ID - Mcrit – Mindful Criteriamcrit.com/maresme2015/documents/gencat_rev_renova... · Per tant,...

ID InnovacióDemocràticaNúm. 1

Març 2006

Incorporar la ciutadania

en la política autonòmica

Processos de debat

i deliberació

Espais estables de participació

El nou Estatut d’autonomia

de Catalunya: un procés de

debat i participació social

El Reglament penitenciari

de Catalunya: construcció

d’espais per a la participació

Generalitat de CatalunyaDepartament de Relacions Institucionalsi Participació

Núm. 1Març 2006

3

Innovació democràticaNúm. 1 - Març 2006

Direcció General de Participació CiutadanaDepartament de Relacions Institucionals i ParticipacióGeneralitat de Catalunya

Avinguda Diagonal, 40908008 BarcelonaTel. 93 552 60 00

www.gencat.net/drepa/e: [email protected]

Equip de redaccióLluís Alonso Perelló, Carol Blesa Álvarez, Joaquim Brugué Torruella, Francesca Català Martí, Lorena Elvira Ayuso, Joan Manuel Espuelas Puigdollers, Conchita Montoro Cortés, Jordi Pacheco Canals, Fernando Pindado Sánchez i Xavier Riu Sala.

Correcció lingüísticaM. Montserrat Aguilera i Vilar

FotografiesMiquel Tres

Disseny i producció gràficaEstudi Juste Calduch

ImpressióCIRE

Dipòsit legalB-??????

Imprès en paper ecològic

1.000 exemplars

Aquest és el primer número d’Innovació Democràtica, revista que edita el Departamentde Relacions Institucionals i Participació de la Generalitat de Catalunya. L’objectiu d’aquesta publicació és afavorir la difusió de reflexions, de metodologies i d’experièn-cies de participació ciutadana i debat social. Estem segurs que avançar en la implica-ció de la ciutadania en les decisions i les actuacions administratives i governamentalsno és ni un caprici ni una moda. Es tracta d’una necessitat, d’una exigència a la qualhem de donar resposta no només per satisfer voluntats participatives, sinó per poderrespondre les demandes de la gent. Sense incorporar la ciutadania, ni encertarem enles decisions ni serem eficaços a l’hora d’executar-les.

Però estem convençuts que donar importància a la participació no vol dir obviar lesdificultats que aquesta comporta. Metodològicament requereix molt rigor, ja que estracta d’una eina que fàcilment pot provocar distorsions i males interpretacions. Nopodem improvisar la participació: es tracta d’un assumpte molt delicat, en què els fra-cassos es paguen molt cars en termes de desencís i frustració. La participació pot des-pertar grans expectatives i, precisament per això, generar també grans frustracions.No ens ho podem permetre.

Aquesta eina delicada requereix, per tant, de molta convicció política i molta claredatconceptual. No consisteix en simples retocs operatius de la maquinària politicoadmi-nistrativa, sinó en l’impuls d’una nova manera de fer i pensar, d’una nova cultura admi-nistrativa i governamental. A més, la participació no sempre és fàcil d’assumir ambtotes les seves conseqüències. Per als polítics i per als tècnics representa un reconei-xement que no sempre és fàcil de pair: no ho sé tot, no sempre sé què s’ha de fer i quètoca en cada moment. Per a la ciutadania, un cop passada la primera eufòria, tampocno és més fàcil: aquells amb qui confiava i a qui delegava tota responsabilitat me latornen i n’he d’assumir la meva part. La sensació de vertigen, la patim tots.

PRESENTACIÓ

Núm. 1Març 2006

5

Estem, per tant, parlant d’una nova relació entre governants i governats, d’una novamanera d’abordar els assumptes col·lectius, d’una nova manera –en definitiva– d’e-xercir la política i les responsabilitats en l’àmbit públic. Tot això, insistim, no és fàcil i,per tant, aquesta publicació vol ajudar a estimular una reflexió i una transferència d’ex-periències i de coneixements que ens ajudi, a tots plegats, a avançar.

Entrant ja en els seus continguts, la revista combina les referències a la innovaciódemocràtica en el món local i en l’autonòmic. El primer és més conegut i disposa d’unatrajectòria ja consolidada tant a Catalunya com a altres països. La segona, en canvi,resulta força més nova, ja que les comunitats autònomes no han experimentat gaireen aquest tema. De fet, la Direcció General de Participació Ciutadana, que edita aques-ta publicació, és pionera en aquest sector.

En aquest primer número, hem volgut, doncs, encetar el debat sobre la participació en el món autonòmic, presentant les primeres reflexions i algunes de les primeresexperiències sobre com incorporar la ciutadania en una política i una Administració–l’autonòmica– que no compta amb els avantatges de la proximitat del món local. Espe-rem que, una vegada oberta aquesta experiència, tots en puguem aprendre alguna cosa i que siguem capaços d’avançar en una direcció que, com ja hem dit, no ve mar-cada pels oportunismes polítics, sinó per les necessitats dels nostres ciutadans i ciutadanes.

Joan Saura

Conseller de Relacions Institucionals i Participació

ID InnovacióDemocràtica

4

1Incorporar la ciutadania en la política autonòmicaPàgina 7

2Processos de debat i deliberacióPàgina 17

3Espais estables de participacióPàgina 25

4El nou Estatut d’autonomia de Catalunya: un procés de debat i participació socialPàgina 33

5El Reglament penitenciari de Catalunya: construcció d’espais per a la participacióPàgina 45

Sumari

Núm. 1Març 2006

7

1INCORPORAR LA CIUTADANIA EN LA POLÍTICA AUTONÒMICA

Durant els darrers anys, sobretot des de l’àmbit local, han proliferat els debats i lesexperiències de participació ciutadana. No volem fer un recorregut acadèmic per defi-nicions, aproximacions i tipologies, però sí destacar un parell d’idees que s’han anatconsolidant i que potser hauríem de replantejar, especialment quan les apliquem al’àmbit autonòmic:

En primer lloc, se sol justificar la participació en funció de la proximitat o, ambaltres paraules, del coneixement de la realitat sobre la qual es vol actuar. Ésaquest coneixement el que justifica la necessitat d’escoltar i de prendre en con-sideració les opinions dels ciutadans-coneixedors-propers.

En segon lloc, i com a conseqüència del punt anterior, és normal avaluar la par-ticipació en funció del major o menor compromís amb allò que expressen elsciutadans-coneixedors-propers. Així, es considera participació de baixa inten-sitat la que consulta la ciutadania, mentre que es qualifica de participació dequalitat la vinculant, és a dir, la que li cedeix la capacitat efectiva per prendreles decisions.

La primera idea posa l’àmbit autonòmic en una po-sició complicada, ja que aquest no disposa del factorproximitat i, per tant, dels ciutadans-coneixedors-propers que justifiquen la bondat de la participació.Per tant, cal pensar com es justifica la participacióautonòmica: una participació des de la distància.D’altra banda, sense aquesta proximitat tampoc és tan clar el debat entre participació consultiva o

Direcció General de Participació Ciutadana

Núm. 1Març 2006

ON ANEM? LA NOVA ESTRATÈGIA PER FOMENTAR EL DIÀLEG I LA PARTICIPACIÓ CIUTADANA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA

Amb l’arribada del nou Govern, d’acord amb el Pacte del Tinell, es manifesta la volun-tat de construir una Administració relacional, pròpia de les democràcies avançades,on les decisions es prenguin amb la implicació de la ciutadania. El Pla de Govern 2004-2007, en aquest sentit, determina que s’han de definir processos que permetinuna relació més propera entre els gestors públics i la societat per millorar el dissenyi els resultats de les polítiques públiques en una societat cada cop més complexa idiversa.

El Pla defineix diversos objectius en matèria de participació ciutadana:

Crear mecanismes de participació.

Definir el marc participatiu per promoure instruments i protocols d’actuació perescoltar la ciutadania.

Donar suport i assessorament a les polítiques de participació ciutadana en l’àm-bit local.

