GRUPOS MARGINADOS DESCENTRALIZACIÓNY SECTOR …5. Descentralización y acceso..... 64 6....

2 GRUPOS MARGINADOS, DESCENTRALIZACIÓN Y SECTOR FORESTAL EN NICARAGUA

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Los grupos marginados,la descentralización y el sector

forestal en Nicaragua

Anne M. Larson


Portada: Anne M. Larson. Comunidad La Quezada, Zona de amortiguamiento de la Reserva Indio-Maíz,Nicaragua.

Edición del texto: Martha Cuba-Cronkleton

© Todos los derechos reservados. Este trabajo fue posible gracias al apoyo financiero del Centro Internacionalde Investigaciones para el Desarrollo, Ottawa, Canadá.Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida, almacenada en un sistema de recuperación o trasmitidade forma alguna o por medio alguno, ya sea electrónico, mecánico, por fotocopia o de otro modo sin autorizaciónprevia del CIFOR y el CIID. Las opiniones expresadas son las de los autores y no necesariamente reflejan lospuntos de vista de CIFOR , CIID y sus colaboradores.

Primera edición, marzo de 2006.

DL: 4-1-427-06

Producción:Plural editoresRosendo Gutiérrez 595 esq. EcuadorTeléfono: 2411018 / Casilla 5097, La Paz – BoliviaEmail: [email protected]

Impreso en Bolivia

Centro para la Investigación Forestal Internacional CIFOR

Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo CIID/IDRC

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Contenido

Lista de siglas .................................................................................................................. 7Presentación .................................................................................................................. 9

1. Introducción .................................................................................................................. 111. Descentralización y estrategias de vida............................................................. 12

2. El sector forestal............................................................................................................. 151. Los grupos marginados ........................................................................................ 172. Problemas del sector forestal ............................................................................... 20

3. Marco legal e institucional de la descentralización ................................................. 231. Descentralización fiscal y administrativa.......................................................... 242. Descentralización política: la representación y la participación ciudadana... 273. Descentralización, pobreza y el sector forestal en la concepción

de desarrollo........................................................................................................... 31

4. El marco legal forestal y la gestión regional y municipal ....................................... 351. Marco legal forestal ............................................................................................... 352. Reglas de juego ...................................................................................................... 403. Gestión forestal descentralizada ......................................................................... 444. Tendencias de la descentralización forestal ...................................................... 50

5. El bienestar de los pequeños productores................................................................. 531. Los extremos: la mafia o el conservacionismo.................................................. 532. La frontera agrícola y las comunidades indígenas .......................................... 553. Crisis de liderazgo y representación .................................................................. 564. Mecanismos de acceso y obstáculos ................................................................... 595. Descentralización y acceso................................................................................... 64

6. Conclusiones: tendencias, problemas y oportunidades de la descentralización 67

Anexo 1. Recomendaciones: temas futuros de investigación y acción......................... 71

Anexo 2. Lista de personas entrevistadas ......................................................................... 75

Bibliografía .................................................................................................................. 79

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Lista de siglas

AMUNIC Asociación de Municipios de NicaraguaADEPROFOCA Asociación de Desarrollo Forestal CampesinoBID Banco Interamericano de DesarrolloCAM Comisión Ambiental MunicipalCCD Concejo de Desarrollo DepartamentalCDM Comité de Desarrollo MunicipalCHONTALDES Concejo Chontaleño de DesarrolloCIID Centro Internacional de Investigaciones para el DesarrolloCODER Comité de Desarrollo RegionalCOOSBA Cooperativa de Silvicultores de BonanzaDED Servicio Alemán de Cooperación Social-TécnicaERCERP Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de

PobrezaFISE Fondo de Inversión Social de EmergenciaFONADEFO Fondo Nacional de Desarrollo ForestalFSC Forest Stewardship Council (Concejo de Manejo Forestal)GTZ Agencia Alemana de Cooperación TécnicaIPADE Instituto para el Desarrollo y la DemocraciaINAFOR Instituto Nacional ForestalMAGFOR Ministerio Agropecuario y ForestalMARENA Ministerio del Ambiente y Recursos NaturalesMIFIC Ministerio de Fomento, Industria y ComercioMIN Movimiento Indígena de NicaraguaMINREX Ministerio de Relaciones Exteriores de NicaraguaPAF-Nic Plan de Acción Forestal de NicaraguaPCAC Programa Campesino a CampesinoPND Plan Nacional de DesarrolloPROFORESTAL Programa Nacional de Desarrollo Forestal de NicaraguaPRORURAL Plan Sectorial de Desarrollo Rural Productivo SosteniblePYME Pequeña y Mediana EmpresaRAAN Región Autónoma Atlántico NorteRAAS Región Autónoma Atlántico SurSERENA Secretaría de Recursos NaturalesWWF Fondo Mundial para la Naturaleza

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Este documento presenta los re-sultados del estudio “Descentraliza-ción Forestal en América Latina: Mi-rando hacia el Futuro”, realizado porel Centro para la Investigación Fores-tal Internacional (CIFOR ) con financia-miento del Centro Nacional de Inves-tigaciones para el Desarrollo (CIID).Desde la década de los noventa, va-rios países de América Latina se handedicado a promover la descentrali-zación administrativa, financiera ypolítica de los estados nacionales ha-cia niveles de gobierno más bajos enla jerarquía territorial, que en la ma-yoría de los países corresponde con elgobierno municipal. Aunque se haninvertido mayores esfuerzos en la des-centralización de los servicios socia-les (por ejemplo, educación y salud),gradualmente se ha dirigido mayoratención a descentralizar la gestión derecursos naturales, y particularmentede los forestales.

Presentación

El CIFOR se ha interesado en estaproblemática, principalmente en anali-zar los impactos que el proceso generalde descentralización, y particularmentede la gestión forestal, han tenido en elmanejo de los recursos forestales y en ladistribución de los beneficios económi-cos derivados de ese aprovechamientopara todos los actores que dependen delos recursos de los bosques. La realidadde la descentralización forestal ha lleva-do a resultados bastante diversos. En eseorden, el CIFOR se ha interesado por es-tudiar cuáles son las condiciones queexplican por qué sólo en algunos casosse llegan a obtener buenos resultados,cuáles son los factores que limitan la ges-tión forestal y qué es lo que eso significapara el uso de los bosques y la equidaden el ámbito local.

La investigación que aquí se pre-senta parte de la premisa de que el ob-jetivo principal para descentralizar las


responsabilidades y la toma de decisio-nes sobre recursos forestales al nivel degobierno municipal debería ser el demejorar las oportunidades para losgrupos locales, y particularmente delos grupos sociales marginados, departicipación en la toma de decisionessobre recursos forestales y ampliar losbeneficios que ellos obtienen de esosrecursos. Este estudio pretende: 1) ana-lizar el estado actual de la descentrali-zación forestal en la región, 2) identifi-car sus efectos en los grupos socialesque dependen de los recursos del bos-que, 3) desarrollar un marco concep-tual para entender las interaccionesentre descentralización, gobernabili-dad y medios de vida, y 4) identificarlas futuras direcciones para la investi-gación y acción que pueden llegar a

mejorar los beneficios de la descentra-lización forestal para los grupos socia-les ligados a actividades forestales.

Esta investigación incluye estudiosen Bolivia, la Amazonia Brasilera, Gua-temala, Honduras y Nicaragua, así co–mo un documento síntesis, que presen-ta una propuesta de agenda regionalde investigación. Cada uno de estosestudios es publicado por separadocon la finalidad de facilitar su lecturay distribución, y contribuir tanto al de-bate nacional sobre estos temas, perotambién a los foros internacionales dediscusión. El equipo de investigaciónha sido compuesto por Anne Larson,Pablo Pacheco, Mario Vallejo, FabianoToni, José Miguel Barrios e IvánGuillén.

Doris CapistranoDirectora del Programa Bosques y Gobernanza, CIFOR

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El presente estudio es parte de unainiciativa mayor para entender mejorlas consecuencias de la descentraliza-ción forestal en América Latina. Esteesfuerzo busca analizar el estado de ladiscusión teórica sobre la relación en-tre la descentralización, la gestión derecursos forestales y las estrategias devida de los grupos pobres o margina-dos, y comprender –desde la perspecti-va de estos mismos grupos– los resul-tados e implicaciones de esta relaciónen la práctica.

Nosotros partimos de la hipótesisque los recursos forestales son impor-tantes para las estrategias de vida degrupos vulnerables (mujeres, indígenas,

campesinos/agroforestales pobres) ypor lo menos, en el caso de muchospueblos indígenas, para su cultura. Porello, consideramos que el sector fores-tal puede ofrecerle oportunidades a es-tas poblaciones en términos de alivio ala pobreza o su eliminación, siempretomando en cuenta la importancia dela sostenibilidad. Para promover aque-llos procesos que podrían ayudar a abrirestas oportunidades, la descentraliza-ción, como una forma de gobernar otomar decisiones sobre los recursos fo-restales en un ámbito más cercano a lapoblación local, debe fomentar mayorparticipación ciudadana en las decisio-nes sobre estos recursos y una distribu-ción más equitativa de sus beneficios.

1. Introducción1

1 Agradezco a René Mendoza, Ester Ríos y Pablo Pacheco por sus comentarios a una versión preliminar, y aMartha Cuba Cronkleton por la edición del texto. También quiero agradecer a Oxfam-GB por apoyarme con laorganización y el financiamiento de los talleres en los municipios de Rosita y Bonanza, a la Asociación de Desarro-llo Forestal Campesino (ADEPROFOCA) por organizar el taller en el municipio de Dipilto y al Instituto para elDesarrollo y la Democracia (IPADE) en el municipio de Puerto Cabezas por el apoyo logístico que posibilitó laorganización de mis entrevistas allí.


Este estudio tiene tres propósitos:

1. Analizar las tendencias, oportuni-dades, problemas y desafíos de ladescentralización forestal, actuali-zando los estudios realizados ante-riormente2 y ampliando el enfoquepara incluir el conjunto de leyes ypolíticas de gobierno relevante;

2. Identificar –con organizaciones depequeños propietarios forestales,campesinos, pueblos indígenas,mujeres y gobiernos locales y conotros actores como ONGs que tra-bajan con estos grupos– los proble-mas y las necesidades de los gru-pos vulnerables y estratégicos vin-culados al sector forestal, al igualque los beneficios y riesgos de ladescentralización;

3. Proponer una agenda de investiga-ción y acción para la descentraliza-ción forestal democrática en Nica-ragua en base a consultas con éstosy otros actores claves.

Dos hallazgos de investigacionesanteriores en varios países han influi-do en el enfoque de este estudio. Pri-mero, se ha encontrado que la descen-tralización, en especial la del sector fo-restal, tiende a ser obstaculizada, pordiferentes razones, por los gobiernoscentrales, aunque esto varía de un lu-gar a otro. Segundo, cuando hay mayor

participación de los gobiernos locales enla gestión de recursos forestales, dichagestión no necesariamente beneficia alas poblaciones marginadas o vulnera-bles. Por lo tanto, para que haya unadescentralización en el sector forestal ypara que esa descentralización logrealiviar la pobreza y la vulnerabilidad,creemos necesario, entre otras cosas,propiciar una alianza entre actores dediferentes niveles, que incluya dichaspoblaciones, sus asociaciones y susaliados.

Para esto, es importante que losgrupos vulnerables, además de los quetrabajan con ellos, entiendan la formaen que la descentralización los benefi-cia o perjudica. De esta forma podránconstruir una visión compartida sobrelos propósitos de la descentralización enel sector forestal y, al mismo tiempo,desarrollar las capacidades necesariaspara una gestión local sostenible.

1. Descentralización y estrategiasde vida

En general, la descentralización esentendida como la transferencia de po-der y responsabilidad desde el Estadohacia órganos del gobierno en nivelesterritoriales y jerárquicos más bajos(Manor 1999; Ribot 2002). En términosmás amplios, hay que reconocer que ladescentralización es un proceso y no

2 Específicamente, Ferroukhi, ed. 2003 Gestión Forestal en América Latina, CIFOR/IDRC: Bogor, Indonesia.

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solamente un cambio estructural. En lapráctica, sus diferentes modalidadesteóricas, desde las más administrativashasta las más políticas, se traducen enun sinnúmero de formas y reformula-ciones. Su implementación implica lu-chas de poder, tensiones y contradiccio-nes con otras políticas de gobierno asícomo diferentes interpretaciones de loque es, o debería ser, la descentraliza-ción. Por esto, se trata de un proceso quenunca acaba.

¿Qué significa la descentralizaciónpara los pequeños productores o gru-pos marginados? Se supone que la des-centralización fomenta la democracialocal, abriendo espacios para la parti-cipación ciudadana en decisiones queafectan sus vidas (Ribot 2004). Sin em-bargo, estudios sobre proyectos para elalivio de la pobreza demuestran quelos gobiernos municipales, en general,no los priorizan, o hasta utilizan los re-cursos con otros fines (Crook y Sve-rrisson 2001; Fox 2002). Los esfuerzosson exitosos cuando el gobierno cen-tral implementa políticas de alivio a lapobreza con mucho compromiso y estádispuesto a luchar contra las elites lo-cales para ello (Crook y Sverrisson2001), o cuando las organizaciones so-ciales son fuertes, están bien organiza-das y cuentan con aliados dentro delgobierno (Fox 2002).

No todos los países consideran queel sector forestal desempeña o podríadesempeñar un papel en el alivio a la

pobreza. En Nicaragua, la administra-ción del aprovechamiento forestal estámuy centralizada, pero la tenencia delos bosques es principalmente privadao comunal. No obstante, el ser dueñodel bosque no garantiza el acceso a losrecursos y sus beneficios; más bien de-pende del desempeño de las institucio-nes, las políticas públicas y los merca-dos (Ribot y Peluso 2003).

De manera similar, los impactos dela descentralización sobre las estrategiasde vida de las poblaciones locales noson directos, sino que están mediadospor estos mismos factores. Por ejemplo,la descentralización puede mejorar elbienestar de grupos que dependen delos recursos forestales si el gobierno lo-cal invierte en la mejora de caminos, ycuando la población afectada tiene laposibilidad de intervenir en decisionescomo ésta a la hora de discutir el gastopúblico local. Asimismo, puede influirsobre políticas del uso del suelo y la pla-nificación territorial y/o ambiental, lasque pueden garantizar el acceso a losrecursos, su conservación y uso soste-nible, así como el acceso a capital y tec-nología para el aprovechamiento ytransformación de los productos.

El presente documento explora es-tos temas para el caso de Nicaragua.Está dividido en cinco secciones. Laprimera presenta datos sobre el sec-tor forestal, los grupos sociales quedependen de los bosques y los princi-pales problemas que afectan al sector.

INTRODUCCIÓN


La segunda esboza el contexto nacio-nal de la descentralización (fiscal, ad-ministrativa y política) y su relacióncon otras políticas de gobierno comola política de desarrollo y la estrategiacontra la pobreza. La tercera explorala gestión forestal específicamente, in-cluyendo el marco legal e institucionaly el papel de los gobiernos regionalesy municipales. La penúltima sección

analiza los principales problemas queenfrentan los grupos sociales que de-penden de los recursos forestales y surelación con la descentralización. Laconclusión resume las tendencias, pro-blemas y oportunidades de la descen-tralización para estos grupos. Sigue unanexo que presenta una agenda de in-vestigación y acción futura, propues-ta en gran parte por dichos actores.

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Si bien el 44% del territorio es devocación forestal (y otro 29% de voca-ción agrosilvopastoril), Nicaragua esprincipalmente un país agrícola. Sinembargo, se considera que el sector fo-restal tiene alto potencial para aportaral desarrollo del país por lo que es unade las prioridades del Plan Nacional deDesarrollo (PND)3. El Ministerio Agro-pecuario y Forestal (MAGFOR) estimaque la masa boscosa productiva alcan-za los 80 millones de metros cúbicos(PRORURAL 2005), a pesar del alto nivelde degradación de los bosques 4.

Un estudio elaborado en el 2001concluyó que en Nicaragua hay 5.6 mi-

llones de hectáreas de bosques, entrecerrados y abiertos. De estos, 1.68 mi-llones corresponden a bosques latifolia-dos cerrados, otros 1.65 millones a lati-foliados abiertos, 103 mil a bosques ce-rrados de pino y 369 mil a pinares abier-tos. Otras 1.9 millones de hectáreas es-tán dentro de las áreas protegidas, esdecir, casi todos latifoliados (sólo 43 milcorresponden a pinares). También haypequeñas áreas de manglares (32 milhectáreas) y de palmas con latifoliados(12 mil). Más del 70% de los boques delpaís están ubicados en las dos regionesy un departamento del Atlántico5, don-de también la cobertura forestal se esti-ma en un 69% (MAGFOR/MARENA/

2. El sector forestal

3 El PND propone la formación de nueve aglomerados, o clusters, con potencial competitivo para el desarrollo delpaís. Incluyen, por ejemplo, el café, la carne, los lácteos, el turismo, etc., además del sector forestal. Los aglomeradosson “concentraciones geográficas de empresas y organizaciones en industrias relacionadas….” (PND 2005).4 Otro estudio estima 134 millones: 23 millones de coníferas y 111 millones de latifoliados (Guevara 2004).5 Nicaragua está dividida en 15 departamentos y 2 regiones autónomas. Estas últimas abarcan casi la mitad delterritorio desde el centro hasta la costa Atlántica; el departamento más austral del país, Río San Juan, también toca lacosta Atlántica. Los otros 14 departamentos abarcan las regiones centrales y de la costa Pacífica.


INAFOR 2001). Aunque no hay datosconfiables sobre la tenencia de bosqueen Nicaragua y hay muchos “dueños”sin títulos, se supone que la gran mayo-ría de los bosques, por lo menos fuerade áreas protegidas, está en manos pri-vadas, ya sea individual o colectivamen-te. Esto difiere de países como Hondu-ras, Bolivia o Guatemala, donde el Esta-do –el gobierno nacional y/o municipal–es el dueño de importantes áreas de bos-que productivo6.

Según las cuentas nacionales, el va-lor agregado de la actividad forestal re-presentó alrededor de US$ 57.7 millonesen el 2002 y casi US$ 64 millones en el20047, o un poco más del 1.4% del PIB enestos tres años (BCN 2004). Las exporta-ciones de la industria de la madera en el2004 representaron US$ 12.7 millonesmientras que las de la fábrica de papel yderivados, un poco menos de US$ 1.9 mi-llones (BCN 2004, datos preliminares). Elbalance comercial es positivo si no se in-cluyen los productos de papel y cartón,pero se vuelve significativamente nega-tivo con estas importaciones, dado queNicaragua importa sólo unos US$ 5 mi-llones en productos de madera pero US$53 millones en pasta de madera, papel ycartón (Guevara 2004).

Los principales países de exportaciónson los otros países centroamericanos y

Estados Unidos, seguidos por la Repú-blica Dominicana, Cuba y España (da-tos correspondientes al 2001, ibid.).Guevara 2004). Casi no se exporta ma-dera “en rollo” o en tronca. Según el pre-sidente de la Cámara Forestal, organis-mo que agrupa a la mayoría de los pro-ductores que tienen algún tipo de rela-ción con el Instituto Nacional Forestal(INAFOR), el pino se exporta principal-mente como madera aserrada (secada alaire) a Honduras, El Salvador y EstadosUnidos, mientras que la madera precio-sa de los bosques húmedos, a la Repú-blica Dominicana y Estados Unidos. Unaparte está destinada al mercado nacio-nal y otra sale del país de manera ilegal.Las empresas madereras no tienen pro-blemas de mercado (Ramos, comunica-ción personal). Aunque no hay mucha ex-periencia con la certificación maderera enel país, hay cuatro empresas que tienenla “cadena de custodio” certificada (in-cluyendo una de las más grandes del país,Plynic) y hay tres bosques certificados(Forest Stewardship Council 2005).

Entre 1990 y el 2005 se han desa-rrollado más de 20 proyectos importan-tes de inversión en el sector forestal,habiendo sido financiados los mayorespor el Banco Interamericano de Desa-rrollo (US$ 46 millones) y el Banco Mun-dial (US$ 25 millones), seguidos por laAgencia Alemana para la Cooperación

6 Esto quiere decir que el Estado tiene a su cargo la disposición y alienación de estos bosques y sus recursos(Agrawal y Ostrom 2001). Por ejemplo, en un esquema centralizado, el gobierno nacional puede vender el dere-cho de aprovechamiento, aunque esté en manos de pobladores locales, a una empresa maderera, sin consenti-miento de la comunidad.7 Datos estimados.

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Técnica (US$ 13 millones) (Guevara2004). Entre estas y otras fuentes máspequeñas, la inversión pública y co-in-versión pública-privada suman más deUS$ 125 millones para ese período. Lamayor parte de estas inversiones ha es-tado orientada

“hacia el manejo, protección y con-servación de bosques, reforestaciónsocial, educación, capacitación yasistencia técnica, y en menor me-dida hacia el sector industrial fores-tal o hacia el desarrollo de infraes-tructura (…). Asimismo, ha preva-lecido un enfoque socio-ambientalen estas inversiones, y muy pocashan tenido un enfoque meramenteproductivo” (ibid.).

Esto contrasta con la inversión pri-vada en el sector que ha estado dirigi-da principalmente a las plantaciones fo-restales o energéticas así como plantasde contrachapados. Aunque no hay re-gistros oficiales, los datos disponiblessuman por lo menos US$ 35 millones(ibid.).

