Gasto Publico Presupuesto Material Estudiantil

7/25/2019 Gasto Publico Presupuesto Material Estudiantil

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GASTO PBLICO, PRESUPUESTO Y DEUDA PBLICA. MATERIALES BSICOS DELECTURA PARA ESTUDIANTES DE DERECHO FINANCIERO

Andrs Blan!1

1. PRESENTACI"N

El presente documento es un material bsico de lectura estudiantil para los cursos de grado deDerecho Financiero. Por lo tanto, no constituye un anlisis exhaustivo ni desde el punto de vistaeconmico, ni tampoco desde el punto de vista dogmtico, del gasto pblico, el presupuesto y ladeuda pblica. Por ese motivo, se recomienda a los estudiantes la consulta de la bibliografa referidaen el programa de la materia.

2. EL GASTO PBLICO

En general, el gasto pblico puede definirse como el con!unto de todas las transferencias de dinerohacia terceros "ue reali#a el Estado en sentido amplio $incluyendo, en %ruguay, el Estado central,

los entes autnomos y servicios descentrali#ados y los &obiernos Departamentales'. (i bien sonposibles las erogaciones en especie, su importancia cuantitativa es marginal y, en todo caso, salvoexcepciones suponen una transferencia previa de dinero por parte del Estado para ad"uirir oproducir los bienes o servicios "ue entrega.

El carcter monetario del gasto pblico $es decir, el hecho de "ue casi sin excepciones consista enentregas de dinero' implica "ue tiene una relacin muy estrecha con el dinero como fenmenoeconmico. Desde el punto de vista terico, eso significa "ue las concepciones acerca del gastopblico est)n vinculadas con teoras acerca del dinero.

En t)rminos muy simplificados, podemos decir "ue hay dos grandes concepciones o tradiciones del

gasto pblico, emparentadas con dos teoras diferentes acerca del dinero*+ a concepcin clsica y neoclsica del gasto pblico, emparentada con la llamada -teora

cuantitativa del dinero. a principal caracterstica de esta concepcin es "ue el dinero esuna unidad de medida de los bienes y servicios producidos en una economa, "ue por lotanto el dinero no puede -crearse artificialmente, y "ue el gasto pblico est condicionadopor los ingresos "ue obtenga el Estado. En esta concepcin, "ue es la ms usual, el Estadodebe proveerse de fondos de la economa privada, fundamentalmente a trav)s de lostributos y el endeudamiento, y son esos fondos los "ue gasta.

+ a concepcin /eynesiana y pos/eynesiana del gasto pblico, emparentadas con las teorasdel dinero de la misma filiacin. Para esta concepcin el dinero es creado -de la nada porel sistema bancario a trav)s del cr)dito, y tambi)n por el Estado por el poder "ue se atribuyea esos efectos. Dado "ue el dinero puede crearse sin ms, para esta concepcin el Estadopuede fi!ar el volumen de gasto pblico "ue desee sin necesidad de obtener recursos para

1 Profesor de Derecho Financiero de la Facultad de Derecho de la %DE01. Documento elaborado en elmarco del r)gimen de extensin horaria de docentes de dicha Facultad.


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ello2 el tributo, en realidad, es ms bien una herramienta de regulacin de la cantidad dedinero circulante en la economa privada.

De adoptarse una u otra posicin, varan las concepciones generales del gasto pblico, e inclusoalgunos -principios postulados por la dogmtica !urdica respecto del mismo. Por e!emplo, el-principio del e"uilibrio presupuestal, "ue significa "ue todo gasto tiene "ue tener unacontrapartida en un ingreso, es propuesto por buena parte de la dogmtica $3idal 4567* 87' eincluso est expresamente recogido en el artculo 447 de la 9onstitucin uruguaya en relacin conlos gobiernos departamentales. Este principio es consistente con la concepcin clsica y neoclsicadel gasto pblico, pero no con la /eynesiana y pos/eynesiana, ya "ue para esta ltima el d)ficitpblico no slo no es nocivo, sino "ue tiene efectos positivos sobre la economa al estimular elconsumo y la inversin.

En t)rminos !urdicos, el gasto pblico fue incluido entre las competencias parlamentariasaproximadamente en paralelo a los tributos. :anto la atribucin a los parlamentos de las decisionessobre tributos, como tambi)n de las decisiones sobre gastos, se producen con la consolidacin del

Estado contemporneo, en un proceso iniciado en Europa en los siglos ;3


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+ Por sus dimensiones, y por su propio carcter estatal, los presupuestos pblicos no sonmeramente previsiones de gastos, sino herramientas esenciales de poltica econmica engran escala. as decisiones de cunto, cundo y con "ui)n gastar, tienen impactos en laeconoma nacional en su con!unto, y en algunos pases $claramente es lo "ue sucede con losestados centrales, pero no con %ruguay' sus consecuencias se proyectan incluso ms all de

las fronteras.

