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8/15/2019 Globalización, neociorporativismo y democracia Ornelas borrador http://slidepdf.com/reader/full/globalizacion-neociorporativismo-y-democracia-ornelas-borrador 1/66 GLOBALIZACIÓN, NEOCORPORATIVISMO Y DEMOCRACIA: LA CONTIENDA POR LA EDUCACIÓN C ARLOS O RNELAS ( BORRADOR PARA DISCUSIÓN , NO CITAR POR FAVOR ) ________________________________________________________________________ PRÓLOGO La reforma educativa que anunció el presidente Enrique Peña Nieto el 1 de diciembre de 2012 no ha tenido reposo. Transitó de la euforia reformadora manifiesta en leyes y la creación de nuevas instituciones, a la recentralización del pago de la nómina y a la negociación errática con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) y los maestros disidentes agrupados en la Coordinadora de Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE). Aunque en un comienzo la reforma tuvo apoyo de los grandes partidos de oposición y la simpatía de organizaciones civiles, después éstas y aquéllos tomaron distancia del gobierno. Los partidos se separaron de la estrategia gubernamental porque tal vez perdían protagonismo en la plaza pública, mientras las asociaciones de la sociedad civil marcaron su línea por lo que percibían como la negociación de la ley en la Secretaría de Gobernación (Segob), además de que la transparencia prometida no llegaba pronto y se rezagaba la rendición de cuentas. La iniciativa de reforma acaso fue en respuesta a una crisis en la educación básica que detectó el grupo que retomó la Presidencia de la República en 2012. Esta crisis —que la investigación educativa había revelado desde lustros atrás— se manifiesta en la baja calidad de la educación, la distribución inequitativa de la escolaridad, un desperdicio de recursos exorbitante y la pérdida de control en la gobernación del sistema educativo. Descontrol que llegó a que se institucionalizara la compraventa de plazas y “el derecho” de los docentes que pasaban a retiro a legar el puesto de trabajo a sus descendientes o, si no tenían herederos con las credenciales apropiadas, a venderlas al mejor postor. Por esta razón, el Presidente, Enrique Peña Nieto, los líderes de los dos grandes partidos políticos de la oposición, el de la Revolución Democrática (PRD), Jesús Zambrano, y el de Acción Nacional (PAN),

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GLOBALIZACIÓN, NEOCORPORATIVISMO Y DEMOCRACIA: LACONTIENDA POR LA EDUCACIÓN

C ARLOS ORNELAS

(BORRADOR PARA DISCUSIÓN, NO CITAR POR FAVOR)

________________________________________________________________________

PRÓLOGO

La reforma educativa que anunció el presidente Enrique Peña Nieto el 1 dediciembre de 2012 no ha tenido reposo. Transitó de la euforia reformadora

manifiesta en leyes y la creación de nuevas instituciones, a larecentralización del pago de la nómina y a la negociación errática con elSindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) y los maestrosdisidentes agrupados en la Coordinadora de Nacional de Trabajadores de laEducación (CNTE). Aunque en un comienzo la reforma tuvo apoyo de losgrandes partidos de oposición y la simpatía de organizaciones civiles,después éstas y aquéllos tomaron distancia del gobierno. Los partidos sesepararon de la estrategia gubernamental porque tal vez perdíanprotagonismo en la plaza pública, mientras las asociaciones de la sociedadcivil marcaron su línea por lo que percibían como la negociación de la leyen la Secretaría de Gobernación (Segob), además de que la transparenciaprometida no llegaba pronto y se rezagaba la rendición de cuentas.

La iniciativa de reforma acaso fue en respuesta a una crisis en laeducación básica que detectó el grupo que retomó la Presidencia de laRepública en 2012. Esta crisis —que la investigación educativa habíarevelado desde lustros atrás— se manifiesta en la baja calidad de laeducación, la distribución inequitativa de la escolaridad, un desperdicio derecursos exorbitante y la pérdida de control en la gobernación del sistemaeducativo. Descontrol que llegó a que se institucionalizara la compraventade plazas y “el derecho” de los docentes que pasaban a retiro a legar elpuesto de trabajo a sus descendientes o, si no tenían herederos con lascredenciales apropiadas, a venderlas al mejor postor.

Por esta razón, el Presidente, Enrique Peña Nieto, los líderes de losdos grandes partidos políticos de la oposición, el de la RevoluciónDemocrática (PRD), Jesús Zambrano, y el de Acción Nacional (PAN),

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Gustavo Madero, y la dirigente del Partido Revolucionario Institucional(PRI), María Cristina Díaz, suscribieron el Pacto por México, que conteníaun paquete de “reformas estructurales”. El presidente Peña Nieto habíaanunciado la reforma de la educación con un mensaje puntual quepresagiaba conflicto, tanto por lo dicho como por el simbolismo queenmarcó la presentación de su primer discurso presidencial, en el PalacioNacional, el emblema del poder político de México. Peña Nieto advirtió quesu gobierno se regiría por cinco ejes y definió sus primeras 13 órdenesejecutivas.

Su discurso mezcló contundencia con oratoria, expuso razones defondo y planteó propósitos concretos. Era un ataque a las tradiciones y lacultura institucional que afectan al sistema educativo mexicano (SEM). 1 Peña Nieto expuso con énfasis el tercero de los ejes: “Ha llegado elmomento de la Reforma Educativa. Una nación basa su desarrollo en laeducación. El capital humano es la base del desarrollo y progreso de unpaís; ésta es la razón por la que corresponde al Estado la rectoría de lapolítica educativa”.

Sin matices de por medio, Peña Nieto destacó la ideología y la políticaque desde ese día enmarcan su proyecto de reforma de educativa. El toqueideológico rescata la alegoría del capital humano, es una evocación clara ala globalización. El mensaje político fue más preciso: “recuperar la rectoríade la política educativa”. El Presidente reconoció lo que otros gobernanteshabían embozado, tal vez hasta por vergüenza: el poder en la educación

básica de México lo ejercen fieles del SNTE. La referencia al corporativismoera obvia.

Esta es la tercera reforma educativa que emprende el gobiernomexicano en cinco lustros. El gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) comenzó la euforia reformista con el Programa de modernizacióneducativa 1989-1994. Un discurso inusual en un documento oficial. Claro,reconocía los avances en expansión de la matrícula, el crecimiento haciaarriba y la diversificación del sistema; pero se centraba en la crítica a loexistente. Diagnosticaba una educación de baja calidad, plagada de

contenidos obsoletos, alejada del rumbo del mundo, un centralismoabsorbente que inhibía las iniciativas locales y la Secretaría de Educación

1 Como en otros de mis textos, utilizo el concepto de sistema educativo mexicanopara referirme a la educación básica —preescolar, primaria y secundaria—, ya quees la única que se rige como un régimen con normas y reglas generales. En ellenguaje oficial se define al sistema educativo nacional que, además de la básica,cubre a la enseñanza media, la superior y otros tipos. Es innecesario repetir elalegato extenso.

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Pública (SEP) sin capacidad de respuesta a los problemas existentes.

El gobierno de Salinas se inauguró dentro de una crisis delegitimidad sin precedentes. Las dudas sobre su triunfo en las elecciones de1988 siguen hasta la fecha. Pero fue un gobierno que impulsó reformas

económicas y finiquitó el simbolismo de la Revolución mexicana. Completóel programa de apertura económica que comenzó el gobierno de Miguel dela Madrid (1982-1988) con el ingreso de México al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), hoy Organización Mundial deComercio (OMC) y se coronó con la firma del Tratado de Libre Comercio deNorteamérica con Estados Unidos y Canadá.

El argumento de la apertura era simple y contundente: México nopodría seguir de espaldas al mundo. La globalización era ya un fenómenoimpar y, si no se entraba al desarrollo mundial, el rezago económico ysocial sería cada vez más agudo. En la política educativa, México se adhiriósin tardanza a los acuerdos de Jomtiem, suscribió los principios deeducación para todos y aun antes del ingreso de México a la Organizaciónpara la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), había aceptadociertas de las premisas de esa organización, como establecer sistemas deevaluación educativa nacionales y descentralizar la administración de laeducación básica a cargo del gobierno federal.

La reforma educativa que emprendió aquel gobierno se significóprimero por desplazar al dirigente “vitalicio” del SNTE, Carlos JonguitudBarrios y sustituirlo por Elba Esther Gordillo. Segundo, por la firma del Acuerdo para la modernización de la educación básica (el Acuerdo), demayo de 1992, mediante el cual se descentralizó la administración de laeducación básica que controlaba el gobierno federal a los estados; se creóun sistema de promoción horizontal para el magisterio, que devino en laCarrera magisterial (un paquete de incentivos o pago por mérito) y seinvitó –aunque con un mecanismo burocrático rígido— a la sociedad aparticipar en la educación. También hubo reformas curriculares, se cobijó ala educación preescolar, la primaria y la secundaria en la nuevaSubsecretaría de Educación Básica (SEB) y se transfirieron fondos

crecientes a los estados para el sostenimiento de la educación básica ynormal.

En agosto de 2002, el gobierno de Vicente Fox (2000-2006), firmócon el SNTE un documento inocuo, que se denominó Compromiso social porla calidad de la educación, sin efecto conocido, excepto el crecimiento delpoder de la dirigente del Sindicato. Sin embargo, ese Compromisoestableció que el ingreso a la carrera docente y la promoción a los puestos

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de dirección serían por concurso de oposición y convocatoria abierta. Peronada sucedió, la tradición siguió su camino.

La venta y herencia de plazas, aunque ilegal, se habíainstitucionalizado en el SEM. Era un motivo de crítica constante al

gobierno por parte de académicos, periodistas, organizaciones civiles yhasta de la prensa extranjera, como el Washington Post . Saldar o al menosdisminuir esa práctica, fue el foco de la Alianza por la calidad de laeducación (ACE) que el gobierno de Felipe Calderón (2006-2012) rubricócon la Elba Esther Gordillo, quien ya se había constituido en presidenta delSNTE “hasta que cuando ella lo considerara necesario”.

Esos tres intentos de reforma —el primero con cambiosinstitucionales de gran envergadura— tuvieron como característicaprincipal que se realizaron bajo convenios expresos con el SNTE. La mismadirigente fue elevada a la categoría de interlocutora privilegiada por cuatropresidentes de México y le reconocieron el monopolio de la representacióngremial.

El gobierno de Peña Nieto —al parecer— juzgó que los cambiospactados no sólo no constituyeron auténticas reformas, sino querepercutieron en la pérdida del control del sistema por parte del gobierno.En consecuencia, el nuevo grupo en el poder presidencial —que lo retomó12 años después de que el PRI lo había perdido— decidió seguir caminodistinto. Incluso, a juzgar por los primeros pasos, determinó hacer unareforma aun en contra del poder del SNTE.

Los afanes ideológicos y políticos del grupo que accedió al gobiernonacional en 2012 explican una porción importante de las razones por lascuales el gobierno se embarcaría en una reforma a la educación que en susinicios parecía de gran calado. Pero los grupos corporativos —que con eltranscurso del tiempo habían alcanzado grados altos de autonomía delpoder presidencial— dieron pruebas de que defenderían sus conquistas portodos los medios a su alcance, incluyendo el chantaje y la amenaza. Estosdos rasgos, junto con la autonomía política y capacidad de movilización quealcanzaron esas organizaciones rígidas, configuran el neocorporativismo.

Desde que se constituyó el SEM la educación nacional es un territorioen disputa. Los diferentes grupos del SNTE, casi siempre con la anuenciadel gobierno pero a veces rompiendo la resistencia de algún secretario deEducación Pública, colonizaron la administración de la educación básica.Esos dirigentes constituyeron un cuasimonopolio en la toma de decisiones y excluyeron a los otros actores; no sólo a burócratas de la SEP, sino a los

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gobernantes mismos y a los padres de familia. La educación democrática,que la reforma a la Constitución de 1946 planteó como uno de losprincipios fundamentales del SEM devino en un planteamiento retórico.Pero no murió. Aunque en desventaja, sin organización alguna,desconectados unos de otros, maestros y padres de familia, académicos yperiodistas y más tarde organizaciones civiles, lucharon contra elmonopolio y sobrevivieron a casi todas las embestidas de los sindicalistas ylos burócratas.

Esos tres sustantivos —globalización, neocorporativismo ydemocracia— proporcionan nudos conceptuales para desplegar un análisiscomparado de las reformas educativas que emprendieron los gobiernos deCarlos Salinas, de Felipe Calderón y de Enrique Peña Nieto. El ánimo deeste ensayo es trascender el examen de coyuntura y enmarcar esascircunstancias como trances importantes en la contienda perdurable por laeducación nacional; además, examinándola a la luz de las corrientesteóricas en boga en el ambiente internacional.

INTRODUCCIÓN

Una terna de fuerzas en conflicto —aunque a veces aliadas unas con otras—se disputan el destino de la educación mexicana. A pesar de varios intentosde reforma y de cambiar las reglas del juego político a partir de los 1989,los guardianes del corporativismo —en el SNTE y en la burocracia— siguensiendo el conjunto de grupos hegemónico, aunque con fracturas entre ellos.Los abogados del modelo de reforma global aceptan conceptos yrecomendaciones de los organismos internacionales, en especial de laOCDE, pero yuxtaponen su agenda política doméstica. Los defensores delproyecto democrático buscan espacios de participación y foros para haceravanzar sus propuestas. La iniciativa del presidente Enrique Peña Nieto,condensa la contienda por la educación.

Cuadros fieles del SNTE mantienen la regencia de la educación básica;aunque su actuar no es homogéneo. Ellos conforman una fuerzacorporativa formidable que, con todo que surgió por iniciativa del gobiernoen los años de 1940, forjaron intereses propios y los hicieron valer.

Mediante un proceso de colonización —pacífica la mayor parte del tiempo, belicosa, a veces, pero consecuente— los dirigentes sindicalestransmutaron su papel de maestros al de burócratas. Se profesionalizaron,mas la mayoría no adquirió atributos de la burocracia profesional quedestacaba Max Weber. Esta colonización se agrandó tras la firma del Acuerdo de mayo de 1992. Las secciones locales del SNTE se hicieron de laadministración de los segmentos del SEM que el gobierno federal transfirió

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a los estados. Culminó en el gobierno de Felipe Calderón, cuando sin velosde por medio, el Presidente le otorgó la Subsecretaría de Educación Básica—la joya de la corona— a Elba Esther Gordillo.

Investigadores de la educación, analistas de la política y hasta

diplomáticos que analizaron al SEM, daban cuenta de la situación“irregular” que guardaba el sistema. Pablo Latapí criticaba el cogobiernoentre la Secretaría de Educación Pública (SEP) y el SNTE; Alberto Arnaut yMarcos Reyes conceptualizaban la administración de la educación básicacomo la imbricación de intereses políticos de esos dos grupos burocráticos. Aldo Muñoz calificó a la dirigencia del Sindicato como un grupo de elite coninfluencia determinante en la regencia del sistema. Ricardo Raphaeldestacó el talante despótico de su dirigencia. En la prensa, LeoZuckermann califica a las facciones del SNTE como grupos de presión yMiguel Ángel Granados Chapa recalcaba la ambición de poder y la riquezainsultante de sus dirigentes. El delegado especial sobre el Derecho a laEducación, de la Organización de las Naciones Unidas, Vernor Muñoz Villalobos, dijo que la relación entre las autoridades y el SNTE era unasimbiosis atípica.

A lo largo de décadas, la colonización del gobierno de la educación básica desfiguró el concierto institucional formal del sistema; las reglas del juego político del régimen de la Revolución mexicana favorecían alcorporativismo. Hubo intentos de mover al paquidermo reumático yartrítico, como calificó a la SEP el secretario de Educación Pública, Jesús

Reyes Heroles, en 1983. Aunque el Secretario pretendió recuperar elmando en la educación básica, Vanguardia Revolucionaria del Magisterio(VRM), el grupo dominante del Sindicato en aquel entonces, resistió conéxito los embates. Entre otras cosas, como lo comenta quien fuerasecretario particular de Reyes Heroles, Otto Granados Roldán, enEducación Futura , porque el líder de VRM, Carlos Jonguitud Barrios: “todoel tiempo quería puentear al secretario acudiendo a Los Pinos y tratandoallá temas educativo/sindicales o vendiendo estabilidad política yrentabilidad electoral”. Además, el Secretario: “Tuvo que aceptar de malagana a colaboradores en la SEP recomendados desde Los Pinos o trabajarcon la nomenclatura magisterial de que estaban plagados los nivelesmedios, y con un par de subsecretarios que sin pudor robaleaban ,eufemismo usado por don Jesús, para el lado sindical”.

Granados Roldán achaca la influencia del SNTE en la SEP a lasconcesiones que le confirieron los gobiernos de Echeverría y López Portillo,pero la Subsecretaría de Educación Elemental (después de Educación

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Básica) era una “posición del SNTE” quizá desde finales de los 1950. Nonada más el aparato central estaba en manos del SNTE, la colonizacióncubría todo el aparato a escala nacional: de las direcciones de escuelas a laSubsecretaría; de las inspecciones (hoy supervisiones) de zona a losmandos bajos y medios en los estados. Incluso, también fueron colonizadaslas delegaciones de la SEP, que se crearon en el gobierno de López Portillo(1976-1982) con el fin de disminuir la influencia del Sindicato en lasdecisiones y que la SEP tuviera un brazo en los estados.

El gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), no obstanteque mostró cierta voluntad de retomar el control del SEM, cedió a losenviones corporativos y, contrario a lo que varios analistas y políticossuponían, permitió la supervivencia del SNTE como un organismonacional, centralizado y corrupto. El gobierno de Salinas desplazó al viejodirigente, Carlos Jonguitud Barrios, mas encumbró a Elba Esther Gordillo y la “modernización de la educación” se resolvió a favor de la dirigenciasindical. El Acuerdo para la modernización de la educación básica, quedescentralizó la administración del sistema, devino en un campo fértil parala colonización del mando por los fieles del Sindicato, aunque entre ellostuvieran pugnas fuertes. En mi libro, Política, poder y pupitres , expongocómo el denominado federalismo educativo devino en un centralismo burocrático que catapultó el poder del SNTE y más de su grupo dirigente.