A finales del 2002, 74,000 ha esta-ban bajo manejo para el aprovecha-miento forestal (con contratos de apro-vechamiento autorizados por el INA-FOR), principalmente en el departamen-to de Nueva Segovia y en la Costa At-lántica, que incluye el departamento deRío San Juan y las regiones autónomasdel Atlántico Norte y Sur. No hay esti-mados sobre el número de empleos di-rectos e indirectos que genera el sector

primario, pero los trabajadores de la in-dustria de primera, segunda y terceratransformación alcanzan las 8,400 per-sonas (ibid.).

Para los empresarios, el principalproducto aprovechado de los bosqueses la madera. Se explotan 72 especiesdiferentes, pero mayormente unas ca-torce; en particular, tres tipos de pino(pinabete, pinus maximinoii; pino ocote,pinus oocarpa y pino caribe, pinus cari-baea), cedro macho (carapa guianensis),ceiba (ceiba pentandra), caoba (swieteniamacrophylla), guanacaste negro (entero-lobium cyclocarpum) y guapinol (hym-enaea courbaril) (véase Guevara 2004).

Hay poca transformación indus-trial, a no ser por la producción de ma-dera aserrada, plywood y algunos otrosproductos como veneer. Por ejemplo, delvalor de las exportaciones, más de dosterceras partes consisten en madera ase-rrada; el otro producto principal esmadera contrachapada; por último, hayuna variedad de productos como pie-zas para la construcción, marcos, herra-mientas y mangos de herramientas, ar-tesanía, utensilios, etc. (ibid.). Hay po-cos experimentos con la venta de servi-cios ambientales aunque mucho se ha-bla del tema.

1. Los grupos marginados

Hay muchos grupos que dependendirectamente de los recursos forestales

EL SECTOR FORESTAL

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que no están contemplados, por lo me-nos seriamente, en las leyes y los pro-gramas nacionales sobre el sector. Es-tos incluyen, en particular, los peque-ños dueños de bosque, las comunida-des indígenas, mujeres y todos los cam-pesinos que no tienen bosques pero síárboles fuera de ellos. Aunque no haydatos sobre la distribución del bosquepor tipo de dueño, se sabe que hay unaimportante concentración de dueños debosque campesinos en la región de lospinares en Las Segovias8. Por ejemplo,en Nueva Segovia, uno de los tres de-partamentos de Las Segovias, hay alre-dedor de 1,100 familias entre dueños debosque organizados y en proceso de or-ganización (Veijalainen y Zelaya 2005).En la Costa Atlántica, una parte impor-tante de los bosques está ubicada en te-rritorios indígenas y otra ha sido inva-dida por colonos. Los territorios indí-genas también ocupan el 85% de la zonanúcleo de la Reserva de la BiosferaBosawas (Setab 2003).

Los pequeños productores utilizany se benefician de los recursos foresta-les de diferentes maneras: el consumodirecto, la venta y comercialización deproductos y los beneficios indirectos. Elprincipal producto de consumo directoes la leña, pero también utilizan made-ra, árboles de diámetros pequeños yhojas de palma para la construcción.Además, en ocasiones utilizan plantasmedicinales y, en algunos lugares del

país, todavía cazan animales para elconsumo familiar.

Para los que trabajan en el comer-cio, hay muchas maneras de beneficiar-se dependiendo del papel del produc-tor en la cadena de valor y del tipo deproducto. Por ejemplo, la cadena made-rera –la más importante desde el puntode vista económico– está conformadapor los dueños de bosques y aserríos,obreros (calificados y no), motosie-rristas, transportistas, intermediarios,carpinteros y diferentes tipos de comer-ciantes. Cuando se trata de industriasde primera o segunda transformación,hay algunos pequeños productores queexportan sus productos, aunque la ma-yoría los venden en el mercado nacio-nal. Los principales son madera aserra-da y muebles, pero hay esfuerzos paradiversificar la producción con otros,como palillos, aserrín para uso comoleña, carbón y artesanía. Esta últimavaría según la región, los recursos dis-ponibles y la tradición: por ejemplo, losartesanos trabajan con el tuno en la Cos-ta Atlántica, con madera en el departa-mento de Masaya y con hojas y conosde pino en el norte. Igualmente, se co-mercializan otros productos forestalescomo semillas, medicinas naturales yplantas ornamentales.

El turismo ofrece otra forma de ob-tener beneficios del comercio de recur-sos forestales, aunque en este sector, la

8 La región norcentral abarca tres departamentos: Nueva Segovia, Estelí y Madríz.

EL SECTOR FORESTAL


participación de los pequeños produc-tores es todavía incipiente. En este caso,la venta del recurso no es directa, sinoque se aprovecha de un entorno fores-tal en buen estado para vender servi-cios en ese ambiente como hospedaje,comida y/o excursiones con guías. Laventa de servicios ambientales o de car-bono también permite beneficiarse dela conservación y cuidado de los recur-sos forestales.

Los beneficios indirectos de los bos-ques son estos mismos serviciosecológicos que ellos proveen. El másimportante y problemático se refiere ala provisión de agua. También debemosmencionar la protección del suelo con-tra la erosión, un tema muy sensible enNicaragua por los deslaves que hanenterrados a comunidades enteras9.

En general, los hombres, tanto de co-munidades indígenas como otros dueñosde bosques privados, son los que estáninvolucrados en el uso, la comercializacióny conversión de los productos maderablesen toda la cadena, aunque también parti-cipan algunas mujeres. Sin embargo, supresencia es más visible en la elaboraciónde artesanía de madera y, por supuesto,en la recolección y el consumo domésticode leña. El cultivo, uso y venta de plantas

medicinales y la producción y venta deciertos tipos de artesanías, como las canas-tas de hoja de pino, tienden a ser activida-des que involucran más a las mujeres. Enlo que se refiere al turismo, participan tan-to hombres como mujeres.

2. Problemas del sector forestal

Aunque no hay datos oficiales, fun-cionarios del MAGFOR estiman que cer-ca de la mitad de la madera aprovecha-da se extrae al margen de la ley10. Estailegalidad contribuye a la degradaciónde los bosques, principalmente por eldescremado o la selección de especies yárboles de mayor valor (incluso el apro-vechamiento de árboles que deben que-dar como semilleros). La reforestación esinsuficiente11, hay problemas con la re-generación y una falta de cuidado de losbosques de pinos (Guevara 2004).

Existen dos maneras de extraer lamadera de forma ilegal. En el primer caso,se trata del aprovechamiento sin permi-so alguno ni relación formal con las insti-tuciones de control como el INAFOR. Losinfractores trasladan la madera por ríoso de noche, la sierran en el campo o lapasan por las fronteras en rollo. El segun-do tipo abarca aquellos que sí solicitan y

9 Especialmente, el deslave del volcán Casita causado por el Huracán Mitch en 1998, el cual cobró la vida de unas3,000 personas.10 En otros casos las cifras son mayores. El diario nicaragüense La Prensa (Septiembre 30, 2005) estima, citandofuentes del gobierno, pérdidas por la tala ilegal que oscilan entre los 80 y 100 millones de dólares, es decir, más quela totalidad de la producción legal.11 Entre 1970 y el 2000, se han reforestado unas 58,000 ha (Guevara 2004), mientras que la tasa de deforestación haoscilado entre las 50,000 y 100,000 ha cada año durante este período.

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consiguen permisos de aprovechamien-to, pero no cumplen con su plan de ma-nejo o los parámetros establecidos en elpermiso: extraen la madera de áreas pro-hibidas, especies no permitidas y/o vo-lúmenes mayores a los estipulados. Unode los problemas más serios en el sector,particularmente en las dos regiones au-tónomas de la Costa Atlántica, es que nohay ningún seguimiento o control de losplanes o permisos después de su aproba-ción. Tampoco hay seguimiento de acuer-dos, como los de reforestación. En pala-bras de un entrevistado que ha trabajadoen el sector ambiental y forestal por va-rios años: “nunca he visto un vivero enuna empresa, nunca” (Mercado, comuni-cación personal).

Pero hay otras causas que explicanla degradación de los bosques. Una delas principales es la paulatina conver-sión de áreas forestales y clasificadas devocación forestal a áreas para uso agrí-cola y ganadero en la frontera agrícola.La sobre-explotación y explotación ile-gal de los bosques del trópico húmedovan mano en mano con esta conversión.También han influido en la degradaciónla plaga de gorgojo y los incendios fo-restales en el distrito forestal de NuevaSegovia, los cuales, según el MAGFOR

han afectado unas 32,000 ha (PRORURAL

2005). También hay incendios y quemasde bosques en otras regiones, particu-larmente la frontera agrícola.

La ilegalidad, degradación y con-versión de bosques son algunos de los

problemas más serios que enfrenta elsector. Lamentablemente, éstos no hanpodido ser enfrentados de manera ade-cuada por la existencia de una serie debarreras institucionales como, por ejem-plo, la corrupción. El Procurador Am-biental afirma que hay miembros delejército, la policía, el Ministerio del Am-biente y Recursos Naturales (MARENA),el INAFOR, la Asamblea Nacional y lamisma Procuraduría que participan enlo que el llama la “mafia maderera” delpaís (La Prensa, Mayo 4, 2005).

Durante la reorganización delINAFOR entre el 2004 y 2005, el nuevo di-rector despidió una parte del personal porsospechas de corrupción para así cambiarla imagen del instituto. Formó nuevos“distritos forestales” e invitó a reciénegresados de la universidad (“no conta-minados”) a ser sus delegados (Rodrí-guez, comunicación personal). Sin embar-go, según un representante del MAGFOR,esta estrategia no tuvo éxito (Tercero, co-municación personal), debido a la falta deexperiencia de los contratados y por lafalta de seguimiento y apoyo a los mis-mos. Además, tanto en el 2004 como enel 2005, el INAFOR operó por varios me-ses sin presupuesto, lo que sin duda difi-cultó el cumplimiento de su mandato.

Para la Cámara Forestal, el proble-ma más serio que ha enfrentado el sec-tor ha sido la inestabilidad institucionaldebido a los múltiples cambios que sehan dado no sólo dentro de la direccióndel INAFOR sino también en términos de

EL SECTOR FORESTAL


las reglas de juego y las prioridades. Asi-mismo, hay quejas por los atrasos en laentrega de permisos, a pesar de que unanueva ley forestal, aprobada en el 2003,agiliza este trámite pero sólo hasta ciertopunto, en particular cuando se trata delaprovechamiento en áreas protegidas. Enlo que respecta a la ley específicamente,cabe destacar que los madereros se vie-ron afectados por el atraso en la reglamen-tación referida a los incentivos12 (Ramos,comunicación personal).

Aunque el INAFOR no dispone depersonal y presupuesto suficientes como

para supervisar los planes de manejoque aprueba, podría mejorar la vigi-lancia y control del aprovechamiento,entre otras cosas, a través de una ma-yor coordinación entre autoridadescomo, por ejemplo, con las municipa-lidades. El hecho de que esta institu-ción no tome en cuenta a los gobier-nos municipales claramente afecta suinterés en el tema. Muchos analistasconsideran que la falta de autoridadde las municipalidades sobre el apro-vechamiento forestal y sobre las áreasprotegidas nacionales, desincentivasu participación.

12 El reglamento sobre los incentivos fue aprobado cuando este informe estaba en su edición final.

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La política nacional sobre descen-tralización establece un marco y un pre-cedente para la descentralización enotros sectores. La manera en que seimplementa y funciona en la prácticaafecta la representatividad y legitimi-dad de los gobernantes elegidos. Influ-ye en la concepción de lo que es la “des-centralización” para los actores socia-les y en lo que ellos pueden esperar desus gobernantes locales o regionales. Demanera similar, la política nacional dedesarrollo y, en particular, las políticassobre la pobreza y el desarrollo rural enparticular, representan las prioridadesdel gobierno y su visión de la relaciónentre la descentralización, el sector fo-restal y los pobres.

Nicaragua no tiene una política na-cional de descentralización, a pesar dedisponer de un borrador ampliamen-te concertado que fue engavetado hacealgunos años. Tampoco cuenta con una

ley de descentralización. No obstante,la descentralización figura dentro losplanes y los discursos del gobierno,como en el Plan Nacional de Desarro-llo, pero sin definir prioridades y pla-nes de acción (AID 2004). Aún así, elproceso de formar y fortalecer los go-biernos municipales elegidos, iniciadoen 1987-88 con la nueva Constitucióny la primera Ley de Municipios, ha se-guido con cierto ímpetu propio, con osin el apoyo del gobierno central. Perose trata de un proceso con muchas ten-siones y presiones contradictorias. Porun lado, las transferencias fiscales hanaumentado de manera significativa enlos dos últimos años (del 1% al 6% delpresupuesto nacional), permitiendo asíque los gobiernos municipales mane-jen cantidades de fondos muchísimomayores y cumplan mejor con las res-ponsabilidades estipuladas en la ley,con el riesgo reconocido al mismotiempo de cierta falta de capacidad y

3. Marco legal e institucional de la descentralización


malos manejos13. Por otro, las munici-palidades continúan siendo marginadasen la formulación de políticas y gestióndel gobierno central. Por ello, el ejemplomás avanzado de descentralización noes necesariamente el de las municipali-dades sino el de los gobiernos regiona-les autónomos.

Las regiones autónomas fueron for-madas a través del Estatuto de Autono-mía de las Regiones de la Costa Atlánti-ca de Nicaragua en 1987, como parte delas negociaciones del fin de la guerra delos ochenta. En sus párrafos intro-ductorios, dicho estatuto reconoce la his-toria de opresión y pobreza de las po-blaciones indígenas y la identidad mul-tiétnica del pueblo nicaragüense y afir-mar la meta, como parte de la “lucha re-volucionaria”, de “construir una naciónnueva, multiétnica, pluricultural y mul-tilingüe” que reconozca “los derechospolíticos, económicos, sociales y cultu-rales” de los habitantes de la Costa At-lántica. También establece la autono-mía de las regiones norte y sur, con go-biernos regionales propios, y el derechode sus comunidades de “participar en eldiseño de las modalidades de aprove-chamiento de los recursos naturales dela región y de la forma en que los benefi-cios de la misma serán reinvertidos enla Costa Atlántica y la Nación, creándo-se la base material que garantice lasobrevivencia y desarrollo de sus expre-siones culturales”. La ley promueve la

autonomía pero dentro de una nación eidentidad nicaragüense, dejando en cla-ro que no aprueba el secesionismo. Porúltimo, cabe recordar que el reglamentode esta ley no fue aprobado hasta el 2003,es decir 15 años más tarde.

1. Descentralización fiscaly administrativa

Con respecto a la autonomía muni-cipal, es importante anotar que los gobier-nos municipales de Nicaragua manejansus propios ingresos locales, principal-mente el Impuesto sobre la Venta (IV)municipal, otras tasas locales y el Impues-to sobre Bienes Inmuebles (IBI). Entre 1997y 2003, las ventas y los servicios repre-sentaron 40-51% de los ingresos tributa-rios municipales, las tasas, 15-30% y el IBI,13-19% (Espatia s.f.). Aunque los ingre-sos locales sólo representan el 2.3% delPIB, dicho porcentaje es mucho más altoque el de los demás países centroameri-canos (datos 1998-2002; AID 2004).

Sin embargo, estos montos no sonsuficientes para la salud económica de lagran mayoría de los municipios. Hasta el2003, no existía una ley de transferenciasy las municipalidades recibían alrededordel 1% de los presupuestos anuales. Enel 2001, las transferencias representabanel 11% de todos los ingresos municipales,aunque este dato no muestra la variaciónentre municipios (AID 2004). La Ley de

13 También hay preocupaciones en términos del balance fiscal del país.

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Transferencias aprobada en 2003, subió elporcentaje al 4% para el 2004, con incre-mentos anuales hasta alcanzar el 10% enel 2010, dependiendo del comportamien-to de la economía. En el 2004, la Asam-blea Nacional aprobó una alza del 2%para el año siguiente.

En cuanto a la descentralización ad-ministrativa de servicios, la ley no espe-cifica las responsabilidades formales delos gobiernos municipales, pero en lapráctica su descentralización, aunque li-mitada, está a la par de la de Guatemalay Honduras. Por ejemplo, las municipa-lidades se preocupan por la recolecciónde basura, los caminos, el agua y sanea-miento, los cementerios, el registro pú-blico, los mercados públicos y permisosde construcción; asimismo, tienen res-ponsabilidad sobre el alumbrado públi-co y la policía de tránsito, aunque en lapráctica no las han asumido todavía. Enlos campos de la salud y educación, lospaíses también presentan similitudes:cuando hay descentralización, ésta no hasido hacia las municipalidades sino ha-cia entidades privadas, aunque en gene-ral hay coordinación con los gobiernosmunicipales. Si bien no están descentra-lizados, algunos municipios han asumi-do responsabilidades de facto sobre loscentros de salud y también sobre el trán-sito interurbano (AID 2004).

Hasta el 2005, los fondos para in-versiones en proyectos de infraestruc-tura para el desarrollo seguían siendoadministrados por el gobierno central,

en particular el Fondo de Inversión So-cial de Emergencia (FISE). Pero dichosproyectos se realizaban en función dela oferta central, en lugar de la deman-da local. Muy pronto, el FISE se diocuenta de la importancia de contar conla participación y el compromiso de lapoblación local para la operación ymantenimiento de la infraestructuraconstruida. En años recientes, ha logra-do identificar a los gobiernos munici-pales “descentralizables” y gradual-mente ha ido entregando la administra-ción de proyectos o por lo menos su for-mulación a 55 municipalidades.

Sin embargo, con el incremento delas transferencias aumentó la preocupa-ción de los organismos multilateralespor el balance fiscal de las cuentas na-cionales. Por ello, se vislumbró la nece-sidad de especificar mejor las compe-tencias municipales. En este proceso, seestá redefiniendo el papel del FISE y elmanejo de los fondos, principalmentede las donaciones y los préstamos parainfraestructura. El año 2005 fue un añode transición entre el viejo sistema y unonuevo más descentralizado, el cual aúnse estaba definiendo cuando se realizóesta investigación. El FISE manejará unfondo menor dirigido a las municipali-dades más pobres y con pocas capaci-dades. Los fondos de este organismo se-rán asignados a través de concursosdescentralizados y con asistencia técni-ca del mismo. Los donantes, por su par-te, están considerando un sistema deapoyo que utiliza el mismo mecanismo

MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN


de las transferencias nacionales (Corde-ro, comunicación personal).

En general, Nicaragua es un paísque recibe ayuda significante de la co-operación externa. Entre donaciones ypréstamos, los contratos firmados al-canzaron casi los US$ 550 millones en el2003 y US$ 529 millones en 2004. Estosfondos han estado dirigidos principal-mente a tres sectores: infraestructuraeconómica, el sector social (salud, edu-cación y proyectos sociales) y produc-ción. Según cálculos oficiales, de los fon-dos desembolsados en el 2003, el 39%fue invertido en el sector social, 19% enla producción y 19% en infraestructu-ra, además de un 13% para el sector fi-nanciero y 10% para otros. En el 2004,la distribución para los tres primerossectores fue 46%, 19% y 18%, respecti-vamente; y hasta agosto del 2005, 41%,12% y 27%. En el 2004, se desembolsa-ron US$ 1.7 millones para proyectos derecursos naturales, la mayoría para laconservación14, y US$ 39 millones paraproyectos municipales (MINREX 2005).

Recientemente se han aprobado cier-tas leyes que tienen como objetivo me-jorar la administración municipal, comopor ejemplo La Ley de Carrera Adminis-trativa Municipal (2004). Dicha ley debecontribuir a la permanencia de los tra-bajadores y profesionales en las oficinasmunicipales, mejorando así la capacidad

local a través del tiempo, al frenar el des-pido masivo de los empleados públicosmunicipales con cada cambio de gobier-no. Sin embargo, la Asamblea Nacionalatrasó su entrada en vigencia hasta me-diados del 2005, por lo que no fue apli-cada durante los primeros meses de lasnuevas administraciones municipalesque entraron en enero de ese año.

Igualmente, hay esfuerzos en mar-cha para mejorar los sistemas financie-ros. Según representantes de la Asocia-ción de Municipios de Nicaragua(AMUNIC), todavía es fácil esquivar el sis-tema financiero. Un estudio elaboradopor la Agencia para el Desarrollo Inter-nacional de los Estados Unidos (AID

2004) reporte que no existe un sistemade control coherente, y que la Contraloríano hace auditorias de manera consisten-te. Los esfuerzos actuales comprendenla inclusión de la auditoría social, la ca-pacitación de ciudadanos en estos pro-cesos y la promoción de la “ventanillaúnica” para trámites administrativos.

La descentralización fiscal hacialos gobiernos autónomos regionales hasido muy débil. Su financiamiento hasido negociado cada año junto con ladiscusión del presupuesto nacional, yel Estatuto de Autonomía no definefuentes de financiamiento local ni espe-cifica las atribuciones sobre asuntos re-gionales, las atribuciones compartidas

14 Sin embargo, las categorías son amplias y se sobreponen; por ejemplo, los proyectos forestales también apare-cen en el subsector agropecuario. Tampoco es posible identificar quiénes son los beneficiarios de estos proyectosen base a la información disponible.

