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1 GUÍA METODOLÓGICA PARA LA FORMULACIÓN, EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO DE LOS PLANES DE MEJORAMIENTO LAURA EMILSE MARULANDA TOBON AUDITORA GENERAL DE LA REPÚBLICA JOSE LUIS FRANCO LAVERDE AUDITOR DELEGADO PARA LA VIGILANCIA DE LA GESTION FISCAL NASLLY RAQUEL RAMOS CAMACHO Elaboró Bogotá, Agosto de 2014
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GUÍA METODOLÓGICA PARA LA FORMULACIÓN, EVALUACIÓN Y
SEGUIMIENTO DE LOS PLANES DE MEJORAMIENTO
LAURA EMILSE MARULANDA TOBON
AUDITORA GENERAL DE LA REPÚBLICA
JOSE LUIS FRANCO LAVERDE
AUDITOR DELEGADO PARA LA VIGILANCIA DE LA GESTION FISCAL
NASLLY RAQUEL RAMOS CAMACHO
Elaboró
Bogotá, Agosto de 2014
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TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN 3
1. ANTECEDENTES 5
1.1. DIAGNÓSTICO 8
1.2 DESARROLLO CONCEPTUAL 16
1.3 MARCO NORMATIVO 28 1.3.1 Control fiscal. 33 1.3.2. Auditorías. 37
2. PROPUESTA 40
2.1. FASE DE FORMULACIÓN 42 2.1.1. Número de Orden: 42 2.1.2. Descripción del hallazgo: 42 2.1.3. Origen del hallazgo. 45 2.1.4. Causa. 46 2.1.5. Efecto. 46 2.1.6. Acción. 47 2.1.7. Meta. 50 2.1.8. Descripción de la meta. 51 2.1.9. Unidad de medida. 51 2.1.10. Fecha. 51 2.1.11. Responsable. 51
2.2. FASE DE EVALUACION Y SEGUIMIENTO 54 2.2.1. Soporte. 54 2.2.2. Beneficios. 54 2.2.3. Seguimiento. 55 2.2.4. Indicadores de gestión. 55 2.2.5. Observaciones. 62
3. GLOSARIO 62
4. CONCLUSIONES 67
5. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 70
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INTRODUCCIÓN
La Auditoría General de la República, consciente de la importancia de estandarizar
una herramienta gerencial que le permita a los organismos de control, desarrollar
su función de una manera más eficiente y efectiva, ha considerado necesario y de
suma importancia construir el documento denominado GUIA METODOLOGICA
PARA LA FORMULACION, EVALUACION Y SEGUIMIENTO DE PLANES DE
MEJORAMIENTO, con el fin ofrecer elementos de juicio, tanto normativos como
prácticos que contribuyan a mejorar las desviaciones que se detectan en la
gestión, la productividad y la optimización de los recursos de las entidades
públicas que son objeto del proceso de control fiscal.
La herramienta puesta a consideración pretende facilitar la labor de
seguimiento y control que ejercen las contralorías del país; igualmente coadyuvar
para que los procesos de planeación que formulan las entidades, se cumplan a
cabalidad, se orienten al logro efectivo de su misión y brinden soluciones
concretas a la problemática pública.
La vigilancia del control fiscal que las contralorías del país ejercen a todas
las entidades públicas del orden nacional y territorial, se desarrolla a partir de un
proceso auditor, el cual se ejecuta de acuerdo con el mandato legal y comienza
por el análisis de la cuenta, la planeación estratégica y la gestión que anualmente
realizan los sujetos de control.
La práctica de las auditorías corresponde a un proceso continuo y articulado
que cumple con las etapas de planeación, ejecución (trabajo de campo) e
informes. Una vez culminado y como resultado de los hallazgos encontrados y
plasmados en el informe final, las entidades o sujetos de control, tienen la
obligación de presentar ante los organismos de control o realizar a su interior,
según sea el caso, un plan de mejoramiento, en donde se expone y describe el
conjunto de acciones correctivas y/o preventivas que apuntan a mejorar el
desarrollo de la gestión.
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La Auditoría General de la República (AGR) cuenta con manuales
metodológicos claros y concretos para el desarrollo del plan general de auditorías,
incluido su elaboración, ejecución y seguimiento.
Sin embargo, en lo referente al plan de mejoramiento, en su elaboración,
aprobación y seguimiento, se encuentran algunos vacíos, que hacen que su
objetivo interrumpa su ciclo de mejora, ocasionalmente perdiéndose de esta forma
la retroalimentación y la contribución a una mejor gestión por parte de las
contralorías y subsidiariamente por los sujetos de control de estas.
En este sentido, resulta relevante realizar una propuesta metodológica para
mejorar el diseño, la planeación, el desarrollo y seguimiento de los planes de
mejoramiento.
El documento recoge antecedentes, diagnóstico, define las debilidades de
forma y de contenido que existen a nivel metodológico en los planes de
mejoramiento.
Se ofrece un marco teórico, el que a través de un desarrollo conceptual
evidencia la importancia de mantener y entender la relación que debe existir entre
el control fiscal, las auditorías, los planes de mejoramiento, el Modelo Estándar de
Control Interno (MECI) y el Sistema de Gestión de Calidad.
Plantea un marco normativo en donde se expone el conjunto de normas que
regulan el control fiscal en Colombia, las auditorías integrales y los planes de
mejoramiento; se definen conceptos claves que permiten orientar el diseño de la
propuesta, estableciendo sugerencias y recomendaciones para elaborar en mejor
forma, las fases de formulación, seguimiento y evaluación de dichos planes.
Al final del documento, se presenta un instructivo o herramienta metodológica
que recoge los aspectos más importantes que en criterio de la AGR deben
contener los planes de mejoramiento, que esperamos cumpla con las expectativas
de los organismos de control y de los sujetos de control, como aporte al éxito de la
nueva gestión pública que se traduce en el cumplimiento de las finalidades del
Estado Social de Derecho.
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1. ANTECEDENTES
El devenir histórico de los modelos de control, plasmado en la diferentes
constituciones que han regido el estado Colombiano, ha pasado desde el control
político, ejercido por la Cámara de representantes, las cortes de cuentas y por
último ejercida por la Contraloría General de la República.
El constituyente primario de 1991, considero de vital importancia elevar a
rango constitucional un modelo de control fiscal, pasando de previo a posterior y
selectivo, el cual se debe desarrollar de manera técnica que se inicia desde el
mismo proceso de autoevaluación interna de las instituciones pública del orden
nacional y territorial.
Los constituyentes del 91 señalaron que “que el control previo, generalizado
en Colombia, ha sido funesto para la administración pública, pues ha desvirtuado
el objetivo de la Contraloría al permitir ejercer abusivamente una coadministración
que ha redundado en un gran poder unipersonal del contralor y se ha prestado
para una engorrosa tramitomanía que degenera en corruptelas” (Gaceta
Constitucional N° 59).
La Comisión V de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, analizó la
posibilidad de pasar nuevamente a la anterior Corte de Cuentas, en razón a la
manera ineficiente, burocratizada y politizada que hasta la fecha se ejercía el
control fiscal, donde no arrojaban resultados positivos en cuanto a la recuperación
de los dineros públicos, precisamente por esa especie de coadministración que se
ejercía, concluyendo que el Control Fiscal debería se posterior y electivo, de
naturaleza técnica, para evaluar gestión y resultado.
Para el desarrollo de la función anterior, se determinó que el control fiscal
se ejercería en cabeza del Contralor General de la República, funcionario elegido
por el Congreso en pleno de terna conformada por la Corte Constitucional, Corte
Suprema de Justicia y Consejo de Estado.
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Adicionalmente, confirió la vigilancia de los entes territoriales a sus propios
organismos de control, los cuales deberían ser organizados por las asambleas
departamentales y concejos municipales. Los Contralores de dichos entes ejercen
la vigilancia en cada jurisdicción y desempeñan las mismas funciones del
Contralor General de la República, y son elegidos por la correspondiente
corporación pública de ternas conformadas por los Tribunales Superior y
Administrativo de cada Departamento.
Consideraron los Constituyentes, que la función de control fiscal ejercida
por las Contralorías Nacional y territoriales, debería tener igualmente un control
(auditor en la contraloría que sea quien examine sus cuentas y se las fenezca), en
razón a que igualmente para su funcionamiento ejecutaban recursos públicos y
que para la fecha no tenían ningún tipo de vigilancia externa.
Por lo anterior, se crea y eleva a rango constitucional la figura de Auditor
General de la República, funcionario elegido por el Consejo de Estado de terna
enviada por la Corte Suprema de Justicia, para un periodo de dos años,
garantizando así la independencia e imparcialidad del nuevo modelo de gestión
fiscal.
Complementando lo anterior, la ley 87 de 1993, estableció que todas las
entidades públicas, debían organizar e implementar sus propios procedimientos de
evaluación y autoevaluación, con miras a garantizar la integralidad y efectividad
en el ejercicio de las funciones y el buen uso de los recursos públicos.
De otro lado, con fundamento en la expedición de La ley 42 de 1993, marco
normativo sobre la organización del sistema de control y los organismos que la
ejercen, establece un conjunto de preceptos, principios, sistemas y procedimientos
que técnicos que fundamentan la efectividad de la gestión fiscal en la eficiencia,
la economía, la eficacia, la equidad y la valoración de los costos ambientales,
mediante la implementación y aplicación de sistemas de control como el
financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, la revisión de la cuenta y la
evaluación del control interno.
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Es así, que tanto la AGR, como la CGR han venido desarrollando y
reglamentando diversas herramientas que permiten obtener armónicamente y en
tiempo real información confiable sobre el uso de los recursos públicos. Dichas
herramientas que año a año han venido mejorando el modelo de control fiscal, se
evidencia en las diferentes versiones del MPA de la AGR, hoy en versión 6.0 y el
Audite de la CGR, desde la versión 2.0 a la versión 4.1.
El resultado de la implementación de las herramientas referidas, ha
permitido que los órganos de control, creados por mandato constitucional,
demuestren, soportados en las auditorias regulares, especiales y la vigilancia que
ejerce la ciudadanía (con fundamento en los mecanismos de participación), la
verdadera situación del gasto público en el país.
Dichos resultados, denominados hallazgos, deben ser objeto de mejora
continua y plasmada en un documento técnico, conocido como Plan de
Mejoramiento
Un Plan de Mejoramiento, es el documento resultado que deben presentar
los sujetos de control fiscal a la AGR y a la CGR respectivamente y en los que se
deben definir las acciones y el conjunto de estrategias encaminadas a corregir las
disfuncionalidades halladas durante el proceso auditor, fijando los plazos, el
presupuesto y el capital humano y técnico necesario para desarrollar las mejoras
(Auditoría General de la República, 2013).
Sin embargo, los planes de mejoramiento se limitan en el presente
simplemente a señalar y a describir una serie problemas, planteando las
respectivas soluciones, en términos que hasta el día de hoy, no han logrado la
mayor eficiencia esperada, ni el mejoramiento de la productividad, ni el
rendimiento y desarrollo de la gestión pretendido, que debe ser el resultado del
contraste entre lo planeado por las entidades que son auditadas y por los
verdaderos resultados obtenidos al final del ejercicio.
El proceso auditor, cuya finalidad principal corresponde al desarrollo y al
mejoramiento de la gestión fiscal de las entidades intervenidas, se desarrolla en
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tres fases principales (planeación, ejecución e informes) y culmina con la
formulación del plan de mejoramiento.
Analizados diferentes instrumentos metodológicos utilizados por las
Contralorías de Colombia e Instituciones Públicas del orden nacional y territorial,
se observó que en lo referente ala formulación y seguimiento, se encuentran
vacíos, pues no se cuenta con una metodología detallada que facilite y explique
los contenidos mínimos, el análisis de causalidad y propuestas de desarrollo
efectivas, con un nivel de seguimiento deficiente.
Por lo anterior, para superar las deficiencias descritas, es importante
diseñar una propuesta metodológica, definiendo los elementos y conceptos que se
deben tener en cuenta en las etapas de formulación, evaluación y seguimiento,
con el fin de que los planes de mejoramiento puedan cumplir de manera eficiente,
con los objetivos que motivan su diseño y aplicación.Para el logro de lo anterior,
los organismos de control en Colombia, cuentan con herramientas metodológicas
para adelantar el proceso de auditoría a sus sujetos de control, en donde se indica
cómo se diligencia el Plan de Mejoramiento
1.1. DIAGNÓSTICO
Los planes de mejoramiento institucional, surgen principalmente como
resultado de los diferentes procesos de auditoría que los órganos de control
efectúan anualmente a los sujetos de control del orden nacional y territorial. Los
modelos de control y gestión que se desarrollan en el país buscan que su enfoque
este desde la autoevaluación.
Con relación de la reglamentación establecida por la AGR, inicialmente
estableció en el Manual del Proceso Auditor versión 1.0, la obligatoriedad de que
las diferentes contralorías presentaran para su aprobación planes de
mejoramiento y se contó con la resolución orgánica 03 de 2005, la cual
posteriormente fue derogada.
Actualmente, el Manual del Proceso Auditor, versión 6.0 establece
claramente y paso a paso la forma y método de presentación de los planes de
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mejoramiento, una vez concluidas las diferentes etapas de la auditoria que se
relacionan: 1) Recepción de la Cuenta y revisión de la Cuenta. 2) Etapa de
planeación de la Auditoría 3) etapa de Ejecución o trabajo de campo 4) Carta de
observaciones 5) Etapa de Informe de Auditoría 6) Clasificación y traslado de
hallazgos y 7) Planes de mejoramiento.(AGR- MPA, 56). Es importante señalar que
a la fecha la AGR no aprueba los planes de mejoramiento.
La AGR define dichos planes como el “Documento en el cual se plasman
los compromisos adquiridos por la Contraloría Auditada para mejorar sus procesos
y procedimientos misionales y administrativos, a partir de los hallazgos planteados
en los informes de auditoría”
No obstante, la existencia de una normatividad clara sobre los planes de
mejoramiento, como resultado anual en la práctica de las distintas auditorias, se
observó falencias en la evaluación y seguimiento, trayendo como consecuencia la
continua pérdida de recursos públicos y el incumplimiento de políticas públicas
que se cumplen medianamente o no se logra con la materialidad y concreción
verdadera. De la misma manera en tratándose de servicios o productos.
