PRESUPUESTO PARTICIPATIVO: UNA REDEFINICIÓN DE LA RELACIÓN

ADMINISTRACIÓN – SOCIEDAD CIVIL

GUILLERMO SCHEIBLER

1. ¿Qué es el presupuesto participativo?

El mecanismo que hoy se conoce como “presupuesto participativo” (PP) comenzó a

delinearse en la ciudad de Porto Alegre, capital del Estado brasileño de Rio Grande do Sul, a

partir de 1989 por iniciativa de su gobierno municipal1, junto con el movimiento social

organizado de la ciudad para operar dentro del ámbito del ejecutivo.

Afirman sus protagonistas que el procedimiento de presupuesto participativo fue

posible gracias a un “pacto político” no escrito entre el Poder Ejecutivo y las asociaciones de

la sociedad civil, por el cual el gobierno transfiere una importante parte de su poder al pueblo

que participa en forma voluntaria en un proceso abierto de debate y decisión, y canaliza sus

demandas y propuestas por ese conducto2.

Se trata de un novedoso procedimiento de participación ciudadana que abre a la

intervención de la sociedad civil una de las áreas claves de toda gestión gubernamental como

es el diseño y seguimiento del presupuesto estatal. Tradicionalmente la elaboración del

proyecto de presupuesto está a cargo de oficinas específicas del ala económica de la

administración, y dada su complejidad y magnitud suele sufrir pocas modificaciones en su

obligado paso por el legislativo. A ello cabe agregar la poca predisposición de los parlamentos

para considerar la cuenta de inversión, lo que generalmente se produce con varios años de

retraso y como un mero trámite formal. Todo ello no hace más que confirmar que, el

componente democrático —siquiera indirecto— se encuentra muy alejado de lo que a

elaboración y control del cumplimiento del presupuesto se refiere.

De allí que el procedimiento de presupuesto participativo pretenda instalar otro modo,

más directo, flexible e informal, de debatir democráticamente el destino de parte de los

recursos del erario público, y de ejercer el control y seguimiento de su posterior erogación.

De este modo, se presenta como un mecanismo de participación de avanzada, en

cuanto reúne las distintas facetas que comprenden la participación ciudadana. En primer

término el acceso a la información, ya que los funcionarios de las distintas áreas de la

administración deben bajar a debatir con los vecinos y poner a su alcance los números de su

2

gestión. En segundo lugar, la posibilidad de emitir su opinión antes de la elaboración final del

proyecto de presupuesto, votando prioridades de inversión o introduciendo nuevas propuestas

de obras o servicios. Y por último, son los propios vecinos —a través de delegados de cada

área barrial electos en asamblea— quienes pugnan en el seno del Consejo del Presupuesto

Participativo (CPP) por la inclusión de las prioridades votadas en el proyecto final, y luego

realizan el seguimiento de su posterior ejecución.

El presupuesto está constituido por una cantidad de erogaciones que responden a la

estructura de funcionamiento de la administración, desde salarios hasta gastos por los

servicios que se prestan a la comunidad. Así, un porcentaje se conoce como gasto “rígido” o

“consolidado” y otro representa la porción “flexible” destinada a inversiones varias. Los

ciudadanos que participan del presupuesto participativo, deciden generalmente sobre parte del

gasto “flexible”. Por ejemplo en San Pablo que instauró este procedimiento en el 2001, la

porción sobre la que participaron los ciudadanos fue del 5% de todo el presupuesto. En Porto

Alegre, la proporción fue subiendo hasta alcanzar en la actualidad el 23%3.

2. El presupuesto participativo en Porto Alegre

2.1 La base normativa

A partir de la sanción de la Constitución de 1988, la República Federativa del Brasil

se constituye como un estado democrático de derecho, conforme se desprende del preámbulo

y su artículo primero. El citado precepto expresamente reza: “Todo poder emana del pueblo,

que lo ejerce por medio de representantes electos o directamente, en los términos de esta

Constitución”4.

Por su parte, la Carta Orgánica del Municipio de Porto Alegre5 impone al intendente la

obligación de efectuar consultas a la ciudadanía para la elaboración, definición y ejecución

del plan presupuestario. Esta disposición sumada a la norma constitucional que prevé el

ejercicio directo del poder por parte del pueblo, fueron el sustento normativo utilizado para

dar vida al instituto comentado, que fue impugnado judicialmente por considerarse que

vulneraba el sistema representativo de gobierno6.

El principio de autorreglamentación del Presupuesto Participativo

Más allá del artículo mencionado de la Ley Orgánica Municipal no existe otra norma

emanada de los órganos estatales que regule el funcionamiento del presupuesto participativo.

3

Es la propia sociedad, de manera autónoma, quien dicta su reglamento. Ello por cuanto no

entiende al presupuesto participativo como una obra acabada, perfecta e indiscutible7, sino

—muy por el contrario— un proceso en constante mutación y superación de lo nuevo sobre lo

viejo.

