Funcion Policial Unam

8/9/2019 Funcion Policial Unam

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ENSAYOS

ResumenLa institucin policial ha sido, tradicionalmente, poco estudiada en el mbito

acadmico mexicano. De ah, la imperiosa necesidad de reflexionar -aunque

sea brevemente- sobre su naturaleza, funciones y situacin que presenta en

la Repblica Mexicana, as como llevar a cabo sendas recomendaciones, con

el objeto de mejorar la funcin de seguridad pblica consagrada en el artcu-

lo 21 constitucional.

REFLEXIONES Y RECOMENDACIONES

SOBRE EL SUBSISTEMA POLICIAL MEXICANO

Reflexions and recommendations

about Mexican police subsystem

Marcos Pablo MoloeznikDoctor en Derecho por la Universidad de Alcal

de Henares (Espaa). Profesor-Investigador dela UdeG e Investigador Nacional Nivel II del SNI.

[email protected]

Palabras clave

Polica, seguridad pblica, administracin de justicia, orden,

delito, corrupcin.

Key words

Police, public security, justice administration,order, crime, corruption.

Pp. 123-132

Recepcin: 20/02/2010.

Aceptacin: 15/03/2010.

Acervo de la BIblioteca Jurdica Virtual

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ENSAYOS

Reflexiones y recomendaciones sobre el subsistema policial mexicano

Entre los componentes del sistema responsable de velar por la seguridad ciu-

dadana, destaca la polica, a la sazn institucin bsica de autoproteccin

social por excelencia y subsistema a cargo de la prevencin y disuasin de

los delitos y conductas antisociales, del mantenimiento de la tranquilidad,

orden pblico y paz social, as como del auxilio a la justicia en la persecucin

y sancin penal.

AbstractThe police institution has been, traditionally, not much studied into the Mexican

academic field. Since there, the urgent need of reflex even shortly- about its na-

ture, functions and situation in the Mexican Republic, and so to do big recom-

mendations, with the objective to improve the public security function contem-

plated into article 21 of the Constitution.

In the components of the system responsible to take care of the citizens securi-

ty, stands out the police force, as the basic, excellent institution that protects the

society and as the subsystem in charge to prevent and dissuade the crimes and

antisocial conducts, to maintain the calm, public order and social peace, as to

help the justice in the prosecution and punitive sanction.

El sistema de seguridad pblica en el que se inserta el segmento policial, es el con-

junto de funciones coherentes y articuladas entre s que tienen como finalidad pro-ducir un estado de seguridad, que se puede representar como sigue:

Fuente: Adaptacin de Javier Carrasco Rueda, Por una concepcin sismica del derecho de la seguridad pblica; en MoloeznikGruer, Marcos Pablo (Coord.), Alternativas de Polticas Pblicas Seguridad Pblica, Universidad de Guadalajara, 1997, pgina

21.

De donde se impone reflexionar sobre el subsistema policial, es decir, los funcionariosencargados de hacer cumplir la ley, tal como la Organizacin de Naciones Unidas definea los policas:1

Preventivo

Readaptacin Social

Administracin de

Justicia

Procuracin de

Justicia

Policial

1. Consultar, Cdigo de conduca para funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley, Artculo 1, adoptado por la Asamblea Ge-neral de Naciones Unidas el 17 de diciembre de 1979; texto completo disponible en hp://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/derhum/cont/17/pr/pr10.pdf


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Marcos Pablo Moloeznik

La expresin funcionarios encargados de hacer cumplir la ley incluye a todos los agentesde la ley, ya sean nombrados o elegidos, que ejercen funciones de polica, especialmentelas facultades de arresto o detencin. En los pases en que ejercen las funciones de policaautoridades militares, ya sean uniformados o no, o fuerzas de seguridad del Estado, seconsiderar que la definicin de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley com-prende a los funcionarios de esos servicios.

POLICA2

Institucin social, considerada una de las formas ms antiguas de proteccin social y elprincipal modo de expresin de la autoridad, tradicionalmente encargada de la aplicacinde leyes y del mantenimiento del orden pblico; osea, responsable de velar por la segu-ridad ciudadana -ante todo, mediante la preservacin de la vida humana y la integridad

fsica de las personas- y el goce de los derechos consagrados.

