Borrador Notas de Orientación1

Evaluaciones de la Gestión Financiera para GAVIFebrero 2009

I. Objetivo de esta nota de orientación

El siguiente documento proporciona a los países elegibles de GAVI y sus socios para el desarrollo, información importante sobre la Evaluación de la Gestión Financiera de GAVI (FMA). Desde el 1 de enero de 2009, el FMA será requerido antes de que un país pueda recibir apoyo en forma de dinero en efectivo para nuevos programas de Fortalecimiento de los Sistemas de Salud (HSS) y Apoyo a los Servicios de Inmunización (ISS); esto incluye propuestas aprobadas en noviembre de 2008.

Esta nota aborda las siguientes áreas:• El abordaje de la Alianza GAVI para el manejo del riesgo fiduciario en sus programas basados en dinero en efectivo –sección III;• La meta, alcance y componentes de la Evaluación de la Gestión Financiera de GAVI (FMA)–sección IV;• Funciones y responsabilidades al conducir el FMA (para el Secretariado de GAVI; los gobiernos del país elegible; y los socios para el desarrollo) –sección V;• Mitigación de riesgos para fondos de la Alianza GAVI y procedimientos para el seguimiento– sección VI

II. Antecedentes

La Alianza GAVI ha adoptado una Política de Transparencia y Responsabilización (TAP) para todo el apoyo de dinero en efectivo, que entró en vigor desde el 1 de enero de 2009. La política describe un conjunto de requisitos mínimos para la gestión financiera del apoyo HSS de GAVI:• El financiamiento debe usarse para los objetivos indicados dentro de una propuesta;• Los fondos deben administrarse de una manera transparente, e informes financieros exactos y verificables deben ser proporcionados en forma sistemática, según lo especificado en las disposiciones individuales en materia de financiamiento;• Los fondos deben administrarse utilizando cuentas que satisfagan los requisitos legales nacionales para auditoria, contabilidad y normativa en materia de adquisiciones.

1 Debido a que la Política de Transparencia y Responsabilización de GAVI (TAP) es relativamente nueva y el desarrollo de los FMA es un trabajo en proceso, estas guías de orientación se publica en forma de borrador y serán revisadas a medida que las FMAs se desarrollan.

La política establece que a todos los países que inicien nuevos programas de HSS o de ISS (los cuales recibirán fondos después del 1 de enero de 2009) se les exigirá que realicen una Evaluación de la Gestión Financiera (FMA)2. Hay dos objetivos generales del FMA: 1) Permitirle a la Alianza GAVI conocer más a fondo cómo funciona el sistema público de gestión financiera (PFM) en el sector de la salud de un país, con énfasis específico en las fortalezas y debilidades relativas que podrían afectar el apoyo basado en dinero en efectivo por parte de GAVI; y, 2) Ayudar al país y a GAVI al identificar los mejores mecanismos financieros para la administración del apoyo de GAVI basado en dinero en efectivo. La Alianza GAVI financiará los FMA con sus propios recursos.

III. El enfoque de la Alianza GAVI para el manejo del riesgo fiduciario en sus programas basados en dinero en efectivo.

La finalidad de los programas basados en dinero en efectivo de GAVI es apoyar el logro de las Metas Estratégicas de la Alianza GAVI, en particular: el fortalecimiento de la capacidad del sistema de salud de proveer la inmunización y otros servicios de salud de una manera sostenible. La Política de Transparencia y Responsabilización de GAVI (TAP) y la Evaluación de la Gestión Financiera (FMA) están diseñadas para apoyar esta meta. La Alianza GAVI cree firmemente que cuando los fondos se administran de manera eficiente y efectiva, el sistema de salud en general y en consecuencia, la prestación de los servicios de inmunización, se beneficiará.

GAVI aplicará un enfoque país por país que logrará un equilibrio entre la necesidad de aumentar la transparencia y la responsabilización en el manejo de las subvenciones de dinero en efectivo, y la necesidad de mantener la flexibilidad y efectividad de la implementación de los programas. La Alianza GAVI apoya firmemente la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda para el Desarrollo, y los principios de Armonización y Alineamiento; GAVI motiva fuertemente el uso de los sistemas públicos propios del país, para la gestión financiera, siempre que sea posible. A los países con mecanismos de financiación conjunta, que funcionan adecuadamente en el sector de la salud -como aquellos usados para administrar los fondos de Enfoques Sectoriales Amplios (SWAps)-, se les recomienda altamente que los utilicen. Si un país prefiere no usar un mecanismo existente de financiación conjunta, debe presentar una justificación para su no utilización, y recibir el aval de su Comité Coordinador del Sector de la Salud.