La mayoría de los gobernadores depreció los márgenes de autoridadque el gobierno federal les transfirió en 1992. Tanto por debilidad política,

como por la fuerza del SNTE, los mandatarios estatales no pudieroncontrolar los embates de los dirigentes y les otorgaron mercedes despuésde entregarles beneficios: plazas, trabajadores comisionados, edificios,fondos para festejos y premios, vehículos y hasta gasolina. El desbarajusteinstitucional trajo como consecuencia el crecimiento de las plantillas, lamultiplicación del número de aviadores y el crecimiento desorbitado delFondo de aportaciones para la educación básica (FAEB). Aunque yaexistían, ciertas inmoralidades aceleraron su reproducción de arriba haciaabajo y viceversa. Por ejemplo, los dirigentes locales y nacionalesacumularon plazas y prebendas, mientras los maestros de base“conquistaron” el derecho a heredar o vender su plaza al momento delretiro.

En otro de mis libros, Educación, colonización y rebeldía, ventilo laetapa de gloria del corporativismo sindical durante los gobiernos del PAN;primero el de Vicente Fox y luego el de Felipe Calderón (2006-2012). Si bien no germinó en esos tiempos, con ellos se consolidó el

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neocorporativismo. En su libro, El acertijo de la legitimidad , Luis Rubio yEdna Jaime desentrañaron el vínculo que permitió a los grandessindicatos, en especial a los que afilian los trabajadores del Estado, asubsistir tras la alternancia en el gobierno de la República y a lademocratización política. Dado que el Presidente ya no era del PRI, ni el jefe nato del movimiento sindical, sus dirigentes respiraron aires deindependencia y mediante chantajes y amenazas previnieron que elgobierno tomara medidas para desmantelar sus redes. El caso del SNTE ysus corrientes internas es paradigmático.

La dirigencia que encabezó Elba Esther Gordillo (EEG), con audacia y perseverancia, buscaba mayores espacios de autonomía política, primerocon el apoyo de sus patronos en el gobierno de Salinas —como ManuelCamacho Solís— y luego a contracorriente y mediante negociaciones en elgobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000). La capacidad para movilizar el voto de los maestros bajo su control, permitió a la señora Gordillo tejeralianzas con candidatos a las gubernaturas de muchos estados y luegoexigir o —si encontraba resistencia— negociar los puestos clave en lassecretarías de educación estatales. No importaba el partido político al queperteneciera el candidato con más posibilidades, lo que interesaba eraapostar a ganar y luego cobrar deudas políticas.

Aunque la señora Gordillo ya había sido expulsada del PRI, habíaconformado su propio partido político, el de Nueva Alianza (Panal) y desdeallí tejía pactos electorales y de otro tipo. En el gobierno de Felipe Calderón,

EEG cobró con creces el apoyo real o supuesto en las elecciones de 2006,que Calderón ganó con escaso margen y fue motivo de impugnaciones.Ricardo Raphael y Luis Hernández Navarro, cada uno con sus fuentes ydesde perspectivas analíticas distintas, documentan que además depuestos clave en la administración pública, como el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y la LoteríaNacional, el presidente Calderón le entregó la Subsecretaría de EducaciónBásica. Ella colocó a su yerno y al resto de la burocracia alta y media. Conese bastión, EEG boicoteó las iniciativas de la secretaria de EducaciónPública, Josefina Vázquez Mota.

El presidente Felipe Calderón trató si no de extinguir con —al menosdisminuir la— compraventa y herencia de plazas docentes. Mas lo hizo sinuna tecnología del poder apropiada que le permitiera dominar. Ello, porquelos mandos institucionales estaban trocados. En la educación básica elpoder de la secretaria Vázquez Mota —y luego de los secretarios AlonsoLujambio y Jorge Córdova Villalobos— fue nominal. Quien mandaba era la

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señora Gordillo por medio de su vicario. Por eso, la Alianza por la calidadde la educación nació minada.

La ACE fue un instrumento que desmontaba el arreglo institucionalformal. La Ley General de Educación (LGE) otorga a la SEP el monopolio de

funciones que ésta traspasó a un órgano bipartito —grupos SEP-SNTEdonde, dada la colonización, la mayoría representaba al SNTE— en 2008. Elacuerdo 4 de la ACE era crucial para atacar el asunto de la corrupción en elotorgamiento de plazas docentes: “(el) Ingreso y promoción de todas lasnuevas plazas y todas las vacantes definitivas (será) por la vía de concursonacional público de oposición convocado y dictaminado de maneraindependiente. El acceso a funciones directivas en el ámbito estatal serealizará por la vía de concursos públicos de oposición”. Cierto, huboconcursos nacionales, pero sólo para las plazas de nueva creación —y notodas— donde además se detectaron chapuzas. Maestros cercanos a la jubilación se rebelaron y, tras el primer concurso, el Presidente reemplazóa la secretaria Vázquez Mota y la rutina de herencia y venta de plazassiguió vigente. La persistencia cultural del gremio fue más vigorosa que elpoder del Estado.

A juzgar por lo dicho en su discurso y por los eventos subsecuentesen la firma del Pacto por México, el presidente Peña Nieto llegó a laconclusión de que tanto el Acuerdo como la ACE fracasaron por haberfirmado alianzas con los líderes del SNTE. Él seguiría un camino diferente:una reforma constitucional. Tal vez en su ánimo estaba cambiar las reglas

formales con el fin de recuperar el control de la educación básica que elgobierno había perdido. Quizás caviló que las reglas del juego político en elSEM favorecían al SNTE y que, en lugar de convenios, era mejor un cisma.También se puede conjeturar que acaso en el trasfondo el Presidente pulíauna estrategia con el fin de reconcentrar el poder en la instituciónpresidencial.

L A CATAPULTA : EL P ACTO PORMÉXICO

En el mismo discurso del 1 de diciembre, el Presidente anunció lo que seríala noticia del día siguiente. “Por eso, celebro los acercamientos y pláticasque han sostenido los partidos políticos nacionales a fin de impulsar ungran pacto por México… El Gobierno de la República ofrece participar conentusiasmo para que el acuerdo sea una realidad”. La firma del Pacto sentóla agenda de cambios legales que enmarcaron los dos primeros años degobierno de Peña Nieto. Fue un guión que se cumplió, aunque con

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modificaciones sustanciales. Ello, porque ciertos protagonistas no siemprerepresentaron el papel que ellos mismos habían escogido y porquesurgieron actores no invitados que enmarañaron el libreto original.

El consenso que alcanzaron las principales fuerzas políticas

nacionales al firmar el Pacto por México, muestra pragmatismo y unamezcla de intereses:

Para ello, se impulsará una reforma legal y administrativa enmateria educativa con tres objetivos iniciales ycomplementarios entre sí. Primero, aumentar la calidad de laeducación básica que se refleje en mejores resultados en lasevaluaciones internacionales como PISA. Segundo, aumentarla matrícula y mejorar la calidad en los sistemas de educaciónmedia superior y superior. Y tercero, que el Estado mexicanorecupere la rectoría del sistema educativo nacional,manteniendo el principio de laicidad.

Nadie en su sano juicio diría que elevar la calidad sea un propósitoindigno. No obstante, cuando los firmantes del Pacto se refieren a la calidadde la educación básica reducen la noción al desempeño de estudiantes enpruebas estandarizadas. Pudiendo haberlo hecho y al mismo tiempomostrar fidelidad a la historia, no evocaron el raciocinio de Vasconcelos —humanista y democrático— de formar a ciudadanos cultos y trabajadoresresponsables colmados de valores morales y democráticos. Un enfoquereduccionista que apela al llamado de la OCDE y deja entrever ciertoalineamiento con el modelo de reforma que ése y otros organismosimpulsan a escala global.

El segundo propósito es consecuencia del primero, pero más allá de laeducación básica. Tanto en la educación media como en la superior hayconflictos y rezagos, pero son de diferente naturaleza; la triada de fuerzaspolíticas que disputan la rectoría de la educación básica se diluye y surgenotros actores. 1 El meollo político de la propuesta del gobierno de Peña Nieto y sus aliados en el PRD y el PAN se afirmó en el tercero de los propósitos:recuperar la rectoría de la educación. La referencia a la laicidad acaso fue

para prevenir que las iglesias —en especial la católica— intenten influir enel paso de la reforma que se anunció, aunque también pudo ser de trámite,mera retórica, sin formar parte de un vínculo político sólido.

El influjo de la globalización en las reformas de la educación lideradas

1 En este texto no me ocupo de esos segmentos, aunque haré referencias a laenseñanza media cuando sea pertinente.

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por organismos multilaterales a escala planetaria es patente, pero nohomogéneo. La Organización de la Naciones Unidas para la Educación, laCiencia y la Cultura (UNESCO, por sus siglas en inglés) mantiene unaagenda en favor de la equidad —y algo de humanismo— mientras que elBanco Mundial (el Banco) es el abanderado de la teoría del capital humano y la educación para el empleo. La influencia de esos organismos sigue vigente, mas ha sido rebasada por la OCDE al proponer un modelo dereforma educativa con base en la evaluación. El Programa internacional deevaluación de los alumnos (PISA) es su brazo principal.

Hay enfoques teóricos que analizan la globalización en la educacióncomo un proceso de isomorfismo cultural, como una difusión a escala globalde ideas, estructuras y formas de pensar la educación. El supuestofundamental de la teoría de la cultura mundial, es que las reformaseducativas que se impulsan en diversas partes del mundo obedecen a unafán legítimo de progreso y bienestar. Otra corriente pone en duda esalegitimidad; observa una especie de neoimperialismo cultural queorganismos como el Banco y la OCDE imponen sobre las naciones, enespecial las del tercer mundo. Estos enfoques tienden a despreciar lasparticularidades y las pugnas políticas domésticas.

Los abogados del enfoque “del prestatario y el prestamista” impugnanesas posturas. 1 Reconocen la influencia de los organismos internacionales,pero destacan que la dinámica política, las luchas entre diversos grupos ypartidos de esos países son, en última instancia, las que trazan el contenido

de la reforma y que el juego de fuerzas políticas determinan su destino. Sinembargo, con el fin de legitimar su reforma, esos dirigentes y elfuncionariado de alto nivel solicitan en préstamo conceptos pedagógicospopulares en la literatura internacional o piden a los organismosmultilaterales asesoría para la reforma doméstica. Aquí la OCDE entra enescena como la tutora principal de la reforma educativa de alcance global.

La tesis que se sostiene en este ensayo descansa en la convicción deque a pesar de que organismos internacionales como la UNESCO, el BancoMundial y la OCDE impulsan un modelo de reforma educativa global con

orientación neoliberal, las contradicciones internas determinan las tramaspolíticas del proyecto de cambio en el sistema educativo mexicano.

Este convencimiento no es voluntarista. Surge de años de estudio y

1 El concepto en inglés es de borrowing and lending . Se refiere al uso de conceptose ideas que los dirigentes de alguna nación piden prestados a otras naciones o alos organismos internacionales; o acaso los extraen de discusiones académicascosmopolitas.

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trabajo en torno a las reformas educativas, tanto de México como de otraslatitudes. También brota de inquietudes por desentrañar cuál de losenfoques conceptuales —que también contienden por explicar lastendencias globales en la educación— propone los mejores instrumentospara el análisis de los intereses en conflicto en la reforma mexicana.

Con todo y que los gobiernos o los organismos multilateralesproducen documentos donde hacen explícitos los discursos de reformaeducativa, los proyectos —o modelos, que aquí se usan como sinónimos—son abstracciones que los académicos diseñan con el fin de hacer el análisisde las propuestas. Por ejemplo, en ningún expediente los abogados de lasideas neoliberales se asumen como defensores de un proyecto con esenombre. La denominación fue producto de la prensa, los medios y laacademia. Los procuradores del modelo democrático sí se arrogan esetalante.

Cuarta versión: 31/07/2015

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I. APOGEO DE LAS REFORMAS EDUCATIVAS

La educación tendrá por objeto el plenodesarrollo de la personalidad humana y el

fortalecimiento del respeto a los derechoshumanos y a las libertades fundamentales;favorecerá la comprensión, la tolerancia yla amistad entre todas las naciones y todoslos grupos étnicos o religiosos, y promoveráel desarrollo de las actividades de lasNaciones Unidas para el mantenimiento dela paz .

Artículo 26, Declaración universal de

derechos humanos

En la mayor parte del mundo hay interés en la educación y, desde haceunas tres décadas, estalló una fiebre por la reforma educativa. Estaexpresión, reforma educativa, tal vez sea una de las más usadas en laliteratura internacional de educación comparada. El concepto se usa tantopara justificar la política de algún gobierno, como para promover cambiosnecesarios en las escuelas con el fin de mejorar el aprendizaje de losestudiantes; lo mismo para alinearse a proyectos liderados por organismosmultinacionales, que para explicar el empuje de comunidades que quierenapoderarse del destino de sus escuelas. Hay movimientos de cambio queintentan abarcar desde un sistema educativo completo a los que se centranen alguna institución determinada. Hay reformas que impulsan laenseñanza de valores religiosos mientras otras se oponen a esos designios.

Otra característica de las reformas educativas es que sus proponenteso la prensa las etiquetan con un nombre o las asocian a un asuntoimportante, lo que les otorga cierto valor simbólico y la aspiración detrascender. Por ejemplo, la reforma que lanzó George W. Bush, fue conocidacomo No Child Left Behind (Que ningún niño se quede atrás); y BarackObama bautizó a su proyecto como Race to the Top (Carrera hacia la cima).La reforma que aligeró la carga de los estudiantes en Japón se denominoYutori Kyõiku (Educación relajada); y la reforma impulsada en Turquía apartir de 2012 se conoce como la 4+4+4.

Antes de que comenzará la fiebre por una reforma global, en México,

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el proyecto de desarrollo y crecimiento del sistema educativo nacional delgobierno de Luis Echeverría promovió cambios institucionales: se elaboró ypromulgó la Ley Federal de Educación y se crearon nuevas institucionescomo el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) —con el fin deapoyar a la cúspide de la pirámide en el sistema— y el Consejo Nacional deFomento Educativo (Conafe), para impulsar la educación popular. Además,hubo una mudanza curricular importante en la primaria y en lasecundaria. Aunque aquella reforma incorporó ideas en boga en elambiente internacional —el constructivismo de Piaget, por ejemplo— pusoénfasis en el nacionalismo económico. Asimismo, impulsó como nuncaantes en la historia de México a la educación superior. Aquella políticaexpansionista, también se denominó reforma educativa.

La frase reforma educativa cubre un abanico inmenso de posibilidades y, sin embargo, no hay definiciones que precisen el concepto, que le den unsignificado homogéneo con el fin de que quien la escuche o lea sepa de quése trata. La literatura de habla inglesa es rica en análisis de reformas endiversas partes del mundo. Domina la que estudia los cambios superficiales y la ausencia de cambios profundos en las escuelas estadounidenses. Elfrenesí por la reforma educativa comenzó en la década de 1980 cuandoapareció el controvertido documento A Nation at Risk que informaba de losfracasos de la educación de ese país y culpaba a la escuela delestancamiento económico y los males sociales. Para analistas y dirigentesde los sindicatos de maestros, aquel expediente inició la ofensiva neoliberalcontra la educación pública.

El concepto mismo también es sujeto de disputas. Los procuradoresdel proyecto neoliberal de reforma hablan de privatización, desregulación y cargan a la escuela y a los maestros con la misión de preparar a la fuerzalaboral que demanda el desarrollo económico y la competencia global porlos mercados. Si las escuelas públicas no cumplen con esta encomienda,entonces —advierten— se deben transferir al sector privado, incluyendo elfinanciamiento público para su buena marcha. Bajo ese manto surgieronlas escuelas charter , en la Unión Americana. El otro rasgo del modeloneoliberal es la obsesión por los resultados de las pruebas estandarizadas.El Estudio internacional de tendencias en matemáticas y ciencias (TIMSS),primero y PISA después, devinieron en los estandartes de la reformaglobal.

En el otro lado del espectro político e ideológico se encuentran losproponentes de un modelo de reforma educativa democrática. Éstos ponenel énfasis en los aspectos cognoscitivos y afectivos que la escuela debe

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reproducir: la creatividad, el pensamiento divergente, la originalidad, lacultura y el arte, así como realzar el valor de la persona humana y elejercicio ciudadano. La imposición de las pruebas estandarizadas por lasautoridades centrales —bajo el influjo de institucionesintergubernamentales globales como el Banco Mundial y la OCDE—,argumentan los abogados del modelo democrático, es una victoria delautoritarismo.

Entre esos extremos hay conceptos de cambio que buscan unaadministración más eficaz, acrecentar la matrícula en todos los niveles,incrementar los recursos materiales y logísticos y hacer un mejor uso delgasto, corregir los indicadores de eficiencia, implantar modelos deaprendizaje, incorporar a los padres de familia y a la sociedad en el devenirde las escuelas y una miríada de enfoques pedagógicos que aspiran aconducir la enseñanza de una mejor manera y a centrar el quehacereducativo en el aprendizaje de los estudiantes. Y a todas se les denominareforma educativa.

Es un concepto que se presta para analizar (y proponer) alteracionesen la estructura general de un sistema. También puede ser un artefacto quepermita debatir si los discursos de cambio surgen del poder y se diseminanpor el sistema o si brotan de movimientos de base o de agrupacionesespecíficas; para examinar los motivos que mueven a los reformistas detodo tipo; indagar sobre la procedencia de las ideas rectoras de la reforma; y para rastrear qué tipo de expresión pedagógica se ofrece para que las

propuestas de mejora lleguen a las escuelas y los maestros las acojan consinceridad.