Se nota ausencia de indicadores y mecanismos de seguimiento a las acciones
(correctivas o de mejora) establecidas por y para cada entidad. De existir, son
simples enunciados, pues la realidad, es que dichos indicadores no son
considerados, ni aplicados y los planes de mejoramiento se limitan a exponer un
conjunto de deficiencias, con sus respectivas soluciones, en términos poco
detallados que no permiten definir estrategias eficaces para mejorar la gestión,
razón por la cual año a año se encuentra la repetición de las mismas deficiencias,
sin que se planteen soluciones estructurales o de fondo a la problemática pública.
Las entidades del orden nacional y territorial no han logrado encontrar en los
planes de mejoramiento, el beneficio que aporta a la buena gestión pública.
A nivel general según el análisis sobre el diseño y el desarrollo de los planes
de mejoramiento, se pueden reconocer las siguientes debilidades y limitaciones:
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Falta de una metodología clara en la que se expliquen y detallen los
componentes que deben tener los planes de mejoramiento, en sus fases de
formulación, evaluación y seguimiento, impide que puedan tener un impacto
adecuado que garantice el desarrollo positivo de la gestión de las entidades
intervenidas.
Su fuente primaria para su elaboración normalmente son los resultados de
una auditoría realizada por un organismo de control externo, los planes de
mejoramiento, en algunos casos, no se desarrollan a partir delos procesos
de autoevaluación de la misma entidad auditada, razón por la cual no
ofrecen una perspectiva completa e integral sobre la situación financiera y
administrativa, desde la cual se pueda diseñar y aplicar un conjunto de
mejoras útiles y de fondo, que incidan positivamente en la gestión.
Se interpretan como una serie de hallazgos negativos ante los cuales se
aplican soluciones parciales y temporales, pero con ello no se garantiza que
las fallas no se vuelvan a presentar en el futuro.
Los planes de mejoramiento, se han convertido en una obligación que no
refleja las virtudes de la herramienta en la mejora de la gestión pública.
En muchos casos la alta gerencia de las entidades no presta la debida
atención e importancia a la formulación, ejecución y seguimiento de los
planes de mejoramiento.
No se cuenta con indicadores que midan el impacto del desarrollo de los
planes de mejoramiento.
Los planes de mejoramiento diseñados por las entidades y que tienen el
propósito de corregir los aspectos calificados negativamente en las
auditorías, no se desarrollan a partir de unos criterios claros de diseño y
ejecución.
La estructuración de los hallazgos dificulta la formulación de los planes, por
cuanto no se presentan de manera clara y en muchas ocasiones no
cumplen con los atributos establecidos (condición, criterio, causa y efecto).
El análisis causal de los hallazgos no se realiza de una manera adecuada,
dificultando la presentación de acciones de mejora efectivas.
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La formulación y justificación de las acciones correctivas es superficial. No
se programan los recursos requeridos para superar de fondo lo cuestionado
por los órganos de control.
No se establecen objetivos claros que permitan superar las deficiencias
encontradas en la gestión y que coadyuven a mejorar la gestión.
No se definan detalladamente las estrategias para mejorar los procesos y el
desarrollo de las entidades.
No se da importancia al diseño de mecanismos de control y seguimiento
interno que permitan evaluar de manera eficaz y oportuna el desarrollo de
los planes de mejoramiento.
Es de anotar que de conformidad con el artículo 267 de la Constitución
Política de Colombia el control fiscal es función pública a cargo de la Contraloría
General de la República, el cual se ejercerá en forma posterior y selectiva
conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley; la
vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control
financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la
equidad y la valoración de los costos ambientales; excepcionalmente y de
conformidad con la ley, la Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas
de cualquier entidad territorial, por cuanto la misma Carta Política determina la
vigilancia de la gestión fiscal en los entes territoriales en el artículo 272.
Dichas normas son desarrolladas legalmente por La ley 42 de 1993 que regula
los principios, sistemas y procedimientos de control fiscal financiero; de los
organismos que lo ejercen en los niveles nacional, departamental y municipal y de
los procedimientos jurídicos aplicables; la ley 106 de 1993 dicta normas sobre
organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se
establece su estructura orgánica, se determina la organización y funcionamiento
de la auditoría externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el
sistema de personal, se desarrolla la carrera administrativa especial y se dictan
otras disposiciones.; la cual fue reformada en parte por el decreto ley 267 de 2000,
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por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría
General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las
funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones; igualmente el
artículo 274 Superior determina que la vigilancia de la gestión fiscal de la
Contraloría General de la República se ejercerá por un auditor y que la ley
determinará la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel departamental, distrital y
municipal.
Por otra parte, en la resolución orgánica número 7350 de noviembre 29 de
2013, define los planes de mejoramiento, en el artículo 6, que trata sobre las
modalidades de rendir cuentas e informes, específicamente en el numeral 3, así:
Plan de Mejoramiento: “Es la información que contiene el conjunto de las acciones
correctivas y/o preventivas que debe adelantar un sujeto de control fiscal en un
período determinado, para dar cumplimiento a la obligación de subsanar y corregir
las causas administrativas que dieron origen a los hallazgos identificados por la
Contraloría General de la República, como resultado del ejercicio del proceso
auditor”.
Del estudio sistemático de dicha normatividad se infiere además que la
CGR tiene reglamentado la obligatoriedad, por parte de las diferentes instituciones
públicas, de presentar de manera consolidada y descriptiva como superarían los
resultados del proceso auditor, debido a que no existía una herramienta que
permitiera determinar si las falencias (hallazgos) reflejados en dichos procesos, se
superaban y en qué magnitud y tiempo.
Entonces, establece que la responsabilidad del respectivo plan de
mejoramiento, corresponde de conformidad, según el artículo 9, a: “Los jefes de
entidad, los representantes legales, o quien haga sus veces en los sujetos de
control y entidades territoriales, donde la Contraloría General de la República haya
realizado procesos de vigilancia y control fiscal, en los que se establezca la
obligación de suscribir y presentar un plan de mejoramiento consolidado por
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entidad o recursos según el caso, deben presentarlo con base en los resultados
del respectivo proceso de vigilancia o control fiscal y sus avances semestrales”.
El articulo decimosexto, determina el periodo de rendición, que comprende
el lapso de tiempo dentro del cual se genera la información que debe rendirse, y
en lo que corresponde a los planes de mejoramiento estipula: “La modalidad del
Plan de Mejoramiento en cuanto a la suscripción, cubre el período que adopte el
sujeto de control o entidad territorial para su ejecución, con base en los resultados
del proceso de vigilancia y control que lo haya establecido”.
Respecto a los avances del plan de mejoramiento, su periodicidad es
semestral con corte a junio 30 y diciembre 31. estipula en el artículo diez y siete de
la resolución mencionada, la fecha límite para la rendición, se establece en el
Sistema de Rendición Electrónica de Cuenta e Informes — SIRECI, para cada
sujeto de control y entidad territorial, de conformidad con las modalidades de
rendición, así, numeral 4. Planes de Mejoramiento. La suscripción de los planes de
mejoramiento se debe realizar dentro del término que se establezca en el informe
de la actuación de control, por parte de la dependencia competente de la
Contraloría General de la República.
La revisión y resultados del plan de mejoramiento de conformidad con el
artículo 23, lo realizará la Contraloría General de la República, ésta revisará los
planes de mejoramiento dentro de los procesos de vigilancia y control. Validará
que el sujeto de control fiscal haya presentado el plan de mejoramiento dentro del
término previsto por la misma, a partir del recibo de informe” y será la CGR, quien
incluirá dentro de los informes, los resultados sobre la evaluación de la suscripción
y avances de los planes de mejoramiento.
De conformidad con el artículo 24, en cuanto el término empezará a regir
para cada sujeto de control, a partir de la fecha efectiva del recibo del informe y la
dependencia competente de la Contraloría General de la República
De otro lado, es importante aclarar que el nuevo modelo de auditoría, centra
su atención en los resultados, de tal manera que los procesos auditores
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generados por la AGR se orientan no sólo al cumplimiento de las normas,
procesos y procedimientos, sino que se basa en la verificación de los resultados,
con el fin de coadyuvarle al Estado a cumplir con sus objetivos y metas
esenciales.
Una vez explicado y determinado las principales falencias de los planes de
mejoramiento, es importante hacer referencia a la generalidad del contenido que
actualmente utilizan algunas entidades:
1. Nombre de la entidad que presenta el plan, del representante legal y del
jefe de control interno.
2. Fecha de recepción del informe final de auditoría.
3. Periodo que cubrió la auditoría.
4. Fecha de presentación y fecha de inicio de las acciones del Plan de
Mejoramiento.
5. Objetivo general y objetivos específicos del Plan de Mejoramiento.
6. Actividades a realizar para el desarrollo del Plan de Mejoramiento.
7. Observaciones relativas a las actividades de desarrollo.
8. Mecanismos de seguimiento interno para el desarrollo de las actividades
y observaciones sobre dichos mecanismos.
9. Exposición de las acciones a desarrollar para corregir las fallas
encontradas en la auditoría sobre los estados contables y estados
financieros.
10. Exposición de las acciones a desarrollar para corregir las fallas
encontradas en la auditoría sobre la gestión.
11. Indicadores de seguimiento al plan.
Lo anterior, es lo más cercano que existe a una metodología sobre su
diseño y desarrollo. Sin embargo, como se puede observar, dichos componentes
se exponen de manera simple, no se profundiza en torno a ellos, ni se explica la
manera en que se deben diligenciar. Por tal razón, se hace evidente la necesidad
de diseñar una propuesta para la elaboración de los planes de mejoramiento, a
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partir de descripciones detalladas sobre los aspectos y elementos que deben
contener y considerar en cada etapa.
Por lo anterior y en cumplimiento de la labor misional de la AGR,
principalmente en la función de coadyuvar en la mejora de la gestión de los
órganos de control y teniendo en cuenta que la misma CGR, reconoce que las
“principales debilidades de la institución son la existencia de una estructura
jerarquizada y piramidal, el rezago tecnológico frente a los sujetos de control, la
ausencia de programas de capacitación integral, la baja capacidad de respuesta a
quejas denuncias y peticiones, y principalmente, la ausencia de metodologías
claras y estructuradas para realizar auditorías y para orientar a las entidades
auditadas sobre el desarrollo de los planes de mejoramiento que contengan las
acciones correctivas a implementar y que sean útiles para garantizar un adecuada
gestión y manejo de los recursos público”
La AGR, ha considerado que se hace imperioso, diseñar una propuesta
metodológica que permita unificar criterios para estructurar los planes de
mejoramiento, definiendo los componentes y aspectos que deben considerar las
entidades auditadas, con el fin de que puedan generar un aporte real, material y
efectivo a la gestión y a la administración de los recursos públicos en el país, y de
que promuevan un conjunto de estrategias útiles y eficaces para mejorar los
procesos que desarrollan las entidades encargadas de ello, por medio del diseño y
cumplimiento de las etapas de planeación, ejecución y evaluación adecuadas,
incluyendo la aplicación de indicadores y mecanismos de seguimiento para cada
una de las acciones correctivas.
La importancia de desarrollar y unificar un modelo para el diseño y
desarrollo de los planes de mejoramiento es clave para que sean más completos y
específicos, y para que generen una impacto real en la nueva gestión pública.
Es necesario incluir en los planes de mejoramiento mecanismos de
seguimiento, indicadores que faciliten la evaluación de las actividades,
planteamiento de acciones concretas que respondan de manera efectiva a las
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disfuncionalidades, y los procesos de autoevaluación de las entidades, para
generar una práctica habitual de mejoramiento continuo.
El objetivo fundamental y la preocupación de la AGR, es lograr que a
través del diseño de una herramienta que coadyuve a las entidades a establecer y
crear estrategias adecuadas de cambio institucional que se reflejen en indicadores
positivos, los resultados obtenidos, que los hallazgos negativos de las auditorías
se reviertan y se traduzcan en oportunidades de mejora para fortalecer la
estructura organizacional y el conjunto de prácticas y proyectos de las entidades
públicas, logrando así promover el ahorro de los recursos y la mejora del impacto
social y económico de sus actividades, en beneficio de la comunidad en general.
1.2 DESARROLLO CONCEPTUAL
El Control Fiscal es una función pública a través de la cual se vigila la forma en
que las entidades manejan los recursos públicos, y hace parte de los mecanismos
de control externo diseñados por el Estado para asegurar y garantizar el buen uso
y la conservación de los recursos públicos y privados, de conformidad con las
normas legales, Castillo (2008).
Es una herramienta útil para satisfacer la demanda del Estado Colombiano,
para que los administradores de los recursos públicos en el país tengan la
posibilidad de generar resultados que excedan el costo de los recursos, y que
obtengan los resultados e impactos esperados.
La principal herramienta con la que cuenta el proceso de control fiscal para el
correcto desarrollo de su gestión son las auditorías, las cuales se desarrollan por
los órganos que constitucionalmente se les ha facultado para ello. La relación
entre control fiscal, auditorías y planes de mejoramiento, se puede entender
explicando que las auditorias son una herramienta del control fiscal, que sirve para
generar un estudio sobre los distintos factores que intervienen en la gestión de las
entidades que administran recursos públicos, y propenden por un conjunto de
ajustes y mejoras (hallazgos) que benefician la Gestión Pública. Se puede afirmar,
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entonces, que las auditorías son un instrumento del control fiscal, y que los planes
de mejoramiento son el resultado final del proceso auditor.
El principal objetivo de los planes de mejoramiento es el desarrollo de
acciones correctivas en torno a las falencias halladas durante el proceso auditor,
con la intención de alcanzar un conjunto de soluciones, (que no sólo afectan
positivamente a las entidades auditadas sino a toda la nación), dentro de los que
se incluye, ahorro de recursos, desarrollo de una mayor eficiencia en la gestión, y
una serie de beneficios indirectos que apoyan las actividades de las entidades,
como la creación de alianzas estratégicas, el mejoramiento en procesos de
planeación, y la medición de los ajustes contables para poder incrementar los
activos (Cabrera, 2012).
