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GestiGestióónn ppúúblicablicay el y el ciclociclo de de polpolííticatica ppúúblicablica

PlanificaciPlanificacióónn y y gestigestióónn sosteniblesostenible de los de los recursosrecursos ambientalesambientales y y naturalesnaturales

17 de agosto 2010Lucy Winchester

CursoCurso InternacionalInternacionalCartagena de Cartagena de laslas IndiasIndias, Colombia, Colombia

ContenidosContenidos

1. La planificación del desarrollo en el sector público

2. El marco socio-institucional para el diseño y formulación de políticas públicas

3. Gestiòn por resultados, la polìtica pùblica y temas de implementaciòn

4. Marco de política pública aplicada a la política ambiental

La planificaciLa planificacióón del desarrollo n del desarrollo en el sector pen el sector púúblicoblico

Proceso y características• La planificación, como cálculo que precede y preside la

acción pública, es un instrumento esencial de la gestión de gobierno.

• Las políticas del desarrollo (políticas públicas) permitenorientar la gestión de un gobierno para alcanzar sus objetivos

• Son parte de la relación entre la política y la acción pública• Enfatizan la concepción estratégica tanto del diseño como la

ejecución de las políticas, – el carácter participativo de estos procesos y– la necesidad de anticipar el futuro, coordinar las acciones

y evaluar los resultados

La planificación del desarrollo en el sector público

Funciones básicas de la planificaciónProspectiva

Articular lasperspectivas de la ciudadanía comoun colectivoAnticipar lasconsecuenciasque produciránlas decisiones de gobierno en distintos plazosDefinir e instrumentar unaestrategia de desarrollo (PP)

Coordinaciónde las PP

Concertar entre el gobierno, y los otros actorespolíticos, económicos y sociales.Coordinar al interior del gobierno paraalcanzar los objetivos trazados(oportuno, calidad).


Evaluaciòn de lasacciones/ gestiònpùblica(s)

Permitir anàlisislos resultados de la gestióndentro del aparatogubernamental, en su relación con el parlamento y, con la ciudadanía.

Coordinación y concertación• Las acciones públicas toman cuerpo en un marco institucional,

social y político determinado en que el Estado y el resto de los actores sociales, se interrelacionan e influyen entre sí.

• Se trata de coordinar con un sentido estratégico, para promoverdeterminados resultados de la acción pública en su conjunto, con un principio de realidad.

• Establecer las prioridades del desarrollo nacional y de los diversosprogramas de la acción gubernamental. Es el reto fundamental de un gobierno moderno.

• La coordinación hace referencia a una adecuada ejecución de laspolíticas públicas. Alto componente técnico. Tambièn es unafunciòn polìtica. Reto institucional.

• Se debe definir y negociar las políticas sectoriales, formular lasgrandes directrices, supervisar y evaluar resultados.

• Sin prioridades, se hace imposible cualquier tipo de planificaciónestratégica, y conduce a una asignación de recursos que se reproduce en función de las inercias y rutinas existentes.


EvaluaciónBases metodológicas comunes.

1. la formulación de un plan estratégico para cada organismoejecutor (misión, objetivos y metas) como base para identificary jerarquizar procesos, productos y resultados en la provisiónde bienes y servicios.

2. establecer un conjunto de indicadores de seguimiento quepermita evaluar el grado de cumplimiento de cada una de esasmetas.

3. la negociación de un convenio de desempeño con el núcleocentral del gobierno (los compromisos que resultan y los recursos requeridos)

Brindar mayor libertad de acción a los gestores públicos para cumplircon su misión, a cambio de una mayor rendición de cuentas por el lado de los resultados y el uso de los recursos.


Instrumentos de PlanificaciònSistemas de Planificaciòn

Visiòn Paìs y Plan 25

Plan Nacional de DesarrolloPresupuesto plurianual de

gasto e inversiones, Planificaciòn Institucional

Programaciòn, Presupuesto y ejecuciòn

Sistemas de seguimiento y monitoreo

Funciones / Productos

PROSPECTIVA / Tendencias, polìticas, metas

FORMULACIÒN / Presupuestaciònde polìticas y metas, asignaciones de gasto y de inversiòn pùblica

COORDINACIÒN / Objetivos compartidos, entidades y programas responsables

EVALUACIÒN / Indicadores estratègicos


Fiscal y Presupues-

taria

Coordinación y Fortalecimiento

institucional

Definición de prioridades

Inversiónpublica

De diseño De desempeño yresultados

Evaluación

ESTRATEGIAESTRATEGIANACIONAL DE NACIONAL DE DESARROLLODESARROLLO

EJES DE POLÌTICASEJES DE POLÌTICAS

INSTITUCIONALINSTITUCIONAL

PROGRAMASPROGRAMAS

AREAS CRITICAS DE LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO

Dis

eño

de P

P

Prog

ram

ació

n

Desarrollo, Estado y SociedadDesarrollo, Estado y Sociedad• Desarrollo (riqueza) una función de la acumulación de

capitales (natural, producido e intangible – capital humano e institucional – formal e informal)

