I. La Estructura del Gasto Social en el Presupuesto … · el gasto social y los programas de...

EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA1

I. La Estructura del Gasto Social en el Presupuesto Público:

El Gasto social total está conformado por “...todas aquellas partidas del gasto público orientadas a la formación de capacidades de las personas, indispensables para lograr una vida digna, sana, prolongada, creativa y productiva (MEF, 2000)...”2, está estructurado en tres rubros:

1. Gastos Educación y Salud- Correspondientes a las partidas asignadas a los mi-nisterios de Educación y Salud. Estos gastos forman parte de la política social y son dirigidos a toda la población independientemente de las carencias.

2. Programa Extrema Pobreza- Que incluye los programas de lucha contra la po-breza dirigidos hacia una población objetivo situada por debajo de la línea de la pobreza (los cuales forman parte del MIMDES), así como programas de extrema pobreza administrados por distintos Ministerios (Educación, Salud, Agricultura, Economía y Finanzas, Energía y Minas, Transportes y Comunicaciones, Trabajo y Promoción del Empleo); y el gasto social básico, que se refiere a condiciones mínimas que contribuyen a la gobernabilidad del sistema.3

3. Otros Gastos Sociales- En este rubro se consideran las partidas del INABIF, INADE, ORDESUR, así como asignaciones a los distritos judiciales del Poder Judicial, el apoyo a la gestión Municipal, el apoyo a las Regiones (en agricultu-ra, asistencia social, caminos y electrificación rural), el apoyo a la ONP, entre otras.

II. La Evolución del Gasto Social Ejecutado 1994-2004 El gasto social pasó en los últimos diez años, del 26 % al 44.5% del gasto total presu-puestal. Este incremento se da inicialmente en el año 1995 (42%), luego se redujo a 36% en el año 1997; y a partir de 1999 el gasto social se mantuvo en el rango compren-dido entre el 42% y 45%. Dentro de la estructura del gasto social el rubro que concentra más recursos es el de Educación y Salud, que mantiene una línea ascendente. En segundo lugar está el que se refiere a otros gastos sociales, que se ha incrementado con respecto al rubro de los pro-

1 Documento elaborado por Rocío Verástegui, Area de Estudios Sociales del CIP, febrero 2005. 2 Chacaltana , Juan. Más allá de la Focalización: Riesgos de la lucha contra la pobreza en el Perú. Lima: CIES, GRADE; 2001. p.25. 3 Nelson Shack llama gasto social básico a las condiciones relacionadas con el manejo de códigos básicos de la modernidad (leer, escribir, etc), el gozo de una buena salud y nutrición necesarios para evitar el deterioro físico y mental, la solución de conflictos en las relaciones interpersonales y satisfacer necesida-des de energía saneamiento, abrigo y seguridad básicos a través de una vivienda (Nota citada por Chacal-tana, 2001)

EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA

2

2

gramas dirigidos a la extrema pobreza, grupo que está en tercer lugar y que se ha ido reduciendo porcentualmente. A continuación presentamos dos gráficos y sus respectivos cuadros que comparan el gasto social y su relación con el gasto total:

EVOLUCIÓN DEL GASTO EJECUTADO EN PROGRAMAS SOCIALES EN RELACIÓN CON EL GAS-

TO TOTAL DEL GOBIERNO CENTRAL 1994-2004 (Porcentajes)

Concepto de gasto 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004*

I. Educación/Salud* 19.5% 30.8% 32.1% 22.8% 25.8% 25.0% 24.9% 26.4% 28.4% 27.3% 28.4%

II. Extrema Pobreza** 6.0% 10.8% 12.4% 9.8% 9.2% 9.7% 8.6% 8.6% 7.8% 7.5% 7.2%

III. Otros Gastos Socia-les***

0.5% 0.7% 1.7% 3.6% 4.6% 7.6% 8.9% 7.9% 9.1% 7.7% 8.8%

Total del Gasto Social Corriente

26.1% 42.3% 46.2% 36.2% 39.5% 42.3% 42.4% 42.9% 45.3% 42.6% 44.5%

Gasto total corriente del Gobierno Central

100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%

* Los datos para el año 2004 corresponden al PIA (Pre-supuesto Inicial Aprobado)

Gasto social de la década 1994-2004 en relación al Gasto Total Ejecutado

0.0%

20.0%

40.0%

60.0%

80.0%

100.0%

120.0%

1994

1995

1996

1997

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1999

2000

2001

2002

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2004

*Año

%

I. Educación/Salud* II. Extrema Pobreza**III. Otros Gastos Sociales*** Total del Gasto Social CorrienteGasto total corriente del Gobierno Central


3

3

EVOLUCIÓN DEL GASTO EJECUTADO EN PROGRAMAS SOCIALES EN RELACIÓN CON EL GAS-TO TOTAL DEL GOBIERNO CENTRAL 1994-2004 (Millones de nuevos soles S./)

Concepto de gasto 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004*

I. Educación/Salud* 3201 5649 6325 6732 7424 8378 8804 9121 10046 10802 11219

II. Extrema Pobreza** 991 1982 2437 2893 2637 3257 3043 2986 2756 2988 2848

III. Otros Gastos Socia-les***

90 130 331 1076 1325 2537 3155 2729 3212 3052 3477


4282 7761 9093 10701 11386 14172 15002 14836 16013 16842 17544

Gasto total corriente del Gobierno Central

16407 18346 19697 29586 28813 33515 35369 34562 35372 39571 39441

* Los datos para el año 2004 corresponden al PIA (Pre-supuesto Inicial Aprobado)

Gasto social 1994-2004 en relación al Gasto Total Ejecutado

0

5000

10000

15000

20000

25000

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35000

40000

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1994

1995

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1999

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2001

2002

2003

2004

*

Año

Gas

to S

/.