H ACIA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA TIPOLOGÍA DE REFORMAS EDUCATIVAS

El concepto de reforma educativa es amplio e incluyente, por ello elinvestigador tiene que dejar clara su posición. Max Weber confiaba en eluso de tipologías para esclarecer la utilidad y los alcances de algúnconcepto. Asunto que a su vez involucra a otras nociones (y ejemplos) conel fin de guiar la construcción de argumentos (y teorías) que expliquen —ointenten revelar— la trama bajo estudio. Lo que otorga cierta unidad atodas las reformas educativas es que manifiestan un propósito y seenfrentan a tradiciones culturales y políticas de los defensores de loestablecido. Mas su devenir no depende nada más de los reformadores. Suacción política sobre el contexto y la respuesta de otros actores determinansi las reformas tendrán éxito o fracasarán. Por lo general, los reformadores

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apelan a cierto principios —o valores superiores, como libertad, justiciasocial, cohesión nacional— como guías para justificar sus ambicionespolíticas. Otros no recurren a principios sino a la satisfacción denecesidades sociales; mientras los organismos intergubernamentalesinvocan afanes productivos, como aumentar la competitividad en unmundo global.

El sustantivo propósito tiene varios significados. En las páginas deeste texto se utiliza para denotar el interés político de los proponentes delas reformas educativas; incluye sus aspiraciones de trascender,pretensiones de mantener o ampliar su poder, el empeño que ponen enconseguir las metas que establecen, la pasión —o la pasividad— queimponen a su quehacer y la ambición de que el éxito de la reformaacreciente su legitimidad. El propósito concentrado de una reformasistémica es desmantelar o modificar de raíz las tradiciones dominantesque el grupo reformista considera nocivas. Un reformista sagaz identificalas tradiciones provechosas —o que suponga virtuosas, como diríaMaquiavelo— que puedan favorecer su empeño y trata de rescatarlas yalinearlas a sus metas.

Por tradición se entiende a las costumbres políticas en boga, quepueden incluir concepciones sobre los usos del poder. También comprendelas prácticas dominantes, tanto en la administración del sistema como enla docencia; las creencias alrededor de esas prácticas, así como las usanzas burocráticas más arraigadas —y por lo tanto más difíciles de erradicar—

que tienen defensores férreos. De igual manera, la tradición comprende losmitos y leyendas que se erigen alrededor de un sistema escolar y que sonparte de la ideología dominante. El conjunto de tradiciones forman un vínculo con las relaciones sociales existentes que configuran el contextoenrevesado que condiciona la acción política de grupos reformistas.

La descripción de este tipo de particularidades o de contexto políticose encuentra en la famosa cita de Karl Marx en El dieciocho brumario deLuis Bonaparte : “Los hombres hacen su propia historia, pero no lo hacen asu libre arbitrio, bajo circunstancias elegidas por ellos mismos, sino bajo

aquellas circunstancias con que se encuentran directamente, que existen yles han sido legadas por el pasado. La tradición de todas las generacionesmuertas oprime como una pesadilla el cerebro de los vivos”. Por esasrazones, aunque su diseño pueda ser racional, correcto y necesario, eldestino de las reformas educativas es inseguro. No es un guión de películadonde todos los ejecutantes obedecen al director para lograr el fin deseado.Es una trama abierta al escrutinio público y a los vaivenes de la política,

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donde los ejecutantes pueden ser veleidosos y hasta traicioneros. Además,con frecuencia, intervienen actores —sociales— que no son invitados perose hacen escuchar.

El contexto, pues, incorpora al entorno político cambiante, al medio

ambiente social —la recepción que se le brinda a alguna iniciativa—, lasrelaciones sociales entre segmentos, grupos, organizaciones y ciudadanos,así como a el tejido histórico —la tradición de las generaciones muertas—que determina el destino de las reformas. Los reformadores empaquetansus propuestas en principios filosóficos o doctrinarios a la vez queincorporan componentes de la vida práctica, como elevar las capacidadesproductivas, fomentar la participación ciudadana y ofrecer un servicio decalidad.

Estos tres conceptos: propósito, tradición y contexto, conforman losprimeros elementos para posibilitar la creación de una tipología dereformas educativas. Los principios de doctrina y filosofía se esclareceránen la discusión de las reformas educativas que puso en marcha el gobiernomexicano en el último cuarto de siglo.

EL ORIGEN: EL MUNDO Y LA NACIÓN

El impulso a la reforma educativa neoliberal proviene de los organismosmultilaterales. La Unesco pudiera catalogarse como la excepción, pues setomó en serio la consigna —que nació en Jomtien, Tailandia, en 1990— de

Educación para todos (EPT). Este movimiento es un compromiso global queasumieron los estados miembros de ofrecer educación básica de calidad atodos los niños, jóvenes y adultos. Dicha iniciativa nació bajo los auspiciosde la UNESCO, el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef) y elBanco Mundial; el Banco muy pronto tomó otro itinerario. Losparticipantes en aquella conferencia respaldaron una visión amplia delaprendizaje y acordaron universalizar la educación primaria y reducir elanalfabetismo para finales del siglo pasado.

Fue una meta ambiciosa e irrealizable. Para el año 2000 la mayoría delos países estaban lejos de alcanzar ese objetivo. La comunidadinternacional se reunió de nuevo en Dakar, Senegal, y ratificó sucompromiso de lograr los seis objetivos de EPT con el propósito desatisfacer las necesidades de aprendizaje de todos los niños, jóvenes yadultos a más tardar en 2015. Los objetivos fueron:• Extender y mejorar la protección y educación integrales de la primera

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infancia, especialmente para los niños más vulnerables ydesfavorecidos.

• Velar por que antes del año 2015 todos los niños, y sobre todo las niñas y los niños que se encuentran en situaciones difíciles, tengan acceso auna enseñanza primaria gratuita y obligatoria de buena calidad y laterminen.

• Velar por que las necesidades de aprendizaje de todos los jóvenes yadultos se satisfagan mediante un acceso equitativo a un aprendizajeadecuado y a programas de preparación para la vida activa.

• Aumentar de aquí al año 2015 el número de adultos alfabetizados en un50%, en particular tratándose de mujeres, y facilitar a todos los adultosun acceso equitativo a la educación básica y la educación permanente.

• Suprimir las disparidades entre los géneros en la enseñanza primaria ysecundaria y lograr antes del año 2015 la igualdad entre los géneros en

relación con la educación, en particular garantizando a las jóvenes unacceso pleno y equitativo a una educación básica de buena calidad, asícomo un buen rendimiento.

• Mejorar todos los aspectos cualitativos de la educación, garantizandolos parámetros más elevados, para conseguir resultados de aprendizajereconocidos y mensurables, especialmente en lectura, escritura,aritmética y competencias prácticas.

El movimiento EPT nutrió de afanes y conceptos a los abogados delproyecto de reforma educativa democrático y equitativo. Fue un asunto

donde las políticas globales se acercaron a la propuesta de Amartya Sen yBernardo Kliksberg, en Primero la gente , acerca del lado amable de laglobalización. Los informes anuales de EPA dan cuenta de que muchos delos propósitos no sólo no se alcanzarían en 2015, sino que sus realizacionesse darán en plazos más largos, otros no se conseguirán en ciertas regionesdel planeta ni siquiera en varias décadas. A los problemas de la falta definanciamiento, se agregan tradiciones burocráticas, abulia de gobernanteso prejuicios religiosos.

Sin embargo, con todo y que hay cierto progreso en las metas de la

EPT, sus propósitos de equidad quedaron rebasados por las propuestas delos abogados del modelo neoliberal. Los fines de la educación para elcrecimiento económico, como lo denomina Martha Nussbaum, en Not forProfit , son formar una masa de trabajadores dóciles a los reclamos de laproducción y una elite capaz de desarrollar ciencia y tecnología —no tantoinvestigación básica, sino conocimiento aplicado— que pueda generarestrategias para incrementar las ganancias económicas. Estos propósitos,

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retomados por el Banco y la OCDE, han generado más iniciativas dereforma educativa que el “espíritu de Jomtien y la Declaración de Dakar”que, a pesar de los obstáculos, la UNESCO sigue promoviendo.

En varios países la consigna de reforma educativa precedió a los

impulsos globales. Ya fuera por demandas sociales o porque losgobernantes diagnosticaron deficiencias en sus sistemas de educación, porafanes de crecimiento económico o con el fin de legitimar el orden existenteo, incluso, por empuje de la democracia. Por ejemplo, en países de Europaen los años posteriores a la segunda guerra mundial, sin que hubieracoordinación entre los gobiernos, se generaron reformas en la educacióncon el fin de desplazar a la ideología nazi y pujar por la democracia. Seponía el énfasis en la ética ciudadana. Otro tipo de reformas se dieron a lolargo de América Latina durante el ciclo desarrollista con el ánimo defomentar el avance de la técnica y el crecimiento económico, como lodocumentó José Medina Echavarría, en su texto clásico, Filosofía,educación y desarrollo .

Aunque el origen de la reforma provenga de incentivos del ordenglobal, o surja de requerimientos locales, no se presume tengan propósitosen pugna; depende del contexto en que se aplique. Por ejemplo, en algunaparte del mundo los fines que propone la Unesco coinciden con ciertosafanes de los líderes nacionales, aunque sea más común que hayacoincidencia con los propósitos del proyecto neoliberal. La contienda esentre el neoliberalismo y la democracia.

Las reformas educativas con aspiraciones de trascendencia, no sequedan en planteamientos de política y cambio institucional. No importadónde se originen, los intentos serios de reforma educativa aspiran a llegara la base del sistema, a conquistar —por convencimiento o por imposición—la voluntad de los maestros y que su hacer pedagógico se muestre en elaprendizaje de los alumnos. Allí, la controversia entre neoliberalismo ydemocracia es más patente.

EL DERROTERO DE LAS REFORMAS

En la literatura internacional sobre reformas educativas predomina elexamen de dos modelos que intentan describir su rumbo. El modelo dearriba hacia abajo (descendente) implica que el gobierno toma la iniciativa y encabeza los esfuerzos de cambio en el sistema o en algunas de suspartes. El modelo antitético es el de abajo hacia arriba. En el primero, elinterés político de los proponentes define el propósito principal; en el

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segundo las aspiraciones de grupos y comunidades llevan la delantera. Haymuchas reformas de este segundo tipo que aún siendo importantes nologran trascender, son regionales o de grupos específicos y de cortaduración, aunque otras son perdurables. Entre esos polos hay gradosintermedios.

La mayoría de las reformas que trascienden surgen, si no desde lacúspide del poder político de una nación, sí desde los órganos de gobierno;las burocracias afinan sus intereses y promueven reformas con el fin delegitimar su existencia. También hay reformas que brotan de afanes decomunidades particulares, que logran cierto consenso y se expanden haciael resto del sistema; incluso, llegan a convencer —por medio de debates,luchas y persistencia— a los gobernantes de las ventajas de sus propuestas.Por ejemplo, la educación multicultural brotó de demandas de minoríasétnicas o regionales, tanto de Europa como de América, que exigían respetoa su lengua materna y a sus tradiciones, así como reconocimiento a ladiversidad cultural. Hoy es parte de la normalidad en muchos sistemas y esun derecho conquistado que se fundamenta en leyes o reglamentos.

Otras reformas son de alcance regional, de una provincia o estado,mas no logran traspasar hacia el sistema nacional, como en Canadá, dondemucha gente admira las reformas de Alberta —en especial por los altosresultados que sus estudiantes obtienen en PISA, en contraste con el restodel país— pero no las adoptan en otras provincias. Esta reforma esproducto de un consenso entre gobernantes y gobernados y con la

participación decidida de las asociaciones profesionales de docentes.La mayoría, sin embargo, siguen el modelo descendente. Debido a la

globalización hay un modelo de reforma educativa que los organismosmultilaterales promueven con empeño y, en numerosos países, losgobernantes acogen sus premisas —y hasta los diagnósticos que elaboranesas organizaciones, que son similares— mas lo hacen con el fin demantener su poder. Alinearse a una tendencia global —piensan—incrementa su legitimidad.

Tanto en países de Europa, Asia y África como de América, la reforma

educativa sigue derroteros similares, nunca idénticos: el gobierno en turnohace un diagnóstico —o acoge uno que le prestan los organismosinternacionales—, detecta una crisis o dificultades graves en la educación,luego, la consigna de reforma educativa deviene en un programa político.El gobierno se lanza a la plaza pública promueve sus puntos de vista yseñala a los culpables de la crisis. En muchas partes los maestros son los villanos favoritos. Se desata una acometida contra las tradiciones

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magisteriales y los usos burocráticos. Este tipo de reformadores enfrentala resistencia de las organizaciones profesionales o sindicales de losdocentes y los defensores de la tradición.

Hay cierta tendencia en algunos círculos a condenar las reformas que

proponen los gobernantes. Los modelos de arriba hacia abajo —suponenciertos analistas— son perversos por naturaleza, encierran afanes dedominación y sólo quieren que los sistemas escolares preparen mano deobra que sea funcional a la globalización. Este tipo de reformas educativasson las preferidas de regímenes autoritarios y paternalistas. Otrosestudiosos desconfían del modelo de arriba hacia abajo porque losproponentes ocultan sus intenciones tras una retórica democrática.

Académicos que se identifican con corrientes críticas glorifican lasreformas de abajo hacia arriba porque manan de anhelos populares. Aunque muchas de éstas tienen virtudes, sus defensores incondicionalesdesplazan el análisis concreto de las causas y los efectos de una innovaciónparticular a sentencias sobre el modelo comunitario que impera en esemovimiento, aunque pudiera ser antidemocrático y, en lugar de atentarcontra una tradición, promueve su defensa. Por ejemplo, en ciertascomunidades de pueblos originarios sobreviven costumbres ancestralesdonde las mujeres no tienen derechos —y las niñas menos— y quieren quesus escuelas contribuyan a preservar esos atributos. En contraste, otrasmetamorfosis —o demandas de reformas— que surgen de movimientossociales promueven la dignidad humana, el respeto a las culturas locales y

exigen el reconocimiento a su cultura.La realidad no es tan simple; el contexto político en que se

desenvuelven las reformas indica si son favorables o perjudiciales para losalumnos. Hay reformas que aunque hayan surgido de los órganos degobierno, incluyen elementos de progreso social, como la Yutori Kyõiku deJapón que, entre otras cosas, eliminó el castigo corporal. Hasta 1998, enJapón era legal disciplinar por medio de sanciones físicas a los alumnos deeducación básica. En contraste hay intentos de reforma en ciertas partesdel planeta que promueven un nacionalismo exacerbado o la

discriminación por razones étnicas o religiosas, como puede ser enEstados islámicos fundamentalistas donde hay rechazo a la secularización y a la libertad de credos.

Tanto en los modelos descendentes, como en los ascendentes losreformadores tienen motivos ideológicos, políticos, económicos o culturaleso una conjunción de varios de ellos. En el examen de una reformaparticular, el investigador tiene el deber de esclarecer cuáles son esas

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motivaciones y si hay alguna que tenga la preeminencia.

LOS MOTIVOS DE LOS REFORMADORES

Como advirtió Weber, las tipologías son formas puras, abstracciones quesirven para describir, organizar e interpretar fenómenos existentes, nosustituyen a la realidad, ni son su representación fiel. En el análisis de unasituación concreta los elementos de una tipología se mezclan de manerascomplejas. Además, como lo sugieren autores neoweberianos, las tipologíasson útiles para describir circunstancias que presentan cierta estabilidad,no para examinar el desplazamiento de una situación a otra. El escrutiniode una reforma educativa concreta, demanda el ejercicio de unadiscriminación conceptual y de precisión en la exhibición de sus elementos.Por lo tanto, la presentación de los modelos polares —neoliberal y

democrático— de las motivaciones de los reformadores de la educaciónobedece a ese afán analítico. La manifestación precisa vendrá en ladiscusión de las reformas mexicanas de antes y después de la transicióndel siglo veinte al veintiuno.

Ideología

El modelo de reforma educativa con aspiraciones hegemónicas se apoya enuna ideología neoliberal que tiene en el centro de sus propósitos elflorecimiento de la economía de mercado a escala global, la desregulación yprivatización de los servicios públicos no estratégicos —como educación,salud, transporte y otros más—, disciplina fiscal estricta y la confinación delos gobiernos nacionales a la prestación de servicios fundamentales comoemisión de moneda, representación del país en el mundo, así comoencargarse de la defensa y seguridad nacionales. Todo eso implica lareducción del Estado a capacidades ejecutivas mínimas, las suficientespara garantizar la supervivencia del mercado y sus instituciones. Masdesean un Estado fuerte, capaz de imponer normas que garanticen laadhesión de las naciones a los órganos que codifican las reglas del mercado

global, la Organización Mundial del Comercio (OMC), en particular. Con elfin de hacer atractiva a ciertos segmentos sociales la propuesta dereforma, la envoltura discursiva se completa con nociones como libertadindividual, democracia política, flexibilidad laboral y, en el corazón de suretórica, la noción de libertad para elegir ( free choice ) los serviciospúblicos que mejor satisfagan las aspiraciones individuales.

Este modelo es el dominante en la actualidad, su impulso proviene de

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la globalización. La noción surgió a comienzos de los años 80 del siglopasado para identificar fenómenos que, aunque tuvieran orígenes locales,afectaban a otras regiones del mundo. Marshall McLuhan analizó lainfluencia de los medios electrónicos de comunicación, la difusión mundialde noticias en tiempo real y la circulación de conocimiento popularmediante mensajes estandarizados y reiterativos. Acuñó el término aldeaglobal con el fin de explicar la interconexión de los humanos a escalaplanetaria. El concepto de globalización se popularizó primero parareseñar las transferencias financieras, el movimiento del capital y laestandarización de la producción; después para identificar cambiossociales y los efectos de la economía sobre el medio ambiente mundial. Laparte neoliberal se coronó con la mutación del GATT en la OMC y lahegemonía ideológica de las instituciones multilaterales como el BancoMundial, la OCDE y el Fondo Monetario Internacional (FMI).

