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XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015 1 Hacia la construcción del Sistema de Modernización de la Gestión Pública en el Perú Sara María Arobes Escobar Adriana Arciniega Muñoz Brenda Ormea Alcázar Introducción En el año 2007, como parte de las reformas que trajo consigo la aprobación de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, se crearon once sistemas administrativos con el fin de efectivizar el uso de los recursos en el Estado, dentro de los cuales se encuentra el Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública. A lo largo de estos años se han aprobado importantes instrumentos en materia de modernización, como la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y su Plan de Implementación, que han contribuido a dotar de contenido al sistema. Sin embargo, aún continúa pendiente la reglamentación de dicho sistema, lo cual implica definir la organización y funcionamiento del sistema, cómo se operativizará en las entidades de la administración pública y los tres niveles de gobierno y su articulación con respecto de los demás sistemas administrativos. Ante esta situación, la Secretaría de Gestión Pública, en su calidad de ente rector del Sistema de Modernización de la Gestión Pública, ha iniciado el proceso de construcción del sistema, con la finalidad de contar con un conjunto integrado de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos que contribuyan a impulsar el proceso de modernización de la gestión pública peruana. El presente documento tiene como objetivo desarrollar las ideas preliminares que se tienen sobre el sistema así como cuáles serían sus características y elementos. Para esto, en la primera sección se hace una distinción entre los conceptos de reforma del Estado y modernización de la gestión pública, con la finalidad de determinar el campo de acción del sistema. Luego, en la segunda sección, con el objetivo de contextualizar el sistema, se hace una revisión de las iniciativas en reforma y modernización que se han dado en las últimas dos décadas así como también del marco normativo e institucional en el que se desenvuelve. En la tercera sección se analiza la experiencia colombiana y su Modelo Integrado de Planeación y Gestión, con el fin de identificar elementos útiles y lecciones aprendidas para el diseño del sistema. En la cuarta sección se desarrollan las principales características y elementos que constituyen el sistema, en base a los aspectos detallados en las secciones previas. Finalmente, la última sección busca hacer una reflexión final en relación a los próximos pasos que deben darse para asegurar la implementación del sistema. 1. Reforma del Estado y Modernización de la Gestión Pública: Diferencia conceptual como punto de partida Antes de empezar a discutir sobre el Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública y sus elementos es necesario revisar los conceptos de reforma del Estado y modernización de la gestión pública con el fin de delimitar el campo de acción del mencionado sistema. Al revisar la literatura y el uso que se le da en la práctica a ambos conceptos, encontramos que en muchos casos son usados indistintamente para referirse a procesos de cambio en la estructura y funcionamiento del Estado. Sin embargo, si bien los conceptos de reforma y modernización están estrechamente relacionados, cada uno de ellos hace alusión a procesos con rasgos distintivos y que inclusive pueden darse de manera independiente (PNUD: 14).
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XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015
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Hacia la construcción del Sistema de Modernización de la Gestión
Pública en el Perú
Sara María Arobes Escobar
Adriana Arciniega Muñoz
Brenda Ormea Alcázar
Introducción
En el año 2007, como parte de las reformas que trajo consigo la aprobación de la Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo, se crearon once sistemas administrativos con el fin de efectivizar el uso de los recursos en el
Estado, dentro de los cuales se encuentra el Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión
Pública. A lo largo de estos años se han aprobado importantes instrumentos en materia de modernización,
como la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y su Plan de Implementación, que han
contribuido a dotar de contenido al sistema. Sin embargo, aún continúa pendiente la reglamentación de
dicho sistema, lo cual implica definir la organización y funcionamiento del sistema, cómo se
operativizará en las entidades de la administración pública y los tres niveles de gobierno y su articulación
con respecto de los demás sistemas administrativos.
Ante esta situación, la Secretaría de Gestión Pública, en su calidad de ente rector del Sistema de
Modernización de la Gestión Pública, ha iniciado el proceso de construcción del sistema, con la finalidad
de contar con un conjunto integrado de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos que
contribuyan a impulsar el proceso de modernización de la gestión pública peruana.
El presente documento tiene como objetivo desarrollar las ideas preliminares que se tienen sobre el
sistema así como cuáles serían sus características y elementos. Para esto, en la primera sección se hace
una distinción entre los conceptos de reforma del Estado y modernización de la gestión pública, con la
finalidad de determinar el campo de acción del sistema. Luego, en la segunda sección, con el objetivo de
contextualizar el sistema, se hace una revisión de las iniciativas en reforma y modernización que se han
dado en las últimas dos décadas así como también del marco normativo e institucional en el que se
desenvuelve. En la tercera sección se analiza la experiencia colombiana y su Modelo Integrado de
Planeación y Gestión, con el fin de identificar elementos útiles y lecciones aprendidas para el diseño del
sistema. En la cuarta sección se desarrollan las principales características y elementos que constituyen el
sistema, en base a los aspectos detallados en las secciones previas. Finalmente, la última sección busca
hacer una reflexión final en relación a los próximos pasos que deben darse para asegurar la
implementación del sistema.
1. Reforma del Estado y Modernización de la Gestión Pública: Diferencia conceptual como punto
de partida
Antes de empezar a discutir sobre el Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública y
sus elementos es necesario revisar los conceptos de reforma del Estado y modernización de la gestión
pública con el fin de delimitar el campo de acción del mencionado sistema.
Al revisar la literatura y el uso que se le da en la práctica a ambos conceptos, encontramos que en muchos
casos son usados indistintamente para referirse a procesos de cambio en la estructura y funcionamiento
del Estado. Sin embargo, si bien los conceptos de reforma y modernización están estrechamente
relacionados, cada uno de ellos hace alusión a procesos con rasgos distintivos y que inclusive pueden
darse de manera independiente (PNUD: 14).
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La Reforma del Estado implica la transformación sustantiva de algunos de los roles básicos del Estado
actual (planificador, propietario, agente económico, normativo de los sistemas político-institucional,
económico y/o social, administrador de sus estructuras y/o controlador de su funcionamiento, etc.). En
ese sentido, hace referencia a procesos que llevan a cambios sustanciales en la organización y
redistribución del poder político, en la estructura y funcionamiento del Estado así como en su relación
con la ciudadanía, con el fin de asegurar la supervivencia y funcionalidad del Estado ante los incesantes
cambios económicos, políticos y sociales (ProDescentralización, 2011:10). Es así que la reforma del
Estado implica la generación consensuada de nuevas instituciones y la institucionalización de las mismas,
por lo que el componente político juego un papel indispensable en el proceso. (Casas, 2011: 11)
Es posible señalar que la reforma del Estado tiene tres niveles o fases interdependientes
(ProDescentralización, 2011:11):
a) El nivel de proceso de gobierno o de gestión pública: Tiene lugar cuando se producen los cambios
en las formas e instrumentos de gobernar. Es el nivel estricto del redimensionamiento del Estado,
la reducción de su tamaño, la disminución del número de empresas, programas, empleados, leyes,
gasto, etc., pero es también el nivel de las modificaciones en el proceso de toma de decisiones e
implementación de políticas. Las reformas en el nivel de la gestión se manifiestan frecuentemente
en privatizaciones, desregulaciones, administraciones públicas compartidas o concesionadas.
b) El nivel de régimen político: Son las reformas vinculadas a la relación política entre sociedad y
Estado, en particular la forma de elegir a los titulares de los poderes del Estado y las formas como
se componen y ejercen los poderes públicos. También está relacionado a las formas de
interrelación entre los poderes y niveles de Estado.
c) El nivel de la constitución política del Estado: La gran reforma del Estado se consumaría en las
leyes fundamentales del Estado, relativas al ámbito y ejercicio de las libertades políticas y
económicas de los ciudadanos, y al ámbito y ejercicio de los poderes regulatorios y de
intervención del Estado.
Por su parte, la Modernización de la Gestión Pública (o también conocida como reforma
administrativa), “comprende un proceso continuo de mejora con el fin de que las acciones del Estado
puedan responder cada vez más a las expectativas de los ciudadanos” (Casas, 2011:12). Es así que la
modernización implica la realización de una amplia gama de acciones a nivel administrativo que tienden
a incrementar la eficacia de la gestión pública, entre las que se encuentran la simplificación de trámites,
el uso de las tecnologías para mejorar la provisión de servicios públicos, la gestión de los procesos, el
fortalecimiento de capacidades de los funcionarios, etc., con el fin de que esta pueda cumplir con las
funciones asignadas (PNUD: 14). Al ser un proceso continuo, la modernización necesita de una
permanente retroalimentación a través de las herramientas de evaluación y monitoreo, con el fin de
identificar las áreas en las que se puede seguir mejorando (Casas, 2011:12).