I. Educación/Salud*

II. Extrema Pobreza**

III. Otros Gastos Sociales***


Gasto total corriente delGobierno Central


4

4

III. Los Programas de Extrema Pobreza 1997-2004 Durante este periodo, salvo una leve reducción de los recursos, el gasto en la lucha co-ntra la pobreza se ha mantenido constante, variando la prioridad de los programas de acuerdo a las políticas u objetivos de cada gobierno. A continuación se presenta un cua-dro con los Programas considerados en el Presupuesto Público como de Extrema Pobre-za:

Programa Extrema Pobreza4

Descripción5 Sector Objetivo6

FONCODES

El Fondo Nacional de Compensación Social fue creado para atender las necesidades de infraestructura básica así como al desarrollo de proyectos productivos de la población pobre y en particular de la rural. Una de las características del trabajo que realiza Foncodes es la participación y el fortalecimiento de las organizaciones comunales. Los principales programas ejecutados son el de Infraestructura, de Proyectos Productivos y el Programa de Emergencia Social Produc-tiva Rural.

MIMDES Infraestructura Social

PRONAA

Ejecuta los distintos programas de nutrición y alimentación: • Comedores Populares.- Tiene como objetivo complementar el

nivel alimentario de la población pobre del país, prioritariamente de zonas rurales y urbano marginales. Estas organizaciones son formadas por madres de familia a las que el Estado entrega alimentos.

• Alimentación Escolar.- Tiene como finalidad contribuir a incre-mentar el contenido calórico y proteico de la dieta alimentaria de la población escolar, y con ello mejorar el rendimiento escolar y reducir los niveles de inasistencia. Se cuenta con el Proyecto Desayunos Escolares, el Proyecto Comedores Escolares, y el Proyecto “Asistencia Alimentaria a niños pre-escolares”.

• Alimentación Infantil.- Tiene por finalidad mejorar el estado nu-tricional y prevenir daños en la población infantil de zonas de ex-trema pobreza; asimismo busca reducir la prevalencia de déficit de los principales micronutrientes, tales como hierro, yodo y vi-tamina A. El Programa prioriza la atención a los niños entre 6 meses y 6 años de edad.

MIMDES Alimentación y Nutrición

COOPOP

La Oficina Nacional de Cooperación popular está orientada a las acciones de desarrollo humano, formación de líderes y la conforma-ción de redes de información y asistencia técnica, su población obje-tivo está orientada principalmente a mujeres en situación de pobre-za.

MIMDES Asistencia Social

PAR

El Programa de Apoyo al Repoblamiento y Desarrollo de Zonas de Emergencia desarrolla sus actividades en siete departamentos que fueron los que mayor impacto causo la violencia.

MIMDES Asistencia Social

WAWAWASI Proyecto de Alfabetización y desarrollo para la educación de 0 a 3 años + Fortalecimiento de la atención al menor de 3 años. MIMDES Alimentación y

Nutrición

Agricultura

• Apoyo al agro en zonas de emergencia. • PRONAMACHS: El Programa Nacional Manejo de Cuencas

Hidrográficas y Conservación de Suelos tiene como función la

Agricultu-ra

Infraestructura Económica

4 Rubros generales considerados por la Dirección Nacional de Presupuesto Público-MEF 5 Descripciones tomadas de: • Mendoza, Waldo. Perú: Pobreza, política Social y Contexto Macroeconómico. Presentació para la V

Reunión para la Reducción de la Pobreza y la Protección Social., MEF: 22 y 23 de mayo de 2003. • O’Brien, Eduardo. Informe sobre Programas Sociales. Lima: MCLCP, marzo, 2002. • Dirección Nacional del Presupuesto Público-MEF. “Cuadro Perú: Gasto Social 1997-2003” 6 Esta caracterización de los programas se ha tomado de: O’Brien, Eduardo. Informe sobre Programas Sociales. Lima: MCLCP, marzo, 2002.


5

5

promoción de acciones para el manejo y uso racional de los re-cursos naturales renovables: agua, suelo y vegetación, con mi-ras a lograr una agricultura sostenible en el área rural.

• Titulación de tierras

Economía y Finanzas

• Vaso de Leche (Gobiernos Locales): En el 2003 el presupuesto otorgado al Vaso de Leche se trasladó al CND, y en el 2004 se transfiere la partida a los Gobiernos locales.

• Apoyo Social – PL 480

Gobiernos locales

Alimentación y Nutrición

Energía y Minas

Infraestructura para la distribución de energía, se busca ampliar la frontera eléctrica de las localidades aisladas del medio rural

Energía y Minas


Transportes y Comunica-

ciones

• Caminos Rurales: encargado de rehabilitar y mantener caminos rurales, mejoramiento de los caminos de herradura y mejora de calles y plazas de centros poblados menores.

• Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado

Transpor-tes y

Comuni-caciones


Y Saneamiento

MIPRE-M.Vivienda,

Construcción Saneamiento

• Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado. • Inversión Focalizada reducción extrema pobreza • Programa de Equipamiento Básico Municipal • Programa de Agua para todos

M. Vivien-da Saneamiento

Trabajo y Promoción del Empleo

El Programa de Emergencia Social Productivo surge como una es-trategia de protección social, frente a las caídas en el consumo de las poblaciones más pobres del país. El Programa busca transferir ingresos a las familias más pobres, mediante el empleo temporal que genere la ejecución de proyectos con impacto local, a la vez que el fortalecimiento del capital social, así como la transparencia y vigi-lancia social por parte de los ciudadanos.

Trabajo y Promo-ción del Empleo

Ingreso y Em-pleo

INFES El Instituto Nacional de Infraestructura Educativa tiene por objeto la construcción, rehabilitación y equipamiento de los diferentes centros educativos, así como de la infraestructura de salud

MINEDU Infraestructura Social

COFOPRI Comisión de formalización de la propiedad informal MINJUS Acceso a la propiedad

Educación

• Alimentación escolar7 • Mejoramiento de la calidad de la Educación peruana (MECEP):

El Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Pe-ruana proporciona al sistema educativo, en los niveles de inicial, primaria y secundaria, renovación de currículos, capacitación de docentes y directores de centros educativos, materiales educati-vos a docentes y a alumnos, renovación de la infraestructura y equipamiento, que los realiza con otros operadores como el IN-FES para las obras de infraestructura y equipamiento.

• Alfabetización: El Programa Nacional de Alfabetización se desa-rrolla a nivel nacional, ha sido recientemente reestructurado fun-cional y administrativamente. La operación de alfabetización se-rá ahora realizada a través de instituciones públicas y privadas.

MINEDU Educación

Salud

• Lucha contra epidemias • Planificación Familiar • Seguro escolar materno infantil • Programa de incremento capacitación atención básica salud

Salud Salud

Gasto social básico

• Educación • Salud • Instituto Nacional de salud • Otros

Diversos sectores

Atención po-blación en

riesgo

IV. El Gasto Público en los Programas de Extrema Pobreza 1997-2004

7 A partir de 1996 a cargo de FONCODES


6

6

Para el mejor análisis del gasto ejecutado en cada uno de estos programas los últimos años, lo hemos dividido en dos cuadros, uno primero para el periodo 1997-2000 y, uno segundo para el periodo 2001-2004, los cuales comparan el gasto efectuado en los pro-gramas de extrema pobreza de acuerdo a la información de la Dirección Nacional de Presupuesto Público del MEF. Seguidamente, presentamos los cuadros que muestran la evolución del gasto ejecutado en los programas más importantes de lucha contra la po-breza. Durante el periodo 1997-2000 se puede notar que la prioridad estuvo puesta en las par-tidas correspondientes a FONCODES, Ministerio de Economía y Finanzas (Vaso de leche), Agricultura, Ministerio de la Presidencia y PRONAA; en ese orden. Mientras que durante el periodo 2001-2004 se modificaron las prioridades reflejando, por un lado, los cambios de Gobierno producidos y el proceso de descentralización y, por otro, la modificación de los objetivos de las políticas públicas para la lucha contra la pobreza y las coyunturas relacionadas a cambios ministeriales. Así tenemos que en el año 2001, durante el Gobierno de Transición que presidió el Dr. Valentín Paniagua, se duplicó la partida destinada a los programas adscritos al sector Agricultura, se redujo la partida de FONCODES, mientras que el Ministerio de Econo-mía y Finanzas (Vaso de leche), los programas de saneamiento (MIPRE y M. Vivienda) y el PRONAA mantuvieron en el mismo nivel de gasto que el período anterior. Entre los años 2002 y 2004, ya durante el Gobierno de Alejandro Toledo, disminuyeron progresivamente las partidas destinadas a FONCODES y a los programas del sector Agricultura. Mientras que, la partida del PRONAA se incrementó al doble en el 2003 reduciéndose drásticamente en el 2004. Por su parte, la partida destinada a Economía (Vaso de leche) se transfirió al Consejo Nacional de la Descentralización primero y lue-go a los Gobiernos Locales. En el año 2003 se creó la partida de Trabajo y Promoción del Empleo (programa “A Trabajar” urbano y rural) También se asigna un presupuesto más importante a las partidas de Transportes y Comunicaciones (Caminos Rurales) y la del Ministerio de Vivienda, construcción y saneamiento.


7

Gasto Ejecutado Program as Extrem a Pobreza1997-2000

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

1100

1200

1997 1998 1999 2000

AÑOSFuente: D irección Nacional de Presupuesto Público M EF Elaboración: C IP *Datos del año 2004 corresponden al PIA (Presupuesto Inicial Aprobado)

mill

ones

de

nuev

os s

oles

S/.

