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Estudio Jurídico sobre la Normatividad aplicable en materia de protección de recursos naturales en
las entidades CAMe que permita instrumentar programas regionales para la protección de la biodiversidad y ambientes compartidos.
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Formulación de un Diagnóstico del Marco Jurídico Regional para la homologación normativa en la
región que conforma la CAMe en materia de calidad del aire, zonas de baja emisión
(ECOZONAS), gestión integral de residuos planeación urbana, transporte sustentable y
conservación de la biodiversidad.
Producto:
“Estudio Jurídico sobre la Normatividad aplicable en materia de protección de recursos naturales en las entidades CAMe
que permita instrumentar programas regionales para la protección de la biodiversidad y ambientes compartidos.”
GLADIUS ASESORES LEGALES, S.C.
Diciembre, 2016
GAL
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Estudio Jurídico sobre la Normatividad aplicable en materia de protección de recursos naturales en
las entidades CAMe que permita instrumentar programas regionales para la protección de la biodiversidad y ambientes compartidos.
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TABLA DE CONTENIDO
Introducción..........................................................................................................................5
1. Instrumentos de Política Ambiental............................................................................10
2. Marco Jurídico que promueve la Conservación y Protección de los Recursos Naturales.............................................................................................................15
2.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos......................................152.2 Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al ambiente y sus Reglamentos......................................................................................................................192.3 Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable...................................................362.4 Ley General de Vida Silvestre..................................................................................422.5 Ley General de Cambio Climático.........................................................................47
3. Marco Jurídico Entidades CAMe.................................................................................533.1.- Distrito Federal..........................................................................................................53
3.1.1ÁreasNaturalesProtegidas.............................................................................................553.1.2-OrdenamientoEcológico................................................................................................583.1.3NormasAmbientales.......................................................................................................593.1.4EvaluacióndeImpactoAmbiental...................................................................................603.1.5PermisosyautorizacionesprevistosenlaLey................................................................633.1.6Estímulos.........................................................................................................................673.1.7.-FondoAmbientalPúblico..............................................................................................683.1.8.-ProtecciónyAprovechamientodelaFaunaSilvestre...................................................693.1.9LeyparalaretribuciónporlaProteccióndeLosServiciosAmbientalesdelSuelodeConservacióndelDistritoFederal............................................................................................693.1.10LeydeMitigaciónyAdaptaciónalCambioClimáticoyDesarrolloSustentableparaelDistritoFederal.........................................................................................................................71
3.2 Estado de México.......................................................................................................753.2.1LibroSegundo,DelEquilibrioEcológico,ProtecciónalAmbienteyelFomentoalDesarrolloSostenible...............................................................................................................763.2.2ÁreasNaturalesProtegidas.............................................................................................773.2.3Programasenlamateria(OrdenamientoTerritorial).....................................................783.2.4EvaluacióndeImpactoAmbiental...................................................................................793.2.5NormasTécnicasEstatalesAmbientales:........................................................................813.2.6Instrumentoseconómicos...............................................................................................813.2.7LibroTercero:DelFomentoParaElDesarrolloForestalSostenibleDelEstadoDeMéxico..................................................................................................................................................833.2.8LibroQuinto:deLaPreservación,FomentoyAprovechamientoSostenibledeLaVidaSilvestre....................................................................................................................................853.2.9LeydeCambioClimáticoparaelEstadodeMéxico........................................................87
3.3 Hidalgo.........................................................................................................................903.3.1LeyparalaProtecciónalAmbientedelestadodeHidalgo.............................................903.3.3OrdenamientoEcológico.................................................................................................933.3.4EvaluacióndeImpactoAmbiental...................................................................................953.3.5NormasTécnicasEcológicasAmbientales.......................................................................97
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3.3.6Permisos,autorizaciones,concesionesylicencias..........................................................983.3.7Instrumentoeconómicos................................................................................................993.3.8ConservacióndelaVidaSilvestre..................................................................................1003.3.9LeydeDesarrolloForestalSustentableHidalgo............................................................1013.3.10LeydeMitigaciónyAdaptaciónantelosefectosdelCambioClimáticoparaelestadodeHidalgo.(LMACCH).................................................................................................................106
3.4 .Morelos......................................................................................................................1103.4.1ÁreasNaturalesProtegidas...........................................................................................1113.4.2OrdenamientoEcológicodelTerritorio.........................................................................1123.4.3CriteriosEcológicosyNormasEstalesAmbientales......................................................1143.4.4RegulaciónAmbientaldelosAsentamientosHumanos................................................1143.4.5EvaluacióndeImpactoAmbiental.................................................................................1163.4.6Licencias,permisos,concesionesyautorizaciones.......................................................1173.4.7InstrumentosEconómicos.............................................................................................1183.4.8LeydeFauna..................................................................................................................1183.4.9LeydeDesarrolloForestalSustentabledelestadodeMorelos....................................119
3.5 Puebla.........................................................................................................................1213.5.1LeyparalaProteccióndelAmbienteNaturalyelDesarrolloSustentabledelestadodePuebla.....................................................................................................................................1213.5.2ÁreasNaturalesProtegidas...........................................................................................1223.5.3OrdenamientoEcológicos.............................................................................................1233.5.4Instrumentoseconómicos.............................................................................................1243.5.5EvaluacióndeimpactoAmbiental.................................................................................1253.5.6CriteriosAmbientalesenlaPromocióndelDesarrolloEstatal......................................1263.5.7FaunayFlora.................................................................................................................1273.5.8LeydeDesarrolloForestalSustentableparaelestadodePuebla................................1273.5.9LeydeCambioClimáticodelestadodePuebla.(LCCEP)...............................................127
3.6 Tlaxcala......................................................................................................................1313.6.1LeydeEcologíaydeProtecciónalAmbientedelestadodeTlaxcala(LEPAET)............1313.6.2ÁreasNaturalesProtegidas...........................................................................................1323.6.3OrdenamientoTerritorial..............................................................................................1333.6.4Permisos,licencias,autorizacionesyconcesiones........................................................1373.6.5LeyparaelDesarrolloforestaldelestadodeTlaxcala..................................................138
4. Análisis de Instrumentos de Política Ambiental, Normatividad y Programas enfocados a la Conservación de los Recurso Naturales......................140
4.1ÁREASNATURALESPROTEGIDAS.....................................................................................1414.1.1ConsideracionesrespectoalasÁreasNaturalesProtegidas.........................................1494.2.1ConsideracionesrespectoalOrdenamientoEcológico.................................................1594.3.1ConsideracionesrespectoalaEvaluacióndeImpactoAmbiental................................1874.4LEGISLACIÓNFORESTAL...................................................................................................1904.4.1ConsideracionesdelaLegislaciónForestal...................................................................1964.5LEGISLACIÓNVIDASILVESTRE..........................................................................................1984.5.1ConsideracionesdelaLegislacióndeVidaSilvestre......................................................2054.6INSTRUMENTOSECONÓMICOS........................................................................................2074.6.1ConsideracionesrespectoalosInstrumentosEconómicos..........................................210
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5. PROPUESTA DE CONFORMACIÓN DE CORREDORES BIOLÓGICOS EN LA REGIÓN DE LA MEGALÓPOLIS.......................................................................................................212
5.1CorredoresBiológicos.......................................................................................................2135.2ACCIONESPRIVADASQUEPUEDANAPOYARALACONFORMACIÓNDECORREDORESBIOLÓGICOSENLAREGIÓNDELAMEGALÓPOLIS.................................................................2315.2.1TiposdeInstrumentoslegalesparalaConservacióndeTierrasPrivadasySociales.....2325.3CasoPractico,diagnósticoenlaZonadeInterés,propuestaporlaCAMeparalaconformacióndeposiblesCorredoresBiológicos..................................................................2455.3.1ZONASUR......................................................................................................................2475.3.2ZONANORTE.................................................................................................................2605.4PROPUESTADEUSODEPROGRAMASYHERRAMIENTASQUEFOMENTENLACREACIÓNDEUNCORREDORBIOLÓGICOENLAZONADEESTUDIO...........................................................272
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Introducción
La ecorregión del centro México, mejor conocida como el Eje
Neovolcánico Transversal, se caracteriza por albergar una biodiversidad
basta y representativa de diferentes ecotonos o ecosistemas vinculados a
la orografía y variedad climática.