Teniendo en cuenta ambas definiciones, es posible afirmar que la modernización de la gestión pública es
un aspecto complementario de la reforma del Estado, ya que esta permite mejorar el funcionamiento
interno del Estado para que se encuentre en la capacidad de cumplir y adaptarse a las nuevas funciones
y estructuras establecidas mediante la reforma.
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2. El Contexto del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública
2.1. Antecedentes: De la Reforma del Estado a la Modernización de la Gestión Pública
En esta sección se buscará mostrar el camino que ha seguido el Estado peruano en temas de reforma y
modernización, a través de lo que los académicos han definido como los “Cuatro ciclos de Reformas”
que se han sucedido desde inicios de los años 90. Estos ciclos permiten observar cómo se han desarrollado
las diversas iniciativas y enfoques a través de los cuales se han abordado la reforma del Estado y la
modernización de la gestión pública.
Primer Ciclo de Reformas (1990-1996)
El primer ciclo de reforma se produce en el contexto del primer gobierno de Alberto Fujimori. En esta
etapa, el problema central permanentemente visibilizado y expresado por los tomadores de decisión fue
el sobredimensionamiento del Estado. Se comprendía la burocratización como sinónimo de ineficiencia
o incompetencia intrínseca de la administración pública. Juan Carlos Hurtado Miller, Presidente del
Consejo de Ministros de entonces, caracterizó al aparato estatal como burocratizado, grande, pobre e
ineficaz. A su vez, consideraba que la excesiva intervención del Estado en la vida económica ahogaba y
obstruía la iniciativa privada. En ese sentido, la reforma tuvo como objetivos liberalizar la economía
reduciendo la presencia e intervención del Estado en la economía, y por otro lado, redimensionar y
reformar la estructura del Estado (Cortázar, 2007:45).
En relación al primer objetivo, se aplicaron una serie de importantes reformas económicas que incluyeron
ajustes en la disciplina fiscal, la liberalización de mercados, privatizaciones, ingreso y promoción de la
inversión extranjera y la garantía de los derechos de propiedad, entre otras medidas basadas en las
recomendaciones del Consenso de Washington (Alza, 2012: 225).
En relación al segundo objetivo, la Reforma del Estado estuvo centrada en un programa de “renuncias
voluntarias”1 con el fin de reducir el aparato estatal, y en la reforma o creación de entidades autónomas2
que permitirían separar los criterios técnicos de los políticos. Para el funcionamiento de estas entidades
se aplicaron dos ideas básicas: en primer lugar, generar una excepción a los sistemas administrativos
propios de la administración pública aplicando el régimen laboral privado y flexibilizando las normas
para la gestión financiera y las adquisiciones; y, en segundo lugar, otorgar una importante autonomía
técnica y administrativa en relación a la estructura y autoridad de los ministerios (Cortázar, 2007: 23).
Estas medidas se materializaron en la existencia de algunas “islas de eficiencia” en el sistema, es decir,
en entidades aisladas que gracias a la autonomía con la que contaban se convirtieron en instituciones
fuertes, eficientes y de gran reconocimiento en el cumplimiento de sus funciones. Sin embargo, al no
fortalecer a la administración pública en su conjunto, la reforma no sólo implicó una reducción del
1 El programa de renuncias voluntarias implicaba la “compra” de renuncias bajo el supuesto de que los empleados se allanarían
a renunciar voluntariamente a cambio de una compensación extraordinaria. Para reforzar el incentivo a la renuncia se decidió
que una vez concluido el plazo para las renuncias voluntarias cada entidad sería declarada en reorganización, estando entonces
obligada a evaluar a su personal y declarar como excedentes a quienes no aprobaran dicha evaluación. El personal excedente
sería despedido sin contar con el incentivo que se otorgaba a la renuncia voluntaria. La idea era que el riesgo a ser despedido
sin el incentivo motivara a los empleados a renunciar “voluntariamente.” Fuente: Cortázar, 2007. 2 Como parte de este proceso pueden incluirse la creación o reforma radical de las entidades responsables de la administración
tributaria y aduanera (Superintendencia Nacional de Administración Tributaria y Superintendencia Nacional de Aduanas), de
la supervisión financiera (Superintendencia de Banca y Seguros, Comisión Nacional de Supervisión de Valores,
Superintendencia Nacional de Administradoras de Fondos de Pensión), de la regulación de mercados específicos (Organismos
reguladores del mercado de energía eléctrica OSINERG, de telecomunicaciones OSIPTEL y de transportes OSITRAN), el
Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES) y el Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS).
Fuente: Cortázar, 2007.
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tamaño y del rol intervencionista del Estado sino también implicó una reducción en su capacidad
institucional, constituyéndose así en un debilitado Estado regulador (Alza, 2012: 225).
El segundo ciclo de reformas (1996-2000)
Este ciclo inicia en 1996 con la reelección inmediata del Presidente Fujimori, gracias a la interpretación
de la nueva Constitución de 1993. En este segundo ciclo, las acciones y medidas que se tomaron
estuvieron dirigidas a afrontar el “desorden organizativo” de la administración pública producto de las
primeras reformas, caracterizado por estructuras paralelas dentro de los ministerios, superposición de
funciones entre entidades distintas, predominio de provisión directa de servicios y poca flexibilidad del
régimen laboral del sector público (Alza, 2012a: 26).
Ante esta situación, se buscaba lograr la “modernización del Estado” a través de 3 líneas de acción: “a) la transformación de los macro-procesos administrativos, flexibilizándolos para que sirvieran como
eficaces herramientas de gestión; b) la modificación de la estructura organizacional del Poder Ejecutivo,
mediante una clara identificación de las funciones de cada entidad y c) el rediseño de los procesos y
procedimientos de uso interno en cada entidad pública” (Cortázar, 2007: 56)
En este contexto, se creó el Programa de Modernización de la Administración Pública, el cual centralizó
y promovió una reforma organizativa de carácter integral, la cual se lograría consolidar con la aprobación
de un paquete de decretos legislativos3 (Cortázar, 2007:61). Sin embargo, por un desliz del Ministro de
Economía, Jorge Camet, la propuesta se filtró a la prensa y tuvo impactos serios en la opinión pública
pues se temía eventuales despidos masivos y la aprobación de un paquete normativo que en conjunto
suprimirían unas 30 entidades autónomas y proyectos especiales. Ante esta situación, la aprobación de
dichas propuestas quedó trunca, pues no logró pasar el voto aprobatorio del Consejo de Ministros y perdió
el respaldo del Presidente (Alza, 2012a:27)
El tercer ciclo de reformas (2001-2004)
Luego de la renuncia de Alberto Fujimori desde Japón y del gobierno de transición de Valentín Paniagua,
se inicia el tercer ciclo de reformas en el 2001, con la elección de Alejandro Toledo como Presidente.
Este nuevo ciclo estuvo marcado por las reformas orientadas a la descentralización político
administrativa.
En ese sentido, en el año 2002, se aprobó una Reforma Constitucional sobre la Descentralización. Se
aprobó de inmediato la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley de Demarcación Territorial y la Ley
Orgánica de Gobierno Regionales (que dio lugar a la instalación de gobiernos regionales) y se creó el
Consejo Nacional de Descentralización, ente rector y coordinador del proceso. En el año 2003 se
promulgó la Ley Orgánica de Municipalidades, la Ley de Promoción de la Inversión Descentralizada, la
Ley de Descentralización Fiscal, la Modificación de la Ley de Tributación Municipal, la Ley de Sistema
de Acreditación y la Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones. Es así que, en
este ciclo se produce una preparación de diversos sectores para la descentralización de funciones y
competencias (Alza, 2012a: 27).
Por otra parte, entre el 2001 y el 2004, se dieron diversos esfuerzos dirigidos a modernizar y democratizar
la gestión pública. En ese sentido, en el año 2002 se promulga la Ley Marco de Modernización de la
Gestión del Estado - Ley N° 27658, a través de la cual se declara al Estado peruano en proceso de
modernización con la finalidad de mejorar la gestión pública y construir un Estado democrático,
3 Se prepararon proyectos de Ley sobre el Régimen Laboral de la Administración Pública, Código de Ética de los Servidores
Públicos, Sistema Nacional de Control, Adquisiciones de los Organismos del Estado y Representación y Defensa de los
Intereses del Estado.
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descentralizado y al servicio del ciudadano. Dicho proceso de modernización tiene como objetivo
fundamental la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre
una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos (art.4).
Bajo esta lógica, se incorporan mecanismos de transparencia pública y la participación ciudadana en los
procesos presupuestales; se instauran Mesas de Concertación de Lucha contra la Pobreza como
mecanismo de diálogo entre el Estado y la ciudadanía; se aprueba la Ley de Prudencia y Transparencia
Fiscal, el Sistema Integrado de Administración Financiera, la Ley de Acceso Ciudadano a la Información
sobre Finanzas Públicas, y se implementa el Portal de Transparencia Económica del MEF; se aprueba
también la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública y se implementan los Portales de
Transparencia en los 3 niveles de gobierno; se aprueba la Ley Marco del Empleo Público (Alza,
2012ª:28); entre otras normas y medidas dirigidas a promover una gestión pública más eficiente y
transparente.