De este modo, año a año el ejecutivo y los representantes de la sociedad civil efectúan

una evaluación crítica del proceso a través de una Comisión Paritaria. Asimismo el Consejo

del Presupuesto Participativo discute y eventualmente introduce, sin condicionamientos del

Ejecutivo –sus representantes en el CPP no tienen derecho a voto- o del Legislativo,

modificaciones en el reglamento, los criterios de distribución de los recursos entre las

regiones, etc.

Por esta vía se fueron incorporando criterios como los consejeros con delegación

imperativa, la sustitución o revocatoria de mandatos cuando los consejeros abandonan o no

cumplen las funciones asumidas, la incompatibilidad para ser funcionario y consejero, la

utilización de criterios de proporcionalidad ante la falta de consenso para elegir a más de un

consejero, o el espíritu de solidaridad a la hora de definir variables (población, carencia de

equipamiento público) para jerarquizar obras y servicios8.

2.2 El desarrollo

Actualmente el presupuesto participativo se desarrolla sobre la base de tres núcleos

generadores de propuestas, lo que se denomina las tres bases del presupuesto. Son ellas:

La base territorial: a tal efecto la ciudad fue dividida en 16 regiones, previa

discusión con la población sobre el mejor modo de agrupar a los 80 barrios que la forman.

La base temática: se desarrolla en reuniones plenarias que no se dan por zona sino

por temas. Son seis: Transporte y Circulación; Organización de la Ciudad y Desarrollo

Urbano; Salud y Asistencia Social; Educación, Deporte y Esparcimiento; Cultura; y

Desarrollo Económico. Se trata de una incorporación que surgió tras la experiencia de los

primeros años, al observar que mucha gente identificaba al presupuesto participativo como

una herramienta sólo para los habitantes de los barrios carenciados con serias deficiencias de

infraestructura.

La discusión sobre base temática acercó al presupuesto participativo al ciudadano que

puede no tener problemas de infraestructura básica (agua potable, pavimentación, telefonía,

etc.), pero que sí tiene cosas que decir respecto a la inversión en transportes, cultura,

educación, salud, desarrollo económico, entre otras.

4

La base institucional: se trata de la propia Intendencia, que tiene sus planes directores

e iniciativas para las diversas áreas, pero que debe discutirlas con la ciudadanía.

Las deliberaciones se desarrollan en cuatro etapas. En la primera de ellas (primera

ronda), el Ejecutivo rinde cuentas del Plan de Inversiones del año anterior ante las asambleas

barriales y comisiones temáticas, y presenta el plan del año siguiente. Se presentan los

criterios y métodos para el presupuesto y se eligen los delegados. En la siguiente fase (rondas

intermedias) se discuten y definen en los barrios y comisiones temáticas las prioridades de

inversión, con la información otorgada por el gobierno. A continuación (segunda ronda) se

elige el Consejo del PP y se entregan las prioridades y obras definidas por las regiones y las

comisiones temáticas. Por último, el CPP compatibiliza las propuestas con el gobierno y se

discute y elabora el plan de inversiones del año siguiente.

El Consejo del Presupuesto Participativo

Es un “órgano de participación directa” de la comunidad cuya finalidad consiste en

planificar, proponer, fiscalizar y deliberar acerca de la elaboración y ejecución del

presupuesto del Municipio de Porto Alegre. Está compuesto por dos consejeros titulares y dos

suplentes por cada una de las dieciséis regiones de la Ciudad, dos consejeros titulares y dos

suplentes por cada una de las seis comisiones temáticas, un consejero titular y un suplente del

Sindicato de los Municipales de Porto Alegre, un consejero titular y un suplente de la Unión

de Asociaciones de Inquilinos de Porto Alegre y dos representantes titulares y dos suplentes

del Poder Ejecutivo (uno de la Coordinación de Relaciones con la Comunidad y el otro del

Gabinete de Planeamiento). Estos dos últimos tienen voz pero no voto9.

3. El presupuesto participativo en la Ciudad de Buenos Aires.

3.1 La Constitución de la Ciudad

La base normativa del instituto viene dada en la Ciudad de Buenos Aires en primer

término por el artículo primero de su Constitución, que aquélla “organiza sus instituciones

autónomas como democracia participativa”, en tanto el artículo 11 impone al estado local la

obligación de remover “los obstáculos de cualquier orden” que impidan “la efectiva

participación en la vida política, económica o social de la comunidad”.

5

Respecto al tema que nos ocupa, el artículo 52 de la Constitución de la Ciudad 10

establece “el carácter participativo del presupuesto” y agrega que “la ley debe fijar los

procedimientos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos”11

.