FONCODES PRONAA AGRICULTURA TRANSPORTES Y COMUNICACIONESMIPRE-MIVIV-CONSTR Y SAN TRABAJO Y PROM. EMPLEO INFES ENERGÍA Y MINASECONOMÍA Y FINANZAS TRANSFERENCIAS GOB LOC PAR COOPOPCOFOPRI PROMUDEH/MIMDES CND EDUCACIÓNSALUD GASTO SOCIAL BÁSICO


8

Gasto Ejecutado en Programas Extrema Pobreza 2001-2004

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

1100

1200

2001 2002 2003 2004*Años Fuente: Dirección Nacional de Presupuesto Público MEFElaboración : CIP *Datos del año 2004 corresponden al PIA (Presupuesto Inicial Aprobado

mill

ones

de

nuev

os s

oles

S/.

FONCODES PRONAA AGRICULTURA TRANSPORTES Y COMUNICACIONESMIPRE-MIVIV-CONSTR Y SAN TRABAJO Y PROM. EMPLEO INFES ENERGÍA Y MINASECONOMÍA Y FINANZAS TRANSFERENCIAS GOB LOC PAR COOPOPCOFOPRI PROMUDEH/MIMDES CND EDUCACIÓNSALUD GASTO SOCIAL BÁSICO


9

Concepto de gasto 1997 % 1998 % 1999 % 2000 % 2001 % 2002 % 2003 % 2004* %

II. Extrema Pobreza

FONCODES 626 21.6% 497 18.8% 758 23.3% 469 15.4% 350 11.7% 331 12.0% 285 9.5% 231 8.1%

EDUCACIÓN 124 4.3% 210 8.0% 377 11.6% 315 10.4% 163 5.5% 199 7.2% 179 6.0% 150 5.3%

SALUD 78 2.7% 97 3.7% 126 3.9% 136 4.5% 205 6.9% 225 8.2% 371 12.4% 168 5.9%

AGRICULTURA 316 10.9% 240 9.1% 317 9.7% 293 9.6% 416 13.9% 360 13.1% 232 7.8% 136 4.8%

PRONAA 209 7.2% 180 6.8% 237 7.3% 258 8.5% 221 7.4% 208 7.5% 403 13.5% 31 1.1%

PAR 33 1.1% 19 0.7% 22 0.7% 29 1.0% 21 0.7% 16 0.6% 16 0.5% 7 0.2%

ECONOMÍA Y FINANZAS 307 10.6% 297 11.3% 338 10.4% 350 11.5% 357 12.0% 370 13.4% 20 0.7% 33 1.2%

ENERGÍA Y MINAS 37 1.3% 42 1.6% 77 2.4% 96 3.2% 108 3.6% 29 1.1% 153 5.1% 124 4.4%

TRANSPORTES Y COMUN 206 7.1% 195 7.4% 190 5.8% 112 3.7% 59 2.0% 78 2.8% 141 4.7% 142 5.0%

MIPRE-MIVIV-CONSTR Y S 162 5.6% 201 7.6% 102 3.1% 336 11.0% 312 10.4% 183 6.6% 130 4.4% 98 3.4%

COOPOP 21 0.7% 4 0.2% 8 0.2% 6 0.2% 12 0.4% 1 0.0% 1 0.0% 22 0.8%

INFES 207 7.2% 120 4.6% 77 2.4% 50 1.6% 38 1.3% 34 1.2% 38 1.3% 27 0.9%

COFOPRI 15 0.5% 25 0.9% 86 2.6% 76 2.5% 49 1.6% 53 1.9% 50 1.7% 43 1.5%

PROMUDEH/MIMDES 13 0.4% 49 1.9% 70 2.1% 84 2.8% 68 2.3% 30 1.1% 36 1.2% 24 0.8%

CND 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 356 11.9% 0 0.0%

TRANSF. GOB LOC 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 1102 38.7%

TRABAJO PR.EMPL. 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 157 5.3% 142 5.0%

GASTO SOCIAL BÁSICO 539 18.6% 462 17.5% 472 14.5% 433 14.2% 606 20.3% 638 23.1% 420 14.1% 368 12.9%

TOTAL 2893 100.0% 2637 100.0% 3257 100.0% 3043 100.0% 2986 100.0% 2756 100.0% 2988 100.0% 2848 100.0%Fuente: Dirección Nacional de Presupuesto Público MEF Elaboración: CIP* Los datos para el año 2004 corresponden al PIA (Presupuesto Inicial Aprobado)

EVOLUCIÓN DEL GASTO EJECUTADO EN PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 1997-2004(Millones de S./)


10

Gasto Ejecutado en Programas Extrema Pobreza: FONCODES 1997-2004

626

497

758

469

350 331285

231

0

100

200

300

400

500

600

700

800

FONCODESAños Fuente: MEF Elaboración: CIP *Datos 2004 corresponden al PI

mill

ones

de

sole

s S/

.

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004*

Gasto Ejecutado en Programas Extrema Pobreza:

PRONAA 1997-2004

209180

237 258221 208

403

31

0

100

200

300

400

500

PRONAAAños

Fuente: MEF Elaboración: CIP *Datos 2004 corresponden al PI

mill

ones

nue

vos

sole

s S/

.

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004*


11

Gasto Ejecutado en Programas Extrema Pobreza: Agricultura

(PRONAMACHS y otros)1997-2004

316

240

317 293

416360

232

136

0

100

200

300

400

500

AGRICULTURAAños Fuente: MEF Elaboración: CIP *Datos 2004 corresponden al PI

mill

ones

de

nuev

os s

oles

S/

.