Asimismo, en junio del 2002 se suscribió el Acuerdo Nacional4. En este contexto se impulsó la creación
de un sistema nacional de planeamiento estratégico sectorial e institucional, con una clara fijación de
objetivos generales y objetivos específicos que establezcan metas a corto, mediano y largo plazo, así
como los indicadores de medición correspondientes. Es así que en el año 2005 se aprueba la Ley N°
28522, Ley que crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico (CEPLAN).
El cuarto ciclo de reformas (2007-2011)
En el 2006, Alan García es elegido en un segundo gobierno, el cual fue de corte mucho más neoliberal y
con algunas políticas redistributivas a través de programas sociales. En este marco, Alan García encarga
a la Ministra de Transportes y Comunicaciones, Verónica Zavala, dirigir el proceso de Reforma del
Estado. El resultado más importante de esta gestión fue la aprobación de una nueva Ley Orgánica del
Poder Ejecutivo (LOPE) en diciembre del año 2007 (Alza, 2012a:28). Dicha Ley “estableció los
principios y las normas básicas de organización, competencias y funciones del Poder Ejecutivo, como
parte del Gobierno Nacional y la obligatoriedad de que las entidades que lo conforman se adecuen a estas
nuevas reglas, considerando el principio de servicio al ciudadano, profundizando de esta forma el proceso
de descentralización y modernización”5.
Durante la gestión de García se impulsaron diversas iniciativas relacionadas a la mejora de la gestión
pública. En el año 2007, se inicia la aplicación del Presupuesto por Resultados como una herramienta
que busca orientar el ciclo presupuestal bajo un enfoque que vincula los recursos asignados a los
productos y resultados que requieren y valoran los ciudadanos. En ese marco, se implementan
instrumentos como los programas presupuestales estratégicos, las evaluaciones independientes y el
seguimiento del gasto público (PMSJ, 2011:21). Asimismo, en el año 2008, se inicia también la Reforma
del Servicio Civil, mediante la creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), como
ente rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, y de la aprobación de otras
medidas importantes como la formación del Cuerpo de Gerentes Públicos, la creación del Tribunal del
Servicio Civil, el diseño institucional para las evaluaciones en el servicio civil, normas sobre
capacitación, y un programa facultativo para gobiernos sub-nacionales (SERVIR, 2010:21).
4 Conjunto de políticas de Estado elaboradas y aprobadas sobre la base del diálogo y del consenso, luego de un proceso de
talleres y consultas a nivel nacional, con el fin de definir un rumbo para el desarrollo sostenible del país y afirmar su
gobernabilidad democrática 5 Decreto Supremo N° 090-2010-PCM. Aprueba el Consolidado de los Avances en Reforma del Estado y la Estrategia de
Modernización de la Gestión del Estado. Lima, agosto 2010.
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Sin embargo, el mayor énfasis estuvo en la simplificación administrativa como herramienta para facilitar
la inversión privada, la cual era vista como el principal camino para lograr la estabilidad y crecimiento
económico (Alza, 2012a:28). Es así que en el año 2007, mediante Decreto Supremo N° 027-2007-PCM,
se establece a la simplificación administrativa como una de las doce políticas nacionales de obligatorio
cumplimiento para las entidades del gobierno nacional, con el fin de promover la permanente y adecuada
simplificación de trámites, la aplicación del silencio administrativo positivo, la implementación de
ventanillas únicas, entre otras medidas. Asimismo, en el año 2010, se aprueba la Política Nacional de
Simplificación Administrativa y su respectivo Plan de Implementación6, los cuales establecen, entre otras
metas, la optimización de procesos vinculados a la mejora del clima de negocios, la simplificación de los
procedimientos y servicios administrativos de las entidades públicas y elevar la posición del Perú en el
ranking de competitividad mundial del Doing Business. (ProDescentralización, 2011:15)
Tras observar los cuatro ciclos de reforma presentados, podemos establecer que las ideas de
modernización de la gestión pública se introducen durante el segundo ciclo. Esto podría explicarse
porque después de mediados de los años noventa se comienza a fortalecer en Latinoamérica la corriente
de la Nueva Gestión Pública, lo cual estuvo acompañado de cuestionamientos a las reformas propuestas
en el Consenso de Washington y de una reivindicación de la importancia de las capacidad institucional
de los gobiernos para asegurar el desarrollo de los países. Otra conclusión que es posible rescatar de la
revisión es que las iniciativas de reforma del Estado han tomado mayor fuerza luego de crisis económicas
y políticas, que han llevado a replantear el papel y la organización del Estado. Por su parte, las iniciativas
de modernización de la gestión pública han carecido de una visión articulada y más bien han constituido
esfuerzos dispersos y focalizados en determinados aspectos de la gestión.
2.2. El Marco Normativo e Institucional de la Modernización de la Gestión Pública
El primer paso para institucionalizar la modernización de la gestión pública como una función
permanente del Estado se dio en el año 2000 con la aprobación del nuevo Reglamento de Organización
y Funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), mediante Decreto Supremo N° 004-
2000-PCM. Este decreto establece dos funciones estratégicas de la PCM vinculadas a la modernización
de la gestión pública:
“Artículo 4.- Las funciones de la PCM son:
(…)
g) Asesorar a las entidades públicas en materia de simplificación administrativa y evaluar de manera
permanente sus procesos de simplificación administrativa;
(…)
i) Promover la mejora de la gestión pública, la calidad del gasto público, el perfeccionamiento de la
organización de las entidades públicas y la eficiencia de los procesos y sistemas administrativos”
Antes de la aprobación del mencionado instrumento de gestión, las funciones relacionadas con la
modernización se encontraban a cargo del Programa de Modernización de la Administración Pública
(PMAP), el cual estaba presidido por un consejo directivo conformado por el Presidente del Consejo de
Ministros, el Ministro de Economía y Finanzas y el Ministro de la Presidencia. Cabe destacar que si bien
la Secretaría Técnica del PMAP se encontraba en la PCM, esta no pertenecía a la estructura formal del
ministerio y el funcionamiento del PMAP era financiado casi en su totalidad por fondos de organismos
de cooperación internacional. Si bien esto le brindaba cierto dinamismo y flexibilidad al programa,
6 La Política Nacional de Simplificación Administrativa modifica la política nacional de obligatorio cumplimiento sobre de
simplificación administrativa, estableciendo los principios, objetivos y estrategias en la materia. A su vez, esta política es
derogada en el año 2013 mediante el decreto supremo que aprueba la Política Nacional de Modernización de la Gestión
Pública.
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también lo hacía altamente dependiente de los fondos de la cooperación, restándole institucionalidad y
estabilidad.
Con la finalidad de superar este problema y asegurar el cumplimiento de las funciones vinculadas a la
modernización, un equipo de consultores -entre los que se encontraba la actual Secretaria de Gestión
Pública, Sara Arobes- propuso la creación de la Dirección General de Gestión Pública como “el órgano
encargado de conducir y realizar las acciones tendientes a la mejora permanente de la Administración
Pública” (art. 18 del D.S. N° 004-2000-PCM). Entre las funciones que se le asignaron a la mencionada
dirección se encontraban:
a) Realizar estudios para la mejora de la estructura y organización de las entidades públicas, la gestión
pública, los sistemas, procedimientos y procesos administrativos;
b) Formular propuestas normativas y de acción sobre la base de los estudios realizados;
c) Evaluar de manera permanente los procesos de simplificación administrativa al interior de las entidades,
para lo cual podrá solicitar toda la información que requiera de éstas;
d) Supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las normas de simplificación administrativa;
e) Detectar los casos de duplicidad de los procedimientos administrativos en las distintas entidades y
proponer las medidas necesarias para su corrección;
f) Diseñar y conducir acciones de información sobre los servicios públicos prestados por el Estado;
g) Implementar y desarrollar el Centro de Información de la PCM;
h) Asesorar a las entidades en materia de simplificación administrativa y en las materias de su competencia;
i) Organizar y actualizar el Registro Nacional de Servidores y Funcionarios Públicos.
Con la aprobación de la Ley N° 27658 - Ley Marco de Modernización del Estado en el año 2002, se
establece que el proceso de modernización debe desarrollarse de manera coordinada entre el Poder
Ejecutivo, a través de la Dirección General de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros
y el Poder Legislativo, a través de la Comisión de Modernización de la Gestión del Estado. Mediante el
Decreto Supremo 006-2002-PCM, que aprueba el nuevo Reglamento de Organización y Funciones de la
PCM, la Dirección de Gestión Pública pasa a llamarse Secretaría de Gestión Pública y se le asignan
nuevas funciones vinculadas al mandato de la Ley Marco, como por ejemplo: formular propuestas
normativas y de acción para la modernización, descentralización y transparencia de la gestión pública;
coordinar y conducir el proceso de modernización del Estado; emitir opinión técnica con relación a toda
propuesta para la creación, modificación, escisión, fusión o eliminación de cualquier entidad, órgano u
organismo perteneciente al Estado, entre otras (art. 31).