La voz polica, segn una de las tantas acepciones con que aparece en el Diccionario dela Real Academia de la Lengua Espaola, es un cuerpo encargado de velar por el man-tenimiento del orden pblico y la seguridad de los ciudadanos a las rdenes de las au-toridades polticas.3A la sazn, protector social que se erige, adems, en la parte de laadministracin de justicia penal que se encuentra constantemente en contacto directono slo con la delincuencia y el delincuente, sino tambin con la ciudadana en general;circunstancia que lo separa y diferencia claramente de otros funcionarios pblicos y leconfiere especial importancia.

MISIN DE LA POLICA

ntimamente ligada a las sociedad que la ha creado, su filosofa general, su forma de orga-nizacin y las funciones especficas que ha de cumplir dependen, fundamentalmente, delas caractersticas socio-polticas y culturales de la comunidad en que deba actuar. Dichoen otros trminos, a cada modelo de sociedad le corresponde un determinado serviciopolicial y, por ende, conviene destacar que no existen modelos policiales qumicamente pu-ros, adaptables a cualquier circunstancia y lugar.

FUNCIONES POLICIALES

La prevencin del delito y las conductas antisociales (intervencin ex ante), as comola procuracin de justicia, para coadyuvar a la investigacin y resolucin de los delitos(actuacin ex post), constituyen funciones privativas del Estado; a la sazn, principal refe-rente de la persona humana, en tanto entidad que le garantiza el goce de sus derechos y lacoexistencia pacfica en el seno comunitario.

2. Consultar, Rico, Jos Mara (Comp.),Polica y Sociedad Democrica, Alianza Editorial, Madrid, 1983.3. Diccionario de la Lengua Espaola, 19 ed., Madrid, 1970, p. 1043.


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Esto explica que, en general, existan dos tipos de policas:

Preventiva, uniformada o administrativa, dependiente de la Secretara de Goberna-cin o Ministerio del Interior o de Defensa, segn sea el caso, y ms recientementede Secretaras de despacho o Ministerios de Seguridad.

Judicial, civil o persecutoria, subordinada al Poder Judicial o Ministerio Pblico,tambin dependiendo del modelo seleccionado.

La polica debe estar al servicio de la sociedad, siendo su razn de ser la de garantizar al ciu-dadano el libre y pacfico ejercicio de los derechos que la ley reconoce; lo que implica:

una adaptacin de los servicios policiales a las necesidades de la comunidad;

la ausencia de cualquier tipo de injerencia poltica en las actuaciones policiales; y,

la cooperacin del ciudadano en el cumplimiento de funciones policiales.

Las funciones ms comunes de la polica pueden ser divididas en seis grandes categoras:

(i) Preservar la ley,lo que se traduce en la aplicacin de leyes y reglamentos.

(ii) Mantener el orden, es decir, preservar la paz y la seguridad de la comunidad.

(iii) Proteger los valores comnmente aceptados, que en Occidente es la vida humana, la

integridad fsica de las personas, la propiedad y la moralidad.

(iv) Prevenir el delito, evitando su comisin y los elevados costos que trae aparejadoponer en marcha el aparato de justicia penal.

(v) Investigar, descubrir y consignar a los delincuentes, en cumplimiento de la vindictapblicay con el objeto de sancionar y readaptar a los victimarios.

(vi) Garantizar la funcinde protector social subyacente, consistente en tareas talescomo escoltar ambulancias, proteger dignatarios, proporcionar ayuda de emer-gencia, entre otras.

NATUrLEZA DE LA POLICA MEXICANA Y JALISCIENSE

En este marco, se inserta la polica de Mxico y Jalisco, cuyas notas esenciales son lassiguientes:4

4. Consultar, Moloeznik, Marcos Pablo y Moloeznik, Vctor GustavoRepore de Jalisco, Coleccin Red de Investigaciones sobreReformas Penales Comparadas en Mxico, CIDAC, Mxico, 2006. Tambin, Moloeznik, Marcos Pablo, Jalisco en el marco de laseguridad; en Bentez Manaut, R al, Rodrguez Sumano, Abelardo y Rodrguez Luna, Armando (Editores),Alas de la Seguridady la Defensa de Mxico 2009, Colectivo de Anlisis de la Seguridad con Democracia (CASEDE), Mxico, 2009.