Por otro lado, la cantidad y calidad de los presupuestos pblicos est vinculada al tipo deorgani#acin "ue adopte el Estado. En particular, los estados totalmente unitarios y sin ningngrado de descentrali#acin, deberan tener coherentemente un solo presupuesto. (in embargo, en lamedida en "ue casi sin excepcin los Estados contemporneos tienen algn grado dedescentrali#acin territorial o funcional, ello condu!o a la pluralidad de presupuestos en un mismopas. Esta pluralidad de presupuestos asociada a la descentrali#acin puede ser, como esta ltima, detipo funcional2 por e!emplo, es lo "ue sucede en %ruguay cuando el Estado reali#a actividadescomerciales e industriales $entes y servicios previstos en el artculo 446 de la 9onstitucin', "ueoperan de forma ms seme!ante a las empresas privadas y confeccionan por tanto sus propios

presupuestos, separados del presupuesto nacional.

:ambi)n sucede "ue la descentrali#acin territorial del Estado $estados, provincias, departamentos,municipios, etc.' est) asociada a la asignacin, a cada una de esas unidades menores, de potestadesde confeccionar sus propios presupuestos. Eso es lo "ue ocurre en %ruguay con los &obiernosDepartamentales.

En sntesis, existen muchas posibles formas de estructurar los presupuestos pblicos, las "ue se irnobservando en la medida en "ue se analicen los presupuestos en %ruguay, por comparacin connuestro r)gimen.

3.2 El Pr$s%#%$s&! Na)!nal $n Ur%*%a+ as#$&!s *$n$ral$s

(egn el artculo 46@ de la 9onstitucin, y otros textos concordantes, el Presupuesto =acional tienevarias caractersticas generales.

a) (i bien el texto del artculo no lo manifiesta expresamente, el -Presupuesto =acional al"ue se refiere abarca a la 0dministracin 9entral $esto es, a todas las dependencias del PoderE!ecutivo* Ainisterios, Bficina de Planeamiento y Presupuesto, etc.', y a los organismos del artculo445 de la 9onstitucin* entes autnomos y servicios descentrali#ados no comerciales ni industriales$0=EP, %DE01, Canco 9entral del %ruguay, Canco de Previsin (ocial', el Poder ?udicial, el:ribunal de 9uentas, la 9orte Electoral y el :ribunal de lo 9ontencioso 0dministrativo. Ello porcuanto slo los entes y servicios comerciales e industriales tienen sendos presupuestos propios$artculo 446', mientras "ue los &obiernos Departamentales tambi)n aprueban por separado susrespectivos presupuestos $artculos 44 y siguientes'.

b) El Presupuesto =acional es, formalmente, una ley nacional sancionada por la 0samblea&eneral, sometida al r)gimen general de dicho tipo de normas $por e!emplo, es susceptible de serdeclarada inconstitucional por va de accin, excepcin o de oficio'. Peirano sostuvo "ue desde el


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punto de vista -material no se trata de una ley, sino de un acto administrativo $Peirano Facio 6G*G@+GG'. 0un"ue el autor relata "ue ba!o la 9onstitucin de 66 esta discusin era !urdicamenterelevante, para "ue hoy lo fuera debera derivarse de ella una solucin aplicable a los actosadministrativos pero no a las leyes, "ue pudiera incidir en el presupuesto2 por e!emplo, afirmar "uelas eyes de Presupuesto son recurribles y susceptibles de la accin de nulidad ante el :ribunal de

lo 9ontencioso 0dministrativo $:90', en ve# de la declaracin de inconstitucionalidad por la(uprema 9orte de ?usticia. Estas consecuencias son, a primera vista, difcilmente asumibles.

Por lo dems, cabe preguntarse "u) significa la diferencia entre -formalidad y -materialidad paracalificar un acto emanado de una autoridad pblica. 0l menos en lo "ue refiere al presupuesto, laposicin de Peirano se basa en una tesis de la dogmtica pblica francesa $?H#e est citadoexpresamente', "ue le niega el carcter de -ley material por consistir en una autori#acin paragastar $problema "ue se ver en .@'. Este parece un argumento bastante d)bil para calificar elpresupuesto como -acto administrativo, ya "ue el -permiso, "ue sera la calificacin normativa de

la -autori#acin, es compatible con cual"uier tipo de norma, sin importar su origen.

c) El proyecto de presupuesto es elaborado y propuesto exclusivamente por el PoderE!ecutivo. os organismos del artculo 445 de la 9onstitucin proyectan sus propios presupuestos, ylos presentan al Poder E!ecutivo para "ue )ste los incorpore al proyecto de presupuesto nacional.0un"ue 9assinelli se>ala "ue los !erarcas de los organismos del artculo 445 tienen -iniciativalegislativa respecto de su propio presupuesto $9assinelli 4554* 57', ello es un evidente error* eltexto del artculo es claro en cuanto a "ue el Poder E!ecutivo puede modificar las propuestas deestos rganos, y ningn texto autori#a a estos ltimos a relacionarse con el Poder egislativo enforma directa. 0dems, si bien no se "uita totalmente al Poder egislativo la posibilidad demodificar el proyecto del Poder E!ecutivo, se prohbe "ue el Poder egislativo apruebe mayoresegresos "ue los propuestos por el Poder E!ecutivo. De todas formas, veremos cul es la dimensinde esta prohibicin cuando las disposiciones constitucionales en esta materia se comparen con lasnormas "ue establecen los sistemas de impugnacin de los actos del Estado.