Iniciado el proceso de descentralización, a partir de la reforma constitucional y la aprobación de la Ley
de Bases de la Descentralización, surgió la necesidad de definir los roles que debía asumir cada nivel de
gobierno así como la estructura y organización necesarias para mejorar la calidad y atención de los
servicios públicos. En esta línea, fueron aprobadas en noviembre del 2002 la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales y, en mayo del 2003, la Ley Orgánica de Municipalidades. Sin embargo, se hacía necesaria
también una nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), que estableciera la estructura y los roles
del Gobierno Nacional en un contexto descentralizado. Es así, que en junio del 2003, el Poder Ejecutivo
presentó un primer Proyecto de LOPE ante el Congreso de la República, el cual fue objeto de muchos
debates entre la PCM y el Poder Legislativo. Finalmente, en diciembre del 2007, se logra aprobar la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo, la cual completa el marco legal aplicable a los tres niveles de gobierno,
estableciendo las competencias del Poder Ejecutivo y exigiendo la reforma del gobierno a una estructura
unitaria y descentralizada (Secretaría de Gestión Pública, 2010).
La LOPE fue concebida con el objetivo de ordenar al Poder Ejecutivo en base a cuatro niveles de acción
(Secretaría de Gestión Pública, 2010: 14):
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a) Los principios y las normas básicas de organización, competencias y funciones del Poder Ejecutivo, como
parte del Gobierno Nacional;
b) Las funciones, atribuciones y facultades legales del Presidente de la República y del Consejo de Ministros;
c) Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los gobiernos regionales y locales;
d) La naturaleza y requisitos de creación de las entidades públicas y los sistemas administrativos y
funcionales que regulan y organizan las acciones de la administración pública, promoviendo su eficacia y
eficiencia.
En relación a este último punto, la LOPE establece la existencia de once sistemas administrativos, dentro
de los cuales se crea el Sistema de Modernización de la Gestión Pública y precisa que el Poder Ejecutivo
tiene la rectoría sobre el mismo.
Con la dación de esta norma, se hacía necesario adecuar la estructura y funciones de la PCM a lo
establecido en la LOPE. Es así que en el mismo año se aprobó el nuevo Reglamento de Organización y
Funciones de la PCM mediante Decreto Supremo N° 063-2007-PCM, el cual señala que la Secretaría de
Gestión Pública de la Presidencia de Consejo de Ministros es la encargada de coordinar y dirigir el
proceso de modernización y, por tanto, es competente en materia de organización del Estado, para lo cual
aprueba y propone normas en materia de estructura del Estado y sistemas administrativos, en
concordancia con las normas de modernización, racionalización y descentralización del Estado (art. 36).
En el año 2008, se modifica el Reglamento de Organización y Funciones de la PCM, básicamente “con
la finalidad de fortalecer las políticas nacionales de modernización de la Administración Pública, así
como el acceso a la información pública, fomento de la ética en la función pública, la transparencia y la
vigilancia ciudadana”7 (D.S. N° 057-2008-PCM). En ese sentido, se hace competente a la Secretaría de
Gestión Pública en “materia de funcionamiento y organización del Estado, simplificación administrativa,
ética y transparencia” (art. 36). Asimismo, se le asignan las siguientes funciones (art. 37):
a) Coordinar y dirigir el proceso de modernización de la gestión pública, así como formular y evaluar las
propuestas para su mejora;
b) Emitir opinión sobre autógrafas y proyectos normativos referidos a funcionamiento y organización del
Estado, como es la creación de ministerios, entidades, instituciones, organismos públicos, autoridades
autónomas, corporaciones, fondos o de cualquier otra entidad del Estado; así como, el Reglamento de
Organización y Funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros, de los Ministerios y de los
organismos públicos para fines de su aprobación;
c) Proponer normas y aprobar directivas en materia de funcionamiento y organización del Estado, ética y
transparencia;
d) Detectar los casos de duplicidad de funciones o de procedimientos administrativos en las distintas
entidades de la Administración Pública y proponer las medidas necesarias para su corrección;
e) Emitir informe sobre los proyectos o normas que propongan la fusión de direcciones, programas,
dependencias, entidades, organismos públicos, comisiones y en general toda instancia de la
Administración Pública Central, así como la modificación respecto de la adscripción sectorial de un
organismo público o de otras entidades;
f) Asesorar a las entidades en materia de simplificación administrativa y evaluar los procesos de
simplificación administrativa en relación con el Texto Único de Procedimientos Administrativos - TUPA
7 Decreto Supremo N° 057-2008-PCM. Decreto Supremo que modifica el Reglamento de Organización y Funciones de la
Presidencia del Consejo de Ministros. Lima, agosto 2008.
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de las entidades del Poder Ejecutivo, para lo cual está facultada a solicitar la información que requiera, y
emitir directivas y/o lineamientos;
g) Supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las normas de simplificación administrativa contenidas en la
Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y detectar los incumplimientos para lo cual
deberá otorgar a las entidades un plazo perentorio para la subsanación. De no producirse la subsanación,
deberá realizar las gestiones conducentes a hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios
involucrados;
h) Formular, coordinar, supervisar y evaluar las políticas de acceso a la información pública, fomento de la
ética en la función pública, la transparencia y la vigilancia ciudadana.
i) Coordinar con la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de la Competitividad;
j) Emitir opinión respecto a los conflictos de competencia entre autoridades del Poder Ejecutivo que son
puestos en consideración de la Presidencia del Consejo de Ministros;
k) Emitir opinión técnica en materia de su competencia;
En el marco de dichas funciones, en el año 2011, la Secretaría de Gestión Pública aprobó la Estrategia
de Modernización de la Gestión Pública, la cual contiene las acciones e instrumentos de mediano y corto
plazo dirigidos a mejorar y reformar el Sistema de Modernización del Estado previsto en la Ley Orgánica
del Poder Ejecutivo (Secretaría de Gestión Pública, 2011:5). La Estrategia establece como una de sus
líneas de acción prioritarias la formulación y aprobación de la Política Nacional de Modernización de la
Gestión Pública (PNMGP) y su Plan de Implementación.
La Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública se aprobó en el año 2013, mediante Decreto
Supremo N° 004-2013-PCM, constituyéndose como el principal instrumento orientador de la
modernización de la gestión pública en el Perú. Como se pudo observar a través de los cuatro ciclos de
reformas presentados en la sección anterior, los esfuerzos previos por mejorar la capacidad del Estado
para brindar de servicios públicos se desarrollaron de manera aislada, desarticulada y sin necesariamente
responder a una orientación estratégica. La PNMGP representa un punto de quiebre en esta situación al
recoger las principales reformas que se han emprendido en los últimos años (descentralización,
presupuesto por resultados, servicio civil, planeamiento estratégico, entre otros) y articularlas dentro de
un marco que permita establecer un proceso de modernización de la gestión pública integral, sostenido
y con perspectivas a largo plazo.
La PNMGP busca conducir la gestión en el Estado bajo un enfoque de gestión para resultados al servicio
del ciudadano, para lo cual establece un modelo compuesto por 5 pilares centrales, 3 ejes transversales y
un proceso explícito de gestión del cambio, los cuales pueden observarse en el siguiente gráfico:
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Gráfico N° 1: Pilares Centrales y Ejes Transversales de la PNMGP
Elaboración propia. Fuente: SGP, 2013.
Cada uno de los pilares y ejes transversales está a cargo del ente rector en la materia, lo que evidencia el
carácter articulador de la PNMGP. En el siguiente cuadro se describen brevemente los pilares y ejes
transversales y sus respectivos entes rectores.
Tabla N° 1: Pilares y Ejes Transversales de la PNMGP
Pilar/Eje Transversal Descripción Ente rector
Primer Pilar:
Políticas Públicas,
Planes Estratégicos y
Operativos
Tiene como objetivo que el Estado actúe de manera coherente y
articulada a partir de la definición de objetivos claros que reflejen las
prioridades del país, los cuales deben verse reflejados en las políticas
públicas y en los planes estratégicos de las entidades.
CEPLAN
Segundo Pilar: Presupuesto por
Resultados
Busca la adopción del Programa Presupuestal con Enfoque de
Resultados (PP) para todo el gasto programable, con el fin de
mantener la disciplina fiscal, mejorar la eficiencia en la distribución
de recursos y mejorar la calidad del gasto público, asegurando la
eficacia y eficacia en las operaciones de todas las entidades y
agencias en los tres niveles de gobierno.
