GOBERNANZA AMBIENTAL EN AMÉRICA LATINA: EN LA ENCRUCIJADA

En conflictos generados por megaproyectos volvemos a ver que las mujeres y los pueblos indígenas no tienen poder. Debemos doblegar el sistema. Tenemos que llegar a los parlamentos […] Somos países que se dicen democráticos, pero no hay inclusión, igualdad ni Estado de Derecho. Si la democracia no procura esto. Hay que cuestionarse sus instituciones.

- Otilia Lux de Cotí, Defensora de derechos humanos y

Exministra de Guatemala

Bárbara HOGENBOOM, experta académica holandesa (CEDLA/ENGOV)

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19 - HOGENBOOM B., BAUD M., DE CASTRO F. [Coord], Gobernanza Ambiental en América Latina, CLACSO, Buenos Aires, 2015 - Disponible en : http://www.clacso.org.ar/libreria-latinoamericana/libro_detalle.php?id_libro=941&pageNum_rs_libro-s=5&totalRows_rs_libros=901

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El objetivo de esta conferencia es compartir el intercambio de conocimiento y motivar la reflexión sobre avances y dificultades en la construcción de la gobernanza ambiental en América Latina.

Bárbara Hogenboom presentará los principales hallazgos que fueron parte del proceso investigativo de cuatro años sobre Gobernanza Ambiental en América Latina. Proceso que gozó de la participación de un equipo de expertos y expertas provenientes de instituciones académicas. La investigación se ha publicado en un libro titulado “Gobernanza Ambiental En América Latina ”.

De la colaboración internacional en temas de gobernanza ambiental en América latina sobresalen algunos retos profundos de la región que deben ser tomados muy en serio. Tales como la degradación ambiental y el cambio climático en un contexto de grandes problemas sociales y económicos. Un contexto de profunda desigualdad, dependencia y de debilidad institucional general.

Podemos también empezar con algunas buenas noticias en un medio donde hay posiciones muy críticas y muy pesimistas. Ya que hay una amplia conciencia de la crisis ambiental en la región. Esta conclusión se expresa tanto en el terreno como en los partidos políticos, en los más altos niveles de la política y en las élites socio-económicas. El problema es que aquéllos en el poder no le dan la verdadera prioridad que debería tener. El desafío que tenemos es el de transformar la conciencia existente en una verdadera prioridad.

Trataremos una reflexión sobre los problemas y avances de la gobernanza ambiental en la región, con un enfoque particular en el tema de la extracción minera .

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1.Contexto de la gobernanza ambiental en América latina desde el punto de vista del extractivismo

¿Extraer para el desarrollo?

Ante la tendencia de extraer más y más en la región, la pregunta que surge es saber si se puede extraer para el desarrollo. Una forma de estudiar este fenómeno es con Material Flow Analysis MFA (Análisis del Flujo de Materiales), que evalúa las toneladas extraídas de cada país de la región. Con este método se puede estudiar la cantidad de materiales extraídos, consumidos, exportados e importados a nivel de una economía nacional y obtener así una fotografía de la intensidad de la extracción y del uso de recursos naturales.

Estos estudios (ver GRÁFICO 1) muestran que la extracción de hidrocarburos, minerales metalíferos, minerales, industriales, de construcción y biomasa ha aumentado rápidamente en América Latina. En 1970 la extracción total de materiales de la región era 2.300 millones de toneladas, en 1980 de 3.500 millones y en 1990 de 4.300 millones. Entre el 2000 y el 2008 la extracción regional creció de 6.100 millones a 8.300 millones de toneladas (un crecimiento del 36%).

20 - Este trabajo ha sido posible gracias a la colaboración de instituciones como el Centro de Estudios y Documentación para Latinoamérica (CEDLA) de Holanda; el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) en Argentina; el Institut de Ciència y Tecnología Ambientals, Universitat Autònoma de Barcelona (ICTA-UAB) en España; el Institut de Recherche pour le Développement (IRD) de Francia; el Centre for Development and the Environment (SUM-UiO) de Noruega; el Centro de Desenvolvimento Sustentável de Universidade de Brasília (CDS-UnB) en Brasil; la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco (UAM-Xoc) de México; el Instituto de Estudios Avanzadosde la Universidad de Santiago de Chile (IDEA-USACH) de Chile; el Instituto de Investigación Gino Germani (IIGG) de Argentina y la Universidad Andina Simón Bolívar (UASB-SQ) de Ecuador.

