GESTIÓN DE LAS SITUACIONES DE ERGENCIA

8/9/2019 GESTIN DE LAS SITUACIONES DE ERGENCIA

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GESTIN DE LAS SITUACIONES DEEMERGENCIA

Indice del Manual

Manual para situaciones de emergencia
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Manual para situaciones de Emergencia

Gestin de las situaciones de Emergencia

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NDICE Prrafo

Introduccin 1-10

Organizacin de esta SeccinCapacidad y Recursos

Funciones clave en la Gestinde Emergencia 11-22

IntroduccinLiderazgo

PlanificacinOrganizacin y CoordinacinControl

Etapas de las Operacionesde Emergencia relacionadascon Refugiados 23-38

Preparacin para hacer frente a Situaciones de EmergenciaRespuesta a Situaciones de Emergencia

Grficos y Cuadros

Grfico 1: Elementos de la gestin de situaciones de emergencia

Cuadro 1: Indicadores de situaciones de emergencia


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Introduccin

1. No existe ningn precedente de gestin de situaciones de emergencia conrefugiados; cada emergencia con refugiados es nica. Sin embargo, la experiencia

demuestra que las emergencias tienden a seguir ciertos modelos reconocibles ydocumentados.

La buena gestin de una situacin de emergencia depende del conocimiento deestos modelos y de las medidas eficaces para tratarlos.

Las situaciones de emergencia no siempre acaban de forma trgica. Las posibilidadesde que eso ocurra pueden reducirse en gran medida si la emergencia se gestiona bien apartir de la fase de preparacin.

1. Si bien la gestin de emergencias comparte muchas de las caractersticas de unabuena gestin en general, existe un nmero de singularidades que la distinguen:

i. Las vidas y el bienestar de las personas estn en juego;

ii. El tiempo de reaccin es breve;

iii. Los factores de riesgo son altos y las consecuencias de los errores o losretrasos pueden ser desastrosos;

iv. Hay mucha incertidumbre;

v. La inversin en una planificacin de contingencia y en otras actividadespreparatorias es fundamental;

vi. El personal y los gestores pueden estar sometidos a un alto grado de estrsdebido, por ejemplo, a problemas de seguridad y a unas condiciones de vida muypeligrosas;

vii. No existen respuestas correctas evidentes;

Organizacin de esta Seccin

3. Esta seccin del manual (Captulos 3 al 9) est diseada para reflejar las fases depreparacin y respuesta a situaciones de emergencia. En primer lugar, se abordan lasactividades preparatorias de la planificacin de contingencia y la alerta precoz (Captulo

4), seguido de la evaluacin inicial de las necesidades y los recursos y de la respuestainmediata (Captulo 5). En los Captulos 6 y 7 se trata la planificacin de lasoperaciones, coordinacin y organizacin de los emplazamiento. A continuacin seexponen las medidas de ejecucin, incluidos los procedimientos para su realizacin y elcontrol de las operaciones (Captulo 8). Finalmente, en el Captulo 9 sobre relacionesexternas se abarcan las relaciones con el gobierno de acogida (entre ellas elestablecimiento de una presencia formal en el pas de las operaciones), las relacionescon los donantes y la comunidad diplomtica y el control de los intereses de los mediosde comunicacin. Hay que tener en cuenta que algunas actividades coinciden en las


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fases de preparacin y respuesta a situaciones de emergencia. Es el caso, en especial,de las relaciones externas, la coordinacin y la planificacin.

4. En el cuadro 1 se muestra, grficamente, algunas de las cuestiones examinadas enesta seccin, especialmente por lo que se refiere a la respuesta de emergencia. Lasactividades de respuesta, como la evaluacin de los problemas y necesidades, la

planificacin de operaciones, las medidas de ejecucin y la formulacin de programas,estn estrechamente relacionadas. Algunos de los aspectos que se tratan por separadopueden ser indivisibles en la prctica y no existe ningn orden correcto o va paraformular una operacin de emergencia (pero debe hacerse de conformidad con losprocedimientos establecidos por el ACNUR sobre presentacin y control del proyecto).


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Cuadro 1 Elementos de la Gestin de Emergencias


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Capacidad y Recursos

5. La gestin de emergencias puede definirse como:la organizacin de las capacidades y de los recursos para hacer frente a lasamenazas contra la vida y el bienestar de los refugiados.

6. Estar preparados y responder a las emergencias con refugiados son tareas querequieren la disponibilidad de los recursos adecuados en el momento preciso, as comola capacidad de utilizar dichos recursos de una manera eficaz.

7. La capacidad es la aptitud organizativa interna en la que se incluye la planificacin,dotacin de personal, estructura, sistemas, procedimientos, directrices, flujo deinformacin, comunicacin, toma de decisiones y apoyo administrativo. Los recursosson los medios econmicos y humanos, el material de socorro, el equipo de apoyo, losinstrumentos e instalaciones.

