“Retos del diseño y la implementación de políticas públicas en Colombia

Un enfoque territorial”

Centro de Eventos Valle del Pacífico, Santiago de Cali23 de Agosto de 2019

Gonzalo Ordóñez Matamoros, PhD.gonzalo.ordonez@uexternado.edu.co

ExpocapitalesAsociación Colombiana de Ciudades Capitales - Asocapitales

Contenido

• Fallas y dilemas del diseño de políticas públicas: perspectivas racional y política

• Implicaciones en la implementación en Colombia• Retos para la gobernanza• Conclusiones

Fallas y dilemas del diseño y de la implementación

El poder de la razón y la razón del poder

Perspectiva racionalPara solucionar los problemas públicos hay que

“entenderlos”!

Error del Tercer Tipo (EIIIT)

EIT= Falso negativoEIIT= Falso positivoEIIIT= Solucionar el problema equivocado!

Cómo evitar caer en el EIIIT?

Causas del EIIIT• Afán por ofrecer una “solución” cualquiera

– Debe ser el analista un “Abogado del Problema o un “Abogado de la Solución”?

• Poca comprensión del problema– Se diseñan soluciones basadas en “sensaciones” más que en problemas bien estructurados

• Simplismo/reduccionismo– Mala definición/caracterización del problema

– Desconocimiento de que los problemas se encuentran en grupos (sistemas de problemas)

– De que el conjunto es mayor a la sumatoria de las partes

• Noción subjetiva, artificial y evolutiva de los problemas

• Complejidad: multiplicidad de causas, valores, actores, etc.

Para ser un buen analista de PP se debe ser ante todo un buen investigador de PP!

Naturaleza de los Problemas Públicos • Complejos y difíciles de definir• Comprende a la vez tanto aspectos técnicos como

políticos• Difícil entender la relación causa-solución-impacto• Cuando son “resueltos” crean nuevos problemas (“no se

resuelven, se transforman”)• Dilema costo-efectividad• No hay soluciones 100% satisfactorias para los

involucrados.

Consenso en cuando al “Cómo””

Si No

Consenso en cuanto al “Qué”

SiProblemas Estructurados (e.g. Puente, Escuela, Hospital)

Problema Moderadamente Estructurado (e.g. Pobreza, Desempleo)

No

Problema Moderadamente Estructurado (e.g. Proliferación de Armas, Aborto)

Problemas No-Estructurados (e.g. Espacio Público, Movilidad Urbana)

“Cuál” es el problema? Vs. “Cómo” solucionarlo?

El Problema de Estructurar los Problemas de PP

ElementosProblema Bien Estructurado (simple)

Problema Débilmente Estructurado (Complejo)

• Tomadores de Decisiones• Alternativas• Valores• Resultados• Probabilidades

• Uno o pocos

• Limitadas• Consenso• Ciertos• Calculables

• Muchos

• Ilimitadas• Conflicto• Inciertos• Incalculables

Tipos de Problema según su estructura (Adaptado de Dunn)

Énfasis en conocimiento de lo técnico

Énfasis en conocimiento de lo político

Ciclo de Maduración del Problema previo a la Solución

MADIPP

Contenido del “Policy Memo”

1. Problema de PP2. Criterios de Decisión3. Alternativas de Solución4. Evaluación de Alternativas5. Recomendación6. Plan de Implementación7. Plan de Monitoreo8. Plan de Evaluación

Cuadro 6. Métodos para el apoyo del Análisis y Diseño de Políticas Públicas

Estructuración del problema

Definición de Criterios de

Decisión

Identificación de Alternativas de

Solución

Evaluación de Alternativas

Recomendación y Argumentación

Diseño de Plan de Implementación

Diseño de Plan de Monitoreo y Evaluación

- Análisis de Fronteras

- Análisis Clasificacional

- Análisis Jerárquico de causas

- Análisis Causal – Árbol de problema

- Synetics

- Análisis de Múltiples Perspectivas

- Análisis de Supuestos

- Mapeo de Argumentaciones y análisis del discurso

- Análisis de Decisión

- Creación de Definiciones Operacionales

- Análisis Político

- Análisis de Actores Involucrados

- Definición de objetivos general y específicos

- Definición de Criterios de Viabilidad Técnica

- Definición de Criterios de Viabilidad Económica y Financiera

- Definición de Criterios de Viabilidad Política

- Definición de Criterios de Viabilidad Administrativa

- Análisis causal – árbol de problema

- Análisis de Inacción

- Benchmarking

- Desarrollo de Tipologías

- Uso de Analogías, Metáforas y Synectics

- Modelos lógicos y diseño de escenarios

- Modif de Soluciones Existentes

- Extrapolación

- Pronosticación Teórica

- Pronosticación Intuitiva

- Realiz de Cálculos de Desconteo, VPN, TIR, Costo de Oportunidad, Costo-Beneficio, etc.

- Análisis de Sensibilidad,

- Diseño de Formulas de Asignación

- Análisis de Decisión, Viabilidad Política y Admin.

- Elaboración de Escenarios

- Comparación por parejas o 'eliminatorias'

- Satisficing o 'juego del limbo'

- Calificación básica

- Orden Lexicográfico

- Alternativas No Dominantes

- Criterios Ponderados

- Goeller Scorecard

- Argumentación basada en la autoridad de una persona

- Argumentación basada en la autoridad de un método

- Argumentación basada en la intuición propia

- Argumentación basada en principios éticos

- Argumentación basada en las señales

- Argumentación basada en la generalización

- Argumentación basada en la analogía.