El discurso ideológico del proyecto neoliberal reclama que seconsidere a la educación como un servicio sujeto a las leyes del mercado yel retiro paulatino de los gobiernos en la prestación de ese servicio, exceptodonde el sector privado no lo pueda ofrecer, ya por lejanía, ya porque losusuarios no puedan pagarlo. El corazón conceptual de su aspiraciónpedagógica se sintetiza en el espíritu emprendedor. Se espera que lasescuelas superiores dejen de formar a sus egresados con miras a conseguirun empleo —que por lo demás no abundan— y, por lo tanto, proponetécnicas de enseñanza que pongan el énfasis en el individuo y en eldesarrollo de competencias para la producción y los negocios.Emprendedurismo, le llaman algunos.

Los proponentes de este modelo arremeten contra las tradicioneslocales y considera al nacionalismo como una rémora del pasado y unlastre histórico. Arguyen —no sin razón— que el nacionalismo fue fuente deguerras y exclusión social o étnica y hoy nutre a tendenciasfundamentalistas. Mas los neoliberales claman al mismo tiempo porcontrolar y regular con rigor la migración, en especial la de nativos depaíses pobres cuya inversión en capital humano es baja. Aspiran a que elmodelo de reforma educativa que promueven los organismosmultilaterales imponga la mayor parte de sus atributos a escala global.

En contraste, los promotores del proyecto democrático hablan defortalecer al Estado como el patrimonio público superior. Aclaran que noabogan por un Estado propietario de medios de producción que controle laeconomía; no están en contra del mercado, sino en contra de la supremacíadel mercado. Tampoco se oponen a que el sector privado ofrezca servicios

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públicos, pero no debe sustituir al Estado en aquéllos que son necesariospara el desarrollo nacional y que no todos pueden pagar.

Los proponentes de este modelo de reforma educativa consideran a laeducación como un bien de la nación y un derecho fundamental de todos

sus habitantes. No se conforman con ofrecer sólo igualdad formal deoportunidades; aspiran a llegar a la parte sustantiva y que el Estadointervenga, mediante la política fiscal, para disminuir las desigualdadessociales. Es un proyecto que tiene a la equidad o la justicia social en elcentro de sus afanes discursivos. No están en contra de la globalización,sino que siguen la línea estratégica de Amartya Sen y Bernardo Kliksberg,en Primero la gente : “De lo que trata principalmente es de cómo dar buenuso a los notables beneficios del intercambio económico y del progresotecnológico en una forma que preste la atención debida a los intereses delos desposeídos y desvalidos”.

Uno de esos buenos usos es ofrecer educación pública de calidad parael mayor número posible de personas; otorgar prioridad a los habitantes dezonas pobres y deprimidas, así como a comunidades étnicas marginadas buscando mecanismos de integración al desarrollo, pero respetando lasparticularidades culturales que enaltecen a la persona. Desde esaperspectiva, se debe favorecer el avance de las niñas, tanto por equidad degénero, como porque la educación y participación política de las mujeresson elementos fundamentales de la democracia.

En el centro del ideario pedagógico del proyecto democrático descansala idea de formar a las personas con pensamiento crítico, valores culturales y espíritu solidario. Si las escuelas forman a personas cultas y hacendosas,las habilidades para el trabajo se reproducirán de manera natural. Elcapital cultural de las personas y las naciones son las palancas para undesarrollo social y humano sostenido a lo largo del tiempo.

Los proponentes de este modelo, tal vez pidan prestados conceptos eideas de la globalización —a fin de cuentas, siguiendo a Sen y Kliksberg, laglobalización es también patrimonio de los pobres— pero tomandodecisiones soberanas. Arguyen que la soberanía no es una rémora, sino una

herramienta para procurar democracia y equidad. Los defensores de lareforma educativa democrática y equitativa están en contra delnacionalismo exacerbado y acometen contra aquellas tradiciones queatenten contra la dignidad humana.

Política

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El proyecto neoliberal tiene propósitos políticos claros: romper las barreasnacionales para favorecer al mercado internacional. Se presume queeliminar fronteras a la libre circulación de mercancías es la palanca de undesarrollo sustentable y duradero. No obstante, la consecuencia nocivapara el mismo mercado mundial es que las grandes empresas proveedorasde bienes de producción y consumo se apropian de la mayor parte de lariqueza del planeta. La globalización es el pilar de la desigualdad.

Con el fin de alinear a la educación con el proyecto global de reformaneoliberal, las instituciones internacionales proponen diversos tipos deevaluación. La particularidad es que abogan por la prestación de servicioseducativos en forma descentralizada, mientras promueven que sean losestados nacionales los que se hagan cargo de la evaluación. Además,procuran que éstos participen en comparaciones globales y reproduzcan ensus territorios los programas e instrumentos de evaluación, como los dePISA.

A tono con la OMC, los patrocinadores de este modelo buscan que losgobiernos nacionales favorezcan al sector privado mediante leyes yprogramas gubernamentales. Empero, no todos sus propósitos políticos sonreaccionarios. Pugnan por disminuir las tradiciones burocráticas, desinflarlas nóminas de personal superfluo, hacer más transparente el gasto y quetanto la burocracia como las escuelas rindan cuentas; mas también quierenmenguar las conquistas laborales y promover cambios institucionales parafomentar la competencia entre planteles escolares y estudiantes. Los

rankings son los instrumentos que estimulan la rivalidad y premian a losmás “competentes”.

La difusión de este modelo de reforma es global, pero la acción políticaestá a cargo de los abogados del neoliberalismo en la escala nacional. Esuna relación de dependencia y apoyo mutuo entre actores políticos denaciones y organismos multilaterales.

En el otro plato de la balanza, los promotores del modelo de reformademocrática de la educación buscan la democratización del Estado, elimperio de la ley y que el ciudadano sea el actor principal de la vida

política. También buscan cambios institucionales en la educación, pero conel fin de fortalecer la capacidad ejecutiva del gobierno para que cumpla conplanes y promesas políticas.

En este modelo, se considera a los maestros como ejes del proyectodemocrático. Los reformistas se apoyan en sus aspiraciones y saberes. Sonlos principales defensores de un arquetipo de autonomía escolar donde la

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vida comunitaria determine las actividades principales de los planteles ydeslinde los papeles que los actores internos deben representar. Los padresde los alumnos son invitados a participar en asuntos de la escuela y en laeducación de sus hijos. Proponen que la comunidad escolar se haga cargode las relaciones con actores institucionales del entorno.

Aunque los defensores del proyecto de reforma democrática actúanmás en el ámbito local (micro) y nacional, no desprecian las ventajas que laglobalización pudiera traer a su modelo. Ven al mundo desde unaperspectiva local.

Economía

El modelo neoliberal de reforma educativa y la teoría del capital humanoestán ligadas con argamasa ideológica y política. Theodore Schultz loexpuso de manera simple —y brillante— en su discurso de aceptación delpremio Nobel de economía. El cálculo del crecimiento del Producto InternoBruto (PIB), además de los factores capital y trabajo que consideraron loseconomistas clásicos, debe tomar en cuenta un tercer factor: el conjunto dehabilidades y capacidades de los trabajadores. El capital humano es elconocimiento, las competencias y otros atributos que poseen los individuos y que resultan relevantes a la actividad económica. Según esta definición —que adoptó la OCDE— el capital humano es la acumulación de inversionesen educación, entrenamiento en el trabajo, salud y otros factores que

permiten aumentar la productividad.La propuesta esencial de este proyecto de reforma educativa aboga

por implantar una educación para el crecimiento económico. Esto requiereel desarrollo de competencias básicas en la población. Demanda que lageneralidad de los estudiantes desarrollen habilidades de lectura,escritura, cálculo numérico, así como una comprensión básica de la ciencia y la tecnología. Una educación de calidad, sugieren, debe concentrarse enque los estudiantes aprendan bien esas habilidades básicas. Las pruebasinternacionales, como TIMSS y PISA, proporcionan estimacionesconfiables de la calidad del capital humano de un país. Un capital humanocapaz —invoca esta propuesta— prepara a las naciones para la competenciaglobal.

En el corazón de su propuesta, se encuentra la idea de desterrar delcurrículum tradiciones que destacan el nacionalismo y el orgullo patrio; ensu lugar, proponen alinear los sistemas escolares a una cultura global deeducación para el trabajo.

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En los afanes de los procuradores de la reforma democrática tambiénhay preocupaciones por la calidad de la educación, no niegan el valor de lashabilidades básicas, mas acentúan la educación para la ciudadanía global —o cosmopolita, como diría John Dewey— y la cultura. Asimismo, postulanque no se debe entrenar a los estudiantes para responder pruebasestandarizadas ni a repetir de memoria hechos y datos. Ponen el énfasis enla distribución de los bienes de la educación. No sólo por medio delincremento de la matrícula en todos los niveles, sino a través de programasque vayan más allá de las habilidades básicas. Dado que en la pobreza no sedesarrolla el capital cultural, buscan que en las escuelas se apoye a lossegmentos pobres a superar las deficiencias culturales medianteprogramas efectivos de arte, literatura y ética ciudadana.

Los reformadores de este tipo, también están en contra delnacionalismo, pero no de las culturas nacionales. Hay ciertas tradicionesque vale la pena preservar porque favorecen un ambiente social deconvivencia y solidaridad, al tiempo que hay que desterrar costumbresperniciosas que degradan a los seres humanos. Su visión de la globalizaciónes cosmopolita, su acción política es local y nacional.

Cultura

El proyecto neoliberal de reforma educativa pregona que hay un caminoascendente de la humanidad hacia la culminación de una cultura global. A

partir de las aportaciones de McLuhan, los proponentes de este modelo,perciben al mundo como un ente cultural homogéneo; mas en su visiónpredomina la versión de la cultura pop , entendida como la que se difunde através de medios de comunicación masiva y tecnologías de la información.Para ellos, los best sellers serían la suma de la sabiduría literaria. Lasmanifestaciones de la alta cultura, suponen, es para elites intelectuales.

Los abogados más radicales de este modelo de reforma, desprecian lasartes y tradiciones populares. Las ven como rémoras del folclor, que noagregan valor a la cultura global. Se pronuncian por la alfabetizacióndigital y el predominio del inglés, no sólo como linguae franca de la ciencia y la tecnología, sino que aspiran a que se conviertan en instrumentos deesa cultura de alcance planetario.

En cambio, para los valedores del proyecto democrático, la cultura esde primordial importancia; no conciben una educación sin valoresculturales. Buscan que la mayoría de los ciudadanos sean personasilustradas, que sepan de literatura y filosofía, que aprecien —como diría

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siempre se presenta en forma atractiva para ciertos segmentos sociales yse sugiere que es para resolver problemas ingentes en el sistema escolar.Unos de esos problemas son reales, heredados de tradiciones burocráticaso de la aplicación incorrecta de las políticas de educación; tal vez se debana la corrupción o al rezago social y económico del país. Lo que parece seruna regla en ese discurso de propuestas, es que se pretende atacar losefectos y no se llega a las causas de los rezagos o de la “crisis de laeducación”. Como se dice cuando la retórica tiene matices catastrofistas.

Las reformas educativas que aspiran a mover a un sistema escolarcompleto pueden ser de diferente calado. Hay reformas profundas yreformas superficiales. La primera se refiere a un cambio general. Susproponentes esperan afectar la estructura del sistema desde sus cimientosinstitucionales; incluye la mudanza de las bases legales y conceptuales. Eldiscurso político por lo general es claro, pretende expresar con autoridadlos propósitos de la reforma para que el público destinatario —maestros,estudiantes y padres de familia— y la sociedad en general comprendan quela reforma es necesaria. Casi siempre ese discurso plantea una situación decrisis en la educación que se manifiesta en que los estudiantes no asimilanlo que deben aprender. Los bajos resultados de los estudiantes en pruebasestandarizadas proporcionan combustible al discurso reformista de losgobernantes.

Por ejemplo, los grupos dirigentes de Alemania y Japón fijaron concierta precisión los propósitos y tiempos de sus reformas, que comenzaron

alrededor del año 2000. Aunque no se sepa todavía si esas reformas seránprofundas y trasciendan a sus promotores, mediante foros, libros blancos,diálogos con autoridades de todos los órdenes de gobierno, con asociacionesde docentes y organizaciones civiles, el discurso oficial fluye hacia todos losrincones del sistema. Como ese mensaje de cambio coincide con premisasdel orden global, también recibe el apoyo intelectual de organismosmultilaterales, en especial de la OCDE. Por el contrario, cuando no hayclaridad ni contundencia en el discurso, los propósitos flaquean, los beneficiarios del establishment se defienden, contestan y minan losesfuerzos de reforma, a veces con la energía que le falta al discursoreformista. Eso sucede con las reformas de Bush y Obama en los EstadosUnidos. Por buenas razones dicen sus opositores dentro del sistema; por nollegar al fondo del ideal neoliberal —la privatización completa— le achacandesde la derecha.

La reforma profunda pretende modificar la política educativa y losdispositivos institucionales. Aquí se entiende a la política educativa como

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un dispositivo de la administración pública; se refiere a la definición deestrategias, planes y proyectos gubernamentales, no a la política comoelemento de lucha por el poder. Las reformas que llegan a —o comienzancon — enmiendas legales implican cambios en los mecanismosinstitucionales. Una reforma profunda implica una mudanza radical —aunque puede ser gradual— de los dispositivos que regulan la entrega deservicios educativos. Las reglas informales (las del juego político) seajustan a los nuevos preceptos y, con el transcurso del tiempo, seinstitucionaliza una nueva “normalidad”.

Este tipo de reformas alteran esas reglas informales —losconstreñimientos institucionales que define Douglas North, en Institutions,Institutional Change and Economic Performance — que la tradición situó enestamentos burocráticos que de la administración del sistema pasan acontrolar su gobierno. “Una burocracia muy desarrollada –afirmaba Max Weber– constituye una de las organizaciones sociales de más difícildestrucción”. La burocracia es la cobertura de cemento que inhibe elespíritu innovador, constató Torsten Husen.

Las reformas educativas que logran cierta profundidad trastornan —otienden a modificar— de manera importante las relaciones entre lasautoridades y los maestros de base. Todos los reformistas aspiran a ganarel consenso del magisterio con el fin de alcanzar sus propósitos, aunque lospromotores del orden neoliberal aspiran a obtener ese asentimiento pormedios punitivos. Por esa razón las pruebas estandarizadas son el

instrumento más socorrido. Los reformistas democráticos no rechazan laevaluación, pero buscan darle un sentido distinto, de mejora y apoyo aescuelas y docentes. Buscan que maestros —así como padres de familia ysociedad— aprueben las premisas y prácticas de la reforma por medio de lapolítica; esperan convencer, no vencer.

Una reforma de gran calado tiene como aspiración cambioscurriculares importantes y una mudanza en los fines de la instrucción; porejemplo, transitar del énfasis en la enseñanza al aprendizaje. Esto implicaun proceso de largo tiempo, concentración en asuntos importantes y

constancia en los diálogos con maestros. Los reformadores avispadossiempre están dispuestos a escuchar y cuando encuentran ideas opropuestas interesantes, las incorporan a su discurso.

El criterio básico que determinan si una reforma es profunda osuperficial es si modifica las tradiciones institucionales y los fundamentosdel sistema. Incluso, si se observa que tiene el potencial de transformar las viejas —o introducir nuevas— costumbres, rutinas y ceremonias que le

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otorgan valor simbólico a la reforma. Este tipo de metamorfosis afecta laformación de los maestros, así como su reclutamiento y desarrolloprofesional y, con el tiempo, llega al sanctum del sistema: el salón de clases.Por el contrario, una reforma de superficie, aunque puede efectuar cambiosimportantes, en última instancia, no llega a ese sanctum.

EL FONDO: LA PEDAGOGÍA

Con todo y que hay miles de páginas escritas sobre la pedagogía, no hayuna definición que deje contento a todo mundo, aunque la mayoría de losautores de este campo coinciden en que la materia de la pedagogía es elconocimiento y su transmisión. Una concepción ligada a la tradiciónescolar europea —que durante un largo periodo puso el acento en laenseñanza, más que en el aprendizaje— afirma que la pedagogía es una

ciencia. Ésta estudia los métodos y las técnicas que se aplican a laenseñanza, en especial a la instrucción de los niños en ambientes escolares.Otra noción, familiarizada con esa tradición, se refiera a la práctica de losdocentes en ciertas áreas. Por ejemplo, pedagogía de las matemáticas o dela lengua.

Otra acepción cuyo desarrollo es más reciente, surgió deinvestigaciones sobre los efectos no previstos de la educación. BasilBernstein elaboró el estudio pionero en este campo. Él definió la pedagogíacomo una relación social. Arguyó que no se podían considerar los

conocimientos y las técnicas al margen del contexto en el que setransmiten, de sus relaciones reciprocas —entre el conocimiento y sutransmisión— y de su función en la producción y mantenimiento, o en elcambio de la cultura. Su análisis no se refería a una actividad específicaaislada, como enseñar a leer, escribir o contar, sino a tomar en cuenta laestructura de las relaciones sociales de clase y género, así como ladisposición del aula.

Bernstein definió dos clases de pedagogía. La visible, que se refiere alos dispositivos explícitos —que se derivan de un sistema escolar y asimilanlos docentes— y la pedagogía invisible, en otras palabras, la reproducciónde la sociedad mediante la creación de códigos no explícitos, que sonautoritarios y reiterativos. Según Bernstein, la socialización de los niños, laeducación y la pedagogía invisible son, en última instancia, mecanismos decontrol.

A partir de esas premisas, esta escuela de pensamiento encontró dosavenidas de desarrollo teórico. Una, las teorías de la reproducción,

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impulsar el desarrollo humano.