A més, en resposta a les deficiències del model tradicional, es considera necessariimpulsar uns òrgans i uns processos de participació ciutadana sobre la base dels prin-cipis següents:

Coordinació. Cercar la coordinació dels departaments per evitar que els pro-cessos de participació interfereixin els uns amb els altres.

Integració. Combinar les polítiques públiques i no afavorir actuacions aïllades.La participació forma part de procediments de presa de decisions en unes polí-tiques de caràcter integral.

Descentralització. Acostar l’Administració i el Govern a les persones i als territoris.

Confiança. Cercar la deliberació franca com a base de la participació que buscael consens, en la qual és necessària la confiança entre els participants.

Obertura. Millorar la representativitat de les persones participants i permetre,quan sigui raonable, la presència de persones a títol individual.

Actitud propositiva. Redefinir els òrgans i els procediments de participació iincloure, si cal, canvis normatius.

vinculant. No és el mateix discutir sobre com s’incorpora l’opinió d’un nombre reduït imés o menys assequible de ciutadans-coneixedors-propers que plantejar-ho per a mésde set milions de persones, disperses pel territori i amb coneixements molt diversossobre les polítiques autonòmiques. Els interrogants que apareixen no són, doncs,menors: pot la grandària autonòmica assumir fórmules de democràcia directa (con-sultiva o vinculant) sense entrar en metodologies demoscòpiques que garanteixin larepresentativitat d’aquests més de set milions de persones? I, si és així, és aquí on estroba la innovació democràtica, en una democràcia per sondeig?

Probablement s’ha tendit a respondre aquests interrogants, sobre els quals tornaremmés endavant, amb un no, no i no. És a dir, amb poc interès per la innovació demo-cràtica en l’àmbit autonòmic: no cal perquè la distància no la recomana, no cal perquèno acabem de veure com funciona la democràcia directa a aquesta escala i, finalment,no cal si del que es tracta és de fer una enquesta darrera l’altra. No cal i, per tant, comveurem en el proper apartat, allò que fins fa poc s’havia fet sobre participació ciutada-na a la Generalitat era clarament deficient i limitat. El més difícil és pensar en unaalternativa, en com construir una estratègia per fomentar la participació i el debat enl’àmbit autonòmic. Aquesta qüestió, la tractarem a la segona part de l’article.

D’ON VENIM? LA PARTICIPACIÓ CIUTADANA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA: 1980-2003

Fins recentment, la participació ciutadana no ha estat present a l’agenda política i, quanapareix, ho fa en l’àmbit local. És la proximitat a la ciutadania, la que justifica l’apari-ció de noves formes de relacionar-s’hi. Per tant, no podem parlar d’una estratègia o d’unmodel de participació ciutadana de la Generalitat de Catalunya durant aquest període.Aquest tema no va provocar cap reflexió ni cap estratègia de treball fins a aquesta legis-latura i, per tant, més que un model el que trobem fins a l’any 2003 són alguns retallsque poden ser qualificats com a espais de participació.

A diferència de molts ajuntaments, que ja compten amb reglaments de participacióciutadana, la Generalitat no ha desenvolupat una normativa general en aquesta matèria.Cada òrgan consultiu es regula per la norma que el crea, encara que la Llei 13/1989,de 14 de desembre, d’organització, procediment i règim jurídic de l’Administració de laGeneralitat defineix, amb caràcter supletori, principis generals per als òrgans admi-nistratius consultius. Per exemple, s’han de crear per normativa de caràcter general,encara que no s’especifica si ha de ser per llei, decret o ordre.

En aquest context, els espais de participació van anar emergint, però no com a resul-tat d’una estratègia pensada per aprofundir en la democràcia participativa. Es vanposar, en qualsevol cas, les primeres llavors del que amb els anys s’ha anat conver-tint en una preocupació creixent per enfortir la participació ciutadana.

9


8

Núm. 1Març 2006

Immediatament, després de la constitució del Govern tripartit, es va crear la DireccióGeneral de Participació Ciutadana. Aquesta és la instància que ha de permetre passarde les voluntats polítiques a la pràctica, a través de la definició i de l’inici d’una estra-tègia per al foment del debat social i de la participació en les polítiques autonòmiques.Explicarem els eixos principals d’aquesta estratègia a partir de tres interrogants moltelementals: per què ho fem, què volem fer, i com proposem fer-ho?

Per què ho fem?

Aquest primer interrogant ja ha estat contestat en part: perquè ens ho creiem, perquèestem convençuts que sense incorporar la ciutadania a la participació i al debat noserem capaços de donar resposta a allò que la societat ens està demandant. Deixeu-nos anar una mica més lluny, perquè pensem que avui sense participació, no es potgovernar. No podem fer una política educativa sense incorporar a mestres, alumnes,pares i mares, etc. No podem incidir sobre les deslocalitzacions d’empreses sensecomptar amb empresaris, sindicats, universitats, etc. No podem gestionar la immi-gració sense la implicació del tercer sector, de les associacions, dels ajuntaments, etc.No podem treballar pel respecte al medi ambient sense les escoles, sense les entitatsecologistes, sense els usuaris del medi natural, etc.

Però, per què no podem? Des de la nostra perspectiva, la implicació de tots aquestsactors és estrictament necessària des d’una doble vessant: la substantiva i l’operativa.

Substantivament, incorporar la ciutadania enriqueix les decisions i afavoreix lainnovació. Atès el grau de complexitat i d’incertesa de les decisions que avui peravui ens toca prendre, aquesta és una aportació cabdal. Dit d’una altra mane-ra, davant dels polièdrics problemes actuals (fer una carretera és un assump-te d’enginyeria, d’economia, d’ecologia i de cohesió social, per posar un exem-ple) necessitem respostes polièdriques, respostes que no es troben en un úniclloc (l’Administració) sinó en múltiples (els diversos actors socials).

Operativament, malgrat les percepcions dominants, la participació serveix permillorar l’eficiència i l’eficàcia de l’activitat governamental i administrativa. Incor-porar els diferents actors socials pot generar costos addicionals a l’inici del pro-cés, però aquests es recuperen –amb escreix– en la mesura que la participa-ció serveix per reduir resistències i aconseguir col·laboracions. Pensem, perexemple, en les dificultats de construir presons, abocadors o centres per a dro-godependents des de la solitud del despatx de qui té la responsabilitat de cons-truir-los. No estem insinuant que s’hagi de renunciar a aquesta responsabili-tat, sinó que afirmem que aquesta responsabilitat es pot exercir amb méseficiència i eficàcia.

11


10

Ja s’intueix que ens adrecem cap a un model de participació on el debat entre consul-ta i vinculació no és gaire rellevant. La participació vinculant –la de qualitat per a moltsobservadors i analistes– no té gaire sentit quan hem d’escoltar moltes veus i moltsinteressos diferents. Quina és l’opinió vinculant, la de qui pensa a o la de qui pensa b?Evidentment, si hi ha qui pensa a i qui pensa b podem caure fàcilment en la temptacióde deixar-ho per a més endavant, per quan es posin d’acord. Si no podem consensuaron ha de situar-se un centre penitenciari, què fem?: deixem de construir-lo?, fem unaenquesta? Obsessionar-nos pel caràcter vinculant de la participació ens pot conduir ala paràlisi i, per tant, al fracàs d’allò que hem fixat com a objectiu bàsic de la partici-pació: contribuir a resoldre els problemes de la ciutadania... i les presons ho continua-ran sent, encara que no decidim on situar-les.

Per tant, la conclusió és que, almenys en l’àmbit autonòmic, la democràcia directa vin-culant ens duu a un carreró sense sortida. L’alternativa demoscòpica no té sentit (feruna enquesta impossible per decidir on construir la presó, si guanya a o guanya b) i,per tant, haurem de pensar en alguna altra estratègia. Per a nosaltres, aquesta es trobaen la democràcia deliberativa. Allò que hem de fer és organitzar processos o espaisdeliberatius, però això ens planteja el segon interrogant.

Què hem de fer?