• niveles, composición, manejo

• Millenium Capital Assessment. The World Bank (2006) Where is the Wealth of Nations? Measuring Capital for the 21st Century TheInternational Bank for Reconstruction and Development/The World Bank: Washington. (En gráfico, en los países de bajos ingresos se exluyen los estados “petroleros” (20% PIB)

Riqueza Total (2000) $ per capital y porcentajes

Capital Natural

Capital producido

Capital intangible Total % K

natural % K prod.

% K intang.

Países de ingresos bajos

1925 1174 4434 7532 26% 16% 59%

Países de ingresos medios

3496 5347 18773 27616 13% 19% 68%

Países de altos ingresos / OCDE

9531 76193 353339 439063 2% 17% 80%

Mundo 4011 16850 74998 95860 4% 18% 78%


MilleniumMillenium Capital AssessmentCapital Assessment((EstrategiasEstrategias de de desarrollodesarrollo y RRNN)y RRNN)

• En países de bajos ingresos, el porcentaje de riqueza en capital natural es muy importante, incluso puede ser mayor que el capital producido.

la gestión de los recursos naturales debe ser una parte clave en las estrategias de desarrollo en estos países.

• Porcentaje de capital producido es relativamente constante entrepaíses.

• La importancia relativa del capital intangible se aumenta notoriamente habilidades de la población y calidad de instituciones que apoya las actividades económicas … y el desarrollo. La riqueza de un país se concentra en estos capitales (fuerza de trabajo, capital social, rule of law, gobierno …)

• El valor (per cápita) del capital natural en los países de altos ingresos es mayor, mientras su parte proporcional en la riqueza es menor.


ComposiciComposicióónn capital naturalcapital natural

Capital Natural (2000) $ per cápita

Activos subsuelo

Recursos forestales (timber)

Recursos forestales (non timber)

Áreas protegidas

Tierra / agrícola

Tierra/ Silvopast Total

Países de ingresos bajos

325 109 48 111 1143 189 1925

Países de ingresos medios

1089 169 120 129 1583 407 3496

Países de altos ingresos / OCDE

3825 747 183 1215 2008 1552 9531

Mundo 1302 252 104 322 1496 536 4011


MilleniumMillenium Capital AssessmentCapital Assessment((EstrategiasEstrategias de de desarrollodesarrollo y RRNN)y RRNN)

• Estrategias de desarrollo como manejo de portfolio de activos. – Algunos activos son no-renovables. Se puede transformarse en

otros activos a través de la inversión sostenible de sus rentas.– Otros capitales son renovables y puede proporcionar un flujo de

retorno sosteniblela base del desarrollo sostenible es la generación de ahorros

para invertir y transformar activos.• Inversión en capital humano, capital producido y governance

(instituciones, estado de derecho) con ahorro para compensar el agotamiento de la base natural puede impulsar aumentos en bienestar en el futuro en países en desarrollo.

• Requiere instituciones … adecuada manejo de RRNN, captarretornos y dirigirlos a inversiones adecuadas.

• Política pública en torno a la gestión de RRNN, política fiscal y economía política.


El marco socioEl marco socio--institucional institucional para el disepara el diseñño y o y

formulaciformulacióón de poln de polííticas ticas ppúúblicasblicas

Las políticas públicas• Las políticas públicas son soluciones específicas de

cómo manejar los asuntos públicos.• Se desprenden de la agenda pública.• Son habitualmente un second best respecto a una

política óptima en lo sustantivo• El gobierno puede ser concebido como un instrumento

para la realización de las políticas públicas. El foco del gobierno debe estar en sus resultados.

• El desafío de dar continuidad y a la vez de innovar en las políticas públicas. Còmo? (discontinuidad de alianzas, polìtica) – ver temas de planificaciòn, acuerdospolìticos sustantivos, madurez sistema polìtico

El marco socio-institucional para el diseño y formulación de políticas públicas

ProcesoProceso de de polpolííticatica ppúúblicablicaEtapas analíticas

1.1. Agenda Agenda PolPolììticatica2.2. FormulaciònFormulaciòn de de polpolììticatica3.3. ProcesoProceso de de decisiòndecisiòn4.4. ImplementaciònImplementaciòn5.5. EvaluaciònEvaluaciòn

• No son etapas causales y consecutivas. Son momentosanalíticos, de calidad y duración heterogéneas.