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La tendencia perniciosa a someter las polticas y estrategias e instituciones de se-guridad pblica a los vaivenes e intereses poltico-partidistas; es decir, la seguridadpblica como botn de los partidos polticos, lo que se ve reflejado en los procesosde seleccin y nombramiento de los mandos medios y superiores de la polica in-

vestigadora, as como de las Direcciones Generales de Seguridad Pblica estatalesy municipales, cuyos conductores responden ms a la lealtad poltica que a las ca-pacidades y aptitudes.

La tradicional designacin de militares como Directores Generales de SeguridadPblica en las entidades federativas y municipios, cuya discrecionalidad en el ejer-cicio del mando, suele dejar una impronta permanente en la institucin policial.

Ambas situaciones traen aparejada una crisis de liderazgo entre los operadores del

sistema, y suelen derivar en un perfil institucional basado en el mantenimiento delstatu quoa ultranza y la defensa del rgimen en turno, cuando no en la represin, endetrimento de la vocacin policial de protector social.

La politizacin de esta funcin pblica, tiene como efecto, un impacto negativosobre el nimo, autoestima y motivacin del personal encuadrado de carrera, al quese excluye sistemticamente del proceso de toma de decisiones.

La corrupcin, como algo consustancial a la institucin de seguridad pblica enel imaginario social; e identificada como una prctica de los altos mandos por lospropios uniformados.

La ausencia de un modelo policial claro, presentndose una especie de hbrido,que responde a patrones castrenses; por lo que tampoco se genera doctrina policialpropia ni manuales de procedimientos y protocolos de actuacin.

El desequilibrio o desbalance policial, en aspectos tales como la tasa policial y co-bertura; medios y materiales; ingresos y prestaciones sociales; proceso de reclu-tamiento y seleccin, de formacin y escalafn; de niveles de profesionalizacin,principalmente.

El conjunto de condiciones negativas para el desempeo de la funcin de seguri-

dad pblica, tales como jornadas laborales desgastantes, bajos salarios y prestacio-nes, problemas recurrentes de salud fsica y mental; y, sobre todo, la incapacidadde vislumbrar un futuro para aquellos hombres y mujeres que abrazan la carrerapolicial como proyecto personal de vida.

La ausencia de sistemas de inteligencia y contrainteligencia policial; ms la negati-va a compartir e intercambiar informacin entre los pares.


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La tensin, cuando no confrontacin, entre las policas investigadora y la unifor-mada; as como, entre las federales y estatales, y estatales y municipales.

La falta de una plataforma tecnolgica idnea que responda a la magnitud del retoen la materia.

El histrico divorcio entre las universidades y los cuerpos de seguridad pblica.

La crisis de identidad y autoestima de los propios uniformados que se refleja en susactuaciones, signadas por el abuso de poder y el quebrantamiento sistemtico delos derechos humanos.

El dominio de una cultura policial que contribuye, decisivamente, a prcticas al

margen de la legalidad y a la generacin de tensiones entre los uniformados.

Recapitulando, el subsistema policial mexicano y sus operadores no gozan de buena sa-lud: problemas de naturaleza estructural y un aparato estatal concebido como botn delos partidos polticos, atentan contra la necesaria profesionalizacin e imparcialidad ensus actuaciones.

RECOMENDACIONES

Una vez llevada a cabo la apreciacin sobre los diferentes componentes del subsistemapolicial mexicano e identificados sus asuntos crticos y rezagos, es posible presentar re-

comendaciones de polticas pblicas, con el objeto de mejorar la funcin de la seguridadpblica y coadyuvar a un cambio positivo de percepcin ciudadana en la materia.

Hasta el momento, esta poltica sectorial se viene caracterizando por otorgar prioridad alos factores cuantitativos, en detrimento de los factores cualitativos materiales y no ma-teriales. Es la coloquialmente denominada poltica de las tres pe, que gira alrededor delreclutamiento de ms policas de dudosa calidad (polica); la compra de mayor nmerode medios (patrullas); y, gestionar la adquisicin de sistemas de armas (pistolas) ante laSecretara de la Defensa Nacional.