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004*

Gasto Ejecutado Programas Extrema Pobreza: Transportes y Comunicaciones

(Caminos Rurales y otros)

206 195 190

11259 78

141 142

0

100

200

300

400

500

TRANSPORTES Y COMUNICACIONES

Años Fuente: MEF Elaboración: CIP *Datos 2004 corresponden al PIA

mill

ones

de

nuev

os

sole

s S/

.

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004*


12

Gasto Ejecutado en Programas Extrema Pobreza: Economía y Finanzas

(Vaso de Leche)

307 297338 350 357 370

20 33

0

100

200

300

400

500

ECONOMÍA Y FINANZAS

Años Fuente: MEF Elaboración: CIP *Datos 2004 corresponden al PIA

mill

ones

de

nuev

os s

oles

S/.

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2004* Serie8

Gasto Ejecutado en Programas Extrema Pobreza:INFES

207

12077

50 38 34 38 27

0

100

200

300

400

500

INFES

Años Fuente: MEF Elaboración: CIP *Datos 2004 corresponden al PI

mill

ones

de

nuev

os s

oles

S/.

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004*


13

Gasto Ejecutado en Programas ExtremaPobreza:

MIPRE-M. VIVIENDA

162201

102

336312

183130

98

0

100

200

300

400

Años Fuente: MEF Elaboración:CIP*Datos 2004 corresponden al PIA

mill

ones

de

nuev

os s

oles

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004*

Gasto Ejecutado en Programas ExtremaPobreza: Trabajo y Promoción del Empleo

(Programa de Emergencia SocialProductiva)

157 142

0

100

200

300

400

TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL . EMPLEO

AñosFuente: MEF Elaboración: CIP

*Datos del año 2004 corresponden al PIA

mill

ones

de

nuev

os s

oles

S/.

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004*

V. El Gasto Público y el Personal de los Programas de Extrema Po-breza del MIMDES 2001-2004

ENTIDAD 2002 2003 2004 2005PRONAA 647 1063 943 964FONCODES 100 294 652 513COOPOP 347 331 255 255PAR - ZE 221 214 227 86CONADIS 11 39 39WAWA WASI 359 409TOTAL ANUAL 1315 1913 2475 2266Fuente:Datos de Presupuesto-Información de número de plazas 2002-2005Elaboración: CIP

PERSONAL EN LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA - MIMDES

PERSONAL EN LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA - MIMDES2001 - 2004

0

200

400

600

800

1000

1200

PRONAA FONCODES COOPOP PAR - ZE CONADIS WAWA WASI

ENTIDADES

PLA

ZAS

(*) 2001

200220032004

PERSONAL PROGRAMAS SOCIALES DEL MIMDES

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

2002 2003 2004 2005

AÑOS

TOTA

L D

E TR

AB

AJA

DO

RES


15

ENTIDAD 2002 2003 2004 2005PRONAA 24,903,538 48,700,709 29,694,804 30,939,157FONCODES 9,502,872 32,839,376 43,113,278 36,798,681COOPOP 8,514,207 8,339,247 7,352,426 7,686,768PAR - ZE 6,926,886 6,776,976 7,003,414 4,034,216CONADIS 606,186 1,116,000 1,124,400WAWA WASI 6,971,145 7,635,135TOTAL GASTO 49,847,503 97,262,494 95,251,067 88,218,357Fuente:Datos de Presupuesto-Información de número de plazas 2002-2005Elaboración: CIP

GASTO EN PERSONAL EN PROGRAMAS EXTREMA POBREZA-MIMDES

EVOLUCION DEL GASTO EN PERSONAL DE LOS PROGRAM ASEXTREMA POBREZA - M IMDES

0

10,000,000

20,000,000

30,000,000

40,000,000

50,000,000

60,000,000

PRONAA FONCODES COOPOP PAR - ZE CONADIS W AWA WASI

ENTIDADES

NUEVOSSOLES

2001

2002

2003

2004

EVO LU C IO N D EL G ASTO TO TAL EN PER SO N AL EN PR O G R AM AS SO C IALES M IM D ES

0

2 0 ,0 0 0 ,0 0 0

4 0 ,0 0 0 ,0 0 0

6 0 ,0 0 0 ,0 0 0

8 0 ,0 0 0 ,0 0 0

1 0 0 ,0 0 0 ,0 0 0

1 2 0 ,0 0 0 ,0 0 0

2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5

AÑ O S

NU

EVO

S SO

LES


16

VI. Las Cifras de la Pobreza en el Perú8 Presentamos a continuación algunos cuadros que muestran el estado de la pobreza en el Perú. La conclusión general que podemos extraer es que a pesar del gasto social que ha ido incrementándose a través de los años, la pobreza y pobreza extrema se mantienen en un nivel muy alto –más de la mitad de peruanos es pobre y una quinta parte vive en la pobreza extrema– .

8 Lourdes Chávez Morey, del área de Información y Base de Datos del CIP colaboró con la recopilación y elaboración de los cuadros de esta sección.