Seguint amb el raonament, hem d’organitzar deliberacions, diàlegs, processos de debata través dels quals aconseguir els dos objectius fixats anteriorment: enriquir les deci-sions i millorar l’eficàcia de les actuacions. És amb aquests diàlegs amb i entre elsdiferents actors institucionals, socials, econòmics, etc. que aconseguirem les visionspolièdriques (decisions més riques) i les complicitats necessàries (actuacions més efi-caces).

Però, què vol dir organitzar una deliberació, un diàleg? Des del nostre punt de vista,significa estructurar un procés o un espai en el qual garantim que diversos actors diuencoses, s’escolten els uns als altres i treuen conclusions útils i operatives. Això, quesembla tan elemental, és d’una gran complexitat; sobretot perquè sovint tots plegatsparlem sense saber ben bé què diem, perquè gairebé mai escoltem ningú, i perquèacostumen a acabar les converses sense acords ni conclusions.

Què hem de fer? Doncs treballar per tal de superar aquestes dificultats. Les metodo-logies per aconseguir-ho poden ser molt diverses i ara no hi entrarem, però s’han dedesplegar tenint present que l’estructura de la deliberació, del diàleg, sempre ha desatisfer les fases següents: explicar-nos, escoltar, prendre nota i retre comptes.


10

Núm. 1Març 2006

caire genèric en relació amb el com: la primera és estratègica i té a veure amb comimpulsar la participació des d’una direcció general cap els altres departaments (el tre-ball transversal), mentre que la segona és metodològica i té a veure amb els elementsbàsics per entendre com es posen en marxa processos i espais de participació i deli-beració. Ens referirem al segon com –processos i espais de participació– en els pro-pers articles, mentre que ara ens centrarem en el primer.

Qualsevol persona amb un mínim d’experiència a l’Administració sap quin és el finalde la gran majoria de projectes que reclamen treball transversal: el fracàs. Doncs bé,la Direcció General de Participació Ciutadana ha de treballar transversalment, tot ique no està destinada inexorablement al fracàs. Però per no fracassar, el primer quecal és una estratègia de relació amb els altres departaments basada tant en la iden-tificació de les dificultats de la transversalitat com en una acció explícita per contra-restar-les.

Quins són els principals problemes per a aquest treball transversal en el qual la Direc-ció General de Participació vol fomentar i ajudar a organitzar processos i espais de debaten altres departaments i sobre temes que li són aliens? Podríem usar el recurs de latriple-D per respondre aquesta pregunta: desconeixement, desconfiança i dia a dia.

Desconeixement. Parlar avui de participació és un lloc comú i, per tant, sónmolts els departaments i les unitats administratives que usen aquest concep-te a l’hora de pensar en les seves planificacions i activitats. Això hauria d’aju-dar el treball transversal, ja que produeix un llenguatge i uns plantejamentscomuns sobre els quals treballar plegats. El problema rau, no obstant això, enla gran confusió que hi ha sobre el concepte i l’operativa de la participació. Ésfreqüent que les visions no coincideixin, que no tothom sàpiga exactament sobrequè està parlant i que existeixi un desconcert elevat sobre com executar-la. Enaquest escenari, la transversalitat és difícil, ja que troba a faltar el coixí de com-prensió compartida sobre la qual treballar plegats.

Desconfiança. Fins i tot quan hi ha certa coincidència en els plantejaments participatius, aquests s’han de desenvolupar sobre àmbits substantius com ara el benestar, la sanitat, l’organització territorial o els plans energètics. Enaquests àmbits, els departaments tendeixen a monopolitzar el coneixementexpert i, per tant, desconfien de la incursió de persones alienes. Dit ras i curt,deixar que algú de fora organitzi un debat i, per tant, es posi a parlar amb actorssocials sobre energia, ordenació territorial o educació desperta desconfiança.No diran res inoportú? Adquiriran compromisos que no podrem complir? Des-pertaran expectatives que no podrem controlar? Assumiran un protagonismeque no els toca?

Explicar-nos: el primer moment de la participació és la comunicació i aquesta ha d’in-corporar dos ingredients bàsics, que són la pedagogia i l’honestedat. Quan es convidaalgú a deliberar sobre un determinat assumpte, cal d’entrada oferir-li tota la informa-ció i totes les explicacions necessàries. Només així podrà parlar amb coneixement decausa i dir coses interessants i pertinents. També cal ser honestos i explicar amb moltaclaredat de què volem parlar i de què no, quins són els límits d’allò que estaríem dis-posats a incorporar en les nostres polítiques. Per expressar-ho amb un exemple, nopodem encetar un procés participatiu sobre l’Estatut sense explicar què és i de quètracta. A més, en encetar aquest procés, hem de ser honestos i exposar amb claredatque volem parlar sobre el contingut de l’Estatut, bo i respectant alguns límits com arala voluntat política d’incrementar el nivell d’autogovern i el marc constitucional. La inno-vació democràtica pot completar la democràcia representativa, no trair-la.

Escoltar: aquesta fase incorpora el desplegament de canals i d’instruments per rebrede manera ordenada les aportacions de la ciutadania. Aquí podem pensar en infini-tat d’instruments (jornades, pàgines web, tallers, etc.), però l’únic que ara volemsubratllar és la importància de desplegar una diversitat de canals suficients per per-metre que els diferents participants trobin vies d’entrada. En un debat no és tanimportant el nombre de participants com que tothom que vulgui participar-hi puguifer-ho, que tothom trobi un espai –això no sempre és fàcil on se senti còmode perparlar. Uns ho faran a través de l’ordinador, altres en una reunió i uns quants fentjocs a la plaça.

Prendre nota: allò que diu la gent no ens pot entrar per una orella i sortir per l’altra.Cal que ho analitzem i ho sistematitzem de manera que pugui ser (o no) incorporat enel procés decisori. Allò que més molesta la gent no és que la seva aportació no siguiincorporada, sinó que sigui ignorada: “acceptem un no, però ens ofèn el silenci.”

Retre comptes: com a final lògic de la fase anterior hem d’acabar donant comptes d’a-llò que hem incorporat i d’allò que hem desestimat, i explicar el perquè. La ciutadanias’ha pres la molèstia i ha assumit el cost d’anar a reunions o connectar-se a Internet.És per mera simetria que ara toca als receptors d’aquestes opinions prendre’s la molès-tia de respondre els participants en el debat. De nou, aquesta és una fase complexa,sobretot si no s’ha planificat amb anterioritat.

Com hem de fer-ho?

El com és sempre la part més difícil de resumir i, en tot cas, es pot valorar millor a tra-vés de les experiències que dels discursos. Volem, però, destacar dues reflexions de

13


12

Núm. 1Març 2006

15


14

CONCLUSIONS

Presentem unes conclusions breus i amb interrogants, ja que no disposem d’un modelde participació per a l’àmbit autonòmic tancat, ni aquestes conclusions són definitives.Es tracta de les grans línies sobre les quals la Direcció General de Participació Ciuta-dana de la Generalitat de Catalunya està treballant.

Aquestes línies comencen a traçar-se des de la convicció de la utilitat de la participa-ció per millorar la capacitat de resposta dels poders públics a les demandes de la ciu-tadania, i agafen gruix a través del concepte de democràcia deliberativa i d’una estra-tègia per la transversalitat. Pensem, per tant, que sí: que sí que cal dissenyar un modelde participació des de la distància. Pensem, també, que aquest model pot aprendre deles experiències locals, però que alhora ha de ser capaç de replantejar algunes de lesidees dominants que s’han instal·lat en aquest àmbit. En aquest sentit, apostem pergenerar diàlegs i deliberacions que enriqueixin decisions i millorin actuacions. Acon-seguir-ho comporta moltes dificultats, però si afrontem el repte amb seriositat obtin-drem excel·lents resultats. No en tenim cap dubte.