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con el gobierno central o la distribu-ción de competencias entre gobiernosregionales y gobiernos locales. Lastransferencias nacionales y el 25% delas regalías sobre contratos de aprove-chamiento –de los recursos forestalesasí como también de otros recursos na-turales– han sido sus principales fuen-tes de ingreso. El reglamento del esta-tuto, sin embargo, establece la necesi-dad de diseñar la Ley del Plan de Ar-bitrios Regional. El estatuto y el regla-mento facultan al gobierno regional arecibir donaciones y manejar fondos deproyectos.

El reglamento aclara competenciascompartidas, en particular con respec-to al sector de educación. Hasta el mo-mento, la descentralización administra-tiva ha avanzado más en ese sector, através de la Secretaría Regional de Edu-cación. Ya hay programas educativospara niños, adaptados a las regionesautónomas, que tienen como objetivo elfortalecimiento de la identidad (en vezde utilizar textos de Managua); aún ha-cen falta programas para adultos (Gra-díz y Lee, comunicación personal). Entérminos de la administración de pro-yectos, el gobierno regional a veces “semete” en el terreno de los gobiernosmunicipales, por ejemplo en obras pe-queñas como la construcción de pozosy letrinas. Mucha gente considera que

el gobierno regional debería ocuparsede proyectos de mayor envergadura.

2. Descentralización política:la representacióny la participación ciudadana

Las elecciones en Nicaragua requie-ren que todos los candidatos seanmiembros de partidos políticos recono-cidos y aprobados a nivel nacional. Laselecciones municipales y regionales sellevan a cabo cada cuatro años y las na-cionales (presidente, asamblea nacionaly el parlamento centroamericano), cadacinco. Desde el año 2000, las eleccionesmunicipales y las nacionales se realizanpor separado; y las elecciones regiona-les se alternan con las municipales15. LaConstitución contempla la reelección,pero sólo por un término y en forma noconsecutiva. Si bien hay boletas sepa-radas, se vota por la plancha de un solopartido en cada boleta.

El órgano de máxima autoridad lo-cal normativa es el Concejo Municipaly la máxima autoridad ejecutiva, el al-calde. La membresía del concejo es pro-porcional a la votación. Aunque en lapráctica el alcalde tiene mucho poder,hay concejos que se han unido para exi-gir la renuncia o remoción de un alcal-de corrupto o ineficiente.

15 Las últimas elecciones nacionales fueron en el 2001, las regionales en el 2002 y las municipales en el 2004. Lassiguientes se realizarán en el 2006, en marzo para las regionales y en noviembre para la presidencia. Las municipa-les no se realizarán hasta el 2008.



¿Los líderes elegidos localmenterepresentan necesariamente a la pobla-ción? Para escoger a los candidatos lo-cales, no hay primarias por ley; se tratade una decisión interna de cada parti-do que depende también del municipioy la organización partidaria local. Confrecuencia, el órgano nacional hace usode encuestas para escoger los “mejores”candidatos locales y “ratificar” la deci-sión a nivel local; o a veces simplemen-te los impone. Sin embargo, en algunosmunicipios hay oficinas partidarias lo-cales que han logrado exigir que hayauna votación para escoger candidatosentre sus miembros.

La amenaza más seria a la demo-cracia local y a una verdadera descen-tralización política proviene del controlcentral de los dos principales partidospolíticos, el Frente Sandinista de Libe-ración Nacional (FSLN) y el Partido Li-beral Constitucionalista (PLC ) y susmáximos líderes, y las negociacionesque sostienen entre ellos para mantenerel poder y el control que ejercen sobreel gobierno en general, incluyendo laAsamblea Nacional, el Concejo Supre-mo Electoral, la Corte Suprema de Justi-cia y el sistema judicial en general, laFiscalía y la Contraloría de la Repúbli-ca. Por ejemplo, en las elecciones mu-nicipales del 2000, estos dos partidosse unieron para impedir la participa-ción de otros, incluso el partido indí-gena de la Costa Atlántica, Yatama. Di-cha agrupación política presentó unademanda ante la Corte Interamericana

de Derechos Humanos y recién el 23 dejunio del 2005, ganó el caso (véase LaPrensa, julio 17, 2005). En los comiciosdel 2004, Yatama ganó tres alcaldías dela Región Autónoma Atlántico Norte(RAAN).

En cierto sentido, debido al controlque ejercen los caudillos de estos dospartidos –aunque debemos reconocerque también los líderes locales estánbajo la presión de los jefes partidarios–las municipalidades son consideradascomo la única alternativa porque suslíderes sienten más directamente la pre-sión de la población. Según la Ley deMunicipios, los gobiernos municipalesdeben estimular “la participación ciu-dadana en la gestión local, mediante larelación estrecha y permanente de lasautoridades y su ciudadanía y la defi-nición y eficaz funcionamiento de me-canismos e instancias de participación”(Art. 36). Los mecanismos específicoscreados por dicha ley para asegurar laparticipación incluyen los cabildos mu-nicipales y las sesiones de los ConcejosMunicipales que son de naturaleza pú-blica. La Ley de Participación Ciudada-na (No. 475), aprobada en el 2003, reto-ma algunos de los mecanismos e ideaspropuestos en la Ley de Municipios yestablece mecanismos concretos paraponerlos en práctica.

Los cabildos son asambleas de pobla-dores, en las cuales ellos pueden “cono-cer, criticar constructivamente y contri-buir con la gestión municipal” (Art. 36).

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Es obligación del gobierno municipal or-ganizar dos cabildos ordinarios al añoaunque la Ley de Participación Ciudada-na establece que los pobladores tambiénpueden solicitar cabildos extraordinarios.

Los gobiernos municipales tambiénpueden crear instancias de participa-ción ciudadana, en las cuales “partici-parán (…) organizaciones económicasy sociales comprometidas en el desarro-llo socioeconómico integral del Muni-cipio” para coordinar sus programas yacciones (Art. 37). Asimismo, el Conce-jo Municipal debe fomentar la creaciónde asociaciones de pobladores16 para eldesarrollo municipal y la participaciónde todos en la gestión municipal. La Leyde Participación Ciudadana crea o de-fine más detalladamente algunos de losmecanismos de coordinación y partici-pación. Estos incluyen, entre otros, losConcejos de Desarrollo Departamental(CDDs) y los Comités de Desarrollo Mu-nicipal (CDMs). Los ciudadanos tambiéntienen la posibilidad de participar enotras comisiones como las de medio am-biente o de gobernabilidad, que atien-de a la participación ciudadana (Art. 73,Decreto 52-97).

Otro mecanismo importante de re-presentación y participación es el al-calde auxiliar. Según la ley, el alcaldedebe nombrar auxiliares para todos los

barrios, comunidades, comarcas, etc. enbase a propuestas de los ciudadanos.Aunque muchos alcaldes tenían la cos-tumbre de escoger sus representantescomunitarios, esta práctica ha ido cam-biando con el tiempo; hoy es más co-mún que sean elegidos por las comuni-dades y los barrios. En ocasiones, losalcaldes auxiliares son los representan-tes que más participan en los concejosde desarrollo municipal, cabildos yotras comisiones y, con frecuencia, sos-tienen reuniones mensuales con el al-calde, vicealcalde o los concejales.

La Ley de Municipios establece va-rios derechos ciudadanos: participar enlos asuntos locales; hacer peticiones,denunciar anomalías y formular suge-rencias de actuación; respaldar o recha-zar las gestiones de sus autoridades;denunciar abusos en contra de una ra-cional explotación de los recursos na-turales; ser informados sobre el presu-puesto y participar en la formulacióndel plan de inversiones e integrarse alas labores de protección del medio am-biente (Art. 16).

La Ley 376 del Régimen Presupues-tario Municipal estipula que la formula-ción del presupuesto debe hacerse demanera participativa y especifica tam-bién los requisitos de este proceso. Si elalcalde no cumple con los requisitos, el

16 La Ley de Participación Ciudadana detalla los procedimientos para su formación e institucionalización e in-cluye claros mecanismos de recurso si la solicitud de inscripción u oficialización de una asociación es rechazada.En particular, establece un proceso ágil a nivel local para su formación en lugar de tener que solicitar la personeríajurídica ante la Asamblea Nacional.



gobierno central debe retener la transfe-rencia a la municipalidad. La Ley deParticipación Ciudadana establece crite-rios para que los ciudadanos promuevaniniciativas de resolución y ordenanzas;además, exige que se realicen consultasciudadanas sobre asuntos de importan-cia en los municipios. En cuanto a lascomunidades indígenas, exige que losmunicipios reconozcan la existencia delas comunidades en sus territorios, res-peten las autoridades tradicionales y lastomen en cuenta en los planes y progra-mas de desarrollo municipal (Art. 67).

Con respecto a las regiones autóno-mas, según algunas ONGs de la RAAN,uno de los problemas principales es que,en cierto sentido, la descentralización aeste nivel de autoridad simplemente estácreando un nuevo gobierno “central”, conuna visión y práctica acorde para la re-gión. La participación de la población lo-cal es todavía reducida y hay tensionesentre el gobierno regional y algunos go-biernos municipales por su relación di-recta con el gobierno central, ya que mu-chos consideran que la descentralizacióndebe pasar primero por el gobierno re-gional. En el proceso de fortalecer estenuevo gobierno17, todavía no se haninstitucionalizado mecanismos de comu-nicación y coordinación con los gobier-nos municipales ni con la población. La vi-sión que se tiene de las municipalidades

parece ser el de limitarlas a la ejecuciónde las políticas regionales, sin poder dedecisión.

Sin embargo, al igual que en otrosmunicipios del país, hay comités dedesarrollo municipal y también de de-sarrollo territorial en algunas comuni-dades indígenas. A nivel regional, exis-te un Comité de Desarrollo Regional(CODER), aunque en la práctica la po-blación no ha participado mucho en elmismo. También se han dado consultasimportantes sobre programas sectoria-les, por ejemplo el plan estratégico dedesarrollo regional recopiló mucho deuna agenda regional que fue desarro-llada con amplia participación ciudada-na en el 2000 (Lee, comunicación perso-nal). La asociación Coordinadora Civil–abierta a organizaciones e individuos–desempeña un papel importante en laidentificación de problemas y la formu-lación de planteamientos concretos.

Además de la falta de coordinaciónentre el gobierno regional y los gobiernosmunicipales, también hay problemas decoordinación entre el concejo y el gobier-no regional18, y entre ellos y los organis-mos del gobierno central. En particular,subsiste la tendencia por parte del gobier-no central a “dar ordenes” sin consultarcon las respectivas instancias regionales.El resultado de estos desencuentros para

17 Hasta la aprobación del reglamento de la Ley de Autonomía, el gobierno regional era más “figurativo” quereal (Mercado, comunicación personal).18 El concejo es elegido por la población y tiene un presidente, mientras que el gobierno regional tiene un coordi-nador o gobernador, elegido por el concejo, y su equipo administrativo.

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la población es un total desconocimien-to acerca de quién está a cargo de latoma de decisiones, por lo que no sabea quién recurrir para poder influir enesas decisiones o para denunciar ano-malías (Rocha, comunicación personal).

3. Descentralización, pobrezay el sector forestalen la concepción de desarrollo

La descentralización política en Ni-caragua ha tenido avances importantes,tanto a nivel municipal como a nivel delas regiones autónomas. Pero los planes,las políticas y en particular las prácticasdel gobierno central muestran aún mu-cha resistencia a la descentralización. Lamejor muestra de ello es el abandono dela política nacional de descentralizaciónya formulada y ampliamente con-sensuada. Hoy se ha retomado el tema yuna nueva versión está siendo elaboradadesde las oficinas de la presidencia. Apa-rentemente, el énfasis ha sido puestoen la gradualidad del proceso y en el for-talecimiento a nivel de los departamen-tos, los cuales “nunca han operado comoun nivel de administración y no son unnivel de gobierno” (PND 2005). Lo másprobable es que tenga un fuerte sesgohacia la desconcentración19.

Al revisar los anuncios y planesmás recientes del gobierno, se nota unénfasis en la planificación “desde aba-jo” así como en la participación ciuda-dana. En el Plan Nacional de Desarro-llo (PND) y la Estrategia Reforzada deCrecimiento Económico y Reducción dela Pobreza (ERCERP), se elogian los pro-cesos de consulta referidos a estos te-mas, así como la importancia de la par-ticipación y el enfoque territorial. Perolos esfuerzos por abrir el proceso, enparticular del PND, se han dado sólodespués de una fuerte crítica al “típicocentralismo” que caracteriza al gobier-no. Por ejemplo, tanto AMUNIC como lasautoridades de las regiones autónomasse han quejado de la forma en que el planfue formulado y presentado a nivel re-gional o departamental, ya que no tomóen cuenta los intereses, prioridades opropuestas de la población local, muycontrario a lo que presenta el gobierno.

En todo caso, el PND representa unesfuerzo importante en la planificacióncoherente del desarrollo del país. Dichoplan está basado en el fortalecimientode aglomerados (clusters) y cadenas pro-ductivas en áreas con potencial econó-mico. La aprobación del Tratado de Li-bre Comercio entre Centroamérica, los

19 Según el PND (2005), la Oficina de Administración Pública de la Presidencia es la encargada de diseñar yconcertar la Estrategia Nacional de Descentralización. Entre otras cosas, debe revisar la actual división de compe-tencias, su reasignación y la fuente de recursos financieros necesarios para los niveles de gobierno subnacionales,en un proceso que incluya a los “actores políticos e institucionales del legislativo, gobiernos regionales y munici-pales y la sociedad civil”, en “cada uno de los sectores priorizados”. También es la responsable de analizar laspolíticas de algunas instituciones nacionales que “intervienen en los territorios en competencias propias de lasmunicipalidades”.



Estados Unidos y la República Domi-nicana (DR-CAFTA, por sus siglas en in-glés) es una parte importante de su vi-sión. Sin embargo, por lo menos conrespecto al sector forestal, el PND no re-presenta un plan, sino más bien un re-sumen de esperanzas que tienen pocoque ver con la realidad del sector.

Recientemente, ha habido esfuerzospor hacer el PND más compatible con laERCERP, en el sentido de explicar quese trata de una visión más amplia acer-ca de cómo combatir la pobreza. LaERCERP tiene cuatro ejes: crecimientoeconómico, inversión en capital huma-no, mejor protección de grupos vulne-rables y mejoramiento de la gobernabi-lidad y sus instituciones; por su parte,el PND enfatiza el crecimiento económi-co y el mejoramiento de la competitivi-dad del país, como estrategia importan-te para combatir la pobreza.

Sin embargo, existe un conflictoentre este enfoque y las prioridades dela ERCERP. La estrategia enfatiza la in-versión en las regiones más pobres delpaís, como las municipalidades de laCosta Atlántica, y prioriza el crecimien-to pro-pobre así como el principio de lainclusión social. El PND , en cambio,enfatiza la inversión en áreas con ma-yor potencial económico. Por ejemplo,cerca de la mitad de los fondos de laCuenta del Milenio20 están dirigidos a

inversiones para el desarrollo de la in-fraestructura en la región del Occidente,una de las regiones más desarrolladasdel país con niveles de pobreza meno-res que en el interior y el Atlántico.

El enfoque más amplio del PND

acerca de cómo combatir la pobreza sebasa en el concepto económico de los“efectos de derrame” ( trickle-downeffects). Los sectores pobres y margina-dos no se llegan a incluirse plenamentedentro de los conglomerados ni tampo-co se reconoce la importancia de estosactores en la actividad productiva o, sise lo hace, es solamente como mano deobra. Como dijo un líder campesino fo-restal, “No queremos solamente ser lafuerza de trabajo barata de otro” (Sujo,comunicación personal).

El proceso de formulación del PND

ha pasado a una nueva etapa: la formu-lación de los planes sectoriales, conoci-dos como SWAP (sector-wide approach)por sus siglas en inglés. Los sectoresagropecuario y forestal están represen-tados por el Plan Sectorial de Desarro-llo Rural Productivo Sostenible (PRORU-RAL). Dicho plan, al igual que el PND,contempla el desarrollo de conglome-rados y cadenas pero con algunas dife-rencias. Propone fomentar todos losconglomerados y cadenas ya existentes,incluso aquellos orientados al mercadonacional, en lugar de seleccionarlos, y

20 Se trata de una cuenta establecida por el presidente de los Estados Unidos, George W. Bush para apoyar a lospaíses en desarrollo.

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deja la identificación de nuevas opor-tunidades en manos del sector privado.Estas modificaciones se apoyan más “enla movilización de los inversionistasprivados nacionales” en vez de atraerinversión extranjera y abren más espa-cios a la vinculación de pequeños pro-ductores a la estrategia de desarrollorural (Nitlapan-UCA 2005).

No obstante, es poco probable queesto ocurra en la práctica, debido a quelos pobres rurales carecen de acceso ala tierra, problema que este plan noaborda. También prioriza el acceso a ser-vicios financieros y tecnología para losque ya están vinculados a los conglo-merados y cadenas. “Por consiguiente,la mayoría de los pobres rurales segui-rán teniendo obstáculos considerablespara aprovechar las oportunidades demercado disponibles y mejorar sus in-gresos debido a su falta de acceso a tie-rras, crédito y servicios de extensiónrural” (ibid.).

PRORURAL no reconoce diferenciasde género en las estrategias de vida delas familias rurales. Identifica metas departicipación de las mujeres “pero nocontempla acciones dirigidas a respon-der a la demanda específica de serviciosque tienen las mujeres rurales en funciónde sus propias estrategias de vida” (ibid.).Tampoco reconoce las estrategias de

vida propias de las comunidades indí-genas. En sus arreglos institucionales noincluye nuevos actores sociales impor-tantes como las asociaciones gremiales,las organizaciones campesinas y lasONGs. Con respecto al sector forestal,este plan sectorial sigue la política ac-tual en el sentido de favorecer el esta-blecimiento de plantaciones forestalesde gran escala21 (ibid.).

Según el representante de un orga-nismo donante, tanto el PND comoPRORURAL parecen ser estrategias paracaptar los fondos de los donantes, deuna manera muy centralizada. Sin em-bargo, se han venido dando esfuerzosimportantes hacia la descentralizacióndesde los departamentos, las regionesy/o los municipios. El departamento deRío San Juan, por ejemplo, ha formula-do desde hace varios años y de maneraparticipativa su propio plan de desarro-llo; también lo ha hecho el ConcejoChontaleño de Desarrollo (CHONTAL-DES). La región de Las Segovias, inte-grada por los departamentos de NuevaSegovia, Estelí y Madriz, está en el pro-ceso de formular un plan único de de-sarrollo regional para mejorar los indi-cadores económicos, culturales, socialesy de gobernabilidad (La Prensa, Agosto5, 2005). También hay que destacar el es-fuerzo de AMUNIC a lo largo de estosaños por unir a las municipalidades y

21 Para el subsector forestal, el MAGFOR está diseñando el Programa Nacional de Desarrollo Forestal de Nicara-gua (PROFORESTAL) conformado por cuatro componentes: plantaciones, gestión forestal, competitividad y sec-tor industrial. Los primeros dos ya están en proceso (Tercero, comunicación personal).



defender sus intereses ante el gobiernocentral, además de abogar por los prin-cipios de “buen gobierno”, es decir, latransparencia, rendición de cuentas,participación ciudadana, etc., de partede los gobiernos locales.

El conjunto de leyes aprobadasmuestran la fuerza de AMUNIC, los cos-teños y de la sociedad civil en general.Gracias a estos grupos, se cuenta con

muchos mecanismos de participacióny rendición de cuentas así como recur-sos ante las autoridades del Estado. Sinembargo, aún no han logrado influiren la política de desarrollo que pro-mueve el gobierno central, una políti-ca que no ofrece muchas esperanzas alos pobres rurales. Por lo tanto, lasoportunidades que se ofrecen a nivellocal y regional adquieren especial im-portancia.

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La descentralización hacia las mu-nicipalidades en el sector forestal es li-mitada en Nicaragua, y en cierto senti-do más aún que hace dos o tres años,debido a que los espacios que dejaba ladescentralización de facto, que muchasmunicipalidades aprovechaban, se hanido cerrando gracias a una mayor cla-ridad en las leyes, en particular la nue-va ley forestal y su mejor implemen-tación. El esfuerzo por consolidar elINAFOR como instituto, combinado conuna perspectiva que ve a las autorida-des municipales más como un proble-ma o competidor que un apoyo o alia-do, ha reforzado una institucionalidadque tiende a cerrar espacios a las mu-nicipalidades. Sin embargo, hay expe-riencias de coordinación muy variadas,buenas y malas, entre los delegados delINAFOR y las autoridades municipaleso regionales.

En lo que respecta a los gobiernosregionales, donde sí hay una descentra-lización de la toma de decisiones, elReglamento del Estatuto de Autonomía,algunas iniciativas internacionales y laformación de la Secretaría de RecursosNaturales en la RAAN han ayudado aque los gobiernos regionales tomen másla iniciativa en el sector forestal. Sin em-bargo, estos procesos son nuevos y aúndeben mejorarse los mecanismos decoordinación y participación, tanto conlas municipalidades como con las co-munidades.

1. Marco legal forestal

En los dos últimos años, el marcolegal e institucional del sector forestal haexperimentado importantes cambios. Seaprobó la nueva Ley Forestal22, y el

4. El marco legal forestal y la gestión regional y municipal

22 Aunque se la conoce como la “nueva” ley forestal, el sector estaba regido por un reglamento forestal aprobadoen 1993 y no una ley forestal en sí.