1.1. Agenda Agenda PolPolììticatica (inclusiòn?)

Seriedad del problemaTemàticas que logran imponerse sobre barreras / policy

entrepreneurs -- gatekeepersConvergencia / estados con niveles similares de bienestar

tienden de ocuparse de temàticas similiaresCiclos econòmicos / crisis – flexibilidad laboral, eficiencia:

crecimiento – calidad de vida, bienestar laboralCiclos electoralesParadigmas / competitividad, cambio climàticoPolicy streams (reconocimiento del problema, factibilidad de

soluciòn, y voluntad polìtica) y su confluencia, parcial o total es una oportunidad significativa para incorporar temàtica y soluciòn en la Agenda (Kingdon)



2.2. FormulaciònFormulaciòn de de polpolììttica

– Definiciòn, evaluaciòn (ex ante), aprobaciòn y rechazo de opciones de polìtica

– Un proceso tanto tècnico-racional como competitivo– Quiènes desarrollan opciones? (contexto ALC, redes

temàticas, redes de influencia, advocacìa)– Permeabilidad a incorporar nuevas ideas / actores

en funciòn de si es ajuste en objetivos, instrumentosde polìtica o de programas.

– Proceso de decisiòn



2.2. FormulaciònFormulaciòn de de polpolììticatica

– Definiciòn, evaluaciòn (ex ante), aprobaciòn y rechazo de opciones de polìtica

– Un proceso tanto tècnico-racional como competitivo– Quiènes desarrollan opciones? (contexto ALC, redes

temàticas, redes de influencia, advocacìa)– Permeabilidad a incorporar nuevas ideas / actores

en funciòn de si es ajuste en objetivos, instrumentosde polìtica o de programas.

– Proceso de decisiòn



ProcesosProcesos de de decisiòndecisiòn– Modelo racional

1. Identificaciòn de problema, organizaciòn de valores, objetivos, y metas relevantes

2. Examinar todas las soluciones alternativas para el logro de metas

3. Analizar todas las consequencias posibles para cadaalternativa de polìtica con su probabilidad de ocurrencia

4. Comparar consequencias con objetivos y metaspreviamente definidas

5. Elegir soluciòn cuyas consequencias màs asemejan metas, que proporciona mayor nivel de resoluciòn, mayoresbeneficios con costos iguales o menores costos con beneficios iguales.

Modelo incrementalModelo irracional



ProcesosProcesos de de decidecisiòn– Modelo racional-limitado (Herbert Simon)

1. Asume limitaciones de informaciòn y alternativas de polìticaen tanto capacidad de procesar, y poseer informaciòn al respecto

2. Consequencias no son conocidas y lo mejor es “educated guesses”

3. Individuos tienen limitaciones cognitivas4. Total racionalidad no es posible en procesos de

polìtica`pùblica “satisfycing – second best”– Modelo incremental (Lindblom)

1. Proceso de decisiòn requiere negociaciòn, evaluaciònsistemàtica limita este proceso. PP requiere decisiones quese fundamentan en su factibilidad y apoyo polìtico-administrativo. Prueba y error, paso a paso , aprendizaje

2. Ventajas: escala menor, testeo y ajuste, menos anticuerposEl marco socio-institucional para el diseño y formulación de

políticas públicas


ProcesosProcesos de de decisiòndecisiòn– Modelo Irracional (March, Olsen)

3.3. ImplementaciònImplementaciònVertical (Pressman – Wildavsky)• Reconocimiento de fallos en procesos de

implementaciòn• Problemas de coordinaciòn• Monitoreo y control de gestiònDesde abajo (Lipton)• Influencia de agentes / implementors en hacer

polìtica



4.4. EvaluaciònEvaluaciònEn funciòn de objetivos y metas (ambìguas, cambiantes, sin priorizar)Èxito o fracaso es un juicio en torno a eventosSesgosEval. Administrativo / control de gestiòn : desempeño, criteria, procesosEvaluaciòn polìticaEvaluaciòn de polìtica aprendizaje (societal / social, instrumental / lecciones, tècnico / limitado, polìtica / sin aprendizaje


FactoresFactores influyentesinfluyentes in PP (in PP (gobiernogobierno))

– Experiencia y experticia– Juicio– Recursos– Valores– Tradiciòn y hábitos– Presiòn de grupos corporativos– Pragmatismo y contingencias– Evidencia empìrica


PolPolííticatica PPúúblicablica de de CalidadCalidad ((LaheraLahera))(Características que permite su discusión política)