Más allá de su riqueza, esta ecorregión es considerada como una de las
más importantes del país, por los servicios ecosistémicos que prestan a las
14 ciudades de más de 500,000 habitantes que se encuentran alojadas en
su territorio, en especial la captura de carbono, la filtración y recarga de
mantos freáticos y la contención de partículas suspendidas en la
atmósfera.
Conservar, proteger y restaurar este patrimonio natural debe ser
considerado como una política prioritaria para la CAMe, articulando
estrategias regionales que garanticen la continuidad de los ecosistemas y
evitar la pérdida de los mismos debido al crecimiento desordenado de la
mancha agrícola y urbana.
Dentro de la Megalópolis existen siete grandes regiones biológicas de nivel
III1:
• Bosques de Coníferas, Encino y Mixtos de la Sierra Madre del Sur de
Guerrero y Oaxaca. Se extiende en una pequeña porción dentro de
la Megalópolis, dentro del municipio de Tehuacán, Puebla. Abarca
una superficie de apenas nueve mil hectáreas (0.3%). En esta zona
predominan principalmente matorral desértico rosetófilo, chaparral,
bosque de encino y pino.
1Actualización al Diagnóstico de la Megalópolis del Centro de México, Programa para el Desarrollo Bajo en Emisiones de México, USAID México, 2014.
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• Bosques de Coníferas, Encino y Mixtos de la Sierra Madre Oriental. Se
localizan en la parte norte de la Megalópolis. En esta área se
asientan las zonas metropolitanas de Pachuca y Tulancingo. Abarca
una superficie de 34 mil hectáreas, que corresponde al 1% de la
superficie total de la Megalópolis. La vegetación predominante en
esta zona son bosques de oyamel, pino y encino.
• Depresión del Balsas con Selva Caducifolia y Matorral Xerófilo. Se
encuentra principalmente en el Estado de Morelos y en los
municipios de Atlixco e Izúcar de Matamoros en Puebla. Abarca
aproximadamente 17% de la superficie total de la Megalópolis. En
esta zona, predomina la selva baja caducifolia y algunas zonas de
bosque de encino al sur de Morelos, sin embargo, existen grandes
áreas dedicadas a la agricultura de temporal y de riego, alrededor
de las ciudades de Cuernavaca, Cuautla, Atlixco e Izúcar de
Matamoros.
• Lomeríos y Planicies del Interior con Matorral Xerófilo y Bosque Bajo
de Mezquite. Se localiza principalmente en la porción sur del Estado
de Hidalgo, desde Pachuca de Soto con dirección oeste, hasta el
municipio de Nopala de Villagrán, y sólo abarca 7% del total de la
superficie de la Megalópolis. La vegetación natural predominante es
matorral xerófilo cracicaule y bosques de encinos.
• Lomeríos y Sierras con Bosques de Coníferas, Encino y Mixtos del
Centro de México. Abarca un poco más de la mitad de la
Megalópolis (52%), se extiende a lo largo del Eje Neovolcánico. La
vegetación que predomina son extensos bosques de pino, encino,
oyamel y mixtos (pino-encino). En esta zona se asientan las ciudades
de México, Toluca, Puebla y Tlaxcala.
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• Planicies y Piedemontes del Interior con Pastizal y Matorral Xerófilo.
Cubre 21% de la superficie de la Megalópolis. Se localiza al oriente
de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México y de la Zona
Metropolitana del Valle de Toluca, al sur de la ciudad de Pachuca y
al noroeste de la ciudad de Tlaxcala. La vegetación que predomina
en esta ecorregión son extensas áreas de pastizales inducidos y
halófilos, así como vegetación xerófila cracicaule. Sin embargo, la
alta presión en esta zona por el crecimiento urbano, ha modificado
la vegetación natural en las últimas décadas, a zonas de agricultura
de temporal.
• Valles y Depresiones de Oaxaca y Puebla con Selva Caducifolia y
Matorral Xerófilo. Abarca la totalidad del municipio de Tehuacán,
Puebla, y representa el 2% de la superficie de la Megalópolis. La
vegetación predominante: Zonas de chaparrales y matorral
desértico rosetófilo, así como algunas zonas con matorral craciaule y
bosques de mezquite.
El presente estudio tiene por objetivo realizar un Análisis de la Normatividad
vigente, así como de los instrumentos de política pública que se han
desarrollado en los tres ámbitos de gobierno dentro de la región CAMe,
identificando oportunidades de coordinación entre sus miembros para
diseñar mecanismos con visión eco-regional que permitan salvaguardar la
riqueza biológica existente.
Asimismo, se presentan recomendaciones para la integración de iniciativas
regionales tendientes a la protección del capital natural de la región,
incluyendo un análisis de programas sectoriales y de desarrollo, que
puedan o no resultar discordantes con la necesidad de protección de
corredores biológicos y ambientes compartidos.
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La conservación de la biodiversidad, es uno de los mayores desafíos
ambientales que enfrenta nuestro país, este desafío se presenta, debido a
las fuertes presiones territoriales y a la implementación de modelos de
desarrollo descontrolado que tienden a fomentar cambios de usos de
suelo de manera poco planeada.
La protección de los ecosistemas es un principio ineludible para
salvaguardar el patrimonio natural de los mexicanos, sin embargo,
particularmente en nuestro país, esto plantea enormes dificultades
políticas, sociales y económicas.
El diseño e implementación de esquemas de conservación a largo plazo
requieren forzosamente la implementación de políticas ambientales de
manera unificada, así como, el involucramiento de la sociedad civil
organizada y en especial de los dueños de predios biológicamente
importantes, estableciendo modelos de protección y ordenamiento
territorial enfocados a la sustentabilidad.
En la Megalópolis, las presiones hacia los recursos naturales que en ella se
encuentran, tienden a acelerase debido a múltiples factores, entre ellos, la
creciente expansión de las ciudades, la infraestructura carretera, la
contaminación y los desmedidos cambios en usos de suelo.
Por ello, en el presente trabajo, nos avocaremos en analizar el amplio
abanico de la normatividad legal que existe en cada una de las entidades
que integran la región de la Megalópolis, a fin de detectar cuál o cuáles
de estas entidades deben redoblar esfuerzos en su marco legal.
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De igual manera, se revisarán los programas y políticas públicas que
tienden a incentivar la conservación de los espacios y especies de la
región, a fin de detectar cuáles se pueden direccionar de una manera
unificada y con ello incentivar la conservación, protección y restauración
de los recursos naturales de la región.
Finalmente, y, a manera de conclusión, se plantearán los mecanismos
legales y los programas públicos detectados que favorezcan la
conformación de corredores biológicos en dos áreas de estudios que
fueron propuestas por la Dirección Ejecutiva de la CAMe, tratando de
enfatizar las acciones que se requieren para conformar dichos corredores
biológicos desde una perspectiva legal y de política pública.
Cabe hacer mención que a lo largo de este estudio, se presentarán
algunas recomendaciones que permitan fortalecer a la CAMe, a fin de
lograr una visión unificada para la conservación de la biodiversidad en la
región.
El presente reporte está dirigido a los tomadores de decisiones en las entidades
que integran la CAMe, a quienes deberá servir para direccionar la normatividad
hacia la protección de espacios y especies que deben ser protegidos por los
servicios ecosistémicos que prestan a las principales ciudades de la Megalópolis.
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1. Instrumentos de Política Ambiental
Los factores que sin duda han contribuido a la problemática ambiental en
la zona de la Megalópolis son: Inadecuada aplicación de las leyes en
materia ambiental, desorganización y falta de coordinación entre las
partes que integran la Megalópolis en cuanto aplicación de instrumentos
de política ambiental que promueven la conservación y protección del
medio ambiente, y la falta de acuerdos para atender todos aquellos
factores que inciden de manera directa o indirecta en la pérdida de
biodiversidad en la región, como lo son: La contaminación vehicular, el mal
manejo de residuos sólidos, asentamientos humanos irregulares en zonas de
conservación, etc.