Dirección General de
Presupuesto Público del
Ministerio de Economía y
Finanzas
Tercer Pilar:
Gestión por procesos,
simplificación
administrativa y
organización
institucional
Tiene por objetivo que las entidades públicas adopten de manera
paulatina, la gestión por procesos, continúen con los esfuerzos
relacionados a la simplificación administrativa y se organicen de
manera adecuada para llevar adelante los procesos y alcanzar los
resultados esperados.
Secretaría de Gestión
Pública de la Presidencia
del Consejo de Ministros
Cuarto Pilar:
Servicio Civil
Meritocrático
Tiene como objetivo lograr mejorar el desempeño de los servidores
del Estado en beneficio de los ciudadanos, basándose en principios de
mérito e igualdad de oportunidades.
Autoridad Nacional del
Servicio Civil (SERVIR)
XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015
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Pilar/Eje Transversal Descripción Ente rector
Quinto Pilar:
Sistema de información,
seguimiento, evaluación
y gestión del
conocimiento
Tiene por objetivo asegurar una gestión pública eficiente, para ello las
entidades públicas deben contar con un sistema de información, con
un proceso de seguimiento y de evaluación, así como, con una
adecuada gestión del conocimiento.
Secretaría de Gestión
Pública de la Presidencia
del Consejo de Ministros
Primer Eje
Transversal: Gobierno Abierto
Tiene como objetivo contar con un Estado transparente, que rinde
cuentas de sus acciones y resultados, y que ofrece canales de
participación ciudadana activos que inciten al ciudadano a estar, no
sólo al tanto de las decisiones que toma su gobierno actual, sino
también a participar del escrutinio público sobre estas decisiones.
Secretaría de Gestión
Pública de la Presidencia
del Consejo de Ministros
Segundo Eje
Transversal: Gobierno
Electrónico
Tiene como objetivo promover el uso intensivo de Tecnologías de la
Información y Comunicación (TIC) en las entidades públicas para
mejorar la información y los servicios ofrecidos a los ciudadanos,
orientar la eficacia y eficiencia de la gestión pública e incrementar la
transparencia y la participación de los ciudadanos.
Oficina Nacional de
Gobierno Electrónico e
Informática (ONGEI)
Tercer Eje
Transversal:
Articulación
Interinstitucional
Su objetivo es impulsar y constituir mecanismos e iniciativas de
coordinación interinstitucional que contribuyan a expandir la
capacidad de desempeño del Estado en el servicio a sus ciudadanos.
Secretaría de
Descentralización,
Secretaría de
Coordinación y Secretaría
de Gestión Pública de la
PCM
Elaboración propia. Fuente: SGP, 2013.
En mayo de 2013, se aprobó mediante Resolución Ministerial N° 125-2013-PCM el Plan de
Implementación de la PNMGP para el periodo 2013-2016. Este Plan desarrolla las acciones, indicadores,
metas y plazos, e identifica a los responsables de implementar la Política de Modernización, monitorear
los avances y evaluar los resultados e impactos en la sociedad. Asimismo, busca definir la estrategia
general que los entes rectores de los sistemas administrativos, funcionales y todas las instituciones
públicas en los tres niveles de gobierno deben seguir para impulsar el proceso de modernización.
Si bien la PNMGP y su Plan de Implementación son instrumentos importantes que contribuyen a dar
contenido al Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública, es imperativo que se
reglamente el sistema con el fin de definir su organización y funcionamiento, es decir, quiénes lo
conforman, cuáles son sus roles y responsabilidades, y el desarrollo de instrumentos y procedimientos
que aseguren su adecuada implementación.
3. Mirando otros modelos: La experiencia colombiana
3.1. Antecedentes: El Sistema de Desarrollo Administrativo (1998-2012)
Con la Constitución de 1991, Colombia inicia un proceso profundo de reforma dirigido a la construcción
de un Estado Social de Derecho a través de la democratización de sus instituciones, la liberalización de
la economía y la descentralización política y administrativa. De este modo, durante la década de los
noventa, las reformas estuvieron centradas en darle efecto legislativo al nuevo marco de gobernanza
pública establecido por la nueva Carta Magna (OCDE, 2014:69-70).
A pesar de los esfuerzos desplegados, a finales de los noventa se hizo evidente que la estructura
institucional de la administración colombiana no se correspondía con los principios dispuestos por la
Constitución de 1991, por lo que, a través de la Ley 489 de 1998, se aprobó el Estatuto Básico de
Organización y Funcionamiento del Estado. Esta norma regula el ejercicio de la función administrativa,
determina la estructura y define los principios y reglas básicas de la organización y el funcionamiento de
la administración pública (art. 1). En el capítulo IV de la mencionada Ley se crea el Sistema de Desarrollo
XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015
12
Administrativo8 como un “conjunto de políticas, estrategias, metodologías, técnicas y mecanismos de
carácter administrativo y organizacional para la gestión y manejo de los recursos humanos, técnicos,
materiales, físicos y financieros de las entidades de la Administración Pública, orientado a fortalecer la
capacidad administrativa y el desempeño institucional, de conformidad con la reglamentación que para
tal efecto expida el gobierno nacional” (art. 15), el cual será aplicable a todas las entidades del gobierno
nacional y territorial.
El sistema cuenta con dos fundamentos principales:
El Plan Nacional de Formación y Capacitación, el cual recoge las orientaciones dirigidas a
fomentar la formación y capacitación de los servidores públicos con un doble propósito: mejorar
el desempeño para el cumplimiento de la misión y objetivos organizacionales, y enriquecer de
manera personal al servidor público al desarrollar sus competencias laborales y humanas. Es
formulado por el DAFP en coordinación con la Escuela Superior de Administración Pública,
ESAP. (DAFP, 2013)
Las Políticas de Desarrollo Administrativo, que son el conjunto de orientaciones que inducen
procesos de modernización en la gestión organizacional y funcional de la Administración Pública
para el fortalecimiento de los niveles de gobernabilidad y legitimidad del Estado. Son formuladas
por el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) y son adoptadas por el
Gobierno Nacional y articuladas con los organismos y entidades de la administración pública.
En un inicio, se establecieron ocho líneas de política9, las cuales fueron agrupadas en cinco líneas de
política mediante el Decreto 2740 de 2011, el cual además define los fundamentos, las instancias de
participación y la operatividad del Sistema. Las cinco líneas de políticas establecidas fueron: 1)
Desarrollo del Talento Humano; b) Descentralización Administrativa; c) Democratización de la
Administración Pública; d) Modernización y Transparencia en la Administración Pública; y e) Rediseños
organizacionales. Posteriormente, mediante Decreto 3622, se elimina la Política de Descentralización
Administrativa y se introduce la Política de Gestión de la Calidad, se reducen las instancias de
participación y se conforman los comités técnico sectorial y técnico institucional, entre otras medidas
(DAFP, 2013: 6).
El Sistema de Desarrollo Administrativo se implementa a través de los Planes de Desarrollo
Administrativo, los cuales deben ser formulados y evaluados anualmente por cada sector administrativo.
Los planes de desarrollo administrativo sectoriales contienen proyectos, acciones, actividades,
responsables e indicadores para el mejoramiento de la gestión de los recursos y del talento humano, en
el marco de las políticas de desarrollo administrativo. La planeación sectorial se desagrega a su vez en
planes institucionales de desarrollo administrativo de cada una de las entidades adscritas y vinculadas
del sector. (DAFP, 2013)
8 De acuerdo a la normativa colombiana, el Desarrollo Administrativo es entendido como un proceso de mejoramiento
permanente y planeado para la buena gestión y uso de los recursos y del talento humano en los organismos y entidades de la
Administración Pública, cuyos propósitos son: a) La creación de relaciones de cooperación, aceptación y reconocimiento
entre los servidores públicos, los particulares investidos para el ejercicio de funciones administrativas y la comunidad en
general; b) El cumplimiento de los fines sociales del Estado y de las responsabilidades y compromisos del servicio público;
c) El mejoramiento de los niveles de gobernabilidad de la Administración Pública; y, d) El mejoramiento en la calidad de los
bienes y servicios a cargo del Estado. Fuente: Decreto 2740 de Diciembre 20 de 2001 y Decreto 3622 de 2005. 9 Estas fueron: 1) Sistema de información gerencial; 2) Rediseño organizacional; 3) Control interno en la gestión pública; 4)
Gestión y Desarrollo del Talento Humano; 5) Racionalización de trámites, métodos y procedimientos de trabajo; 6)
Participación ciudadana en el desarrollo y control de la gestión pública; 7) Moralización de la Administración Pública y Lucha
contra la corrupción; 8) Descentralización y coordinación administrativa. Fuente: DAFP, 2013.