d) El texto del presupuesto debe tener una estructura predeterminada* debe organi#arse por-inciso y por -programa, y dentro de )stos debe distinguir los -gastos corrientes y las-inversiones, as como los -escalafones y -sueldos funcionales. De!amos para el apartadosiguiente el anlisis de los -incisos y -programas, y veamos los conceptos de -gasto corriente e-inversin, por un lado, y -escalafones y -sueldos funcionales por el otro. En cuanto a losprimeros, se trata de t)rminos provenientes de la disciplina contable* -gastos corrientes son todosa"uellos "ue se incurren en el funcionamiento normal de la entidad estatal de "ue se trate, como pore!emplo los salarios de los funcionarios afectados a las funciones normales, los gastos normales enenerga, tiles, etc.2 las -inversiones, por su lado, son los gastos en los "ue se incurre para ad"uiriro producir bienes de larga duracin, por e!emplo ad"uirir o construir un inmueble. os-escalafones y -sueldos funcionales son expresiones referidas a los funcionarios* -escalafones


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refiere a las categoras de funcionarios $por e!emplo, en la %DE01, -docentes y -no docentes',y dentro de )stos los niveles de atribuciones, y los -sueldos funcionales a las remuneraciones delos funcionarios.

e) a 9onstitucin prev) "ue el presupuesto debe contener los -recursos y la -estimacin desu producido. Este punto tambi)n lo veremos por separado, particularmente en relacin con elartculo 46G de la 9onstitucin.

f) El IPresupuesto abarca todo el perodo de gobierno, si bien en los seis primeros meses decada a>o el Poder E!ecutivo debe enviar al Parlamento un proyecto de -1endicin de 9uentas yCalance de E!ecucin Presupuestal, "ue tiene el mismo trmite "ue la ley de presupuesto ordinaria,y "ue puede contener gastos adicionales $artculo 46@ de la 9onstitucin'.

g) El Presupuesto debe contener las normas para su -interpretacin y e!ecucin.

o anterior concierne a los textos constitucionales "ue expresamente se refieren al presupuesto.9omo veremos ms aba!o, hay otras caractersticas "ue resultan de elaboraciones dogmticas ysoluciones legislativas2 en este momento es preciso detenerse en una, cual es la -universalidad.

a prohibicin de reali#ar gastos "ue no est)n previstos en los presupuestos no est establecida en la9onstitucin, sino en el artculo 67 del :exto Brdenado de 9ontabilidad y 0dministracinFinanciera $:B90F', "ue establece "ue no pueden -comprometerse $ver .@' gastos "ue no est)ncontemplados por la ley de presupuesto. as excepciones "ue all se establecen son* a'cumplimiento de sentencias y laudos arbitrales, y casos de responsabilidad del Estado2 b'epidemias, inundaciones y catstrofes "ue re"uieran una actuacin de los rganos del Estado2 c'otros acontecimientos graves e imprevistos, pero con el lmite del 6J del presupuesto nacional odepartamental en su caso.

Por otro lado, y como se observar al final del apartado .@, se admite en nuestro pas "ue algunosgastos, "ue como veremos se establecen como cr)ditos, tengan carcter estimativo* por un lado sonobligatorios en el sentido !urdico del t)rmino, ya "ue derivan de actos "ue prohben al Estado noincurrir en ellos $por e!emplo, el pago de intereses de deuda pblica emitida anteriormente'2 peropor otro lado pueden ser cuantitativamente inciertos, pues esos mismos actos establecen laposibilidad de variacin en su monto $en el mismo e!emplo, la deuda pblica con tasas de inter)svariable'.


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Desde otro punto de vista, existe la posibilidad, "ue tambi)n observaremos en .@, de "ue seprodu#can -trasposiciones de cr)ditos, "ue si bien no alteran el volumen global del gasto pblico,s pueden variar la forma de distribuirlo.

3.3 Pr$s%#%$s&! Na)!nal $n Ur%*%a+ -)n)s!s + -#r!*ra/as

as formas de estructurar un presupuesto pblico son variadas* puede reali#arse por programa, porunidad de decisin, por actividad, etc. $3idal 4567* 87 y ss.'. =o obstante, esa aparente pluralidadde formas de estructura el presupuesto pasa por alto "ue, al menos en lo "ue respecta al Estado, esimpensable "ue ningn presupuesto tenga una estructura diferente a la organi#acin del Estado2 pore!emplo, si el Estado est organi#ado en tres poderes, y por e!emplo el Poder E!ecutivo se divide enAinisterios, )stos en unidades, y as sucesivamente, no es ra#onable pensar "ue un presupuestopueda organi#arse -por actividades sin tener en cuenta esta organi#acin. En todo caso, podra

pensarse en diferentes estrategias de elaboracin de un presupuesto, pero no en rebasar la propiaestructura del Estado.