Es por ello, que a continuación, se analizarán los distintos marcos
regulatorios que promueven la protección de los recursos naturales.
En primer lugar analizaremos los instrumentos de política ambiental, con el
objetivo de determinar cuáles son sus deficiencias, o bien, la circunstancias
que originan su falta de aplicación, todo ello, para proporcionar mayores
elementos que puedan considerarse en la aplicación de políticas
ambientales en la Megalópolis y, así controlar la problemática y deterioro
de los recursos naturales de la zona.
Consideramos necesario como primer punto, entender qué son los
instrumentos de política ambiental y cuáles de ellos se vinculan de manera
directa con la protección y conservación del medio ambiente, así como,
determinar si éstos se encuentran en la legislación o no; es necesario
atender aquellos que no se prevean, para reforzar las acciones que en ley
están previstas para el cuidado del medio ambiente.
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De acuerdo con una publicación electrónica del Instituto Nacional de
Ecología y Cambio Climático (INECC)2, los instrumentos de política son:
“Aquellas herramientas que promueven, restringen, orientan o inducen a la
consecución de ciertos objetivos de política plenamente definidos”.
El INECC, explica que para cada objetivo de política puede establecerse
un instrumento que coadyuve a lograr la meta, es decir, cada instrumento
tiene un ámbito particular de aplicación y diferentes condiciones de
alcance, eficacia, y costo/efectividad, de manera que, no todo
instrumento puede generalizarse para afrontar cualquier tipo de problema
o para acceder a cualquier tipo de objetivo.
Así, algunos instrumentos pueden ser aplicables a procesos atomizados o a
conductas generalizadas, es decir, su cobertura es de amplio espectro,
mientras que, otros instrumentos tienen mayor especificidad y sólo pueden
aplicarse a conductas o a proyectos claramente determinados en tiempo
y espacio.3
Bajo este contexto, es necesario entender que no todos los instrumentos de
política ambiental se aplican a una misma problemática y región; pueden
ser aplicados y dirigidos a la conservación, al diagnóstico y planeación, a
plantear esquemas de financiamiento para obtener recursos económicos,
etc.
2 Véase http://www2.inecc.gob.mx/publicaciones/libros/535/cap3.pdf , consultado el 12 de noviembre de 2016
3 Véase http://www2.inecc.gob.mx/publicaciones/libros/100/cap5.html , consultado el 12 de noviembre de 2016.
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En el capítulo IV de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección
al Ambiente (LGEEPA), se establecen como instrumentos de la política
ambiental los siguientes:
• Planeación Ambiental
• Ordenamiento Ecológico del Territorio
• Instrumentos Económicos
• Regulación Ambiental de los asentamientos humanos
• Evaluación del Impacto Ambiental
• Normas Oficiales Mexicanas en Materia Ambiental
• Autorregulación y Auditorías Ambientales
• Investigación y Educación ecológicas
De acuerdo al INECC, los instrumentos de política ambiental, pueden
diferenciarse en dos grandes grupos: “El primer grupo se conforma por
aquellos de carácter coercitivo denominados de comando y control. En el
segundo grupo, se consideran aquellos instrumentos de aplicación
voluntaria por parte de la autoridad. En el intermedio de éstos dos
extremos se pueden encontrar algunos instrumentos que comparten
características de ambos.”4. En este sentido, el Instituto propone la
agrupación de los instrumentos de política ambiental en los siguientes
rubros:
A) Instrumentos de Regulación Directa
Se establece que son instrumentos de regulación directa o bien de
carácter administrativo y que corresponden a medidas institucionales 4 Véase http://www2.inecc.gob.mx/publicaciones/libros/535/cap3.pdf, consultado el 12 de noviembre de 2016.
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dirigidas a influenciar directamente el comportamiento ambiental de los
actores económicos, a modo de regular, prohibir, limitar y/o restringir en
ciertos periodos o áreas.
Dentro de esta categoría de instrumentos se encuentran las leyes, normas,
permisos, licencias, concesiones, autorizaciones, evaluaciones de impactos
ambientales y las normas oficiales mexicanas.
Es preciso mencionar que, las Áreas Naturales Protegidas, aun cuando no
están establecidas por la LGEEPA como un instrumento de política, sí se
consideran como tales; son de regulación directa y constituyen una
herramienta que permite la consecución de un objetivo claramente
definido de conservación. Las ANPs son de observancia obligatoria para
los particulares y las autoridades, logrando con ello los objetivos definidos.
B) Instrumentos de Planeación
Éstos, en la mayoría de los casos, son considerados como de regulación
directa, ya que son definidos por la autoridad y deben ser atendidos por
los particulares para evitar que sean objeto de una sanción. Siendo éstos:
Programas de planeación, preservación, restauración y la protección al
ambiente, el ordenamiento ecológico del territorio y la regulación de los
asentamientos humanos.
C) Instrumentos Económicos
Representan las regulaciones normativas y/o de formación de precios,
basados en los intereses y motivaciones económicas de los actores
(industria, agricultores, usuarios de vías públicas y medios de transporte o,
población en general) para impulsar objetivos de política ambiental. Según
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la LGEEPA éstos se subdividen en: i) Fiscales, ii) Económicos y iii) De
mercado.
D) Instrumentos de Fomento
Los instrumentos de fomento son todas aquellas acciones tendientes a la
promoción o inhibición de ciertas conductas o actividades desde una
perspectiva voluntaria, sin un incentivo económico o un elemento
coercitivo, sino por el convencimiento.
Dentro de los instrumentos de fomento destacan las estrategias de
educación, capacitación y sensibilización, definidas para ciertos grupos
con fines delimitados, así como también, los procesos de certificación y, las
actividades de afiliación voluntaria como los mecanismos de
autorregulación y auditorías. Estos instrumentos generalmente están
acompañados o son complementarios a otros, ya sean de comando y
control o económicos.5
Señala el INECC que, la característica de estos instrumentos es que son
voluntarios y dependen del particular el aplicarlos o no, sin necesidad de
que exista una obligación, además, indica que este tipo de instrumentos
pueden ser implementados entre particulares, por ejemplo: Certificaciones
ambientales, constitución de herramientas legales para la conservación
privada, uso de tecnologías y productos amigables con el medio
ambiente, programas ambientales voluntarios, participación en campañas
de educación ambiental, autorregulaciones ambientales, entre otras.
5 Véase http://www2.inecc.gob.mx/publicaciones/libros/535/cap3.pdf, consultado el 12 de noviembre.
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Consideramos que los instrumentos de fomento, en gran medida propician
una regulación de la conducta de los particulares hacia el medio
ambiente, lo cual, sin duda abre la ventana a los llamados esquemas de
gobernanza ambiental, tema al que nos hemos referido en los pasados
reportes, sin embargo, para que estos instrumentos se sigan desarrollando
en nuestro país, es necesario ampliar y reforzar la educación ambiental y la
concientización de los individuos de la sociedad, para con ello construir
una cultura social y que cada habitante tenga conciencia de la
importancia del cuidado de los ecosistemas.
2. Marco Jurídico que promueve la Conservación y Protección de los Recursos Naturales
Dentro de la legislación en materia ambiental que promueve la
conservación y protección de los recursos naturales, encontramos diversas
leyes que se enfocan a la protección del medio ambiente, ecosistemas,
agua, fauna, flora y, que además, regulan los instrumentos de política
pública en materia ambiental, de la cuales nos enfocaremos en este
apartado.
2.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 4 Constitucional
…
Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo
y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este derecho. El daño y
deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en
términos de lo dispuesto por la ley
…
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En el artículo 4, se constituye el derecho humano a un medio ambiente
sano y, se establece que el Estado tiene la obligación de velar por su
cumplimento, mediante la aplicación de leyes y políticas ambientales
respectivas. Para garantizar el respeto a este derecho humano, es el mismo
Estado quien vigilará e impondrá sanciones.