2 Se hará una excepción en el caso de aquellos paises cuya donacion total multi-anual sea inferior o igual a USD$100,000. Excepciones tambien pueden darse a paises que deseen canalizar los fondos de GAVI a través de mecanismos de financiamiento conjunto que se esten utilizando ya por parte de otros socios para el desarrollo y en aquellos en donde ya existe un diagnostico reciente de la gestión financiera particularmente para esos mecanismos de financiamiento conjunto.

IV. Objetivo, alcance y componentes de la Evaluación de Gestión Financiera de GAVI

a. ObjetivoLa evaluación de la gestión financiera (FMA) permitirá a GAVI tener una mejor comprensión del funcionamiento de los sistemas de gestión financiera pública de los países elegibles (PFM) en el sector de la salud, las fortalezas y debilidades relativas de estos sistemas y los diferentes mecanismos de financiación disponibles para administrar el apoyo de GAVI basado en dinero en efectivo.

El objetivo de la evaluación es guiar tanto al país como a la Alianza GAVI en la identificación y acuerdo mutuo sobre el mejor mecanismo de financiación para el apoyo de GAVI, así como actividades adicionales para la seguridad fiduciaria que puedan requerirse para abordar los riesgos percibidos. Las evaluaciones disponibles de la Gestión Financiera en el Sector Público, así como otros estudios de revisión y diagnóstico servirán como fuente de información para el proceso de FMA de GAVI. Debe señalarse que el FMA no se usará para establecer condicionalidades para el apoyo de GAVI ni será utilizado para clasificar o calificar sistemas de gestión financiera en el sector de la salud.

b. Alcance

El FMA tomará como punto de partida el(los) mecanismo(s) de financiamiento propuesto o preferido por los países y sus socios para el desarrollo. Tales mecanismos pueden incluir: apoyo presupuestario directo, apoyo presupuestario sectorial, mecanismos de financiación conjunta, y mecanismos paralelos. El FMA evaluará cuidadosamente las fortalezas y debilidades de cada mecanismo. Al mismo tiempo, el FMA buscará proporcionar a GAVI una mejor comprensión del sistema público de gestión financiera en el sector de la salud, así como cualquier mecanismo de financiación adicional que podría ser potencialmente usado para canalizar el apoyo de GAVI. Esta información en su conjunto debe guiar al gobierno del país, sus socios para el desarrollo y a la Alianza GAVI para acordar el mecanismo ideal de financiación, y los requerimientos adicionales de seguridad que sean necesarios (si los hubiere) de modo que se reduzca el riesgo.

c. Componentes del FMAEl FMA se conduce en dos etapas:

i. Estudio teórico: Durante esta etapa el Secretariado de GAVI examinará la documentación presentada por los países junto con sus aplicaciones para el apoyo basado en dinero en efectivo (ISS, HSS etc.). El Secretariado también examinará los resultados de evaluaciones existentes de la gestión financiera y otros trabajos de diagnóstico sobre las prácticas públicas de gestión financiera, tanto en el nivel nacional como en el sector de la salud, incluido, pero no limitado a:

• Gasto público e informes de Responsabilización Financiera (PEFA) sobre la gestión financiera pública;

• Informes de Evaluación de Responsabilización Financiera del País del Banco Mundial (CFAA);• La documentación relativa a los arreglos financieros conjuntos utilizados por los socios para el desarrollo en el sector de la salud;• Cualquier informe adicional (evaluaciones existentes de riesgos fiduciarios) que evalúen la gestión financiera y los sistemas de adquisiciones públicos.

El propósito del estudio teórico es conseguir una mejor comprensión del mecanismo preferido de financiamiento del país dentro del contexto del sistema general de gobierno y de gestión financiera pública en el sector de la salud e identificar áreas para abordarse en la visita al país, de ser necesario.

ii. Examen en el país: La finalidad del examen en el país es verificar los resultados del estudio teórico, y complementar información en áreas en particular, para entender plenamente las fortalezas y debilidades del mecanismo de gestión financiera propuesto por los países y sus socios, dentro del contexto del sistema de gestión financiera pública (PFM) en el sector de la salud.