GRÁFICO 1 EXTRACCIÓN DOMÉSTICA

EN LATINOAMÉRICA SEGÚN TIPO DE MATERIAL

(1970 - 2008)

Fuente: UNEP y CSIRO 2013, citado por MARTÍNEZ-ALIER y WALTER (2015) 21

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La tendencia que continúa es extraer más y más: América Latina y el Caribe están produciendo materiales para el mercado mundial lo que implica también transformación territorial, destrucción, cambio climático, tensiones sociales, injusticia ambiental y más conflictos locales. Sobre este último tema, La Gobernanza Ambiental en América Latina y el Caribe (ENGOV), hizo un inventario de bases de datos de conflictos medioambientales en la región .

América latina, en la encrucijada

Estamos en la encrucijada, por varias razones.

Para empezar, existe una verdadera limitación académica de las teorías tradicionales críticas a políticas económicas ya que todavía no han encontrado un punto de convergencia con el ecologismo. Los investigadores tienen el reto de trabajar para analizar los problemas actuales y pensar en alternativas y en soluciones para el enorme problema que representa el extractivismo para el desarrollo.

Por otro lado, la gobernanza ambiental se da en el lugar donde se cruzan varios ‘caminos’: está en la encrucijada entre mercados mundiales e instituciones internacionales, entre usos y costumbres a nivel local y nacional y las diferentes culturas regionales.

21 - Véase MARTINEZ-ALIER J., WALTER M., “Metabolismo social y conflictos extractivos” in HOGENBOOM B., BAUD M., DE CASTRO F. [Coord], Gobernanza Ambiental en América Latina, CLACSO, Buenos Aires, 2015, p. 73

22 - Ver : http://www.engov.eu/bd_justicia_ambiental_es.php

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¿Qué es la gobernanza ambiental?

Hay un gran debate científico sobre este punto. En ENGOV se ha trabajado tomando en cuenta cómo sociedades y mercados están usando sus recursos naturales. Así mismo sobre quién tiene control y acceso a los datos sobre impactos ambientales.

Comprendemos la gobernanza ambiental como un proceso social complejo que incluye interacciones de actores, instituciones nuevas y tradicionales, procesos formales e informales. La Gobernanza ambiental no es algo normativo, sino es sobre el ‘buen vivir’, es la práctica. No es solamente un asunto técnico u objetivo, es también la consideración de percepciones y de discursos de los diferentes grupos.

2. Hallazgos del proyecto

Actores estratégicos y sus visiones sobre el complejo agua, energía y minería

El problema de la minería no es solamente que ocupe grandes territorios sino también, que use enormes cantidades de agua. Por esta razón debemos hablar del complejo agua, energía y minería. Definimos como actores estratégicos aquéllos con capacidad de dirigencia e incidencia en las políticas públicas de largo plazo relacionadas con la gobernanza ambiental. Estos actores llevan cuatro tipos de discurso (ver Tabla 1):

TABLA 1ESQUEMA DE CONTENIDOS SIGNIFICATIVOS DE ACTORES ESTRATÉGICOS

Fuente: PARKER C., BAIGORROTEGUI G., ESTENSSORO F. (2015)

23 - PARKER C., BAIGORROTEGUI G., ESTENSSORO F., “Agua-energía-minería, consumo sustentable y gobernanza. visiones de actores estratégicos sudamericanos” in HOGENBOOM B., BAUD M., DE CASTRO F. [Coord], Gobernanza Ambiental en

América Latina, CLACSO, Buenos Aires, 2015, p. 201

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Modelo 1: Consumo mínimo, eficiencia máxima y minería responsable

“De nada sirven los recursos, estar parados encima de ellos, sino podemos darles

ningún provecho para el desarrollo de las comunidades” (Argentino, alto ejecutivo de

empresa minera multinacional)

Modelo 2: Eficiencia, regulación y consumo responsable

“Sí, los recursos son no renovables, aquí

en lo que concierne al agua, quisiera partir de un señalamiento, una minería, buena minería que sea técnicamente realizada,

económicamente rentable y que garantice una justa participación del Estado ecuatoriano, una minería socialmente responsable y una

minería ambientalmente manejada con rígidos estándares”