En el territorio estricto de la educación —la escuela y el salón declases—, los procuradores del modelo democrático de reforma educativaquieren llegar al fondo y patrocinan experiencias de pedagogía crítica. Esta

pedagogía resulta de un ensamblaje complejo de las apuestas de la escuelade Frankfurt —filosofía crítica—, propuestas de Gramsci —la educación espolítica y la política es educación— y en especial de las ideas de PauloFreire. La pedagogía crítica surgió en la década de 1980 y prontoentusiasmó a educadores comprometidos con ideales de justicia, libertad,igualdad e inclusión social con respeto a la diversidad cultural. Lapropuesta democrática de reforma pedagógica incluye el impulso alaprendizaje activo basado en las ideas de educadores clásicos, desdeSócrates —el concepto de aprender mediante la experimentación y lasartes— siguiendo con Friedrich Froebel, Johann Pestalozzi, MaríaMontessori, Rabindranath Tagore, John Dewey y decenas de autoresdemocráticos que dedicaron su vida y obra a formular doctrinas con el finde que los sistemas educativos cumplan con el propósito supremo deeducar para y en la democracia.

EL CONCEPTO ABSTRACTO

La disputa por la educación no sólo es en el terreno de la política y lasiniciativas de reforma, sino en la noción misma. Tal vez sea difícil

encontrar en la literatura una definición concisa del concepto de reformaeducativa debido a la pluralidad de propuestas, el amasijo de fines y mediospara lograrlas y las circunstancias en las que se desenvuelven. Quizás nisea necesario para el análisis preciso de un caso determinado, pero vale lapena proponer uno que sea amplio, incluyente y, a la vez, que contengacierto rigor.

No se trata de fabricar una camisa de fuerza conceptual, sino unaherramienta que permita desplegar descripciones, hacer análisispuntuales, ofrecer interpretaciones, explicar causas o motivos y, llegado elcaso, proponer alternativas. Un concepto abstracto que reúna esosatributos, puede servir de guía a investigaciones concretas. Los treselementos que orientaron la construcción de la tipología precedente —propósito, tradición y contexto— y los modelos en contraste son la base deuna definición genérica de reforma educativa.

El enunciado parte de la premisa que hay un precepto filosófico, unprincipio fundamental que rige la acción de quienes proponen las reformas.

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Éste puede ser implícito, pero la mayor parte de las veces es evidente: la búsqueda de la justicia social, la equidad, la libertad o el mérito. Otras vecesla exposición de estos principios encubre cánones utilitarios —aunquepuedan poseer virtudes prácticas— como competencia, transparencia orendición de cuentas. Mas no es la filosofía, sino la acción política la quedota de contenido a una reforma en especial.

La iniciativa de reforma educativa tiene un origen que acata esepropósito de cambio. Aunque el arranque obedezca a propuestasinternacionales o responda a demandas globales, siempre alude anecesidades nacionales y locales. En pocas ocasiones —en el mundopresente— las iniciativas locales se expanden a todo un sistema.

El manifiesto de una reforma siempre expresa un propósito decambio. Éste puede ser institucional —que incluye a la legislación— o deestructura. Quienes la proponen casi siempre aspiran a que las mudanzasque promueven alcancen profundidad y permanencia. Que tengan underrotero que no permita muchas desviaciones, pero sí flexibilidad; por logeneral ese norte arranca de arriba y se esparce por el sistema. La reformacontiene el impulso de una ideología —que puede ser expresa u oculta, peropresente en la puesta en marcha—; demanda de la acción política con el finde convencer de que sus propósitos son elevados y necesarios; eseenunciado siempre alude a la educación como factor de desarrolloeconómico, cohesión social y valor ciudadano, así como guardián ypromotora de la cultura.

El fin último de la reforma educativa, es cambiar —ya sea de raíz o enel comportamiento cotidiano de los actores del acto educativo— lastradiciones que se consideren remisas en el avance de la educación, enespecial en las escuelas y los salones de clase. Por esa razón los docentessiempre son el blanco de críticas y hacia ellos se dirigen la mayor parte delas propuestas pedagógicas y curriculares enmarcadas en la mudanzainstitucional. El discurso reformista siempre parte de diagnósticos quemuestran realidades que es urgente modificar y se apela a la sociedad ensu conjunto para que apoye los proyectos de cambio. La promesa de

reforma se presenta con un envoltorio discursivo seductor.El éxito o el fracaso de una reforma nunca son definitivos. Ningún

proyecto se cumple en su totalidad ni es un fiasco absoluto. Las reformasque logran avances y perduran se debe a que sus dirigentes plantearon conclaridad sus propósitos, seleccionaron con cuidados las tradicionesmalignas que había que desterrar y lidiaron con el contexto político conaudacia, como los zorros, y con pujanza, como los leones, como lo

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recomendaba Maquiavelo. Los procuradores de esa reformas mostraron uncompromiso político real con el cambio, pusieron energía, disciplina yconstancia. Sin embargo, las que naufragan dejan algún sedimento que tal vez sirva de pretexto a los promotores de una nueva reforma. Es biensabido que las propuestas de cambio enfrentan la resistencia de quienes se benefician del estado de cosas presentes y los posibles beneficiaros no sonsus defensores fervientes. Las reformas perdurables se deben a que losdirigentes actuaron con eficacia en el contexto, incluso, pudieron remontarun ambiente político adverso. No es asunto de suerte —la fortuna favoreceal príncipe que persevera, dijo Maquiavelo— es la acción políticaconsecuente.

La ejecución de la reforma educativa es como una larga carrera deobstáculos. Sólo quienes los superan llegan a la meta.

EL SENDERO DE LA REFORMA MEXICANA

En el capítulo final de este libro se postula el manifiesto del proyectodemocrático y equitativo. Para llegar a él, sin embargo, es indispensableponer en el tapete de la discusión los propósitos del gobierno mexicanodesde que lo alcanzó la epidemia global por la reforma educativa. El desafíoconceptual exige un análisis comparado de la contienda por la educaciónentre el gobierno y los defensores de la tradición. Los esfuerzos y anhelosde los proyectos de reforma educativa neoliberal y democrática gravitan

sobre el modelo hegemónico, heredado del régimen de la Revoluciónmexicana, que tuvo sus bases en el corporativismo y que hoy se cimenta enel neocorporativismo. Éste sigue siendo el hegemónico.

El propósito y el contexto, es decir, el conjunto de circunstanciaspolíticas que pesaron sobre el cerebro de los vivos, como diría Marx, de losimpulsos modernizadores del gobierno de Carlos Salinas de Gortari y elempeño por cambios institucionales en el gobierno de Felipe Calderón,ofrecen un marco histórico —historia de plazo breve— para el examendetenido de la reforma que impulsa el gobierno de Enrique Peña Nieto. Además de las pugnas políticas —las luchas por el poder en el sistemaeducativo mexicano— se destacan la influencia del neoliberalismo y lademocracia en los cambios legales, comenzando por enmiendas a laconstitución, así como en mudanzas en el currículo, modificaciones en losmétodos de enseñanza, en la preparación de futuros docentes y, enespecial, en los métodos de reclutamiento y promoción de los maestros.

La reforma de la década de 1990 se coligó con el Acuerdo para la

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modernización de la educación básica; y el convenio entre el gobierno deFelipe Calderón y el SNTE se conoció como la Alianza por la calidad de laeducación. En contraste, la reforma que promueve el gobierno de EnriquePeña Nieto no está mancomunada a un símbolo especial. No capitalizó ladivisa de unidad nacional que lanzó el Pacto por México, aunque es claroque aspira a revertir los efectos de la reforma salinista.

Parece obvio que las reformas que se han sucedido en México desde elgobierno de Carlos Salinas de Gortari, incorporaron conceptos e ideas delámbito global, de la Unesco y de la OCDE, en particular. La que comenzó elgobierno de Peña Nieto en 2012 también lo hace, pero al mismo tiempo laconsigna de retomar la rectoría de la educación indica que las motivacionesdomésticas trascienden la idea de que los organismos multilaterales dictanlos pasos al gobierno mexicano.

En los capítulos subsecuentes se procede al análisis de esas reformas.Se parte de la premisa —que se justificará con cierto cuidado— de que lareforma que comenzó en 2012, desciende de la cúspide del poder político yaspira a perturbar —no a eliminar por completo— las relacionescorporativas que prevalecen en el SEM. Aquí no hay mucho campo para eldebate, es un punto diáfano como el discurso del Pacto por México. Mastipificar el resto de los atributos de esta reforma es un asunto complejo.

Hay combinaciones intermitentes en los propósitos ideológicos ypolíticos de los proyectos de reforma neoliberal y democrático. Aunqueparecería que el primero lleva la delantera debido a la influencia de laOCDE y otros organismos internacionales —como el Programa dePromoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe (Preal;un Think tank del The Inter American Dialogue ) y la Organización deEstados Iberoamericanos para la Educación la Ciencia y la Cultura, laOEI)—, su discurso político está colmado de retórica democrática ycultural. Éste encierra promesas que los ciudadanos pueden exigir que secumplan y es allí donde los procuradores del proyecto democrático tomanla palestra.

En los detalles de las propuestas de esos organismos multilaterales se

pueden encontrar tramas que lo mismo favorecen al proyecto neoliberalque al democrático. Por ejemplo, la transparencia y la rendición decuentas. Cierto, hay un peso determinante de la evaluación que proponenlos mensajeros del modelo neoliberal, pero el principio es el mérito; lo cualresaltan los valedores del proyecto democrático. Los primeros buscaneducar para el trabajo, pero dejan entrever el propósito de una éticaciudadana; allí se filtran quienes defienden al proyecto democrático. Éstos

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impulsan la idea de que la formación del carácter moral es de importanciaprimordial para que florezcan los ideales de la cultura democrática y seimpulse la equidad social.

***

Con el fin de ofrecer interpretaciones coherentes sobre las fuerzas enconflicto y plantear los ejes del análisis comparado, es obligado dejar enclaro las perspectivas teóricas que vivifican a cada uno de ellos. En eltrayecto se definirán otros conceptos; además, en cada capítulo seconvendrán nociones específicas a los temas bajo escrutinio.

Las disputas por la educación incluyen debates sobre nociones queconfiguran los proyectos o modelos de reforma educativa. No hay unateoría general —si la hubiera también estaría sujeta a polémica— queexplique los propósitos de una reforma educativa particular, ni que

destaque la totalidad de las tradiciones que pretende erradicar y menosaún que aborde la suma de elementos del contexto en el que sedesenvuelve. Con el fin de estudiar su procedencia, derrotero,motivaciones, profundidad y alcances en la vida práctica de las escuelas,los académicos recurren a la construcción de modelos analíticos ad hoc .Con éstos esperan ofrecer interpretaciones de los movimientos de reformaeducativa, argumentar sobre las propuestas y, si se tiene algunapreferencia política, abogar en favor de una causa o en contra de otra.

Tampoco hay uniformidad en la comprensión de conceptos. Aquí

cabría la máxima de que cada cabeza es un mundo. Hacer análisisconcretos implica usar un lenguaje compartido, pero el significado de laspalabras varía dependiendo de quien escriba y del enfoque teórico que elija.Es necesario, pues, precisar los significados de las palabras y enfoques quese emplean para el análisis de las reformas educativas desde el gobierno deCarlos Salinas —que emprendió cuando dio a conocer el Programa para lamodernización de la educación 1989-1994— hasta la que promueve elgobierno de Enrique Peña Nieto. El examen de esas reformas se realiza nosólo considerando los modelos neoliberal y democrático, sino tomando encuenta tendencias internacionales en boga.

1/agosto/2015

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II. GLOBALIZACIÓN Y NEOLIBERALISMO: VISIONES EN CONTRASTE

Las políticas globales tienen aquí el papelde ayudar al desarrollo de instituciones

nacionales (por ejemplo, a través de ladefensa de la democracia y del apoyo ainstituciones escolares y de atención ensalud), pero igualmente se requiereexaminar de nuevo cuán apropiados son losmismos arreglos institucionales globales.

Amartya Sen y Bernardo Kliksberg,Primero la gente

El uso de conceptos como globalización y neoliberalismo se conjugan demaneras complejas para desplegar análisis sobre la contienda por laeducación. De nuevo, propósitos, tradiciones y contexto sirven de soportepara desdoblar tres perspectivas teóricas que analizan la reformaeducativa global: la teoría de la cultura mundial, el neoimperialismocultural y el enfoque del prestamista y el prestatario. Estas trespersuasiones y modos de análisis transitan por una querella paradeterminar cuál corriente expresa mejor la creciente convergencia desistemas educativos y procesos de reforma en el contexto de la

globalización.

GLOBALIZACIÓN

La globalización se entiende y juzga desde diversas ópticas. Para unos es elproducto inevitable del comercio internacional que comenzó desde el sigloXV. Es prueba del desarrollo ascendente de la humanidad, de la selecciónde un camino común hacia un mercado internacional abierto y un ordenmundial estable. Para otros, la globalización es un instrumento deideólogos del capitalismo que oculta la dependencia de las naciones pobres,crea más problemas e incrementa la desigualdad, tanto en paísesavanzados, pero más en las naciones en desarrollo. Otros más acreditan laexistencia de la globalización pero no le hacen loas ni la condenan deantemano; la ven como un hecho empírico al cual habría que sacarleprovecho para bien de los desamparados. Todos consideran que la

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globalización tiene manifestaciones palpables en economía, finanzas,medios de comunicación, cultura e influencia creciente en la política.

ECONOMÍA

La idea de la globalización económica se sustenta en dos premisas.Primera, las economías nacionales están en proceso de apagamiento eincorporación a un solo orden económico global. Éste se manifiesta en que—como lo señaló Manuel Castells desde los 1990— la economía es global, noporque ocurran eventos similares en países diferentes, sino en el sentidode que se ha desarrollado una economía con capacidad de trabajar comouna unidad en tiempo real a escala planetaria. Segunda, el conocimiento esmás importante que los factores clásicos, tierra, capital y trabajo, paraexplicar el desarrollo económico.

La globalización económica conduce a que las economías nacionalesse disuelvan y pierdan la identidad de que antes disfrutaban. Unargumento hipotético servirá para ilustrar el punto de cómo funciona laeconomía global. Hoy —y tal vez será más acentuado en el futuroprevisible— un coche japonés es japonés porque su marca así lo indica.Claro, el capital y las ganancias principales van a dar a los acciones de laempresa japonesa, pero el coche pudo haberse armado en México, con undiseño elaborado en laboratorios de Japón y sujetos a pruebas poruniversidades japonesas o empresas especializadas de los Estados Unidos o

Europa. Sin embargo, el producto final tiene componentes y materiales dedecenas de países. Por ejemplo, los cables pueden venir de Singapur, lostornillos de Querétaro, México, los aparatos electrónicos de Taiwán yCorea, las llantas de Alemania o Brasil, fabricadas, a su vez, con materialesde países de África y América Latina, mejorados con polímerosprocedentes de laboratorios de Europa. La tecnología avanzada de ese vehículo pudo haberse desarrollado en Silicon Valley, California y cuyamanufactura final se realizó en Chongqing, China.

La cuestión de la nacionalidad de ese automóvil japonés es máscompleja si se considera a la mano de obra. La mayor parte de los técnicos y operarios de la planta de ensamble son mexicanos, pero los altosdirectivos y jefes de ingeniería son japoneses. Los obreros trabajan conmáquinas y herramientas que provienen de varios países, elaborados conmaterias primas extraídas de otros más. La maquinaria y la línea deensamble también se construyeron con piezas fabricadas alrededor del

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mundo. Ese coche japonés es en realidad un producto de la economíaglobal.

Al igual que ese automóvil, se pudiera hablar de la mayor parte delos bienes de producción y consumo que para su elaboración y distribución

implican alta inversión de capital y tecnología moderna. La economíaglobal es una realidad, no está sujeta a juicios de valor o a interpretaciones,pregonan analistas que la ven como el destino manifiesto de la humanidad.Las relaciones que se derivan de este tipo de producción revolucionan almundo y obligan a las naciones a transitar por el camino que marca laglobalización o, de lo contrario, se quedarán fuera de la marcha delprogreso.

Para académicos radicales, como Samir Amin, la globalizacióneconómica tiene en su acta de nacimiento ser la hija legítima del desarrollocapitalista. Por lo tanto, es por naturaleza un sistema de explotación y deapropiación de la riqueza social y los bienes materiales por una fracciónpequeña de la población mundial en perjuicio de la mayoría; antes dentrode los estados nacionales, hoy a escala global. Si para Lenin el imperialismoera la fase superior del capitalismo, la globalización es la etapa culminantedel imperialismo, del colonialismo y del neocolonialismo; además, es unapantalla retórica para la reconversión de la dependencia, como sostuvoPablo González Casanova. Para los académicos radicales, la escolaridadnada más reproduce las condiciones materiales del desarrollo capitalista ycontribuye a la desigualdad en la distribución del conocimiento; empresas e

individuos se apropian de él a pesar de que es un bien común de lahumanidad.

Entre esos polos, hay posiciones críticas, pero juiciosas, másanalíticas que condenatorias. Nelly Stromquist y Karen Monkman, enGlobalization and Education , arguyen que la globalización tiene muchascaras. En el área de la economía, prevalecen las prácticas para favorecer lalibertad de comercio, las empresas privadas y la inversión extranjera. Laglobalización también impone nuevos patrones y estilos de vida quemodifican las relaciones familiares y la organización social.

FINANZAS

La globalización, según muchos analistas, va más allá de la integracióneconómica y la estandarización de la producción. Hacia finales de los 1980se comenzó a hablar de la globalización financiera debido a la ampliación ylos flujos de capitales sin mayores dificultades técnicas de una nación a

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otra, mas sí problemas con ciertas normas nacionales. El camino hacia laintegración de un mercado financiero global se acelera conforme avanza latecnología y se desploman las barreras nacionales que impiden lamovilidad de activos. El supuesto fundamental de quienes apuestan poreste camino, es que en unos cuantos lustros ya no habrá mercados decapital domésticos, sólo los más fuertes sobrevivirán y se concentrarán enunas cuantas regiones del mundo. Una consecuencia previsible es ladesaparición paulatina de las monedas nacionales volátiles o sin sustentoen reservas constantes.