Hem vinculat insistentment les bondats de la deliberació i del diàleg a la complexitatdel nostre món actual i, en conseqüència, semblen arguments de gran actualitat. Comsempre, però, no fem més que repetir allò que la gent més vella i més sàvia ja enshavia advertit:

(A la nostra ciutat) –dirà Pericles– ens preocupem alhora dels assumptesprivats i dels públics, i gents de diferents oficis coneixen suficientment la cosapública; doncs som els únics que considerem, no home pacífic, sinó inútil,aquell que no participa en ella, i a més, o ens formem un judici propi oalmenys estudiem amb exactitud els negocis públics, no considerant ladiscussió un destorb per l’acció, sinó com un pas previ imprescindible per a qualsevol acció sensata. (Tucídides, citat a Cortina, 2003: 44)

Referències bibliogràfiques

CORTINA, A. Ciudadanos del Mundo. Hacia una teoría de la ciudadanía.Madrid: Alianza Editorial, 2003.

FONT, J. i BLANCO, I. “Òrgans de participació ciutadana i associativa de la Generali-tat de Catalunya: anàlisi i propostes”. A: Informe Pi i Sunyer sobre l’Administració dela Generalitat. Barcelona: Fundació Pi i Sunyer, 2003.

TUCÍDIDES. Historia de la Guerra del Peloponeso. Madrid: Biblioteca Clásica Hernando, 1952.

Dia a dia. La participació, ho comentàvem abans, ha de servir per fomentar l’eficiència i l’eficàcia de les actuacions, tot i que en els seus inicis pot compor-tar costos en termes de temps, de recursos i d’esforços. Aquests costos inicialssovint són difícils d’assumir, ja que es mostren incompatibles amb la pressiódel dia a dia. Malgrat les bones voluntats, acostuma a passar que l’acumulacióde tasques quotidianes i la pressió per fer, fer i fer no deixa espai per incorpo-rar uns processos que, de tota manera, fins ara tampoc existien i tampoc ningúno reclama amb la mateixa intensitat que altres assumptes més lligats a laimmediatesa.

Com cal respondre a les dificultats de la triple-D? És obvi que no hi ha cap bareta màgi-ca, però pensem que davant el desconeixement, la desconfiança i el dia a dia, cal ofe-rir molta comunicació, molta confiança i molta generositat:

Comunicació. Cal, en primer lloc, desplegar un pla de comunicació intern queserveixi per explicar quin és el model de participació, quins avantatges genera-rà i com es durà a terme. Aquest pla de comunicació requereix, sobretot, d’unfort lideratge polític que serveixi tant per assegurar la seriositat de l’aposta comper afavorir l’acord i el compromís sobre la base comuna necessària per al treball transversal.

Confiança. La confiança no s’imposa, sinó que s’ha d’anar guanyant. Això, tanelemental, demana una estratègia que requereix certa paciència, conscientsque cal anar mostrant als altres departaments que, quan ens obrin la porta noels complicarem la vida, sinó que els ajudarem; no els prendrem protagonis-me, sinó que els el cedirem; que no direm res inoportú perquè els altres depar-taments determinaran els continguts. A banda de demostrar-ho amb l’expe-riència, aquesta confiança ha de construir-se a partir d’un equip tècnicamentmolt solvent i professionalment molt fiable.

Generositat. La participació genera costos i beneficis i, sovint, els beneficis noarriben per la dificultat inicial d’assumir els costos. La tasca d’una direcciógeneral de participació hauria de ser assumir-ne els costos, deixant que elsbeneficis es quedessin en els departaments. Si aquest és el plantejament,aconseguirem que la pressió del dia a dia no bloquegi aquestes experiències,ja que l’escletxa no l’haurà d’assumir el mateix departament. “Per a mi, elscostos; per a tu, els beneficis”. En la generositat rau el truc per fer efectiva latransversalitat.

Núm. 1Març 2006

2PROCESSOS DE DEBAT I DELIBERACIÓ

Quan parlem d’impulsar processos de debat i delibera-ció social ens referim a processos que es desenvolupenpuntualment i que tenen per objectiu redactar una llei,aprovar un pla o programa, dissenyar una política o ini-ciar una planificació estratègica. És a dir, ens referima com impliquem la ciutadania en debats o delibera-cions sobre la definició de polítiques, les quals, una

vegada dutes a terme, han de ser administrades des de les diferents instàncies res-ponsables. Estem, per tant, incorporant els ciutadans i ciutadanes en el procés deciso-ri, en allò que anomenem la política.

Aquesta és, doncs, una proposta important i que ens obliga a ser capaços de combi-nar i fer compatibles dos aspectes que no sempre s’acomoden amb facilitat:

Les deliberacions i els processos participatius que serveixen per incorporaropinions que, com hem subratllat en l’article anterior, han de millorar les deci-sions i les actuacions.

La responsabilitat pública a l’hora de fer front als compromisos polítics i a lesnecessitats de la col·lectivitat. La feina política no rau a identificar i respondrel’interès (únic) de la ciutadania, sinó a observar els interessos existents (diver-sos) i a buscar una resposta que o bé els equilibri o bé que defensi els que explí-citament s’aposta per primar. Fer política amb responsabilitat, per tant, no ésfer allò que demana la gent (no existeix tal cosa), sinó prendre amb claredat itransparència les decisions que es consideren adequades per a la col·lectivitat.Aquesta responsabilitat no es pot deixar d’exercir ni pot quedar dissimulada perun procés participatiu.

17


Núm. 1Març 2006

19


18

Aquest marc de referència s’ha de poder explicar amb la màxima claredat a la socie-tat i, per això, proposem fer-ho a través d’un guió de preguntes-respostes. Aquestes, a més, es poden diferenciar en dos grans paquets: les que serveixen per explicar elscontinguts del projecte i, per tant, per aconseguir participants informats; i les que ser-veixen per fixar-ne els límits i, per tant, explicitar l’espai de responsabilitat pública quees vol preservar.

Quant al primer bloc, suggerim un argumentari que, de manera senzilla, abordi algunespreguntes elementals, com ara:

Què és el pla, el programa o el projecte que ens ocupa?

Per a què serveix i què volem aconseguir?

De què parla? Quins són els temes que tracta?

Com es vol debatre el projecte?

Si el que volem és obrir un debat per redactar una nova llei de serveis socials, perexemple, hem d’explicar als participants potencials què és la llei de serveis socials, dequins temes parla o pot parlar, quins són els objectius que es persegueixen, per quèes vol fer aquesta llei de nou o per què es vol modificar la que ja existeix, com serà elprocés d’elaboració, etc. Si no sabem donar aquestes explicacions, difícilment podremobrir un debat mínimament pertinent.

Respecte al segon bloc, el missatge que donem ha de deixar clars alguns límits com ara:

Al voltant de quins temes volem discutir i de quins no?

Quins són els criteris o les categories per a la discussió?

Quins són els punts conflictius?

Quines són les posicions “fortes” dels responsables públics?

Hi ha condicionants tècnics, econòmics, jurídics o d’altra naturalesa que calguiprendre en consideració?

Quan s’acabarà el procés de participació?

Quines condicions o regles establim per al debat?

Tornant a l’exemple de la llei de serveis socials, el marc de referència ha d’establir elstemes de discussió i, en aquest sentit, parlant de la realitat, el document de bases ela-

Sovint tant els excessivament crítics com els excessivament entusiastes amb la parti-cipació obliden la necessitat i la possibilitat de combinar ambdós elements. Els críticsdirien que apostar per la participació és una manera de debilitar la responsabilitatpública de manera que, al final, ni es prenen decisions ni se’n dóna compte. Per alsentusiastes, de vegades sembla que la participació només ho és de veritat si substi-tueix uns poders públics que s’han de limitar a escoltar i a fer cas a la ciutadania. Encanvi, nosaltres pensem que l’èxit està en la combinació d’ambdues posicions; unacombinació que, de fet, ens treu del debat entre democràcia representativa o partici-pativa i ens situa en el terreny de la democràcia representativa i participativa. Cal escol-tar la ciutadania i incorporar les seves opinions, però això no vol dir renunciar ni alscompromisos polítics ni a les responsabilitats públiques. En termes operatius, la claude volta està, doncs, en com aconseguir fer compatibles aquestes posicions. Es trac-ta d’evitar els extrems.