Artículo 25 Constitucional
Establece el concepto de rectoría económica del Estado, como sinónimo
de gobierno de conducción que respete los derechos individuales y
sociales que la Constitución consagra; establece también, importantes
principios y reglas respecto al sistema de economía mixta que postula la
Constitución.
Así mismo, reafirma el carácter mixto de nuestra economía, estableciendo
que al desarrollo económico concurren con responsabilidad social, los
sectores público, social y privado. Entendiendo esa responsabilidad social
como la participación que fomente el gobierno velando por que el
desarrollo económico sea bajo criterios de equidad social, productividad y
sustentabilidad, sujeto a las modalidades que dicte el interés público y al
uso en beneficio general de los recursos productivos, cuidando su
conservación y el medio ambiente.
En este orden de ideas, el gobierno está facultado para planear, conducir
y vigilar que las actividades ya sean públicas, privadas o mixtas,
desarrolladas en torno a la planeación territorial, se lleven con apego al
interés público y al beneficio social, procurando una equidad económica,
así como, un cuidado de los recursos naturales.
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Artículo 27 Constitucional
…
La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad
privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de
regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos
naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una
distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación,
lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las
condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se
dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos
y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras,
aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y
regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los
centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico;
para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos
de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los
ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural;
para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de
las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la
destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad
pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.
Es claro que, en el tercer párrafo del artículo 27 constitucional se plasma la
atribución que tiene el Estado como ente que concentra la facultad
suprema de garantizar la conservación de los recursos naturales, a favor
del interés colectivo y la protección al ambiente, es de hacerse notar que,
el Estado puede imponer a la propiedad privada las modalidades que
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dicte el interés público a favor de la protección del medio ambiente o del
desarrollo sustentable.
Artículo 73 Constitucional fracción XXIX, inciso G)
…
De conformidad con el inciso G) de la Fracción XXXIX del artículo 73
Constitucional, el Congreso de la Unión tiene la facultad para expedir leyes
que establezcan la concurrencia de los Gobiernos federal, estatal y
municipal, en el ámbito de sus respectivas competencias en materia de
protección al ambiente, preservación y restauración del equilibrio
ecológico.
Cabe señalar que, derivado del inciso que acabamos de referir y aunado
a los artículos 115 fracciones V inciso g), 122 y 124 de nuestra Constitución,
en el sistema jurídico mexicano la materia de protección al ambiente,
preservación y restauración del equilibrio ecológico es una facultad
concurrente, esto implica que tanto las entidades federativas, el Distrito
Federal, los municipios y la federación, puedan actuar respecto de una
misma materia, pero en todo momento el Congreso de la Unión será quien
determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a
través de una ley general. En este orden de ideas, la Ley General de
Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, determina la participación
de los tres niveles de gobierno en esta materia.
Artículo 115 constitucional fracción V inciso G)
…
En este Artículo constitucional, se la atribuye al municipio la facultad para
participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas,
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así como en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento
ecológico regionales.
Artículo 122 constitucional
Por su parte, el Artículo 122 constitucional sienta las bases para la
organización política y administrativa del Distrito Federal, siendo que, en
conjunto con el artículo 124 del mismo ordenamiento, se sientan las bases
para que tanto las entidades federales como el Distrito Federal, puedan
legislar en materia ambiental, toda vez que ésta no es una facultad
exclusiva de la federación.
2.2 Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al ambiente y sus Reglamentos
La LGEEPA, es el principal marco normativo que regula los instrumentos de
política ambiental, siendo que, algunos de ellos se vinculan de manera
directa con la protección y conservación del medio ambiente, así como,
las herramientas o instrumentos para su aplicación.
Por tratarse de una ley marco, en ella se encuentran repartidas las
atribuciones con las que cuentan los tres órdenes de gobierno para la
conservación de sus respectivos recursos naturales.
El objeto que persigue esta legislación se estipula en su Artículo primero, el
cual señala:
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las entidades CAMe que permita instrumentar programas regionales para la protección de la biodiversidad y ambientes compartidos.
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ARTÍCULO 1o.- La presente Ley es reglamentaria de las disposiciones de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la
preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la
protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la
nación ejerce su soberanía y jurisdicción. Sus disposiciones son de orden
público e interés social y tienen por objeto propiciar el desarrollo
sustentable y establecer las bases para:
I. Garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio
ambiente sano para su desarrollo, salud y bienestar;
II. Definir los principios de la política ambiental y los instrumentos
para su aplicación;
III. La preservación, la restauración y el mejoramiento del ambiente;
IV. La preservación y protección de la biodiversidad, así como el
establecimiento y administración de las áreas naturales
protegidas;
V. El aprovechamiento sustentable, la preservación y, en su caso, la
restauración del suelo, el agua y los demás recursos naturales, de
manera que sean compatibles la obtención de beneficios
económicos y las actividades de la sociedad con la preservación
de los ecosistemas;
VI. La prevención y el control de la contaminación del aire, agua y
suelo;
VII. Garantizar la participación corresponsable de las personas, en
forma individual o colectiva, en la preservación y restauración del
equilibrio ecológico y la protección al ambiente;
VIII. El ejercicio de las atribuciones que en materia ambiental
corresponde a la federación, los estados, el Distrito Federal y los
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las entidades CAMe que permita instrumentar programas regionales para la protección de la biodiversidad y ambientes compartidos.
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municipios, bajo el principio de concurrencia previsto en el
artículo 73 fracción XXIX - G de la Constitución;
IX. El establecimiento de los mecanismos de coordinación, inducción
y concertación entre autoridades, entre éstas y los sectores social
y privado, así como con personas y grupos sociales, en materia
ambiental;
X. El establecimiento de medidas de control y de seguridad para
garantizar el cumplimiento y la aplicación de esta Ley y de las
disposiciones que de ella se deriven, así como para la imposición
de las sanciones administrativas y penales que correspondan, y
XI. En todo lo no previsto en la presente Ley, se aplicarán las
disposiciones contenidas en otras leyes.
Entre los instrumentos de política ambiental, el mecanismo de aplicaciones,
y las figuras o herramientas previstas en la LGEEPA, vinculadas de manera
directa o indirecta con la conservación y protección del medio ambiente,
podemos encontrar los siguientes:
Áreas Naturales Protegidas
Podemos considerar como el instrumento de política ambiental con mayor
definición jurídica para la conservación de la biodiversidad a las Áreas
Naturales Protegidas, dicho instrumento es el más recurrido para garantizar
esquemas de protección y conservación.
Sobre este mecanismo existen discrepancias, como referimos al principio
de este reporte, en el sentido de si es considerado como un instrumento de
política pública o no, ya que en la LGEEPA no se encuentra regulado en el
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Capítulo IV del Título I, siendo que en este apartado se encuentran
previstos lo instrumentos de política ambiental.
Diversos autores llegan a considerar las Áreas Naturales Protegidas (ANPs)
como, un instrumento de gestión ambiental o bien, un mecanismo
simplemente previsto por ley, destinado a cumplir una política de
conservación.
Para nosotros, como mencionamos y para los fines del presente estudio,
catalogamos a las ANPs como un instrumento de política ambiental de
regulación directa, ya que, su normatividad, alcance, objetivos, y demás
circunstancias están contenidas en el titulo segundo de la LGEEPA, así
como en el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y
Protección al Ambiente en materia de Área Naturales Protegidas.
Señala la LGEEPA que, las Área Naturales Protegidas, se definen como: Las
zonas del territorio nacional y aquéllas sobre las que la nación ejerce su
soberanía y jurisdicción, en donde los ambientes originales no han sido
significativamente alterados por la actividad del ser humano o que
requieren ser preservadas y restauradas y están sujetas al régimen previsto
en la misma Ley.