(Ecuatoriano, director, empresa estatal de minería)

Modelo 3: Eficiencia, política integral y desarrollo sustentable

“Pienso que la minería ahora es un mal necesario, pero hay que tomar recaudos, o

sea, es mejor que no sea a cielo abierto […] lo importante es que esto sea el menor impacto

posible” (Argentina, experta, académica de alto nivel

en universidad privada)

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Modelo 4: Otro desarrollo para la defensa del agua y la energía como bienes comunes

“Entonces por traer recursos de inversión extranjera nos van a desaparecer nuestras montañas, y ¿en nuestras montañas que hay? Biodiversidad, fauna y flora, suelos fértiles, despensas

agrícolas […] que garantizan el milagro de la seguridad alimentaria del país” (Colombiano, dirigente de ONG ambientalista)

De estos cuatro discursos podemos concluir que existe un lenguaje “ambientalista” generalizado en todos los grupos pero el análisis nos revela que se encierran en concepciones muy diferentes e incluso contradictorias del medio ambiente, de la responsabilidad de los actores hacia recursos como el agua y la energía, del rol del gobierno, y del complejo agua, energía y minería. Lo que en el fondo está reflejando distintas cosmovisiones y visiones sobre la relación del ser humano con la naturaleza. Se tratan pues de un una lucha de discursos que se hallan en conflicto por legitimarse.

Cambios de éliteLa definición de las élites “basada en recursos” es la de grupos de individuos que, debido a sus recursos económicos, experiencia y/o conocimiento, redes sociales o posiciones en organizaciones políticas o de otra índole, están en una posición privilegiada para influir de manera formal o informal en decisiones y prácticas con implicancias sociales y ambientales clave.

Los cambios de élite se han visto en muchos países de la región sobre todo a nivel nacional

y sub nacional. ¿Qué ha pasado bajo los gobiernos progresistas con la gobernanza ambiental? Existen debates y publicaciones sobre las políticas mineras y de hidrocarburos en países como Venezuela, Bolivia y Ecuador. Después del ‘Consenso de Washington’ vemos un consenso por ‘Extraer para el desarrollo’, para redistribuir la riqueza.

En Bolivia por ejemplo, el Presidente Evo Morales dio prioridad a la agricultura familiar y de pequeña escala, lo que generó el rechazo de los organismos genéticamente modificados (OGM). Sin embargo, lo que empezó como una agenda contra los OGM condujo a un profundos conflictos con la vieja elite del país ligada a la producción de soja así como a conflictos con grupos de campesinos de pequeña y media escala con buena relación con el partido MAS. Estos últimos eran favorables a los OGM por su posibilidad de crecer y de producir más. Finalmente el gobierno, con un discurso muy fuerte contra OGM, tuvo que ceder: paradójicamente, durante el gobierno de Evo Morales la cantidad de soja producida genéticamente en Bolivia se duplicó.

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En Ecuador, el Presidente Rafael Correa lideraba una coalición (Alianza País) con una fuerte participación de movimientos indígenas y ambientales que rechazaron OGM. Sin embargo, una vez en el gobierno Correa también promovió vigorosamente su uso.

En El Salvador el gobierno del Presidente Funes representó un cambio de élite política y una oportunidad para trazar un camino diferente con menos desigualdad, más sustentabilidad y con otro modelo productivo. Se realizaron cambios institucionales (agricultura, ecosistemas, agua) y, consciente de la dependencia a las viejas élites económicas, el gobierno también creó nuevos foros de diálogo. Sin embargo, esta estrategia fracasó por razones de resistencia de las élites, por el antagonismo político y por la debilidad estructural del Estado. Al final, las ideas alternativas relacionadas con el desarrollo agrícola quedaron marginadas de la agenda nacional y no se alcanzó un consenso sobre por qué se obstaculizó el surgimiento de un nuevo modelo de desarrollo.

En conclusión, ha habido un cambio gradual de élites donde los grupos que se beneficiaron de las políticas de los gobiernos de centroizquierda, paulatinamente, tuvieron influencia a expensas de las viejas élites rurales y empresariales. Sin embargo, controlar el capital o las políticas sin controlar también el conocimiento y la tecnología ha demostrado ser insuficiente para dominar la agenda del desarrollo y su gobernanza ambiental.