A continuación, se analizan los instrumentos reglamentados por el Estado
Colombiano para ayudar a garantizar el desarrollo de los objetivos y de la misión
institucional de las entidades públicas en el país, con el fin de tener más
elementos que permitan realizar una propuesta para el diseño de los planes de
mejoramiento.
Al tenor del artículo 209 de la Constitución política de Colombia, se creó El
Modelo Estándar de Control Interno para el Estado Colombiano (MECI),
establecido como un instrumento para garantizar el logro de los objetivos de cada
entidad del Estado y el cumplimiento de los principios que rigen la función
Administrativa, tales como: la igualdad, la moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad, y publicidad, mediante la descentralización, la delegación
y la desconcentración de funciones, con la intención de buscar una mayor eficacia
e impacto del control interno en las entidades públicas, proponiendo un modelo en
el cual se establece una estructura básica de control, teniendo en cuenta el
contexto y las particularidades de cada entidad (Departamento Administrativo de la
Función Pública, 2005).
Según la afirmación de la Presidencia de la República (2005) el MECI
proporciona una estructura útil para controlar tres aspectos básicos que
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determinan el desarrollo de las entidades del estado, que son la estrategia, la
gestión y la evaluación, con el fin de orientarlas hacia el cumplimiento de sus
objetivos, contribuyendo además a satisfacer los fines esenciales del Estado.
Según Turbay, Marulanda y Tamayo (2009), el principal propósito del MECI
es orientar a las entidades encargadas de realizar y aplicar el control fiscal hacia el
cumplimiento adecuado y oportuno de sus objetivos, para lo cual se divide y
desagrega en tres subsistemas, compuestos cada uno por una serie de elementos
El MECI fue regulado mediante el Decreto 1599 del 2005 y actualizado con
el Decreto 943 del 21 de mayo de 2014, de acuerdo con lo dispuesto con el
artículo 5 de la Ley 87 de 1993 y con el propósito de que las entidades del Estado
mejoren su desempeño institucional, a través del fortalecimiento de los procesos
de control y de evaluación que llevan a cabo las Oficinas de Control Interno de
cada entidad.
Uno de los principales aportes de este modelo es que promueve un enfoque
de operación basado en procesos, con el fin de analizar y gestionar diversas
actividades relacionadas entre sí.
En la tabla siguiente se muestra de manera detallada la nueva estructura
del MECI, establecida en el Decreto 943 de 2014:
Estructura actualizada del MECI
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Fuente: DAFP MECI 2014. (Diseño: NRRC)
Es importante resaltar que el MECI considera los planes de mejoramiento como un
“instrumento que recoge y articula todas las acciones prioritarias que se
emprenderán para mejorar aquellas características que tendrán mayor impacto
con los resultados, con el logro de los objetivos de la entidad y con el plan de
acción institucional, mediante el proceso de evaluación”. (DAFP MECI 2014)
La división planteada por el MECI para los planes de mejoramiento, permite
facilitar el diseño y desarrollo de éstos, al centrar la atención en las distintas áreas
que componen a las entidades o en los individuos que trabajan en ellas, logrando
así definir estrategias precisas para cada caso, y haciendo más sencillo el
seguimiento de las acciones del plan, y la evaluación de los resultados.
Del análisis del MECI, se podría concluir que los planes de mejoramiento
pueden ser de carácter institucional (que integren las acciones correctivas que se
deben aplicar a nivel general en una entidad); por procesos (que contengan los
planes administrativos de mejora para cada área y dependencia de la entidad); e
individual (que definan las acciones de mejora que debe ejecutar cada uno de los
servidores públicos que se desempeñan en la entidad).
MODULOS COMPONENTES ELEMENTOS
ACUERDOS COMPROMISOS O
PROTOCOLOS ETICOS
ADMINISTRACION DEL RIESGO DESARROLLO DEL TALENTO HUMANO
DIRECCIONAMIENTO ESTRATEGICO PLANES, PROGRAMAS Y PROYECTOS
TALENTO HUMANO MODELO DE OPERACIÓN POR PROCESOS
ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
INDICADORES DE GESTION
POLITICAS DE OPERACIÓNPOLITICAS DE ADMINISTRACION DEL
RIESGO
AUTOEVALUACION INSTITUCIONAL IDENTIFICACION DEL RIESGO
PLANES DE MEJORAMIENTO ANALISIS Y VALORACION DEL RIESGO
AUDITORIA INTERNA
AUTOEVALUACION DE CONTROL Y
GESTION
AUDITORIA INTERNA
PLAN DE MEJORAMIENTO
EVALUACION Y SEGUIMIENTO
INFORMACION Y COMUNICACIÓN
I
N
F
O
R
M
A
C
I
O
N
Y
C
O
M
U
N
I
C
A
C
I
Ó
N
PLANEACION Y GESTION
20
El Departamento Administrativo de la Función Pública, establece que los
planes de mejoramiento, deben contener como mínimo, los productos que se
relacionan en el siguiente cuadro;
Planes de mejoramiento MECI 2014
Fuente: DAFP. Tomado de Manual MECI 2014 (Pg. 88)
El desarrollo óptimo del componente planes de mejoramiento dentro de la
estructura del MECI justifica aún más el propósito de la Auditoría General de la
República, de brindar a las instituciones públicas y a los organismos de control
una herramienta que de verdad aporte y apunte a la solución de los problemas
estructurales de la nueva gestión pública. Para el estado se ha convertido en una
de las principales herramientas dentro del proceso de mejoramiento.
El Departamento Administrativo de la Función Pública, en el Manual
Técnico del Modelo Estándar de Control Interno, actualizado en la presente
vigencia, indica a las organizaciones públicas, varias recomendaciones para hacer
más eficientes y confiables los planes de mejoramiento y que se resumen:
Los planes de mejoramiento deben consolidar las acciones derivadas de los
procesos de autoevaluación, evaluación independiente y resultados de las
auditorias de control fiscal.
21
Los planes de mejoramiento deben ser aprobados por la autoridad
competente y consultar recursos, definir responsables, fechas de
cumplimiento de compromisos y definir indicadores.
Los planes de mejoramiento con el fin de asegurar un mejoramiento
continuo deben ser analizadas en el costo- beneficio de su aplicabilidad y
apuntar a la causa real de la situación que genera el hallazgo.
Indispensable realizar seguimiento de manera permanente, para lo cual se
debe determinar un responsable.
Corresponde a las oficinas de control interno la responsabilidad de manera
permanente evaluar su cumplimiento.
Además del MECI, se destaca el Sistema de Gestión de Calidad para las
entidades públicas, creado por la ley 872 de 2003, que está reglamentada por el
Decreto 4485 del 18 de noviembre de 2009, en donde se actualiza la Norma
Técnica de Calidad en la gestión pública NTCGP 1000:2009.
El SGC se convierte en una herramienta útil para garantizar el desempeño y
la gestión adecuada de las entidades que administran los recursos públicos de la
nación. Este sistema es adoptado por las entidades para dirigir su gestión,
reconociendo la importancia de la evaluación y autoevaluación continua en los
procesos que desarrollan para mejorar los procesos, productos y servicios que
ofrecen a la población.
La mencionada ley, determina los requisitos de carácter obligatorio, que las
entidades públicas deben cumplir para implementar el sistema (Departamento
Administrativo de la Función Pública, 2010).
En lo referente a los planes de mejoramiento, dicha norma indica, en el
acápite de mejora, la necesidad imperante de adoptar mecanismos dirigidos a la
implementación permanente de acciones eficientes, eficaces y efectivas que
satisfagan los objetivos institucionales, lo cual se puede dar a partir de:
Análisis de datos
Resultados de auditorias
22
Resultado de seguimiento y medición
Revisión por la dirección
Revisión de casos exitosos de otras entidades.
Tener en cuenta estos instrumentos es importante para que, mediante su
análisis, se puedan determinar qué elementos se pueden tomar de ellos (tales
como la importancia de implementar los procesos de evaluación continua en torno
al control interno y a los servicios que se ofrecen), para diseñar una propuesta
para que los planes de mejoramiento representen un aporte más eficaz en la
gestión pública de las entidades tanto del orden nacional como territorial.
Con el propósito de enriquecer el estudio del tema, los planes de mejoramiento se
pueden abordar desde varias perspectivas que se resumen:
Planes de mejoramiento como herramienta de gestión:
En primer lugar, los planes de mejoramiento son una herramienta de gestión ya
que, según afirma Turbay, Marulanda y Tamayo (2009), parten del deseo de los
funcionarios por mejorar lo que está mal, por corregir los procesos o actividades
que no están arrojando los resultados esperados, con el fin de alcanzar la
excelencia, y se basan en el resultado de una serie de hallazgos y
recomendaciones generados por una evaluación o auditoría externa.
En este sentido, el objetivo central de un plan de mejoramiento como
herramienta de gestión es el de mejorar y el de corregir, con la principal intención
de potenciar los resultados, favorecer el impacto de los procesos, de la
productividad y de la rentabilidad de las entidades. El desarrollo de los planes de
mejoramiento debe garantizar la proyección de la entidad hacia la excelencia
administrativa.
Sin embargo, éstos no sólo tienen la función de mejorar un conjunto de
aspectos y hallazgos negativos determinados a través del desarrollo del proceso
auditor, sino también analizar y evaluar el desarrollo de la gestión y de los
servicios que se prestan a la comunidad, con el fin de evaluar su pertinencia y de
23
ejecutar y definir acciones correctivas que le permitan a la entidad ofrecer un
conjunto de servicios de mayor calidad, beneficiando de esta manera no sólo el
desarrollo e impacto de su gestión, sino también creando valor para la comunidad
y el entorno al cual pertenece.
Planes de mejoramiento como herramienta de planeación:
Al diseñar, aplicar y ejecutar un Plan de Mejoramiento, intervienen todos los
servidores y funcionarios de la entidad, que deben apoyar en el reconocimiento de
las fallas y en el diseño de las estrategias y acciones que se deben desarrollar
para superar las debilidades. En este sentido, el diseño de un plan de
mejoramiento parte de un proceso de planeación detallado, en el cual se
consideran cada uno de los hallazgos negativos, se analizan los recursos
necesarios para mejorarlos, se plantean acciones que permitan superar las
dificultades, y se generan estrategias de seguimiento y evaluación para comprobar
la efectividad de las acciones.
Por otro lado, afirman Turbay, Marulanda y Tamayo (2009), que al realizar
los planes de mejoramiento se deben tener en cuenta las condiciones de
satisfacción de aquellos compromisos que se han establecido con la comunidad,
garantizando además la coordinación efectiva de acciones, la fluidez de la
información, y en general, el desarrollo de un óptimo proceso de planeación que
permita anticipar y corregir a tiempo las posibles eventualidades que se presenten
durante el proceso.
La planeación por definición, corresponde al momento de la administración,
tanto pública como privada, que tiene por objeto determinar objetivos
institucionales, diseñar cursos de acción, trazar rutas de gestión, visualizar
escenarios posibles, fijar metas alcanzables, basados en diagnósticos confiables y
precisos, de necesidades a cubrir, de históricos a incrementar, o simplemente para
el cumplimiento dentro la gestión a realizar, traducida en el cumplimiento misional
de la entidad correspondiente.
24
Es una gran e herramienta para la administración, imprescindible en el
momento de control y evaluación, necesaria para evidenciar los logros y las
falencias; pues sólo al contrastar lo planeado con lo verdaderamente ejecutado o
realizado se obtienen las desviaciones, que permiten hacer las correcciones de
rigor.
Un método elemental pero práctico para planear consiste en realizar una
serie de preguntas, que al irles dando las respectivas respuestas se va formulando
un proyecto; la suma de proyectos conforman un programa y la suma de
programas un Plan. Dichos cuestionamientos que inician la secuencia podrían
corresponder a los siguientes: Qué voy a hacer? Dónde lo voy a hacer? Cuándo
lo voy a hacer? Con quiénes lo voy a hacer? Con qué lo voy a hacer? Por qué lo
voy a hacer? Y para qué lo voy a hacer?
Al responder acertada y prospectivamente cada una de éstas preguntas, se
obtiene una notable herramienta teórica o conceptual de la planeación, sujeta
desde luego, a la realidad, veracidad y racionalidad de las respuestas. Dichas
respuestas son útiles tanto para la gestión de productos o de servicios y su control
resulta de mucha utilidad para comprobar si se correspondió con la eficiencia y
efectividad del logro de cada una de ellas, en los plazos, cantidades y calidades
determinadas en y para cada respuesta, atendiendo las necesidades de la entidad
y/o la dependencia, sin olvidar la importancia de los demás elementos
integradores del proceso administrativo como la “organización, la dirección, la
ejecución, la coordinación, el control, la evaluación , la corrección, la dotación y
utilización racional de los recursos”, teniendo siempre presentes las variables
dependientes para el cumplimiento de cada etapa.
(Transparencia.org.ve/wp.../INFORME_CONTRALORIA-20112)
De conformidad con Harol Koontz y Heinz Weihrich (1996), la Planeación
incluye seleccionar misiones y objetivos y las acciones para alcanzarlos; requiere
tomar decisiones; es decir, seleccionar entre diversos cursos de acción futuros.
Así, la planeación provee un enfoque racional para lograr los objetivos
preseleccionados. La planeación también implica, intensamente, la motivación
25
administrativa, es un proceso que requiere un esfuerzo intelectual; determinar
conscientemente los cursos de acción a seguir y basar las decisiones en
propósitos, conocimientos y estimaciones bien estudiados.
Por tales razones, la planeación se convierte en primer proceso
administrativo para formular e implementar los planes de mejoramiento. No se
debe separar lo planeado de ninguna de las otras fases del proceso
administrativo; de todos ellos, es el referente obligado, es el material de contraste
para verificar si se están cumplimiento los objetivos y metas propuestos o no, los
que deben desarrollarse en proceso, sistemáticamente, para el cumplimiento de
los fines determinados en la entidad correspondiente y sujeta a evaluación y por
ende, a la determinación de falencias, con el fin de formular un plan de
mejoramiento que contribuya, en cada caso, con el cumplimiento de las finalidades
del Estado Colombiano.