8. Si el nivel de capacidad es bajo, probablemente la respuesta de emergencia tambin

lo sea, incluso si se dispone de los recursos adecuados.

A veces una buena capacidad de respuesta puede mitigar la escasez de recursoshaciendo ms eficaz su utilizacin.

9. La capacidad de accin es un aspecto de la gestin de emergencias a la que, aveces, no se da la importancia que merece. Se suele dar ms prioridad a los recursosdurante la fase de planificacin y operativa por ser un elemento ms tangible. Pero es lacapacidad de accin la que determina la calidad de la respuesta a la emergencia. Unaorganizacin bien capacitada tiene ms posibilidades de poner en marcha unaoperacin creble y efectiva y de atraer los recursos necesarios.

10.Para que la gestin de emergencia sea eficaz, debe acordarse la debida prioridada la utilizacin y al desarrollo de la capacidad a lo largo de las distintas fases de laoperacin.

Aunque gran parte de la capacidad necesaria debe haber sido prevista con antelacin,tambin puede desarrollarse durante la operacin.

Funciones Clave en la Gestin de Emergencia

Introduccin

11. Algunas funciones de la gestin son esenciales a lo largo de una emergencia conrefugiados. En concreto:

Liderazgo;

Planificacin;

Organizacin y Coordinacin;


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Control.

12. El ACNUR deber asumir estas funciones a todos los niveles, tanto institucionalcomo individual.

Si no se asumen debidamente estas funciones, probablemente se producirnimportantes deficiencias en la gestin de la operacin de emergencia.

Dichas funciones recaen siempre sobre el mximo responsable de la operacin, aunquepueden ser delegadas en otros trabajadores.

Liderazgo

13. Puede definirse como:el proceso de crear y comunicar la visin que se tiene de la operacin deemergencia, y de proporcionar una direccin estratgica clara para cada accin,incluso en situaciones de gran incertidumbre y riesgo.

14. Para que la gestin llegue a buen trmino hace falta liderazgo; pese a estar sujeto alpapel que desempea el gobierno, el liderazgo puede ser la contribucin individual msimportante del ACNUR en una situacin de emergencia. El liderazgo exige que, una vezque se han tomado las decisiones, stas sean aplicadas correctamente. Esta disciplinaes vital en las situaciones de emergencia, en las que a menudo no hay tiempo paraexplicar los elementos que intervienen en el asunto. Aunque, en la medida de lo posible,las personas implicadas directamente deben contribuir a la toma de las decisiones queles afectan, la responsabilidad final reside en el funcionario del ACNUR que est almando.

Planificacin

15. Puede definirse como:la estructuracin del proceso de evaluar la situacin, definir los objetivosinmediatos y metas a largo plazo, y de las actividades para llevarlas a cabo.

16. La planificacin es vital antes y durante una emergencia; la planificacin deoperaciones debe basarse en una evaluacin detallada de las necesidades y recursos.

Organizacin y Coordinacin

17. Puede definirse como:

el establecimiento de sistemas y mecanismos para alcanzar un objetivodeterminado y la coordinacin entre las personas y las organizaciones paratrabajar unidos, de una forma lgica, hacia un objetivo comn.

18. Esto supone seleccionar, formar y supervisar al personal, asignar y definir lasfunciones y responsabilidades de todos los implicados, as como estructurar lacomunicacin y el flujo de informacin. En una situacin de emergencia, la coordinacines un aspecto crucial de la organizacin.


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Delegacin de Autoridad y Responsabilidad

19. La gestin de emergencia debe organizarse de modo que la responsabilidad y laautoridad se deleguen hasta el ms bajo nivel jerrquico posible, debiendo ejercerseasimismo tan cerca de la operacin o de sus beneficiarios como sea posible. Debenestablecerse unas coordenadas claras e inequvocas respecto a la autoridad y a la

presentacin de informes, y comunicarse a todo el personal.

20. La estructura de la gestin debe organizarse de manera que la asignacin deresponsabilidades en cada accin, incluidas las decisiones directivas, sea clara. Laspersonas que toman las decisiones deben ser aqullas que cuentan con el niveladecuado de conocimientos para ello, debiendo responsabilizarse de garantizar sucumplimiento y seguimiento (incluido el control). La implicacin de un innecesarionmero de capas jerrquicas directivas o de personas en la toma de decisiones y en laresponsabilidad de su aplicacin, confunde y hace ms difcil la asignacin deresponsabilidades. La ambigedad y la falta de simplicidad en la definicin de lasresponsabilidades tambin retrasa las acciones.