1985 1990 1991 1994 1997 2000 2001 2002 2003

Pobreza 41.6 57.4 55.3 53.4 50.7 54.1 54.8 55.1 52.2Pobreza extrema 18.4 26.8 24.2 19.0 14.7 14.8 24.4 22.4 20.8

Fuente: Instituto Cuanto, INEI (ENAHO 2001 y 2002)

Pobreza y pobreza extrema en el Perú, 1985-2003 (%)

La Pobreza en el Perú 1985-2003 (%)

0.010.020.030.040.050.060.070.080.090.0

100.0

1985 1990 1991 1994 1997 2000 2001 2002 2003

Años

%

Pobreza Pobreza extrema


17

CUADRO SÍNTESIS DE INDICES DE POBREZA Y EXTREMA POBREZA

PERÚ: IV TRIM 2001 – IV TRIM 2003

TABLA 1

2001-IV 2002-IV 2003-IV ÁREAS GEO-GRÁFICAS

POBREZA EXTREMA POBREZA



NACIONAL 54,8 24,4 54,3 23,9 54,7 21,6 TOTAL DE HOGARES EN LA MUESTRA

16 515 18 598 4 642

ÁREAS RURAL 78,4 51,3 77,1 50,3 76,0 45,7 URBANA 42,0 9,9 42,1 9,7 43,2 8,6 REGIONES NATURALES COSTA 39,3 5,8 40,7 7,2 40,6 5,8 SIERRA 72,0 45,6 69,9 43,0 71,6 42,1 SELVA 68,7 39,7 65,6 37,8 63,8 27,8

TABLA 2 2001-IV 2002-IV 2003-IV

DOMINIOS POBREZA EXTREMA POBREZA



COSTA * 48,7 10,3 48,4 12,8 45,9 10,9 SIERRA URBA-NA 51,6 18,3 48,6 16,3 51,4 12,7

SIERRA RURAL 83,4 60,8 81,8 57,9 82,9 58,6 SELVA URBANA 62,4 34,9 58,1 30,5 63,8 30,6 SELVA RURAL 74,0 43,7 71,9 44,0 63,7 25,4 LIMA METROP. 31,9 2,3 34,7 2,8 36,5 1,8 CAPITAL Y PROVINCIAS CAPITAL 31,9 2,3 34,7 2,8 36,5 1,8 PROVINCIAS 64,0 33,3 62,3 32,4 62,0 29,6 AREA RURAL 78,4 51,3 77,1 50,3 76,0 45,7 AREA URBANA 50,0 15,9 48,0 15,2 48,5 14,0

* Excluye Lima Metropolitana

Fuente: elaboración a partir de ENAHO 2001-2003, IV trimestre


18

INCIDENCIA DE POBREZA TOTAL Y EXTREMA EN 2003 IV TRIMESTRE, SEGÚN ÁREAS, REGIONES Y DOMINIOS


(%)

Intervalo de confianza

(95%) (%)

Intervalo de confianza

(95%) ÁREAS GEOGRÁFICAS NACIONAL 54,7 51,9 57,5 21,6 19,3 24 ÁREAS RURAL 76 72 80 45,7 40,6 50,8URBANA 43,2 39,5 46,9 8,6 6,5 10,7REGIONES NATURALES COSTA 40,6 36 45,2 5,8 3,4 8,2 SIERRA 71,6 68 75,2 42,1 37,6 46,6SELVA 63,8 57,9 69,6 27,8 21,4 34,1DOMINIOS COSTA* 45,9 39,7 52,1 10,9 6,1 15,7SIERRA URBANA 51,4 44,7 58,1 12,7 8,9 16,5SIERRA RURAL 82,9 78,7 87 58,6 53 64,1SELVA URBANA 63,8 56,8 70,8 30,6 20,3 40,8SELVA RURAL 63,7 54,8 72,7 25,4 17,8 33 LIMA METROP. 36,5 30,1 42,9 1,8 0,3 3,4 CAPITAL Y PROVINCIAS CAPITAL 36,5 30,1 42,9 1,8 0,3 3,4 PROVINCIAS 62 59,2 64,8 29,6 26,5 32,7AREA RURAL 76 72 80 45,7 40,6 50,8AREA URBANA 48,5 44,3 52,6 14 10,5 17,4

* No incluye Lima Metropolitana Fuente: INEI – Resultados de la ENAHO 2003 – Tomados en el Informe IRD – INEI – Javier Herrera – Lima, 2004.

INCIDENCIA DE POBREZA Y EXTREMA POBREZA - PERÚ - IV TRIM. 2003 - Regiones Naturales

40.6

71.663.8

5.8

42.1

27.8

01020304050607080

Costa Sierra Selva

Tasa

de

inci

denc

ia (%

)

Pobreza Extrema Pobreza


19

INCIDENCIA DE POBREZA TOTAL Y EXTREMA - PERÚ IV TRIM. 2003 - Según Área

76

45.743.2

8.6

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Rural Urbana

Tasa

de

inci

denc

ia (%

)

Pobreza Total Extrema Pobreza

INCIDENCIA DE POBREZA TOTAL Y POBREZA EXTREMA - PERÙ 2003 - SEGÚN DOMINIO TERRITORIAL

45.951.4

82.9

63.8 63.7

36.5

10.9 12.7

58.6

30.625.4

1.80

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Costa* Sierra urbana Sierra rural Selva urbana Selva rural Lima Metrop.