En %ruguay ya se ha se>alado "ue la 9onstitucin establece "ue el presupuesto nacional debeelaborarse por -inciso y por -programas. KLu) significa "ue el presupuesto nacional debe estarestructurado por -incisosM El texto constitucional utili#a el t)rmino pero no lo define2 literalmentepuede significar cual"uier cosa, ya "ue -inciso es, en el l)xico !urdico habitual, sinnimo de-prrafo de un texto de alcance general emanado de una autoridad $constitucin, ley o reglamento'.9assinelli indica "ue el significado es la -cristali#acin constitucional de una acepcin "ue tena elt)rmino en los presupuestos anteriores a la 9onstitucin de 6G* -inciso es la denominacinpresupuestal de cada gran unidad estatal comprendida en el presupuesto, es decir cada Ainisterio y

organismo del artculo 445 cuyos gastos se incluyen en el presupuesto nacional $9assinelli 4554*5G+5'. Es interesante observar cmo la misma 9onstitucin utili#a un lengua!e oscuro para elprofano, slo comprensible para un reducido grupo de personas expertas en el mane!o de un l)xicoy una sintaxis especfica. 3ale la pena la siguiente reflexin* frecuentemente los !urista achacamos alas leyes o los reglamentos, como -defecto, el no uso de un -lengua!e t)cnico, esto es, el uso deexpresiones "ue slo nosotros entendemos2 sin embargo, no solemos ver como problemtico el usode t)rminos $por e!emplo, -inciso presupuestario' "ue nadie, salvo nosotros y unos pocos ms,entiende.

Pero volviendo a nuestro tema, la tesis "ue expone 9assinelli es ob!eto de un total consenso*efectivamente, todos los presupuestos se elaboran considerando como -incisos a cada reparticinestatal comprendida. Por lo tanto, tenemos un -inciso llamado -Ainisterio de Defensa =acional,otro -inciso llamado -%niversidad de la 1epblica, etc.

1ecordemos ahora "ue el presupuesto es un plan de gastos, y combinemos lo "ue venimos demencionar respecto de los -incisos, con la exigencia "ue observamos en el apartado anterior de "uese deben discriminar los -gastos corrientes y las -inversiones. De ello resulta "ue en elpresupuesto nacional una forma muy simplificada de exponerse el plan de gastos los divide por


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incisos, y dentro de cada uno de )stos, segn el gasto sea corriente o una inversin, asignando acada concepto un valor dinerario. Por e!emplo*

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En realidad, el vocablo -programa es en s lo suficientemente maleable como para enca!ar tanto enla acepcin de 9assinelli como en la de la prctica legislativa histrica de %ruguay. =o hay ra#onesde peso para sostener "ue los -programas slo pueden e"uivaler a planes de actividades especficas"ue deben cubrir la totalidad del gasto del Estado, aun"ue tambi)n sera posible "ue as fuera.

De la misma manera, 9assinelli sostuvo $9assinelli 4554* 58' "ue un presupuesto por programassupone "ue debe elaborarse plan general antes del presupuesto, y "ue el presupuesto sera unaespecie de e!ecucin de gastos destinados al cumplimiento de ese plan. 9iertamente no esdescabellado pensar de esa forma, pero una cosa muy distinta es suponer "ue el Poder E!ecutivoest obligado a confeccionar un plan como re"uisito previo al presupuesto. Es ms* si bien la9onstitucin prev) a la Bficina de Planeamiento y Presupuesto como rgano especiali#ado endichas materias, ningn texto constitucional condiciona la presentacin del presupuesto alParlamento a la previa confeccin de un plan general de accin. a prctica administrativa ylegislativa uruguaya se orientan en este ltimo sentido* hasta donde llega mi conocimiento, nunca seelabor un plan previo al Presupuesto.

3.4 Pr$s%#%$s&! Na)!nal $n Ur%*%a+ 0a%&!r)1a)2n #ara *as&ar ! !/#r!/)s! d$*as&!3

0l comentar la obligacin de estructurar el Presupuesto =acional -por programa, con su peculiaracepcin de -programa "ue, como vimos, no es la seguida por la legislacin presupuestaria,9assinelli tambi)n sostuvo algo ms* "ue estructurar el presupuesto -por programa supone unaobligacin de gastar el monto "ue se asigna a cada rubro, y no una mera autori#acin para gastar$9assinelli 4554* 5+58'.

=o es ese, sin embargo, el sentido "ue le ha otorgado :B90F, "ue es la recopilacin de normaslegales referidas al ordenamiento contable y del gasto del Estado, as como la contratacin pblica.El artculo 6 de dicho texto expresamente nos dice "ue las asignaciones presupuestales son simplesautori#aciones para gastar, pero no suponen "ue efectivamente se e!ecute ese gasto, ni Oporconsiguiente+ "ue cada reparticin pblica tenga la obligacin de gastar las asignacionespresupuestales "ue se le atribuyen.

(egn el :B90F, cada asignacin de presupuesto a un rgano estatal significa un -margen dediscrecionalidad para gastar* el rgano puede gastar desde N 5 hasta el mximo indicado en cadaasignacin. a decisin efectiva de gasto, a partir de la cual s podra decirse "ue existe unaobligacin en tal sentido, es el -compromiso de gasto, "ue es un acto administrativo dictado por elrgano competente para hacerlo.

=aturalmente "ue cabe preguntarse si las asignaciones de gastos son en su totalidad simplesautori#aciones, como lo sugiere el :B90F. Evidentemente "ue la respuesta es negativa. Por lopronto, cada reparticin estatal tiene de antemano obligaciones salariales con sus funcionarios, y enestos casos no puede decirse "ue los rubros de gastos corrientes destinados al pago de salarios seansimples autori#aciones y "ue el -compromiso de gasto sea discrecional. De la misma manera, sipor cual"uier otro motivo el organismo estatal ha asumido obligaciones de pago $por e!emplo, atrav)s de un contrato con un tercero', destinar sumas a la cancelacin de esas obligaciones no puedeser un acto discrecional.