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13
3.2. Dando un paso más allá: El Modelo Integrado de Gestión y Planeamiento
A mediados del año 2012, por iniciativa de la Alta Consejería Presidencial para el Buen Gobierno y la
Eficiencia Administrativa y el Departamento Administrativo de la Función Pública, se conformó una
mesa de trabajo para levantar un inventario de informes y acciones que eran solicitados por diferentes
actores de gobierno en cumplimiento de políticas relacionadas con la gestión administrativa. El
diagnóstico realizado identificó, entre otros, 468 requerimientos y planes10, todos dirigidos a mejorar la
gestión y la prestación del servicio en las entidades y organismos de la Rama Ejecutiva del Orden
Nacional (DAFP, 2013: 16).
Ante esta problemática se hizo necesaria la creación de un mecanismo que articulara todas esas iniciativas
y las orientara hacia el cumplimiento de los objetivos nacionales. Para esto se llevó a cabo un trabajo
interinstitucional entre diversas entidades relacionadas a la gestión administrativa11 con el fin de dar
coherencia a los lineamientos impartidos y concebir un modelo que generara mayores niveles de
eficiencia y eficacia en la gestión. Es en este espacio en que se concibe el Modelo Integrado de Planeación
y Gestión. (DAFP, 2013: 16)
El Modelo Integrado de Planeación y Gestión busca articular el quehacer de las entidades, mediante los
lineamientos de cinco políticas de desarrollo administrativo y el monitoreo y evaluación de los avances
en la gestión institucional y sectorial. Dentro de este modelo, el talento humano y los recursos
administrativos, tecnológicos y financieros son los que dan el soporte para el cumplimiento de las metas
institucionales y de Gobierno, para así fortalecer la capacidad del Estado en términos de oferta de bienes
y servicios orientados a mejorar el bienestar de los ciudadanos (DAFP, 2012: 6).
Gráfico 2: Modelo Integrado de Planeación y Gestión
Fuente: DAFP, 2012
El modelo tiene a la planeación como el principal mecanismo de articulación de las diversas políticas,
estrategias e iniciativas que desarrolla el gobierno. En ese sentido, para la formulación de los planes
sectoriales e institucionales, se toma como punto de partida las metas de gobierno establecidas en el Plan
10 Entre ellos, los planes indicativos, planes de acción, plan de desarrollo administrativo, plan de eficiencia administrativa y
cero papel, plan de racionalización de trámites, plan de gobierno en línea, plan anticorrupción y de atención al ciudadano,
plan institucional de capacitación, plan de bienestar e incentivos, plan anual de vacantes y el plan anual de caja, entre otros. 11 La Alta Consejería Presidencial para el Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa, el Ministerio de Tecnología de la
Información y las Comunicaciones, el Departamento Nacional de Planeación, el Archivo General de la Nación, la Secretaría
de Transparencia, la Agencia Nacional de Contratación Pública y el Departamento de la Función Pública.
XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015
14
Nacional de Desarrollo, las competencias normativas asignadas a cada entidad y el marco fiscal. (DAFP,
2012:9)
En base a ellas, las entidades deben definir las acciones que tomarán en el marco de las cinco políticas
de desarrollo administrativo12 y de la Estrategia de Gobierno en Línea, con el fin de mejorar la gestión
de la entidad para el cumplimiento efectivo y eficiente de las metas de gobierno y de sus competencias
(DAFP, 2012:9).
Finalmente, los resultados de los planes son analizados mediante dos herramientas de seguimiento,
control y evaluación: el Modelo Estándar de Control Interno (MECI)13 y el Sistema Nacional de
Evaluación de Resultados de la Gestión Pública (SINERGIA)14. El insumo de estas herramientas es el
Formulario Único de Reporte de Avance a la Gestión, el cual es una herramienta en línea que permite
contar en forma permanente con información actualizada y precisa del estado de implementación de las
políticas de desarrollo administrativo así como también retroalimentar a las entidades rectoras de estas
políticas con el fin de que mejoren el acompañamiento y asesoría a las entidades. Estos resultados están
abiertos al público a través de la página web http://modelointegrado.dafp.gov.co.
Las principales ventajas de este Modelo Integrado son, en primer lugar, la articulación de la planeación
con las políticas de desarrollo administrativo en un solo modelo integrado, lo que permite que estos dejen
de ser planes y formatos aislados y que la gestión pública esté dirigida hacia el logro de las metas del
gobierno. En segundo lugar, permite la reducción del número de reportes e informes requeridos a las
entidades, lo cual contribuye a simplificar y racionalizar su labor. Finalmente, permite contar con un
mecanismo unificado de reporte y seguimiento al cumplimiento de las orientaciones y directrices de las
políticas de desarrollo administrativo, lo cual facilita la generación de estrategias para el mejoramiento
continuo. (DAFP, 2013):
3.3. Lecciones aprendidas
De la experiencia mostrada, es posible identificar algunas lecciones aprendidas y elementos útiles para
la construcción del Sistema Administrativo de Modernización Pública, las cuales detallamos a
continuación:
a. La importancia de la articulación entre planeación y gestión
Una de las lecciones más importantes que puede recogerse de la experiencia colombiana es la articulación
existente entre planeación y gestión pública. La planeación es el primer paso en el ciclo de gestión, en
cual se define el “qué”, es decir, los resultados que se quieren lograr a través de la acción gubernamental.
En el caso colombiano, dichos resultados esperados están plasmados en el Plan Nacional de Desarrollo,
el cual establece las políticas públicas, las metas y objetivos prioritarios del país. A su vez, este plan se
constituye como el principal marco orientador de las políticas de desarrollo administrativo, pues los
procesos de mejora que estas implican están dirigidos a asegurar el cumplimiento efectivo y eficiente de
las metas de gobierno. Esto permite tener una visión más amplia e integrada del proceso de mejora de la
12 Las cinco políticas de desarrollo administrativo son: Gestión Misional y de Gobierno; Transparencia, Participación y
Servicio al Ciudadano; Gestión del Talento Humano; Eficiencia Administrativa; Gestión Financiera, las cuales permiten
enmarcar el quehacer misional y de apoyo 13 El MECI evalúa la estrategia, gestión y los propios mecanismos de evaluación del proceso administrativo con el propósito
de orientar a las entidades hacia el cumplimiento de sus objetivos y la contribución de estos a los fines del Estado (DAFP,
2013) 14 El SINERGIA es una herramienta de información gerencial del Presidente de la República, desarrollado en línea para la
programación, gestión y monitoreo de los resultados alcanzados en las metas cuatrienales y anuales relacionadas al Plan
Nacional de Desarrollo y otros compromisos prioritarios de gobierno.
XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015
15
gestión, pues los distintos elementos que lo componen (gestión de recursos humanos, simplificación
administrativa, transparencia, uso de tecnologías de la información, etc.) están dirigidos al logro de un
mismo resultado.
Un proceso de modernización de la gestión pública sería un proceso aislado y desarticulado si es que no
se tiene claro que todas las iniciativas impulsadas deben estar dirigidas hacia el logro de los resultados
que los ciudadanos esperan.
b. La importancia de la evaluación del impacto del modelo
Como ha podido observarse, la evaluación del sistema ha sido un componente clave para su mejora y
evolución, al permitir la retroalimentación y adaptación constante. Esta se ha dado tanto a nivel de las
políticas de desarrollo administrativo como a nivel del modelo en general. Así, en relación a las políticas,
vemos que a través de los años estas han ido variando de acuerdo a las necesidades así como también a
las tendencias en materia de gestión pública. Por ejemplo, a mediados de los 90, en pleno auge de las
ideas de reducción y reorganización del Estado, una de las políticas fue la de Rediseño organizacional.
Luego, esta fue retirada y se fueron incluyendo otras como Gestión de Calidad y Democratización de la
Gestión Pública.
En relación al modelo, luego de más de 10 años de su implementación, se hizo una evaluación que
permitió identificar una sobrecarga de requerimientos a las entidades así como la desarticulación entre
las diversas iniciativas en materia de mejora de la gestión pública, lo que generó la necesidad de
replantear el modelo y establecer un mecanismo articulador de la gestión y la planeación.
Esto nos lleva a concluir que es necesario que el Sistema de Administrativo de Modernización de la
Gestión Pública cuente con mecanismos de seguimiento y evaluación permanente que le permitan
identificar elementos de mejora así como también adaptarse a las necesidades y nuevas tendencias en
gestión pública.
c. Los planes institucionales como mecanismo para operativizar las políticas de desarrollo
administrativo
Un componente importante del sistema son los planes institucionales a través de los cuales se
implementan las políticas de desarrollo administrativo en todas las entidades del Estado colombiano.