Los opositores a este comportamiento financiero alegan que enefecto, ese parece ser el camino, pero las consecuencias van más allá de laintegración financiera global. Implica acrecentar la concentración de lariqueza de las clases dominantes de los países centrales y de las élites delos países en desarrollo al servicio de las grandes empresasmultinacionales. La desigualdad es su consecuencia más funesta. Quienes buscan cambiar el rumbo de la globalización financiera, imaginan vías decomportamiento y de creación de instituciones para promover la justicia yla igualdad; su idea fundamental es cómo sacar provecho de laglobalización para aminorar la pobreza. Mas reconocen que no haysoluciones fáciles.

COMUNICACIÓN Y CULTURA

Al parecer, la previsión de Marshall McLuhan acerca de la aldea global secumple —y se acelera— conforme avanzan las tecnologías de la información y las comunicaciones, apoyadas por nuevos inventos y aplicacionescibernéticas. Hoy, no sólo se conocen las noticias al instante, sino que lacomunicación frente a frente es posible en tiempo real entre comunidadeso individuos aunque se encuentren en las regiones más apartadas delplaneta. La conexión a internet es el único requisito. La multiplicación deredes y el surgimiento de nuevas formas de comunicación transforma lasrelaciones sociales y el comportamiento individual. También tienerepercusiones en la cultura.

Aquí también hay visiones en contraste. Los entusiastas de laglobalización hablan de arte y entretenimiento como productos culturales y, como son productos, deben ser también objeto del libre comercio. Por elotro lado, hay una defensa de la diversidad —y hasta de la autenticidad—cultural. Los primeros alegan que la libre circulación de ideas es unproducto de la evolución de las culturas hacia una cosmovisión global,

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donde no desaparece la diversidad cultural, sino que ésta se multiplica.Sugieren que la globalización cultural implica la aparición de nuevasformas de vida que aumentan el acervo de entendimientos y experienciashumanas posibles.

Su argumento no es simple. Tom Palmer afirma que los apasionadosde la globalización no están en contra de la diversidad, sino que: “Cuandouna sociedad comercia una nueva obra de arte con otra sociedad, ladiversidad dentro de la sociedad aumenta (los consumidores tiene másopciones), pero la diversidad entre las dos sociedades disminuye (ambas sehan vuelto más parecidas). La interrogante no radica en saber si hay más omenos diversidad en sí, sino en qué tipo de diversidad traerá laglobalización. El intercambio entre culturas tiende a favorecer ladiversidad dentro de una sociedad, pero a desfavorecer la diversidad entresociedades”.

Ciertos gobiernos quieren proteger las diferencias culturalesmediante mecanismos coercitivos, incluyendo imposición de límites legalesa la importación de películas y libros extranjeros, subsidios para laproducción local de bienes culturales, restricciones al uso de lenguasextranjeras, así como prohibir antenas parabólicas o interconexionessatelitales. Pero más que resguardar sus culturas locales —y aquí tienenrazón los defensores de la globalización— lo hacen con el fin de proteger elmonopolio del poder. El gobierno iraní restringe la posesión de antenasparabólicas, los de Singapur, China y Arabia Saudita limitan el acceso a

Internet. En otros se censuran libros y películas o, al hacerles el doblaje, seles cambia porciones del sentido original.

Los críticos de la globalización constatan que mediante los medios decomunicación de masas como la televisión, el cine y, en menor escala, laradio, se difunden en el planeta modos de comportamiento cultural cada vez más homogéneos y superficiales. El video, como forma decomunicación y archivo, debido a la facilidad conque puede producirse ydifundirse en redes, trasciende las fronteras nacionales y hasta los límitesde la vida privada. Académicos y militantes de diversas partes del mundo

están cada vez más preocupados por una homogenización cultural globaldominada por los valores y estilos de vida estadounidenses y occidentalesque se difunden por medio del enorme complejo del entretenimiento de losEstados Unidos. Esto, dicen, atenta contra la diversidad cultural yhomogeniza patrones de comportamiento y consumo, uniforma gustos ypreferencias de la gente y reduce la capacidad de supervivencia de lasculturas nacionales.

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Palmer cita a los autores del reporte Alternativas a la globalizacióneconómica. Manifiesta que empiezan el capítulo sobre la diversidad conesta queja: “Hace unas décadas atrás, todavía era posible salir de la casa eir a alguna otra parte donde la arquitectura fuera diferente, el paisaje fueradiferente, y el idioma, el estilo de vida, y los valores fueran diferentes”.Luego critica a los críticos de la globalización señalando que ese era elprivilegio de unos cuantos que poseían medios para trasladarse, disfrutarde las diferencias y conocer el mundo. Ese tipo de diversidad eradesconocido para la mayoría. Pero hoy, gracias la conectividad a internet,arguye, conocer arte, arquitectura y paisaje de otras partes es másasequible para amplios sectores sociales que no tienen la capacidadeconómica para viajar. La globalización cultural enriquece, no empobrece,desde su perspectiva.

Para otros autores la globalización cultural no se puede ver en blanco y negro. Stromquist y Monkham opinan que la globalización de lacultura se basa en información e imágenes que reflejan la influencia de losprocesos de comunicación para modificar viejas y crear nuevasidentidades e imaginarios. Mas el arraigo de la cultura y tradicionesnacionales, regionales y hasta de localidades —aun aquellas que se basanen doctrinas religiosas, según Sen— las hace vigorosas. No desaparecen nise funden en la cultura global, evolucionan y comparten valores ycreencias. La diversidad sigue siendo fundamental para la vitalidad,fortaleza, y capacidad innovadora de cualquier cultura viviente, ya quegenera sentidos de identidad, comunidad y propósito. Una prueba de ello,arriesgan, es el auge de la multiculturalidad y sus múltiplesmanifestaciones, hasta en los países más desarrollados.

POLÍTICA Los paladines de la globalización esgrimen con frecuencia que la extensiónpaulatina de la democracia, la aceptación de las elecciones libres ysistemas de partidos como medios de solución de diferencias sociales ypolíticas es otro mérito del orden global. También subrayan que en buenaparte de los países del mundo hay mayor pluralidad política, separación delos poderes ejecutivos y legislativos, así como una creciente independenciadel poder judicial. También hablan de la proliferación de organizacionesglobales en defensa del medio ambiente. Lo más notable y que debería sermotivo de orgullo, es la expansión del respeto a los derechos humanos y laintervención de organismos multilaterales y de asociaciones civilesglobales para protegerlos; ello prueba las bondades de la globalización. Lacreación de cortes internacionales que se especializan en la defensa de los

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derechos humanos y condenan a estados e individuos que los quebrantandemuestra de manera palpable que la globalización también acarrea beneficios a la población mundial y protege a minorías excluidas.

Los críticos señalan que si bien es cierto que hay avances en la

democratización y protección de los derechos fundamentales de laspersonas, todavía hay rémoras debidas al colonialismo, el neocolonialismo y a la supervivencia de regímenes totalitarios que, si son de potenciaseconómicas y militares, nada más se les condena en la retórica. Tambiénseñalan el crecimiento de fanatismos religiosos y la multiplicación —eincluso, la globalización— del terrorismo. La democracia que existe en larealidad, según Chomsky, se instituyó en los Estados Unidos para asegurarque el país fuera gobernado por sus propietarios. En otras latitudes, deacuerdo con González Casanova, burócratas y políticos definieron a lademocracia en el nombre del pueblo, mas para favorecer a las élites y lasclases dominantes. En el último de los análisis, sugieren, la llamadaglobalización invalida la soberanía de las naciones.

Quienes se colocan entre ambos polos, también reconocen ciertasaptitudes de la globalización en asuntos que ponen el énfasis en lademocracia, la protección del ambiente y la defensa de los derechoshumanos. Sin embargo, según Sen y Kliksberg, en Primero la gente : “Elcapitalismo global está mucho más centrado en ampliar el dominio de lasrelaciones de mercado que, por citar un ejemplo, en el establecimiento de lademocracia, en la expansión de la educación primaria o en mejorar las

oportunidades sociales de los menos favorecidos de la sociedad”. Por elloproponen encontrar mecanismos para aprovechar los espacios que abre laglobalización con el fin de disminuir la desigualdad entre las naciones y alinterior de las sociedades. Abogan por un modelo de globalización donde lademocracia implique libertad y justicia social.

***

En suma, la globalización se significa por las economías nacionales enproceso integración en una sola a escala mundial, donde el crecimiento ydiversificación de bienes y servicios, el avance de los medios de transporte,

y las formas de producción cada vez más eficientes se encaminan alfortalecimiento de un solo modelo de desarrollo. Además, se extienden losmecanismos del mercado financiero internacional donde el movimiento decapitales rebasa las antiguas fronteras de los países. Las culturasevolucionan, se disuelven y los bienes culturales forman parte del mercadomundial. Las naciones son interdependientes, cualquier fenómeno natural,

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económico o político de cierta importancia en un país tiene consecuenciasglobales. Nadie vislumbra la posibilidad de un Estado global.

Tanto los fanáticos de la globalización como sus críticos reconocen laimportancia creciente del conocimiento y de su fuerza transformadora. Los

primeros sólo ven sus beneficios globales —del conocimiento y de lasinnovaciones— sin importar cómo se distribuyan. Mientras los segundosponen el acento en criticar las deficiencias de la educación y la apropiacióndel conocimiento por grandes corporaciones e individuos posesivos parasatisfacer sus fines privados. Los primeros pujan por la reforma educativaglobal, con base en el neoliberalismo; los segundo por avanzar en lademocracia.

En la siguiente sección se discuten el origen y las premisasideológicas del neoliberalismo, luego sus conexiones con la reformaeducativa global. En el Capítulo III, se despliega el antagonismo entre laneocorporativismo y la democracia, así como sus ramificaciones en elsistema educativo.

NEOLIBERALISMO

El sustantivo neoliberal también es de cuño reciente. Comenzó apopularizarse en la década de 1980 para calificar —a veces de manerapeyorativa —a los gobiernos de Ronald Reagan, de Estados Unidos, yMargaret Tatcher, del Reino Unido, por sus políticas agresivas en favor de

libertad de comercio y su cruzada contra de sindicatos y organizaciones deprofesionales. También se les denominó gobiernos neoconservadores, peroel término neoliberal ganó preeminencia, a pesar de que quienes proponenlas políticas neoliberales no se califiquen a sí mismos como tales. Uno de losideólogos notables de esta corriente, Milton Friedman, se autodenominabaconservador.

Los proponentes del modelo neoliberal racionalizan su visión y suideología. Se ven a sí mismos como los abanderados de las libertades,empezando por la económica y promotores del bien común mediante la

entronización del interés de cada individuo. Hugh Lauder y sus colegasrevisaron un conjunto de literatura, más allá de la que compilaron en sulibro, Education, Globalization & Social Change, destacaron los supuestos básicos que animan el espíritu neoliberal:

• El sistema económico funciona mejor cuando los individuos tienengarantía de satisfacer su interés privado. La búsqueda del interés propiofomentará la libre empresa; el funcionamiento del mercado siempre

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conducirá a resultados superiores a los obtenidos a través de laplanificación gubernamental.

• Teniendo en cuenta que todos son iguales ante el imperio de la ley, elEstado no debe intervenir en el interés de ningún grupo social, sea de ricos

o pobres. El Estado debe limitar su participación a vigilar el cumplimientode los contratos entre particulares y procurar que nadie infrinja losderechos de los demás.

• Porque a las personas las mueve su interés propio, la competencia delmercado asegurará que el negocio más capaz sobrevivirá y los individuosmás aptos —o competentes— prosperarán. Esta es la única manera eficaz y justa para organizar la sociedad sin infringir la libertad individual.

• Siempre hay diferencias naturales en inteligencia, motivación, caráctermoral y otros atributos. Éste es un hecho de la vida alrededor del cual la

sociedad debe organizarse. Cualquier intento de tratar de impulsar laigualdad de oportunidades, o sólo la igualdad, inevitablemente fracasará.

• La crema siempre sube a la cima. Pero para estar en el lado seguro, lamejor manera de afianzar que esto suceda es a través de la competenciaindividual sobre la base de igualdad de acceso a los mercados de educación,capacitación y trabajo.

• Aquellos que demuestren no ser aptos y requieran apoyo financiero delEstado a causa del desempleo o la pobreza, deben recibir un mínimo deapoyo, ya que la ayuda del Estado conduce a una "cultura de la

dependencia" entre los grupos en desventaja económica que debilita suincentivo para ser autosuficientes.

• Aunque es mejor dejar actuar a la gente en búsqueda de su propioprovecho, la “mano invisible” del mercado, compuesto por la suma total delos intereses de cada persona, es útil para todos. La codicia es una fuentede progreso social.

Estos supuestos, que abarcan tanto pensamiento filosófico comoplanteamientos ideológicos, son la fuente primordial que anima ainstituciones intergubernamentales y a gobiernos nacionales a emprendercierto tipo de reformas en los sistemas educativos. Mas, como asentaronSen y Kliksberg en el epígrafe con que inicia este capítulo, es necesario“examinar de nuevo cuán apropiados son los mismos arreglosinstitucionales globales”. Lo cual implica adentrarse en un túnel en búsqueda de avenidas teóricas con el fin de esclarecer el discurso deinterpretación. Como quedó claro en el capítulo precedente, el campo de las

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reformas educativas es tan amplio que demanda seleccionar enfoques ynociones.

PERSPECTIVAS DE ANÁLISIS DE LA REFORMA EDUCATIVA GLOBAL

Aunque exista coincidencias en la influencia de la globalización en lapromoción de reformas en educación, hay divergencias ideológicas yconceptuales entre los proponente. No que sean enfoques novedosos, perosu presentación es cada vez más sofisticada. El estudio de los sistemaseducativos de otros países se remonta a la constitución de los mismossistemas. Unos queriendo aprender de otros o los países imperialesimponiendo creencias y métodos en las naciones colonizadas. Pero a partirdel final de la segunda guerra mundial, el movimiento de reformaeducativa se propulsó de manera sin precedentes, aun en sistemas con

larga historia y tradiciones consolidadas.Las fuerzas aliadas que derrotaron a Alemania y Japón impusieron

reforma en los sistemas de educación. Los vencedores, argüían —consobradas razones— que los sistemas escolares de esos países habíancontribuido a fomentar el racismo y el ultranacionalismo, el nazismo y elfascismo. En consecuencia, había que trasformar los sistemas educativosde raíz —por decreto y dirigidos por las fuerzas de ocupación— e imponerlas ideas democráticas. El Plan Marshall en Alemania y la regencia deDouglas MacArthur en Japón esparcieron su influencia más allá de las

fronteras de esos países. En la reconstrucción europea la rehechura de lossistemas escolares fue prioritaria. La idea de una educación obligatoria yuniversal se expandió por Asia y América Latina, después en África traslos movimientos de descolonización.

A partir de la posguerra, los sistemas de educación del mundotendieron a parecerse en propósitos, estructura y dirección. La escolaridadtomó una dinámica de crecimiento inusitado; primero, en forma horizontal,había que incorporar al mayor número de estudiantes a las escuelas y,segundo, vertical, había que crecer hacia arriba, expandir la escuelasecundaria y ampliar la educación superior. Además, la alfabetización y lapreparación de maestros devinieron en prioridades en muchas naciones.Para finales de la década de 1960, en los países avanzados ya había unafiebre de diplomas, como lo planteó Ronald Dore. En países periféricos —odependientes, según la teorías en boga en aquellos años— se imitaba esecrecimiento y se perseguían objetivos similares. La teoría del capitalhumano ya había sentado sus reales en la mente de muchos gobiernos y

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organismos multinacionales.

Tal vez el primer libro que tuvo una visión universal y llamó laatención sobre semejanzas en los sistemas de educación fue el de Philip H.Coombs, La crisis mundial de la educación , a comienzos de los años 70.

Aunque Coombs puso el énfasis en los problemas y deficiencias, subrayó laafinidad de los sistemas en términos de aspiraciones, estructuras ymétodos de administración. Destacó la imposibilidad de cumplir todas lasmetas que se proponían. El término globalización no se acuñaba todavía,pero ese texto parecía una premonición de lo que vendría después: lasimilitud y convergencia de los sistemas educativos comenzó a estudiarsede manera global. El debate que provocó el libro de Coombs tuvorepercusiones en los modos de interpretar la expansión y cambios en laeducación.

Aunque tengan raíces en tradiciones intelectuales de larga data, tal vez sería exagerado llamar escuelas de pensamiento a las diferentestendencias que se construyeron para interpretar el creciente parecido y lasanalogías entre los sistemas de educación. Pero son modelos de análisis queconstruyen conocimiento y sirven de guías para investigaciones concretas.No obstante que se complementan entre sí, esas inclinaciones teóricas sedisputan la supremacía en la interpretación. Se pueden resumir en tres vertientes importantes que analizan al mundo y lo que sucede en lasnaciones: el enfoque de la cultura mundial, la perspectiva delneoimperialismo cultural y el modelo del prestamista y el prestatario. Son

maneras distintas de analizar la dinámica entre lo global y lo local.

TEORÍA DE LA CULTURA MUNDIAL

La teoría de la cultura mundial es un proyecto ambicioso de construcciónde artefactos sociológicos con el fin de explicar la convergencia global de laescolaridad y la cultura bajo el influjo de la ciencia, la tecnología y elprogreso material que su desarrollo ha engendrado. Los académicos quepostulan esta teoría no arguyen que haya similitud completa en losregímenes políticos y estructuras sociales, sino que la tendencia global escada vez más hacia la uniformidad. Hay principios compartidos por actorespolíticos alrededor del mundo respecto a los fines de la educación y lasaspiraciones de reforma educativa con el fin de impulsar tradicionesacordes con los fundamentos de la modernidad, aunque diverjan loscontextos en que se desenvuelven, aun en forma radical. Las similitudes senotan más en las estructuras y formas de organización: educación básica,

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secundaria y superior.