Control

21. Puede definirse como:la supervisin y la evaluacin del funcionamiento con respecto a los planes y lapuesta en marcha de los cambios necesarios.

22. Hay que tener en cuenta que las funciones clave de la gestin son importantes noslo durante la respuesta de emergencia, sino tambin en la fase preparatoria, aunquesu importancia relativa puede variar en cada fase. Los mecanismos de organizacin ycoordinacin, por ejemplo, deben desarrollarse durante la planificacin de contingencia.

Etapas de las Operaciones de Emergencia relacionadas con Refugiados

23. El siguiente cuadro muestra un ejemplo de las actividades que pueden producirseen una emergencia con refugiados. Es importante comprender que las etapas yactividades de una operacin de emergencia con refugiados pueden coincidir u ocurrirsimultneamente.

24. La fase final de una operacin de emergencia es la transicin desde la respuesta deemergencia hasta la ayuda a largo plazo (cuidados y mantenimiento) y las solucionesduraderas (repatriacin voluntaria, integracin local y reasentamiento). El tiempoempleado en suministrar ayuda de emergencia debe ser el mnimo indispensable y en laplanificacin y ejecucin se deben tener siempre en cuenta las acciones a largo plazo.La importancia del equilibrio entre las acciones a corto y largo plazo es patente en

algunos de los sectores ms importantes.


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Etapa Actividades tpicas

Preparacin para hacer frente a las situacionesde emergencia

Prevencin;Alerta precoz;Planes de contingencia;Desarrollo de los sistemas de respuesta a lassituacin de emergencia;Fomento de asistencia entre los posiblesgobiernos de acogida y donantes;Provisin de recursos de reserva;Preposicionamiento de los suministros;Formacin.

Respuesta a las situaciones de emergencia Evaluacin de los problemas, necesidades yrecursos;Movilizacin de recursos;Gestin de las relaciones con donantes y de losintereses mediticos;Planificacin de operaciones;

Ejecucin y coordinacin;Supervisin y evaluacin;Transicin a la operacin de postemergencia.

25. Una de las funciones del mandato del ACNUR es asistir a los gobiernos en labsqueda de soluciones duraderas para el problema de los refugiados. Debe tenersesiempre presente las soluciones duraderas, empezando en la etapa de la planificacinde contingencia. Es en este perodo cuando se decide cmo, cunto y por cuntotiempo se suministrar la ayuda. Esas decisiones suelen tener una repercusin sobrelas perspectivas de buscar soluciones duraderas que pueden prolongarse muchotiempo despus de finalizada la situacin de emergencia.

Preparacin para hacer frente a situaciones de emergencia

26. La mejor manera de garantizar una respuesta efectiva ante las emergencias esestar preparado para ellas. La preparacin para emergencias puede definirse como:la planificacin y adopcin de medidas que garanticen la disponibilidad de losrecursos necesarios, a tiempo, para satisfacer las necesidades de emergenciaprevistas y de la capacidad para utilizarlos.

27. El mbito de accin en la etapa preparatoria de emergencias es amplio, pudiendoemprenderse las actividades a escala mundial, nacional y regional.

Las medidas adoptadas en la etapa preparatoria para hacer frente a casos deemergencia deben permitir a la organizacin intervenir rpida y eficazmente.

28. A escala mundial, el ACNUR dispone de una serie de recursos en reservacentralizados, para intervenir en situaciones de emergencia. Estos recursos han sidodesarrollados basndose en experiencias anteriores de emergencia. Incluyen asistenciapara el personal, recursos humanos y financieros, bienes y servicios de asistencia a lasoperaciones y reservas de productos de emergencia centralizados. Estos recursos


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pueden estar listos para su utilizacin en muy poco tiempo, all donde sea necesario.Garantizan un nivel mnimo y previsible de preparacin global para hacer frente a lassituaciones de emergencia. Adems, tambin puede recurrirse a las actividades deformacin disponibles para fortalecer la capacidad.

29. Para obtener ms detalles sobre estos recursos, vase el Catlogo de Recursos

para Respuestas de Emergencia, Apndice 1.

30. La planificacin de contingencia reduce el tiempo de produccin necesario paraponer en marcha una respuesta efectiva y resulta un instrumento fundamental paradesarrollar una mayor capacidad de respuesta.

Tanto a nivel nacional como regional, la alerta precoz y la planificacin decontingencia son medidas clave en la fase de preparacin.

31. El proceso de planificar la contingencia (vase el Captulo 4) permitir laidentificacin por adelantado de las lagunas existentes en los recursos. Un plan realistapuede alentar a los donantes y dems entidades a que proporcionen los recursos que

faltan.