Estos planes permiten asegurar que las políticas de desarrollo administrativo se concreticen en acciones
específicas que contribuyan a mejorar la gestión interna de cada entidad y, por tanto, al cumplimiento de
los objetivos y metas institucionales. Una característica de estos planes es que, para su formulación, las
entidades tienen la potestad de definir qué acciones llevarán a cabo en el marco de las cinco políticas del
modelo, lo cual les permite adaptar dichas orientaciones a las necesidades y condiciones de su institución.
d. El seguimiento y evaluación de los planes como mecanismo de mejora continua y rendición de
cuentas
Una de las ventajas del modelo integrado de planeación y gestión es que permite tener un mecanismo
unificado de reporte de los avances de la gestión. Cada sector administrativo debe emitir un reporte del
avance de la implementación de los planes institucionales de cada entidad perteneciente al sector,
identificando las fortalezas y debilidades encontradas en el proceso. Estos reportes son publicados en una
página web a la cual tiene acceso toda la ciudadanía.
Este mecanismo tiene principalmente dos ventajas. La primera, es que al hacer un seguimiento constante
al avance de los planes permite identificar los puntos críticos a los cuales se les debe tomar mayor
atención para lograr cumplir con los resultados esperados y así establecer medidas correctivas en el
XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015
16
camino. La segunda ventaja es que, al ser reportes abiertos al público, actúa como un mecanismo de
transparencia y de rendición de cuentas a la ciudadanía sobre las acciones que se vienen tomando para
mejorar la gestión pública y así alcanzar los resultados que los ciudadanos esperan.
4. La Construcción del Sistema Administrativo de Modernización de la gestión pública: sus
características y elementos
Hablar de la construcción del Sistema Administrativo de Modernización de la gestión pública, es referirse
al proceso a través del cual se erige el conjunto de políticas, normas, estrategias, metodologías,
mecanismos, instrumentos y demás, que permitan implementar éste sistema. En torno al diseño, cabe
tener en cuenta que éste se caracteriza por ser transversal y tener un rol articulador de los demás sistemas
administrativos creados en el ordenamiento jurídico peruano por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo15,
puesto que se trata del conductor del proceso de modernización de la gestión pública de las entidades del
Estado en sus diferentes niveles de gobierno.
4.1. Revisión de conceptos esenciales: sistema y sistema administrativo
Para poder determinar las características del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión
Pública, es necesario, en primer lugar, determinar qué se entiende por un sistema y, de manera más
específica, por un sistema administrativo. De acuerdo a la RAE, un sistema se puede definir de manera
semántica de dos maneras: como un conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente
enlazados entre sí y como un conjunto de cosas que relacionadas entre sí ordenadamente contribuyen a
determinado objeto. De estas definiciones se pueden identificar algunos elementos que constituyen un
sistema: a) las reglas y principios que guían su funcionamiento; b) el objetivo al que contribuye; y, c) las
relaciones de orden y articulación entre los elementos que lo componen.
Al aplicar el concepto de sistema al ámbito de la gestión pública, este puede entenderse como el conjunto
de procedimientos y reglas para el logro de los fines de la administración pública, esto es, para la
organización y administración del Estado (Andía, 2005). Es en esa misma línea que la LOPE define a los
sistemas como “conjuntos de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los
cuales se organizan las actividades de la Administración Pública que requieren ser realizadas por todas
o varias entidades de los Poderes del Estado, los Organismos Constitucionales y los niveles de Gobierno”
(art. 43).
De igual manera, la LOPE distingue dos tipos de sistemas:
Los sistemas funcionales, que tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas públicas
que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado (art. 45).
Los sistemas administrativos, que tienen por finalidad regular la utilización de los recursos en las
entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso (art. 46).
En cuanto a los últimos, la LOPE establece que los sistemas administrativos son aplicables a todas las
entidades de la Administración Pública, independientemente de su nivel de gobierno y de la autonomía
de los Organismos Constitucionales, y están referidos a los procesos de soporte a la gestión. Cada uno
de estos sistemas está a cargo de un ente rector, el cual se constituye como la autoridad técnico-normativa
a nivel nacional responsable de dictar normas y procedimientos, así como coordinar y asegurar la
operación y correcto funcionamiento del sistema a su cargo. En la Tabla N° 2 se pueden observar los
once sistemas administrativos, las normas que los crean y regulan así como sus rectores.
15 Artículo 43º de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley Nº 29158.
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Tabla N° 2: Sistemas Administrativos: Leyes de Creación y Rectores
Sistema Administrativo Ley de Creación Órgano Rector
Gestión de Recursos Humanos
Decreto Legislativo Nº 1023, que crea
la autoridad nacional del servicio civil
y regula el sistema administrativo de
gestión de recursos humanos
Autoridad Nacional del
Servicio Civil - SERVIR
Abastecimiento Decreto Ley Nº 22056, Ley del Sistema
Administrativo de Abastecimiento --
Presupuesto Público Ley Nº 28411, Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto
Dirección General de
Presupuesto Público - MEF
Tesorería Ley Nº 28693, Ley General del Sistema
Nacional de Tesorería
Dirección General de
Endeudamiento y Tesoro
Público - MEF
Endeudamiento Público Ley Nº 28563, Ley General del Sistema
Nacional de Endeudamiento
Dirección General de
Endeudamiento y Tesoro
Público - MEF
Contabilidad Ley Nº 28708, Ley General del Sistema
Nacional de Contabilidad
Dirección General de
Contabilidad Pública - MEF
Inversión Pública Ley Nº 27293, Ley del Sistema
Nacional de Inversión Pública
Dirección General de Política
de Inversiones - MEF
Planeamiento Estratégico
Decreto Legislativo N° 1088, Ley del
Sistema Nacional de Planeamiento
Estratégico y del Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico
Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico -
CEPLAN
Defensa Judicial del Estado
Decreto Legislativo N° 1068, Decreto
Legislativo del Sistema de Defensa
Jurídica del Estado
Ministerio de Justicia
Control
Ley N° 27785, Ley Orgánica del
Sistema Nacional de Control y de la
Contraloría General de la República
Contraloría General de la
República
Modernización de la gestión
pública --
Secretaría de Gestión Pública -
PCM
Elaboración propia.
De acuerdo a lo mencionado, podemos establecer lo siguiente respecto a los sistemas administrativos:
Los sistemas funcionales están dirigidos a desarrollar las funciones sustantivas16 del Estado
plasmadas en las políticas públicas y en las competencias asignadas a las entidades (por ejemplo:
salud, educación, producción, transporte, etc.). Por su parte, los sistemas administrativos están
relacionados a las funciones de administración interna17 que se ejercen en apoyo al cumplimiento
16 Son inherentes y caracterizan a una institución del Estado y le dan sentido a su misión. Se ejercen a través de los órganos
de línea (IDEA Internacional, 2008: 23). 17 Sirven de apoyo para ejercer las funciones sustantivas. Están referidas a la utilización eficiente de los medios y recursos
materiales, económicos y humanos que sean asignados (IDEA Internacional, 2008: 23).
XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015
18
de las funciones sustantivas (por ejemplo: planeación, presupuesto, contabilidad, recursos
humanos, etc.)
Los sistemas administrativos están relacionados a los diversos procesos de soporte que
intervienen durante el ciclo de gestión para la producción de bienes y servicios públicos.
Asimismo, tienen un carácter transversal, pues afectan y vinculan a todas las entidades del Estado
peruano, independientemente de su autonomía y nivel de gobierno.
Los sistemas administrativos están a cargo de un ente rector responsable de dictar las normas y
procedimientos que regulan el sistema, así como también de asegurar su operación y
funcionamiento.
4.2. La particularidad del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública: Un
sistema transversal y articulador
Como hemos podido observar en la sección anterior, la LOPE incluye al Sistema de Modernización de
la Gestión Pública como uno de los once sistemas administrativos encargados de promover la eficacia y
eficiencia en el uso de los recursos públicos. Sin embargo, el sistema de modernización se diferencia de
los demás sistemas administrativos en que este no regula un proceso específico de soporte de la gestión.
La modernización de la gestión pública, como se ha definido en líneas superiores, es un proceso de
mejora que atraviesa a los diversos elementos que constituyen el ciclo de gestión para la producción de
bienes y servicios para los ciudadanos. En ese sentido, se trata de un sistema que impulsa reformas en
todos los ámbitos de la gestión pública (SGP, 2013:67) y, por tanto, es transversal no solo a todas las
entidades y niveles de gobierno, sino que también a los sistemas administrativos y funcionales.
Como un sistema transversal, el Sistema de Modernización de la Gestión Pública debe contribuir a la
mejora de la gestión de las entidades, no solo a través de la emisión de normas y reglamentos, sino
también mediante el desarrollo de instrumentos que incentiven y apoyen la implementación de las
iniciativas de modernización en los diferentes ámbitos de la gestión pública, tales como el presupuesto
por resultados, el servicio civil meritocrático, el gobierno electrónico, entre otros. (SGP, 2013:67).