INAFOR adoptó, en sus documentos y pu-blicidad, el nombre de “el NuevoINAFOR”. Asimismo, se reglamentó la Leyde Autonomía, la cual facilita la imple-mentación de la autonomía regional delas dos regiones de la Costa Atlántica, in-cluso su gestión de los recursos foresta-les. Hay otras leyes que también afectanal sector y la descentralización en gene-ral, en particular la Ley No. 445 del Régi-men de Propiedad Comunal de los Pue-blos Indígenas y Comunidades Étnicas delas Regiones Autónomas de la Costa At-lántica de Nicaragua y de los Ríos Bocay,Coco, Indio y Maíz (abreviada aquí comola Ley de Propiedad Comunal).

Las leyes sobre la gestión forestal ylas instituciones encargadas de la mis-ma, están divididas entre la producciónpor un lado, y la conservación, por otro.Esta realidad contrasta con la políticaforestal que supuestamente regía en ladécada de los noventa en Nicaragua. Enun análisis de las políticas forestales deCentroamérica, Segura (1997) argumen-tó que éstas tienden a tener un enfoquemeramente productivo. Una excepciónfue el Plan de Acción Forestal de Nica-ragua (PAF-Nic), que tomó en cuenta nosólo aspectos económicos sino tambiénsociales y ecológicos. Sin embargo, elPAF-Nic nunca fue implementado o in-corporado en las leyes del país; de he-cho, algunos de sus principios “refle-ja[ro]n la voluntad de la política fores-tal, pero choca[ro]n contra la realidadnacional y el entorno de otras políticasnacionales” (Shión y Ambrogi 1997).

En el 2001, el Decreto No. 50-2001aprobó una nueva política forestal: laPolítica de Desarrollo Forestal de Nica-ragua, mucho menos ambiciosa y me-nos integral que la anterior. En el Artí-culo 2, identifica los “principios recto-res de la Política de Desarrollo Fores-tal”, entre ellos, la reducción de la po-breza, la promoción de la equidad so-cial y de género así como la inclusiónde los gobiernos municipales y la po-blación. El inciso G establece que, “Laparticipación ciudadana constituye eleje fundamental en el diseño e implemen-tación de la gestión ambiental” [énfasismío]. Pero después de esta parte intro-ductoria, no hay mucha referencia a es-tos temas. Además, mucha gente la des-conoce y sigue considerando al PAF-Niccomo la política forestal del país.

La Ley de Conservación, Fomentoy Desarrollo Sostenible del Sector Fo-restal (No. 462), conocida como la LeyForestal, fue aprobada, con su regla-mento (Decreto 73-2003) a finales del2003. Entre sus primeras consideracio-nes menciona la importancia de “la par-ticipación de todos los involucrados enla ejecución de la actividad forestal” yexpresa que el marco jurídico debe serun instrumento de “conservación, fo-mento y desarrollo sostenible del recur-so forestal”. Asimismo, destaca la im-portancia de mejorar el nivel de vida dela población mediante la gestión fores-tal y la participación de los gobiernosregionales y municipales y de la pobla-ción en la conservación del recurso,

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“asegurando los múltiples beneficios enbienes y servicios producidos por nues-tros bosques”. Pero fuera de estas pri-meras declaraciones, la ley y su regla-mento minimizan el papel de los gobier-nos locales, la participación de la pobla-ción y los pequeños productores y pre-sentan un enfoque meramente produc-tivo, con énfasis en la madera y los pro-ductores empresariales.

En cambio, la Ley de Municipios lesotorga a los gobiernos municipales unaresponsabilidad amplia sobre el desa-rrollo y los recursos naturales en su ju-risdicción. Dicha ley fue aprobadacomo Ley 40 en 1988. En 1997 fueronincorporadas importantes reformas ydesde entonces es conocida como le-yes No. 40 y 261”. En términos genera-les, esta ley establece que “Los Gobier-nos Municipales tienen competencia entodas las materias que incidan en el de-sarrollo socioeconómico y en la conser-vación del ambiente y los recursos na-turales de su circunscripción territo-rial” (Art. 6, Leyes 40 y 261). Ellos tie-nen la competencia de “desarrollar,conservar y controlar el uso racionaldel medio ambiente y los recursos na-turales como base del desarrollo sos-tenible del Municipio y del país, fo-mentando iniciativas locales en estasáreas y contribuyendo a su monitoreo,vigilancia y control, en coordinacióncon los entes nacionales correspondien-tes” (Artículos 7 y 8). La participación

ciudadana es parte esencial del funcio-namiento de los municipios. El primerartículo establece que el municipio “seorganiza y funciona con la participaciónciudadana” e identifica como elemen-tos esenciales “el territorio, la poblacióny su gobierno” (Art. 1).

Estas estipulaciones fueron en granparte ignoradas en la ley forestal. Mien-tras la primera ley le da mucha ampli-tud a la autoridad municipal, la segun-da la limita. Jurídicamente, a pesar deque la ley de municipios tiene un ran-go mayor, el hecho que la ley forestalsea más reciente y sectorial, le da pre-cedencia (Ortega, comunicación perso-nal). Aunque las municipalidades notienen responsabilidad directa en el sec-tor forestal, sí lo tienen en sectores rela-cionados, específicamente en lo que serefiere a la planificación territorial, laparticipación ciudadana, y la declara-ción de áreas de protección municipal.También en el sector forestal tienen res-ponsabilidades indirectas: deben parti-cipar en evaluaciones de impacto am-biental, opinar sobre todos los contra-tos de aprovechamiento propuestos enel municipio y recibir un porcentaje delos impuestos que el gobierno centralcobra sobre estos contratos; asimismo,pueden emitir ordenanzas y resolucio-nes y establecer normas sobre asuntosde interés local, tanto ambiental comosobre cualquier otro tema relevante decompetencia municipal23.

23 No pueden crear derechos; tan sólo operativizar lo que ya está en la ley (Ortega, comunicación personal).

EL MARCO LEGAL FORESTAL Y LA GESTIÓN REGIONAL Y MUNICIPAL


La Ley Forestal trató de solucionarel problema de la duplicación de res-ponsabilidades y lo que el INAFOR con-sideraba como espacios que se presta-ban a confusión o ilegalidad, bajandoel perfil de los gobiernos municipalescon respecto al aprovechamiento fores-tal y dando más claridad a la autoridaddel instituto forestal. Al mismo tiempo,el INAFOR cambió de director, dando ini-cio a una campaña de “limpieza” inter-na. Los cambios en el seno del INAFOR yla ley representaba un esfuerzo por to-mar control del sector forestal despuésde años de corrupción y aprovecha-miento no sostenible. Sin embargo, elinstituto no ha contado con el apoyonecesario –particularmente económico–como para poder asumir su nuevo pa-pel con seriedad. Por esta y otras debi-lidades, no ha sido capaz de ganarse laconfianza de la población, y en lugar dehaber construido alianzas con las mu-nicipalidades, sigue en conflicto conellas.

La Ley Forestal respeta el derechode los gobiernos municipales de dar suopinión sobre contratos y de recibir unporcentaje de los impuestos forestales.En cuanto al primer punto, la ley esti-pula la celebración de una “audiencia

pública” para la presentación y discu-sión de los planes de manejo, aunqueen la ley, “el público” solamente inclu-ya al INAFOR y a los técnicos forestalesde los gobiernos locales (y en su caso,de los gobiernos regionales autóno-mos). La ley también intenta disminuirel nivel de autonomía que tenían losgobiernos municipales al dar sus opi-niones24, especificando que “la audien-cia pública tomará como referenciaobligatoria la norma técnica aprobabasegún el tipo de bosque o el área bajomanejo” (Art. 22)25. Es decir, no se per-mite otro criterio que el dado por elINAFOR. Aunque se trata de un esfuer-zo por eliminar “influencias políti-cas”, no se consideran la opinión pú-blica, o los beneficios o daños localescomo criterios de decisión. Por ejem-plo, si la población quiere exigir quetodo aprovechamiento forestal se rea-lice con mano de obra local o deseaestablecer un área eco-turística en esamisma zona, o normas más estrictascon un énfasis diferente al de las nor-mas técnicas del INAFOR, oficialmen-te, todo esto no está permitido. Lasreglas del nuevo proceso dificultanaún más que los gobiernos localespuedan representar a sus poblacionesen estas decisiones.

24 Por ejemplo, hay alcaldías que trataban de limitar el número de permisos aprobados. La opinión de la alcaldíanunca ha sido vinculante por ley; no obstante, en la práctica algunos delegados del INAFOR temían otorgar unpermiso cuando la opinión de la alcaldía era negativa (entrevistas varias).25 En algunos casos, el INAFOR ha establecido comités forestales y parece que éstos han participado en lasllamadas “audiencias públicas”, en las cuales la alcaldía debe presentar su opinión. Pero en otras municipalida-des, el INAFOR sigue solicitando el “aval” que se pedía antes de la aprobación de la ley. Por último, en otrosmunicipios el INAFOR simplemente otorga permisos sin comunicarse ni con las municipalidades ni con los go-biernos regionales.

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Con respecto al porcentaje sobre losimpuestos, la Ley Forestal cambia ladistribución de los fondos recaudadospara el sector forestal, aumentando elporcentaje local. Anteriormente, los go-biernos municipales recibían el 25% yel INAFOR, el 75%. Con la nueva legis-lación, los gobiernos municipales reci-ben el 35%, el 50% es depositado en elFondo Nacional de Desarrollo Forestal(FONADEFO) 26 y el 15% va al Tesoro Na-cional. En las regiones autónomas, losfondos están distribuidos en partesiguales entre la comunidad o comuni-dades indígenas donde se ubica el apro-vechamiento, la municipalidad, el Con-cejo Regional y el Tesoro Nacional (Art.49), es decir, el 75% de dichos fondospermanece en las regiones autónomas.

La Ley Forestal establece claramen-te la posibilidad de suscribir convenioscon el INAFOR para la delegación de fun-ciones27 y esto es lo que tiene que hacer,legalmente, una municipalidad quequiere participar más en la inspección,vigilancia y control de la gestión de losbosques locales (Art. 10). El artículo 7también menciona la suscripción deconvenios que delegan funciones de vi-gilancia y control o fomento. A través delos mismos, también se debe trasladarfondos, pero ni la ley ni el reglamento

especifican la fuente de dichos fondos.Con estos convenios, el INAFOR man-tiene la última palabra sobre el sector;además, su director puede cancelarlosen cualquier momento. Aún así, los con-venios presentan una oportunidad im-portante para las autoridades locales28.

Además de las audiencias sobre elaprovechamiento y estos convenios, nohay otros mecanismos de coordinaciónentre el INAFOR y los gobiernos munici-pales. El artículo 12 de la Ley Forestalestablece que el INAFOR, como respon-sable de las normas técnicas y los planesde manejo, debe coordinar con todas las“comisiones forestales”, pero ellas no fi-guren en el reglamento de la ley.

Otras leyes relevantes

El Estatuto de Autonomía (Ley No.28) aprobado en 1987 y su reglamento(Decreto 3584) aprobado en 2003 otor-gan, entre otras cosas, importante con-trol sobre los recursos naturales a las au-toridades de las Regiones Autónomasdel Atlántico Norte (RAAN) y AtlánticoSur (RAAS). El estatuto especifica que lasregiones autónomas deben “promoverel racional uso, goce y disfrute de lasaguas, bosques, tierras comunales y ladefensa de su sistema ecológico” (Art.

26 Se trata de un fondo que principalmente otorga crédito a programas y proyectos forestales. Será administradopor un comité compuesto por los ministros del MAGFOR, el MARENA y el Ministerio de Hacienda y CréditoPúblico; el director del INAFOR; un miembro de la junta directiva de los Concejos Regionales Autónomos y elpresidente de AMUNIC (Art. 52). Este último fue añadido en plenario. Fue aprobado cuando el presente informeestaba en su edición final.27 Dichos convenios están establecidos también en la Ley de Municipios, Art. 11.28 Hasta la fecha, varios estaban en proceso de negociación pero ninguno aprobado.



8) y que los habitantes de sus comuni-dades tienen derecho a “usar, gozar ydisfrutar de las aguas, bosques y tierrascomunales dentro de los planes de de-sarrollo nacional” (Art. 11). Tambiénreconoce el derecho de propiedad so-bre las tierras comunales. Aunque lasmunicipalidades sólo pueden opinarsobre contratos de explotación, los go-biernos autónomos tienen que aprobar-los29 y, en general, el marco jurídico lesotorga más responsabilidades directasque a las municipalidades, aunque de-ben coordinar con el INAFOR . Laimplementación de estos aspectos de laley sólo empezó en serio recientemente,después de su reglamentación.

Para entender el contexto de la des-centralización forestal en Nicaragua, esimportante recordar que el Estado noes un dueño importante de los bosquesdel país. El reconocimiento oficial de losdueños de una gran parte de lo que an-tes eran consideradas tierras naciona-les empezó en diciembre del 2002, conla aprobación de la Ley de PropiedadComunal No. 445. Esta ley establece elderecho de los grupos indígenas y étni-cos sobre la tenencia de la tierra y losrecursos naturales de las áreas que hanocupado tradicionalmente. La ley fueaprobada después de que el gobierno de

Nicaragua perdiera un juicio ante la Cor-te Interamericana de Justicia por haberautorizado una concesión forestal en te-rrenos reclamados por la comunidadAwas Tingni, sin su consentimiento (véa-se Bryans 2002). La corte ordenó al go-bierno de Nicaragua desarrollar meca-nismos legales para proteger los dere-chos territoriales de todos los gruposindígenas del país. Esta decisión, juntocon presiones ejercidas por el BancoMundial, llevó a la aprobación de la ley.Los primeros títulos para los territoriosindígenas dentro de la Reserva Bosawasse entregaron casi tres años más tarde, amediados del 2005. Además de la titula-ción, la ley establece el derecho de lascomunidades a ser consultadas antes deque tenga lugar cualquier aprovecha-miento de recursos naturales en sus tie-rras30. Para que estas comunidades pue-dan aprovechar la madera en sus bos-ques, deben solicitar un permiso segúnlos requisitos establecidos por el INAFOR;es decir, la regulación y control del ma-nejo de los bosques sigue centralizado.

2. Reglas de juego

La ley que regía el aprovechamien-to forestal con anterioridad, el Regla-mento de 1993, estipuló que se debía

29 Todo contrato debe ser aprobado por la mayor parte de los 45 miembros del concejo regional (Law, comunica-ción personal).30 Es notable que la ley estipule sus derechos de esta forma. La idea es “protegerlos” de la explotación y garanti-zar que otros no aprovechen los recursos naturales a sus espaldas. Esto tendría sentido si no fueran los dueños delbosque, como en otros países donde lo es el Estado. La ley, sin embargo, no fomenta sus derechos como propieta-rio; es decir, no promueve ni menciona la posibilidad de que los mismos comunitarios puedan organizarse paraaprovechar sus recursos.

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solicitar un permiso de aprovechamien-to para la extracción de leña o madera,el cual era expedido luego de la inspec-ción del lugar. En los 10 años siguien-tes, el Ministerio de Recursos Natura-les y, después de su creación, el INAFOR

establecieron requisitos adicionales; yluego de la aprobación de las reformasa la Ley de Municipios en 1997, que in-cluye la participación de los gobiernosmunicipales en la entrega de permisosde aprovechamiento, algunos gobiernosmunicipales también establecieron suspropios requisitos. Aunque en lo espe-cífico los trámites han variado a travésdel tiempo y espacio, en general cual-quier productor que quisiera cortar,aunque sea un sólo árbol –y tan sólopara uso doméstico– tenía que viajarhasta la sede municipal y también a lasede más cercana del INAFOR (la quepor lo general está muy lejos, en la ciu-dad cabecera de su departamento),para llenar formularios, pagar la ins-pección, esperar varios días a que ten-ga lugar, volver a viajar para recogerel permiso, pagar el impuesto corres-pondiente, gastar en el costo de los via-jes, y perder tiempo.

En algún momento, el INAFOR es-tableció la figura de “uso doméstico”,y fijó una cantidad de madera por de-partamento, por ejemplo 2-3 árboles, ohasta 10 m3, por familia como límite. Paraagilizar el proceso en algunos casos, el

INAFOR delegó estos permisos a la au-toridad más cercana a la población, laalcaldía. Sin embargo, aunque todavíase utiliza en algunos lugares, dicha fi-gura desapareció oficialmente cuandoel INAFOR aprobó nuevas disposicionesen el 2002. En esas disposiciones, la fi-gura de uso doméstico, la misma quehabía sido abusada por madereros y co-merciantes31, fue reemplazada por la de“aprovechamiento forestal no comer-cial”, el cual no requiere permiso cuan-do se trate de menos de 10 m3 al añopor finca. No obstante, no quedó claroqué pasa si el dueño de finca tiene quetransportar esa madera al aserrío paraprocesarla (INAFOR 2002).

Algunas de estas disposiciones es-tán establecidas en el reglamento de laLey Forestal. El aprovechamiento nocomercial para uso en la misma fincano requiere permiso, y los que necesi-tan procesar en el aserrío deben solici-tar ante el INAFOR un permiso de apro-vechamiento no comercial (Art. 52, 53,Reglamento). Para aprovechamientoscomerciales, la ley establece tres rangosde aprovechamiento caracterizados portener requisitos diferentes: fincas conáreas boscosas de menos de 10 ha, fin-cas con más de 10 ha de bosque y áreasde bosque no fragmentado. Los requi-sitos aumentan en función del área encuestión. Por ejemplo, el primero sólonecesita un plan de reposición forestal;

31 Muchos madereros y comerciantes compraban pequeñas cantidades de árboles de los dueños de bosque, quesolicitaban permisos “domésticos”. De esta forma, se abastecían de madera para uso comercial sin tener quepreparar el plan de manejo para el aprovechamiento de cantidades mayores.



el segundo, un plan mínimo de manejoforestal, y el tercero, un plan general demanejo con planes operativos anuales(Art. 47, Reglamento)32. Concientes delproblema de titulación de la tierra, losrequisitos incluyen el título de dominioo documento posesorio. Todos los aprove-chamientos necesitan un regente fores-tal, y cualquiera que esté ubicado den-tro de un área protegida, requiere la au-torización del MARENA. Los aprovecha-mientos mayores a 500 ha requieren unestudio de impacto ambiental, autori-zado también por dicha institución.

Todos estos requisitos se aplican alos “bosques naturales”. En el caso deplantaciones debidamente registradas,no es necesario tramitar un permiso deaprovechamiento. Tanto las plantacio-nes como el manejo de bosques natura-les están sujetos a una serie de incenti-vos basados en la reducción de impues-tos. La ley no contempla otro tipo debosque u aprovechamiento. En los bos-ques secundarios sólo se contempla elaprovechamiento de leña, que tambiénrequiere de un plan de manejo y un per-miso de aprovechamiento (Art. 56). Sinembargo, es poco probable que se cum-plan estos requisitos dado que la granmayoría de los leñeros en el país operanfuera de la ley y la elaboración de un plande manejo mediante la contratación de

un regente forestal, aumentaría muchosus costos33.

La ley y su reglamento tampococonsideran los árboles dispersos en sis-temas agroforestales o silvopastoriles,manejados como un recurso forestal,principalmente por pequeños y media-nos campesinos; esto perjudicaba a to-dos los dueños de árboles fuera de bos-ques que los quieren aprovechar comer-cialmente. Si un campesino no lograregistrar una parte de su finca comoplantación (un proceso burocrático parael cual no tendría la paciencia, recursoso previsión), la ley no ofrece otra alter-nativa por lo que debe conformarse conlos trámites correspondientes al apro-vechamiento de “bosques naturales”.Ante la disconformidad con esta situa-ción, el INAFOR aprobó nuevas disposi-ciones administrativas en agosto del2004, ofreciendo un trámite mucho mássencillo para “el aprovechamiento enfincas agrosilvopastoriles”, que elimi-na la figura del regente y sólo estipulauna “inspección técnica gratuita” reali-zada por un delegado del INAFOR (Ar-tículos 28 y 29, Resolución Administra-tiva No. 35-2004).

Hoy, la gran mayoría de pequeñoscampesinos, pequeños comerciantes demadera y comunidades indígenas pre-

32 Las nuevas disposiciones administrativas publicadas en agosto 2004 son más específicas aún. Por ejemplo secambian las categorías a: menos de 10 ha, 10-15 ha y mayor de 50 ha en bosques fragmentados o no fragmentados(Art. 3, Resolución Administrativa No. 35-2005).33 En las disposiciones administrativas del 2004, se divide este requisito en tres categorías similares a las catego-rías para el aprovechamiento de la madera (Art. 40, Resolución Administrativa No. 35-2005).

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fieren trabajar en la ilegalidad debido aque los trámites para obtener los per-misos de aprovechamiento les son de-masiado burocráticos y costosos. Porotro lado, aunque sea legal, son pocoslos beneficios que los campesinos yagroforestales reciben de la gestión fo-restal, por lo que les resulta más senci-llo vender el árbol en pie al intermedia-rio o comerciante y dejar que sean elloslos que realicen los trámites. Como re-sultado, reciben solamente $10-20 porárbol (aproximadamente $2-6/ m3).Hay poco incentivo, entonces, para quelos campesinos siembren o manejen ár-boles comerciales. La nueva ley no mo-difica esta situación.