32. La planificacin de contingencia ayuda a predecir las caractersticas de unaemergencia inminente incrementa la capacidad analtica institucional con la que sepuede contar en caso de producirse tal emergencia. Tambin facilita la identificacin delas actividades preparatorias adicionales que puedan necesitarse. Entre ellas puedenincluirse el desarrollo o reestructuracin de la organizacin del ACNUR en el pas, ladotacin de personal de emergencia, la acumulacin de reservas, el preposicionamientode suministros y la formacin. Las actividades que exigen un mayor tiempo deproduccin deben tener prioridad sobre las dems.

Indicadores de Emergencia

33. Una emergencia puede empezar por una afluencia repentina de refugiados, en laque miles de personas cruzan una frontera poniendo sus vidas en una situacin depeligro, ms que evidente. El inicio de una emergencia, sin embargo, no suele ser tandramtico ni obvio, y adems una situacin que requiera una respuesta extraordinaria ymedidas excepcionales puede tardar mucho tiempo en desencadenarse. Por ello, esprimordial, ser capaz de reconocer si se est ante (o es inminente) una situacin querequiere una respuesta de emergencia y cules pueden ser sus caractersticasprincipales (vase el cuadro 1).

34. Los siguientes indicadores son cuantificables y, por lo tanto, se usan normalmentecomo umbrales por encima (o por debajo) de los cuales puede aparecer o no una

situacin de emergencia, o para informar de que la situacin est bajo control o de quese precisa intervenir urgentemente. El indicador ms importante de todos es la tasa demortalidad o de defunciones (para ms informacin acerca de cmo calcular la tasa demortalidad, vase el Captulo 14 sobre la salud. Pueden obtenerse ms detalles sobreotros indicadores en los captulos correspondientes y en el Apndice 2, Caja deInstrumentos).


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Cuadro 1 Indicadores de las situaciones de emergencia

Indicador Niveles de EmergenciaTASA DE MORTALIDAD > 2 por 10.000 por daEstado de nutricin de los nios > 10% con 80% menos del peso por altura

Alimentos < 2.100 caloras/persona/da

Cantidad de Agua 25% de la poblacin con diarrea

Espacio del emplazamiento < 30 m cuadrados por persona (esta cifra noincluye espacios ajardinados)

Espacio habitable < 3,5 m cuadrados por persona

35. A pesar de que otros indicadores no sean tan fciles de cuantificar, resultanesenciales, como por ejemplo la existencia de una amenaza fsica contra los refugiadoso contra los principios de derechos humanos de los que gozan. En especial, lasamenazas de devolucin (refoulement) suelen ser indicativas de la necesidad de una

respuesta de emergencia.

Respuesta a situaciones de emergencia

36. La respuesta de emergencia puede definirse como:una accin inmediata y concreta para salvar vidas, garantizar la proteccin yrestituir el bienestar de los refugiados.

37. Una vez garantizado el asilo en condiciones de seguridad, lo prioritario en la gestinde emergencias son las labores para salvar las vidas de los refugiados. Una evaluacinoportuna y rpida del problema, las necesidades y los recursos ayudar a confirmar o aidentificar las reas en las que an existen lagunas producidas en la etapa de

planificacin de contingencia, con respecto a la experticia y a los recursos que senecesitan.

38. Resulta vital identificar los problemas que exigen las dotes de un experto. La mayorparte de las emergencias con refugiados necesitarn, adems de especialistas enproteccin, uno o ms expertos tcnicos para coordinar los sectores bsicos, comosalud, alimentos, nutricin, saneamiento, agua, vivienda e infraestructura.

Referencias

Marco de Planificacin (People-Oriented Planning POP) en Situaciones relacionadascon Refugiados Teniendo en Cuenta a Mujeres, Hombres y Nios, ACNUR, Ginebra1992.

Planificacin de Contingencia Gua Prctica para el Personal sobre el Terreno,ACNUR, Ginebra 1996.

Coordinacin entre Organizaciones Internacionales en Emergencias Complejas,Programa de Formacin en Gestin en caso de Desastres, ONU 1997.


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Evaluacin Inicial en Situaciones de Emergencia Gua Prctica para el Personal sobreel Terreno, ACNUR, Ginebra 1998.

Manual de Suministros y Alimentos de Ayuda sobre el Terreno, ACNUR, Ginebra 1989.

Manual del ACNUR; Planificacin (People-Oriented Planning POP) en el Trabajo: Uso

del POP para Mejorar la Programacin del ACNUR, ACNUR, Ginebra 1994.

Manual del ACNUR, Captulo 4, ACNUR, Ginebra 1995 (y actualizaciones).

Asociacin: Manual de Gestin de Programas para Colaboradores del ACNUR,ACNUR, Ginebra 1996.

Pulse aqu para ver continuacin de captulo II
http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/1653.pdfhttp://www.acnur.org/biblioteca/pdf/1653.pdf

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