El Secretariado de GAVI colaborará con los Ministerios de Salud y Finanzas y socios para el desarrollo clave para acordar la mejor opción para administrar el apoyo en dinero en efectivo de GAVI. El resultado del examen se captará en una Ayuda Memoria que destacara los resultados y acuerdos clave alcanzados durante el proceso del examen.

Los exámenes en el país variarán en el alcance y la amplitud (en adelante denominada "intensidad") según: la cantidad y calidad de la información disponible durante el estudio teórico; si otros socios están por emprender o han completado recientemente evaluaciones similares; y el tipo de mecanismo de financiación propuesto por el país (por ejemplo, mecanismos de financiación conjuntos en uso por otros socios tienen probabilidad de requerir poca o ninguna evaluación adicional). Los niveles generales de "intensidad" se describen de la siguiente manera:

• Baja intensidad: donde las prácticas de PFM en el sector de la salud ya están bien documentadas; se pueden conseguir fácilmente otras evaluaciones recientes; el país ya ha seleccionado un mecanismo de financiamiento conjunto bien establecido para el manejo de los fondos de GAVI, que otros donantes están usando con éxito. Debe señalarse que la FMA de GAVI puede eximirse para aquellos países que participan en la Alianza Internacional por la Salud (IHP+) u otras iniciativas similares, así como también para aquellos países que recibirán menos de USD$100.000 en apoyo total de dinero en efectivo.

• Intensidad media: las prácticas de PFM nacionales están bien documentadas, pero solo existe información limitada sobre los arreglos para la gestión pública financiera en el sector de la salud y/o los mecanismos propuestos de financiamiento. El examen en el país suministrará información adicional sobre los sistemas de gestión financiera usados en el sector de la salud y de los arreglos de gestión financiera propuestos por los países y ayudará al identificar los mejores

mecanismos de financiamiento, y cualquier requerimiento adicional de seguridad, si fuera necesario.

• Alta intensidad: donde no exista ninguna evaluación reciente de los sistemas públicos de gestión financiera del país, (nacional o sector de la salud). La visita en el país proporcionará una mejor comprensión de las prácticas públicas de gestión financiera en el sector de la salud, y de los arreglos propuestos por los países para la gestión financiera y ayudará a identificar el mejor mecanismo de financiación y cualquier requerimiento adicional de seguridad, si fuera necesario.

En algunos casos donde existe buena información, donde se hayan completado evaluaciones detalladas de la gestión financiera pública en el sector de la salud y donde se pueda establecer el nivel de riesgo existente para el manejo de los fondos de GAVI, la Alianza GAVI quizás pueda prescindir de la etapa de examen en el país del FMA. En tales casos, GAVI y el país pasarían directamente a firmar la Ayuda Memoria (véase sección VI abajo) en base a los resultados del Estudio Teórico.

V. Funciones y responsabilidades en la conducción del FMA

i. El Secretariado de GAVI conducirá y financiará el equipo técnico responsable del estudio teórico y del examen en el país, incluido la redacción de los términos de referencia, la revisión de los informes y la Ayuda Memoria.

ii. El gobierno del país elegible será responsables de: proponer las fechas para el proceso de examen en el país; proveer a GAVI toda la información de referencia relevante, y asegurar que representantes del gobierno de los Ministerios de Salud y Finanzas se encuentren participando en el proceso de examen en el país.

iii. Socios para el desarrollo. Por invitación del gobierno, se solicita a los socios para el desarrollo colaborar en la preparación de la documentación de referencia y participar en el proceso de examen en el país. Quizá también estén en buena posición para formular las recomendaciones sobre los mejores mecanismos de financiación para el apoyo ISS y HSS de GAVI.

VI. Mitigación del riesgo y procedimientos para el seguimiento

Los mecanismos de financiación identificados en el proceso de FMA, así como las medidas adicionales de mitigación de riesgo, serán formalizados en una Ayuda Memoria, a ser firmada por el Secretariado de GAVI y el gobierno. El cumplimiento de los términos de la Ayuda Memoria será vigilado por el Comité Independiente de Revisión (IRC) a través del Informe Anual sobre los Progresos Realizados, presentado por cada país.

Las FMA, se repetirán como mínimo, cada tres años. También podrían conducirse con mayor frecuencia de acuerdo a lo dictado por la valoración de riesgo o por cambios en las circunstancias de implementación.

VII. Marco para el FMA y metodología

La Tabla 1 plantea el contenido recomendado para el informe de FMA. Las circunstancias individuales de cada país determinarán la extensión y el contenido bajo cada título.