Dado el fracaso de la misma, se propone una poltica de nuevo cuo, sustentada en el c-

digo gentico de la calidad sobre la cantidad; o sea, en jerarquizar los intangibles a partirde las siguientes ideas-fuerza:

PRIMERO: HACIA UN MODELO POLICIAL

En muchos casos, ante la ausencia de un modelo policial, se debera comenzar conla decisin de seleccionar el ms conveniente, en el marco de la poltica criminal;ajustando todo el subsistema policial al modelo elegido.


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Tratndose de modelos descentralizados, como el mexicano, la experiencia compa-rada sugiere optar por la denominada polica comunitaria, de proximidad o aproxi-macin en el orden municipal; la cientfica tratndose de la polica investigadora; y,la militarizada o fuerza intermedia en los rdenes federal y estatal (policas federal

y estatal preventivas).

En el caso la polica municipal preventiva, supondra apostar por mayores lazos onexos con la comunidad, su participacin directa en la deteccin de situacionesque favorezcan la actividad delictiva y actuar sobre las mismas (prevencin); ascomo la resolucin concreta de problemas o situaciones subyacentes que propi-cien o fomenten la comisin reiterada de delitos en determinados espacios, neutra-lizando las condiciones o caldo de cultivo de desarrollo de conductas ilcitas.

Con respecto a la polica auxiliar del Ministerio Pblico, habra que invertir en unareconversin profesional, para obtener un perfil cientfico que coadyuve decisiva-mente a la persecucin y resolucin de los delitos y, por ende, abata los elevadosndices de impunidad promedio.

Tratndose de las policas federal y estatales preventivas, su mstica y tradicin,sugieren concebirlas y desarrollarlas como fuerza intermedia o polica militariza-da; confindole, entre otras misiones: la proteccin y seguridad de las instalacio-nes estratgicas -incluyendo las sedes de los tres Poderes-; el mantenimiento dela tranquilidad, orden pblico y paz social, a la sazn como fuerza de choque yantimotines; al tiempo que tender un manto protector sobre las vas generales de

comunicacin, presencia en el medio rural y zonas despobladas, as como en aque-llos municipios que carezcan de fuerzas policiales.

Como quiera que sea, la coordinacin en un sistema policial descentralizado pasaa primer plano; lo que implicara hacer todos los esfuerzos por tender canales decomunicacin e intercambio real entre los diferentes operadores del sistema, en unmarco de respeto mutuo.

Al contarse con un modelo policial, se estara en condiciones de iniciar un procesode transformacin radical de la institucin policial.

Segundo:por una profesionalizacin y dignificacin del factor humano a cargo de la seguridadpblica

As, a partir del modelo policial adoptado, se deberan fijar los perfiles de ingreso yegreso a las Academias de Seguridad Pblica, bajo estndares y procesos de certi-ficacin internacionales.


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Se pondra en marcha el programa de formacin de formadores, con la finalidadde invertir en los instructores y profesores, mediante nexos con las instituciones deeducacin superior y el desarrollo de mecanismos de cooperacin internacional.

Se diseara y pondra en marcha un programa novedoso e integral de capacitaciny actualizacin policial, que responda a la fijacin de los modelos.

Se debera contar con un Instituto Superior de Formacin Policial, para que losfuturos mandos u oficiales ya encuadrados (liderazgo como intangible), pasen porun molde comn, adquieran conocimientos e instrumentos para el mejor desem-peo de su encargo y generen doctrina policial propia, manuales y protocolos deactuacin ajustados a la realidad; a la vez que se apostara por generar principiosde identidad y espritu de cuerpo entre las jerarquas de los diferentes cuerpos de

seguridad pblica.

Adems de la obligatoriedad de someterse a estudios de control de confianza, sedebera disear y desarrollar un proceso de evaluacin individual del personalencuadrado, a partir de indicadores y patrones previamente establecidos; con-templndose la separacin de aquellos que no cumplan con los requerimientos oestndares establecidos o que, de su evaluacin, resulten nocivos, corruptos o in-competentes.

Asimismo, se deberan generar mecanismos de seguimiento a aquellos policas da-dos de baja de la corporacin.