El artículo 339 y siguientes de la Constitución Política de Colombia
preceptúan lo pertinente a los planes de desarrollo, de su existencia a nivel
nacional y territorial, de su conformación e integración en una parte general y una
de inversión, de su vigencia que puede ser a largo, mediano o corto plazo,
dependiendo de cada entidad; de un plan de inversiones públicas; es decir, de la
obligación de fijar los presupuestos plurianuales de los principales programas y
proyectos de inversión públicas de las entidades del Estado y de la especificación
de los recursos financieros requeridos para su ejecución, de la manera concertada
para adoptarlos, de su tramitación y aprobación mediante ley orgánica, donde
contendrá lo relacionado con los procedimientos para su elaboración, aprobación y
ejecución y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la
sujeción a ellos de los presupuestos oficiales; además, de otras instrucciones
coherentes con el tema.
Asuntos, todos ellos, que deberán tenerse en cuenta a la hora de planear,
dirigir, ejecutar de controlar y evaluar su ejecución logrando los cometidos
institucionales de cada entidad y por ende en la colaboración efectiva de las
finalidades del Estado Social de Derecho.
26
Por lo tanto, el énfasis de la evaluación debe hacerse contrastando lo
planeado con los resultados obtenidos, teniendo en cuenta la clase de entidad, su
nivel en la organización nacional o territorial, si corresponde al sector central o
descentralizado, si provee servicios o productos o ambos, y el nivel de
responsabilidad del servidor público teniendo en cuenta su ubicación dentro del
organigrama de la entidad, las funciones y niveles de desempeño y de
responsabilidad que les son adscritos; por consiguiente, se debe verificar
igualmente el logro de lo obtenido para contrastarlo con los niveles requeridos, si
hay falencias deberán determinarse puntualmente, de manera concreta y si se
quiere pedagógica, para definir la cantidad o calidad de la deficiencia, sus causas,
manifestaciones y consecuencias.
Todo ello, permitirá formular de una manera más concreta el programa de
mejoramiento y los cursos de acción para corregir las desviaciones. Luego deberá
hacerse seguimiento, si se cumplió a cabalidad con lo recomendado y del
resultado final se determinaran las responsabilidades legales si las hubiere, pues
en muchas ocasiones no es coherente el número de hallazgos en las instituciones
públicas, con los procesos de planeación, que como se observó es una etapa que
está reglamentada y a la que debería dársele estricto cumplimiento. Buenos
planes no deberían generar hallazgos.
Planes de mejoramiento como herramienta de calificación de servicios:
La calificación de servicios es un momento de control que posibilita a la
entidad tener el conocimiento del desempeño de las personas naturales colocadas
a su servicio: servidores públicos, como se les denomina por la Constitución
Política de Colombia (Art.123) de manera genérica, pero que comprende todas
aquellas personas naturales que están vinculadas de conformidad con la ley,
función pública (Art 122), a un cargo público, y que tienen sus funciones detalladas
en la constitución, en la ley o en los reglamento, las cuales es su deber legal y
moral cumplirlas a cabalidad, compromiso adquirido bajo la gravedad del
juramento, en el momento de la posesión y antes de asumir el respectivo cargo.
27
Luego, es de suponer que su desempeño será el ideal, de conformidad con
el cumplimiento de sus funciones; no obstante, el resultado de la gestión de la
entidad (número de hallazgos reportados en las auditorias y objeto de plan de
mejoramiento), no corresponde a veces con el resultado de la calificación de
servicios de sus empleados, lo que amerita hacer un análisis de caso en cada
entidad, para determinar y precisar qué rueda del engranaje está fallando, qué
recursos son deficitarios, o cuál es la utilización real de éstos; o qué cuello de
botella se encuentra en un determinado procedimiento, siempre con el fin de
sugerir los correctivos de rigor.
De conformidad con la Constitución y la ley, los particulares pueden hacer
todo lo que no les está prohibido por el sistema normativo Colombiano; mientras
que los servidores públicos sólo lo que les está permitido por éste, de conformidad
con el artículo 6 superior; pues estos últimos también son responsables por violar
la normatividad constitucional, legal o reglamentaria y además por dejar de hacer
lo que les corresponde al tenor del articulo 121 superior que dice que ninguna
autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la
Constitución y la ley, entendida esta última en su sentido amplio; deben entonces,
cumplir a cabalidad con las funciones asignadas por la norma, no abstenerse de
realizarlas, no salirse de ella, es decir, no extralimitarse o abusar de sus funciones
y de esa manera, su calificación de servicios será más que satisfactoria,
dependiendo de los estándares de medición y calificación que existan en cada
entidad para tal evento.
Es de vital importancia medir los niveles de logro de cada uno de los
integrantes de los equipos de trabajo, pero también de la gestión de la persona,
pues existen variables que dependen tanto de los servidores públicos en particular
como del jefe de la dependencia y/o de la misma entidad, o de los cambios
políticos, legales o económicos a los que está expuesta la administración del
estado y por contera sus funcionarios y empleados o servidores, por ello deberá
tenerse en cuenta en el momento de la calificación de servicios no sólo su
desempeño particular sino la influencia de cada una de esas variables y en lo
28
posible analizarlas detalladamente, evaluar y calificar el desempeño en contexto,
para luego darles a conocer los resultados de manera precisa a los servidores
públicos responsables, para que tomen los correctivos de rigor, adoptando las
mejores prácticas, el mejoramiento continuo, asimilando las experiencias positivas
y negativas, para potencializar las primeras y desechar las segundas.
1.3 MARCO NORMATIVO
Para el desarrollo, elaboración e implementación de este trabajo, es
fundamental tener en cuenta que las normas Superiores o Constitucionales base
o fuente primaria de las normas legales y reglamentarias necesarias para el
efectivo desempeño de los servidores públicos en sus respectivas áreas laborales
(organización); funcionales ( Planeación, dirección, coordinación y de ejecución); y
de responsabilidad (control, evaluación y corrección).
Por lo tanto, para cumplimiento de las finalidades del estado colombiano
prescritas en el artículo 2 constitucional, debe existir una estructura general y
unos órganos que la integran; además de otros autónomos e independientes
(elemento estático de la administración del estado artículo 113 y siguientes), y
todos ellos a su vez estarán organizados por dependencias y estas estarán
integradas por el elemento humano (elemento dinámico, 122 y siguientes); si
manejan y utilizan recursos públicos (insumos de toda índole: humanos, físicos,
económicos, financieros, tecnológicos, científicos, espacio, tiempo, etc. Artículo
332 y siguientes, 345 y siguientes) para desarrollar la función administrativa
(artículo 209 y siguientes) del estado, lo cual debe cumplir el conjunto de
actividades que desarrolla el estado para el cumplimiento de su finalidades
sociales de conformidad con las competencias asignadas (artículos 356 y
siguientes, 365 y siguientes).
Los órganos de control como su denominación indica, existen para
controlar y evaluar si las Instituciones del Estado Colombiano, cumplen sus
cometidos para las cuales fueron creadas. Dentro de ellos se destacan, la
29
Contraloría General de la República (Artículos 267 a 274); el Ministerio Público
(artículos 275 a 284) y por supuesto, La Auditoría General de la República, que es
un organismo de vigilancia de la gestión fiscal, dotado de autonomía jurídica,
administrativa, contractual y presupuestal el cual está a cargo del Auditor General
de que trata el artículo 274 de la Constitución Política y le corresponde ejercer la
vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de República, de las
contralorías departamentales, distritales y municipales y del Fondo de Bienestar
Social de la CGR.
De conformidad con lo expresado, la cláusula de Estado Social de Derecho,
contenida en el artículo primero de la norma superior, inspira y ordena la
estructura del Estado Colombiano contenida a partir del artículo 113 y siguientes
de la Constitución, bajo el entendido que éste debe garantizar a todos los
habitantes el cumplimiento real y efectivo de sus derechos, deberes y garantías;
para cumplir con ese cometido, debe proveerse de los recursos humanos, físicos,
económicos, financieros, científicos, tecnológicos y de toda índole, necesarios
para la materialización racional, eficiente y eficaz de dicho postulado.
Por lo tanto, la estructura y organización del Estado Colombiano, dotada de
las plantas de personal y demás servidores públicos que las deben integrar y
complementar, hacen posible su desarrollo institucional, el que se logra, gracias al
cumplimiento a cabalidad de las funciones que les competen y que deben estar
necesariamente determinadas con precisión en la Constitución, en la ley o en el
reglamento tal como lo indica el artículo 122 superior.
Dicha simbiosis institucional bien diseñada, debe corresponder con el
talento y el recurso humano suficientemente capacitado, comprometido,
responsable, honesto y cumplidor de sus funciones y deberes que hagan posible
la gestión pública, que no es otra que la materialización real y efectiva de los fines
esenciales del Estado consagrados en el artículo segundo Constitucional.
Dentro de dicha estructura, la Contraloría General de la República como ya
se indicó tiene su fuente en la Constitución Política de Colombia en los Artículos
30
267 a 274, y desarrollados por las leyes 42 y 106 de 1993, que definen su objeto
como el señalamiento del conjunto de preceptos que regulan los principios,
sistemas y procedimientos de control fiscal financiero; de los organismos que lo
ejercen en los niveles nacional, departamental y municipal y de los procedimientos
jurídicos aplicables.
La ley 106, dictan normas sobre organización y funcionamiento de la
Contraloría General de la República, establece la estructura orgánica, determina
la organización y funcionamiento de la auditoría externa, organiza el Fondo de
Bienestar Social, establece el sistema de personal, desarrolla la carrera
administrativa especial y dicta otras disposiciones.
Respecto de la Auditoría General dela República, el decreto ley 272 de
2000, determina el marco normativo y funcional de la entidad, indicando que “La
Auditoría General de la República es un organismo de vigilancia de la gestión
fiscal, dotado de autonomía jurídica, administrativa, contractual y presupuestal, el
cual está a cargo del Auditor de que trata el artículo 274 de la Constitución
Política” y le asigna como una de sus principales funciones ejercer la vigilancia de
la gestión fiscal de la Contraloría General de la República y de las contralorías
departamentales y del FBSCGR.
Respecto de la misión establece que la “Auditoría General de la
República coadyuva a la transformación, depuración y modernización de
los órganos instituidos para el control de la gestión fiscal, mediante la
promoción de los principios, finalidades y cometidos de la función
administrativa consagrados en la Constitución Política, el fomento de la
cultura del autocontrol y el estímulo de la participación ciudadana en la
lucha para erradicar la corrupción”
Para cumplimiento de lo anterior, Auditor General fijará las políticas,
prescribirá los métodos y la forma de rendir cuentas y determinará los criterios que
31
deberán aplicarse para la evaluación financiera, de gestión y de resultados, entre
otros, de conformidad con lo que para el efecto dispone este Decreto.
Por tal razón, los planes de mejoramiento son el resultado del control,
seguimiento y evaluación de la gestión pública, realizada por y para los servidores
públicos en la administración pública en todos los ámbitos y niveles de la misma,
determinado dónde se han hallado desviaciones en el cumplimiento de sus
funciones y que por lo tanto deben corregirse de manera oportuna, para que el
círculo virtuoso de la gestión pública continúe desarrollándose, en aras del bien
común, el interés general y la dignidad humana y la prevalencia de un orden justo,
piedra angular del nuevo Estado Social de Derecho.
Todo este proceso sistemático y coordinado del conjunto de actividades que
realizan los servidores públicos en desarrollo de sus funciones y para el
cumplimiento de las finalidades del Estado es lo que se conoce como gestión
pública, la que debe desarrollarse teniendo en cuenta los valores, principios y
reglas contenidas en la norma superior y sus desarrollos legales.
El artículo 209 de la Constitución Política de Colombia, que trata de la
función administrativa indica que está al servicio de los intereses generales, se
desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la
delegación y la desconcentración de funciones.
De la misma manera, el artículo 3 de la Ley 1437 de 2011 expresa: Todas
las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las
actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios
consagrados en la Constitución Política, en la parte primera del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en las leyes
especiales; e insiste en la utilización de los principios allí enunciados y explicados
suficientemente, que además de los ya citados corresponden a los principios del
debido proceso, imparcialidad, buena fe, participación, responsabilidad,
transparencia, publicidad y coordinación.
32
Todo este bagaje axiológico, comprendido y aplicado por los servidores
públicos en la gestión pública, contribuye sin lugar a dudas, a minimizar los
hallazgos que dan pábulo a los planes de mejoramiento. De forma similar, la Ley
489 de 1998 (diciembre 29) por la cual se dictan normas sobre la organización y
funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones,
principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los
numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones, regula el ejercicio de la función administrativa, determina la
estructura y define los principios y reglas básicas de la organización y
funcionamiento de la Administración Pública.
Dicha Ley se aplica a todos los organismos y entidades de la Rama
Ejecutiva del Poder Público y de la Administración Pública y a los Servidores
Públicos que por mandato constitucional o legal tengan a su cargo la titularidad y
el ejercicio de funciones administrativas, prestación de servicios públicos o
provisión de obras y bienes públicos y, en lo pertinente, a los particulares cuando
cumplan funciones administrativas.
Se entiende además que los principios de la función administrativa y los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad consagrados por el
artículo 288 de la Constitución Política deben ser observados en el señalamiento
de las competencias propias de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva
y en el ejercicio de las funciones de los servidores públicos.
Con el acatamiento de los valores, principios, reglas y normas que guían la
gestión pública, se reduce en mucho, los hallazgos y desviaciones que generan la
constante lucha de los órganos de control, por la recuperación de los recursos
públicos destinados de manera ineficiente al cumplimiento de la función del
estado social de derecho
Los planes de mejoramiento tienen su origen en el artículo 51 numeral 6,
del Decreto extraordinario 267 del 22 de febrero de 2000, mediante el cual se
dictan normas sobre la organización y el funcionamiento de la CGR, y prevé como
obligación de la Contraloría Delegadas para la Vigilancia Fiscal, la de suscribir
33
convenios de desempeño a partir de las auditorías realizadas a las entidades que
son objeto de su vigilancia fiscal. Con fundamento en lo anterior, la CGR
reglamentó todo lo atinente al proceso de diseño y presentación de planes de
mejoramiento.