Table 1: Content of the GAVI FMA ReportContenido Detalle

1 Resumen Ejecutivo Síntesis de las fortalezas y debilidades de la gestión financiera en el sector de la salud y principales riesgos identificados.

Mecanismo financiero acordado para los fondos de GAVI y medidas adicionales, si son requeridas.

2 Sistemas Públicos de Gestión Financiera

Descripción breve y análisis del contexto más amplio en el cual operan los sistemas de administración financiera del sector de la salud.

3 Evaluación de la Gestión Financiera

Descripción de las fortalezas y debilidades de los sistemas de administración financiera en el sector de la salud, con particular énfasis en sistemas con potencial para el manejo de los fondos GAVI. Esta sección se detalla en el ANEXO de la Pág. 7

4 Identificación de riesgos fiduciarios claves y salvaguardas (para su inclusión en la Ayuda Memoria)

Síntesis de las fortalezas así como las áreas de riesgo asociadas con los mecanismos financieros propuestos por el país.

Mecanismos de financiación acordados para los fondos GAVI.

Salvaguardas o medidas de seguridad adicionales, si son requeridas.

5 Bibliografía Lista de todos los materiales y análisis utilizados como fuente para el proceso de FMA.

ANEXO

Evaluación de Gestión Financiera del sector de la salud (FMA) El marco en resumen

El marco de evaluación de la gestión financiera (FMA) está diseñado para permitir a la Alianza GAVI, los países elegibles y sus socios para el desarrollo, el abordaje de las siguientes preguntas:

1. ¿Satisface el mecanismo propuesto/preferido (o mecanismos) para administrar el apoyo en dinero en efectivo de GAVI los requisitos mínimos de la Alianza GAVI3?2. ¿Expone el mecanismo los atributos deseados? (por ejemplo, los fondos se incluyen en el presupuesto, están considerados en el proceso de Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MTEF); se han incorporado al proceso anual de presupuesto y planificación del Ministerio de Salud; están armonizados y alineados, etc.)3. ¿Qué otros mecanismos existen en el sector de la salud que podrían usarse para administrar el apoyo de dinero en efectivo de GAVI? ¿Cuáles son sus fortalezas y debilidades relativas?

Cada una de estas cuestiones estará enmarcada dentro del contexto del sistema público general de gestión financiera en el sector de la salud, con énfasis particular en seis áreas clave. Estas seis áreas se describen más detalladamente a continuación. Se usan en todos los instrumentos reconocidos internacionalmente para la evaluación de la gestión financiera del sector público. Utilizar como referencia estas seis áreas, permitirá que la FMA de GAVI se base en evaluaciones anteriores, por lo tanto reduciendo la intensidad del FMA de GAVI. Sin embargo, es importante señalar que FMA individuales pueden no considerar cada área a fondo; el alcance y foco de cada FMA se adaptará a las circunstancias únicas en el país y dependerán en gran parte de cuánta información ya existe (mediante otras evaluaciones), así como el mecanismo propuesto/preferido seleccionado por el país.

1. CREDIBILIDAD DEL PRESUPUESTOEsta área considera en qué medida el presupuesto, como un instrumento de planificación, es un buen indicativo de lo que sucede en la práctica. Examina la diferencia entre lo presupuestado y el gasto real y las recaudaciones o ingresos y si el gasto real notificado se ve distorsionado por cuentas sin pagar o no reportadas.

Consideraciones específicas pueden incluir:

3 a) El financiamiento debe usarse para los objetivos indicados dentro de una propuesta; b) Los fondos deben administrarse de una manera transparente, e informes financieros exactos y verificables deben ser proporcionados en forma sistemática, según lo especificado en las disposiciones individuales en materia de financiamiento; c) Los fondos deben administrarse utilizando cuentas que satisfagan los requisitos legales nacionales para auditoria, contabilidad y normativa en materia de adquisiciones.

1.1 Gasto agregado al final del año fiscal comparado con el presupuesto sectorial aprobado originalmente;1.2 La composición del gasto al final de un año fiscal en comparación con el presupuesto sectorial aprobado originalmente; y,1.3 Reservas y vigilancia de atrasos en los pagos de los gastos sectoriales.

2. AMPLITUD Y TRANSPARENCIAEsta área examina en qué medida los instrumentos tales como el presupuesto y las cuentas del sector reflejan la totalidad de las finanzas públicas. Examina en qué medida el sector pone a disposición la información, en una forma apropiada, mediante lo cual puede considerarse responsable en la manera que administra los recursos.