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Por otro lado, podramos tambi)n discutir si cuando el Poder E!ecutivo propone, y el Poderegislativo sanciona, un determinado nivel de gasto en un cierto rubro, aun no existiendo una-obligacin en virtud de un texto autori#ado de alcance indudable $una ley o un contrato', no hayigualmente una obligacin de gasto. Esto se discutir un poco ms aba!o, cuando consideremos lasvas para hacer efectivas las prohibiciones o permisos en materia presupuestal, ya "ue es en funcin

de esas vas "ue podremos decir si estamos o no frente a una -obligacin. Empero, s se puededecir "uepoltica y ticamente es indudable "ue el Estado tiene ms "ue un simple permiso paragastar cuando se asigna una suma a un determinado organismo por un cierto concepto. (i as fuera,se podra abrir un camino para for#ar al Estado al cumplimiento de un ob!etivo presupuestal "ue notiene el sustento de una obligacin derivada de un texto autori#ado. =o olvidemos, en ese sentido,"ue el discurso !urdico* a' es un arsenal de motivos para "ue las decisiones de la autoridad $pore!emplo, las sentencias' se dicten con un cierto contenido, y no una forma de condicionar real ydirectamente la conducta2 y b' por lo tanto, es perfectamente posible "ue incorpore reglas como laexpresada, aun cuando las leyes y la dogmtica tradicionales sostengan cosas diversas, y "ue esasreglas se tradu#can en !ustificaciones de sentencias dictadas tal sentido.

De cual"uier manera, y salvo "ue se sostenga una tesis muy radical en la cual la discrecionalidadpara el gasto "ueda reducida a cero $como parece ser el caso de 9assinelli', concebir al presupuestoen todo o en parte como -autori#aciones para gastar significa la abierta negacin de la -reserva deley estricta en materia presupuestal. En efecto, esta concepcin del presupuesto como-autori#aciones de gasto implica atribuir a la 0dministracin el poder de decidir en formaarbitraria la reduccin del gasto ms all de lo "ue ella misma previ al proyectar el presupuesto, yms all de lo "ue vot el rgano legislativo. as consecuenciasde esto son importantes* cuando enel parlamento se discute si se aumenta o no el gasto para una cierta partida, no se estar discutiendosi realmente llegar tanto dinero a tal destino, sinosi se dar la posibilidad de asignar ese dinero aese destino, pero siempre sujeto a una decisin de la Administracin no condicionada a la baja.

Btro e!emplo* si se aprueba Opor decir algo+ el monto a destinar a inversiones edilicias de un ente deense>an#a, no se est realmente asumiendo la obligacin de construir o refaccionar edificioseducativos por ese monto, sino "ue se est estableciendo "ue si las autoridades de ese ente deseanconstruir o refaccionar podrn hacerlo hasta por ese monto. B lo "ue es lo mismo* concebir a lasasignaciones presupuestales como -autori#aciones para gastar es una forma de admitir "ue la0dministracin tiene el poder de reducir el gasto pblico.

Peirano, aun"ue comparte en general la idea de "ue cada rubro consiste en una autori#acin paragastar, agrega una variante, "ue es el -gasto estimativo. (egn el autor, se trata de los rubros "ueresponden a gastos para cumplir obligaciones ya contradas, pero cuyo monto puede variar, comopor e!emplo intereses de deuda pblica con tasas de inter)s variable $Peirano 6G* G'.

Desde otro punto de vista, la prctica legislativa de %ruguay admite la llamada -trasposicin decr)ditos. 9omo se ha expresado, el presupuesto nacional est organi#ado por incisos y Oaun"ueesto est en la prctica desdibu!ado+ por programas2 si sumamos a ello "ue las asignaciones de gastose han concebido como cr)ditos, tenemos "ue cada inciso, y cada subdivisin suya, tienen cr)ditos,a su ve# estructurados por inversiones, gastos corrientes y sueldos. a trasposicin de gastos es lareasignacin a un inciso, o dentro de un inciso a una subdivisin del mismo, o dentro de unasubdivisin a un rubro, de un cr)dito inicialmente asignado a otro, ba!o el supuesto de "ue no se ha


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e!ecutado efectivamente el gasto o no se e!ecutar2 es decir, cuando hay un sobrante de un cr)ditopresupuestal $3idal 4567* 6G6 y ss.'. as condiciones y lmites para hacer efectivas lastrasposiciones de gastos son normalmente establecidas en las mismas leyes de presupuesto o derendicin de cuentas, y suelen tener un carcter restrictivo. Ello implica "ue es muy posible "ue sise asignan cr)ditos a un cierto inciso por un cierto concepto y no se e!ecuta el gasto, por el motivo

"ue sea, es muy factible "ue ese monto sobrante ya no se gaste efectivamente, lo cual reafirma lanocin de "ue las normas constitucionales, pero sobre todo la prctica legislativa en nuestro pas,apunta a la restriccin del gasto y no a su ampliacin.