Trobar el punt d’equilibri sempre és difícil i, en aquest sentit, la feina de la DireccióGeneral de Participació és oferir metodologies, protocols i assessorament per acon-seguir-ho. Com sempre, malauradament, no hi ha receptes màgiques, tot i que sí ensatrevim a proposar un guió de treball. Aquest es basa en una seqüència de cinc fasespensades per fer compatible la responsabilitat pública i la participació ciutadana.Aquestes fases són:

Definir el marc de referència

Difondre el projecte

Organitzar i ordenar espais de participació i debat

Redactar les conclusions del procés

Exercir la responsabilitat pública

DEFINIR EL MARC DE REFERÈNCIA

Abans d’iniciar qualsevol projecte de debat social a l’entorn d’un programa, un pla ouna peça legislativa, cal disposar d’un marc de referència. Aquest és un primer exer-cici de responsabilitat pública. Però, en què consisteix un marc de referència? Aquestha de representar l’honestedat que reclamàvem a l’article anterior; és a dir, consisteixa fer explícits els eixos bàsics del projecte públic que es vol impulsar, els límits deldebat que es vol obrir, les línies polítiques de partida, els aspectes sobre els quals s’està disposat a parlar i els que representen una opció política que no es vol deixard’assumir.

Núm. 1Març 2006

21


20

tre –organitzadament– sobre els aspectes més rellevants del tema en qüestió(sessions multilaterals).

Adreçar-se a les persones a títol individual, a través de combinar l’explicaciópedagògica amb l’obertura d’espais on puguin fer arribar les seves reaccions iopinions.

Tenir en compte la dimensió territorial i, per tant, planificar estratègies i actuacionsper acostar-se a la ciutadania a través dels ajuntaments, de les universitats, de lesdelegacions del Govern, de les seves mateixes entitats, etc.

En tots els casos, el procés ha de ser molt clar pel que fa a les metodologies, els calen-daris, la necessitat de rebre les aportacions per escrit, etc. Per exemple, la nova lleide joventut que es vol redactar des de la Secretaria de Joventut de la Generalitat haendegat un procés de debat social en el qual s’ha obert, d’una banda, una bústia elec-trònica per rebre les aportacions individuals dels joves; d’altra banda, s’han organit-zat trobades territorials i sectorials per tal de discutir sobre un document de basesamb les principals organitzacions i institucions que treballen en el món de la joven-tut. L’anàlisi dels missatges rebuts, així com les conclusions dels tallers territorials isectorials ha de permetre recollir les aportacions polièdriques que poden enriquir lafutura llei.

Addicionalment, des d’un punt de vista molt pragmàtic, en l’organització d’aquestsespais o canals de debat i participació, cal preocupar-se de, com a mínim, un parelld’aspectes:

Difondre abastament els espais i instruments que es posen a disposició de laciutadania. Per tant, no és menor el treball que cal fer per disposar de bonesllistes de contactes, per fer arribar les convocatòries a tothom, per difondre elsactes que s’organitzin o per donar a conèixer les possibilitats de participacióque s’estan obrint.

Diversificar els espais i els canals de debat i participació de manera que s’aco-modin als també diversos gustos i sensibilitats de la població. Es tracta quetothom que hi vulgui participar trobi el seu lloc sense veure’s forçat a fer accionsque, potser, l’incomodin (connectar-se a Internet, perdre un dissabte en unajornada, haver d’emplenar un qüestionari).

Com a exemple de la preocupació per arribar a tothom, des del Govern de la Genera-litat s’ha creat un grup interdepartamental que té com a objectiu millorar i actualitzarel registre d’associacions. Un dels objectius d’aquesta iniciativa té a veure amb dispo-sar de dades fiables i exhaustives per adreçar-se a la societat civil.

borat i difós des del Departament de Benestar i Família és una bona mostra de comfixar el guió per a un debat ordenat i pertinent. Caldria, també, ser clars sobre els temesen què les posicions polítiques estiguin preses o sobre els condicionants que cal pren-dre en consideració. Finalment, els debats no poden ser eterns ni caòtics, per la qualcosa cal definir-ne les regles i els terminis.

DIFONDRE EL PROJECTE

Una vegada definit aquest marc de referència, s’obre una fase de difusió del pla que hade servir per fer arribar l’argumentari al conjunt de la societat civil. Així, es tracta tantde situar el tema en l’agenda pública com d’explicar a la població els continguts bàsicsi la importància del tema a tractar. Només d’aquesta manera el debat pot reeixir i fer-se amb interlocutors interessats i informats.

Aquesta fase, depenent dels recursos disponibles en cada cas, requereix d’accions vin-culades a:

Dissenyar una estratègia integral de comunicació: missatges centrals, articles,entrevistes, etc.

Produir materials destinats a ser usats per a la difusió, tant a través de mitjansde comunicació com d’altres vies: tríptics, anuncis, logotips, webs, etc.

També és important identificar els diferents col·lectius als quals volem fer arribar lesnostres explicacions i adaptar, en funció de les seves característiques, els materials i les accions divulgatives més pertinents. En aquest sentit, per exemple, la campanyade l’Estatut va preparar anuncis en els mitjans de comunicació (ràdio, televisió, premsai Internet) per adreçar-se al conjunt de la població, material escolar per als joves, fulletsexplicatius per a les entitats de la societat civil, tires electròniques per a les personesusuàries de les xarxes electròniques, i tríptics explicatius per repartir en els actes quees feien per tot el territori.

ORGANITZAR I ORDENAR ESPAIS DE PARTICIPACIÓ I DEBAT

En paral·lel a la fase de difusió, s’ha de desenvolupar la fase més específicament par-ticipativa. Aquesta, en funció de cada cas, pot comptar amb una àmplia diversitat d’i-niciatives, però sempre hauria de tenir en compte:

Adreçar-se a les entitats de la societat civil organitzada i a les institucions: aixòvol dir identificar-les, demanar-ne l’opinió (bilateralment) i convocar-les a deba-

Núm. 1Març 2006

23


22

ticipants sobre què ha passat amb les seves opinions i aportacions. Per als partici-pants, que les seves opinions no siguin incorporades pot ser acceptat si se’ls ho expli-ca. En canvi, allò que no accepten és que no se’ls ofereixi aquestes explicacions, quesembli que s’ha fet un ritus participatiu, però que en realitat ni se’ls ha escoltat.

A més a més, aquest retorn també ajuda a identificar el que hem anomenat l’exercicide la responsabilitat pública, la qual cosa és molt pedagògica tant per als governantscom per als governats.

Finalment, en aquest exercici de responsabilitat pública també s’han de justificar elsesforços i els recursos que s’han esmerçat en el procés deliberatiu. En aquesta direcció,suggerim que el mateix informe de retorn als ciutadans respongui preguntes com ara,en què ha millorat el procés participatiu el contingut de l’Estatut d’autonomia, la lleide serveis socials o el Pla de presons de Catalunya? Aquesta és l’autèntica prova delcotó per a la deliberació i la participació ciutadana.

A través d’aquesta seqüència de cinc fases, hem presentat un conjunt ordenat de sug-geriments per organitzar processos de participació i deliberació. No és un protocol enel sentit tancat que se li associa sovint, sinó més aviat una brúixola per orientar-nos.

Ara ens cal experimentar, equivocar-nos, aprendre i anar perfeccionant la manera d’a-favorir aquests debats que, recordem-ho, han de contribuir a millorar les polítiques i,per tant, el benestar de la gent. Pensem que aquest és l’únic criteri d’avaluació de laparticipació que ens ha de preocupar de veritat.