De allí se aprecia que el convencional no ha previsto un modo en particular para

concretar la intervención de la ciudadanía en la elaboración del presupuesto, elección que

reservó al legislador12, con la sola condición de no utilizar los mecanismos de iniciativa

popular, referéndum vinculante y consulta popular no vinculante13.

Tampoco surge de la norma citada el carácter de la consulta, esto es si es a mero título

informativo o si se trata de un expresión vinculante de la voluntad ciudadana, que implica

algún tipo de obligación para la administración. No resultaría compatible con el espíritu que

abriga el estatuto porteño interpretar que el término “consulta” necesariamente implica una

opinión no vinculante14, por lo que la cuestión será zanjada oportunamente por el legislador,

quien no encontraría óbice constitucional en conferirle carácter vinculante al producto del

procedimiento que en definitiva se adopte15.

3.2 La Ley 7016

La ley de Sistemas de Gestión, Administración Financiera y Control del Sector

Público de la Ciudad garantiza en su artículo 9º la participación de la población en la

elaboración y seguimiento del Presupuesto Anual, del Programa General de Gobierno y del

Plan de Inversiones Públicas del Gobierno de la Ciudad a través de foros temáticos y zonales,

y prevé la articulación a esos efectos de los mecanismos que surjan de la Ley de Presupuesto

Participativo.

Por otra parte dispone que los sistemas establecidos y regulados por esa Ley y toda

norma que se dicte en consecuencia “tendrán en consideración” las prioridades de asignación

de recursos elaboradas por instancias de participación de la población (artículo 10º), y que

esta última comprende el proceso de elaboración y “seguimiento” del presupuesto (art. 29º).

Como vemos, la ley de administración financiera ha esbozado algunos lineamientos

respecto del presupuesto participativo en la Ciudad:

a) Indica la metodología en el que deberá materializarse la participación ciudadana,

esto es “a través de foros temáticos y zonales”. Pareciera descartar la vía electoral, que por

otra parte, ha excluido el constituyente.

b) Impone a la administración la obligación de “considerar” las prioridades que

surjan de la consulta a la población. Más allá del carácter que en definitiva se le otorgue, la

administración deberá –al menos- realizar un estudio de la prioridades acordadas por la

6

ciudadanía y, en caso de apartarse total o parcialmente del resultado de la consulta, fundar tal

circunstancia.

c) Establece que la participación no se limita a la elaboración del presupuesto sino que

incluye el posterior seguimiento de su ejecución. Se trata de la necesaria otra cara de la

moneda, el monitoreo durante la ejecución del presupuesto por parte del ciudadano del

cumplimiento efectivo de las prioridades oportunamente definidas.

Sin perjuicio de lo expuesto, pareciera que estas pautas sólo resultarán válidas en

tanto no esté sancionada la ley específica de presupuesto participativo, toda vez que el

legislador podría apartarse de ellas al reglamentar el instituto en particular.

3.3 La resolución 99-SDyPC-2002

No obstante no haberse aprobado aún la ley de presupuesto participativo el Gobierno

de la Ciudad lanzó su plan de presupuesto participativo a comienzos del año 200217 con un

plan de prioridades barriales18. Luego, creó por resolución del 14 de septiembre de 2002 el

Consejo Provisorio del Presupuesto Participativo, integrado por representantes del Gobierno,

de Organizaciones No Gubernamentales y por los consejeros elegidos por los vecinos en los

foros barriales. Sus funciones fueron promover mecanismos de participación directa de los

vecinos de la Ciudad para determinar las prioridades de asignación de los recursos públicos,

promover la gestión asociada entre los vecinos y el GCBA, potenciar el control ciudadano de

la gestión pública y de los servicios tercerizados, favorecer la recuperación del propio barrio

como foro de participación ciudadana, asegurar la transparencia del proceso participativo y

contribuir a formular términos de referencia y procedimientos adecuados para la superación

metodológica del Plan de Presupuesto Participativo.

3.4 Reglamento del Presupuesto Participativo

El Reglamento del Presupuesto Participativo aprobado por el Consejo Provisorio del

Presupuesto Participativo en marzo de 2003 define la metodología del procedimiento. A tal

fin se divide la Ciudad en cincuenta y ún áreas barriales, y se diseña como núcleo del sistema

de participación a las asambleas barriales, a las que se concibe como “un ámbito

democrático, participativo y de construcción de ciudadanía”. Pueden participar de ellas los

habitantes de la zona mayores de 16 años –aunque sólo pueden votar y ser elegidos los

mayores de 18 años- o que en ella desarrollen su actividad principal, así como entidades

vecinales, redes y otras formas de organización.

7

El proceso de asambleas barriales consta, sintéticamente, de tres etapas. La primera

está dada por el Plenario de Apertura en el cual se informa sobre la metodología de trabajo y

se recopilan los diagnósticos existentes el barrio. Asimismo los interesados pueden anotarse

en las comisiones temáticas que les interesen.