Conforme al Artículo 46 de dicho instrumento, los tipos de Áreas Naturales
Protegidas son nueve:
a) Reservas de la biosfera;
b) Parques nacionales;
c) Monumentos naturales;
d) Áreas de protección de recursos naturales;
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e) Áreas de protección de flora y fauna;
f) Santuarios;
g) Parques y Reservas Estatales, así como las demás categorías que
establezcan las legislaciones locales;
h) Zonas de conservación ecológica municipales, así como las demás
categorías que establezcan las legislaciones locales, y
i) Áreas destinadas voluntariamente a la conservación.
De estos tipos de ANPs, las primeras seis dependen directamente de la
federación, su constitución es mediante Decreto, ya que, con fundamento
en el Artículo 27 constitucional, el Estado decreta y establece una
modalidad de conservación en la propiedad, sea pública, social o
privada.
En algunos casos, la federación expropia la propiedad para su
constitución, en otros, solamente limita los usos de propiedad que tiene los
propietarios, comuneros o ejidatarios, de manera que, no pueden
aprovechar plenamente sus tierras y son limitados a realizar ciertas
actividades permitidas de acuerdo con la LGEEPA, su Reglamento, los
programas de ordenamiento ecológico y los respectivos programas de
manejo.
Por otro lado, existe la ANPs de competencia estatal, creando las mismas
condiciones que en el caso de la ANPs federales en lo que respecta a la
limitación de usos de propiedad, en caso de que el Área Natural Protegida
no se constituya en terrenos nacionales, terrenos propiedad del Estado o
no se hayan expropiado. De igual manera, los municipios tienen
atribuciones para constituir sus ANPs.
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Como podemos darnos cuenta, de los nueve tipos de ANPs contemplados
en la legislación, ocho se constituyen por el Estado al ejercer su facultad
de imperio sobre los distintos tipos de propiedad, a favor del interés público
y la conservación de los recursos naturales.
La última categoría no depende exclusivamente de la voluntad del
Estado, sino que, atiende a un mecanismo de voluntades compartidas y
mixtas, tienen su origen en la voluntad de los propietarios, sean estos del
tipo social o privados, para que sus tierras sean certificadas como Áreas
Destinadas Voluntariamente a la Conservación, y el Estado tiene la
facultad de otorgar o negar ese reconocimiento mediante la expedición
del certificado correspondiente.
Ordenamiento Ecológico del Territorio
Conforme a la LGEEPA, el ordenamiento ecológico del territorio, es
instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso
del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección
del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable
de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro
y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos.
Este instrumento, se encuentra vinculado en cierta medida con la
planeación, ya que en sí, el ordenamiento ecológico del territorio, es un
ejercicio de planeación que con base en la potencialidad de los terrenos,
dependiendo la vocación de los mismos (forestal, ganadero, agrícola,
conservación, urbano, etc.) se plantea la mejor manera que permita los
usos, aprovechamientos, explotaciones y esquemas de conservación de
éstos.
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las entidades CAMe que permita instrumentar programas regionales para la protección de la biodiversidad y ambientes compartidos.
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La atribución o competencia para implementar este tipo de instrumento
de política ambiental, es de manera concurrente, ya que tanto la
federación, como las entidades federativas, el Distrito Federal y los
municipios pueden desarrollarlo bajo ciertas modalidades que la misma
LGEEPA establece:
1. El ordenamiento ecológico general de territorio es competencia de
la federación.
2. Ordenamiento ecológico regional, es competencia de las entidades
federativas y del Distrito Federal, siendo que estos entes lo pueden
implementar en la totalidad de sus correspondientes territorios o en
parte de ellos, pero siempre deben acotarse a lo previsto en el
ordenamiento ecológico general del territorio.
Cabe señalar, que puede existir un ordenamiento ecológico regional
coordinado, éste se da cuando una región ecológica abarca dos o más
entidades federativas y, por ello, la legislación y el reglamento respectivo
plantean la posibilidad de coordinación, siendo la federación la
encargada de celebrar los acuerdos de coordinación con las partes para
tales efectos.
Evaluación de impacto ambiental
La evaluación de impacto ambiental, es un instrumento de política
ambiental que permite a la autoridad correspondiente el asegurarse de
que las actividades llevadas a cabo tanto por particulares como por
organismos y agentes públicos se hagan bajo condiciones que permitan
reducir tanto el impacto ambiental como el riesgo asociado.
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las entidades CAMe que permita instrumentar programas regionales para la protección de la biodiversidad y ambientes compartidos.
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Podemos considerar que la evaluación de impacto ambiental se
compone de otros instrumentos de política ambiental, como lo es el
ordenamiento territorial, ya que, con base en la vocación del territorio y la
obra o actividad a realizar se requerirá la evaluación correspondiente, así
como, en los instrumentos de planeación, puesto que, la evaluación de
impacto ambiental plantea un mecanismo para planear el tipo de obra y
actividad a realizarse en conjunto con los menores impactos que puedan
generar y la manera de mitigarlos, asimismo, es un instrumento de política
ambiental administrativa, ya que, al final de este estudio o evaluación, la
autoridad podrá o no conceder una autorización para que se lleve a cabo
dicha obra bajo los lineamientos emitidos.
Este instrumento está previsto en la LGEEPA y en el Artículo 28 se
establecen las actividades para las cuales será requisito.
Los criterios para determinar si se requiere de una evaluación de impacto
ambiental están divididos en tres aspectos: (1) El tipo de obras o
actividades que se van a llevar a cabo, (2) La ubicación de las obras, y (3)
El impacto en zonas y especies competencia de la correspondiente.
De esta forma, el instrumento busca ampliar su margen de acción para
reducir el impacto ambiental.
ARTÍCULO 28.- La evaluación del impacto ambiental es el procedimiento a
través del cual la Secretaría establece las condiciones a que se sujetará la
realización de obras y actividades que puedan causar desequilibrio
ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las
disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar
los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos
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las entidades CAMe que permita instrumentar programas regionales para la protección de la biodiversidad y ambientes compartidos.
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sobre el medio ambiente. Para ello, en los casos en que determine el
Reglamento que al efecto se expida, quienes pretendan llevar a cabo
alguna de las siguientes obras o actividades, requerirán previamente la
autorización en materia de impacto ambiental de la Secretaría:
I. Obras hidráulicas, vías generales de comunicación, oleoductos,
gasoductos, carboductos y poliductos;
II. Industria del petróleo, petroquímica, química, siderúrgica,
papelera, azucarera, del cemento y eléctrica;
III. Exploración, explotación y beneficio de minerales y sustancias
reservadas a la federación en los términos de las Leyes Minera y
Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia Nuclear;
IV. Instalaciones de tratamiento, confinamiento o eliminación de
residuos peligrosos, así como residuos radiactivos;
V. Aprovechamientos forestales en selvas tropicales y especies de
difícil regeneración;
VI. Se deroga.
VII. Cambios de uso del suelo de áreas forestales, así como en selvas
y zonas áridas;
VIII. Parques industriales donde se prevea la realización de
actividades altamente riesgosas;
IX. Desarrollos inmobiliarios que afecten los ecosistemas costeros;
X. Obras y actividades en humedales, manglares, lagunas, ríos, lagos
y esteros conectados con el mar, así como en sus litorales o zonas
federales;
XI. Obras y actividades en áreas naturales protegidas de
competencia de la federación;
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las entidades CAMe que permita instrumentar programas regionales para la protección de la biodiversidad y ambientes compartidos.
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XII. Actividades pesqueras, acuícolas o agropecuarias que puedan
poner en peligro la preservación de una o más especies o causar
daños a los ecosistemas, y
XIII. Obras o actividades que correspondan a asuntos de
competencia federal, que puedan causar desequilibrios
ecológicos graves e irreparables, daños a la salud pública o a los
ecosistemas, o rebasar los límites y condiciones establecidos en
las disposiciones jurídicas relativas a la preservación del equilibrio
ecológico y la protección del ambiente.