Respecte a la importància de la diversificació, l’Estatut ens ofereix un exemple bo, alho-ra que controvertit. A banda de la pàgina web, les jornades, els qüestionaris postals oels tallers territorials, es va representar el Festatut, una activitat de teatre participatiudestinada a explicar l’Estatut en un llenguatge i un format radicalment diferents. Moltshan estat crítics amb aquesta iniciativa, ja que l’han valorada com la banalització d’unassumpte tan seriós com és l’Estatut, del qual només es podia parlar en espais igual-ment seriosos. No entrarem en aquest debat, però sí en un fet: molta gent no se sen-tia còmode en el Festatut, però, alhora, determinada gent que no se sentia còmoda nien reunions ni en ordinadors, sí que se’n sentia en aquesta activitat. Més concreta-ment, vam identificar que la iniciativa tenia èxit quan se situava en barris de poblacióimmigrant (d’altres parts d’Espanya o d’altres països) o amb presència elevada decol·lectius específics, com ara persones del poble gitano. La iniciativa va ser més omenys reeixida, però va ser l’únic espai on vam arribar a aquestes persones.

REDACTAR LES CONCLUSIONS DEL PROCÉS

Una vegada tancada la fase participativa, és molt important redactar un primer infor-me en què s’expliqui el procés realitzat i es recullin les aportacions rebudes. Aquest infor-me ha de fer-se públic, s’ha de difondre i ha de permetre un període de comentaris.

Aquesta fase sembla simple, però comporta una dificultat operativa: l’anàlisi i la sínte-si d’unes aportacions que poden ser moltes i molt diverses. Es tracta d’un treball que,a més, reclama tant coneixement de l’àmbit com una metodologia de treball eminent-ment artesanal, ja que és molt difícil mecanitzar o externalitzar aquesta activitat. Desde la Direcció General de Participació vam analitzar i sistematitzar les aportacionsrebudes en el debat sobre l’Estatut, el mateix hem fet pel Departament de Benestar i Família en relació amb la futura llei de serveis socials.

En qualsevol cas, els beneficis de fer-ho són molt rellevants, ja que, si es difon prou,aquest informe demostra als participants que no només se’ls ha deixat parlar, sinóque a més se’ls ha escoltat. Ja hem comentat en l’article anterior la importància d’aquest fet.

EXERCIR LA RESPONSABILITAT PÚBLICA

Els responsables públics han de valorar les aportacions, decidir quines incorporen iquines no, i justificar les seves decisions. Pensem que aquesta fase també s’ha de docu-mentar i se n’ha de fer publicitat a través d’un informe, ja que és la manera de fer allòque la teoria considera essencial: el retorn del procés participatiu, l’explicació als par-

Núm. 1Març 2006

3ESPAIS ESTABLES DE PARTICIPACIÓ

Només és possible implementar una Administraciódeliberativa si el conjunt de l’organització assumeixaquest objectiu. Tanmateix, per funcionar amb un estildeliberatiu és necessari comptar amb òrgans de par-ticipació que siguin útils per incorporar la societat civilen la presa de decisions. Cal ser conscient que lavoluntat política per impulsar la participació ciutada-na es pot veure frenada per un disseny defectuós delsinstruments de participació.

Aquest disseny, però, no és fàcilment estandarditzable, sinó que cada departament,que és tant com dir cada àmbit funcional de l’Administració, necessita una actuacióespecífica, atesa la diversitat de sectors amb què es relaciona. En conseqüència, no espot elaborar una proposta per a tota la Generalitat.

Atès que és imprescindible que cada departament assumeixi el nou model de partici-pació i que no es pot elaborar una proposta sense un coneixement profund del sector,s’ha optat per un model proveïdor–client en què la Direcció General de Participació Ciu-tadana es posa al servei dels departaments per remodelar els òrgans estables de par-ticipació. Tot el procés per elaborar una proposta de remodelació es fa de manera con-sensuada entre les dues unitats administratives. Així doncs, l’objectiu de la DireccióGeneral és treballar en col·laboració amb altres departaments per avaluar, ordenar,adequar i millorar els espais estables per a la participació de la societat civil en lespolítiques de la Generalitat.

25


Núm. 1Març 2006

TRANSFORMAR ELS ÒRGANS DE PARTICIPACIÓ

Elaborar una proposta de remodelació d’òrgans de participació en un àmbit funcionalrequereix l’aplicació d’un procediment que consta de les etapes següents:

Mapa de la participació. Elaborar la relació dels òrgans de participació i altresinstruments participatius que s’utilitzen.

Avaluació del rendiment participatiu. Per a cada consell s’ha d’obtenir la infor-mació rellevant sobre el disseny, el funcionament i la satisfacció, tant dels parti-cipants com de l’Administració.

Diagnosi d’acomodació. Fins a quin punt els mecanismes de participació s’ajus-ten a les necessitats dels processos de decisió.

Proposta. Validació dels instruments de participació o bé proposta de nous ins-truments.

Mapa de la participació

Determinar els òrgans de participació ciutadana i associativa de cada departament esfa després de seleccionar els òrgans col·legiats existents d’acord amb l’aplicació detres criteris:

Criteri de presència externa. No es consideren els òrgans col·legiats que notenen presència externa.

Criteri funcional. No es consideren els òrgans que tenen membres de la socie-tat civil, però que es limiten a funcions tècniques. En serien exemples: el Tribu-nal Català de l’Esport o la Junta Consultiva de Contractació Administrativa.

Criteri estratègic. No es consideren els òrgans que segueixen el desenvolupa-ment de les polítiques sense entrar en el terreny de decisió. En serien exemples:la Comissió de Catalunya de Seguiment d’Eleccions Sindicals o la Junta deMuseus de Catalunya.

Per tant, els òrgans de participació ciutadana i associativa són els espais de col·labora-ció i d’influència estratègica en algun àmbit específic de les polítiques públiques de laGeneralitat. Són els òrgans col·legiats que compten amb representants de sectors socialso econòmics i que tenen per missió intervenir en la definició de les polítiques. No s’in-

EL PUNT DE PARTIDA

Actualment, la Generalitat de Catalunya compta amb un nombre aproximat de cent vintòrgans de participació. Aquests òrgans no són homogenis, ja que s’han creat aïllada-ment al llarg del temps. Varien els criteris de composició, les competències, el règimde funcionament o el suport administratiu de què gaudeixen. De totes maneres, apa-reixen certes característiques comunes. Per exemple, solen estar formats per altscàrrecs de l’Administració, experts i representants d’associacions.

La representativitat dels membres dels consells és l’aspecte que presenta més com-plicacions. No es pot saber amb exactitud el grau de representativitat de les entitatsque hi participen, llevat que es trobin en una de les tres situacions següents:

Una federació o un conjunt de federacions que apleguin la quasi totalitat d’en-titats del sector. Seria el cas de la Federació de Municipis de Catalunya i l’As-sociació Catalana de Municipis i Comarques o de la Unió de Federacions Espor-tives de Catalunya.

Entitats que es presenten a eleccions. Seria el cas de CCOO i UGT, que certifi-quen periòdicament el seu caràcter de sindicat més representatiu, o de la Unióde Pagesos i dels Joves Agricultors i Ramaders de Catalunya, que es presen-ten a les eleccions a cambres agràries.

Òrgans de participació que preveuen processos interns d’elecció com, parcial-ment, el Consell Nacional de Dones de Catalunya.

Per als altres casos, no s’expliciten els criteris de designació dels representants. En tot cas, el mètode més habitual és la designació per part del conseller competent.En realitat els consells compten amb una bona representativitat de la societat civil,però no hi ha garanties que continuï sent així de manera indefinida. Són òrgans tan-cats, en els quals les persones i entitats que no en són membres en són excloses, i sorgeix el risc que apareguin noves entitats emergents que es trobin sense canals derepresentació.

Finalment, hi ha casos en què la presència de representants de la mateixa Generali-tat és molt elevada. En alguns òrgans aquesta presència s’entén per la transversalitatde les polítiques, però en altres no està tan justificada i sembla una mesura preventi-va destinada a garantir majories en cas de votació.

27


26

Núm. 1Març 2006

Gràcies a la descomposició de la informació i a la seva agregació posterior en objec-tius és possible detectar els punts forts que s’han de mantenir i els punts febles sobreels quals s’ha de basar la proposta de remodelació dels òrgans de participació.

Acomodació dels òrgans a les necessitats de decisió

Els processos de decisió i els processos de deliberació s’han de trobar mútuamentcòmodes, sense que es produeixin tensions ni discrepàncies sobre les polítiques quees puguin produir en el seu si. Una Administració deliberativa exigeix que els òrgansde participació i el procés de decisions polítiques estiguin mútuament adaptats.