3.5 Pr$s%#%$s&! Na)!nal $n Ur%*%a+ #r!$d)/)$n&! d$ a#r!(a)2n

El artculo 46@ de la 9onstitucin establece "ue la Bficina de Planeamiento y Presupuesto $BPP'tendr una participacin preceptiva como -asesor del Poder E!ecutivo en la elaboracin delproyecto de presupuesto. Previamente, se supone "ue los organismos del art. 445 de la 9onstitucinremitieron al Poder E!ecutivo sus proyectos de presupuesto para "ue )ste los incluya en el proyectogeneral. :radicionalmente se ha entendido "ue las proyecciones presupuestales de cada organismo

no obligan al Poder E!ecutivo, sino "ue )ste puede modificarlas cuando las incluya en el proyectogeneral de presupuesto.

a competencia para la aprobacin del presupuesto es legislativa, pero su iniciativa es privativa delPoder E!ecutivo. El Poder E!ecutivo debe presentar el proyecto de ley de presupuesto dentro de losseis meses de asumir su cargo $artculo 46@ de la 9onstitucin'2 es decir, hasta el 6Q de septiembredel a>o en "ue asumi el cargo.

Presentado el proyecto, cada 9mara cuenta con un pla#o de @7 das para considerarlo. (i transcurreese pla#o sin aprobarse ni recha#arse expresamente, el proyecto se considerar recha#ado $art 46de la 9onstitucin'. (i una 9mara modifica un proyecto "ue ya fue aprobado por la otra, lasmodificaciones volvern a la 9mara de origen "uien deber pronunciarse en un t)rmino de 67 das.(i transcurrido ese pla#o no se consideraran las modificaciones, o las mismas se recha#aranexpresamente, las mismas pasarn a consideracin de la 0samblea &eneral, la "ue tendr 67 daspara pronunciarse. (i no lo hiciera, el proyecto con sus modificaciones se considerarn recha#ados$art. 468 de la 9onstitucin'.

El Parlamento no puede introducir en el proyecto de presupuesto ninguna modificacin "ueimpli"ue un aumento de los gastos $art. 467 de la 9onstitucin'. (in embargo, se permite al PoderE!ecutivo ingresar mensa!es complementarios, "ue pueden contener gastos superiores a lospropuestos en el proyecto inicial, y "ue constituyen una va para modificar al al#a los gastos luegode iniciado el trmite parlamentario $art. 46 de la 9onstitucin'.

3.6 Inl%s)2n $n $l #r$s%#%$s&! + r$nd))2n d$ %$n&as d$ d)s#!s))!n$s n!#r$s%#%$s&al$s

El artculo 46G de la 9onstitucin prohbe "ue las leyes de presupuestos y de rendicin de cuentascontengan disposiciones "ue excedan el perodo de gobierno o "ue sean a!enas a la interpretacin oe!ecucin del mismo.


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Empe#ando por la ltima parte del inciso, parece "ue pretende excluir de estas leyes cuestionesa!enas al gasto pblico. (i -presupuesto es un plan de gastos, prohibir textos "ue no ata>en a su-interpretacin o -e!ecucin implica prohibir todo texto "ue no signifi"ue directamente un gasto,ni una regla de interpretacin o e!ecucin de un gasto. a primera parte del texto constitucionalparece, desde el punto de vista lingRstico, indudable* se prohben en los presupuestos y rendiciones

de cuentas disposiciones, de cual"uier ndole, con un alcance ms all del da en "ue cese en susfunciones el Poder E!ecutivo de turno $Peirano 6G* 88+8'.

(in embargo, es notorio "ue, gobierno tras gobierno, todas las leyes de presupuesto y todas las leyesde rendicin de cuentas introducen disposiciones "ue trascienden el perodo de gobierno y "ue norefieren, ni si"uiera indirectamente, a gastos pblicos. as disposiciones tributarias son un e!emploevidente de lo primero* gran parte de los impuestos nacionales en %ruguay se han regulado porleyes presupuestales, con vigencia durante d)cadas. Por lo dems, en los presupuestos y rendicionesde cuentas se introducen textos de tipo procesal, penal, comercial, etc.

a ra#n de ello radica en la tesis "ue ha mantenido la (uprema 9orte de ?usticia sobre este punto,

recha#ando sistemticamente la inconstitucionalidad de esos textos evidentemente a!enos a lopresupuestal "ue se incluyen en los presupuestos y rendiciones de cuentas. En varias sentenciasdicho rgano sostuvo "ue debe separarse el -acto presupuesto de la -ley de presupuesto* elprimero sera propiamente la asignacin de gastos por incisos y programas, y el segundo la ley "ue-aprueba o -sanciona el -acto presupuesto. a prohibicin constitucional, para la (uprema 9ortede ?usticia, referira slo al -acto presupuesto, no a la -ley de presupuesto, "ue podra puescontener textos a!enos a lo presupuestal.

a tesis de la (uprema 9orte de ?usticia es extremadamente artificiosa y, por lo tanto, mala desde elpunto de vista de la calidad argumentativa. a primera premisa es poco sostenible* no hay por "u)separar el -acto de una ley de la ley misma. (i as fuera, cual"uier ley, por e!emplo, una de

contenido procesal, sera escindible en su -contenido, y el acto de voluntad de los parlamentarios"ue la aprueban, y predicarse -inconstitucionalidades u otras propiedades de una y otra cosaseparadamente. Esto es insostenible* ra#onablemente, todo lo "ue -aprueba una ley es parte de laley misma.

