipios, con posibilidades de contar con recursos propios y enfrentar a la demanda de la población.

Es importante señalar que para las dependencia de otros órdenes de gobierno, con injerencia en la materia, ha resultado más viable dar su apoyo a ocho municipios organizados en torno a un problema en específico, que de manera individual.

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Caso 2

Iniciativa Intermunicipal para la Gestión integral de la Cuenca del Río Ayuquila (IIGICRA)6

Datos Generales de los Municipios

El Río Ayuquila-Armería es el segundo en importancia en Jalisco y el más importante en Colima. En su cuenca se encuentran 3 de las 5 Áreas Naturales Protegidas de Jalisco. Abarca una superficie de casi 10,000 km2 y tiene una longitud de 294 km entre ambos estados. Nace en la sierra de Quila y de Cacoma juntándose, kilómetros adelante, con el Río Tuxcacuesco, en el Municipio de Tolimán, Jalisco, para formar parte del Río Armería. La Cuenca Ayuquila-Armería representa una importante base económica en ambos estados. Las principales actividades económicas son la agricultura intensiva y de subsistencia, minería, producción forestal y pesca.

6 Este caso se tomó textualmente de José G. Díaz Muñoz

en Municipio y Buen Gobierno: experiencias del ímpetu

local en México, Ed. CIDE- Premio Gobierno y Gestión

Local 2005. México, 2006.

En la región del Ayuquila, en la región de Jalisco, el clima es árido excepto en temporada de lluvias. En la parte baja de la cuenca los municipios tienen una clara división socioeconómica. En el Valle de Autlán y El Grullo se da una agricultura de riego y exportación (caña de azúcar, melón, jitomate y chile). Así, del total de la población de la cuenca baja, el 79% vive en estos municipios. En contrapartida, los municipios de Tuxcacuesco, Zapotitlán del Vadillo y Tolimán, también de la cuenca baja, son considerados de alta marginalidad7, dedicándose principalmente a la agricultura de subsistencia y a la pesca. Cabe señalar que los municipios integrantes de la asociación son de diferente extracción política (PRI, PAN, PRD).

El Río Ayuquila es el límite norte de la Reserva de la Biósfera Sierra de Manantlán. Esta área de protección natural está comprometida internacionalmente en su conservación, con el propósito de preservar la existencia de bosques ribereños y la fauna silvestre, así como de aves migratorias.

7 Índices de Marginación 2005, CONAPO.

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Descripción de la problemática

La contaminación de la Cuenca del Río Ayuquila se detonó principalmente por tres factores: las descargas sin tratamiento de aguas residuales y de lavado de caña del ingenio azucarero Melchor Ocampo; la localización de basureros en las márgenes del río; y, las descargas de aguas negras de las cabeceras municipales.

Se hizo evidente la falta de planeación regional, particularmente ambiental, y la falta de programas y acciones comunes en una escala que rebasa el ámbito municipal. Asó como la falta de funciones y capacidades técnicas e institucionales.

Descripción del caso

a) Antecedentes y orígenes del programa

La iniciativa tiene su antecedente más remoto en 1988, en el marco de una grave contingencia ambiental en el río provocada por el derrame de melaza del ingenio azucarero Melchor Ocampo, Municipio de Autlán. Esta iniciativa se desprendió de la demanda de las comunidades ribereñas del Río Ayuquila. Posteriormente, la exigencia original involucró a los ayuntamientos de la cuenca, a la Dirección de la Reserva de la Biósfera Sierra de Manantlán y al Instituto de Ecología y Conservación

de la Biodiversidad de la Universidad de Guadalajara.