L’acomodació exigeix que cada consell tingui un interlocutor polític definit i que aquesttingui voluntat de potenciar la participació; que la deliberació tracti de qüestions pertinentsd’acord amb l’agenda política i que les decisions adoptades hagin estat discutides. Pertant, la valoració de l’acomodació ha d’anar més enllà de l’avaluació de l’estructuraparticipativa existent, ja que també cal tenir en compte el context.

És possible que l’entramat participatiu estigui ben dissenyat, però que l’Administracióno funcioni amb criteris deliberatius. És necessari sumar altres aspectes comple-mentaris als resultats de l’avaluació:

El sentit predominant de la participació. Si és descendent, basada en la infor-mació que subministra la mateixa Administració, o bé ascendent, adreçada aescoltar i més pròpia d’una Administració deliberativa.

L’existència de vies paral·leles i informals de participació. Quan les entitatsconfien més en l’accés directe als espais de decisió que no en la participaciómultilateral, aquesta participació informal pot tenir efectes perversos, com unapressió excessiva dels responsables polítics, que es veuen abocats a un diàlegbilateral amb cadascuna de les entitats que substitueix la deliberació en comú.

L’ajustament de l’estructura de participació a l’estructura de decisió. És a dir,que hi hagi una correspondència unívoca entre uns i altres.

Amb tots aquests elements a la mà ja és possible proposar una remodelació.

Principis generals en l’elaboració de propostes

Cada àmbit és un cas diferent i cal elaborar una proposta adequada al seu context, peròes poden dibuixar certs principis generals.

29


28

clouen les comissions interdepartamentals; els òrgans que només tenen experts; els quetenen funcions tècniques o de seguiment; els òrgans relacionats amb la negociaciócol·lectiva del personal, ni els consells d’administració d’empreses públiques.

Avaluació de la participació ciutadana

Una vegada hem determinat quins són els òrgans de participació, hem d’avaluar-ne elrendiment d’acord amb la informació disponible. Les accions per obtenir aquesta infor-mació són:

Extreure la informació formal de cada òrgan, especialment la que està contin-guda en la norma de creació.

Extreure la informació sobre el funcionament dels òrgans. Dades objectivesvinculades al funcionament que es poden trobar en les convocatòries i actes deles reunions.

Extreure la informació sobre les percepcions. Dades subjectives obtingudes enentrevistes amb els responsables polítics i els participants sobre el funcionamentdels òrgans i sobre l’ús de la participació en l’àmbit que es pretén remodelar.

Per analitzar les dades obtingudes és convenient definir objectius d’informació que lesagrupin amb la finalitat de poder interpretar correctament la informació. Els objectiusque habitualment s’utilitzen són:

Aspectes formals: matèries que tracta cada consell, grau en què els consellsrepresenten els sectors socials, freqüència de les convocatòries i regulació del’accés a la documentació administrativa.

Dinàmica de funcionament: existència de deliberació franca i d’acords, junta-ment amb la facilitat per accedir als responsables polítics de les matèries quees debaten, i el suport tècnic i administratiu amb què compten els participants.

Dinàmica de participació: si la deliberació és un mer formalisme o bé els temestractats són oberts; si es debaten grans línies estratègiques o bé només qües-tions centrades en el curt termini, i les condicions que permeten la preparacióde les intervencions i propostes alternatives.

Qualitat de la participació: percepcions sobre la utilitat de la participació, quan-titat de recursos de tota mena que es requereixen, fins a quin punt els partici-pants posen per davant l’interès general als seus interessos particulars, i trans-formació dels acords presos en decisions polítiques.

Núm. 1Març 2006

La proposta de remodelació pot ser parcial, sobre els consells actualment vigents ointegrals, que comporta una substitució absoluta. En tot cas és necessari realitzar can-vis normatius i una voluntat de decidir de forma participativa. Al capdavall, aquestsconsells només són la via que facilita que la voluntat de participació ciutadana es duguia terme de manera ordenada i eficient.

31


30

Per tal de reforçar la coordinació entre les diferents unitats de l’Administració, el pri-mer principi és crear un sol consell de participació de caràcter complex i format per:

Plenari. Estaria reservat per debatre les grans línies estratègiques com elsplans sectorials, els pressupostos o la memòria anual. Hauria d’estar presiditper la persona responsable del departament.

Comissions sectorials. Per enfortir la dimensió política hauria de correspon-dre per cada direcció general una comissió sectorial, justificada per la neces-sitat de relació amb la societat civil. Li correspondria la deliberació dels pro-grames i de les actuacions.

Comitès de treball. Quan fos necessari, el consell podria crear en el seu si comi-tès temporals de treball per deliberar sobre projectes puntuals. També seriaconvenient desenvolupar processos participatius, quan la rellevància d’una pro-posta ho requereixi.

La segona qüestió clau és determinar quines són les persones que hi participen. Pera una deliberació de qualitat és fonamental que s’inclogui tota la pluralitat de valors id’interessos que són presents a la societat catalana. Cal tenir en compte que les dimen-sions de la Generalitat desaconsellen l’assistència de persones que no tinguin un mínimde representativitat, però el consell ha de ser prou porós a sectors emergents. En totcas, sembla adequat aplicar un triple criteri de presència:

Entitats manifestament representatives: agents socials, Administració local, etc.

Federacions de segon nivell: agrupen entitats d’un sector determinat.

Eleccions: entre els cens d’entitats que tinguin interès en la política sectoriales poden realitzar eleccions per escollir els membres del consell.

Participació puntual: en funció de la matèria, s’ha de permetre la presència deles entitats o les persones que es vegin més afectades al llarg de la deliberació.

Per cada àmbit s’hauria d’aplicar la combinació dels criteris anteriors que més s’ajus-ti a la realitat del sector de la societat civil amb què el departament més es relaciona.

Finalment, hi ha tota una sèrie de qüestions que s’han de considerar, com l’accés previa la documentació necessària per poder deliberar amb coneixement de causa; la comu-nicació regular d’informació de l’Administració a la societat civil; el reforç del suporttècnic i administratiu a la participació; l’establiment de regles per ordenar els debats,etc.

Núm. 1Març 2006

33

4EL NOU ESTATUT D’AUTONOMIA DECATALUNYA: UN PROCÉS DE DEBAT I PARTICIPACIÓ SOCIAL

Per què volem un Estatut amb deliberació i participació ciutadana?

De fet, quan parlem de participació estem referint-nos a una cosa tan simple com larelació entre els governants i la ciutadania. Unes relacions que la democràcia repre-sentativa limita al moment electoral i que cal ampliar. Però, per què cal ampliar l’abast d’aquesta relació? Més concretament, per què considerem que la redacció d’unnou Estatut reclama una participació de la ciutadania més elevada i més intensa?

D’entrada, volíem usar un assumpte políti-cament rellevant per convertir les promesessobre el nou rol dels ciutadans i ciutadanesen una realitat. Forma part de la retòricapolíticament correcta referir-se a la neces-sitat de reduir la distància entre governantsi governats, d’acostar la política a la ciuta-dania i deixar-li que hi prengui part. Se solpresentar el divorci entre uns polítics cada

cop més tancats i una població cada vegada més indiferent com un dels principals fac-tors de malestar en les nostres societats. Tothom sembla compartir aquest diagnòstic,entre pessimista i fatalista. També coincidim en la necessitat de fer-hi front amb políti-ques d’alta intensitat participativa. El Departament de Relacions Institucionals i Parti-cipació ha volgut convertir la retòrica en pràctica, deixar de proclamar bones intencionsi posar-s’hi, en un assumpte complicat, però important, com és el nou Estatut. En aques-ta posada en pràctica, es va treballar amb un triple compromís amb la ciutadania.