Asimismo, como un sistema articulador, debe promover la creación de espacios y mecanismos de
coordinación que permitan generar una visión compartida y consensuada de una gestión pública
moderna.
4.3. La coordinación como mecanismo clave para el funcionamiento del sistema
Tal como se ha establecido en las secciones anteriores, el principal rol del Sistema de Modernización de
la Gestión Pública es articular a las distintas entidades del Estado en una visión consensuada de lo que
es una gestión pública moderna. Para poder llevar a cabo este rol, es necesario que el sistema establezca
mecanismos de coordinación como el principal medio para lograr la articulación intersectorial e
intergubernamental efectiva entre las entidades de los distintos niveles de gobierno que convergen en la
implementación de las políticas, planes, programas y proyectos dirigidos a modernizar la gestión pública.
Lo cual a su vez también constituye un riesgo.
La coordinación puede entenderse como un proceso político y técnico a la vez, de carácter tanto analítico
como instrumental, orientado al logro de la coherencia y articulación de las intervenciones estatales para
favorecer la consecución de los objetivos y resultados esperados por la ciudadanía, mediante la
generación de reglas, instancias, conductas, decisiones y prácticas legítimas y eficaces, consensuadas
mediante procesos participativos incluyentes (Licha, 2006:1).
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En este contexto, la participación de los actores clave aparece como un criterio básico de la coordinación,
en tanto que el proceso permite articular y sistematizar los aportes de los distintos entes y actores
involucrados contribuyendo a que el proceso de formulación e implementación de las acciones
gubernamentales sea más estratégico y concertado y que, por tanto, dichas acciones sean más integrales
y coherentes. El enfoque participativo y concertado de la coordinación surge como un factor de éxito del
proceso, siempre y cuando la participación se abra genuinamente a los actores relevantes de cada sector
y apunte a establecer acuerdos fundamentales entre ellos que se expresen en acciones e iniciativas
concretas (Licha, 2006:14).
Teniendo esto en cuenta, se hace importante contar un espacio de coordinación que convoque a las
principales entidades involucradas en la modernización de la gestión pública, con la finalidad de articular
sus esfuerzos en estrategias de intervención más integrales y coherentes que aseguren la construcción de
un Estado moderno, es decir, un estado eficiente, inclusivo, abierto y, sobretodo, orientado al ciudadano.
Es en este marco que la Secretaría de Gestión Pública viene trabajando una propuesta que tiene como
finalidad crear un Grupo de Trabajo Interinstitucional que facilite la coordinación intersectorial e
intergubernamental y que contribuya a articular las principales intervenciones en materia de
modernización de la gestión pública, plasmadas en el Plan de Implementación de la PNMGP. Este grupo
de trabajo tendría como principal objetivo contribuir al efectivo cumplimiento de las acciones contenidas
en el mencionado plan, entre las cuales se encuentra la articulación de los sistemas administrativos y la
promoción de la colaboración y cooperación entre las entidades públicas de los tres niveles de gobierno.
En ese sentido, el grupo estaría conformado principalmente por las entidades líderes en la ejecución del
Plan. Sin embargo, dadas las características de algunas acciones a implementar, también se hace
necesaria la participación facultativa de otras entidades vinculadas a la modernización de la gestión
pública. En primer lugar, se debe considerar a la Comisión de Descentralización, Regionalización,
Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República, pues la
LOPE establece que el proceso de modernización debe ser desarrollado de manera coordinada entre el
Poder Ejecutivo y el Congreso de la República. Por tanto, la incorporación de dicha comisión permitirá
coordinar la priorización de temas urgentes en materia de modernización en la agenda legislativa, así
como el desarrollo de normas que contribuyan al proceso.
Asimismo, es importante la participación de los gobiernos regionales, a través de la Asamblea Nacional
de Gobiernos Regionales (ANGR), y los gobiernos locales, a través de la Asociación de Municipalidades
del Perú (AMPE), pues en el marco de sus competencias y funciones deben implementar propuestas de
modernización en su gestión.
Finalmente, es imprescindible la participación de los entes rectores de aquellos sistemas administrativos
que no tienen responsabilidad directa en la ejecución de las acciones del Plan de Implementación de la
PNMGP, pero cuyo involucramiento es fundamental para la construcción de una gestión pública moderna
y eficiente. Esto contribuirá a la construcción de una estrategia de articulación de los sistemas
administrativos que permita su revisión, simplificación y actualización con el fin de facilitar la
implementación de la gestión para resultados orientada al ciudadano en todas las entidades públicas de
los tres niveles de gobierno.
5. Reflexiones finales
La construcción del Sistema de Modernización de la gestión pública es un esfuerzo importante que debe
realizarse con el fin de poder asegurar la articulación de las intervenciones gubernamentales hacia el
logro de un Estado moderno y eficiente. Uno de los primeros aspectos que debe abordarse es el desarrollo
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del marco normativo que regule la organización, funcionamiento y operación del sistema. Esto implica
un trabajo liderado por la Secretaría de Gestión Pública, como ente rector, y consensuado con los actores
involucrados en el proceso de modernización con el fin de establecer los lineamientos, normas y
mecanismos necesarios para dotar de contenido al sistema.
Un proceso de esta naturaleza requiere contar con un liderazgo claro y sólido, capaz de convocar a los
diferentes actores y entidades públicas vinculadas a la modernización de la gestión pública y de facilitar
el consenso y la construcción de una visión compartida que se vea traducida en intervenciones coherentes
y orientadas al bienestar de los ciudadanos. En ese sentido, es importante fortalecer a la Secretaría de
Gestión Pública como ente rector del sistema en dos niveles.
Un primer nivel está relacionado a su posicionamiento ante la ciudadanía y las entidades de la
administración pública como ente rector en materia de modernización. Un primer paso para lograrlo
implica que la Secretaría de Gestión Pública lleve a cabo un trabajo de difusión y sensibilización sobre
qué es la modernización de la gestión pública y su importancia. El concepto de modernización puede ser
un poco confuso y abstracto, por lo que se debe empezar por concretizar el concepto a través de la
difusión de resultados o productos específicos que tengan un impacto positivo en la vida de la ciudadanía
y en el trabajo de los funcionarios públicos.
Un segundo nivel está relacionado al fortalecimiento de la capacidad institucional con la que cuenta la
Secretaría de Gestión Pública para ejercer su función como líder del proceso de modernización. Si bien
los aspectos más urgentes están referidos a dotar a la secretaría de mayores recursos humanos y
presupuestales, es necesario identificar otros aspectos más estratégicos que contribuyan a fortalecer su
liderazgo en el proceso de modernización. Actualmente, esta identificación está siendo realizada por la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), quien se encuentra elaborando
el Estudio sobre Gobernanza Pública en el marco del Acuerdo de Cooperación establecido entre la
organización y el Estado peruano, denominado Programa País.
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Reseña biográfica
Sara Arobes Escobar
Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú con Maestría en Gestión y Políticas Públicas
por la Universidad de Manchester (Inglaterra).
Secretaria de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros. Ha trabajado en y con entidades
del sector público y privado, desempeñando diversos cargos de alta dirección y como consultora y gerente
de proyectos (GIZ, BID, Banco Mundial, CAF, IFC, Unión Europea, USAID), principalmente en temas
de: simplificación administrativa, fortalecimiento de capacidades, mejora del clima de negocios, diseño
de políticas y herramientas de gestión para Entidades Públicas Nacionales, Regionales y Locales. Ha
participado en la mesa de expertos para la formulación de la Política Nacional de Simplificación
Administrativa y la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública.
Es docente de la facultad de Gestión y Alta Dirección de la Pontificia Universidad Católica del Perú y
de la maestría de Gestión y Políticas Públicas de la Universidad ESAN.
Adriana Arciniega Muñoz
Abogada por la Universidad Católica de Santa María de Arequipa, con ocho años de experiencia en el
sector público
Profesional de la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, actualmente
vinculada a temas de estructura y funcionamiento del Estado. Con experiencia en cargos de
asesoramiento y alta dirección. Conductora del proceso de Descarga Procesal a nivel nacional para el
Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. A cargo del control y monitoreo de la producción y productividad
de los órganos jurisdiccionales.
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Brenda Ormea Alcázar
Estudiante de último ciclo de la Facultad de Ciencias Sociales, en la especialidad de Ciencia Política y
Gobierno de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Profesional de la Secretaría de Gestión Pública, miembro del equipo técnico a cargo de la coordinación
del Estudio de Gobernanza Pública y del proceso de vinculación del Perú a la OCDE. Con experiencia
en el desarrollo de consultorías en temas de modernización de la gestión pública, sistematización de
experiencias exitosas, fortalecimiento de capacidades, mejora del clima de negocios, diseño de políticas
y herramientas de gestión, entre otras.