2.1 Clasificación del presupuesto sectorial.

3. PRESUPUESTO BASADO EN POLITICASEsta área refleja en qué medida las asignaciones presupuestarias se hacen en un contexto estratégico; reflejando las políticas y prioridades acordadas y con debida consideración a la repercusión a más largo plazo de las decisiones. Considera si el presupuesto se adhiere a los lineamientos presupuestarios (relacionados con los procedimientos para la preparación y ejecución presupuestaria), y si estos lineamientos se comprenden y se ejecutan a nivel sectorial; si existe una relación eficaz entre el ministerio sectorial y el ministerio de Finanzas para negociar el presupuesto anual; y si hay un organismo eficaz para la toma de decisiones (por ejemplo, un comité del presupuesto sanitario), que se encargue de examinar las asignaciones presupuestarias autorizadas para el sector, por ejemplo.Consideraciones específicas pueden incluir:

3.1 El nivel de orden y participación en el proceso presupuestario anual del sector; y,3.2 La perspectiva a varios años en la planificación fiscal, la política de gasto y de presupuestación.

4. PREDICTIBILIDAD Y CONTROL EN LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIAEsta área considera en qué medida gerentes y proveedores dentro del servicio público puede asignar recursos proporcionados en el presupuesto con certeza y oportunidad y dentro de un marco de control que es eficaz para hacer cumplir las medidas disciplinarias sin ser tan engorroso de modo que se comprometa la prestación de los servicios.

A nivel sectorial, esta área evalúa si las funciones y responsabilidades de las diferentes partes involucradas se definen claramente y son comprendidas, en particular entre el Ministerio de Finanzas y el ministerio de línea. Donde hay otros arreglos disponibles para la gestión financiera (por ejemplo, arreglos adicionales de adquisiciones dentro de un Enfoque Sectorial Amplio (SWAP)) se analiza en qué medida estos arreglos fortalecen el desarrollo de capacidades en los sistemas nacionales. Esta área procura determinar si hay un sistema adecuado de control del gasto en los otros rubros, aparte de la nómina de sueldos; y si hay un sistema robusto de administración de activos implantado. Crucialmente, evaluará si hay un examen regular del sistema interno de control en el sector mediante un funcionamiento eficaz de la auditoría interna.

Consideraciones específicas pueden incluir:4.1 Eficacia de los controles de nómina de sueldos;4.2 Competencia, precio razonable y controles en las adquisiciones (en particular adquisiciones de medicamentos/vacuna/etc.);4.3 Eficacia de los controles internos del gasto no relacionado con los sueldos; y,4.4 Eficacia de la auditoría interna.

5. CONTABILIDAD, REGISTRO E INFORMESEsta área refleja la adecuación de la información acerca de lo que sucede en la práctica con los recursos; como un medio para informar a los gerentes de todos los niveles sobre su propio progreso a la vez que se mantiene informado a todos los niveles sobre la ejecución del presupuesto, de forma tal que existan controles y transparencia.

Un débil desempeño aquí, implica vulnerabilidad para que se de un uso subóptimo de los recursos, un deterioro del desempeño y una responsabilización débil (no se rindan cuentas de manera apropiada). También tendría implicaciones para la efectividad de los controles tratados por el área anterior, ya que muchos de esos controles dependen del flujo de datos apropiados.

Esta área también consideraría la uniformidad de las políticas de contabilidad al nivel del sector conforme los requerimientos del Ministerio de Finanzas, requisitos adicionales en materia de informes específicos para el sector (como puede ocurrir en caso de un Enfoque Sectorial Amplio (SWAP)). También determina si los informes sectoriales del presupuesto suministran información exacta, integral y comprensible para permitir que se monitorice el progreso contra lo presupuestado.

Consideraciones específicas pueden incluir:5.1 Oportunidad y regularidad de la reconciliación de cuentas;5.2 Calidad y oportunidad de los informes periódicos del presupuesto sectoriales en el transcurso del año; y,5.3 Calidad y oportunidad de los estados financieros anuales.

6. ESCRUTINIO Y AUDITORÍA EXTERNAEsta área busca mostrar el grado y eficacia del escrutinio independiente de las operaciones del sector mediante las funciones externas de la auditoría gubernamental.

6.1 Alcance, naturaleza y seguimiento de la auditoría externa.