Tasa

de

inci

denc

ia (%

)

POBREZA TOTAL EXTREMA POBREZA


20

FUENTE: INEI ELABORACIÓN :CIP

INCIDENCIA DE POBREZA TOTAL Y EXTREMA POBREZA - PERÚ 2003 - SEGÚN DEPARTAMENTOS

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100H

uanc

avel

ica

Huá

nuco

Puno

Caj

amar

ca

Am

azon

as

Aya

cuch

o

Lore

to

Apu

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Moq

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a

Ica

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e D

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a

Tum

bes

Tasa

(%)

Pobreza Total Extrema Pobreza


22

DÉFICITS CALÓRICOS APARENTES DE LOS HOGARES, SEGÚN ÁREAS, REGIONES,

DOMINIOS Y DEPARTAMENTOS EN 2001-2003/2004

INCIDENCIA DEL DÉFICIT CALÓRICO EN 2001-2003/2004 (%) SEGÚN DOMINIOS GEOGRÁFICOS

FFFFFUENTE: INEI ELABORACIÓN :CIP


23

POBREZA POR NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS (NBI) EN 2001-2003/2004, SEGÚN ÁREAS, REGIONES, DOMINIOS Y DEPARTAMENTOS

FUENTE: INEI ELABORACIÓN :CIP Nota: Las NBI se definen como sigue: • Viviendas con características inadecuadas. Porcentaje de la población en hogares con vivienda (i) de

paredes exteriores de estera, o (ii) de paredes exteriores de quincha, piedra con barro o madera y piso de tierra, o (iii) improvisada o en un local no destinado para la habitación humana

• Vivienda hacinada. Porcentaje de la población en hogares con más de 3,4 miembros por habitación (sin contar con el baño, cocina, pasadizo ni garaje).

• Hogares sin servicio higiénico. Porcentaje de la población en hogares sin servicio higiénico alguno. • Hogares con niños que no asisten a la escuela. Porcentaje de la población en hogares con al menos un

niño de 6 a 12 años que no asiste a un centro educativo • Alta dependencia económica. Porcentaje de la población en hogares con jefe con primaria incompleta

(hasta segundo año) y (i) con 4 o más personas por ocupado, o (ii) sin ningún miembro ocupado.


24

VII. El debate y las propuestas a. EL DEBATE IDEOLÓGICO SOBRE EL BIENESTAR SOCIAL.

Las Ideologías y el Bienestar Social9 Conservadurismo

económico Liberalismo Socialdemocracia

Representantes Hayek, Friedman

Keynes, Beveridge, Marshall, Macmillan, Galbraith

A mitad de camino entre los intervencionistas norteamericanos y el socialismo real

Valores predominan-tes

• Individualismo • Libertad

• Libertad • Individualismo • Competitividad

privada

• Igualdad • Libertad • Solidaridad

La desigualdad y el papel del Estado

El mercado y la socie-dad se autorregulan, la libre oferta y demanda corrigen la pobreza y por lo tanto la interven-ción del Estado sólo crearía más injusticia social

Las desigualdades so-ciales se pueden comba-tir a través de un sistema impositivo que redistri-buya la renta, la cual aumentará la demanda y generará más empleo. Intervencionismo como necesidad pragmática

El Estado debe ser el instrumento que garan-tice el respeto de los derechos para que sea-mos más iguales y sea posible desarrollar po-tencialidades y capaci-dades. Por ello las insti-tuciones sociales y edu-cación pública financia-da por el sistema impo-sitivo reduciría la des-igualdad.

Sobre el Bienestar social

En contra del Estado de bienestar porque: - otorga excesivo

poder a los burócra-tas

- Los gobiernos utili-zan a determinados grupos desfavoreci-dos para que les se-an políticamente úti-les.

- Estado de bienestar quita protagonismo a la misma socie-dad.

- Es ineficiente al aumentar mecanis-mos burocráticos y desestabilizar el sis-tema económico.

Aceptan el Estado de bienestar porque es necesario para :

- Planificar la conse-cución de metas so-ciales

- Conseguir el pleno empleo.

- Evitar la destrucción de las formas de economía existen-tes.

- Asegurar condicio-nes de éxito en la iniciativa individual.

Apoyan los sistemas públicos de bienestar porque: - El Estado es un

instrumento para el cambio y transfor-mación de las injus-ticias

- Los servicios socia-les pueden constituir un recurso para in-crementar el creci-miento económico a partir de la inver-sión en capital hu-mano.

- Lo económico es un instrumento de lo humano y lo social.

Acción del Estado con respecto a la pobreza

No intervención del Estado: La libre oferta y deman-

El Estado reacciona ante las fallas del mercado que provocan pobreza,

El Estado transforma la injusticia a través de la: Compensación a los que

9 Cuadro elaborado tomando como base: Garcés Ferrer, Jorge. La nueva sostenibilidad social. Barcelona: Ariel, 2000. pp.15-31.


25

da sin intervención del Estado, harán que con el tiempo, esfuerzo y tra-bajo, los pobres también puedan beneficiarse del sistema de producción económica.

ignorancia y enferme-dad: El Estado debe satisfa-cer un mínimo bienestar para las personas. Debe coordinar con organiza-ciones voluntarias ac-ciones para eliminar la pobreza

no pueden acceder al bienestar, la redistribu-ción de recursos, la promoción de la solida-ridad, y la satisfacción de necesidades sociales.