La segunda etapa consiste en el trabajo de las comisiones temáticas –en cada área

barrial- que definen las acciones y proyectos prioritarios del respectivo núcleo temático –de

escala local y de escala urbana con incidencia local- para su posterior tratamiento en la

asamblea de cierre. Cada comisión elige un delegado temático.

El Plenario de Cierre constituye la tercera etapa, en la cual pueden participar –previo

registro- quienes residan, trabajen o desarrollen su actividad de interés en el área barrial

correspondiente a la Asamblea. Allí los delegados temáticos exponen los resultados de sus

comisiones y los participantes votan acerca de qué propuestas escogen priorizar. Este es el

insumo principal a partir del cual se elaborará la matriz del presupuesto participativo. Aquí

también se procede a la elección de un consejero titular y un suplente que representarán al

área barrial en el Consejo del Presupuesto Participativo.

El Consejo del Presupuesto Participativo está integrado por el Secretario de

Descentralización y Participación Ciudadana, cincuenta y ún consejeros barriales elegidos en

los plenarios de cierre, nueve consejeros designados por el Gobierno de la Ciudad y cuatro

representantes de organizaciones no gubernamentales, sociales, vecinales o redes socio-

gubernamentales.

Son sus funciones coordinar, difundir y organizar el procedimiento, dictar y modificar

su reglamento, compatibilizar las propuestas y prioridades provenientes de las asambleas,

elaborar la matriz presupuestaria del presupuesto participativo y proponer modificaciones o

reformas en el sistema tributario.

4. El Presupuesto Participativo a la luz del derecho administrativo.

GARCÍA DE ENTERRÍA reconoce tres formas de actuación ciudadana sobre las funciones

administrativas: una actuación orgánica, ordenada sobre el modelo corporativo, en que el

ciudadano se incorpora a órganos estrictamente tales de la administración; una actuación

funcional, en que el ciudadano desempeña funciones administrativas desde su propia posición

privada, sin incorporarse a un órgano administrativo formal; y, en tercer término, una

actuación cooperativa, en que el administrado, sin dejar de actuar como tal y sin cumplir

funciones materialmente públicas, secunda con su actuación privada el interés general en un

sentido específico que la administración propugna19.

8

Si bien en eso términos la participación que plantea el presupuesto participativo podría

encuadrarse como una actuación funcional 20, las particularidades del instituto revelan que se

trata de una forma distinta. Es que, el presupuesto participativo implica una importante

transferencia de ejercicio de función administrativa a una esfera pública no estatal —

constituida por un complejo entramado de asambleas barriales, comisiones temáticas y

consejo del presupuesto participativo— en lo que respecta a la definición de prioridades

presupuestarias y su posterior seguimiento y control. Allí el ciudadano no actúa en forma

individual por afuera de la administración, sino que interactúa con ella en órganos que le son

externos.

Al respecto se ha afirmado que con el presupuesto participativo tanto el legislativo ha

perdido poder, pero no para concentrarlo en el ejecutivo. Ambas instituciones cedieron poder

a una tercera parte, que no es una institución del estado, sino un ámbito mediador entre la

sociedad y el estado. Que trabaja por fuera del ámbito estatal con la función de organizar las

demandas de la comunidad y canalizarlas hacia las instituciones del estado. El amplio proceso

de consulta y negociación popular que precede a la definición formal y la ejecución de los

proyectos garantizan una legitimidad mucho mayor para las decisiones y las instituciones que

las toman. En otras palabras, el presupuesto participativo crea un vínculo que reduce la

distancia entre la sociedad y los órganos estatales, volviendo más legítimo y transparente el

proceso de toma de decisiones21.

Aquí radica, en nuestra opinión, el carácter profundamente innovador del presupuesto

participativo para el derecho administrativo. No se trata ya de la cesión del ejercicio de

función administrativa a personas públicas no estatales o inclusive a personas jurídicas del

ámbito privado, sino de su ejercicio por parte de algo más inasible y dinámico: la propia

sociedad civil autoorganizada.

Por otra parte, estimamos que se trata de un procedimiento esencial que debe

cumplirse con carácter previo a la emisión del acto administrativo22 que constituye la remisión

a la Legislatura del proyecto de presupuesto, en los términos del artículo 7º, inciso d) de la

Ley de Procedimientos Administrativos. Para el dictado de tal acto la administración deberá

ineludiblemente cumplir previamente con este complejo procedimiento especial, previsto en

la constitución de la Ciudad y en la ley 70, cuyo resultado podrá o no tener carácter vinculante

para la administración, conforme lo determine la legislación específica que oportunamente se

sancione23.