Quizás el más destacado teórico del desarrollo de la cultura mundialsea el profesor de la Universidad de Stanford, John Meyer. Alexander Wiseman y David Baker, en un libro dedicado a ilustrar su influencia en la

teoría institucional, The Impact of Comparative Education Research onInstitutional Theory, exaltan la figura intelectual de Meyer como uno delos fundadores de la teoría neoinstitucional y como el padre de la teoría dela cultura mundial. Destacan el ascendiente del trabajo seminal de Meyer,“The Effects of Education as an Institution”, en la instauración de la teoríaal poner los cimientos del mapa de investigación en educación comparada einternacional. Según Wiseman y Baker, esta teoría inspiró a un númeroimportante de académicos de diversas naciones y profesiones a mirar almundo con una óptica semejante.

En la Introducción a ese volumen, Meyer sintetiza su pensamiento yestablece las premisas del enfoque de la cultura mundial. Su argumento esque los actores y la actividad (política) en situaciones locales estánpenetrados en profundidad por significados culturales y formas deorganización que se obtienen del ambiente general. Cuando ese argumentose aplica a estructuras organizativas dentro de la sociedad, sucede queéstas tienden, “isomórficamente” a reflejar modelos (internacionales)legítimos y a modificar al ritmo del cambio de esos modelos. En la escaladel Estado-nación, los sistemas educativos alrededor del mundo son muchomás similares de lo que se hubiera pronosticado por las variaciones

extremas entre esos estados por su grado de desarrollo y tradicionesculturales.

Una de las mayores líneas de su argumento es que los arreglosinstitucionales de las naciones en sus sistemas de educación y las reformasque efectúan sobre ellos reflejan modelos que se obtiene de la sociedadmundial. Lo que Meyer apunta como algo sustantivo es que esos modelosllegan a las naciones —en especial a las de los países en desarrollo—atraídas por profesionales e impulsada por gobiernos y por organizacionesinternacionales no gubernamentales. Y, lo que es específico a su teoría: las

naciones adoptan modas de reforma educativa debido a la influencianatural de prestigio en un sistema mundial estratificado. De esa maneraexplica porque las organizaciones intergubernamentales como la UNESCO,el Banco Mundial y la OCDE acogen en su discurso reformas que impulsanlos gobiernos de países poderosos, en especial el de Estados Unidos.

Wiseman y Baker, así como otros de sus colegas, refuerzan los puntosde vista con casos de varios países. Arguyen —y no de manera simplista—

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NEOIMPERIALISMO CULTURAL

Tras su llegada al continente americano en el siglo XV, las potenciaseuropeas comenzaron un proceso de colonización más allá de Europa.España y Portugal se repartieron lo que hoy conocemos como América

Latina; siguió la migración hacia el norte del continente americano porparte de ingleses, franceses, holandeses y otras nacionalidades. Laspotencias colonizadoras transfirieron sus instituciones de educación con elpropósito de formar a una élite nativa a su servicio, “cristianizar” a lospueblos autóctonos, desterrar sus tradiciones paganas y crear un contextopolítico para facilitar su dominación.

En un libro memorable, La educación como imperialismo cultural ,Martin Carnoy analizó con detenimiento los mecanismos de transferenciade estructuras educativas, planes de estudio e idiomas metropolitanos conel fin de socializar a los pueblos nativos en el lenguaje, valores y normaseuropeos, así como degradar todo lo indígena. Apunta, siguiendo a PhilipFoster, que ciertos líderes africanos comprendieron dónde estaba el poder y en su calidad de colonizados sólo querían la educación europea, aunquetuviera poco que ver con su realidad. Era la única manera de salir delcontexto de pobreza y “falta de cultura” que les asignaba la situacióncolonial.

Carnoy denominó imperialismo cultural a este tipo de transferenciade sistemas educativos estratificados y discriminatorios. La educación alservicio de los poderosos dentro de los países centrales —con ciertasganancias para los pobladores de esas naciones— en detrimento de loscolonizados. En su visión, compartida por otros académicos neomarxistas,la escuela de los países capitalistas sólo sirve para elevar a un estatus másalto a un pequeño grupo de los pobres urbanos y un porcentaje aún menorde personas pobres de zonas rurales con el fin de legitimar la distribucióninequitativa de los bienes de la escolaridad y reproducir la estructurasocial del capitalismo.

La administración y la toma de decisiones políticas que afectaban asistemas educativos de países colonizados dependían de los gobiernos de

estados centrales. Situación que cambió con los movimientos deindependencia, la descolonización y la constitución de nuevos estadosnacionales. Hoy se propaga la idea de que las herencias de la viejaeducación colonial deben desterrarse con reformas educativas. Mas, ya nosólo son los gobiernos metropolitanos los que transfieren recetas sobrecómo y para qué estructurar los sistemas de educación. El liderazgo lotienen instituciones globales como el Banco Mundial, la OCDE y otras más

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que organizan evaluaciones internacionales y rankings . A este nuevoproceso bien pudiera denominársele neoimperialismo cultural.

No obstante que esas instituciones divergen en organización yprincipios, comparten el propósito de educar para el desarrollo económico.

Sus dirigentes son seguidores convencidos de las teorías del capitalhumano y de la modernización —aunque a veces no utilicen las palabras,los conceptos están presentes— y acaso estén persuadidos de que sucamino es el correcto, si no es que el único, para promover progreso yfiniquitar tradiciones atávicas que persisten desde antes de la etapacolonizadora. Pero enfrentan la crítica de académicos radicales,neomarxistas o de humanistas proponentes de la pedagogía crítica. Éstostambién critican a los teóricos de la cultura mundial.

Con todo y que países poderosos mantienen sus agencias de ayudamultilateral, que incluyen apoyo para programas de educación, como la Agencia de Estados Unidos para la Ayuda Internacional (USAID), la Agencia Japonesa de Cooperación Internacional (JICA), el ConsejoBritánico, el Servicio de Intercambio Académico (DAAD) y otras agenciasdel gobierno alemán, el Banco Mundial y la OCDE representan un papelpreponderante en la promoción de reformas de la educación en otrospaíses.

El Banco comenzó sus operaciones en apoyo a la educación en 1962,con un proyecto de construcción de escuelas secundarias en Túnez, para1980 ya jugaba como un actor que igualaba a la UNESCO en importanciacomo promotor de cambios en la educación y su visión economista seasentaba como el eje que articulaba sus propuestas. El Banco lanzó suprimera propuesta pública sobre políticas educativas en 1980. Laestrategia del Banco hasta finales de esa década se concentró en promoverayuda a países y regiones mediante acuerdos bilaterales con gobiernos.Pero al participar junto con la UNESCO y otras organizaciones en laConferencia Mundial sobre Educación para Todos, en Jomtiem, Tailandia,amplió su visión global.

En su Priorities and Strategies for Education: A World Bank Review ,

de 1995, el Banco, puso en claro sus motivaciones. Refrendó su posiciónrespecto a la teoría del capital humano. El puntal ideológico es que laeconomía es la que puede aportar asiento y dirección a la educaciónpública. En términos políticos, el Banco propuso que el papel de losgobiernos se debía circunscribir a proteger a los pobres y losdesfavorecidos, proveer información sobre la “provisión” privada deeducación, compensar fallas del mercado y establecer estándares

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nacionales. El planteamiento económico afirmó que las prioridades eneducación deberían establecerse conforme a resultados, medidos a travésanálisis económicos y la evaluación del desempeño con pruebasestandarizadas.

El paquete de presentación concertaba las ideas del sustratoeconómico con la organización de los sistemas de educación. El mensajetenía cierto atractivo para algunos círculos gubernamentales eintelectuales. La economía descentralizada, suponía el Banco, fomentarálas reformas educativas en la que comunidades y padres pueden tenerinfluencia y desterrar intereses creados de sindicatos y de la élite política.Los sistemas centralizados promueven a los sindicatos nacionales que, confrecuencia, desquician la educación y conducen a la parálisis política.Transparencia y rendición de cuentas formaban parte de aquel paquete,aunque se veían aminorados por el énfasis en la llamada a privatizar laeducación. No hubo referencias sustantivas a culturas nacionales, tampocoabogó —de manera explícita— por una cultura global.

En 201 el Banco lanzó otra iniciativa de política de reformaseducativas con metas hasta el 2020. En Learning for All: Investing inPeople's Knowledge and Skills to Promote Development , el Banco informaque desde 1962 ha invertido 69 mil millones de dólares a escala mundialen más de mil 500 proyectos de educación. El apoyo financiero del Bancopara educación aumentó desde que se establecieron las Metas deDesarrollo del Milenio.

El supuesto ideológico y la promoción de reformas educativas seestipulan con claridad. La premisa es que: “El conductor del desarrolloserá, en última instancia, lo que los individuos aprendan, tanto dentrocomo fuera de la escuela, desde el preescolar hasta llegar al mercado detrabajo. La nueva estrategia de 10 años del Banco busca alcanzar unobjetivo más amplio: aprendizaje para todos, mediante la promoción dereformas de los sistemas educativos y la construcción de una base mundialde conocimientos de gran alcance, suficiente para guiar a esas reformas”.

Lo primero que se destaca de este documento es la separación

estratégica de la UNESCO. Ya no es “Educación para todos”, sino“Aprendizaje para todos”. A primera vista parecería que es un avanceconceptual y una respuesta a las corrientes pedagógicas que exigen uncambio de énfasis de la enseñanza al aprendizaje. Además, se ratifica elímpetu hacia la privatización de la educación: “A nivel de país, el Banco secentrará en el apoyo a las reformas de los sistemas de educación. Eltérmino ‘sistema educativo’ normalmente se refiere al sector público:

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escuelas, universidades y programas de formación que proporcionanservicios de educación. En esta estrategia, `sistema educativo’ incluye todala gama de oportunidades de aprendizaje disponibles en un país, ya sea quelos proporcionen instituciones públicas o sean financiados por el sectorprivado (incluyendo educación religiosa, sin fines de lucro y apoyo aorganizaciones con fines de lucro)”.

El Banco especifica que para mejorar los sistemas se requiere que losinsumos se apliquen con mayor eficacia. Su nueva estrategia pone másénfasis en asentar un contexto de reforma educativa y valoraciónsistemática; se centra en promover una creciente rendición de cuentas yevaluación de resultados como complementos a las inversiones. Buscaalinear el gobierno del sistema educativo, la administración de planteles,maestros, reglas de financiamiento y mecanismos de incentivos con losobjetivos que propone el propio Banco. Para lograrlo, el Banco apoyará apaíses socios a construir capacidad de gobernar y administrar los sistemasde educación, diseñar y poner en práctica estándares de calidad y equidad,así como para medir el rendimiento del sistema.

Las propuestas del Banco siempre han sido blanco de críticas porparte de académicos y militantes de izquierda. Analistas tratan de poner aldescubierto que detrás de los planteamientos de reforma y el uso de ciertolenguaje —que incluye las palabras equidad, igualdad de oportunidades oapoyo a los más desfavorecidos— se ocultan el verdadero propósito: elneoimperialismo cultural. La estrategia 2020 del Banco provocó una ola de

debates y censuras entre estudiosos de la educación comparada. StevenKlees, Joel Samoff y Nelly Stromquist compilaron un conjunto de piezas,The World Bank and Education: Critiques and Alternatives , con el fin deatacar la estrategia del Banco desde diversas perspectivas analíticas ypolíticas.

Aunque el centro de la embestida de los autores es la política y elhacer del Banco, buscan que su crítica vaya más allá de contestar las metas2020. Pretenden ofrecer respuesta a la política neoliberal de laglobalización que ha dominado por varias décadas en países desarrollados

y que se replican en naciones en vías de desarrollo. Llamó la atención queen el subtítulo los autores haya escogido la palabra critiques en lugar decriticisms que es más usual en el inglés. La primera implica un significadofilosófico profundo, el estudio a fondo de un asunto trascendente y unadeconstrucción conceptual cuidadosa de un objeto o concepto. La segundano tiene un significado hondo; se usa tanto para hacer un comentario ácidoa alguna postura política o de otra índole o, como en la crítica literaria,

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para juzgar una obra. El uso de critiques ofrece una pista de la ambiciónanalítica de los autores de esos textos.

Los autores desmontan el andamiaje ideológico detrás de las metas2020 y demás trabajos del Banco. Le reprochan que no tome en cuenta las

pruebas contundentes que arrojan que, a pesar de las grandes cantidadesinvertidas, las apuestas del Banco han fracasado, que pobreza ydesigualdad sobreviven en la mayor parte del planeta (la desigualdadeconómica se ha acrecentado). Destacan que la ideología neoliberal seesconde detrás de una teoría económica del desarrollo, que se significa porignorar cualquier otra aportación. Los estudios del Banco siempre se basanen referencias y datos propios y desprecian a sus críticos, aun dentro delas mismas corrientes neoliberales, por muy razonables que sean.

De acuerdo con varios de los autores de las critiques , el Banco, lejos depracticar una autocrítica por los fracasos de sus estrategias y propuestas,las mira como procesos continuos de aprendizaje de lo que funciona mejoren educación, las identifica como las mejores prácticas. Luego buscareplicarlas. Analizan el uso de cierto lenguaje en las piezas del Bancodonde se destacan los motivos ideológicos. El Banco se autopromueve comoun banco de conocimientos, no uno tradicional, a pesar de que sus fondosprovienen de los réditos que cobra a los países por los préstamos para eldesarrollo. Sin embargo, con todo y que es una organizaciónintergubernamental y una agencia especializada de la ONU, como losubraya Philip W. Jones, el Banco opera con altos grados de independencia,

aún de su socio mayoritario, el gobierno de Estados Unidos.Los autores de las critiques registran las motivaciones políticas del

Banco: influir cada vez más en el diseño de reformas educativas, impulsarla economía de mercado y fortalecer al sector privado. El Banco va másallá, no sólo promueve y favorece la inversión privada en educación —ahora ya apoya a la que es un negocio abierto, cosa que antes hacía pero enpequeña escala— sino además a escuelas de orientación religiosa. Lo másimportante, al considerar a la educación como inversión, desplaza lanoción de que es un derecho humano. Al eximir al Estado de ofrecer

educación pública y al promover el crecimiento de la educación privada sedirige a crear mercados educativo estratificados y, en casos extremos, aextraer recursos de las clases medias y aun de los sectores pobres.

Las motivaciones económicas del Banco son prístinas: incrementar elcrecimiento económico, impulsar la economía de mercado y, enconsecuencia, educar para el beneficio económico con una visión particularde cómo se produce y distribuye la riqueza. Las referencias culturales de la

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estrategia 2020 o son inexistentes o pasan desapercibidas.

No obstante que el Banco Mundial sigue siendo el principal organismointergubernamental que ofrece financiamiento para proyectos deeducación conforme a la visión neoliberal, la Organización para la

Cooperación y el Desarrollo Económicos crece en influencia y visibilidadcomo promotora de reformas en educación. Ello debido a que cuenta con uninstrumento poderoso, el Programa para la Evaluación Internacional de los Alumnos. Este programa conjuga dos elementos difíciles de conciliar:estratifica y, a la vez, promueve la homogeneidad.

La OCDE nació en 1961 como un producto del Plan Marshall para lareconstrucción de la economía europea. Es pues, un fruto de la guerra fría,aunque con tareas instrumentales. Estados Unidos sigue siendo el país queaporta más fondos para la organización y trata de imponer sus puntos de vista. Durante las tres primeras décadas de su existencia, hubo debatesentre la versión estadounidense del liberalismo de mercado y la defensa de varios gobiernos europeos que desde su visión socialdemócrata trataban defomentar un mercado social y regulado.

En sus orígenes, la OCDE era una organización cuya misión principalconsistía en diseñar instrumentos para la recolección de informacióneconómica y uniformar un sistema de estadísticas —indicadores— quepermitieran a los gobiernos de las economías —así le llamaban a los países y todavía de vez en cuando aparece el término en su literatura— miembroshacer comparaciones y aprender unos de otros. Dentro de la OCDE laeducación era un aspecto secundario; había poco trabajo sobre ella y seinscribía dentro de la Oficina para la Formación de Personal Científico yTecnológico. Eran los tiempos del nacimiento de la teoría del capitalhumano que ya impregnaba el espíritu de trabajo de la organización: laescolaridad debería estar ligada a objetivos económicos y, por lo tanto,impulsar la formación de personal científico y para el desarrollo de latecnología. Sus primeros documentos expresaban la idea de mejorar yexpandir la enseñanza de ciencias y matemáticas en las escuelas.

La vida de la organización evolucionó a partir de debates filosóficos e

ideológicos entre los países miembros. En 1968 la OCDE fundó el Centropara la Investigación y la Innovación en Educación (CERI), en parte por lainsistencia de varios países europeos de reconocer y afirmar los aspectoscualitativos del crecimiento económico y para crear mejores condicionesde vida. En paralelo, se instauró una visión más amplia de la educacióndonde resaltaban sus propósitos culturales y sociales, así como un marcadoacento en la búsqueda de la igualdad y la justicia social. A pesar de la

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insistencia de Estados Unidos, varios estados se negaban a homogeneizarsus sistemas de información en educación; por esa razón, el proyecto deindicadores educativos se retrasó hasta mediados de los 1980.

No obstante, la idea de promover educación ligada a la economía de

mercado se abría paso. A partir de la década de 1990 se hizo claro que en elterreno de la educación la OCDE se declaró en favor de la formación decapital humano, nuevas formas de gobernar la educación y un espacioglobal para hacer estudios comparados del desempeño de los sistemaseducativos. Nació así su agenda de reforma educativa.

La publicación periódica del Panorama de la educación marcó la emergencia de la OCDE como potencia en la formulación de políticas para laeducación. El Panorama es más que la presentación de estadísticas, incluyerecomendaciones para mejorar los indicadores (de reforma, pues),fórmulas para hacer más eficiente el gasto, recomendaciones sobre lapreparación de los profesores y se embarca en sugerencias sobretransparencia y rendición de cuentas. Mas PISA es la herramienta que lepermite hacer comparaciones, ya no nada más sobre el crecimiento yprogramas educativos, sino sobre el desempeño de los estudiantes.