Con el fin de dar cumplimiento a dicho artículo, en el año 2001 el Contralor
de Bogotá, expidió la resolución reglamentaria número 053, modificada en varias
oportunidades, por la cual se establecen los parámetros que deben seguir las
entidades de vigilancia y de control fiscal, en la elaboración y presentación de los
planes de mejoramiento a la CGR.
Por su parte las diferentes contralorías territoriales de acuerdo con su
autonomía han reglamentado la forma de presentación que los sujetos de control
deben cumplir ha satisfacción, dichos modelos han servido de insumo para la
presentación de la propuesta sometida a consideración.
1.3.1 Control fiscal.
En la Constitución Política Colombiana, en su artículo 268, numeral 1, señala que
una de las funciones de la CGR es la de: “Prescribir los métodos y la forma de
rendir cuentas los responsables de manejo de fondos o bienes de la Nación e
indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que
deberán seguirse”.
Por otro lado, en el numeral 2 del mismo artículo, señala que la principal
obligación de esta entidad es la de “Revisar y fenecer las cuentas que deben
llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y
economía con que hayan obrado”.
Las funciones y obligaciones de la CGR se generan por medio de una
herramienta conocida como control fiscal, que acorde al Artículo 4 de la ley 42 de
1993, es una función pública desarrollada con la intención de vigilar la gestión
fiscal de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes del Estado; de
conformidad con el Artículo 267 de la Constitución Política de Colombia, el
ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la
34
eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. En
los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contraloría podrá ejercer control
posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial.
Poe eso es relevante afirmar que el origen y la aplicación normativa de
estos artículos se han generado ante las demandas del Estado para que los
resultados de gestión de los administradores de los recursos públicos en Colombia
excedan el costo de dichos recursos o, por lo menos, obtengan el impacto
esperado.
Dicho de otro modo que los presupuestos asignados tanto para el nivel
nacional como para el territorial, que corresponda y tienda a la satisfacción de las
necesidades explicitadas en los proyectos, planes y programas de desarrollo de
las correspondientes entidades, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus
recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas
por la Constitución y la ley a cada una de éstas; pero fuera de la aplicación
eficiente y eficaz del presupuesto a los cometidos institucionales debe además del
control financiero, el de gestión corresponde a la serie de diligenciamientos y
agencias necesarias para cumplir con las inversiones presupuestadas de manera
material, tangible, que se evidencie en obras de infraestructura útiles e
importantes para las comunidades; que se logre el resultado esperado por la
sociedad en general, de ahí la importancia del seguimiento y participación de la
comunidad en la vigilancia efectiva de tales cometidos institucionales, que
favorezcan en la misma medida a ricos y a pobres, para que la equidad se
evidencie; también se velará porque el impacto ambiental sea positivo, en aras de
conservar, preservar los recursos naturales, y lograr un desarrollo sostenible y
sustentable, que permita que las generaciones venideras también se usufructúen
de los recursos naturales. Tal como lo explicita el artículo 8 de la ley 42 de 1993:
“La vigilancia de la gestión fiscal del Estado se fundamenta en la eficiencia, la
economía, la eficacia, la equidad y la valoración de los costos ambientales, de tal
manera que permita determinar en la administración, en un período determinado,
que la asignación de recursos sea la más conveniente para maximizar sus
35
resultados; que en igualdad de condiciones de calidad los bienes y servicios se
obtengan al menor costo; que sus resultados se logren de manera oportuna y
guarden relación con sus objetivos y metas”
De acuerdo a Turbay, Marulanda y Tamayo (2009), el control fiscal debe
generar una serie de resultados, que son útiles para contribuir a la sostenibilidad
de la CGR y para la creación de valor para los grupos sociales objetivo y para el
medio ambiente.
En este sentido, los autores definen cuatro escenarios distintos en medio de
los cuales el desarrollo efectivo del control fiscal debe generar la creación de valor,
los cuales son:
Creación de valor para la sostenibilidad y solidez de la organización
El control fiscal, explican Turbay, Marulanda y Tamayo (2009), no es una
actividad que se pueda medir y evaluar según la rentabilidad económica generada
para los entes de control fiscal. Debe tenerse en cuenta que la principal razón del
control fiscal es la de garantizar la inversión adecuada de los recursos públicos.
Por tal razón, los buenos resultados financieros de la CGR se deben medir en
términos del equilibrio presupuestal, el cual permite optimizar los recursos y
garantizar el crecimiento y la solidez de la entidad.
Creación de valor para los clientes.
Básicamente, se generar valor para los clientes cuando se vincula a la población
en la vigilancia y control de los dineros públicos. Esto puede lograrse mediante
capacitaciones a la comunidad, lo cual es una herramienta indispensable para el
desarrollo de un control fiscal participativo. Por otro lado, es importante generar
mecanismos de sensibilización con el fin de que la población comprenda la
importancia de proteger y de cuidar el patrimonio público; promover la creación de
36
veedurías ciudadanas, y realizar encuestas dirigidas a la comunidad, con el fin de
reconocer la percepción de las personas sobre la función y la gestión de las
contralorías territoriales.
Creación de valor para los colaboradores
Es importante que mediante el desarrollo del control fiscal se generen
mecanismos de evaluación que permitan mejorar la capacidad y el rendimiento de
los funcionarios que desarrollan sus funciones en las contralorías. Según las
palabras de Turbay, Marulanda y Tamayo (2009): “Las contralorías se deben
comprometer con la formación, satisfacción ambiente laboral y procesos
participativos de los funcionarios de la entidad, lo cual garantiza el cumplimiento
de una buena gestión” (p. 203). Existen cuatro pilares básicos que se deben
analizar y mejorar al interior de las entidades auditadas, para mejorar el
rendimiento y la productividad del trabajo en equipo, que son el liderazgo,
evaluando las políticas de exigencia en la alta dirección; la motivación, analizando
la manera en que la entidad contribuye a la realización personal y profesional de
los empleados; la reciprocidad, evaluando si las funciones de los empleados se
encuentran relacionadas con su formación académica; y la participación, midiendo
variables que permitan analizar aspectos como la integración y la colaboración del
equipo de trabajo.
Creación de valor para el ambiente y los proveedores
A través del desarrollo de los procesos y actividades de control fiscal, se deben
adoptar mecanismos de buen comportamiento ambiental, tales como mejorar el
manejo de los residuos sólidos en la entidad. Por otro lado, se debe generar una
evaluación constante de los proveedores, teniendo en cuenta parámetros en los
que se determinen niveles de calidad, ahorros en costos y experiencia en el sector
público.
37
1.3.2. Auditorías.
Las auditorías son la principal herramienta de intervención, análisis y evaluación
con la cual cuentan la AGR y las Contralorías. Ante todo, es importante enfatizar el
carácter integral de éstas, pues abordan y evalúan distintos aspectos relacionados
a la gestión, a los resultados, al estado financiero y al control interno (Morelli,
2011).
A través de la práctica de la auditoría integral, se determina si la adquisición,
manejo y uso de los recursos a cargo de la entidad intervenida se efectúan dentro
del marco legal, y de los principios de eficacia, economía, equidad y valoración de
los estados financieros.
El carácter de integralidad le confiere a la auditoría la posibilidad de
examinar distintos aspectos relacionados entre sí, tales como los sistemas de
control financiero, legal, de gestión, de resultados y de control interno. Por otro
lado, explican Turba, Marulanda y Tamayo (2009) que la auditoría integral es un
proceso mediante el cual se evalúa la aplicación de los recursos fiscales y la
gestión desempeñada por las entidades auditadas, por medio del desarrollo de las
siguientes actividades:
Planeación de la auditoría: En esta etapa inicial se define el objetivo de la
auditoría y se realiza un estudio previo sobre la entidad que se va a auditar,
analizando sus recursos físicos y humanos, su alcance y su gestión. Además, se
definen los responsables de desarrollar el proceso auditor. “Es la etapa más
importante del proceso auditor.) “Es en ella donde se plasma el querer de la
Auditoría General de la República en el ejercicio de su labor misional de control
fiscal, frente a sus entes vigilados”. (AGR - MPA, 2014 De la adecuada
planeación dependen el éxito del proceso auditor, Sin ella difícilmente se
alcanzarán buenos resultados.
De conformidad con el Art. 5o. Decreto Ley 272 de 2000 la Auditoría
General de la República ejerce la vigilancia de la gestión fiscal de los organismos
de control fiscal, conforme a los procedimientos, sistemas y principios establecidos
38
en la Constitución, para lo cual el Auditor General fijará las políticas, prescribirá los
métodos y la forma de rendir cuentas y determinará los criterios que deberán
aplicarse para la evaluación financiera, de gestión y de resultados, entre otros.
Disposición que se adopta como deber funcional de la auditoria frente a la
actividad de los entes destinatarios de su control misional.
Ejecución de la auditoría: Según la Auditoría General de la República –MPA
2014, también denominado trabajo de campo, en esta etapa se hace la toma de
evidencias para corroborar y constatar la información suministrada por la entidad
vigilada a través de la rendición de la cuenta aplicando todas las técnicas de
auditoría que el auditor considere (observación, investigación, interrogación,
confirmación, cálculo entre otras).
El resultado de este procedimiento será el que se constituya como informe final o
carta de observaciones y por consiguiente de vital importancia para la
determinación de los hallazgos, que serán objeto de la formulación del Plan de
Mejoramiento.
Elaboración y comunicación del informe final: En la última etapa se realiza el
informe final, se hacen las respectivas revisiones, y finalmente se comunica y se
socializa con la entidad auditada, los hallazgos determinados como resultado del
proceso auditor y que deben corresponder a las desviaciones de las situaciones
encontradas contrastadas con el deber ser institucional.
Una vez comunicada la carta de observaciones y se surtan las contradicciones a
que haya lugar, las contralorías cuentan con un plazo de diez (10) días hábiles,
prorrogado por cinco (5) días más, para proceder a formular un plan de
mejoramiento (AGR-MPA 2014), el cual debe apuntar a mejorar los procesos y
procedimientos misionales y administrativos que garanticen la solución definitiva a
la causa que promueve las situaciones irregulares determinadas
Acorde al artículo 3 del Decreto Ley 272 de 2000,”Por el cual e determina
la organización y funcionamiento de la Auditoria General de la República”, ésta
tiene la función de vigilar la función fiscal vigilar la gestión fiscal de la CGR, las
39
Contraloría Departamentales, Distritales y Municipales. Según este decreto, la
vigilancia de la gestión fiscal no sólo se debe entender como un control basado en
evaluar y detectar las fallas y correcciones que se deben aplicar, ya que también
incluye la contribución para la transformación, modernización y mejoramiento de
las contralorías.
Como se puede observar la función de la AGR no solamente se limita a
vigilar la gestión fiscal sino que coadyuva en el mejoramiento de los órganos de
control, donde la instrumentalización de los planes de mejoramiento se vuelve una
necesidad imperante.
De otro lado, la resolución 6368 de 2011de la CGR, “Por la cual se adopta la Guía
de Auditoría de la Contraloría General de la República”, indica que el proceso
auditor tiene ante todo una finalidad cooperadora, con el fin de mejorar el
funcionamiento y la gestión de las entidades de control del país, analizando en
cada caso el impacto de los resultados y las estrategias que se pueden aplicar
para seguir desarrollando unos procesos y acciones que mejoren el control interno
de las entidades encargadas de administrar los recursos públicos, y logrando de
esta manera alcanzar los objetivos y metas del Estado.
Dicha resolución, respecto de los planes de mejoramiento, indica que el
sujeto de control “elaborará un plan de mejoramiento el cual será reportado a
través del Sistema de Rendición de Cuentas (SIRECI), así como avances del
mismo. Sobre dicho plan a CGR no emitirá pronunciamiento de coherencia e
integralidad, sino que será evaluado dentro del proceso auditor” (CGR, Guía de
Auditoría 2014).
Lo anterior, ha contribuido a zanjar las controversias que surgía entre el
ente de control y los sujetos de control respecto de la conveniencia y
oportunidad, de las alternativas de solución planteadas por las organizaciones
públicas.
40
2. PROPUESTA
En la sección de antecedentes se han definido y explicado las distintas
limitaciones y falencias que presentan los planes de mejoramiento, así como los
conceptos que se asocian a la creación, diseño y ejecución de los mismos, como
las características del proceso auditor, la función del control fiscal y los
instrumentos que se han establecido para garantizar el logro de los objetivos de
las entidades estatales, conforme al cumplimiento de los principios que rigen la
función pública en el país.
A partir de dicho análisis conceptual y normativo, la Auditoría General de la
República, presenta a los organismos de control y demás instituciones públicas,
41
este nuevo modelo que con seguridad contribuirá a un mejor diseño en la
formulación, evaluación y seguimiento de los planes de mejoramiento.
Realiza una propuesta útil para mejorar el diseño de los planes de
mejoramiento, en la que se incorporen todas las actividades y acciones que las
entidades deben ejecutar para mejorar su gestión, teniendo en cuenta además la
importancia de los procesos de evaluación, autoevaluación y seguimiento que
realice la propia entidad y los organismos de control.
En la herramienta propuesta inicialmente se debe identificar en el
encabezado, el nombre de la entidad, el número de identificación Nit, la vigencia
del plan (anualidad), el responsable del plan y fecha de suscripción del mismo.