La ley también contempla el otor-gamiento de concesiones forestales entierras nacionales, definiéndolas como“las tierras que no tienen dueño”, ade-más de las que están inscritas a nombredel Estado. Dichas tierras pueden serdadas en concesión tanto actividades deaprovechamiento como reforestación.La institución a cargo de estos terrenoses el Ministerio de Fomento, Industriay Comercio (MIFIC). Con respecto a lastierras comunales, el único requisitoadicional para los rangos de aprovecha-miento arriba mencionados es que elrepresentante legal de la tierra, conoci-

do como el síndico34, apruebe el apro-vechamiento35.

El impuesto único sobre el aprove-chamiento de madera es el 6% del va-lor del metro cúbico extraído y el valorestá establecido por el MAGFOR segúnla especie. Los precios son revisados ypublicados cada año. Tanto estas recau-daciones como las multas y subastaspor decomiso forman parte de los in-gresos que son compartidos con las mu-nicipalidades y, según el caso, con losgobiernos regionales y las comunidadesindígenas. Las sanciones por provocarincendios y no portar los documentosdebidos (infracción leve), el aprovecha-miento sin permiso o de más de cincoárboles no marcados (infracción grave)y no participar en la prevención de in-cendios y plagas, provocar incendiosintencionalmente y aprovechar ilegal-mente (infracción muy grave), varíanentre (1) la amonestación por escrito, (2)multas de US$ 500 hasta US$ 5,000 y (3)el decomiso y subasta de la madera ydel medio de transporte y multas hastaUS$ 10,000 (Artículos 53 y 54, Ley Fo-restal). Sin embargo, muchos made-reros, en particular los de la Costa At-lántica, todavía prefieren comprar lamadera en forma ilegal a los dueños debosque, y si es decomisada, tratan de

34 Sin embargo, las disposiciones administrativas del INAFOR mencionan la figura del “juez comunal” en lugardel síndico (Art. 41, Resolución Administrativa No. 35-2004).35 Al respecto, las disposiciones administrativas del INAFOR son confusas, ofreciendo un trámite simplificado –sólo un plan de reposición forestal– para el aprovechamiento comercial en las comunidades indígenas (Art. 41). ElArt. 45 sugiere que se deben elaborar planes de manejo sólo en el caso de los bosques de pino, es decir, cuando elaprovechamiento no es artesanal (Resolución Administrativa No. 35-2004). No queda claro lo que pasa en el casode los bosques latifoliados para aprovechamientos no artesanal.



volverla a comprar en subasta a travésde terceras personas (Miranda y Zúñi-ga, comunicación personal).

Fuera de las acciones específicasdefinidas en estas leyes, los delitos am-bientales todavía no han sido incorpo-rados en la legislación nicaragüense.Según La Prensa (Agosto 14, 2005), Ni-caragua es el único país en AméricaLatina que no cuenta con una ley en estamateria. Una propuesta de ley está sien-do discutida en el foro de la AsambleaNacional. Si bien ha sido aprobada enlo general, todavía hace falta una revi-sión en lo específico. Tampoco hay con-trol sobre los recursos forestales nomaderables en Nicaragua, ni recursoshumanos capacitados para realizar pla-nes de manejo y controlarlos.

3. Gestión forestal descentralizada

La investigación de campo paraeste estudio fue realizada durante unperíodo de transición. La nueva ley fo-restal y su reglamento habían entradoen vigencia tan sólo un año atrás y huboproblemas serios con el presupuesto delINAFOR durante el 200436, dificultandoasí su gestión y el cumplimento de susobjetivos. Aunque una parte de la ley

se reglamentó, otras secciones no entra-ron en vigencia hasta año y medio des-pués. Al mismo tiempo, las eleccionesmunicipales se llevaron a cabo en no-viembre del 2004 y las nuevas autori-dades asumieron sus cargos en enerodel 2005, iniciando el proceso de apren-dizaje que se repite cada cuatro años.El reglamento de la ley de autonomíatambién fue aprobado recién el 2003,dando un nuevo impulso a la gestiónregional. En esta época de transiciónaparecen nuevas oportunidades perotambién nuevos desafíos. El marco le-gal y la institucionalidad están cam-biando el panorama, pero no queda cla-ro qué efectos tendrán estos cambios enla práctica. Es en este contexto que ana-lizaremos la gestión regional y munici-pal así como algunas innovaciones in-teresantes.

La gestión del gobierno regional37

La gestión de recursos naturalessiempre ha formado parte de las de-mandas prioritarias de las autoridadesde la Costa Atlántica. El Reglamentode la Ley de Autonomía establece quelas regiones autónomas pueden “defi-nir e impulsar su propio modelo de de-sarrollo socioeconómico y cultural deacuerdo a su propia realidad presente

36 La Ley Forestal cambió la forma de financiar al INAFOR: en lugar de depender directamente de sus propiosingresos, debe recibir su partida del Tesoro Nacional, según la discusión anual del presupuesto nacional (aunquesu porción todavía debe reflejar sus ingresos). La Ley fue aprobada en el 2003 después de la discusión y aproba-ción del presupuesto para el 2004. En ese entonces no se incluyó al instituto por lo que tuvo que operar variosmeses sin fondos hasta que se resolvió el problema cuando suspendieron el cambio financiero hasta el 2005, y elINAFOR siguió dependiendo de sus ingresos por un año más.37 Este análisis se aplica a la RAAN, no la RAAS.

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y perspectivas” (Art. 17). Con respectoa los recursos naturales y bosques, lasregiones autónomas deben establecerlas regulaciones para el uso de los bos-ques, tomando en cuenta las normas es-tablecidas por el gobierno central y de-ben poner las normas en práctica en co-ordinación con la institución del estadopertinente. Asimismo, en coordinacióncon el gobierno central, deben “diseñary poner en práctica (…) las modalida-des de explotación racional, intercambioy pagos, que beneficien al máximo el de-sarrollo de las comunidades donde exis-ten estos recursos….” (Art. 19).

Para enfrentar los problemas decoordinación en la producción agrope-cuaria y forestal, el delegado del MAGFOR

para la RAAN estaba preparando unacarta al momento de realizar esta inves-tigación, donde solicitaba el compromi-so del gobierno central con la descen-tralización. Lo que hace falta, según él,es una definición clara de responsabili-dades de todos los actores, con una rela-ción compartida para la administraciónde competencias y el fortalecimiento dela capacidad y participación de los go-biernos regionales (Law, comunicaciónpersonal).

En las regiones autónomas, tanto laLey de Autonomía y su reglamento comola Ley de Propiedad Comunal introdu-cen la perspectiva del beneficio social delaprovechamiento de recursos naturales.Según el delegado del MAGFOR, las opi-niones de las municipalidades deben

basarse no sólo en aspectos técnicos,sino también considerar si hay benefi-cios locales y desarrollo comunitario(ibid.). En general, el aprovechamientodebería tomar en cuenta el punto devista organizativo (Mercado, comunica-ción personal). Estos factores chocancon la visión del INAFOR, que no tieneen cuenta la parte social ni reconoce laspercepciones de las comunidades sobrelo forestal y el bosque, por lo que la nor-mativa no responde a sus necesidades(Sinclair, Cardón y Mendoza, comuni-cación personal). Los planes de manejoforestal, por ejemplo, no ofrecen la po-sibilidad de transformarse en planes demanejo más integrales, es decir, de bos-ques en lugar de madera. Además, serásumamente difícil poner estos idealesen la práctica debido a los intereses per-sonales de algunos líderes y otra gentecon influencia en la región.

No obstante, ha habido logros im-portantes. Ya se ha elaborado una es-trategia forestal para la RAAN, ademásde un plan estratégico para el desarro-llo regional que incluye el sector fores-tal. La visión sobre el sector consiste en:

“Consolidar un proceso de desarro-llo forestal comunitario e industrialbasado en una economía local don-de el manejo forestal sostenible yla producción de bienes y serviciosde los mismos contribuyan signifi-cativamente a la reducción de la po-breza, la problemática del deterioro delos recursos naturales, la vulnerabili-dad en la región, y consecuentemente



al desarrollo humano, con la activaparticipación de todos los sectoresinvolucrados, principalmente delas comunidades como dueñas delbosque…” (CRAAN 2004, énfasis enel original).

A fin de gestionar, controlar y or-denar los recursos naturales, se formóla Secretaría de Recursos Naturales (SE-RENA) del gobierno regional en el 2002.La SERENA ha tomado la iniciativa dehablar con los gobiernos municipalesy productores locales sobre la gestiónforestal. Actualmente ha empezado atrabajar en la formulación de estrate-gias municipales teniendo en cuenta laregional. También, como resultado dela estrategia forestal regional, hay ungrupo ad hoc, el cual incluye expertosen el sector forestal además de repre-sentantes políticos (por ejemplo alcal-des), de ONGs, institutos de gobiernoy madereros, que conforman el comitéconsultivo forestal (CCE), como resul-tado de la estrategia forestal regional.Asimismo, algunos científicos foresta-les, como algunos profesores de la Uni-versidad Uraccán, acompañan y aseso-ran al gobierno y los concejos regiona-les. Todos estos grupos cumplen unalabor importante en tanto ayudan a“despartidarizar” la política forestal enla región.

Al mismo tiempo, muchos costeñosopinan que el INAFOR en realidad no de-sea descentralizar la gestión de recursosforestales ni mucho menos de transferir

más fondos a la Costa. Hay problemasde coordinación entre el gobierno cen-tral y el regional en la aplicación de laley. Asimismo, los gobiernos regiona-les no invierten los fondos forestalesen la SERENA , o los municipales, en lagestión forestal local. Los fondos co-munitarios no se han entregado por lafalta de definición del mecanismo deentrega y su administración. Y hay quevolver a trabajar la estrategia forestalpara hacerla mas útil en la práctica ybuscar fondos para su implemen-tación. En particular, hay que “bajar”estas estrategias y planes a las comu-nidades y promover una visión de bos-que, no sólo de madera.

Los gobiernos municipales

Los gobiernos municipales son losinterlocutores claves entre la poblaciónlocal y los actores del gobierno central,empresas, etc. Algunos municipios de-fienden sus derechos y responsabilida-des mientras que otros no lo hacen. Mu-chos de ellos, por ejemplo, cuentan conordenanzas sobre las quemas agrícolaso los incendios forestales, pero variosni siquiera cuentan con ese tipo de dis-posiciones. Tan sólo unos cuantos sehan apropiado de la importancia de losrecursos naturales en su territorio; es-tos son los que luchan con las institu-ciones del gobierno central para tenermayor autoridad en el sector. Pero engeneral, la tendencia a tomar en cuentael tema de los recursos naturales es másclara que hace cinco años.

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Por otro lado, el problema de co-ordinación entre el gobierno central, elINAFOR en particular, y los gobiernosmunicipales obstaculiza una mejor ad-ministración de los recursos en el te-rritorio. Como se explicó antes, los go-biernos municipales tienen pocas res-ponsabilidades y autoridad directa so-bre la gestión forestal. Cuando se tratade medidas legales, como sancionespara controlar la extracción o estable-cer reglas locales propias, la ley no per-mite hacerlo sin la firma de un conve-nio con el ministerio encargado y la pu-blicación de una ordenanza local sobreel tema (Ortega, comunicación perso-nal) . En la práctica, estos conveniosfueron casi inexistentes cuando se hizoeste estudio.

Aunque las municipalidades estántomando más en serio el tema de losrecursos naturales, esta nueva preocu-pación no ha sido integrada todavía enla planificación. Los gobiernos munici-pales están encargados de la formula-ción de los planes de ordenamiento te-rritorial y los planes de inversión anual.La planificación establece parámetrospara la actuación. La planificación am-biental y forestal debe ser hecha demanera participativa y estar relaciona-das con la planificación en su conjunto;luego debe ser difundida a la poblaciónen folletos populares. Lamentablemen-te, esto no sucede mucho. Los sistemasde planificación tienden a enfocarsesólo en las necesidades sociales y no enlos potenciales del territorio. Lo mismo

pasa con las mancomunidades y asocia-ciones de municipios que han trabaja-do en la planificación en territorios másgrandes. Hoy, hay municipios con va-rios documentos de planificación queno se usan, o “la planificación” invo-lucra simplemente listas de proyectoscon poco apoyo a la producción (Leone-lli, comunicación personal; Guerrero,comunicación personal).

Aunque por ley el papel directo delas municipalidades en la gestión fores-tal es limitado, hay oficinas municipalesforestales o ambientales municipales quesí han tomado iniciativas importantes enel sector como la prevención y controlde incendios, el control o vigilancia dela extracción (legalmente tiene que ha-cerse en coordinación con el INAFOR), laeducación ambiental, el diseño de pro-yectos de reforestación, el manejo decuencas, la declaración de parques mu-nicipales y la formulación de planes deordenamiento territorial y estrategiasambientales. Hay proyectos que se lle-van a cabo por iniciativa de ONGs o pro-yectos externos, pero hay otros que hansurgido en las mismas alcaldías.

Al parecer, el ímpetu para la forma-ción de oficinas municipales ambienta-les ha venido más de presiones y pro-yectos para la conservación, y el apoyode MARENA; en general no se han for-mado para fomentar el aprovechamien-to forestal. Dado que el apoyo ha pro-venido del MARENA y ONGs conserva-cionistas, no es de sorprender que las



iniciativas se caracterizen por tener superspectiva. Sin embargo, también hayinterés en los ingresos que pueda gene-rar la actividad forestal; muchas alcal-días cobran por emitir su opinión a lahora de otorgar permisos, exigen quese esté al día con los impuestos y otrasobligaciones municipales y también co-bran “peaje” a todos los camiones de ma-dera que pasan por su territorio. Y tam-bién piden que se esté al día con los im-puestos y otras obligaciones municipa-les. Usualmente, el interés es más de tipoeconómico y no tanto relacionado aasuntos de conservación en sí, a pesarde la proliferación de oficinas ambien-tales y Comisiones Ambientales Muni-cipales (CAMs)38, aunque también haymunicipalidades que han aprobado or-denanzas prohibiendo la extracción39.

Las CAMs son el principal mecanis-mo para la participación ciudadana entemas forestales. Debido a los cambiosde gobierno a principios del 2005, nohay datos exactos acerca del número decomisiones funcionando en la actuali-dad, pero formalmente hay CAMs endos tercios (unos 100) de los municipiosdel país (López, comunicación perso-nal). En general, las comisiones son decarácter deliberativo aunque a veces eje-cutan también proyectos o programas

y están formadas por representantes delgobierno local, las oficinas locales delgobierno central (por ejemplo, MA-RENA, INAFOR, Policía, los Ministeriosde Salud y Educación) y de la sociedadcivil (ONGs, gremios, asociaciones deproductores, empresas, comunidades).Deben ser presididas por el Alcalde uotro representante del Concejo Munici-pal y creadas formalmente por mediode una ordenanza del concejo.

En algunos casos, ciertas organiza-ciones de dueños de bosque han logra-do conseguir apoyo de los gobiernosmunicipales. En el municipio de Chichi-galpa, en el norte de la costa pacífica deNicaragua, la alcaldía llegó a un acuer-do con una comunidad en el área pro-tegida de las faldas del volcán San Cris-tóbal. La comunidad tiene una brigadacontra incendios que cuenta con unos35 miembros, y la alcaldía ha brindadosu apoyo en la gestión de proyectos, porejemplo, el equipamiento de la briga-da. A cambio de la protección que ellosbrindan a los recursos forestales en lasáreas protegidas, incluyendo un ParqueEcológico Municipal, la alcaldía les haotorgado el derecho de aprovechar losrecursos forestales de estas áreas –enparticular madera muerta para leña– sincobrarles el permiso o su opinión, aun-

38 Demás esta decir que esto varía entre municipios. Por ejemplo, donde hay problemas serios de escasez deagua, hay preocupaciones muy sinceras con respecto a la conservación. Con frecuencia, hay opiniones contrariasdentro de una misma alcaldía. También hay municipios de frontera agrícola con gobiernos interesados principal-mente en la extracción de madera a la par de otros que se consideran conservacionistas.39 Desde el punto de vista legal, esta decisión la tiene que tomar la Asamblea Nacional o el INAFOR; las orde-nanzas no han sido implementadas.

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que dicha madera sea para la comercia-lización40 (Zeledón y Larson 2005).

En el municipio de Bonanza, de laRAAN, la alcaldía gestionó ante el Servi-cio Alemán de Cooperación Social-Téc-nica (DED por sus siglas en alemán) apo-yo para la organización y capacitación dela Cooperativa de Silvicultores de Bonan-za (COOSBA). La cooperativa se había for-mado unos años antes para agrupar due-ños de bosque, carpinteros, motosierristasy madereros locales. Sin embargo, no lo-gró funcionar en parte por falta de res-paldo institucional. La alcaldía decidióapoyar a la COOSBA con la idea de gene-rar valor agregado local a la madera.

Estas iniciativas lograron materiali-zarse gracias a la presión ejercida porestos grupos. En el primer caso, fue unrepresentante de la comunidad que tra-bajaba en la alcaldía quien logró conse-guir el apoyo institucional para su co-munidad. En el segundo, fue la presiónejercida por la COOSBA , tanto directacomo indirecta; es decir, la COOSBA es ungrupo que, por lo menos en cierto mo-mento, tenía una base social significati-va y algunos miembros con poder eco-nómico importante (Mendoza, comuni-cación personal). Además el gobiernolocal decidió que era mejor negociar conellos que ignorarlos porque de todas for-mas sus miembros aprovechaban made-ra tras sus espaldas (Larson 2005).

La municipalidad de Bonanza siem-pre ha tenido una posición firme en con-tra de la extracción de madera y su ven-ta fuera del municipio; hasta ahora, elINAFOR ha respetado esta posición. De-bido a presión ejercida por la COOSBA yotros, la visión meramente conserva-cionista ha sido gradualmente reempla-zada por una visión de aprovechamien-to sostenible con valor agregado y altosbeneficios locales. La municipalidadcuenta con un equipo forestal con capa-cidad comprobada. Pero legalmente tie-ne poca autoridad sobre el sector fores-tal. Tampoco tiene la autoridad de resol-ver problemas serios como la invasiónde tierras indígenas, las quemas agríco-las y el tráfico ilegal de madera sin unacoordinación estrecha con el gobiernocentral o la suscripción de un convenioque le otorgue dicha autoridad. Desafor-tunadamente, aunque el gobierno mu-nicipal anterior había empezado a nego-ciar un posible convenio en el 2004, has-ta el momento en que fue realizado esteestudio no se había suscrito.

Ingresos forestales

Según la ley, tanto los gobiernosmunicipales como los regionales y lascomunidades deben recibir un porcen-taje de los ingresos forestales41. Sin em-bargo, debido a los problemas financie-ros por los que atravesó el INAFOR el2004, las modificaciones respecto a la

40 Sí cobran peaje cuando se trata de grandes cantidades de leña.41 Se supone que estos fondos deben ser reinvertidos en el sector, pero la ley no lo exige.



distribución que se hicieron en la leyforestal no entraron en vigencia hastael 2005. Específicamente, la inclusión delos últimos dos actores en los ingresosy el alza del 25% al 35% en el resto delpaís. Con respecto a la inclusión de lascomunidades indígenas, había muchapreocupación sobre la modalidad deentrega a ser utilizada y hasta la fechade este estudio no se había resuelto elproblema.

Según datos correspondientes alaño 2003, las municipalidades recibie-ron del INAFOR un total de US$ 134,500,en el 2002, US$ 220,800 y en el 2001US$ 151,50042. En el 2000, cuando se ini-ció el desembolso de dichos fondos, lasmunicipalidades recibieron solamenteUS$ 3,050. La distribución, por supues-to, no es la misma en todo el territo-rio nacional. En el 2003, más de lamitad de los ingresos, US$ 78,700, fue-ron sólo al departamento de NuevaSegovia y a la RAAN . En el 2002, casiUS$ 70,000 fueron a la RAAN, y otrosUS$ 78,000 a Nueva Segovia y la RAAS.Hay otros 5-7 departamentos que recibenmenos de US$ 4,000 cada año. Dentro delos departamentos tampoco la distri-bución es igual entre municipios. Elmunicipio que recibió más fondos enel 2003 fue San Fernando, en NuevaSegovia, con más de US$ 13,000 mien-tras que otros que no recibieron nada(INAFOR 2000, 2001, 2002, 2003).

En contraste con estos beneficios lo-cales, las municipalidades perderán in-gresos cuando se implemente la nuevapolítica de incentivos forestales. Los in-centivos para plantaciones y bosquesnaturales bajo planes generales de ma-nejo incluyen reducciones de impuestos,como el 50% del Impuesto sobre la Ven-ta Municipal y el 100% del Impuesto so-bre Bienes Inmuebles, entre otros. Estosdos impuestos son parte de las fuentesde ingresos locales más importantes paralas municipalidades. Además, el cálculode las transferencias nacionales está ba-sado parcialmente en la premiación delnivel de ingresos locales. Hasta el mo-mento, no hay provisiones que tomen encuenta estas pérdidas.

4. Tendencias de ladescentralización forestal

Tanto la Ley Forestal como la prác-tica de la administración forestal de-muestran que en Nicaragua, el institu-to forestal nacional no está interesadoen llevar a cabo una descentralizaciónhacia los gobiernos municipales. Aúncuando existe una ley que exige unacoordinación compartida, por ejemplocon los gobiernos regionales, es difícilque se tomen los pasos necesarios parauna gestión efectiva compartida. Sinembargo, se han dado importantes avan-ces: el INAFOR, por ejemplo, participó

42 Todos los datos en US$ están calculados utilizando la tasa de cambio promedio para cada año, según el BancoCentral de Nicaragua (www.bcn.gob.ni)

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plenamente en la formulación de la es-trategia forestal de la RAAN; y la ofici-na distrital de Puerto Cabezas y Waspáncoordina bien con las estructuras regio-nales.