Entre los primeros ayuntamientos participantes se encontraban El Grullo, Autlán, Unión de Tula, Tuxcacuesco, Tonaya, Zapotitlán del Vadillo, El Limón y Tolimán, representados por los presidentes municipales. Posteriormente se sumaron los municipios de San Gabriel y Ejutla. Con el apoyo de la Universidad de Guadalajara y la Dirección de la Reserva de la Biósfera Sierra de Manantlán, se elaboró una propuesta de gestión integral ambiental de la cuenca. La iniciativa opera a través de un comité intermunicipal para el manejo de esta parte de la cuenca, y fue presentada formalmente y se acordó ante la Comisión de la Cuenca del Río Ayuquila-Armería en 2001.

b) Desarrollo de la experiencia

Ya con el acuerdo del Consejo de Cuenca, la iniciativa se formalizó a través de Carta Intención firmada por los presidentes de los diez ayuntamientos. Este documento establece la intención de impulsar una “Iniciativa Local para el Manejo Integral de la Cuenca del Río Ayuquila” e incluye, entre sus acciones, generar mecanismos de vinculación social y participación ciudadana en materia de gestión ambiental y salud pública de la cuenca, así como la creación de un fideicomiso privado para apoyar las actividades conducentes a

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lograr los objetivos de la Iniciativa, éste fue constituido en 2002 con una aportación inicial de los municipios y posteriormente, el gobierno estatal y federal.

Actualmente, el Comité Técnico del Fideicomiso está conformado por 10 gobiernos municipales, la Dirección de la Reserva de la Biósfera Sierra de Manantlán, la Secretaría de Desarrollo Rural, el Instituto de Manantlán de Ecología y Conservación de la Biodiversidad (UdeG) y la Fundación Manantlán para la Biodiversidad de Occidente A.C. Con el fin de mantener un proceso democrático en la representación municipal, la presidencia del Comité Técnico es rotativa y recae de manera exclusiva en los gobiernos municipales. La Secretaría Técnica la ejerce la Dirección de la Reserva de la Biósfera Sierra de Manantlán y cuenta con un reglamento interno que regula su funcionamiento. Por otra parte, mediante las gestiones realizadas ante el Congreso del Estado, el presupuesto del Fideicomiso se ha incrementado.

Asimismo, los gobiernos municipales establecieron seis líneas estratégicas de gestión mediante un taller de planeación estratégica: planeación para el manejo del territorio y regulación del uso de suelo; incremento en la participación y conciencia ciudadana para lograr un mayor apoyo público; saneamiento y restauración del Río Ayuquila-Armería; fortalecimiento de las capacidades

institucionales de los municipios; manejo adecuado de residuos sólidos municipales; y, conservación de bosques y protección de las cabeceras de la cuenca.

De estas líneas de gestión se deriva el Programa Operativo Anual que establece las metas y acciones a realizar cada año.

c) Actores fundamentales

Los principales actores involucrados en la Iniciativa son: diez ayuntamientos de la Cuenca; dos dependencias gubernamentales (la Reserva de la Biósfera y la Secretaría de Desarrollo Rural del Gobierno de Jalisco); una organización civil (Fundación MABIO); Un instituto académico (UdeG); y, diversas redes ciudadanas, con presencia en todos los municipios, en proyectos de separación de basura y organizaciones sociales (ejidos ribereños) para la limpieza de la ribera del río.

Para poder llevar a cabo el programa, los recursos económicos y humanos necesarios corresponden a los tres niveles de gobierno, además de los aportados por otras instituciones privadas y académicas.

Es de destacar que la participación interactoral se definió por su voluntad política y la convergencia de intereses colectivos en un objetivo definido en función del beneficio de la población. Esto permitió

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que los municipios de alta marginación se asociaran con otros actores que les ayudaron a desarrollar adecuadamente sus funciones y complementar sus capacidades técnicas e institucionales.

d) Logros Alcanzados

1. El impacto regional de la Asociación Municipal es la promoción de la resolución de problemas ambientales de la cuenca.

2. Se logró sanear al Río Ayuquila y reducir la carga contaminante. El mejoramiento ambiental gradualmente ha repercutido en la prestación de servicios ambientales de agua, en la reducción de desechos sólidos y en la conservación del paisaje con potencial de aprovechamiento turístico.

3. Se fomentó una mayor participación ciudadana y se generó capital social a través de la educación ambiental.

4. Su integralidad en la gestión, necesaria ante la complejidad ambiental, económica, política y social de la cuenca.

5. Voluntad política manifiesta de los ayuntamientos, bajo un esquema duradero y consistente con los objetivos del programa.