La OCDE elaboró y aplicó el primer examen de PISA entre 1997 y1999 y comenzó a publicar los resultados a partir del año 2000. PISAevalúa competencias y habilidades de jóvenes de 15 años, al final de laeducación obligatoria, que en la mayoría de los países miembros es de 12años. Son niños que empiezan la educación media (o el segundo ciclo de laeducación secundaria) o que ingresan al mercado de trabajo. Los exámenescubren áreas de comprensión lectora, matemáticas y competenciacientífica. Los instrumentos evalúan el dominio que los jóvenes tienen deprocesos, entendimiento de conceptos y habilidad para actuar ensituaciones complejas. Es una evaluación cíclica —tres años— y en cadaocasión se pone el énfasis en uno de los dominios.

La publicación de los primeros resultados de PISA presentó variassorpresas y generó amplios debates. El énfasis de PISA 2000 fue enevaluar las habilidades de comprensión lectora. Países como Alemania y

Japón, cuyos sistemas educativos tenían fama de ser buenos, eficaces yequitativos, aparecieron en los niveles intermedios de la comparacióninternacional. Sufrieron lo que algunos analistas denominan PISA shock .La prensa se tomó en serio las cifras y, al igual que en Estados Unidos yMéxico, hubo críticas severas a los gobiernos y a los maestros.

Alemania, Japón y otros países respondieron al estímulo de PISA y

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emprendieron reformas de diversos tipos en sus sistemas de educación.PISA se convirtió en la medida de todas las cosas. Varios países, incluidoMéxico, imitaron los métodos e instrumentos de PISA, pidieron asesoría ala OCDE para guiar sus reformas —que no se reducen, aunque sea elaspecto dominante, a establecer sistemas de evaluación— y cambios en lasinstituciones. La OCDE publica estudios acerca de la educación en países,sobre temas específicos, hace comparaciones internacionales y cada vez seinscribe más como un actor preponderante en la definición de qué hacer eneducación y hacia dónde debe caminar. La paradoja es que la OCDE no tieneinstrumentos legales ni recursos financieros para elaborar sus estudios,depende de contratos con los gobiernos de los países miembros y de los quese afilian a sus proyectos, cuyo número va en aumento.

Ya por diseño, ya por la influencia de la prensa o por voluntad políticade los gobernantes, PISA es un utensilio que estratifica a las naciones,incluso estigmatiza a algunas de ellas y hasta su propia prensa las tilda deperdedoras. Pero el propósito es uniformar la enseñanza y dirigir esfuerzosde reforma hacia áreas que suponen deseables para un crecimientosostenido, apoyo a la economía de mercado e impulso a la democracia. Contodo y que no formaba parte del marco original de la OCDE, hay unadepreciación de las materias de ciencias sociales, artes y humanidades.

De acuerdo con Fazal Rizvi y Bob Lingard, en “Globalization and theChanging Nature of the OECD’s Educational Work”, la OCDE era un foroplural, de debate entre visiones del mundo si no antagónicas —todas se

inscribían en la defensa del mercado— si divergentes. Estados Unidos eInglaterra pujando por el neoliberalismo y los estados con tradiciónsocialdemócrata luchando por la supervivencia de los enfoqueneokeynesianos. Sin embargo, a partir de mediados de los 1990 —y todavíamás marcado con la fundación del Directorio de Educación dentro de laOCDE, en 2002— los debates, que antes se daban en términos filosóficos eideológicos, se desvanecieron y dieron paso a un discurso tecnocráticorespecto a cómo se pueden promover mejor el libre mercado y lacompetencia.

Si bien es cierto que en el discurso de la OCDE subsisten temas comoequidad e igualdad de oportunidades, según Rizvi y Lingard, se hanarticulado lejos de la definición fuerte de justicia social hacia ideas delcapital social e inclusión, pero sin el énfasis que se ponía en las clasessociales. La OCDE se alineó a los imperativos de la globalización y elneoliberalismo.

Otros bancos regionales de fomento, como el Interamericano de

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de los estudiosos que pregonan esta visión, es que los estados nacionalespiden prestadas nociones y conceptos del orden mundial y, al hacerlo,contraen deudas que tarde o temprano se tendrán que pagar.

EL PRESTAMISTA Y EL PRESTATARIO Las visiones que se derivan del neoimperialismo cultural, con todo y queimpliquen una crítica a las tendencias dominantes, tienden a disimular loque pasa en el interior de los Estados-nación, que están lejos dedesaparecer. La mayoría de autores, tanto de los defensores de la teoría dela cultura mundial, como de quienes perseveran en visiones sobre elneoimperialismo cultural, no toman en cuenta que las reformas deeducación se resuelven en la arena política doméstica mediante juegos depoder, donde el Estado y sus instituciones, así como los protagonistas

políticos, desempeñan un papel de primera importancia. Gita Steiner-Khamsi, quizá sea la autora que más ha contribuido a teorizar (y adefender) el enfoque del prestamista y el prestatario de políticaseducativas. Con base en sus investigaciones —y de académicos afines a estacorriente— ella postula un cambio de mirada a la globalización: los actoreslocales también juegan en el contexto mundial.

El estudio de las transferencias de políticas educativas es tan antiguoen la academia como la educación comparada misma. De acuerdo conDavid Phillips, en el siglo XIX ya había investigadores que viajaron a otros

países con la intención de aprender del ejemplo y contribuir a la mejora dela educación "en casa", aunque lo que informaban por lo general se limitabaa descripciones enciclopédicas de los sistemas escolares extranjeros. Noobstante, aquellos trotamundos establecieron una tradición en educacióncomparada que persiste: la información del mundo exterior puede servirde inspiración para emprender reformas educativas.

La perspectiva de aprender de los demás, de buscar experiencias deéxito e importarlas a su propio país, no implicaba que quien buscaba casosdignos de imitación e implantación en su territorio buscara someterse adestinos imperiales. Por el contrario, parecía que ciertos gobernantes depaíses periféricos querían parecerse a las potencias; por lo tanto, había queobrar de manera análoga y forjar instituciones a imagen y semejanza de lasde los países poderosos. Una de ellas era la educación. Pero lasinstituciones importadas no eran calcas fieles de las originales en paísesmetropolitanos. Por ejemplo, en México, la Escuela Nacional Preparatoriafue un producto de importación. Gabino Barreda convenció al presidente

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Benito Juárez de la necesidad de desarrollar una élite intelectual. Barredaasentó en el plan de estudios de la escuela las ideas centrales delpositivismo de Auguste Comte, pero con el fin de contribuir a desarrollaruna nueva organización económica, política y social para la naciónincorporó materias de historia, geografía y economía, que eran porcompleto ajenas al positivismo comtiano ortodoxo.

Con el paso del tiempo y los efectos de “ideas migrantes” y lainstitucionalización de organismos intergubernamentales, ciertas normasinternacionales se han convertido en un punto de referencia cada vez máscomún para decidir qué hacer en los sistemas educativos locales. Losestudiosos afiliados al enfoque del prestamista y el prestatario sepreguntan si al promover reformas educativas nacionales los gobernantesimportaron estrategias y diseños institucionales o si las reformaseducativas transferidas de un país a otro se instrumentaron comoresultado de la globalización.

Phillips considera que “préstamo” es un término desafortunado,inadecuado para describir procesos para los cuales se han utilizado otros vocablos más apropiados. Entre ellos se encuentran 'copia', 'apropiación','asimilación', 'transferencia', 'importación'. Robert Arnove, al analizar ladialéctica entre lo global y lo local, llama pragmatismo —quizá concorrección— a este enfoque de aprender de los demás. Otro autores hablande políticas educativas viajeras, apropiación de ideas o transferencia deinstituciones de un país a otro. Mas Arnove reconoce que los términos que

usó Philip Altbach de prestar o pedir prestadas prácticas de educación deun país a otro ya se legitimaron en la literatura. Rindió frutos la insistenciade autores apegados a esta corriente de llamar prestamista a la nación (oinstitución) del que se exportan ideas y prestatario al importador. Elsupuesto es que hay un proceso de adopción consciente de una política —ode instituciones— en un contexto distinto a su lugar de origen.

La corriente del prestatario y el prestamista pone el énfasis en elsistema educativo nacional como la unidad de análisis para examinar latransferencia de estrategias educativas. La premisa de este enfoque es que

el objeto de escrutinio debe ser el contexto político local. Éste terrenoofrece las claves principales para entender porqué una reforma prestadaadquiere resonancia (como la nacionalización de las evaluacionesinternacionales como PISA, por ejemplo), qué cuestión política se pretenderesolver, y qué actores políticos logran movilizarse con el fin de apoyar (uoponerse) a la reforma.

Los académicos que favorecen esta tendencia de interpretación,

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analizan la transferencia de reformas educativas como dispositivoscomplejos. Se refieren más a los aspectos políticos que a los económicos. Elendeudamiento, asegura Steiner-Khamsi, a menudo tiene un efectosaludable en conflictos de política prolongada porque construyecoaliciones. Permite que se opongan los grupos que promueven la reforma y los que defienden lo existente para luego combinar recursos y apoyar auna tercera opción, que se supone neutral, aunque ofrezca una alternativapolítica importada de otra parte. Consideran que la tercera opción puedaresponder a condiciones y tradiciones del contexto doméstico, mientrasque las ideas importadas sean sólo otro mecanismo de legitimación.

En sus estudios, académicos adscritos a esta teoría ponen énfasis en lahistoria de los países y los cambios que ocurren a lo largo del tiempo. Arnove documenta cómo Estados Unidos pidió prestadas ideas, conceptos einstituciones de origen europeo, en especial de Alemania en el siglo XIX.Muchas de las grandes universidades estadounidenses —como lo reseñaBurton Clark— adoptaron el modelo departamental que propuso Willhem Von Humboldt para la Universidad de Berlín. Pero luego educadores de losEstados Unidos se embarcaron el proceso de prestar —algunas vecestrasplantar sin considerar si eran apropiadas o no— políticas y prácticas deeducación, cuando no modelos completos, como en el caso de Japón tras lasegunda guerra mundial.

En estudios particulares, el enfoque del prestamista y el prestatario setorna complejo. Se ponen en juego elementos del contexto nacional,

tradiciones y sus propósitos de cambio. El análisis que realizaron JeremyRappleye y Takehiko Kariya de la implantación del sistema educativoestadounidense en Japón durante la regencia del general MacArthur, esmucho más que la simple transferencia de las instituciones del triunfadoren la guerra al país derrotado. Claro, se trataba de proscribir lastradiciones nacionalistas y militaristas que el gobierno fascista japonéshabía impuesto en la educación antes de la guerra del Pacífico.

Sin embargo, una buena parte de la intelectualidad y los nuevoslíderes políticos adoptaron y adaptaron las ideas importadas en una

estrategia histórica de larga data: ponerse al nivel de los demás o catch up, que los educadores japoneses realizaron tres grandes reformas desde larestauración meiji ( Meiji Ishin ). Aprovecharon el contexto de la ocupaciónpara aceptar la democratización como el fin ‘espiritual’, pero el desarrollode la ciencia y la tecnología apuntalarían el horizonte material. Ponerse aldía en Japón, establecen Rappleye y Kariya: por más de 150 años significó“un impulso liderado por la educación. A diferencia de simplemente seguir

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o reflejar los cambios sociales, políticos y culturales más ampliosimportados de otros países, la educación debería conducir a la sociedad”.

Tomar prestadas nociones, conceptos y políticas es un asuntocomplejo. Como señala Phillips, una cosa era afirmar que el estudio de la

educación en el extranjero era una empresa valiosa y otra muy distinta escreer que los ejemplos extranjeros puedan importarse y domesticarse sinmás. El proceso de tres etapas —1) la identificación la práctica de éxito, 2)su introducción en el contexto doméstico y, 3) su asimilación en elcontexto local— está lejos de ser sencillo, es muy complejo y presentamuchos problemas para su análisis puesto que las situaciones políticas soncambiantes. Por ejemplo, lo que un gobierno de derecha puede considerardeseable —como pudiera ser privatizar parte del gasto— es unaimprecación para un gobierno de centro o de izquierda. Si hubiese cambiosen la conducción política, pudiera darse marcha atrás en las políticas quese solicitaron en préstamo y hasta repudiar al país o instituciónprestataria.

QUERELLA SOBRE LA CONVERGENCIA

Los debates en torno a la creciente convergencia de los sistemas deeducación en el mundo no dejan de tener sesgos de radicalismo. Loscríticos de la visión neoimperialista de la reforma educativa global y losdefensores del enfoque del prestatario y el prestamista coinciden en su

crítica a la teoría —y a los escritos de los teóricos— de la cultura mundial;también se critican entre ellos. No obstante concuerdan en que hay unaamplia afinidad en los proyectos de reforma educativa que se reproducenalrededor del planeta.

Las partes en el debate ofrecen perspectivas complementarias paraexplicar la interacción entre lo global y lo local: los teóricos de la culturamundial —con su visión particular del neoinstitucionalismo— se encargande documentar fenómenos globales, mientras que sus oponentes analizansus variaciones locales. Carney, Rappleye y Silova, juzgan esos enfoquescomo faltos de profundidad analítica y se aplican a fondo en la crítica a losacadémicos que defienden y practican la teoría de la cultura mundial:“Dedican pasión y energía para construir narrativas de consenso, normasde comportamiento y de identidad universal y, en última instancia,realizan el análisis del mundo social a través del marco reconfortante delcapitalismo liberal”.

En contraste con los teóricos de la cultura mundial y del

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neoimperialismo cultural, los abogados de una tendencia dentro delenfoque del prestatario y el prestamista buscan ampliar el marco deinterpretación y recomiendan pensar de nuevo acerca de cómo y bajo quécondiciones viajan las ideas, se transfieren, transforman y toman formacomo prácticas educativas. Luego utilizan estos esfuerzos con el fin derealizar estudios empíricos para entender tanto la rápida expansión defuerzas violentas y disyuntivas de la modernidad, así como el dolor y laambivalencia que generan los procesos de modernización. Lejos, pues, denociones de consenso y transferencia legítima de políticas de reformaeducativa.

No obstante, la convergencia en los proyectos de reforma educativa —la mayoría impulsada por los centros de poder metropolitanos y lasgrandes instituciones intergubernamentales como el Banco Mundial y laOCDE— se condensan en lo que Jason Beech denomina el modelo universalde educación en la era de la información. Este modelo se apoya en cincopilares que se implantan en diversos grados en casi todos los países quehan experimentado proceso de reforma educativa a partir de la década de1980. Esos pilares son:

• Descentralización y autonomía escolar (organización yestructura del sistema)

• Educación para la vida y el trabajo (propósito de largo plazo)• Currícula nacionales centrados en competencias (pedagogía)

! Habilidades de comunicación! Creatividad! Flexibilidad! Aprender a aprender! Habilidad para trabajar en grupos! Solución de problemas

• Sistemas de evaluación centralizados (información y control)• Profesionalización de los docentes (actores principales)• Se podría agregar la institucionalización de procedimientos y

normas cada vez más afines (relaciones de poder).

Como puede observarse, este modelo incluye elementos de varios tiposde reforma propuestos en el capítulo anterior. Los teóricos de la culturamundial dirían que se trata de una larga historia de progreso donde elisomorfismo cultural es un producto legítimo del desarrollo hacia unacultura global. Los abogados del neoimperialismo cultural insistirán en que—a pesar de contener elementos de progreso y avance— no deja de ser una

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imposición de las naciones poderosas e instituciones intergubernamentalesa países en vías de desarrollo y aún a naciones avanzadas que se dejanseducir por las promesas de la globalización. Para los defensores delenfoque del prestatario y el prestamista, la creciente convergencia de lossistemas educativos y los procesos de reforma son resultado de complejosmecanismos de transferencia, adopción y adaptación a contextos locales demodelos de reforma educativa imaginados en el orden global. El supuestode los exportadores y que muchos países importadores aceptan, es que losmodelos extranjeros son superiores a los domésticos.

Este último método de abordaje de las reformas en educación sepresta para hacer estudios comprensivos de la dinámica entre lo global y lolocal y ofrece guías metodológicas para hacer análisis empíricos desituaciones concretas. Tomando en cuenta, además, el desarrollo históricodel país en cuestión, las contradicciones entre los actores y los fines —a veces en conflicto— de desarrollo nacional. Este enfoque pregona que hayque poner atención a los afanes de las naciones al parejo que se examinanlas tendencias mundiales.

No se pretende comprar —o alquilar— este enfoque particular y quitardel panorama la disputa por la concepción de las reformas educativas. Delo que se trata es de nacionalizar el debate en la perspectiva mexicana. Lostres intentos de reforma educativa que se echaron andar a partir de 1989,incluyen objetivos concretos más apegados al contexto político nacional.

Los propósitos políticos explícitos —pero puede ser que los implícitoslos contradigan— han sido poner límites al dominio que el SNTE tiene sobrela educación básica. Mas para ello al gobierno siempre le resultaconveniente poner por delante consignas para elevar la calidad de laeducación, hacerla más equitativa y poner en práctica los principiosplasmados en la Constitución. Pero la resistencia del SNTE —apoyada por lapersistencia de ciertas tradiciones culturales del magisterio— y más laoposición beligerante de la CNTE han desafiado con éxito los intentos dereforma. El orden corporativo es robusto en realidad.

***

En síntesis, las contiendas intelectuales para explicar la globalización, elascenso y poderío del orden neoliberal y la promoción de reformaseducativas a escala internacional, proveen herramientas para el análisisdel caso mexicano. Con estos pertrechos se podrá calibrar qué tanto lasreformas mexicanas bajo escrutinio tienen como principio afectar lageneración y transmisión del conocimiento y, si debido a los procesos

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