Es importante señalar que, conforme al Artículo 30 de la Ley del Equilibrio
Ecológico y Protección al Ambiente, cuando los proyectos impliquen
actividades catalogadas como altamente riesgosas, además de la
evaluación de impacto ambiental, la solicitud para obtener la autorización
correspondiente debe incluir un estudio de riesgo, el cual consiste en
integrar información sobre escenarios y medidas preventivas para los
riesgos ambientales relacionados con el proyecto; descripción de las zonas
de protección en torno a las instalaciones, y en su caso, señalar las
medidas de seguridad en materia ambiental.
La evaluación del impacto ambiental, es un instrumento muy importante,
pues, permite prevenir y controlar los riesgos y embates derivados de
ciertas actividades. Es, además, un instrumento que como apoyo de otros
como el ordenamiento ecológico, los planes de desarrollo urbano, las
Áreas Naturales Protegidas, etc., puede ayudar en gran medida a
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las entidades CAMe que permita instrumentar programas regionales para la protección de la biodiversidad y ambientes compartidos.
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garantizar los objetivos de protección, preservación y restauración
mediante la mitigación del impacto ambiental.6
Normas Oficiales Mexicanas
Las normas oficiales mexicanas como instrumento de política ambiental se
encuentran reguladas en el Artículo 36 de la LGEEPA, el cual señala:
ARTÍCULO 36.- Para garantizar la sustentabilidad de las actividades
económicas, la Secretaría emitirá normas oficiales mexicanas en materia
ambiental y para el aprovechamiento sustentable de los recursos
naturales, que tengan por objeto:
I. Establecer los requisitos, especificaciones, condiciones,
procedimientos, metas, parámetros y límites permisibles que
deberán observarse en regiones, zonas, cuencas o ecosistemas,
en aprovechamiento de recursos naturales, en el desarrollo de
actividades económicas, en la producción, uso y destino de
bienes, en insumos y en procesos;
II. Considerar las condiciones necesarias para el bienestar de la
población y la preservación o restauración de los recursos
naturales y la protección al ambiente;
III. Estimular o inducir a los agentes económicos para reorientar sus
procesos y tecnologías a la protección del ambiente y al
desarrollo sustentable;
6 Véase http://www2.inecc.gob.mx/publicaciones/libros/535/cap3.pdf , consultado el 12 de noviembre.
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las entidades CAMe que permita instrumentar programas regionales para la protección de la biodiversidad y ambientes compartidos.
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IV. Otorgar certidumbre a largo plazo a la inversión e inducir a los
agentes económicos a asumir los costos de la afectación
ambiental que ocasionen, y
V. Fomentar actividades productivas en un marco de eficiencia y
sustentabilidad.
La expedición y modificación de las normas oficiales mexicanas en materia
ambiental, se sujetarán al procedimiento establecido en la Ley Federal
sobre Metrología y Normalización.
Generalmente las normas oficiales mexicanas, van dirigidas al sector
económico, con la finalidad de regular los procesos productivos, sin
embargo, la adopción de estos mecanismos, sin duda, apoya a la
conservación de los recursos naturales, ya que, aparte de controlar los
procesos productivos e inducir ciertos cambios de conducta para generar
un mercado ambiental, también inciden en actividades de control de las
especies, la contaminación del medio ambiente y el cuidado de los
recursos naturales.
Permisos, Licencias, Concesiones y Autorizaciones
Si bien, este tipo de instrumentos no se catalogan dentro de los
instrumentos de política ambiental referidos en el Capítulo IV, Título I de la
LGEEPA, obedecen sin duda, al propósito de regular actividades que por
su impacto al medio ambiente no pueden ser realizadas ilimitadamente,
ya que, esto derivaría en el deterioro de los recursos naturales. Asimismo, su
establecimiento busca evitar, a través de la implementación de derechos
de propiedad y ámbitos de actuación, los conflictos que entre los
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Estudio Jurídico sobre la Normatividad aplicable en materia de protección de recursos naturales en
las entidades CAMe que permita instrumentar programas regionales para la protección de la biodiversidad y ambientes compartidos.
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particulares podrían suscitarse si tuvieran la posibilidad de explotar
libremente los recursos naturales de uso común.7
Así pues, y de conformidad con la LGEEPA encontramos las siguientes:
• El otorgamiento de concesiones, permisos y, en general, de toda
clase de autorizaciones para el aprovechamiento, posesión,
administración, conservación, repoblación, propagación y desarrollo
de la flora y fauna silvestres;
• El otorgamiento de concesiones, permisos, y en general toda clase
de autorizaciones para el aprovechamiento de recursos naturales o
la realización de actividades que afecten o puedan afectar el ciclo
hidrológico;
• Los criterios para la prevención y control de la contaminación del
agua serán considerados en: Las concesiones, asignaciones,
permisos y en general autorizaciones que deban obtener los
concesionarios, asignatarios o permisionarios, y en general los
usuarios de las aguas propiedad de la nación, para infiltrar aguas
residuales en los terrenos, o para descargarlas en otros cuerpos
receptores distintos de los alcantarillados de las poblaciones;
Instrumentos Económicos
Aunque se puede creer que los instrumentos económicos, no los podemos
catalogar como instrumentos que incidan de manera directa en la
7 Ídem
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las entidades CAMe que permita instrumentar programas regionales para la protección de la biodiversidad y ambientes compartidos.
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conservación y protección de los recursos naturales, éstos pueden influir de
manera indirecta para que las acciones tendientes a la conservación y
protección del medio ambiente se fortalezcan.
Conforme a la LGEEPA, se consideran instrumentos económicos los
mecanismos normativos y administrativos de carácter fiscal, financiero o de
mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos
ambientales que generen sus actividades económicas, incentivándolas a
realizar acciones que favorezcan el ambiente.
Con base en lo anterior, la legislación mexicana considera tres tipos de
instrumentos económicos:
1. De carácter fiscal: Son aquéllos estímulos de carácter fiscal, sin fin
recaudatorio que buscan motivar el cumplimiento de la política
ambiental. En general, consideramos como instrumentos fiscales
todos los impuestos y subsidios, sobre precios y deducciones que
tienen por objetivo el promover o inhibir cierta actividad o actitud
de los particulares.
2. Instrumentos financieros: Se entiende por instrumentos financieros
los créditos, fianzas, seguros de responsabilidad civil, fondos y
fideicomisos, así como el financiamiento de programas, proyectos,
estudios e investigación que responden a un objetivo de política
ambiental claramente definida.8
3. Instrumentos de mercado: Son instrumentos de mercado las
concesiones, autorizaciones, licencias y permisos que
corresponden a volúmenes preestablecidos de emisiones de
8 Ídem
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Estudio Jurídico sobre la Normatividad aplicable en materia de protección de recursos naturales en
las entidades CAMe que permita instrumentar programas regionales para la protección de la biodiversidad y ambientes compartidos.
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contaminantes en el aire, agua o suelo, o bien, que establecen los
límites de aprovechamiento de recursos naturales o de
construcción en áreas naturales protegidas o, en zonas cuya
preservación y protección se considere relevante desde el punto
de vista ambiental.
Podemos afirmar que, en los últimos años, los instrumentos de carácter
fiscal y financiero, se han ido implementando poco a poco, sin que
todavía llegan a ser un éxito, pero lo importante es que éstos se van
consolidado, lo cual estimula y apoya las políticas ambientales de nuestro
país. Sin embargo, desafortunadamente en lo que respecta a los
instrumentos de mercado, a la fecha no existe una implementación de los
mismos, siendo que éstos son de manera voluntaria, como es el caso de los
mercados de carbono y de servicios ambientales.
Regulación Ambiental en los Asentamientos Humanos.
Al igual que los instrumentos económicos, este tipo de instrumento de
política ambiental, no incide de manera directa en la conservación y
protección de los recursos naturales, pero para fines del presente trabajo,
consideramos la necesidad de incluirlo, toda vez que, en la medida que los
asentamientos humanos cumplan con lo estipulado en el Artículo 23 de la
LGEEPA, en especial las zonas metropolitanas, sin duda, beneficiaría a las
zonas periféricas de estas regiones, en el sentido de no descargar en ellas
todos los impactos y efectos nocivos a los ecosistemas que ahí se
encuentran.