6. El grado de institucionalización, con dos periodos de gestión municipal comprometidos con el programa.

7. Participación interactoral en función a los intereses colectivos en beneficio de la población.

8. La creación del Fideicomiso sustentado en los acuerdos de los ayuntamientos.

9. La planeación participativa de la gestión integral para la dirigir las acciones al cumplimiento de las metas previstas.

e) Consideraciones del caso

Este ejemplo destaca concretamente un proceso de aprendizaje para la descentralización de la gestión ambiental (a nivel municipal y de cuencas) y cuenta con elementos que pueden ser replicables en otras regiones y municipios del país, tales como los mecanismos de vinculación social y participación ciudadana en materia de gestión ambiental y de salud pública, es decir, la aplicación de programas de separación de desechos sólidos; la búsqueda de financiamiento complementario; y la creación de un fideicomiso que apoya las actividades encaminadas a promover un desarrollo sustentable.

Asimismo, la implementación de una estrategia enfocada al fortalecimiento de las capacidades

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institucionales para la gestión ambiental, permitió delinear un Programa Operativo Anual concurrente en los municipios asociados que establece las metas y acciones a realizar, creando estructuras y mecanismos institucionales para disminuir la degradación del medio ambiente.

Sin embargo, es preciso señalar que el principal promotor de la iniciativa radica en agentes externos (Fundación MABIO, Instituto Manantlán de la UdeG, Dirección de la Reserva de la Biósfera) fortaleciéndose paulatinamente la participación de los municipios. Asimismo se han detectado alcances limitados, por ejemplo, la carencia de plantas de tratamiento de aguas negras en los municipios tanto en la cuenca alta como en la baja y la falta de regulación de los rellenos sanitarios existentes.

La Iniciativa demuestra que es posible la asociación de municipios para atender agendas complejas, en un contexto de administraciones municipales breves y alternancia política. Así como de limitantes económicas y de capacidad institucional donde se involucre a la población fomentando la participación ciudadana y generando capital social a través de la educación ambiental.

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Reflexión sobre lecciones y aprendizaje del tema

1. ¿Cree que la Intermunicipalidad permite a los municipios llevar a cabo una gestión y operación más eficaz de sus funciones y competencias para resolver los problemas más urgentes?

Si No

2. ¿Cuáles considera que pueden ser las ventajas y cuáles los obstáculos de cooperar y asociarse entre municipios vecinos?

3. ¿Qué tipo de incentivos propondría usted para fomentar

la práctica del asociacionismo intermunicipal?

4. ¿Cree usted que mejorando la provisión y/o prestación de servicios públicos mediante un esquema intermunicipal optimizaría su economía y hacienda municipales?

Si No

5. ¿Para usted, en qué radica la importancia de que la intermunicipalidad cuente con un órgano de representación y administración?

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Propuesta de acción del Municipio

1. 1. ¿Su municipio comparte problemas comunes con los municipios vecinos?

2. De los siguientes servicios y funciones ¿cuáles comparte con los municipios vecinos?

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3. ¿Considera viable cooperar y asociarse con los municipios vecinos para la solución de su problemática común?

4. ¿Cuáles considera que serían las ventajas de asociarse para solucionar sus problemas comunes?

5. ¿Cuáles considera que serían los principales problemas de asociarse?

6. ¿Qué medidas propone para superar esos obstáculos?

7. ¿Qué estructuras considera conveniente crear, para coordinarse con los municipios vecinos?

8. ¿Qué mecanismos de financiamiento estima convenientes para el funcionamiento de la asociación?

9. ¿Qué estrategias de rendición de cuentas necesitaría la asociación?

10. ¿Cómo incorporaría la participación ciudadana dentro de la asociación de municipios?

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El presente texto de lectura forma parte de un conjunto de seis módulos que integran la

Metodología para la Formación de Servidores Públicos Municipales que diseñó Innovación, Evaluación y Estudios Prospectivos, IEEPAC, y que actualizó

la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos A. C., IGLOM, por encargo de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio de la

Secretaría de Desarrollo Social con el auspicio del Banco Mundial.