Con el propósito de que la herramienta planteada diseñada en Excel,
cumpla con las exigencias del control fiscal, de los modelos de gestión y control
determinados en el decreto 943 de 2014 y 4485 de 2009, en cuanto a la
unificación de los diferentes planes de mejoramiento, se sugiere como mínimo que
en su se desarrollen los siguientes pasos:
1. Número de orden.
2. Descripción de hallazgo.
3. Origen del hallazgo (autocontrol, auditorías internas y resultados de la
auditoría fiscal)
4. Efectos.
5. Causas.
6. Acción (preventiva, correctiva o corrección)
7. Meta.
8. Descripción de la meta.
9. Unidad de medida.
10. Fecha.
11. Responsables de la acción
12. Beneficios
13. Porcentaje de seguimiento
14. Indicadores
42
15. Observaciones.
Para efectos de una mejor comprensión, a continuación se desarrollará e
indicará, paso a paso, los contenidos mínimos que las organizaciones públicas
deben tener en cuenta para que los planes de mejoramiento cumplan, de manera
eficiente y efectiva, al mejoramiento de la nueva gestión pública.
Los primeros once puntos, corresponden a la fase de formulación. Del 12 al
16 corresponde a la fase de evaluación y seguimiento:
2.1. FASE DE FORMULACIÓN
2.1.1. Número de Orden:
Con el propósito de presentar un plan de mejoramiento coherente, es
importante tener en cuenta, en este campo, agrupar en orden
cronológico, o sucesión ordenada, los temas; es decir, contratación,
financiera, recursos humanos, etc., señalándolo con un numero ordinal
(1,2,3,..)
2.1.2. Descripción del hallazgo:
En este campo se describe de manera sucinta y concreta la situación
encontrada como resultado del proceso auditor. Esta es una de las
mayores dificultades en la formulación de los planes de mejoramiento.
En ocasiones se registran hallazgos que no reflejan la problemática de
fondo o estructural de la gestión pública y por el contrario las evidencias
no apuntan a la solución definitiva de los diversos asuntos de la
administración pública.
Por lo anterior, y con el propósito de reflejar en este campo la
problemática pública de fondo, se propone tener en cuenta una
43
herramienta analítica basada en el Enfoque del Marco Lógico (EML),
como herramienta analítica, inicialmente desarrollada y adoptada desde
la década de los años 70 por la GTZ para la planificación de la gestión
de proyectos orientados a procesos y hoy aplicada por diferentes
instituciones nacionales como el DNP y que hace referencia a la
necesidad de planificar con base a objetivos concretos, y a definir con
claridad las responsabilidades de los actores involucrados, aportando a
la vez una terminología uniforme que facilite la comunicación entre ellos.
Desde el enfoque del marco lógico, cada una de las actividades que se
desarrollan en los proyectos se considera como un proceso de
transformación, que parte de un análisis previo y detallado sobre una
situación negativa, encontrando y diseña.
En este sentido, a partir del EML se configura un árbol de problemas,
que es clave para orientar la estructura de las acciones correctivas y
preventivas de los planes de mejoramiento, pues se pueda establecer
qué es de verdad un problema (hallazgo negativo) el cual parte por
considerar los elementos que deben ser desarrollados para la
Identificación del problema:
Causas del problema
Efectos que provoca el problema
Objetivos.
Medios para la solución del problema
Definición de acciones y configuración de alternativas.
El árbol de problema es una herramienta clave para analizar
cualitativamente una falla (hallazgo negativo), determinando la relación
de causas y efectos, con el fin de generar estrategias y acciones
correctivas con las que sea posible superar las inconsistencias.
En este sentido, funciona como un instrumento que permite representar y
analizar gráficamente las relaciones de causa y efecto que conducen a
44
identificar un aspecto, evento o situación (hallazgo), determinando de
verdad cuál es la raíz del problema. (EML)
Lo anterior, representa la mayor dificultad encontrada en el
planteamiento de los planes de mejoramiento, debido a que los grupos
auditores determinan hallazgos de manera dispersa que en ocasiones no
apuntan a la solución definitiva y de fondo de la problemática de la
gestión pública.
En síntesis, la propuesta para ajustar y hacer más eficientes los planes
de mejoramiento, a partir del árbol de problema, permitirá fortalecer la
integralidad y coherencia entre las metas y objetivos de las entidades
con las acciones de los planes de mejoramiento, definir con precisión los
tiempos específicos de cumplimiento, determinar los procedimientos que
se requieren para evaluar las acciones que se plantean, y establecer los
roles y responsabilidades de cada uno de los encargados de la
realización y ejecución de las actividades.
En este aspecto es de vital importancia la participación y decisión de la
alta gerencia, en el entendido de que es allí donde se definen
presupuestos, recursos físicos, tecnológicos, humanos y financieros
para la solución de los problemas de las organizaciones públicas.
A continuación, se presenta un ejemplo sobre la forma en que se pueden
interpretar y analizar las fallas mediante un árbol de problemas.
45
2.1.3. Origen del hallazgo.
En este campo se indicará con una X, si el hallazgo corresponde al
resultado de la práctica del proceso de auditoría fiscal, auditoria interna
o autocontrol. Se recomienda tener en cuenta las fuentes de información
que retroalimentan la clasificación establecida por la AGR, entre otras y
que y que podemos resumir así:
Resultados de la práctica de Auditorias de Control Fiscal.
Resultados anteriores de la evaluación del Sistema de Control
Interno.
Resultados de auditorías interna de gestión y de calidad.
Resultados de procesos de autoevaluación.
Resultados de la revisión por la alta dirección.
DEFICIENCIAS EN LA PRESENTACION DE REPORTES
FINANCIEROS
Faltan
mecanismos de
seguimiento y
control
Falta de capacitación
adecuada para el
personal responsable del
área
políticas expresas de control
financiero inexistentes o
inadecuadas
Perdida de confianza institucional por
las inconsistencias en la información
Inconsistencia en los Estados financieros Desconocimiento del valor real de los
activos
PROBLEMA
EFECTO INDIRECTO
CAUSA INDIRECTA
Procedimientos
inadecuados,
inexistentes.
Mecanismos de
comunicación
interna
inadecuados
Riesgo De Perdida y Control De Los
Recursos Públicos
Estados financieros sin fenecer
46
Seguimiento de revisiones de la alta dirección.
Quejas de participación ciudadana.
Retroalimentación del usuario.
Conformidad de producto y/o servicio.
Recomendaciones para la mejora.
Riesgos actualizados e identificados para la entidad.
Resultados de la revisión efectuada por la alta dirección al Sistema
de Gestión de Calidad.
Cambios significativos de los objetivos Institucionales y/o
estratégicos del Plan Estratégico de la Entidad.
Actividades de alta incidencia sobre los resultados de la entidad, de
alto impacto y/o alto riesgo.
Resultados de las auditorías externas anteriores.
Resultados del procedimiento de medición de la gestión.
Resultados de los análisis de indicadores.
Nuevos procesos y /o procedimientos y/o ajustes tecnológicos.
Cambios determinantes en requisitos y/o en la normatividad legal
aplicable.
2.1.4. Causa.
En este campo se describen las principales razones o motivos, que
produjeron la disfuncionalidad o problemática planteada y que permita
ofrecer mayores elementos de análisis para entender que ha impedido
el rendimiento y la productividad institucional. “Son las razones por las
cuales ocurrió la condición observada” (AGR, taller contraloría
Departamental de Cundinamarca).
2.1.5. Efecto.
En este campo se deben describir puntualmente, la consecuencia real o
potencial cuantitativa o cualitativa de la condición descrita. (AGR, taller
contraloría Departamental de Cundinamarca).
Descripción, causa y efecto del hallazgo
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Descripción del hallazgo Causa de hallazgo Efecto del hallazgo
No se evidencia plan de
trabajo en el programa de
atención a la comunidad.
Inexistencia del manual que
establezca el procedimiento
de Atención la comunidad.
Inexistencia del proyecto en
donde se articulen y definan
debidamente las actividades,
presupuestos, metas y
objetivos, para atención a la
comunidad.
Falta de Capacitación del
personal para atención a la
comunidad.
Esta situación impide:
Imposibilidad de medir
satisfacción de los
usuarios.
Inexistencia de
estadísticas.
Incumplimiento en la
Implementación del MECI.
Falta de capacitación del
personal.
Esta situación impide:
Obtener certificados
de calidad.
Mejorar los procesos
internos que
favorezcan un mayor
desarrollo y
rentabilidad
institucional.
2.1.6. Acción.
Es este campo se relaciona de manera generalizada como se va a
responder eficazmente a las deficiencias, debilidades y falencias
halladas a lo largo del proceso auditor. Igualmente se debe indicar con
una X a qué tipo de acción corresponde: preventiva, correctiva o
corrección.
Según la CGR, el Plan de Mejoramiento debe incluir acciones
correctivas, preventivas, y correcciones, de acuerdo con la naturaleza
de cada uno de los hallazgos que se produjeron durante el proceso
auditor. Sin embargo, sin importar que la acción que se describa sea
correctiva, preventiva, en esta propuesta se sugiere que siempre se
indique el responsable y los beneficios de la acción.
48
Para definir las acciones se deben considerar los recursos (financieros,
humanos, tecnológicos, físicos) con los cuales se dispone, examinando
en cada caso las posibilidades reales de ejecutar de manera efectiva las
estrategias que se plantean. Se trata de hacerlas reales y efectivas y no
solamente cumplir con plantearlas a sabiendas de la imposibilidad de
lograr su cumplimiento.
Las acciones deben centrarse en analizar las causales de las
deficiencias, para a partir de allí entrar a corregir las disfuncionalidades
que se están presentando, definiendo estrategias coherentes con las
metas y los objetivos de la entidad.
La sola mención de la acción o de la estrategia que se debe emprender
para corregir las fallas y las deficiencias no es suficiente. Además de
ello, se debe exponer cuál es el objetivo de la acción correctiva, la fecha
de iniciación y terminación, el responsable, y los beneficios de aplicar
dicha medida.
Es importante tener en cuenta la diferencia entre acciones correctivas,
preventivas, y correcciones. A continuación se enuncia la definición de
cada una de estas acciones.
Acción correctiva: La NTCGP 1000:2009 la define como las acciones
que debe tomar la entidad para eliminar las causas de las no
conformidades con el objeto de evitar que vuelvan a ocurrir, e indica que
debe establecerse un procedimiento documentado que defina los
requisitos para:
Revisar las no conformidades (incluidas las quejas y reclamos de
los clientes)
Determinar las causas de las no conformidades,
49
Evaluar la necesidad de adoptar acciones para asegurarse de
que las no conformidades no vuelvan a ocurrir.
Determinar e implementar las acciones necesarias.
Registrar los resultados de las acciones tomadas (identificación,
almacenamiento, protección, recuperación, tiempo de retención y
disposición de los registros)
Revisar la eficacia de las acciones correctivas tomadas.
Acción Preventiva. El objetivo fundamental de esta acción correctiva es
evitar que las situaciones administrativas que dieron origen a los
hallazgos encontrados sigan ocurriendo.
La NTCGP 1000:2009, la define como las acciones que debe tomar la
entidad para eliminar las causas de no conformidades potenciales para
prevenir su ocurrencia. Las acciones correctivas deben ser apropiadas a
los efectos de los problemas potenciales. Indica que debe establecerse
un procedimiento documentado que defina los requisitos para:
Determinar las no conformidades y sus causas.
Evaluar las necesidades de actuar para prevenir la ocurrencia de
no conformidades.
Determinar e implementar las acciones necesarias.
Registrar los resultados de las acciones tomadas (identificación,
almacenamiento, protección, recuperación, tiempo de retención y
disposición de los registros)
Revisar la eficacia de las acciones preventivas tomadas.
Corrección: La NTCGP 1000:2009, la define como la acción tomada
para eliminar una no conformidad detectada.
50
2.1.7. Meta.
En este campo se describe de manera general el compromiso institucional para
superar las falencias encontradas.
Según las explicaciones de Castillo (2008), a nivel de la gestión pública el
significado de meta no difiere del que se utiliza en el sector privado, a
saber: el objetivo que se persiguen a corto, mediano y largo plazo, por
medio de la ejecución de las actividades que fueron planificadas.
En general, las metas establecen la intención de la práctica y de las
funciones de las entidades, y cumplen tres funciones principales:
Determinan el estado que las organizaciones quiere alcanzar en un futuro,
estableciendo principios y prácticas generales que deben ser seguidas por
los miembros de la organización.
Proporcionan un conjunto de razones fundamentales que sostienen la
existencia y la función de las organizaciones y de las entidades.
Generan un conjunto de estándares útiles para medir y evaluar el
rendimiento y la productividad de la organización.
Al igual que en el caso de los indicadores, la exposición de las metas
derivadas de la función misional de la entidad, es útil para presentar un
panorama inicial en torno a las características y a los objetivos básicos que
tienen las entidades auditadas. Las acciones correctivas, preventivas y de
mejora deben ajustarse a las metas, pues dichas acciones no sólo deben
servir para mejorar los aspectos que fueron calificados negativamente en el
proceso de revisión fiscal, sino que también deben generar un aporte
significativo a la consecución adecuada de los objetivos misionales de las
entidades auditadas.
51
Las metas de la entidad se deben exponer de manera clara, concisa y
deben apuntar a garantizar la no repetición o aparición en futuras auditorias,
el mismo hallazgo.
2.1.8. Descripción de la meta.
En este campo se describe puntualmente y de manera cronológica, paso a
paso, cada una de las pequeñas tareas que en suma contribuyen al logro
de la meta planteada en el campo anterior.
2.1.9. Unidad de medida.
En este campo se debe identificar la métrica o patrón de medida utilizado
para calcular en cada una de las actividades del compromiso institucional.
Es fundamental para el proceso de seguimiento y evaluación.
2.1.10. Fecha.
En este campo se registra el día/ mes/ año en que se inicia y termina el
compromiso institucional para el cumplimiento de la meta.
2.1.11. Responsable.
Es este campo de indica el nombre y cargo del servidor público sobre el
cual recae la obligación de coordinar, dirigir y tramitar el cumplimiento
de la meta.
Por otro lado, es importante que en las causas de las deficiencias se
identifique cuál es el área o dependencia de la entidad responsable, con
el fin de que las acciones correctivas se centren en proponer estrategias
para el mejoramiento de las áreas que han cometido las fallas.
Cabe resaltar que la CGR solamente pide que se mencionen las
falencias, pero no solicita ninguna justificación mediante la cual se
expongan las razones que han permitido el desarrollo de dicha falla. Sin
duda alguna, incluir estas razones es importante para evitar que los
52
errores se vuelvan a cometer, y para reconocer las estrategias que se
deben adoptar para mejorar las disfuncionalidades.