9

5. Presupuesto participativo y Poder Judicial

En el marco de un procedimiento tan complejo y que involucra a tantos actores, es de

esperar que puedan suscitarse –como ya ha ocurrido en nuestra Ciudad- controversias y

disputas, que eventualmente no puedan hallar una solución consensuada en el seno de los

órganos del presupuesto participativo. Cabe preguntarse cuál debería ser el temperamento a

adoptarse en tal circunstancia. Atento al carácter y el objeto del presupuesto participativo –la

importancia de su autonomía frente a la administración- no parecería en principio apropiada la

procedencia de recursos administrativos frente a decisiones del Consejo del Presupuesto

Participativo.

Sentado ello, resta determinar qué tribunales serían competentes para entender en tales

casos. Estimamos que en el ámbito de la Ciudad Autónoma tal responsabilidad recaerá sobre

el fuero en lo contencioso administrativo y tributario, en orden a lo dispuesto por los artículos

1 y 2 del Código Contencioso Administrativo y Tributario. Allí se define como autoridades

administrativas a la administración centralizada, desconcentrada, descentralizada, los

órganos legislativo y judicial en ejercicio de función administrativa, y los entes públicos no

estatales o privados en cuanto ejerzan potestades públicas otorgadas por las leyes de la Ciudad

de Buenos Aires (art. 1º). Por su parte, se entiende como causas contencioso administrativas

aquéllas en que una autoridad administrativa sea parte (art. 2º).

De este modo, más allá de que no pueda conceptuarse a los órganos del procedimiento

del presupuesto participativo como autoridades administrativas en los términos del artículo 1º

del CCAyT, sí es indudable que allí se ejerce función administrativa, lo que ha sido en

definitiva el criterio elegido por el legislador para delimitar el concepto de autoridad

administrativa.

6. Algunas conclusiones

A poco más de veinte años de la restauración democrática en nuestro país surge como

uno de los numerosos déficit que el aniversario resalta24, el de la construcción de una

administración sustancialmente democrática.

Resulta necesario efectuar una aclaración preliminar respecto a qué consideraremos

una administración democrática a los fines de nuestro planteo. Adoptamos sobre el punto

como un prerrequisito básico y formal la designación por medio de elecciones libres de su

titular y de los representantes que sancionan las leyes que dan cauce a su actuación.

10

Desde un aspecto sustancial exigimos la presencia de otros dos requisitos para tener

por configurada una administración democrática. El primero de ellos está dado por la

incorporación de diversos mecanismos que permitan someter al escrutinio de la ciudadanía la

marcha cotidiana del gobierno25. No sólo una vez cada dos años —lo que convierte a la

elección de representantes en una suerte de test plebiscitario sobre la gestión—, sino

cotidianamente y sobre decisiones puntuales de la administración.

El segundo requisito radica en la presencia de un eficiente sistema de control que

impida que los recursos del estado se vuelquen —legal o ilegalmente— a fines distintos de los

que el bienestar de la población requiere. Ello por cuanto, una administración con controles

deficientes deja de servir al bien común y funciona -de hecho- para satisfacer intereses

particulares26, por lo tanto deja de ser democrática27. Por el contrario, un estado con controles

eficientes resulta profundamente democrático, pues permite volcar la totalidad de los recursos

disponibles a la satisfacción de sus cometidos relacionados con las demandas de la sociedad28.

Analizadas estas dos décadas a la luz de dicho prisma, es posible concluir que más allá

de lo que respecta al proceso de designación de los máximos jerarcas del estado29, poco y

parcialmente se ha avanzado en tal sentido democratizador. Así, no es posible afirmar

categóricamente que, en líneas generales y en lo sustancial, el funcionamiento cotidiano de la

administración en la etapa institucional inaugurada en 1983 presente fuertes rasgos distintivos

respecto de períodos anteriores30.

En este sentido, recuérdese que recién en 1994 se incorporaron a la constitución

nacional los mecanismos de democracia semi-directa, el habeas data y la posibilidad de

defender los derechos de incidencia colectiva mediante el amparo31; y que respecto a los dos

primeros, fue menester esperar varios años más para acceder a su restrictiva reglamentación

legal 32. Trabajosamente se ha logrado también en la década pasada instalar en algunos

ámbitos la obligatoriedad de realizar audiencias públicas con carácter previo a determinadas

decisiones33.

Más reciente aún, es la sanción de las leyes que consagran el acceso público a la

información a nivel local34. A nivel federal se demora un proyecto similar en el mar de los

sargazos del senado nacional, en tanto el Poder Ejecutivo dictó el decreto 1172/2003, pleno de

buenas intenciones pero que no subsana la necesidad de una ley al respecto35.