Sin embargo, la retencin del personal encuadrado debera erigirse en un asun-to de carcter estratgico; y, para ello, la gestin de los recursos humanos deberacentrarse en incentivos que apunten a la dignificacin de la labor policial. Ante elestado de abandono e indefensin que, en general, caracteriza a los efectivos res-ponsables de velar por la seguridad pblica en Mxico, el Estado debera asignar re-cursos que se traduzcan en beneficios concretos; incrementos salariales y mejorasen las prestaciones, acorde al riesgo de la profesin, la atencin integral a la saludfsica y mental, as como el soporte y asesora letrada, seran un primer paso y unaclara seal de los vientos de cambio de actitudes de la autoridad hacia los policas.

El aparato de seguridad-inteligencia tampoco podra darse el lujo de descuidar odejar de lado la cultura policial que atraviesa a la institucin de autoproteccinsocial y, al mismo tiempo, determina el comportamiento de sus integrantes. En unproceso permanente, psiclogos, antroplogos y socilogos, deberan trabajar demanera conjunta para introducir cambios positivos en el imaginario y actitudes delos uniformados frente a diversas situaciones que se presenten.


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El derecho a la capacitacin para el trabajo y en el trabajo, reconocido por la abru-madora mayora de las Constituciones de Latinoamrica, no debera ser una ex-cepcin para los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley en Mxico. Losresultados de la encuestaJusticiabarmetro, aplicada en la zona conurbana de Gua-dalajara, son ilustrativos e inequvocos: los propios uniformados demandan ms ymejor formacin y actualizacin para su desempeo profesional, en aspectos talescomo ordenamiento jurdico, tcnicas y tcticas policiales y, en general, simulacio-nes de actuacin en el marco del Estado de Derecho.

La estabilidad y seguridad laboral, mediante un sistema integral de garantas, cons-tituiran la piedra de toque de la carrera policial.

La racionalidad en el proceso de toma de decisiones y la obtencin de resultados

organizacionales acordes al complejo desafo de la delincuencia, demandan el di-seo y desarrollo de sistemas de inteligencia policial;5en particular, sistemas deinformacin geogrfica (geomtica) que, conectados con el sistema de comunica-ciones, permita al mando policial acceder a informacin sobre la dinmica y com-portamiento de la delincuencia en tiempo real.

Los candados de seguridad, vendran dados por la contrainteligencia,6cuyos pro-tocolos iran ms all del proceso de control de confianza contemplado en el marconormativo. Se tratara del establecimiento de contramedidas para negarle informa-cin propia a la delincuencia, en especial la organizada, y evitar el ingreso de susmiembros a los cuerpos de seguridad pblica.

Desde el punto de vista operacional y tctico, se debera poner el acento en el con-cepto de movilidad sobre posiciones estticas o de aferramiento.

La deontologa policial, exigira el dominio y utilizacin de armas no letales y re-currir a las de fuego como ltimo recurso, a partir de la dosificacin del uso de lafuerza.

La alineacin de las capacidades de los cuerpos de seguridad pblica, impondranun proceso gradual de homologacin o estandarizacin de los factores cualitativosmateriales (sistemas de armas, comunicaciones y transportes) y no materiales (in-

tangibles).

5. Se entiende por inteligencia el conocimiento obtenido a partir de la recoleccin, procesamiento, difusin y proteccin de in-formacin relevante y oportuna para la toma de decisiones en materia de seguridad y buen funcionamiento del Estado. En tantola inteligencia policial es la responsable de la deteccin y procesamiento de individuos, grupos o asociaciones criminales que hanoperado, operan o podran operar dentro del territorio nacional; Consultar, .Flacso Chile, Lucia Dammert (Coord.), Repore delSecor Seguridad en Amrica Laina y el Caribe, Santiago de Chile, 2007, pp. 111 y 112, respectivamente.6. La contrainteligencia son aquellas medidas de proteccin de las instancias en contra actos lesivos, as como las acciones orien-tadas a disuadir o contrarrestar su comisin; consultar, Flacso Chile, Lucia Dammert (Coord.), Repore del Secor Seguridad enAmrica Laina y el Caribe, Santiago de Chile, 2007, p. 146.


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En definitiva, se buscara lograr la eficiencia y eficacia de la institucin policial, conel escrupuloso respeto de los derechos humanos.

En definitiva, se tratara de apostar por la calidad y, de esta manera, revertir una situacininercial centrada en los componentes cuantitativos del subsistema policial que, hasta elpresente, lejos estn de dar los resultados que la ciudadana legtimamente demanda.

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