Detrs de ese criterio, sin embargo, se adivina el temor de la (uprema 9orte de ?usticia de noprovocar un -derrumbe legislativo* como la inclusin de textos no presupuestales en las leyes depresupuesto es una prctica constante "ue lleva ms de medio siglo, a pesar de la prohibicinconstitucional, las consecuencias de cambiar de criterio seran insospechadas en cuanto a lacantidad de leyes "ue seran inconstitucionales.

3.7 La #r$4)s)2n d$ r$%rs!s + $s&)/a)2n d$ s% #r!d%)d!9omo se observ ms arriba, el artculo 46@ de la 9onstitucin establece, como un contenidonecesario del presupuesto nacional, los -recursos y la -estimacin de su producido. 0mbosconceptos son, en principio, relativamente sencillos* -recursos es ra#onablemente e"uivalente a-ingresos pblicos en un sentido amplio $incluyendo tributos, precios y el endeudamiento delEstado en sus diversas variantes', mientras "ue -estimacin de su producido es la fi!acin de unmonto probable de dinero recaudado por cada concepto.


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=o obstante, se plantea un problema en relacin con la prohibicin del artculo 46G de la9onstitucin. 0claremos "ue este problema se torna irrelevante a la lu# de la tendencia de la(uprema 9orte de ?usticia "ue se mencion en el apartado anterior. De todas formas, vale la pena almenos de!arlo planteado si"uiera como un problema lingRstico. %na posible lectura del artculo46@ de la 9onstitucin cuando se refiere a "ue el presupuesto debe -contener los recursos es el de

una autori#acin para la regulacin en detalle de los ingresos, especialmente de los tributos,inclusive cuando Olo "ue es normal+ ellos tengan una vocacin de duracin ms all del perodo degobierno. En este caso, esta disposicin sera una excepcin a la prohibicin general del artculo46G.

(in embargo, otra posible lectura es "ue la previsin de recursos se limita a una simple enumeracinde los ingresos "ue se proyecta est)n en vigor durante el perodo presupuestal, agregando un clculode la recaudacin probable. Esta lectura est precondicionada por la calificacin de la prohibicindel artculo 46G en cuanto a la inclusin de contenidos no presupuestales, como una prohibicinabsoluta. Bbviamente, eso significa "ue en esta segunda solucin no hay excepcin a la regla delartculo 46G.

3.8 Pr$s%#%$s&!s d$ l!s $n&$s + s$r4))!s )nd%s&r)al$s + !/$r)al$s

(egn el artculo 446 de la 9onstitucin, los entes autnomos y servicios descentrali#adoscomerciales e industriales elaboran sus proyectos de presupuesto en forma anual, a diferencia de lo"ue sucede con el presupuesto nacional. 9inco meses antes del inicio de cada e!ercicio deben enviarsus proyectos al Poder E!ecutivo y al :ribunal de 9uentas en forma simultnea.

(i el Poder E!ecutivo, con el asesoramiento de la BPP, ySo el :ribunal de 9uentas, observan dichospresupuestos, deben remitirlos al ente o servicio respectivo. (i )stos aceptan las observaciones, elpresupuesto "uedar aprobado con las mismas. (i no las acepta, el presupuesto con lasobservaciones del Poder E!ecutivo ySo el :ribunal de 9uentas pasarn a consideracin de la0samblea &eneral $reunin de ambas cmaras, no cada cmara por separado'. Este rgano sepronunciar por una mayora de dos tercios acerca de las observaciones del Poder E!ecutivo2 encaso de no pronunciarse en cuarenta das, el presupuesto del ente o servicio respectivo se entenderaprobado con las modificaciones del Poder E!ecutivo ySo del :ribunal de 9uentas.

3.9 Pr$s%#%$s&!s d$#ar&a/$n&al$s

El presupuesto departamental es proyectado por el


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con la concepcin clsica y neoclsica de las finan#as pblicas, en las cuales el gasto pblico nopuede determinarse autnomamente sino "ue depende de "ue existan ingresos para financiarlos2recordemos "ue para el pensamiento econmico /eynesiano y pos/eynesiano ello no es as, y elEstado puede fi!ar sus gastos en forma autnoma por su poder de crear dinero.

0ntes de sancionar el presupuesto, la ?unta Departamental deber remitir su texto al :ribunal de9uentas. Tste slo podr reali#ar observaciones relativas a errores de clculo de recursos, -omisinde obligaciones presupuestales o violacin de la 9onstitucin o las leyes. El -error de clculo derecursos y la violacin de la 9onstitucin o las leyes no ofrecen, en principio mayores dificultadesde comprensin. De todas maneras, no debe olvidarse en cuanto a la segunda hiptesis, "ue la9onstitucin y las leyes tienen mltiples disposiciones sobre cuyo alcance existen discrepanciasdogmticas ySo soluciones dispares en la !urisprudencia, por lo "ue una observacin del :ribunal de9uentas por dicho concepto puede ser sostenible para una posicin, pero para otra postura la mismaobservacin puede ser infundada.

En cuanto a la -omisin de obligaciones presupuestales, segn Peirano dichas observaciones

corresponden a los casos en "ue el &obierno Departamental mantuviera obligaciones preexistentes"ue debiera cumplir con gastos del presupuesto "ue se considera, y no se incluye en el mismo unconcepto destinado a cumplir con dichas obligaciones $Peirano 6G* 6@8'.