- Argumentación basada en casos paralelos

- Identificación de saltos lógicos y falacias

- Análisis de fallas y riesgos de implementación

- Modelos bottom-up

- Modelos Top-down

- Identificación de pre-requisitos políticos, legales, administrativos, técnicos y financieros

- Coordinación inter-institucional

- Operacionalización de objetivos, metas y actividades

- Identificación de indicadores de insumo, proceso/producto, resultado e impacto

- Modelos Econométricos

- Modelos no-paramétricos

- Estudios de caso - Aproximaciones

Orientadas por la Estimación de Costos.

- Uso de grupos de control Comparación Antes-Después

- Comparación Con-Sin

- Comparación plan-realización

- Diseño de sistema de seguimiento, monitoreo y evaluación

Métodos de recolección de información: Revisión literaria, análisis de contenido, encuestas, entrevistas, sondeos, lluvia de ideas, observación etnográfica, grupos focales, foros, seminarios, experimentos, etc.

Perspectiva PolíticaEl rol de las ideas, los intereses, los actores y las instituciones

El Modelo Clásico-Racional Vs. La Complejidad del Sector Publico

• Defina el Problema

• Determine los Criterios de Evaluación más importantes

• Identifique todas las Alternativas de Solución

• Evalúe todas las alternativas según los criterios definidos

• Seleccione la alternativa más óptima.

• Recomiende la implementación de la mejor alternativa

• El concepto de “Problema” es un concepto relativo y la Sensación Problemática es variada

• No hay consenso sobre valores y objetivos sociales (i.e. Equidad Vs. Eficiencia, etc.)

• Dinero, tiempo, información y conocimientos son limitados

• Idem, además, la capacidad de predicción no es confiable

• No hay una alternativa optima, solo ‘second best’

• Lo mas óptimo no es necesariamente lo mas practico

N=355

Barreras al aprendizaje de políticas

– Elecciones– Burocracias– Lobby de los partidos, políticos clientelistas, y grupos de

interés – Eventos críticos– Oportunidades de negocio– Capacidad institucional (de análisis, evaluación, monitoreo,

prospectiva, inteligencia estratégica, etc.) limitada.

Dilema ético inherente al ADIPP

Dilema

Cambiar

Renunciar

Denunciar (A)

No denunciar (B)

No renunciar

Denunciar (C)

No denunciar (D)

No cambiar

Renunciar

Denunciar (E)

No denunciar (F)

No renunciar

Denunciar (G)

No denunciar (H)

Implicaciones en la implementación: ‘Top-Down’ Vs ‘Bottom-Up’

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Implementación Top-Down versus Bottom-UpModelo Top-down Modelo Bottom-upConcepción clásica de la implementación en donde la Administración Pública es concebida como el actor ideal para ejecutar las decisiones políticas.

Esta etapa depende exclusivamente del rol de la administración, en donde ésta pondrá en marcha la recomendación del analista para alcanzar los objetivos planteados en su fase técnica.

Ejecución de la política del centro hacia la periferia.

Mayor control de los procesos por parte de la administración. Hay una clara distinción de responsabilidades y tareas entre el formulador y el ejecutor.

Concepción moderna de la implementación. Surge como una crítica al modelo centralizado y jerarquizado de implementación.

Tanto la ciudadanía como la administración son actores esenciales en el proceso de implementación. tanto el formulador como el ejecutor son claves para obtener una política exitosa.

La puesta en marcha se va a caracterizar por la ejecución de una política que busca resolver problemas desde el punto más cercano a la situación problemática.

Este modelo considera la participación ciudadana en las diferentes fases del ciclo de políticas públicas, en donde predomina la negociación y la construcción de consensos, así como la implementación compartida.

Implementación Top-Down versus Bottom-UpModelo Top-down Modelo Bottom-upAsume información y constante y clara del entorno político y económico. Considera que existen objetivos claros y consistentes.

Evaluación del impacto de la política sólo al final de la implementación.

Brecha entre lo político y lo técnico al implementar.

No se toleran cambios en la política, ni proceso de aprendizaje.

Es mayormente usada en países en vía de desarrollo, en donde no hay canales suficientes de participación y la sociedad civil está poco organizada.

La incertidumbre es una variable con la que se debe trabajar. Se entiende que las políticas y las circunstancias están en constante cambio. Por ende, los objetivos pueden cambiar.

La evaluación es periódica, constructiva y participativa.

Construcción participativa de política pública, en donde la técnica y la política se aproximan en búsqueda de resultados efectivos.

Los ejecutores están abiertos al cambio y al aprendizaje continuo.

Predomina en los países desarrollados en donde la sociedad civil juega un papel importante (capital social) dada su organización en sindicatos, ONGs, y otras formas de organización y participación ciudadana.

El Proceso de la Política Pública y la Gobernanza en Colombia

El Proceso de la Política Pública

Administradores

públicosAspirantespolíticos

Ciudadanos

organizados

Partidospolíticos

Gruposde

interés o de

presión

Mediosde

comunicación

Think tanks,

investigadores y

organizaciones

de expertos

Actoresinternacionales

Subsistemas de Política Pública

Gobernanza basada en la coordinación

Gobernanza basada en la confrontación

Conclusiones

Aproximación ‘racional’ Aproximación argumentativa

Decisiones públicas

1. Verifique, De fina y Detall e e l Problema

2. Identifique los Criterios de Decisión

3. Identifique las Alterna tiva s de

Solución

4. Eva lúe la s A lte rnativas

5. Recomi ende la Implementación de la

“mejor” Solución

6. Planifique la Implementación

7. Monitoree la Política Implementada

8. Evalúe el Impacto

Carácter Iterativo e Interactivo del ADIPP

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