El INAFOR también tiene experien-cias positivas con los gobiernos muni-cipales. En momentos puntuales se hanhecho coordinaciones importantes, co-mo en el caso de San Fernando con laregularización de todos los madererosilegales. También hay delegaciones delINAFOR que cultivan buenas relacionescon algunas municipalidades.

Sin embargo, en términos más ge-nerales, la debilidad y resistencia insti-tucional del INAFOR obstaculizan el pro-ceso. Se necesita una mayor comunica-ción y coordinación entre el INAFOR ylos otros niveles de gobierno, y que di-cho instituto desempeñe mejor su pa-pel de facilitador y capacitador de ma-nera de coadyuvar hacia una descentra-lización efectiva. Lamentablemente, elINAFOR parece no estar interesado enhacerlo.

Con respecto a los gobiernos regio-nales, hay problemas tanto “hacia arri-ba” como “hacia abajo”. Es decir, ni elgobierno facilita la descentralizacióncontemplada en la Ley y Reglamento deAutonomía, ni los gobiernos regionalesfomentan la participación de las instan-cias de gobierno más bajas ni de la ciu-dadanía. Sin embargo, aunque en gene-ral los mecanismos de participación en

el ámbito de los gobiernos regionalesprácticamente no existen, la SERENA

como unidad técnica, sí ha realizado es-fuerzos por fomentar relaciones con losgobiernos municipales y con comuni-dades indígenas. Su trabajo es todavíaincipiente pero ofrece una oportunidadimportante para la gestión forestal enla región.

Asimismo, aunque la Ley Forestalo el PND no ofrezcan una perspectivasobre el desarrollo que contemple la in-clusión de los pobres rurales, las políti-cas forestales de la RAAN sí lo hacen.La Ley Forestal prioriza las empresasmadereras y las plantaciones forestales;no reconoce ni fomenta la gestión co-munitaria o de pequeños productores;ni contempla la posibilidad de la ventade árboles fuera de bosques. En cam-bio, la Estrategia Forestal de la RAAN ymuchos actores a nivel regional pro-mueven otra visión.

Si bien las comunidades indígenasno se han beneficiado de la Ley Fores-tal, sí lo han hecho de la Ley de Propie-dad Comunal, la cual les confiere elderecho de tenencia sobre las tierras quehan ocupado ancestralmente así comosobre sus recursos forestales. Sin embar-go, como veremos más adelante, la te-nencia de los bosques no garantiza unmayor beneficio de esos recursos.

Como hemos visto, los gobiernosmunicipales no tienen muchas compe-tencias directas en el tema forestal.



de puestos prioriza la membresía par-tidaria por sobre la capacidad técnica,lo que sucede también en otros nivelesde gobierno. Aunque hay profesionalescapacitados en algunos puestos técni-cos, a veces el alcalde o el concejo notoman en serio su trabajo, no les dan elpresupuesto necesario para cumplir consus labores o hacen que ocupen su tiem-po en otras tareas. También pueden to-mar decisiones erróneas si no entiendenel sector forestal en su conjunto.

Con frecuencia, los pequeños pro-ductores temen la descentralizaciónhacia los gobiernos municipales pormiedo a que solamente se tome en cuen-ta a los empresarios, experiencia quemuchos han tenido también en el pasa-do con el INAFOR. Además, resienten elrequisito que estipula estar al día contodas sus obligaciones ante la Alcaldíaantes de poder conseguir su opiniónpara el aprovechamiento. No obstante,lo que se ha visto en la práctica es quese han logrado superar, por lo menosen parte, estos problemas, cuando laciudadanía ejerce presión sobre el go-bierno municipal, en especial las orga-nizaciones de dueños de bosque y cuan-do hay simpatizantes o aliados dentrodel gobierno.

43 Son momentos de mucha frustración por los cambios de personal y la re-adaptación a nuevas personalidades,capacidades y perspectivas. Sin embargo, AMUNIC y otras organizaciones llevaron a cabo talleres de capacitacióncon los candidatos a las elecciones municipales para prepararlos mejor. Una de sus metas fue disminuir el cambio depersonal técnico con el cambio de administración, antes de la entrada en vigencia de la Ley de Carrera Administrati-va Municipal. Sin embargo, no hay datos que permitan evaluar sus resultados.

Aunque la gestión ambiental y de re-cursos naturales se ha puesto en la agen-da municipal, se la ha incorporado demanera puntual o vinculada a un pro-yecto específico y no de manera inte-gral como parte de la planificación. Lastransiciones de gobierno son las más di-fíciles para la continuidad de la ges-tión43, pero ésta es más probable con lagradual institucionalización de los me-canismos de participación ciudadanacomo las comisiones ambientales y loscomités de desarrollo. Además, haymuchas municipalidades que han toma-do algunas iniciativas forestales y otrasque han priorizado experimentos queapoyan a los pequeños productores. Es-tos ofrecen ideas para otros municipiosy esperanzas a otros pobres rurales.

En conclusión, podemos decir quecon el paso del tiempo se puede apre-ciar una mayor conciencia y visión delargo plazo de parte de los gobiernosmunicipales. Pero no hay duda que setrata de un proceso largo y tedioso. To-davía persisten las dudas en cuanto ala capacidad de los gobiernos munici-pales. En particular, la capacidad depensar más allá de las decisiones polí-ticas y analizar problemas de maneraprofesional. En ocasiones, la asignación

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Como vimos antes, hay muchoscampesinos o pequeños productoresque dependen, de una u otra forma, delos recursos forestales para su bienes-tar. Sin embargo, aunque sean dueñosdel bosque, no siempre reciben los be-neficios potenciales de sus recursos fo-restales. Ello se debe a que existen unaserie de factores que afectan su capaci-dad de acceder a esos beneficios. Yahemos mencionado, por ejemplo, queel Plan Nacional de Desarrollo no losfavorece –sólo los incluye como manode obra barata– y que la ley forestal tam-poco los toma en cuenta. No obstante,siguen viviendo dentro y en las cerca-nías de los bosques y en sus fincas conárboles fuera de los bosques.

En esta sección discutiremos pri-mero, tres factores importantes que in-fluyen en los problemas de acceso alos bosques que enfrentan los peque-ños productores rurales. Luego anali-zamos algunos mecanismos de acceso

y obstáculos a los mismos, utilizando lateoría de acceso de Ribot y Peluso (2003).A la par, se presentan tres cuadros queejemplifican innovaciones locales, esdecir, esfuerzos realizados para superaralgunos de esos obstáculos. No todosestos factores tienen una relación directacon la descentralización, pero nos ayu-dan a entender mejor la problemáticade estos grupos sociales y nos permi-ten identificar iniciativas que podríanser promovidas a través de la gestióndescentralizada (por ejemplo desde losgobiernos regionales o municipales), ode otras acciones directas en su ausen-cia. Concluimos la sección con un aná-lisis de la relación entre el acceso y ladescentralización.

1. Los extremos: la mafiao el conservacionismo

Simplificando un poco el conceptoque muchos pobladores en Nicaragua

5. El bienestar de los pequeños productores


tienen del sector forestal, sólo hay dosmaneras de verlo: si uno aprovechamadera es miembro de la “mafia ma-derera” y si cuida el bosque, no lo debetocar. Es difícil aceptar un término me-dio del aprovechamiento sostenible.Esta visión se ha propagado por variasrazones: la degradación de los bosquespor el sobre-aprovechamiento, la altatasa de extracción ilegal, el alarmismode algunos conservacionistas y los se-rios problemas de escasez de agua. Porlo tanto, se ha llegado a la conclusiónque la única alternativa para el sectores una veda.

Hay que reconocer que el abasteci-miento de agua es un problema serioen algunas partes del Pacífico de Nica-ragua y en Las Segovias. Aunque elaprovechamiento forestal no sea la ra-zón principal de ese desabastecimiento–se necesitaría un estudio para averi-guarlo y es probable que sólo sea partedel problema– lo es en los ojos de lapoblación. Y si bien es posible aprove-char madera de manera sostenible sindañar las fuentes de agua, muchos ni-caragüenses aceptan el argumento queel aprovechamiento de madera equiva-le a la deforestación y degradación am-biental.

Aunque sea comprensible por lahistoria de mal manejo de los bosques,esta visión conservacionista tiene mu-chos problemas. El más serio, en térmi-nos sociales, es que hay muchas perso-nas incluso de escasos recursos, que

dependen para sus ingresos del sectorforestal; y en términos ecológicos, esprobable que fomente la destrucción yconversión de los bosques para otrosusos. Fundamentalmente, ignora la po-sibilidad de un aprovechamiento sos-tenible. Pero, como dijo un pequeñoproductor, “la conservación tiene quedejar espacio al desarrollo humano”.

La posibilidad de declarar una vedaforestal –algo que están considerandolos alcaldes de Las Segovias, algunosdiputados en la Asamblea Nacional yel Concejo de la RAAN– representa unaamenaza para los dueños de bosque.Muchos pequeños productores depen-den de los ingresos que les reporta laactividad forestal. Lo que no contem-plan los defensores de la veda es, enprimer lugar, de qué van a vivir estaspersonas y en segundo, qué va a pasarcon sus bosques. Si los bosques no pue-den ayudar a sostener los medios devida de sus dueños, ellos no tienen porqué cuidarlos de los incendios foresta-les, y puede ser que no les quede másalternativa que convertirlos para otrosusos. La veda también desincentiva lainversión en el sector, como la primera ysegunda transformación, que aumentanel valor agregado y el beneficio local.

Actualmente hay una propuestaen la Asamblea Nacional y otra en laRAAN . La versión de la Asamblea es-tablece una veda total sobre ciertas es-pecies y permite el aprovechamientosolamente en plantaciones. Una

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contrapropuesta, elaborada por un sec-tor de madereros, también permite laextracción donde hay planes genera-les de manejo. En los dos casos, los pla-nes menores que más afectan a los pe-queños, serían suspendidos44.

2. La frontera agrícola y lascomunidades indígenas

Los problemas relacionados con lafrontera agrícola hacen que esas regionessean el escenario principal de la destruc-ción de los bosques tropicales del país. Laculpa directa de la conversión de los bos-ques la tienen los colonos, mestizos inmi-grantes del oeste de Nicaragua. Como sepuede apreciar desde el avión, los colo-nos se asientan en las orillas de las carre-teras para quemar el bosque y sembrar;también hacen lo mismo en el centro delbosque, así “comiéndolo” desde afuera ydesde adentro. Además, convierten áreasde su finca en pastizales, no necesaria-mente para su propio ganado sino paravenderlo. Algunos observadores conside-ran que son alentados por ganaderos adi-nerados, en particular para llevar a cabolas invasiones de las reservas.

Indagar en los motivos que llevana los colonos a actuar de esa forma vamás allá del propósito de este informe.Sin embargo, es importante tener una

perspectiva más amplia para no satani-zarlos y poder buscar soluciones via-bles. Hay que tener en cuenta lo siguien-te. Primero, su conducta no es nada irra-cional sino que sigue una lógica econó-mica (Larson 2002); segundo, refleja as-pectos culturales del campesinado nosólo nicaragüense sino también de otrospaíses (Badstue, Nygren y Tome 1998;Larson 2001; Mendoza 2004); tercero, lascausas más indirectas de este movi-miento migratorio pueden ser las másimportantes, en particular las políticaseconómicas nacionales (Larson 2002;Mendoza 2004; Mendoza y Kuhnekath2005).

Como parte de esta dinámica migra-toria, los colonos también han invadidolos territorios de los indígenas, particu-larmente sus bosques, además de áreasprotegidas. Algunos gobiernos munici-pales los han fomentado, otros los hancriticado, pero sin políticas y accionesclaras que emanen de los gobiernos cen-trales y regionales, no hay mucho quese pueda hacer. Como mencionaron va-rias personas entrevistadas, no hay unapolítica nacional para enfrentar los pro-blemas de la frontera agrícola45.

La demarcación y titulación de losterritorios indígenas es considerada porlos líderes indígenas como parte esen-cial de la lucha contra las invasiones de

44 La Asamblea Nacional aprobó parcialmente una ley de veda cuando se estaba terminando este informe.45 Cualquier esfuerzo en esta dirección debe tomar en cuenta las críticas a la concepción “tradicional” del avancede la frontera, “el colono contra el indígena”, muy arraigada en Nicaragua (véanse Mendoza 2004; Mendoza yKuhnekath 2005).

EL BIENESTAR DE LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES


tierra. La ley que garantiza la titulaciónfue promulgada en el 2002 pero no fuehasta el 2005 que se entregaron los pri-meros títulos en el área de la reservaBosawas. Muchas otras comunidadescontinúan esperando. Por ejemplo, en elárea de la comunidad Awas Tingni, don-de se originó el conflicto que llevara elcaso a la Corte Interamericana de Justi-cia, el gobierno no ha cumplido con lasentencia de demarcar y titular el terri-torio ni con las medidas provisionales es-tablecidas por la corte de no permitir acti-vidades en territorios reclamados hastaque éste sea definido. Según una abogadaque trabajó con Awas Tingni, el INAFOR

siguió otorgando permisos de explotaciónde madera en áreas reclamadas por la co-munidad indígena, una clara violación deesas medidas provisionales (Cunningham,comunicación personal).

Asimismo, hay que tener en cuen-ta que aunque la titulación de los terri-torios indígenas sea considerada un lo-gro importante, hay grupos indígenasclaramente opuestos a ella. Estos gru-pos tienen su vocero en el Concejo deAncianos, el cual defiende la integridaddel territorio histórico de la Mosquitiay no pierde la esperanza de tener unterritorio independiente desde Hondu-ras hasta Panamá (Mendoza-Crussas yRivera Hill, comunicación personal).

3. Crisis de liderazgoy representación

El tema de liderazgo y representa-ción es relevante en todos los niveles degobierno y también en las comunida-des y asociaciones de productores. Ac-tualmente hay gobiernos comunales“muy cuestionados” (Taylor, comunica-ción personal). Aunque puedan ser due-ños de sus territorios, no necesariamen-te tienen los mecanismos para adminis-trar sus bosques como empresas loca-les orientadas al mercado. Se trata deun proceso de aprendizaje que apenasestá comenzando. Cualquier gestiónforestal que involucre propiedades co-munitarias o propietarios privados enasociación, tiene un componente socialy no solo técnico-forestal. Es necesariocontar con una organización, mecanis-mos para tomar decisiones y –quizás lomás difícil– mecanismos para manejarfondos e ingresos. Muchas veces, veci-nos, familiares y viejos conocidos se re-sisten a establecer mecanismos nuevosy claros; en su lugar, prefieren depen-der de relaciones informales o tradicio-nales46. Pero sin mecanismos que garan-ticen la participación de los miembroso socios y una administración transpa-rente, persistirá la desconfianza respec-to de los líderes, por más honestos queellos sean. Estos mecanismos permiten

46 Con frecuencia, estos mecanismos funcionan muy bien pero no necesariamente logran adaptarse a situacio-nes, demandas y presiones diferentes. Por ejemplo, después de 1990, la situación económica de los indígenas de laCosta Atlántica cambió drásticamente cuando terminaron los subsidios (de los dos lados) de la época de guerra.La entrada de empresas e intermediarios madereros y la abundancia, en ese momento, de madera preciosa ofrecióuna alternativa inmediata y fácil pero a costa de la degradación de los bosques (véanse Soto 2005; Larson 2005a;Mendoza 2002).

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reducir las tentaciones hacia la corrup-ción o el interés personal y mantenermayor cohesión entre los miembros. Enespecial, cobran importancia cuando setrata del manejo de dinero.

En las comunidades indígenas, porejemplo, el líder tradicional encargadode la vigilancia de los recursos natura-les es el síndico. Elegido por la asam-blea comunitaria, sus acciones debenser controladas por otros líderes comu-nitarios, como los ancianos y la comu-nidad en general. Los síndicos tienen laautoridad para firmar contratos en

Una de las iniciativas recientes más interesantes es la formación de la empresa indígena Limi-Nawah, la cual estáorganizando empresas forestales comunitarias en 16 comunidades miskitas y suma-mayangna en la RAAN,mayormente en el municipio de Prinzapolka, el municipio más pobre del país. Limi-Nawah, “la primera empresaindígena de Nicaragua”, cuenta con el apoyo de Contigo Internacional, una ONG indígena canadiense formadapor el Meadow Lake Tribal Council. Se trata de un proyecto muy ambicioso que ha creado grandes expectativasentre comunitarios y observadores. Sin embargo, tal vez por esa misma razón, ha generado conflictos dentro delas comunidades y muchas dudas acerca de sus objetivos.

Según su página web, “La misión de la empresa Limi-Nawah, SA, es efectuar un sistema de demarcacióneconómica y política y de gestión de recursos naturales que maximizará el flujo sostenible de beneficiossociales y económicos a las 16 comunidades miembros por el futuro previsible”. Hoy, probablemente paraapaciguar las sospechas, la página tiene un anuncio llamativo que afirma, entre otras cosas, que “el 100% delos ingresos son propiedad de las comunidades indígenas miskitas y sumas”.

La empresa organizó elecciones para establecer comités locales forestales, argumentando, como otros lo hanhecho ya (Salazar y Gretzinger 2004), que los liderazgos tradicionales no son aptos para este tipo de negocio.En la actualidad está revisando algunos planes de manejo forestal existentes y formulando otros para elaprovechamiento de la madera. También está instalando un aserrío en Alamikanban para procesar la maderalocalmente (véase Limi-Nawah 2005). Simpatizantes de la empresa argumentan que el recelo tiene sus funda-mentos: son comunidades muy pobres y conflictivas, y otras empresas madereras están interesadas en queeste experimento de control y organización local fracase (Mercado, comunicación personal). Sin embargo,otros señalan problemas importantes: han utilizado los planes mínimos de 50 hectáreas para aprovecharmadera, lo que sugiere una visión de corto plazo; tampoco solicitaron la opinión de la alcaldía ni el aval delConcejo Regional (Miranda y Zúñiga, comunicación personal); y aunque alegan ser empresas comunitarias,las comunidades no manejan cifras sobre egresos e ingresos (Cunningham, comunicación personal).

Cuadro 1Limi-Nawah

nombre de la comunidad, incluso con-tratos para la venta de madera, aunqueantes deben contar con la aprobación delos demás. Sin embargo, hay síndicosque han vendido árboles a espaldas dela comunidad, otros que se han enrique-cido con estas ventas y algunos que hanvendido hasta terrenos comunales (lastierras indígenas no son alienables porley). Los comunitarios se quejan de nocontar con mecanismos de castigo y loúnico que pueden hacer es sacarlos desus puestos y reemplazarlos (Larson2005a). Como dijo una entrevistada,cualquier trabajo en comunidades de la



El Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) ha trabajado desde el año 2002 con la comunidad indígena Layasiksapara crear una empresa comunitaria forestal que, además, logró obtener la certificación de su madera por elConcejo de Manejo Forestal (FSC por sus siglas en inglés). La empresa, una cooperativa, consiguió su personeríajurídica en el 2004; formuló reglas y sanciones sobre el uso de los recursos y mecanismos transparentes parala distribución de ingresos. Al igual que Limi-Nawah, WWF no vio factible trabajar con las organizacionestradicionales, pero “en todo momento dejó claro que la empresa comunal no competía con la organizacióntradicional y que estaba bajo la fiscalización de la asamblea comunal. Hoy dicha asamblea avala los planes deinversión de la empresa, las estrategias de distribución de recursos y elige su directiva” (Soto 2005). Graciasa WWF, la comunidad consiguió un precio muy superior al que anteriormente había obtenido de la empresacompradora, PRADA, pero con la condición de entregar la madera en el aserrío. Aún considerando el altocosto del transporte, el ingreso neto se cuadruplicó de US$ 6/ m3 a $25/ m3 (Soto 2005).

En la actualidad, se vislumbra la necesidad de diversificar productos debido a que los recursos forestales por sísolos no generan suficientes ingresos y para obtener ingresos todo el año (en la época de lluvias es imposibletransportar madera). Layasiksa también es una de las 16 comunidades que ahora trabaja con Limi-Nawah.

Cuadro 2Layasiksa

Cuadro 3COOSBA

La Cooperativa de Silvicultores de Bonanza fue creada en 1999 y reorganizada en enero del 2004. Desdeentonces, tiene una idea más clara de lo que es la silvicultura y el manejo sostenible. Ese mismo año elaboróun plan estratégico y consiguió su personería jurídica, con 52 socios, con el apoyo del Servicio Alemán deCooperación Social-Técnica DED (Sujo, comunicación personal). Además de tener varios proyectos en ges-tión, los miembros han autofinanciado la reforestación de sus fincas, en base a un plan de tres años.

Aunque algunos de sus miembros son antiguos habitantes de la zona, otros que han llegado hace poco. Eneste sentido, la COOSBA es un grupo interesante porque desafía la imagen del inmigrante en la fronteraagrícola como depredador del bosque. Al mismo tiempo, sus líderes deben trabajar con sus miembros parahacer que cambien las prácticas que refuerzan esa imagen.