Se observó también en varios países la aparición de una “nueva élite tecnocrática medioambiental” que difiere de otros grupos de tecnócratas: han participado en movimientos ambientales y se mantienen en contacto con las comunidades.

Actores sociales locales

El punto de partida es pensar que el uso sostenible de los recursos naturales requiere la inclusión de los actores sociales locales que interactúan con la naturaleza, en particular los pueblos indígenas, originarios y campesinos.

En el caso de actividades mineras, los países de América Latina han desarrollado instituciones, normas y legislaciones, así como sistemas para la consulta y la evaluación del impacto ambiental (EIA). Sin embargo, estos marcos institucionales no funcionan apropiadamente dada la baja calidad técnica y la falta de estándares de implementación de mecanismos de participación, incluyendo el Convenio 169 de la OIT.

Además, los esfuerzos nacionales para la evaluación y prevención o mitigación de los efectos ambientales y sociales negativos de las actividades extractivas son insuficientes. En general, se prioriza el crecimiento económico nacional y los ingresos públicos, mientras que se descuidan los costos locales y el monitoreo ambiental.

24 - Ver el trabajo de Nelson CUÉLLAR PRISMA - Disponible en :

http://www.engov.eu/documentos/working_paper/Working_Paper_ENGOV_6_Cuellar_etal.pdf

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TABLA 2:CONSULTAS ‘DESDE ABAJO’ SOBRE

MINERÍA METALÍFERA,CASOS SELECCIONADOS (2002-2012)

Las consultas comunitarias ‘auto-gestionadas’ son prueba de la debilidad o de la falta de gestiones y de prácticas de incluir las voces de los afectados (Ver TABLA 2). Los contextos en los que emergieron las consultas estudiadas están marcados por intensos conflictos en torno a la justicia ambiental. Las consultas son promovidas en paralelo a una amplia variedad de estrategias (p.ej. negociaciones, movilizaciones, alegatos legales y técnicos, actividades de difusión) que buscan influenciar las centralizadas instituciones de gobernanza minera.

Una característica particular ha sido el rol jugado por los gobiernos locales: las consultas realizadas sin alianzas con los gobiernos locales son la excepción. Estas consultas combinan las capacidades formales e informales (p.ej. regulación, administración, comunicación) y diferentes formas de poder (p.ej. legitimidad, redes, recursos, confianza) de movimientos sociales y gobiernos locales.

Las consultas comunitarias reconstruyen el derecho de las comunidades a participar. Las comunidades luchan por éste combinando instituciones formales e informales, modernas y tradicionales, según el contexto concreto.

Fuente: WALTER M., URKIDI L., (2015)

25 - WALTER M., URKIDI L., Mariana Walter y Leire Urkidi, “Consultas comunitarias respuestas a la minería a gran escala en América” in HOGENBOOM B., BAUD M., DE CASTRO F. [Coord], Gobernanza Ambiental en América Latina, CLACSO, Buenos Aires, 2015, p. 337

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3. RECOMENDACIONES

1/ Información y educación

•Instruir a los responsables políticos y la sociedad civil de las cuentas del Metabolismo Social (flujos de materiales y energía, “agua virtual”), para tener políticas ambientales más informadas.•Asumir una visión integral del agua, la energía y la minería, con sus interrelaciones y múltiples dimensiones. •Elaborar un plan de ciencia y tecnología basado en el conocimiento científico y popular, que permita una relación productiva sostenible de la población con la naturaleza. •Desarrollar procesos de formación/educación ambiental orientados a promover el liderazgo ambiental en empresas, organismos públicos, líderes políticos y organizaciones de la sociedad civil.

2/ Diálogos Mejorados

•Apoyar a grupos indígenas y campesinos para participar en los debates para que ellos mismos puedan representar sus intereses, necesidades y posibilidades.

•Apoyar a grupos ambientales para entender la lógica de los procesos políticos (en temas de políticas públicas ambientales), fortalecer sus capacidades de utilizar el lenguaje de los derechos

ambientales, y para emplear los conocimientos científicos.•Generar espacios de encuentro y diálogo, como foros y talleres, para el diálogo y la confrontación de diferentes puntos de vista de los actores y la resolución pacífica de los conflictos ambientales.