(i las observaciones son aceptadas por la ?unta, el presupuesto se aprobar en esos t)rminos. (i lasobservaciones no son aceptadas, el presupuesto departamental se remitir a la 0samblea &eneral$reunin de las 9maras de (enadores y 1epresentantes'. (i la 0samblea &eneral no se pronunciaraen el pla#o de @5 das, el presupuesto se tendr por sancionado sin las observaciones del :ribunal de9uentas.

3.10 A)!n$s !n&ra las l$+$s d$ #r$s%#%$s&! + $n r$la)2n !n la $5$%)2n d$l#r$s%#%$s&!

%n problema escasamente tratado en la dogmtica uruguaya es el siguiente* Ken "u) medida sonimpugnables las leyes de presupuesto y las omisiones en materia de e!ecucin del mismoM

a primera parte de la pregunta se vincula al r)gimen de declaracin de inconstitucionalidad de lasleyes vigente en %ruguay. El artculo 478 de la 9onstitucin re"uiere "ue la accin o excepcin deinconstitucionalidad sea promovida por el titular de un inter)s directo, personal y legtimo lesionadopor la ley de "ue se trate, o de oficio por un ?ue# cuando es llamado a aplicar dicha ley. 0hora bien,Ken "u) medida las disposiciones de una ley de presupuesto pueden afectar un inter)s directo,personal y legtimoM Esa situacin podra darse sin dudas en el caso en "ue la ley presupuestalestableciera, por e!emplo, un escalafn funcional "ue vulnerara alguna disposicin constitucional, uotra disposicin "ue afectara directamente a las personas.

KPero "u) sucede si se vulneran disposiciones constitucionales de forma, y el contenido de la ley noafecta directamente a nadieM Cusco un e!emplo fcil* incumpliendo abiertamente el artculo 467 dela 9onstitucin, el Poder egislativo aprueba un presupuesto con gastos ms elevados "ue lospropuestos por el Poder E!ecutivo, pero este ltimo da su anuencia poltica a dicho proceder, ypromulga la ley. 0parentemente nadie estara, por la sola circunstancia de vulnerar una regla de


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forma, habilitado para pedir la declaracin de inconstitucionalidad de la ley, por lo cual la misma seconsolidara.

En cuanto a la e!ecucin del presupuesto, tomemos la tesis predominante, y adems consagrada enel :B90F, de "ue las asignaciones presupuestales son autori#aciones para gasto, no obligacionesde gastar.


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0 veces se habla tambi)n de -deuda pblica en un sentido todava ms gen)rico, como sinnimode cual"uier deuda asumida por el Estado* desde los bonos del tesoro hasta las deudas contraba!adores por salarios impagos $3idal 4567* 4+4'. (in embargo, esta acepcin amplsima sepresta a confusiones, ya "ue lo normal es "ue en las leyes y la literatura econmica y !urdica seutilice esa denominacin slo para los ttulos mencionados en a'.

En cuanto a su clasificacin, se suele $o se sola' dividir a la deuda pblica en -flotante y-consolidada. Esas denominaciones aluden simplemente al pla#o de repago de las obligaciones* ladeuda -flotante es a"uella "ue se emite para cancelarse a corto pla#o, generalmente no ms all delmismo e!ercicio anual, mientras "ue la deuda -consolidada es la "ue se emite para cancelarse amediano y largo pla#o de tres a>os en adelante $cinco, die# e incluso ms'.

4.2 La d$%da #'(l)a $n s$n&)d! $s&r)&! $n Ur%*%a+

(egn el numeral GQ' del artculo 87 de la 9onstitucin, es competencia de la 0samblea &eneral, ainiciativa del Poder E!ecutivo, -autori#ar la deuda pblica con la mayora absoluta de componentesde cada 9mara. :ambi)n en este artculo se establece "ue de la misma forma se establecern lasgarantas de la misma, y su -consolidacin.

:radicionalmente se ha entendido "ue, de similar modo a lo "ue sucede con las asignacionespresupuestales, la -autori#acin de la deuda significa "ue el parlamento da un permiso al PoderE!ecutivo para contraer ese tipo de endeudamiento, hasta un cierto monto, pero sin "ue exista una

obligacin de obrar de esa manera.=o existe ninguna disposicin expresa en la 9onstitucin acerca de la emisin de ttulos de deudapor parte de los Entes 0utnomos y (ervicios Descentrali#ados. (in embargo, y dado "ue el artculo65 de la 9onstitucin expresa "ue dichos organismos slo podrn reali#ar los actos "ue les permitala ley, es ra#onable afirmar "ue se re"uerir una autori#acin legal expresa para "ue puedan emitireste tipo de ttulos.

En el mbito departamental, el artculo 56 de la 9onstitucin re"uiere "ue la -emisin de ttulos dedeuda pblica, as como los -empr)stitos y pr)stamos con organismos internacionales, seaprueben por la ?unta Departamental a iniciativa del


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R$6$r$n)as ()(l)!*r76)as

9assinelli Au>o#, Uoracio $4554'*Derecho Pblico, F9%, Aontevideo.

Peirano Facio, ?uan 9arlos $6G'*Deuda Pblica y Presupuesto, F9%, Aontevideo.

3idal, Aartha $4567'*!a gestin "inanciera del #stado, F9%, Aontevideo.

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