Así pues, el Artículo 23 de la LGEEPA señala:
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las entidades CAMe que permita instrumentar programas regionales para la protección de la biodiversidad y ambientes compartidos.
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ARTÍCULO 23.- Para contribuir al logro de los objetivos de la política
ambiental, la planeación del desarrollo urbano y la vivienda, además de
cumplir con lo dispuesto en el artículo 27 constitucional en materia de
asentamientos humanos, considerará los siguientes criterios:
I. Los planes o programas de desarrollo urbano deberán tomar en
cuenta los lineamientos y estrategias contenidas en los programas
de ordenamiento ecológico del territorio;
II. En la determinación de los usos del suelo, se buscará lograr una
diversidad y eficiencia de los mismos y se evitará el desarrollo de
esquemas segregados o unifuncionales, así como las tendencias
a la suburbanización extensiva;
III. En la determinación de las áreas para el crecimiento de los
centros de población, se fomentará la mezcla de los usos
habitacionales con los productivos que no representen riesgos o
daños a la salud de la población y se evitará que se afecten
áreas con alto valor ambiental;
IV. Se deberá privilegiar el establecimiento de sistemas de transporte
colectivo y otros medios de alta eficiencia energética y
ambiental;
V. Se establecerán y manejarán en forma prioritaria las áreas de
conservación ecológica en torno a los asentamientos humanos;
VI. Las autoridades de la federación, los Estados, el Distrito Federal y
los municipios, en la esfera de su competencia, promoverán la
utilización de instrumentos económicos, fiscales y financieros de
política urbana y ambiental, para inducir conductas compatibles
con la protección y restauración del medio ambiente y con un
desarrollo urbano sustentable;
VII. El aprovechamiento del agua para usos urbanos deberá
incorporar de manera equitativa los costos de su tratamiento,
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las entidades CAMe que permita instrumentar programas regionales para la protección de la biodiversidad y ambientes compartidos.
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considerando la afectación a la calidad del recurso y la cantidad
que se utilice;
VIII. En la determinación de áreas para actividades altamente
riesgosas, se establecerán las zonas intermedias de salvaguarda
en las que no se permitirán los usos habitacionales, comerciales u
otros que pongan en riesgo a la población;
IX. La política ecológica debe buscar la corrección de aquellos
desequilibrios que deterioren la calidad de vida de la población
y, a la vez, prever las tendencias de crecimiento del
asentamiento humano, para mantener una relación suficiente
entre la base de recursos y la población, y cuidar de los factores
ecológicos y ambientales que son parte integrante de la calidad
de la vida, y
X. Las autoridades de la federación, los Estados, el Distrito Federal y
los municipios, en la esfera de su competencia, deberán de evitar
los asentamientos humanos en zonas donde las poblaciones se
expongan al riesgo de desastres por impactos adversos del
cambio climático.
Autorregulación
Este tipo de instrumentos, son de carácter voluntario y depende del
particular acogerse a ellos o no. Consideramos el mencionar estos
instrumentos, ya que, ellos fomentan una sociedad con consciencia
ambiental, lo que se traduce en una colectividad que se preocupa por su
entorno ambiental, ya sea en su ciudad o más allá de ella, y por ende, es
consciente de los servicios ambientales que propician los ecosistemas que
se encuentran protegidos y conservados.
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las entidades CAMe que permita instrumentar programas regionales para la protección de la biodiversidad y ambientes compartidos.
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Así pues, mediante la autorregulación se desarrollan esquemas voluntarios
que procuran un mejoramiento ambiental a través de la minimización de
impactos, dentro de ellos podemos encontrar: Adaptación de
equipamiento y procesos amigables con el medio ambiente en las
industrias; sistemas adecuados de manejo de residuos sólidos;
certificaciones ambientales;, implementación de esquemas legales de
conservación en propiedades privadas y sociales, etc.
2.3 Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable
Esta ley tiene por objeto regular y fomentar la conservación, protección,
restauración, producción, ordenación, cultivo, manejo y aprovechamiento
de los ecosistemas forestales del país y sus recursos, así como, distribuir las
competencias que en materia forestal correspondan a la federación, los
Estados, el Distrito Federal y los Municipios, bajo el principio de
concurrencia previsto en el Artículo 73 fracción XXIX inciso G de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de
propiciar el desarrollo forestal sustentable.
Los instrumentos de política nacional en materia forestal que se
contemplan en la ley son los siguientes: La Planeación del Desarrollo
Forestal; el Sistema Nacional de Información Forestal; el Inventario Nacional
Forestal y de Suelos; la Zonificación Forestal, el Registro Forestal Nacional;
las Normas Oficiales Mexicanas en materia Forestal; el Sistema Nacional de
Gestión Forestal; así como el Estudio Satelital Anual del Índice de Cobertura
Forestal.
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las entidades CAMe que permita instrumentar programas regionales para la protección de la biodiversidad y ambientes compartidos.
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Cabe señalar que, esta ley también promueve instrumentos de política
ambiental en materia forestal de tipo administrativo o de comando y
control, los cuales se traducen en permisos y autorizaciones, siendo que, en
materia forestal y conforme al Artículo 58 de la ley se requieren permisos
para:
Cambio de uso de suelo en terrenos forestales, por excepción;
I. Aprovechamiento de recursos maderables en terrenos forestales y
preferentemente forestales;
II. Establecimiento de plantaciones forestales comerciales en
superficies mayores de 800 hectáreas, excepto aquéllas en
terrenos forestales temporales, y
III. Colecta y usos con fines comerciales o de investigación de los
recursos genéticos.
Como medida de control, en los aprovechamientos maderables para que
estos sean autorizados, se requería la manifestación de impacto ambiental
en las siguientes circunstancias:
I. En selvas tropicales mayores a 20 hectáreas;
II. En aprovechamientos de especies forestales de difícil
regeneración, y
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las entidades CAMe que permita instrumentar programas regionales para la protección de la biodiversidad y ambientes compartidos.
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III. En áreas naturales protegidas.
Por otro lado, y, como medida de protección de los ecosistemas forestales
y cuando se realice un cambio de uso de suelo, éste se deberá realizar
conforme al Artículo 117 que señala:
ARTICULO 117.- La Secretaría sólo podrá autorizar el cambio de uso del
suelo en terrenos forestales, por excepción, previa opinión técnica de los
miembros del Consejo Estatal Forestal de que se trate y con base en los
estudios técnicos justificativos que demuestren que no se compromete la
biodiversidad, ni se provocará la erosión de los suelos, el deterioro de la
calidad del agua o la disminución en su captación; y que los usos
alternativos del suelo que se propongan sean más productivos a largo
plazo. Estos estudios se deberán considerar en conjunto y no de manera
aislada.
En las autorizaciones de cambio de uso del suelo en terrenos forestales, la
autoridad deberá dar respuesta debidamente fundada y motivada a las
propuestas y observaciones planteadas por los miembros del Consejo
Estatal Forestal.
No se podrá otorgar autorización de cambio de uso del suelo en terreno
incendiado sin que hayan pasado 20 años y que se acredite
fehacientemente a la Secretaría que el ecosistema se ha regenerado
totalmente, mediante los mecanismos que para tal efecto se establezcan
en el reglamento correspondiente.
Las autorizaciones que se emitan deberán integrar un programa de
rescate y reubicación de especies de la vegetación forestal afectadas y su
adaptación al nuevo hábitat. Dichas autorizaciones deberán atender lo
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Estudio Jurídico sobre la Normatividad aplicable en materia de protección de recursos naturales en
las entidades CAMe que permita instrumentar programas regionales para la protección de la biodiversidad y ambientes compartidos.
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que, en su caso, dispongan los programas de ordenamiento ecológico
correspondiente, las normas oficiales mexicanas y demás disposiciones
legales y reglamentarias aplicables.