¿Quienes intervienen en la estrategia de lu-cha contra la pobreza?

El mercado, la familia, el individuo y las orga-nizaciones benéficas voluntarias son los llamados a planificar el bienestar

El Estado no puede tener el monopolio del bienestar, por lo cual, la combinación ideal es la de la intervención pri-vada, la intervención pública y la de las orga-nizaciones sociales, que actúen en conjunto bajo criterios de descentrali-zación.

El Estado invertirá en cooperativas, apoyo a asociaciones y órganos de participación, demo-cratización de empresas, regulación del mercado, se incentivarán estrate-gias de economía social, implementará un siste-ma de servicios sociales universal.

b. LAS OFERTAS DE DESARROLLO Y LAS ESTRATEGIAS DE ERRADICACIÓN DE LA POBRE-

ZA.-

ESTRATEGIAS DE ERRADICACIÓN DE LA POBREZA EN LA TIPOLOGÍA DE LAS OFERTAS DE DESARROLLO10

DESARROLLISTA NEOLIBERAL DESARROLLO HUMANO DEMOCRÁTICA a. Universalista-

pleno empleo b. Asistencialismo

paternalista c. Distribución de

ingresos y rique-zas

a. Crecimiento (luego reparto de la torta)

b. Inversión en los sectores sociales mejoramiento de indicadores socia-les, principalmente la educación

c. Provisión de redes de ayuda

d. Focalización, iden-tificando a los sec-tores más pobres como únicos desti-natarios

a. Fortalecimiento de los pobres como ac-tores sociales

b. Participación. c. Igualdad de género d. Acceso a bienes e. Crecimiento para los

pobres

a. Erradicar la pobre-za absoluta y ce-rrar la brecha de pobreza relativa,

b. Incorporar a los hoy pobres como sujetos con los demás sectores so-ciales en progra-mas de desarrollo integral, evitando su segregación y estigmatización.

c. LAS PROPUESTAS PARA OPTIMIZAR LA ESTRATEGIA DE LUCHA CONTRA LA POBREZA EN EL PERÚ

10 Datos tomados de: • Calderón, Fernando. La nueva cuestión social bajo la mirada del desarrollo humano: una fundamen-

tación sociológica. En: Nueva Sociedad N°166, marzo-abril 2000, pp.76-95. • Coraggio, José Luis. ¿Es posible pensar alternativas a la política social neoliberal? En: Nueva Socie-

dad N°164, noviembre-diciembre 1999, pp.95-105.


26

El debate se encuentra en las alternativas para hacer que los programas sociales sean más eficientes y eficaces. Existe coincidencia en la necesidad de realizar cambios pero las propuestas varían. Distintos investigadores responden y promueven respuestas que van desde evaluaciones de impacto, focalización geográfica, focalización individual, priorización de los derechos universales con los escasos recursos que se tienen, así co-mo la organización de los beneficiarios para el control y fiscalización de los recursos11. Se puede revisar los siguientes Artículos e informes sobre los programas sociales:

• Aramburú, Carlos Eduardo; Abugattas, Javier. En: Diálogos Parlamentarios: A propósito del debate presupuestal 2005. Lima: CIP, CIES. Diciembre 2004.

• Du Bois, Fritz. Programas sociales, salud y educación en el Perú. Un balance de las políticas sociales. Lima: IPESM, 2004.

• Francke, Pedro. ¿Qué nos dicen las recientes investigaciones sobre programas sociales? Una nota para la discusión. CIES.

• Iguíñiz, Javier. Enfoques y propuestas sobre desarrollo y lucha contra la pobre-za. En : Seminario Regional “Balance y perspectivas de las MCLP.

• Instituto APOYO. Estado de los sistemas de monitoreo y evaluación de los pro-gramas sociales públicos en el Perú. Lima, junio , 2000.

• O’Brien, Eduardo. Informe sobre Programas sociales. Lima: MCLP, marzo, 2002.

• Vásquez, Enrique. Gasto social en el Perú: Un balance crítico al 2004. (versión virtual).

• Vásquez, Enrique. Presupuesto público y gasto social: La urgencia del monito-reo y evaluación. Lima: Universidad del Pacífico, Save the Children.

VIII. Recomendaciones Se recomienda organizar actividades que promuevan en el Congreso, el análisis y la evaluación de los Programas sociales y de lucha contra la pobreza, identificando los aspectos de responsabilidad parlamentaria, tanto en la definición de las normas como en las acciones de control político. Estas actividades se deberán realizar en coordinación con las Comisiones de la Mujer y de Presupuesto, promoviendo la participación de académicos y especialistas en el tema, así como, de los gobiernos locales y regionales, las Mesas de Concertación de Lucha contra la Pobreza y representantes de las agencias no gubernamentales vinculadas a la implementación de los programas, como CARITAS, CARE y otros. De manera adecuada, los representantes de los sectores beneficiarios debieran ser incor-porados Por la naturaleza e importancia de este tema, debe promoverse la asunción de propuestas y compromisos a nivel político y social en el espacio del Acuerdo Nacional.

11 Sobre este último tema puede verse las conclusiones del Informe “Institucionalidad Democrática y Concertación social en la lucha contra la pobreza”, CIP, marzo, 2004.

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