Resulta difícil determinar si este aislamiento de la administración es parte de la causa

o de las consecuencias de la grave crisis de legitimidad que sufre el estado en general y que

hiciera eclosión en diciembre de 2001. Como señala GARCÍA DE ENTERRÍA36, la falta de

confianza en la clase política es la expresión más nítida de que un pueblo se siente,

literalmente, alienado por un poder extraño, que no es capaz de interiorizar o sentir como suyo

11

y cuya actuación no considera que se realiza en su propio beneficio, sino en el de los propios

titulares de la gestión, que han pasado así a apropiarse de ésta y de sus fines. Supone, así, la

ruptura de la legitimidad del sistema mismo, la más grave pues de las deficiencias

imaginables de una democracia.

Lamentablemente, como apresurado balance en lo que a la construcción de una

administración de funcionamiento realmente democrático, vienen a cuento parafrasear a

Gardel: veinte años no es [casi] nada.

La situación en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires no es demasiado diferente. Tras

la conquista de su autonomía en 199437, la Ciudad se dio en 1996 una moderna Constitución,

que abunda en novedosos mecanismos participativos y de control, y realiza una profesión de

fe en lo que a transparencia y austeridad republicana se refiere. Asimismo, consagra

numerosos derechos sociales y establece en un extenso capítulo las políticas especiales que

conforman el programa de gobierno fijado por el constituyente a los sucesivos gobernantes de

la Ciudad.

Pese a ese auspicioso comienzo de la vida institucional autónoma de la Ciudad, a más

de siete años de esa fecha, el grado de avance efectivamente observado en materia de

participación dista mucho del previsto por el constituyente y permite, en líneas generales,

asimilar la situación de Buenos Aires a la descripta precedentemente. Esto es, una

administración —acompañada aquí por el legislativo38— con deficientes sistemas de control y

escasa vocación en los hechos por la participación ciudadana39.

Por ello, resulta indispensable señalar que en las ciudades en que se ha aplicado con

éxito el presupuesto participativo, ello ha sido merced a administraciones que hicieron de él

un eje central de su gestión. La administración debe de algún modo suscribir al respecto con

la sociedad civil ese “pacto político no escrito” que mencionábamos al comienzo, y atenerse

a cumplirlo. Además, se trata como quedó expuesto de un procedimiento complejo, cuya

construcción exitosa se adivina gradual y a mediano plazo.

El presupuesto participativo nació y se practica de un modo flexible, pasible de

permanentes reajustes y no consagrado en leyes o decretos de modo detallado. Esta no parece

ser la intención del legislador de la Ciudad que, con una limitada experiencia concreta previa,

se apresta a consagrar determinadas formas y procedimientos que quizás no resulten los más

adecuados para Buenos Aires. Se corre así el riesgo de fosilizar el mecanismo, y restarle

autonomía a la sociedad civil en la deliberación y participación, elemento que ha sido

determinante en el éxito de la experiencia en otras ciudades.

Sin lugar a dudas la adecuada implementación del procedimiento denominado

presupuesto participativo, puede constituir en un elemento transformador del funcionamiento

12

cotidiano del estado local en un sentido profundamente democrático, a la vez que en un eficaz

mecanismo de control de la administración en manos de la sociedad civil. Pero ello requiere

de una ciudadanía activa, a la altura de las circunstancias y dispuesta a asumir la

responsabilidad y el compromiso que implica el involucrarse directamente en el diseño,

gestión y control del propio destino colectivo.

A su vez las autoridades de los distintos niveles de la administración deberán

incorporar el cambio cultural que implica el someterse permanentemente al confronte de

opiniones y al escrutinio de la sociedad civil, sin adoptar conductas que entorpezcan o

dificulten el proceso, so pena de incurrir en una grave violación al mandato constitucional de

remover los obstáculos que impidan la efectiva participación en la vida política, económica o

social de la comunidad (art. 11, tercer párrafo de la CCABA).

• Publicado en Revista La Ley, 2004-C, 1058, Buenos Aires

Referência bibliográfica para este artigo:

SCHEIBLER, Guillermo M.. Presupuesto participativo: una redefinición de la relación

administración – sociedad civil. Direito Administrativo em Debate. Rio de Janeiro,

setembro, 2008. Disponível na internet:

<http://direitoadministrativoemdebate.wordpress.com> Acesso em : xx de xxxxxxxxxx de

xxxx.