Con el objetivo de que la evaluación desarrollada al plan de
mejoramiento por parte de la AGR y/o CGR, según corresponda, sea
satisfactoria, es importante que la misma entidad que lo diseña aplique
unos mecanismos de seguimiento del plan, con el objetivo de verificar
que las actividades se cumplan de la manera esperada, aplicando los
principios de eficiencia, eficacia y economía. Para ello, el responsable
del seguimiento debe tener en cuenta las siguientes premisas:
Revisar paso por paso el plan de mejoramiento, identificando los plazos
de los compromisos asumidos por los responsables de los procesos, y
diseñando un conjunto de estrategias que permitan desarrollar las
actividades correctivas y preventivas en las fechas pactadas. Para ello,
es importante que a la hora de definir los plazos se analicen
cuidadosamente cuáles son los requisitos de las actividades, quiénes
son los encargados y cuáles son los recursos que se deben disponer
para poder realizarlas efectivamente. Esto con la intención de no tener
problemas en los plazos, y de satisfacer oportunamente los
requerimientos de la AGR y las contralorías respectivas.
Realizar reuniones periódicas de seguimiento con los encargados y los
responsables de la ejecución de las actividades correctivas, con el fin de
determinar cómo va el proceso, qué dificultades se han presentado, y
qué ajustes se deben aplicar para cumplir con los compromisos en los
plazos pactados.
Comparar la información que existe entre los resultados obtenidos en el
proceso de seguimiento y lo que se ha pactado en el plan de
mejoramiento, verificando que se haya cumplido de manera efectiva con
las acciones y actividades. Es importante que en cada caso se analice si
los resultados que se están obteniendo a partir de la ejecución de las
acciones correctivas son consecuentes con los objetivos del plan de
53
mejoramiento, para no incurrir es posibles disfuncionalidades que
impidan el desarrollo exitoso del plan y desde luego imposibiliten la
medición.
Elaborar informes de seguimiento, a partir de las reuniones que se
realizan con los responsables de la ejecución de las actividades,
describiendo detalladamente los hallazgos, los inconvenientes,
deficiencias y fortalezas de los procesos. La principal intención es que a
medida que se avanza en la realización de las actividades, se puedan
aplicar a tiempo los ajustes necesarios para garantizar el desarrollo
exitoso de cada una de ellas. Se plantea una medición trimestral.
En caso de que se presente incumplimientos en el plan de
mejoramiento, se debe sancionar al responsable de la acción correctiva
que no se ha aplicado efectivamente. Dicha sanción dependerá de la
gravedad de la falla y del atraso que presente la acción. Además de la
sanción, es importante que se diseñen estrategias para revertir la
situación negativa y poder realizar de manera efectiva las actividades
pactadas. Lo anterior, debe estar relacionado con la calificación de
servicios de los empleados de carrera.
Del cumplimiento de las premisas anteriores, es posible desarrollar un
fase de seguimiento adecuada, en el que se estudie y evalúe el
desarrollo del plan de mejoramiento, y se propongan a tiempo los
ajustes que se deben realizar para su correcto desarrollo.
A continuación, se ilustra el flujogramas que se debe aplicar en la
fase de seguimiento.
54
2.2. FASE DE EVALUACION Y SEGUIMIENTO
2.2.1. Soporte.
En este campo se registra la evidencia que identifique el cumplimiento de la
acción, discriminando o identificando claramente datos, cifras, memos,
resoluciones, carpetas, etc.
2.2.2. Beneficios.
En este campo se describe de manera general el valor agregado, o aporte
efectivo a la gestión pública y a la institución, por el cumplimiento de las
metas propuestas.
55
2.2.3. Seguimiento.
En este campo se registra el resultado del avance trimestral, expresado
porcentualmente, y con fundamento en la tabla de estado de actividades que
se sugiere debe diligenciar el responsable del plan de mejoramiento
institucional.
Formato del estado de las actividades
Concepto Hallazgos Actividades Cumplidas En
proceso
Incumplidas
Auditoría 2012 90 140 80 40 20
Auditoría 2013 45 100 70 10 30
A partir de la implementación de este formato, de manera sencilla es
posible conocer un porcentaje de cumplimiento, y detectar las actividades
incumplidas, con el propósito de establecer nuevos ajustes que permitan
definir nuevos plazos para su correcta realización. Además, este formato
ofrece una perspectiva general sobre cómo se ha venido desarrollando el
plan de mejoramiento, y permite evidenciar, mes a mes, el progreso o el
atraso en su cumplimiento y en su efectividad. .
2.2.4. Indicadores de gestión.
En este campo se debe determinar el indicador utilizado para medir el
cumplimiento del plan de mejoramiento. Así mismo, se debe marcar con
una X la clase de indicador correspondiente: cumplimiento, eficiencia y
efectividad.
Con el propósito de enriquecer, a las instituciones públicas para la toma
de decisiones en materia de la aplicabilidad del indicador que más se
ajuste a las necesidades, se recomienda tener en cuenta las diferentes
concepciones sobre la materia.
56
El Departamento Administrativo de la Función Pública, en el Manual
Técnico del Modelo Estándar de Control Interno, incluye a los
indicadores como un elemento del Control, conformado por “un conjunto
de mecanismos necesarios para la evaluación de la gestión de toda
entidad pública”.
Según el artículo 13 de la ley 42 de 1992, debe orientarse a establecer
en qué medida las entidades cumplen sus objetivos y logran alcanzar las
metas propuestas en los planes. En esta fase, por lo tanto, se debe
realizar una exposición detallada en torno a las acciones de carácter
correctivo, preventivo y de mejora, contrastadas con los tiempos de
ejecución, responsables y la aplicación de indicadores.
El objetivo es determinar que las acciones correctivas, preventivas y de
mejora que se han pactado en el Plan de Mejoramiento, se cumplan
oportunamente por los responsables de los procesos involucrados,
acatando los principios de eficiencia, eficacia y economía (UNIPAZ,
2007).
En primer lugar, el principio de eficiencia hace referencia a la relación
entre los resultados alcanzados y los recursos utilizados. De otro lado, la
eficacia mide el grado en el que se realizan las actividades proyectadas
y se logran los resultados esperados. Por último, el principio de
economía señala la importancia de alcanzar de manera eficiente y eficaz
los resultados, invirtiendo para ello una cantidad justa y adecuada de
recursos (humanos, técnicos, tecnológicos, físicos, financieros
presupuestales).
La Contraloría General de la República (2011) afirma que a los planes
de mejoramiento se les debe aplicar un proceso eficaz para poder
verificar el impacto de las acciones que han proyectado. Para lograrlo,
se aplica una medición a través de un indicador de seguimiento, el cual
puede desarrollarse por medio de visitas programadas a las entidades
57
de acuerdo a los plazos establecidos para cada una de las actividades,
con la intención de observar y medir el cumplimiento de las acciones
correctivas; o por medio de la aplicación específica de una auditoría
integral de seguimiento.
Según el artículo 48 de la resolución Nº5298 del 2001, luego de
realizado el proceso de seguimiento, la AGR o la Contraloría General de
la República, según sea el caso, se debe pronunciar a través de un
informe en el cual se registre el cumplimiento o incumplimiento de las
actividades proyectadas en el plan de mejoramiento realizado por la
entidad auditada, incluyendo una serie de indicadores y mecanismos de
seguimiento que permitan evaluar el desarrollo de las actividades
correctivas, lo cual será útil para alcanzar metas concretas, procurando
involucrar todas las áreas funcionales vitales implicadas en el proceso,
reduciendo así los costos que se generan por la falta de calidad en la
gestión.
Indicadores económicos, de desempeño fiscal, de medio ambiente
y de impacto social de la entidad auditada.
Un indicador es un punto de referencia que permite observar y medir el
avance en el logro de una meta esperada. La finalidad de un indicadores
observar la situación y los cambios presentados en los aspectos o
fenómenos que son evaluados, considerando su relación con un
conjunto de metas y objetivos previstos por las entidades. Acorde a
Loaiza, Reyes y Carvajal (2011), dependiendo del tipo de meta que se
pretende medir, los indicadores pueden ser de carácter cualitativo o
cuantitativo. Según el MECI, dichas variables cualitativas y cuantitativas,
permiten observar la situación y las tendencias de cambio generadas en
una entidad en relación con el logro de los objetivos y metas previstas.
58
Los indicadores cuantitativos se expresan en términos de números,
porcentajes y tasas. Por ejemplo, un indicador cuantitativo referente al
impacto social de una entidad encargada de administrar los recursos
públicos podría ser:
Número de familias que reciben un servicio sanitario/ total de familias
que residen en una comunidad determinada.
Por otro lado, los indicadores cualitativos se expresan por medio de
una escala de valores, como: sí o no; bueno, regular malo; alto,
medio, bajo, etc. Por ejemplo, un indicador ambiental de tipo
cualitativo podría ser:
Reducción de los residuos y las emisiones nocivas para el ambiente: Alto.
Cabe aclarar que la CGR no enfatiza si los indicadores que se deben
incluir en la formulación de los Planes de Mejoramiento deben ser de
tipo cualitativo o cuantitativo, de tal manera que se pueden utilizar
ambos, o sólo uno de ellos, según las características y naturaleza de
las acciones correctivas de cada entidad auditada.
En general, conforme a IHOBE (2012), los indicadores deben tener
las siguientes propiedades:
Deben ser medibles, es decir, expresar un valor que sea cuantificable o
cuantificable.
Deben tener disponibilidad, pues para evaluarlos y medirlos es
necesario contar con la información necesaria.
Deben ser veraces, expresando de manera clara, los posibles avances
en los programas y actividades que realizan las entidades.
Además de estas tres cualidades elementales, los indicadores deben ser
fáciles de cuantificar, de fácil manejo e interpretación, y deben tener una
amplia accesibilidad, es decir, que el costo de la información requerida
para construirlos no sea alto. Por último, los indicadores deben ser
59
claros y precisos, con el fin de no generar confusiones ni ambigüedades
con respecto a la información que suministra Rodríguez (2012).
Según el DAFP “la utilidad de los indicadores como mecanismo de
medición y evaluación de la gestión, no radica en tener una cantidad
indeterminada de ellos, el medir por medir no es útil, por esta razón para
que el indicador arroje la información requerida es necesario que se
quiere medir y para que, diseñar el indicador adecuado y analizar su
resultado” (MTMECI).
En síntesis, los indicadores son puntos de referencia, son una fuente de
información básica que se deben incluir en los planes de mejoramiento,
con el fin de reconocer cuál es el impacto de las actividades y proyectos
que realizan las entidades auditadas, cuál es el avance que tienen con
respecto a las metas y objetivos misionales, y de qué manera miden y
evalúan sus actividades a nivel interno. Por ser entidades públicas, la
CGR solicita, además de los indicadores financieros y económicos,
indicadores de medio ambiente y de impacto social, que son útiles para
reconocer, con mayores elementos de análisis, la misión y el
desempeño de dichas entidades.
En la siguiente tabla, se muestra la función y algunos ejemplos para cada
uno de estos indicadores.
Indicadores, función y ejemplos
Indicador Función Ejemplos
Económicos Miden la capacidad de una
entidad para generar y
movilizar adecuadamente
los recursos financieros que
necesita para cumplir con
sus objetivos.
Disminución de costos
en las actividades
productivas.
Ahorros realizados en
contratos y propuestas
a partir del uso de
técnicas de innovación
de compras.
Porcentaje de recursos
obtenidos a través de
cooperación o alianzas
estratégicas con otras
60
Indicador Función Ejemplos
entidades.
Desempeño fiscal Miden la capacidad de
autofinanciación de los
gastos de funcionamiento
de las entidades auditadas.
Generación de
recursos públicos.
Capacidad de ahorro.
Capacidad de
autofinanciación de los
gastos de
funcionamiento.
Medio ambiente Útiles para generar
información sobre el
impacto de las actividades
productivas de la entidad
sobre el medio ambiente.
Reducción de la
degradación.
medioambiental en
etapas preliminares de
la producción.
Desarrollo de
productos más seguros
para el medio
ambiente.
Uso eficiente de
materias primas, agua,
y energía.
Impacto social Útiles para identificar el
papel social de las
entidades según las
actividades que desarrolla,
y que ayudan a determinar
el nivel de asistencia que
prestan a la población
necesitada, ayudando a
disminuir los índices de
pobreza.
Número de menores de edad
beneficiados del servicio.
Reducción de tarifas para
familias de estrato 1 y 2.
En conjunto, es importante incluir algunos de estos indicadores en los
planes de mejoramiento, pues presentan un panorama general sobre la
gestión de la entidad auditada, con el fin de que las acciones correctivas
desarrolladas sean coherentes con las alternativas de solución planteadas.
Indicadores de seguimiento
Los indicadores de seguimiento, explican Loaiza, Reyes y Carvajal (2011),
son elementos informativos de control que permiten evaluar cómo funciona
y se desarrolla una actividad. Sobre ellos se pueden señalar dos funciones
61
básicas: 1) Descriptiva: aportando información sobre el estado real de una
actividad o programa; y 2) Valorativa: Añadiendo a la información anterior
un juicio de valor objetivo, útil para reconocer si el desempeño de las
actividades es o no el adecuado
En el caso de los Planes de Mejoramiento, esta clase de indicadores hacen
referencia a parámetros estables que sirven para comprobar el cumplimento
adecuado de las actividades correctivas y preventivas. Básicamente,
explica la Comisión Europea (2011), se pueden utilizar indicadores de
ejecución y de proceso:
Indicadores de ejecución: Hacen referencia a los resultados concretos de
la actividad, y se clasifican en:
Indicadores de economía: Recursos y empleados disponibles, mecanismos
de ahorro para el desarrollo de las actividades. Valoran, por ejemplo, si los
recursos se adquieren al menor coste, en el tiempo oportuno y con la
calidad deseada.
Indicadores de eficiencia: Miden la relación entre los resultados obtenidos y
los recursos disponibles. Valoran si la transformación de recursos en bienes
y servicios se realiza con un rendimiento adecuado.