– Fundamentación amplia (cuál es la idea? A dónde vamos?)– Estimación de costos y alternativas de financiamiento– Factores para una evaluación de costo-beneficio social– Beneficio social marginal comparado con el de otras políticas

(qué es prioritario?)– Consistencia interna y agregada (a qué se agrega? Qué inicia?)– Sobre apoyos y críticas probables (políticas, corporativas,

académicas)– Oportunidad política– Lugar en la sequencia de medidas pertinentes (qué es primero?,

qué condiciona qué?)– Claridad de objetivos– Funcionalidad de los instrumentos– Indicadores (costo unitario, economía, eficacia, eficiencia)


CaracterCaracterììsticassticas de PP en ALCde PP en ALC– Estabilidad– Adaptabilidad– Coherencia y coordinaciòn– Calidad de implementaciòn y fiscalizaciòn– Intères colectivo / ciudadanìa– Eficiencia– Indice

Indice Alto: Chile, Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Mèxico, Uruguay

Indice Mediano: Bolivia, DR, Honduras, PeruIndice Bajo: Argentina, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay,

Peru, Venezuela

BID (2006) La Polìtica de las polìticas pùblicas. Progreso económico y social en ALC Informe 2006.


GestiònGestiòn por resultados, la por resultados, la polpolììticatica ppùùblicablica y temas de y temas de

implementaciònimplementaciòn

PolPolíítica ptica púública y planificaciblica y planificacióón/n/GestiGestióón y administracin y administracióón pn púúblicablica

• La administración pública es un factor en el desarrollo y en la competitividad de los países / regiones / áreas.

• La capacidad institucional para elaborar soluciones y coordinar intervenciones para llevar adelante sus funciones.

• Debate contemporáneo sobre la legitimidad del estado:– Basada en modelo legal racional– Basada en los productos y resultados de las políticas públicas.– En règimenes democráticos, la meta se vuelve la capacidad de entregar buenos

servicios y de solucionar problemas colectivos de forma eficiente.• La importancia de los procesos de implementación.

– la disponibilidad de know-how sectorial (contenidos e información)– hipótesis robustos vinculando las intervenciones con los resultados esperados

son necesarios pero no son suficientes.• La fase de implementación es también relevante para

– explicar la efectividad y eficiencia de una política, y– el control sobre los mecanismos que transforma una decisión de política a

acciones y productos es un recurso estratégico.

Gestiòn por resultados, la polìtica pùblica y temas de implementaciòn

CapacidadCapacidad administrativaadministrativa e e institucionalinstitucional• La capacidad administrativa e institucional se refiere a las características de

organizaciones públicas que se relaciona con el desempeño de las políticas públicas.

• Atender al desarrollo de estrategias y competencias en pos de maximizar las oportunidades de que un programa sea efectivo.

• Un conjunto de condiciones funcionales que permita que los gobiernos elaboren e implementen programas con mayores grados de desempeño.

• Los procesos de capacity building también se refiere a la institucionalización e internalización de nuevas etapas de instrumentos para abordar problemas (know-how, habilidades, tecnologías, etc.) que son desarrollados en reacción a (o anticipando) temas de implementación.

• Es relacionada a las habilidades de las estructuras públicas de identificar y solucionar problemas de implementación.

• También refiere a los límites y barreras que impiden soluciones exitosas para algún problema.

• Capacidad institucional y administrativa refiere a los factores críticos que apoya a los actores públicos para responder a los riesgos y oportunidades inherentes en el procesos de implementación ocurriendo en espacios complejos, que pueden promocionar y gestionar arreglos cooperativos y para solucionar problemas.

Gestiòn por resultados, la polìtica pùblica y temas de implementaciòn

BibliografBibliografííaa• The World Bank (2006) Where is the Wealth of Nations? Measuring Capital

for the 21st Century The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank: Washington.

• Lira, Luís (2006) “Revalorización de la planificación del desarrollo” Seriegestión pública 59, ILPES, Área de Gestión del Desarrollo Local y Regional, CEPAL, LC/L.2568-P, agosto.

• Kingdon,J.W. (1984) Agendas, alternativas and public policies. Boston, Little, Brown.

• Lindblom, C.E. (1979) Still Muddling Through. Public Administration Review, 39,6:517-25

• Pressman, J.L. and A.B. Wildavsky (1984) Implementation: how great expectations in Washington are dashed in Oakland. 3rd edn. Berekely, University of California Press.

• Lipsky, M. (1980) Street – level bureaucracy: dilmemnas of the individual in public services. New York: Russell Sage Foundation.

• BID (2006) La Polìtica de las polìticas pùblicas. Progreso económico y social en ALC Informe 2006.

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