3/ Democratizar la gobernanza ambiental a nivel local

•Reforzar la democracia local, al permitir las consultas locales, no solo en virtud del Convenio 169 de la OIT. Es necesario que aquellos actores sociales que utilizan la naturaleza como su forma de vida, en particular los pueblos indígenas y campesinos, participen en cada etapa de la política de desarrollo sostenible. •Prestar más atención a las alternativas existentes para las actividades extractivas de gran escala: iniciativas viables de desarrollo local, centradas en la autosuficiencia alimentaria, una mejor salud de la comunidad y mayores tasas de participación en actividades colectivas. •Hacer cambios de política para permitir a las comunidades locales gestionar sus propias regiones y contribuir a la sostenibilidad del medio ambiente.•Respetar luchas para justicia socio-ambiental y cooperar con organizaciones de justicia ambiental locales, también con defensores del pueblo, a fin de establecer los hechos en cuanto a la criminalización de activistas

26 - Disponibles en http://www.contraloriagen.gov.co/web/guest/publicaciones y en http://www.colombiapuntomedio.com/

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CONCLUSIONES

¿Cómo lograr una justicia económica sin más injusticia ambiental? Pensando de nuevo la democracia y la democratización. Más actores han sido reconocidos e involucrados, pero en la realidad no se han realizado cambios profundos que limiten y disuelvan los problemas y la conflictividad alrededor de la expansión de las actividades extractivas, mega-proyectos, agro-industria, deforestación…

DEBATE CON PARTICIPANTES

TEMA DEL ACCESO A LA INFORMACIÓN El desafío no es tanto que haya información sino que haya acceso a la información En Colombia la Contraloría publicó en los años 2013/14 una serie de libros llamada “Minería en Colombia ” donde se analiza el modelo económico del país asociado al tema de la minería y al cuestionamiento del modelo económico actual. A nivel de control político se ha usado la información de la Contraloría como parte del diagnóstico que se tiene en Colombia. Un ente de control ha producido materia como referente. No hay canales claros de información ni de acceso a la forma de acordar las licencias, no hay acceso y no se facilita la información para las licencias que generan conflicto social y ambiental.

TEMA DE LA COOPERACIÓN REGIONAL E INTERNACIONALDebemos trazar una ruta para más cooperación en el tema de lo ambiental. Es necesaria la construcción de una agenda regional, lo ambiental está más allá de las fronteras nacionales, las experiencias de un país pueden ser útiles para otro y los diálogos transnacionales son necesarios.

TEMA DE LA PROTECCIÓN DE DERECHOS HUMANOS

Se debe evaluar la calidad de las garantías de derechos humanos que existen para proteger de forma eficaz a los militantes medioambientales. En Colombia y en Guatemala ya existen acciones a favor de los defensores, pero no son suficientes. Proteger a los militantes es esencial para el respeto de los derechos humanos, pero también para la protección del medio ambiente.

TEMA DE LOS DERECHOS DE LA NATURALEZA La protección de territorios de la naturaleza pasa por vías de protección de los derechos humanos cuya protección suprema es la Corte Internacional de Justicia. Desde años se milita por la creación de una Corte Internacional del Medio Ambiente lo que expresa la necesidad de tener un ente supranacional de resolución de conflictos y de protección.

¿QUÉ QUEDA DEL CONCEPTO DE GOBERNANZA MUNDIAL DEL BANCO MUNDIAL?Ha sido un concepto creado por el Banco Mundial pero hoy ya ha entrado en la práctica hasta el punto en que se utiliza para llevar agendas en contra de las políticas del Banco Mundial. Es un concepto útil pero que está claramente desfasado, necesitamos acuñar nuestra forma de entender la gobernanza ambiental.De hecho, el concepto de Gobernanza Ambiental parecería restringido, podríamos proponer un concepto de ‘Gobernanza ambiental territorial’ ya que el concepto de territorio es esencial.

TEMA DEL DIÁLOGO AMBIENTALLa recomendación general sería conseguir sentar a todos los actores en verdaderas mesas de diálogo. Es importante que los países con más recursos sigan apoyando espacios de diálogo.

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