Durante varios años, la COOSBA tuvo que enfrentar la postura conservacionista de la alcaldía y de importan-tes ONGs de influencia local como el Centro Humboldt. Estos actores los veían con ojos críticos y obstaculi-zaban sus operaciones. Con el tiempo, la COOSBA y la alcaldía han logrado llegar a una visión compartida deaprovechamiento sostenible, con reforestación y con valor agregado local. Ni la alcaldía ni la COOSBA quie-ren exportar materia prima del municipio.

Por sobre todo, la COOSBA quiere invertir en equipos y proyectos de transformación para aumentarle valoragregado a su madera. Sus socios han visitado centros comerciales en Managua y Masaya para observarlas diferentes formas en que pueden utilizar la madera y los desechos; por ejemplo, ahora están elaboran-do cajas de madera con el mapa de la reserva Bosawas, utilizando 40-45 tipos de madera. También estáninvestigando la posibilidad de vender semillas (Sujo, taller, 28 Mayo 2005). Si bien se trata de un proyectoa largo plazo aún incipiente, es de particular importancia para el futuro de los bosques de Bonanza (véasetambién Soto 2005).

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RAAN, es un trabajo de comunidades enconflicto (Cunningham, comunicaciónpersonal). Hay que mencionar que lossíndicos casi siempre son hombres; es-tas posiciones de autoridad raras vecesson abiertas a las mujeres.

Muchos afirman que las estructu-ras tradicionales comunitarias no tienenla capacidad de enfrentar la economíadel mundo de hoy. Tampoco hay unavisión empresarial en las comunidadesque se preocupe, por ejemplo, de la ca-lidad del producto, la entrega a tiem-po, etc. En vez de una visión de “desa-rrollo”, prevalece una visión de sobre-vivencia a corto plazo47.

4. Mecanismos de accesoy obstáculos

Ribot y Peluso (2003) proponenuna teoría de acceso que va más alláde la teoría de la propiedad. Ellos ar-gumentan que el concepto de propie-dad, entendido como un “conjunto depoderes”, no nos ayuda a entenderquién, en la práctica, tiene acceso o noa los recursos, con o sin derecho le-gal, o consuetudinario. Por ello, pro-ponen la teoría de acceso como un“conjunto de poderes” que capta me-

jor la institucionalidad local que go-bierna el acceso en la práctica. Estosautores diferencian tres tipos de acce-so: el control del acceso (de otros), elmantenimiento del acceso (lo tengopero cómo asegurar que lo tengo ma-ñana) y el proceso que involucra ob-tener ese acceso. También identificanvarios mecanismos de acceso: aque-llos basados en derechos y los que es-tán basados en “estructuras y relacio-nes”. Aquí presentamos los que con-sideramos más relevantes para los pe-queños productores nicaragüenses.

Tenencia de la tierra. Además de losproblemas de invasión de territorios in-dígenas y la falta de títulos, hay cam-pesinos sin títulos debidamente inscri-tos o que solamente cuentan con pape-les de venta; hay áreas con sobreposi-ción de títulos, antiguos dueños que re-claman tierras e invasiones de fincas porcampesinos sin tierra. En algunas áreasprotegidas, como en Nueva Segovia,hay comunidades campesinas que ma-nejan y cuidan el territorio por conve-nio con el MARENA, pero aparentemen-te sin la posibilidad de obtener títulos,a pesar de haber vivido en ese terrenomucho antes de la declaración del áreaprotegida (ADEPROFOCA, taller 20 Abril2005)48.

47 No solamente las comunidades indígenas sino también los pequeños y medianos artesanos y muebleros(como las PYMES) tienen problemas con la visión empresarial. Una cosa es ser productor y otra muy distintaser empresario (Shion, comunicación personal).

48 Otro problema con los títulos en la RAAN se relaciona con el traslado de títulos de la antigua capital Bluefieldsa Puerto Cabezas. Miembros de la asociación campesina COOSBA averiguaron que el costo del traslado esprohibitivo para la mayoría de los miembros. Ellos esperan poder resolver este asunto mediante coordinacio-nes con el gobierno municipal y el gobierno regional.



La preocupación en torno a la faltade títulos es también un problema paralas mujeres en todo el país. Con frecuen-cia y por “tradición”, el título de la par-cela de “la familia” sólo está a nombredel hombre de la casa. Esto acarrea unaserie de problemas que incrementan lavulnerabilidad de la mujer (incluso ladecisión de su marido de vender la tie-rra y/o dejarla) y, además, reduce lasposibilidades de que consiga créditopara la producción.

Capital y costos. La queja principal delos pequeños productores sobre la“permisología” forestal en Nicaraguatiene que ver con los costos. Antes depoder aprovechar un solo árbol, unapersona debe pagar por el plan de ma-nejo, el plan operativo anual, el estudiode impacto ambiental en áreas mayoresde 499 ha y todos los impuestos. Muchosproductores pequeños y comunitarios notienen otra opción que recurrir almaderero o su intermediario para pedir“crédito” de manera de poder asumirtodos estos costos, vendiendo así sumadera por adelantado y a un preciomucho menor que el real. No hay otrasfuentes de crédito salvo algunas ONGs oproyectos de apoyo. Para no caer en estatrampa, muchos pequeños dueños debosque y de bosques comunitarios sim-plemente venden la madera en pie49.Como dijo el líder de una comunidadindígena, “Las leyes han cambiado pero

siguen siendo los madereros los que to-man todas las decisiones”.

Los cálculos efectuados por los pe-queños productores también demues-tran que cuando venden la madera ellosmismos y de manera totalmente legal,los márgenes de ganancia son estrechos.Saben que es un sector rentable, peroson otros los que llevan la ganancia.También hay problemas en términos delconocimiento del mercado y la capaci-dad de negociación con intermediariosy madereros, y tampoco debemos olvi-dar que se habla de una “mafia de in-termediarios”.

Todos reconocen que las gananciaslocales están en la transformación de losproductos forestales, y no en la venta demadera en pie o en rollo (para datos en laRAAN, véase Roper 2003). Sin embargo,organizarse para manejar la primera ysegunda transformación no es sencillo. Senecesita de capital para adquirir la ma-quinaria y el local así como establecer laorganización y los mecanismos para ad-ministrar la empresa. Todo esto requiereun clima de estabilidad para el futuro,incluyendo la garantía de materia prima.

En general, los pequeños produc-tores se quejan de los costos que aca-rrea la protección del ambiente, quenadie asume todavía, a pesar de haberescuchado acerca de la posibilidad de

49 Un estudio acerca de las comunidades indígenas y el aprovechamiento de recursos forestales en la RAANdeterminó que las comunidades sólo reciben entre 3.4% y 7.3% del valor total de la madera cuando venden elárbol en pie (Roper 2003).

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pagos por servicios ambientales. Tampo-co tienen información acerca de los cré-ditos para la reforestación, para la inver-sión en cultivos como cacao, en equiposde transformación o para la gestión fo-restal en general. Además, no cuentancon fondos para combatir el gorgojo. Lospequeños productores también argu-mentan que ellos no reciben crédito enel INAFOR por el pago de impuestos ade-lantados, mientras que las grandes em-presas sí lo hacen. Y para las mujeres, elcrédito es aún menos accesible.

Un problema adicional tiene que vercon los árboles, el capital y los costos dela vida. Los árboles son una fuente fácilde efectivo en tiempos difíciles. Esto tie-ne repercusiones en su manejo. Por unlado, si hay la posibilidad de tener unavisión de largo plazo, puede incentivarel cuidado y la buena gestión de los bos-ques. Pero por otro lado, la urgencia –yla facilidad con que pueden ser vendi-dos– desincentiva el manejo.

Tecnología. Hace falta acceso a la tecno-logía para la transformación de la made-ra y la búsqueda de nuevos productos.Se cuenta con tecnología para extraerpero no para proteger, reforestar, conser-var. Tampoco hay preocupación por me-jorar la calidad. Con respecto a las Peque-ñas y Medianas Empresas (PYMES), comolo demuestran los artesanos en el depar-

tamento de Masaya, hay mucha calidadestética pero menor capacidad con res-pecto al secado de la madera, las técni-cas de producción y los acabados (Shion,comunicación personal). En LasSegovias no clasifican la madera de pinosegún calidad para competir mejor en elmercado. El mal estado de los caminosen la Costa en particular representa unimportante problema tecnológico nosólo para el sector forestal sino para todala región en su conjunto50.

La tecnología afecta el sector enotros sentidos también. Por ejemplo, eltipo de tecnología utilizada en la extrac-ción puede facilitar o limitar la partici-pación de las mujeres; es más aceptadoque la mujer use bueyes que maquina-ria, camionetas o tractores.

El uso de la quema en la produc-ción agrícola es un tipo de tecnologíaque perjudica a los bosques, la salud,el país y la región51. Muchas autorida-des y organizaciones locales se haninvolucrado en el control de incendiosen Las Segovias. Sin embargo, las or-ganizaciones de dueños de bosque sequejan de la forma en que los donan-tes financian el control de incendios:financian más a los municipios que nocontrolan que a los que sí lo hacen yofrecen comida por trabajo para com-batir incendios, incentivando así los in-

50 Es importante reconocer también que hay gente que se opone a la mejora de caminos, o a la existencia dealgunos por preocupación a que abran aún más la frontera agrícola y las áreas protegidas a la colonización.51 En el 2005, el aeropuerto de Tegucigalpa, Honduras, tuvo que cerrar durante varios días debido a la falta devisibilidad por las quemas.



cendios provocados. Además, en vezde planificar, siempre toman medidascuando ya se han desatado los incendios.

El gorgojo es otro problema que afec-ta a los bosques de pinos, en particularlos pinares de Las Segovias. En realidad,el gorgojo tiene un ciclo natural; el pro-blema se exacerbó por la forma en quefue manejado. En particular, el INAFOR

facilitó permisos para la madera infec-tada, pero los madereros decidieron uti-lizarlos para aprovechar miles de metroscúbicos de madera sana. La decisión deaprovechar la madera masivamente tam-bién causó una saturación del mercado,aunque se logró transformar y comercia-lizar una parte de la madera dañada enotros productos como el carbón vegetal.

Mercados. Todos los pequeños produc-tores se quejan de los mercados y de lafalta de información sobre ellos, lo cualcontrasta de manera significativa con vi-sión de la Cámara Forestal. Esto incluyemercados para la madera, para produc-tos relacionados y también para nomaderables. Es obvio que los pequeñosno controlan los mercados ni tienen unainserción tan beneficiosa como los em-presarios. Tampoco tienen buena capa-cidad de negociación con las empresasmadereras: la comunidad de Layasiksanecesitó la intervención de la WWF parapoder negociar un mejor precio de ven-ta (Soto 2005). Ya se mencionó el interésen la transformación de la madera y enconocer mercados para productos alter-nativos.

También hay una debilidad impor-tante en la cadena forestal: en general losartesanos de madera no son dueños delbosque por lo que no tienen garantiza-da la materia prima. Este es un serio pro-blema para la firma de contratos de abas-tecimiento de artesanía, pero represen-taría una ventaja para los artesanos ru-rales que sí son dueños de bosque.

Identidad, género y cultura. En gene-ral, cuando se habla de bosques no sepiensa en las mujeres, a pesar de que haymuchas, incluyendo cooperativas demujeres, que utilizan y hasta viven delos recursos forestales. Este es un pro-blema de género, no solamente de parti-cipación de la mujer. Es decir, se trata deun problema que refleja la concepción delo que debe hacer o ser una mujer e in-cluso la identidad de la misma.

Dicha concepción ignora las mu-chas maneras en que las mujeres utili-zan los recursos forestales, y les niegala posibilidad de participar plenamen-te en el aprovechamiento y transforma-ción de la madera o en sus empresas.Aunque la mayoría de ellas utilizanotros productos del bosque, algunas yatrabajan en la explotación de madera.Hay mujeres motosierristas, contado-ras, medidoras y, por supuesto, técni-cas e ingenieras forestales. Mayormen-te, las mujeres rurales utilizan leña, tie-nen viveros y reforestan, o trabajan enla artesanía, con frutales o en el turis-mo. Uno de los problemas principalesque ellas enfrentan en el sector forestal

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es precisamente su “invisibilización”.Además, tienen poco poder económicoy limitada capacidad de negociación.

En algunos casos, como el de algu-nas comunidades indígenas, las mujeressí participan en el aprovechamiento de re-cursos pero no en el beneficio de los in-gresos; estos se reservan para el hombrede la casa. Igualmente, cuando los hom-bres mestizos venden madera de sus fin-cas, con frecuencia la paga es recibida enel pueblo, y depende de ellos si llevanalgo consigo a casa o no. En contraste, haymujeres artesanas que no sólo participanen el aprovechamiento y la transforma-ción de los productos forestales, sino quetambién viajan a otros pueblos, incluso ala capital y a países vecinos, para vendersus productos.

El tema de la identidad y cultura estambién relevante en el caso de los indí-genas: los sumos-mayangnas por ejem-plo se enorgullesen de la relación ances-tral que guardan con los bosques y devivir en armonía con ellos. Esto contras-ta con la cultura mestiza, especialmentedel colono, quien históricamente ha con-siderado a los bosques como un área sal-vaje que debe ser civilizada para servirasí a las necesidades de los seres huma-nos (Larson 2001). Sin embargo, no de-bemos suponer que los primeros nece-sariamente cuidarán de los bosques ylos segundos los destruirán. Hay ejem-plos que demuestran lo contrario.Como dijo un participante en uno de lostalleres, el mayor conservacionismo de

los indígenas debe ser tratado como unahipótesis, no una realidad dada. Perootro nos recordó que no debemos per-mitir que se pierda la místicasocioambiental indígena. Por último, esnecesario conocer mejor y destacar losexperimentos agroforestales y foresta-les entre mestizos y colonos, como el dela COOSBA en Bonanza.

Hay otros aspectos “culturales” quese han ido creando por circunstanciashistóricas y el papel de la cooperaciónen cierto momento del tiempo. Aquí nosreferimos a “la cultura de subsidios”que prevaleció en los años ochenta conel crédito rural y que terminó como unsubsidio al no-pago, y también a otrasdonaciones que facilitaron tanto el go-bierno Sandinista como otros actores,incluso sus opositores, que querían“ganarse” a la población. A veces, lasONGs también han caído en esa tram-pa. El resultado es una tendencia a es-perar soluciones en vez de buscarlas ode buscar soluciones fáciles. Una deellas es la venta de árboles.

Las redes y organizaciones de produc-tores. En general, las organizaciones,asociaciones y redes de productores sonmuy apreciadas ya que permiten mejo-rar el poder de negociación y captarmayores beneficios a nivel local. Entrelos aspectos más mencionados se en-cuentran las visitas a otras comunidadeso proyectos que han permitido a los par-ticipantes conocer de cerca otras expe-riencias. Sin embargo, no todas las redes



son exitosas, la membresía puede sercara y/o la mayoría de los miembros, ouna minoría poderosa, puede tener prio-ridades que no benefician a todos.

5. Descentralización y acceso

El acercamiento con las autoridadeses también otro mecanismo importanteque puede mejorar el acceso a los re-cursos forestales. Sin embargo, debidoa que las municipalidades no tienenmucha autoridad sobre el aprovecha-miento forestal, las relaciones con lasautoridades del INAFOR han sido másimportantes para los que quieren apro-vechar los recursos.

Pero la relación con las municipali-dades también es importante. En parti-cular, los gobiernos municipales pue-den facilitar u obstaculizar el acceso delos pequeños productores. Con respec-to a los conflictos mencionados arriba,por ejemplo, hay casos en que la muni-cipalidad obstaculizaba el aprovecha-miento, tanto de empresas madererasgrandes como de campesinos o indíge-nas, por tener una visión conservacio-nista. Hay otros casos en los que la mu-nicipalidad ha apoyado vedas, dadoopiniones negativas, demorado la en-trega de las mismas o ha favorecido alas empresas madereras por encima delos dueños de bosque locales.

En cuanto a la invasión de territo-rios indígenas, hay municipalidades

que han apoyado a los colonos y otrasa los indígenas. Sin embargo, sin la ayu-da de las instancias del gobierno regio-nal y central, las municipalidades nopueden resolver estos problemas por sísolas debido a la falta de autoridad enel tema. La devolución de autoridadsobre los bosques comunales a las co-munidades ha incrementado el poderde los síndicos y la importancia delliderazgo local; estos problemas de-muestran la necesidad de que todas lasautoridades (municipales, regionales onacionales) aborden el tema forestal demanera integral, tomando en cuentaaspectos sociales y no sólo técnicos.

Las municipalidades tambiénpueden desempeñar el papel de faci-litador en relación a los mecanismosde acceso mencionados. En particular,pueden fomentar la organización lo-cal y la formación de redes, y facilitarel acceso de éstas a la tecnología, ca-pital y mercados. En un caso, porejemplo, la municipalidad bajó losimpuestos sobre bienes inmueblespara tierras forestales para incentivarel cuidado y la no-conversión del bos-que; en otro, mencionado antes, la al-caldía llegó a un acuerdo con una co-munidad para que cuidara un parquemunicipal a cambio del acceso a la leña.En Bonanza, tal vez el caso ejemplar, lamunicipalidad ha tratado de obstaculi-zar el acceso a las empresas forestales,e igualmente, en cierto sentido, alINAFOR, pero ha empezado a apoyar losesfuerzos locales de aprovechamiento

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sostenible, tanto de organizacionescampesinas como de una comunidadindígena (véase Larson 2005). Es de-cir, la gestión descentralizada tiene elpotencial de abrir espacios para reco-nocer diferencias en términos de iden-tidad, género y cultura.

Con respecto al gobierno regional,es de prever que su influencia siga au-mentando en el sector forestal. Actual-mente hay madereros en el ConcejoRegional, mucha corrupción e ilegali-dad en la región con respecto al apro-vechamiento forestal e insuficiente vi-gilancia en el sector; además hay pro-blemas graves como la pobreza extre-ma, la dinámica de la frontera agrícola,la invasión de territorios indígenas, etc.Queda por ver si el gobierno regionalpropondrá mejores respuestas que elgobierno central a estos problemas, y silogrará incorporar a las municipalida-des y las comunidades plenamente enla concretización e implementación dela estrategia forestal.

Los pequeños productores:representación y participación

Tal parece que la participación ciu-dadana –es decir, el acceso a las autori-dades y a la formulación de políticas–ha ido mejorando en muchos munici-pios del país. Dicha participación inclu-ye la formulación del presupuesto

anual, los CDMs y CDDs, así como lasCAMs. En general, hay preocupaciónpara que la participación sea concientey que no consista en llenar un espaciosimplemente. Asimismo, hay que teneren cuenta que todavía hay poca partici-pación de mujeres en espacios de deci-sión o consulta. La representación tam-bién tiene que ser tomada en serio. Esdecir, no siempre los gobiernos muni-cipales representan a la población y fo-mentan el flujo de información entreellos y la ciudadanía; por otro lado, losciudadanos que participan en las CDMso las CAMs no necesariamente informano hacen intercambios con la poblaciónque representa.

A pesar de la existencia de estosmecanismos, muchos gobiernos muni-cipales temen todavía la participaciónciudadana y prefieren favorecer amiembros de su partido. Considerandicha participación un requisito y noparte de una visión de desarrollo yliderazgo. También hay otras dificulta-des. Para poder participar, la poblacióntiene que tener cierto nivel de organi-zación y cohesión; hay problemas de in-fraestructura, municipios muy grandesy altos costos que limitan la moviliza-ción de la población; es difícil rompercon tradiciones paternalistas y final-mente, no hay municipalidad que ten-ga el presupuesto necesario para resol-ver todos los problemas existentes.


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En Nicaragua, se ha venido fortale-ciendo la descentralización administrati-va, fiscal y política en muchos sentidos.Entre 2002-2005, se han aprobado variasleyes, como la Ley de Transferencias, laLey de Régimen Presupuestario Munici-pal y la Ley de Carrera AdministrativaMunicipal, que fortalecen la solidez finan-ciera y capacidad administrativa muni-cipal. Asimismo, el Reglamento de la Leyde Autonomía ha abierto una nueva eta-pa en la gobernanza regional. La trans-formación del proceso de administraciónde los fondos del FISE también debe for-talecer capacidades locales en la gestióny manejo de proyectos de infraestructuray servicios. Tanto la Ley de Régimen Pre-supuestario y la Ley de Participación Ciu-dadana refuerzan los mecanismos de re-presentación, participación y rendición decuentas. Y en la esfera política nacional,las municipalidades se han consolidadocomo un actor político importante quedebe ser tomado en cuenta.

Sin embargo, aún hay muchas limi-taciones, siendo una de las más grandesel secuestro político del Estado por loslíderes de los dos partidos políticos másfuertes del país. Por lo tanto, hay queanalizar el papel político de las munici-palidades en este contexto: a veces “to-marlas en cuenta” se refiere solamente autilizarlas en el juego de las disputas porel poder. Pero por otro lado, estando le-jos de los tentáculos partidarios, estasautoridades pueden ofrecer, hasta cier-to punto, una alternativa para una ver-dadera democracia local.