1 A cargo desde esa fecha y hasta la actualidad del Partido dos Trabalhadores (PT). 2 UTZIG, JOSÉ EDUARDO, “El presupuesto participativo en Porto Alegre: análisis basado en el principio de legitimidad democrática y el criterio de desempeño gubernamental”, www.worldbank.org/participation/spanish 3 LENCINA, VIRGINIA, “Presupuesto participativo”, www.farn.org.ar

4 Se diferencia así claramente de nuestro artículo 22 que reza que “el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución.” Esta norma, motivada en razones históricas, fue utilizada como fundamento para oponerse –previo a la reforma constitucional de 1994- al uso o reglamentación de institutos de democracia semi-directa a nivel nacional. 5 El artículo 116, primer párrafo, reza textualmente: “Queda garantizada la participación de la comunidad, a partir de las regiones del Municipio, en las etapas de elaboración, definición y acompañamiento de la ejecución del plan plurianual, de las directrices presupuestarias y del presupuesto anual”. 6 La acción fue impulsada por diputados y concejales de Porto Alegre y desestimada por considerarse que el accionar de la Intendencia se ajustaba a lo normado por la Ley Orgánica Municipal (PONT, RAÚL, ex – intendente de Porto Alegre, “¿Qué es el presupuesto participativo?”, en “Presupuesto Participativo – De la democracia representativa a la democracia participativa”, Ed. CGP13, 2001, pág. 97). 7 GENRO, TARSO Y DE SOUZA, UBIRATÁN, Presupuesto Participativo – La experiencia de Porto Alegre, Buenos Aires, Eudeba, 1998, p. 56. 8 PONT, RAÚL, “Democracia representativa y democracia participativa”, en Por una nueva esfera pública – La experiencia del Presupuesto Participativo, FISCHER, NILTON BUENO Y MOLL, JACQUELINE [compiladores], Buenos Aires, Ed. El Farol, 2002. 9 Artículos 2, 3 y 4 del Reglamento Interno del Consejo del Presupuesto Participativo 2001/2002. 10 Incluido en el capítulo XVII, Economía, Finanzas y Presupuesto del Título II, Políticas Especiales, del Libro I, Derechos, Garantías y Políticas Especiales.

13

11 Al momento de interpretar la norma habrá de tenerse presente la mención que hicieron diversos convencionales constituyentes en el debate respectivo a la experiencia de presupuesto participativo desarrollada en la ciudad brasileña de Porto Alegre (cfme. Convención Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires - Versiones taquigráficas y textos sancionados, Edición en CD-rom compilada, ordenada y sistematizada por la Dirección General de Taquígrafos de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, 2002), lo que la convierte en una referencia obligada a la hora de analizar el instituto en nuestro medio. 12 La temática del presupuesto participativo no se encuentra incluida entre aquellas para las cuales la Constitución establece un sistema de mayorías agravadas y doble lectura (artículos 81, 82, 89 y 90), por lo que sólo requiere una mayoría simple para ser aprobada. En la actualidad existen numerosos proyectos al respecto con estado parlamentario, ver en www.legislatura.gov.ar, y en nuestro artículo “El Presupuesto Participativo y la emergencia en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, en AHE, DAFNE SOLEDAD [coord], El derecho administrativo de la emergencia, II, Buenos Aires, FDA, 2002. 13 Ver arts. 64, 65 y 66 de la Constitución de la Ciudad, que excluyen de sus disposiciones la materia presupuestaria. 14 A favor de esta interpretación, obsérvese que el constituyente creyó necesario aclarar expresamente al reglar los institutos de participación ciudadana que la consulta popular no es vinculante (art. 66). 15 En este sentido se pronuncian algunos de los proyectos de ley en trámite en la Legislatura. Creemos que el grado de carácter vinculante debería estar dado más que por la imperatividad de una norma, por la masividad y legitimidad que el procedimiento alcance entre la ciudadanía.

16 Sancionada el 27/08/98, promulgada por Decreto N° 1843/98 del 21/09/98 y publicada en el BOCBA N° 539 del 29/09/98. Disponible en www.cedom.gov.ar 17 Estimamos que ello no resultaría cuestionable en primer término pues los lineamientos generales de la consulta presupuestaria ya habían sido esbozados por el legislador en la ley 70, y en segundo lugar por la disposición constitucional incluida en el artículo 10, por la cual “los derechos y garantías no pueden ser

negados ni limitados por la omisión o insuficiencia de su reglamentación y ésta no puede cercenarlos”. 18 Ver nuestro artículo “El Presupuesto Participativo y la emergencia en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, en AHE, DAFNE SOLEDAD [coord], El derecho administrativo de la emergencia, II, Buenos Aires, FDA, 2002. 19 EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA Y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ, “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo II, Ed. Civitas, 7º Ed., Madrid, 2000, pág. 87 y ss. 20 Para GARCÍA DE ENTERRÍA “aquí el ciudadano, sin dejar de serlo, adopta una posición puramente individual

de colaborador de la administración”, op. cit. 21 UTZIG, op. cit. 22 Como sucede en muchos casos con la audiencia pública (ver GORDILLO, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, 4º Edición, FDA, Buenos Aires, 2000, Cap. XI). 23 Con la normativa vigente hasta la fecha (art. 52 de la Constitución y artículos citados de la ley 70), el efecto es no vinculante para la administración.

24 Sin que por ello dejemos de tener presente, la capital importancia que reviste el hecho tratarse del período más extenso de “normalidad” institucional en nuestro país bajo el imperio del sufragio universal.