La Secretaría, con la participación de la Comisión, coordinará con la
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación, la política de uso del suelo para estabilizar su uso
agropecuario, incluyendo el sistema de roza, tumba y quema,
desarrollando prácticas permanentes y evitando que la producción
agropecuaria crezca a costa de los terrenos forestales.
Las autorizaciones de cambio de uso del suelo deberán inscribirse en el
Registro.
La Secretaría, con la participación de la Comisión, coordinará con diversas
entidades públicas, acciones conjuntas para armonizar y eficientar los
programas de construcciones de los sectores eléctrico, hidráulico y de
comunicaciones, con el cumplimiento de la normatividad
correspondiente.
Queda claro que este Artículo promueve un instrumento preventivo para el
cuidado del medio ambiente, el cual recae en el Estudio Técnico
Justificativo.
Asimismo, en esta Ley se impulsa el uso de instrumentos económicos para
realzar acciones tendientes a la conservación y restauración de los
recursos forestales en zonas degradadas, procesos de desertificación o
desequilibrios ecológicos, tal y como se estipulan en los Artículos 126 a 130
de dicha legislación.
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40
Un aliciente atractivo que se encuentra en LGDFS, es el incentivo
económico al que pueden acceder los propietarios que realicen acciones
de conservación en sus terrenos forestales, siendo que, al respecto el
Artículo 134 Bis de la Ley señala:
ARTICULO 134 Bis.- Los propietarios y legítimos poseedores de terrenos
forestales que, como resultado de un manejo forestal sustentable,
conserven y/o mejoren los servicios ambientales, recibirán los beneficios
económicos derivados de éstos. Los instrumentos legales y de política
ambiental para regular y fomentar la conservación y mejora de los
servicios ambientales, deben garantizar el respeto a las salvaguardas
reconocidas por el derecho internacional.
Cabe señalar que lo anterior, así como otras actividades relacionadas con
el sector forestal, son fomentadas mediante instrumentos económicos
forestales, los cuales se catalogan en incentivos económicos y el Fondo
Forestal Mexicano.
Respecto a los incentivos económicos los Artículos 137 y 138 de la ley
estipulan:
ARTICULO 137.- Las medidas, programas e instrumentos económicos
relativos al desarrollo de la actividad forestal, deberán sujetarse a las
disposiciones de las Leyes de Ingresos, de Presupuesto de Egresos de la
federación y de la de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y
del Presupuesto de Egresos de la federación para el ejercicio fiscal que
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corresponda y deberán asegurar su eficacia, selectividad y transparencia
y podrán considerar el establecimiento y vinculación de cualquier
mecanismo normativo o administrativo de carácter fiscal, financiero y de
mercado establecidos en otras leyes, incluyendo los estímulos fiscales, los
créditos, las fianzas, los seguros, los fondos y los fideicomisos, así como las
autorizaciones en materia forestal, cuando atiendan o posibiliten la
realización de los propósitos y objetivos prioritarios de promoción y
desarrollo forestal. En todo caso los programas e instrumentos económicos
deberán prever la canalización efectiva y suficiente de apoyos para
fomentar las actividades forestales. Sin perjuicio de lo que establezcan
otras disposiciones legales, respecto de la coordinación en la materia entre
los sectores público y privado y los distintos órdenes de gobierno,
corresponderá a la Comisión, en el ámbito de su competencia, conducir,
coordinar o participar en la aplicación, otorgamiento y evaluación de las
medidas, programas e instrumentos a que se refiere este artículo.
ARTICULO 138.- La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y la Comisión,
diseñarán, propondrán y aplicarán medidas para asegurar que el Estado,
la sociedad y los particulares, coadyuven financieramente para la
realización, de tareas de conservación, protección, restauración,
vigilancia, silvicultura, ordenación y manejo sustentable de los ecosistemas
forestales. La federación establecerá estímulos fiscales y creará los
instrumentos crediticios adecuados para el financiamiento de la actividad
forestal, incluyendo tasas de interés preferencial. Para reducir los riesgos
asociados a la producción forestal, la federación establecerá los
instrumentos adecuados para el aseguramiento a largo plazo de la misma.
La federación garantizará mecanismos de apoyo para impulsar el
desarrollo forestal sustentable, como los destinados al Programa de
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Desarrollo Forestal, al Programa de Plantaciones Forestales Comerciales y
la Reforestación y Conservación de Suelos, y demás que se establezcan.
Asimismo buscará la ampliación los montos asignados y el mejoramiento
constante de sus respectivos esquemas de asignación y evaluación,
preferentemente con base en las necesidades y prioridades de las
Unidades de Manejo Forestal y de los propietarios forestales. El Poder
Legislativo Federal, asignará anualmente las partidas necesarias para
atender el funcionamiento y operación de los mencionados programas de
apoyo. En el caso de terceros que se beneficien directa o indirectamente
por la existencia de una cubierta forestal, la federación podrá establecer
cuotas para la compensación de los bienes y servicios ambientales.
Por su parte, el Fondo Forestal Mexicano es un instrumento constituido para
promover la conservación, el incremento y aprovechamiento sustentable
y la restauración de los recursos forestales, así como los recursos asociados,
facilitando el acceso a los servicios financieros en el mercado, impulsando
proyectos que contribuyan a la integración y competitividad de la cadena
productiva y desarrollando los mecanismos de cobro y pago de bienes y
servicios ambientales.
2.4 Ley General de Vida Silvestre
El objeto de la Ley General de Vida Silvestres (LGVS) es establecer la
concurrencia del gobierno federal, estatal y municipal, en el ámbito de sus
respectivas competencias, relativa a la conservación y aprovechamiento
sustentable de la vida silvestre y su hábitat en el territorio de la República
Mexicana y en las zonas en donde la Nación ejerce su jurisdicción.
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Una de las razones del por qué se decidió incorporar a este estudio la
LGVS, atiende a que bajo su política de conservación y aprovechamiento
sustentable de la vida silvestre, se regulan algunos mecanismos interesantes
que propician la conservación y aprovechamiento del hábitat de las
especies silvestres, lo cual se traduce en una protección a los ecosistemas
de nuestro país.
El instrumento previsto en la LGVS que más adopción ha tenido por los
particulares, sin duda, son la Unidades de Manejo para la Conservación de
la Vida Silvestre (UMAs), instrumentos que, conforme a la ley se definen
como: Los predios e instalaciones registrados que operan de conformidad
con un plan de manejo aprobado y dentro de los cuales se da
seguimiento permanente al estado del hábitat y de poblaciones o
ejemplares que ahí se distribuyen.
Para que las UMAs sean autorizadas y registradas como tal, es necesario la
elaboración de un plan de manejo, el cual es un documento técnico
operativo sujeto a la aprobación por parte de la Secretaría, que describe y
programa actividades para el manejo de especies silvestres particulares y
sus hábitats, a la vez que, establece metas e indicadores de éxito en
función del hábitat y las poblaciones.
Dicho plan debe ser elaborado por un técnico previamente aprobado y
registrado en la Dirección General de Vida Silvestre de la Secretaría de
Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), asimismo, el técnico
junto con él o los propietarios del predio que se haya registrado como UMA
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son los responsables en conjunto de su manejo, aprovechamiento y
operación.
Las UMAs pueden ser netamente de conservación o bien
aprovechamiento, ya sea extractivo, no extractivo o mixto:
• Aprovechamiento extractivo: La utilización de ejemplares, partes o
derivados de especies silvestres, mediante colecta, captura o caza.
• Aprovechamiento no extractivo: Las actividades directamente
relacionadas con la vida silvestre en su hábitat natural que no
impliquen la remoción de ejemplares, partes o derivados, y que, de
no ser adecuadamente reguladas, pudieran causar impactos
significativos sobre eventos biológicos, poblaciones o hábitat de las
especies silvestres.
• Aprovechamiento Mixto: Consiste en la aplicación de los dos tipos
de manejos anteriores.
Asimismo, las modalidades para el manejo de las