Si bien todavía hay problemas im-portantes de capacidad, representacióny transparencia, el proceso de aprendi-zaje tanto a nivel regional como muni-cipal sigue su marcha, aún a pesar delas políticas y prácticas centralizadorasdel gobierno que, si bien tiene un dis-curso sobre la participación, sigue supropia visión. Hoy, la participación de

6. Conclusiones: tendencias, problemas y oportunidadesde la descentralización


los gobiernos municipales y regionalesen el desarrollo nacional consiste endotarles con una pequeña parte de losfondos de inversión programados parael país. Y cuando hay procesos de con-sultas nacionales amplios, como el quellevó al desarrollo del borrador de lapolítica nacional de descentralización,simplemente se engaveta el productocuando el proceso sale de su control.

La política formal sobre el sector fo-restal también sigue la tendencia centra-lizadora. En este caso, la ley forestal ylas políticas del INAFOR son influencia-das por el descontrol del sector, la co-rrupción y el sobre-aprovechamiento.La Ley Forestal y la “renovación” delINAFOR, entre otras cosas, buscaban acla-rar competencias y establecer al INAFOR

como el ente rector en el tema para lo-grar el control sobre el aprovechamien-to forestal. Sin embargo, esto no ha fun-cionado, en parte porque el INAFOR noha contado con el apoyo institucional,económico y logístico necesario para elloy en parte –al parecer– porque hay per-sonas que tienen interés en mantener eldesorden.

El resultado ha sido un llamado devarios actores a una veda forestal. Perohay que analizar todos esos llamadospara ver quiénes ganan y quiénes pier-den en la práctica, según su formula-ción específica, porque las empresasforestales tienen un poder de negocia-ción que los pequeños y medianos due-ños de bosque no tienen.

La crisis actual también presentaoportunidades, como capacitar a losgobiernos municipales y otros actoreslocales en el tema e incorporarlos ple-namente en la vigilancia de los recur-sos; concertar alianzas entre conserva-cionistas, pequeños dueños de bosque,comunidades indígenas y empresasmadereras responsables a favor de lagestión forestal sostenible con altos be-neficios locales y firmar convenios conmunicipalidades con interés, compro-miso y capacidad en este tema.

Otras leyes sancionadas reciente-mente, como la Ley de Propiedad Co-munal, han ofrecido oportunidades yprotecciones a ciertos grupos margina-dos, en particular las comunidades in-dígenas en términos del reconocimien-to de sus territorios y el derecho de latitulación de tierras comunales, la ne-cesidad de ser consultadas sobre elaprovechamiento y su derecho de com-partir una parte de los impuestos fores-tales. La Ley de Participación Ciudada-na también ha dado nuevos derechos yoportunidades de participación a lapoblación en general.

La Ley Forestal, sin embargo, no lesofrece mucho. No fomenta el desarro-llo de empresas comunitarias, no forta-lece las organizaciones agroforestales,no reconoce árboles en fincas y no faci-lita el acceso de los más necesitados alos beneficios de los recursos. La ley, sureglamento y, lamentablemente, la vi-sión de desarrollo del gobierno están

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basados en una concepción de desarro-llo “de derrame”. Los grupos margina-dos son solamente proveedores demano de obra y/o materia prima bara-ta para los que tienen el capital.

Algunos proyectos y esfuerzos lo-cales excepcionales han ofrecidos nue-vas oportunidades a estos grupos: losproductores están organizados por loque tienen mayor capacidad de nego-ciación, se han capacitado en adminis-tración de empresas, gestión forestal ynuevas técnicas de producción, hanconseguido financiamiento para algu-nos proyectos y a veces han logradotrabajar con nuevos productos o mer-cados y mejores precios. Pero en gene-ral, no pueden cambiar las reglas deljuego ni el marco de regulaciones e ins-tituciones nacionales, ni la naturalezadel acceso formal a capital y mercados.

Las relaciones con los diferentes ni-veles de gobierno son importantes enparte por la autoridad específica quetiene cada uno dentro del sector fores-tal, pero también por su influencia in-directa en el sector y los niveles subna-cionales, en su papel de interlocutoresentre la población y el gobierno cen-tral. Las innovaciones locales impor-tantes han surgido cuando existe unacombinación de apertura por parte delgobierno municipal y la presión de unapersona o un grupo local con suficien-te capacidad organizativa, o alguienque presione; es notable también quehayan surgido en espacios donde los

gobiernos municipales tienen la auto-ridad, formal (como sobre áreas prote-gidas municipales) o de facto sobre elrecurso forestal (como en Bonanza,donde no hay presencia del INAFOR).Estas aperturas pueden surgir de par-te de los líderes elegidos pero parecenser de igual importancia las aperturasque provienen de sus oficinas foresta-les u ambientales.

En teoría, la descentralización debeaumentar la participación local en lasdecisiones y fomentar el desarrollo derespuestas adecuadas a las necesidadesy particularidades locales. Un estudiode participación ciudadana y del sec-tor forestal en Nicaragua llegó a la con-clusión preliminar que la participación,en términos generales, es necesaria perono suficiente para que la gestión localbeneficie a los grupos pobres forestales;lo que necesitan también es que ellos uotras personas ejerzan presión estraté-gica para defender sus intereses (Larson2005). Finalmente, es probable que losgobiernos municipales sólo apoyen alos pequeños productores, comunida-des indígenas y mujeres si están en co-municación directa con ellos y se sien-ten obligados a representar sus intere-ses durante su gestión.

En conclusión, hay cuatro factoresque facilitan una descentralización fo-restal a favor de estos grupos:

• la descentralización debe tener lameta y mandato específico de me-

CONCLUSIONES: TENDENCIAS, PROBLEMAS Y OPORTUNIDADES


jorar los beneficios de los bosquespara los grupos marginados;

• debe incluir el traspaso de autori-dad sobre decisiones importantesen el sector forestal;

• debe haber una apertura real ha-cia estos grupos de parte de líde-

res elegidos y/o sus oficinas fo-restales; y

• los grupos locales deben tener lacapacidad organizativa y el poderde negociación para defender susintereses, así como aliados impor-tantes que los apoyen.

71

Anexo 1Recomendaciones: temas futuros de investigación y acción

En vista de los problemas y desafíos antes mencionados, las personas entrevistadas yque participaron en talleres para este estudio sugirieron muchas ideas sobre investigacióny acción futura. En esta sección se presenta un resumen de las mismas, empezando con losaspectos generales y terminando con propuestas específicas.

En términos generales, se enfatizó el deseo de que las investigaciones futuras y talle-res de capacitación trabajen con procesos en marcha y tengan metas tangibles y concretas,siempre y cuando esto sea posible. Se habló de la importancia de generar ideas y proyectosdesde el territorio, utilizando recursos locales, incluso recursos humanos, en todos los sen-tidos (por ejemplo, se dieron casos de semillas de otras partes que no nacieron, gallinas deotras regiones que se murieron). De manera similar, la propia población debe tomar lasriendas de su propio desarrollo: “no hay que decirnos qué tenemos que hacer, ni regalar-nos todo”. Hay deseo de fomentar una visión integral del bosque, los recursos forestales yel desarrollo, no solamente de madera, con planificación y planes de manejo que reflejenesto. Al mismo tiempo, es necesario mostrar que es posible manejar el bosque, para apro-vechar madera, de manera sostenible, sin daños ambientales. Hay que promover los dere-chos de las poblaciones indígenas, las mujeres y los dueños de bosque.

Igualmente, hay mucho interés en el estudio de mercados, la diversificación de pro-ductos, el aumento del valor agregado local y el fomento de visiones empresariales, peroteniendo en cuenta las estructuras tradicionales. Si bien las mujeres participan en estosprocesos, esa participación sigue “invisible” y es más difícil aún en ámbitos políticos, ca-bildos, CDMs, CAMs, etc. Sobre el segundo punto, se sugiere propiciar reuniones entre go-bernantes y mujeres sin presencia de los hombres para que ellas tengan la oportunidad deser escuchadas (Taylor, comunicación personal).

Hay mucho interés en intercambiar ideas entre pequeños productores de diferentesregiones, construir redes locales, regionales y nacionales de dueños de bosques (privadosy comunales) y buscar soluciones conjuntas. Las reuniones locales, regionales y nacionalesdeben incluir a las alcaldías para que escuchen y conozcan de cerca los problemas de estosgrupos y ayuden en la búsqueda de soluciones.

Se debe también concientizar a los gobiernos municipales sobre la importancia de laparticipación ciudadana y motivarlos a que dejen la política partidaria por el bien de todos.Se debe ayudar a las municipalidades a definir prioridades y formular sus propias políticaspara que puedan analizar, juntar y también rechazar los múltiples procesos, proyectos ypropuestas que llegan, sin coordinación, al ámbito municipal. Asimismo, hay que buscarmecanismos para mejorar la participación y representación de las comunidades indígenas,en particular cuando se trata de municipalidades donde estos grupos están en minoría.

ANEXOS


En muchos casos, se necesitan mejores diagnósticos ambientales y forestales, hechosen el campo y no desde el escritorio; mejores herramientas para la planificación; apoyopara el personal de las oficinas técnicas ambientales y forestales; más dinamismo de lasCAMs y mayor organización de la posición y presión de parte de la sociedad civil. Se quiereuna descentralización no solamente en salud y educación, sino también en los campos quegeneran ingresos, como de los sectores productivos. El gobierno central debe apoyar en lacoordinación y capacitación para que estos procesos tengan éxito.

Fundamentalmente, las organizaciones de pequeños productores, indígenas y muje-res quieren ver cambios. ¿Cómo consolidar las relaciones entre las instituciones y produc-tores pequeños? Conociendo los problemas que hay, ¿qué hay que hacer para resolverlos?¿Qué acciones concretas deben tomarse para encontrar soluciones y promover cambios?

Propuestas específicas

Intercambios. Organizar un taller nacional para intercambiar ideas entre pequeños pro-ductores forestales privados y comunales, y fortalecer la organización nacional de dueñosde bosque, incluyendo más organizaciones y asociaciones entre sus miembros. Hay gru-pos que se han reunido en el pasado pero no en años recientes. Quieren ponerse al día conlas experiencias de sus homólogos. Se podrían hacer planteamientos concretos sobregobernabilidad, descentralización y participación así como contemplar un día de discu-sión entre productores y otro día entre productores y gobiernos municipales.

Apoyo a los gobiernos municipales. Emprender proyectos piloto en algunos munici-pios seleccionados para la gestión forestal. Se buscaría firmar convenios con el INAFOR

para trasladar responsabilidades y autoridad al gobierno municipal y trabajar de cercacon el gobierno y los pequeños productores para desarrollar un modelo de gestión localsostenible que beneficie a los pobres. Este proyecto piloto estaría dirigido a enfrentarvarios de los desafíos mencionados arriba. También buscaría visibilizar algunas formasen que los gobiernos municipales pueden asumir funciones de cara a un plan nacionalde desarrollo.

Mujer y género. Evaluar (a través de la investigación participativa), sistematizar y“visibilizar” la experiencia de las mujeres que trabajan con recursos forestales; esto podríaincluir un taller nacional con “mujeres forestales”. Fortalecer la perspectiva de género enel sector forestal.

Mercados. Estudiar productos forestales alternativos (incluyendo el uso de los desechosde otros procesos y el aumento del valor agregado), no maderables y mercados; capacitary facilitar la formación o fortalecimiento de empresas, incluso empresas comunitarias; fo-mentar la participación plena de las mujeres en estas empresas y/o en sus propias empre-sas. Hay particular interés de parte de algunas comunidades indígenas, dentro de la reser-va Bosawas, en estudios y capacitación en no maderables.

73

Administración– Ayudar en el desarrollo de sistemas comunitarios de administración transparente de

fondos y de recursos forestales y la distribución equitativa de los beneficios; facilitarcapacitaciones sobre liderazgo, representación y participación e intercambios con otrosgrupos indígenas que trabajan en el sector forestal y de turismo.

– Apoyar la construcción de empresas comunitarias de auto-gestión con una concep-ción integral de bosques y con la participación plena de las mujeres.

Cultura– Estudiar el papel que ha desempeñado la interculturalidad en los procesos de gestión

de recursos naturales, y en la lucha para obtener acceso y control de los recursos natu-rales. ¿Qué papel juegan las identidades y visiones de pueblos indígenas, comunida-des étnicas, o el ser “costeño”, “colono” o “minero”? ¿Se está construyendo una visiónconjunta? ¿De qué manera se equilibran las diferentes visiones en la construcción dela identidad?

– Estudiar la relación entre gobiernos municipales y comunidades indígenas paramejorar la representación de éstos últimos, especialmente cuando se trata de unaminoría.

– Investigar los riesgos (y oportunidades) presentados por el tema de la propiedad inte-lectual y el conocimiento indígena de la biodiversidad, apoyando y construyendo so-bre los esfuerzos del Movimiento Indígena de Nicaragua (MIN) en este campo.

Educación– Preparar un módulo de materiales “populares” (incluso en idiomas indígenas) que

permita capacitar en los temas de descentralización, pobreza y el sector forestal juntocon organizaciones que ya hayan trabajando en estos temas para coadyuvar a proce-sos en marcha.

– Sistematizar las experiencias exitosas (y otras) de gestión forestal local, gestión comu-nitaria y empresas pequeñas locales; analizar los factores que contribuyen al éxito ysocializar esta información. Se puede incluir, por ejemplo, la experiencia de WWF y deLimi-Nawah.

– Capacitar a los gobiernos municipales y a la ciudadanía (en sus idiomas) en temas delegislación ambiental y forestal. Los gobiernos regionales y municipales también pue-den capacitar a los ciudadanos en dichos temas. En general, se debe facilitar la comu-nicación sobre los cambios en las leyes.

– Preparar algunos módulos para cursos en las ciencias sociales para estudiantes enprogramas técnicos forestales e ingeniería forestal.

– Hacer un inventario de proyectos forestales por región para saber qué se está hacien-do y para coordinar mejor esfuerzos y procesos de aprendizaje.

Economía y pobreza– Estudiar la contribución económica del sector forestal a los ingresos y medios de vida

de las poblaciones pobres. Hay que recopilar lo que ya existe, analizar los diferentes

ANEXOS


tipos de beneficios y costos en relación al aprovechamiento y la transformación, ytambién ver alternativas realistas a base del área y la condición de los boques.

– Organizar un taller nacional o internacional sobre la relación entre bosques y pobreza,dirigido a los tomadores de decisión del país. En general se necesita más informaciónen Nicaragua sobre experiencias en otros países.

– Estudiar la valorización de los servicios forestales y el pago por el recurso agua; inves-tigar y capacitar sobre experiencias exitosas en otros países.

– Estudiar de manera comparativa la gestión forestal manejada por pequeños dueñosde bosque y por empresas, en términos de la condición del bosque y de los beneficioseconómicos para los primeros; socializar los resultados. Este, así como otros estudiosy acciones, pueden también a mostrar las consecuencias de una veda forestal.

Metodología– Desarrollar indicadores que midan el éxito de la descentralización.– Diseñar instrumentos que ayudan a las alcaldías evaluar a los planes de manejo forestal.

Participación ciudadana . Dar seguimiento a la evolución de los procesos de participaciónciudadana a nivel local a través de la investigación, en conjunto con proyectos como lasencuestas dirigidas por la Red Local.

Política. Desarrollar estrategias de incidencia en las políticas nacionales.

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Anexo 2Lista de personas entrevistadas

Managua

Alvarez, Marlene Red Local, Coordinadora (13 de abril, 2005)Bravo, Alejandro Amunic, Director (4 de abril)Chávez, Harry Ipade, Coordinador de Participación Ciudadana (13 de

abril)Cordero, Virginia Consultora, FISE (5 de mayo)Guerrero, Elsa Apdel Danida, Asesora Técnica Principal (15 de abril)Huerta, Pedro Fedubonic, Coordinador (10 de mayo)Leonelli, Maurizio Africa 70, Representante en Centroamérica (15 de abril)López, Carlos Fernando Amunic, Programa de Desarrollo y Participación Ciudada-

na (4 de abril)Mendoza, Rene Investigador (22 de abril)Orozco, Georgina Posaf, Coordinadora de Proyectos (5 de mayo)Ortega, Irma Cipres, Coordinadora de Proyectos (10 de mayo)Ortega, Juana Abogada Ambiental (3 de mayo)Ramos, Hector Cámara Forestal, Presidente (4 de abril)Rodríguez, Francisco Posaf, Director (4 de mayo)Salinas, Alvin Amunic, Responsable, Programa de Desarrollo y Participa-

ción Ciudadana (4 de abril)Sequeiro, Maria Elena Asociación de Trabajadores del Campo, Coordinadora del

Movimiento de Mujeres del Campo (5 de mayo)Shion, Miguel Catie, Programa Pymes (14 de abril)Siesar, Gloria Cooperativa de mujeres del campo de Masaya (6 de mayo)Solórzano, Juana Cooperativa de mujeres del campo de Masaya (6 de mayo)Tapia, Salvador Embajada de Finlandia, Asesor Ambiental (14 de abril)Tercero, Victor Magfor, Secretario Ejecutivo, Proyecto de Tecnología Agra-

ria (15 de abril)

Las Segovias

Averruz, Carmen Alcaldía de Dipilto, Alcaldesa (19 de abril)Flores, Bertha Fundemuni, Directora (19 de abril)Gomez, Wilmar Amunse, Coordinador área técnica (21 de abril)González, Leticia Alcaldía de Ocotal, Oficina Ambiental SAM (21 de abril)Pastora, Francisco Alcaldía de Dipilto, Oficina de Finanzas (19 de abril)Ramirez, Humberto Posaf, Coordinador Regional (20 de abril)Rodríguez, Gilma Alcaldía de Ocotal, Vice Alcalde (21 de abril)

ANEXOS


Región Autónoma Atlántico Norte

Cordón, Enrique URACCAN, Docente (25 de abril)Cunningham, Lottie CEJUDHCAN, Directora (27 de abril)Gradiz, María Lina IPADE, Puerto Cabezas (25 de abril)Law, Marcos MAGFOR, Delegado regional (25 de abril)Lee, Dixie IPADE, Puerto Cabezas (25 de abril)Mendoza, Jader URACCAN, Docente (25 de abril)Mendoza, Ursoll Anthony Concejo de Ancianos, Asesor Económico Administrativo

(26 de abril)Mercado, Pedro Alcaldía de Puerto Cabezas, Director de recursos naturales

(26 de abril)Miranda, Melvin Gobierno Regional, Director de recursos naturales SERENA

(26 de abril)Rivera, Rudolfo Concejo de Ancianos, Anciano Mayor (26 de abril)Rocha, Brenda CEJUDHCAN, Miembro, Junta Directiva (25 de abril)Salomón, Orlando Alcaldía de Bonanza, Vice-alcalde (27 de abril)Sinclair, Albert URACCAN, Vice-rector (25 de abril)Taylor, Mirna AMICA, Coordinadora (25 de abril)Zuniga, Hanzel Gobierno Regional, Responsable Forestal, SERENA

Talleres

Bonanza (Abril 28, 2005)Altamirano, Leonzo AlcaldíaBernd, Neumann Alcaldía, proyecto DED

Genaro, Atelston Concejo RAAN, concejalMairena, Francisco Bosawas-MarenaMedina, Martin Oxfam-GB, oficial de proyectosMoreno, Francisco Sabel AlcaldíaPalacios, Ampinio MasakuPerez, Melvin Alcaldía, coordinador UGAM

Salomón, Orlando Vice AlcaldeSotelo, Omar ACOB

Sujo, Omar COOSBA RL

Rosita (Abril 29, 2005)Charles, Jacobo IPADE, coordinador RositaHerrera, Neftalia Cooperativa de mujeres GaviotaMayorga, Carlos Alcaldía, Técnico ForestalMedina, Martin Oxfam-GB, Oficial de ProyectosMurillo, Carla Cedehca

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Dipilto (Abril 20, 2005)Alvarez, Jamileth Adeprofoca, Miembro, Equipo TécnicoBarquero, Ariel Copico-cecofor, Coordinador (Jalapa)Castellanos Paguaga, Rafael Cooperativa. Juan P. UmanzorChaw, José Ulises AdeprofocaFlorián, Martha del S. Cosmudesom (Mozonte)Jimenez, Denis Adeprofoca, GerenteJiménez López, Francisco Adeprofoca, Miembro, Equipo TécnicoLopez, Carlos Manuel Cooperativa Flor de PinoLópez S., Orlando AdeprofocaMarín Izaguirre, Elmer Adeprofoca, Miembro, Equipo TécnicoMartínez, Wilfredo Adeprofoca, PresidenteMoncada, Franklin José AdeprofocaMontenegro, Felix AdeprofocaPostrán, José María Cosmudesom (Mozonte)Ramos, Teodoro AdeprofocaRodríguez, Diego AdeprofocaSevilla, Azucena Cooperativa Manos Mágicas

Managua (Taller de discusión de resultados preliminares, Mayo 20, 2005)Aguirre, Salathiel MIN (Managua)Barquero, Ariel Copico (Jalapa)Cardona, Aldo Cosude (Managua)Florián, Martha del S. Cosmudesom/ Copico (Mozonte)Herrera, Neptalia Gaviota (Rosita)Holt, Sune Pasma Danida (Managua)Lagos, Marvin Coosba (Bonanza)Mairena, Eileen Nitlapán-UCA (Managua)Mena, Noel Movimiento Indígena MIN (Managua)Palacios, Ampinio Masaku (Bonanza)Ríos Tórrez, Esther Ipade (Rosita)Ramírez, Humberto Posaf (Ocotal)Sevilla, Azucena Adeprofoca/ Copico (Dipilto)Shión, Miguel Catie (Managua)Sujo, Omar Coosba (Bonanza)

ANEXOS

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