Indicadores de eficacia: Comparan los resultados obtenidos en el presente
con los que se alcanzaron en el pasado. Miden el grado en que son
alcanzados los objetivos de un programa o actividad.
Indicadores de proceso: Sirven para evaluar cómo se desarrollan las
actividades intermedias en el proceso, y se clasifican en:
Indicadores estratégicos: Generan información sobre los factores externos
que influyen en el desarrollo de las actividades.
Indicadores de estructura: Miden el conjunto de recursos disponibles y los
necesarios.
En síntesis, es importante que en los planes de mejoramiento se incluyan
algunos de estos indicadores, pues permiten evaluar el desarrollo de las
62
actividades correctivas, preventivas y de mejora, determinando las
falencias y debilidades de cada proceso generado en la entidad auditada,
con el fin de implementar los ajustes necesarios para poder cumplir
exitosamente con las acciones en los plazos de tiempo establecidos.
2.2.5. Observaciones.
En este campo se indica toda información que el servidor público
responsable del plan de mejoramiento, considere necesario y oportuno
aclarar o consignar.
3. GLOSARIO
Planes de mejoramiento. Los Planes de Mejoramiento son una herramienta que
se inscribe en el desarrollo de la gestión del control fiscal, y cuya principal utilidad
es la de mejorar la gestión pública de las entidades. Son un elemento central del
63
control fiscal, y representan un aspecto preventivo y no sancionatorio de la función
fiscalizadora, pues el objetivo del diseño y aplicación de dichos planes es mejorar
la gestión y el impacto de las entidades, promover el ahorro de los recursos, e
incentivar cambios positivos en sus estructuras internas (Cabrera, 2012).
Es importante afirmar que los Planes de Mejoramiento surgen únicamente
después del desarrollo de un proceso auditor, en el que se identifican las fallas y
debilidades que presenta a nivel interno la entidad auditada, y ante las cuales se
establecen una serie de acciones correctivas que se explican y detallan en el Plan.
El objetivo primordial de los Planes de mejoramiento, por tanto, es el de diseñar y
formular acciones que permitan desarrollar de una manera eficiente la gestión de
las actividades que desarrollan las entidades encargadas de administrar los
recursos públicos en el país, enfocándose en los elementos de gestión que
obtuvieron una calificación más baja en la auditoría previamente realizada.
Auditoría: En el presente contexto, acorde a Morelli (2013), la auditoría se debe
entender como un proceso sistemático mediante el cual se evalúa la política
pública, la gestión y los resultados fiscales de las entidades objeto de control
fiscal, a partir de la aplicación de los sistemas de vigilancia y control, con el fin de
evaluar el cumplimiento de los principios de la gestión fiscal en la prestación de
servicios o provisión de bienes públicos, y en desarrollo de los fines
constitucionales y legales del Estado. Cabe resaltar, además, que el desarrollo de
este tipo de auditorías se encuentra ligado a las normas que son aceptadas en
torno a las auditorías en general, y que se encuentran reguladas según los
mandatos legales y las leyes de la nación.
Control fiscal: El control fiscal es una herramienta útil para satisfacer la demanda
del Estado colombiano, para que los administradores de los recursos públicos en
el país tengan la posibilidad de generar resultados que excedan el costo de los
recursos, obteniendo los resultados e impactos esperados. Según las palabras de
Castillo (2008), el control fiscal se desarrolla a partir de cinco principios básicos,
que son: eficiencia, economía, eficacia, equidad y valoración de costos
ambientales. Por otra parte, para el correcto ejercicio del control fiscal se deben
64
aplicar específicamente seis sistemas de control, tales como el financiero, el de
legalidad, el de gestión, de resultados, de revisión de cuentas y de evaluación del
control interno.
Control Interno: En la Ley 87 de 1993, en su Artículo 1º, se define el control
Interno con las siguientes palabras: “Se entiende por control interno el sistema
integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos,
principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación
adoptados por una entidad, con el fin de procurar que todas las actividades,
operaciones y actuaciones, así como la administración de la información y los
recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales
vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas
u objetivos previstos”. En este sentido, el control interno tiene ante todo la función
de asesorar, acompañar y evaluar, con el fin de contribuir a la mejora de los
procesos de desarrollo de la gestión de las entidades.
Gestión pública: Acorde a las afirmaciones de Roberts y Wallace (2011),
gestionar significa procesar, realizar acciones de forma sistemática con la
intención de alcanzar unos objetivos y fines determinados. De esta manera, la
gestión pública se puede definir como la aplicación y realización de un conjunto de
procesos e instrumentos que posee la administración pública, para lograr los
objetivos relacionados con el desarrollo y el bienestar de la población. Por otro
lado, explica el Departamento Nacional de Planeación (2013) la gestión pública es
la articulación permanente de los procesos de planeación, ejecución y evaluación
de las acciones que el Estado desarrolla, con la intención de cumplir sus
compromisos y objetivos esenciales, para atender de forma integral, oportuna y
eficiente las necesidades de la ciudadanía, conforme a las normas y decretos
consignados en la Constitución Nacional.
Fases de la gestión: Según el Departamento Nacional de Planeación, en
Colombia la gestión pública se ha definido como un proceso integral, sistemático y
participativo, que se desarrolla a partir de tres grandes fases: 1) La planificación:
65
En donde se coordinan, definen y ordenan las diferentes estrategias y acciones
que se deben desarrollar para alcanzar los diferentes objetivos, según las
necesidades y los recursos disponibles. Además de ello, en la planificación se
definen los plazos establecidos para el desarrollo de cada una de las actividades,
así como los mecanismos de seguimiento interno. 2) La ejecución: En esta etapa
se aplican y se realizan las estrategias y acciones planificadas en la primera fase,
estableciendo, si es necesario, cambios en el plan con la intención de que se
adapte a las posibles dificultades que se presenten en el camino. 3) La evaluación:
En la última fase de la gestión pública, se debe hacer un seguimiento periódico y
sistemático de las acciones desarrolladas. La función principal de la evaluación es
la de poder detectar las fallas que se han cometido, retroalimentar la gestión y
realizar ajustes a los planes.
Resultados de la gestión: En conjunto, el desarrollo de las fases de planeación,
ejecución y evaluación, permiten el desarrollo de una adecuada gestión pública,
mejorando las estrategias de desarrollo económico, social, ambiental, político y
financiero en el país. El principal objetivo de la gestión pública debe ser el de
alcanzar, de forma óptima y eficaz, resultados visibles como la reducción de la
pobreza, el mejoramiento de la calidad de vida y del bienestar de la población que
conforma la nación, favoreciendo así las posibilidades de alcanzar un desarrollo
integral sostenible Roberts y Wallace (2011).
Eficiencia: Según Urueña (2004), medir la eficiencia en el sector público es más
complejo que en el sector privado, ya que los objetivos públicos, como maximizar
el beneficio social, implican el desarrollo simultáneo de más de una variable.
Además de ello, habitualmente hay ausencia de precios de mercado para los
recursos públicos, lo que hace difícil cuantificar la gestión y evaluarla a partir de
datos precisos. Sin embargo, a nivel mundial existe una clasificación de modelos
para la medición de la eficiencia en las entidades públicas estatales, que conjuga
tres categorías de indicadores, que son: 1) La productividad, que mide la eficiencia
técnica. 2) La economicidad, que mide la eficiencia económica; y 3) La
rentabilidad, que mide la eficiencia financiera. A través de análisis y estudios que
66
sirvan para determinan el impacto y el desarrollo de las entidades en cada una de
estas categorías, se define el nivel de eficiencia de las entidades públicas, aunque
generalmente, explica Urueña (2004), es en la primera de ellas, productividad, en
la que se pone un mayor énfasis, pues el buen desarrollo de la gestión de una
entidad pública, se debe medir más que nada por la calidad del servicio que le
preste a la población.
Eficacia: Grado en el que se realizan las actividades proyectadas, y se logran los
resultados planificados (DAFP, Gestión de la calidad en el sector público 2009).
Efectividad: Medida de impacto de la gestión, tanto en el logro de los resultados
planificados como en el manejo de los recursos utilizados y disponibles (DAFP,
Gestión de la Calidad en el sector público, 2009).
Indicador: A nivel de la gestión, un indicador se define como la relación entre las
variables cualitativas y cuantitativas, cuya finalidad principal es observar la
situación y los cambios presentados en los objetos o fenómenos que son
estudiados y evaluados, considerando además su relación con un conjunto de
metas y objetivos previstos (Loaiza, Reyes y Carvajal, 2011). En otras palabras,
los indicadores son las herramientas que permiten analizar los logros y el
cumplimiento de los objetivos de cada proceso que desarrolla cualquier tipo de
entidad, y pueden ser valores, unidades, índices o cifras estadísticas. Por otro
lado, es importante aclarar que existen una serie de conceptos que ayudan a
determinar y a definir los indicadores, en la medida en que ayudan a observar el
comportamiento en el corto, mediano y largo plazo, los cuales son: Actualidad:
Valor que se mide a partir del análisis de las acciones que se realizan en el
presente, considerando los recursos y las restricciones actuales. Capacidad:
Representa lo máximo que podría llegar a hacerse con los recursos disponibles y
las restricciones presentes que afectan el desarrollo de las actividades.
Potencialidad: Es lo que puede llegar a hacerse en el futuro a partir del desarrollo
adecuado de los recursos y de la creación de estrategias que permitan eliminar o
reducir las restricciones. En conjunto, estos conceptos permiten analizar lo que
sucede en el tiempo bajo determinadas circunstancias, teniendo en cuenta los
67
recursos disponibles, las limitaciones y las dificultades, con el fin de mejorar el
comportamiento actual y futuro de las entidades (Comisión Europea, 2011).
4. CONCLUSIONES
Los planes de mejoramiento son un elemento central del control fiscal, y
representan un aspecto preventivo y no sancionatorio de la función fiscalizadora,
pues el objetivo del diseño y aplicación de dichos planes es mejorar la gestión y el
impacto de las entidades, promover el ahorro de los recursos, e incentivar cambios
positivos en sus estructuras internas. Sin embargo, las deficiencias de contenido,
68
la falta de especificación de la información y de indicadores, hacen que los planes
de mejora no tengan una incidencia, ni impacto relevante en el desarrollo de la
gestión pública. Se han convertido en una obligación de no muy buen recibo en la
Gerencia Pública.
Además de ello, al ser únicamente el resultado de una auditoría realizada
por un organismo de control externo, los planes de mejoramiento no tienen en
cuenta unos procesos de autoevaluación de la misma entidad auditada, razón por
la cual no ofrecen una perspectiva completa e integral sobre la situación financiera
y administrativa, desde la cual se pueda diseñar y aplicar un conjunto de mejoras
útiles que incidan positivamente en la gestión.
En este contexto, los planes de mejoramiento se diligencian de una manera
inapropiada, pues en ellos sólo se mencionan unas soluciones parciales y
temporales, ante una serie de hallazgos negativos que deben ser corregidos, con
lo cual no se garantiza que las fallas no se vuelvan a presentar en el futuro, pues
no consultan los recursos necesarios para la solución definitiva de la problemática
encontrada y generalmente no comprometen la intencionalidad de la alta gerencia.
La importancia de desarrollar un nuevo modelo para el diseño y el desarrollo
de los planes de mejoramiento es clave para que éstos sean más completos y
específicos, y de que tengan la posibilidad real de generar una incidencia positiva
en la gestión pública de las entidades auditadas. Es necesario incluir en los planes
de mejoramiento mecanismos de seguimiento, indicadores que faciliten la
evaluación de las actividades, explicación clara y precisa de las causas y de los
efectos de los hallazgos negativos, planteamiento de acciones concretas que
respondan de manera efectiva a las disfuncionalidades, e inclusión de los
procesos de autoevaluación de las entidades, para que así sea posible generar
una práctica habitual de mejoramiento continuo de la gestión administrativa. Se
deben convertir en una herramienta de consulta permanente para el Gerente
Público, con el ánimo de fijar derroteros de gestión y de servicio.
El objetivo fundamental de todo el proceso que ha llevado al diseño de una
propuesta para mejorar la aplicación y la elaboración de los Planes de
69
mejoramiento, es que las entidades puedan establecer y crear estrategias
adecuadas de cambio que se reflejen en indicadores positivos de los resultados
obtenidos, que los hallazgos negativos de las auditorías se reviertan y se
traduzcan en oportunidades de mejora para fortalecer la estructura organizacional
y el conjunto de prácticas y proyectos de las entidades públicas, logrando así
promover el ahorro de los recursos y el impacto social y económico de sus
actividades.
Además de ello, el desarrollo de una clara y adecuada metodología que oriente
el desarrollo de los planes de mejoramiento, es clave para mejorar la gestión de la
AGR, la CGR y de las contralorías territoriales, pues con ello tienen la posibilidad
de desarrollar unos procesos de seguimiento y evaluación más sólidos, que
permitan verificar en realidad, la pertinencia de las acciones correctivas,
preventiva, de mejora y correcciones consignadas en los planes.
Se espera que las indicaciones, sugerencias, datos y contenidos incluidos en la
propuesta, sean tenidas en cuenta para consolidar así una metodología clara y
precisa que oriente el diseño de las fases de formulación, evaluación y
seguimiento de los planes de mejoramiento. Lo anterior, será vital para mejorar el
fortalecimiento de la gestión administrativa y operacional de las entidades públicas
que manejan los recursos públicos del país, y que son objeto del proceso de
control fiscal desarrollado por las contralorías.
Dicho fortalecimiento, sin duda alguna, generará efectos positivos tanto para
las entidades auditadas como para aquellas que realizan el proceso auditor, y
también para las comunidades en las cuales funcionan y operan las entidades,
pues el desarrollo de acciones correctivas y preventivas es clave para potenciar la
prestación de los servicios a la población, para mejorar el ahorro de los recursos y
para favorecer el incremento de los bienes del Estado, a través de una buena
administración, de una adecuada gestión, y de unos buenos procesos de
evaluación, autoevaluación y de seguimiento.
70
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