25 Desde mecanismos de transparencia y acceso a la información, pasando por aquellos institutos que permiten verter opiniones previo al dictado de un acto administrativo hasta las más avanzadas formas de democracia que permiten a la ciudadanía decidir sobre determinadas cuestiones puntuales.

26 Ya sean partidarios, de sectores económicos determinados o del propio aparato estatal. 27 En tanto no sirve a la mayoría sino a grupos minoritarios.

28 No se nos escapa que existen otras importantes variables para determinar el nivel democrático de un estado, como por ejemplo cuál es el origen de sus recursos, sobre qué sectores sociales recae proporcionalmente en forma mayor la presión fiscal, si favorece la desconcentración de la riqueza, el grado de libertad que otorga, etc. Tales interesantes cuestiones exceden el marco del presente trabajo.

29 En sus distintos niveles federal, provincial y municipal. 30 Ya sea de dictaduras o de acotadas o turbulentas democracias.

31 Que a criterio de ROBERTO A. GALLARDO constituyen “mecanismos constitucionales de efectividad” [...] “que actuando en forma ordenada y coordinable, permiten activar la participación popular en la decisión política y de esta forma pueden concretar efectivamente (al menos en términos potenciales) los derechos y garantías reconocidos constitucionalmente” (GALLARDO, ROBERTO ANDRÉS, Teoría y Praxis del Estado Participativo, Buenos Aires, CEDyCS, 2000, p. 57.

32 Huelga recordar que, desde su creación nunca se han utilizado los mecanismos previstos en el artículo 40 de la Constitución nacional. Respecto a su reglamentación legal ver, COLAUTTI, CARLOS E., “Una restricción inconveniente”, LL, 25/07/01.

33 Previsión legal en los regímenes de la electricidad y el gas (leyes 24.065 y 24.076) e interpretación jurisprudencial en otros casos (Youssefian, LL 1998-D, 712).

34 En la Ciudad de Buenos Aires, ley 104. Ver al respecto nuestro artículo “Ley 104 de Acceso a la Información de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, junto a los Dres. AURELIO AMMIRATO Y PABLO TRÍPOLI, publicado en el Suplemento de Jurisprudencia de Derecho Administrativo de La Ley, 29 de septiembre de 2003.

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35 Incluye entre sus anexos un reglamento general de audiencias públicas, de acceso a la información pública,

de elaboración participativa de normas, entre otros. Se ha cuestionado incluso su constitucionalidad en base a la imposibilidad de reglamentar derechos constitucionales por decreto.

36 GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO; Democracia, jueces y control de la administración, Madrid, Civitas, 2000, 5ª ed., p. 105

37 Que consideramos inconstitucionalmente restringida por la ley 24.588. 38 Recordar, a modo de ejemplo, que un grupo de vecinos de la Ciudad de Buenos Aires se vieron obligados a

requerir el auxilio de la justicia para poder presenciar las sesiones de la Legislatura ante una disposición que establecía que los 120 lugares disponibles en las galerías serían distribuidos a través de “dos invitaciones de las que dispondrá cada legislador para cada sesión”, lo que claramente constreñía el carácter público de la sesiones que expresamente enfatiza la constitución de la Ciudad en su artículo 74. Lo que se vio agravado por las agresiones que sufrieron las magistradas intervinientes (ver SPISSO, RODOLFO R., El Poder Judicial de la Ciudad agraviado y amenazado, Periódico Económico Tributario – La Ley, 2 de diciembre de 2002). 39 Para citar sólo algunos ejemplos, la Legislatura incumplió el plazo constitucional para sancionar la Ley de Comunas (las elecciones de sus integrantes debían realizarse a más tardar en octubre de 2001), lo que motivó un fallo judicial que ordenó su sanción durante el período legislativo 2003 (Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario, Sala I, autos “García Elorrio, Javier María contra GCBA s/amparo (art. 14 CCABA)”, resueltos el 19 de mayo de 2003). Ver al respecto comentarios al fallo de FLORENCIA GRIGERA Y

ROBERTO HERMIDA en el SJDA de LL del 30 de marzo de 2004. Cabe destacar que aún no se aprobó la ley en cuestión. Por otra parte en casi ocho años de autonomía nunca se convocó a consulta popular (y cuando se lo pretendió hacer el Tribunal Superior de Justicia debió anularla ante la clara desviación de poder que tal convocatoria importaba, Acordada Electoral Nº3/99), y el presupuesto participativo comenzó a implementarse seis años después de sancionada la Constitución de la Ciudad. No resulta un dato menor en este análisis que las fuerzas políticas que con su acuerdo mayoritario sancionaron la Constitución de la Ciudad, son las mismas que la gobiernan desde 1996, y que tuvieron mayoría en el Legislativo hasta el año 2003.