Núm. 1Març 2006

En darrer terme, un procés participatiu com aquest també serveix per aconse-guir l’efecte indirecte d’anar reconstruint i dotant de més confiança les rela-cions entre el Govern i la ciutadania. És una prova de la voluntat de passar dela teoria a la pràctica. En l’enfortiment de les relacions entre uns i altres, lespolítiques del Govern milloren, però la societat civil també creix i madura.

Tots aquests eren els objectius i les esperances amb els quals vam dissenyar el pro-cés participatiu per redactar el nou Estatut, però: com ho vam fer?, com s’ha dut a lapràctica i amb quins resultats?

Com s’ha articulat la participació en la redacció del nou Estatut?

Els experts expliquen que els governants disposen de tres models de relació amb elsgovernats. El primer és el que només uns pocs parlen: els que en saben. Com el pro-fessorat que parla des de l’autoritat dels seus coneixements i les seves tarimes, elspolítics elaboren discursos, creen espais restringits per parlar i, una vegada preses lesdecisions, demanen l’opinió dels qui no la tenen; normalment perquè no han tingutocasió de formar-se-la. Quan la ciutadania contesta amb el desconcert, els políticsacostumen a queixar-se perquè no disposen d’una ciutadania suficientment activa iparticipativa.

En canvi en el segon model, tothom parla, fins i tot els qui no tenen res a dir. Aquestainflació participativa pot derivar en una xerrameca en què s’expressen veus que ningúescolta i no es fa cap síntesi, no s’arriba a cap acord que es tradueixi en resultats con-crets. Com el professorat que no s’ha preparat la classe i improvisa un debat sobre lesnotícies del dia, en aquest cas els polítics es dedicarien a obrir altaveus en els qualsles opinions se superposarien, es barrejarien i es difuminarien en la confusió.

Des del punt de vista de la redacció d’un nou Estatut per a Catalunya, aquests dos models representaven els principals perills operatius del procés participatiu que es va iniciar:

D’una banda, si només uns pocs parlen ens trobem amb un Estatut elaborat aporta tancada, a través d’un procés en què els experts i els polítics professionalsmonopolitzen un debat del qual la ciutadania només rep els resultats ja cuinats.

D’una altra, quan tothom parla poden aparèixer turbulències que posin en perillla capacitat d’escoltar i de processar la informació que emergeix. Si aquest ésel cas, tot plegat és molt de soroll per no res.

35


34

En primer lloc, volíem explicar-nos, informar la població sobre què és un Esta-tut, de què parla, per què volíem modificar-lo i com ho estàvem fent. Aquestesexplicacions ens van dur a elaborar una estratègia de comunicació, a la qualens referirem més tard, però també a explicitar un reconeixement de la capa-citat dels nostres ciutadans i ciutadanes per entrar en un debat que massa sovintels polítics solen reservar-se per a ells.

En segon lloc, la ciutadania, una vegada informada, havia de poder dir-hi la seva.Es tractava de consultar-li quines eren les seves preocupacions, les opinions,les expectatives i les aportacions al nou Estatut.

Finalment, no podíem deixar parlar a la gent si no estàvem disposats a escol-tar-la, a prendre nota d’allò que ens deien i, com a mínim, a prendre-ho en con-sideració. No estàvem, volem subratllar-ho, assumint el compromís d’incorpo-rar totes les aportacions al text estatutari. Estàvem, en canvi, assumint elcompromís d’escoltar tothom abans de prendre les decisions.

D’altra banda, el procés participatiu també es justifica des de la perspectiva dels objec-tius i els interessos del Govern:

La participació pot ajudar a legitimar una norma jurídica bàsica i, d’aquestamanera, actuar com a garantia del seu desplegament. Només quan la gent per-cep com a seva i comparteix una norma jurídica, aquesta assoleix la màximaefectivitat. L’Estatut del 79 va arribar precedit de mobilitzacions reclamant “Lli-bertat, amnistia, Estatut d’autonomia” i és en aquest grau de legitimitat i complicitat social en què ha trobat la clau de l’èxit assolit durant 25 anys. Arael context històric és diferent i no podem pensar a repetir aquella mobilització.Hem de buscar, però, alternatives per aconseguir una legitimitat que només laciutadania pot donar-li.

La participació també és útil en la mesura que enriqueix les decisions. En unentorn complex, canviant i divers com l’actual és tan arrogant com ingenu pen-sar que algú, encara que disposi de legitimitat democràtica, sap el que toca feri el que ens convé a tots plegats. Convidar la gent a participar per millorar lesnostres decisions no és, doncs, un exercici d’altruisme polític, sinó una neces-sitat, un acte de realisme davant d’una realitat que se’ns escapa si no som capa-ços de mirar-la a través dels ulls de moltes persones i del que cadascuna d’e-lles representa.

Estratègicament, la participació és imprescindible per aconseguir personescol·laboradores, còmplices que ens ajudin a tirar endavant les diferents inicia-tives polítiques. Només quan la gent sent que una cosa és seva està disposadaa defensar-la i promocionar-la. Aquesta idea, de sentit comú, és molt rellevantquan pensem en les dificultats de negociació que segur que trobarem en el pro-cés d’aprovació del nou Estatut.

Núm. 1Març 2006

En segon lloc, la campanya de comunicació es va acompanyar amb l’obertura d’espaisde participació i de canals a través dels quals els ciutadans i ciutadanes es podien adre-çar al Govern. Aquests canals han estat molt diversos, però els podem agrupar sotaquatre grans epígrafs:

Pactes amb la societat civil organitzada i amb institucions. Es tractava de reco-llir les aportacions de totes les entitats, associacions, agrupacions o institucions que,cadascuna des del seu àmbit, representen la societat civil i institucional de Cata-lunya. Ho vam plantejar com un pacte a través del qual el Govern proporciona-va material de treball i assessorament tècnic, mentre que, a canvi, les entitatsgeneraven un procés de debat intern que servia per estendre la sensibilitatenvers el procés i que, finalment, culminava en la presentació d’un documentescrit on es plasmaven les seves aportacions i demandes. Es va contactar ambaproximadament cent setanta-cinc entitats, de les quals gairebé un centenar vanfer arribar les aportacions per escrit.

Espais temàtics de trobada i debat. Els pactes amb la societat civil implicavenuna relació bilateral entre una entitat i el Govern, mentre que el que hem ano-menat espais temàtics de trobada i debat permetien aplegar diversos actors(socials, econòmics, culturals, institucionals) per tal que discutissin i formulessinconclusions al voltant d’un tema de preocupació compartida. Aquests espaishan estat molt útils tant per intercanviar opinions com per centrar el debat entemes nous i de gran transcendència per al futur Estatut. Es van organitzar vuitjornades temàtiques (immigració, empresa, drets i llibertats, societat del conei-xement, medi ambient, actors polítics, justícia i llengua) en les quals, van inter-venir uns quatre-cents participants, com a representants d’entitats i institu-cions molt diverses.

Canals per a les persones individuals. Un repte important i complex consistiaa aconseguir aportacions formulades per ciutadans i ciutadanes a títol individual.Per avançar en aquesta direcció, en primer lloc, era molt important organitzarel debat entorn a uns eixos prou clars i comprensibles. La tasca duta a termeen la primera etapa d’elaboració de continguts ens va conduir a identificar quatreàmbits: drets i deures, competències i finançament, institucions i regles de joc,i definició de Catalunya i de la seva identitat. En segon lloc, calia obrir canalsper rebre les aportacions: un web i una adreça postal en els quals trametre unsqüestionaris oberts, van ser les vies escollides. A través del web, els ciutadansi ciutadanes podien, a més, fer-nos arribar les seves aportacions, accedir ainformacions molt diverses sobre l’Estatut i participar en un fòrum de discussióamb altres persones.

El procés que des del Departament de Relacions Institucionals i Participació es va ini-ciar volia allunyar aquests perills, tot articulant un tercer model de relació amb la ciu-tadania. El que es pretenia era generar un diàleg autèntic entre persones que parlena partir d’una informació prèvia, d’una posició argumentada, i amb la voluntat decidi-da d’escoltar-se i d’arribar a alguna conclusió. Aconseguir aquestes condicions no ésfàcil, però tots els instruments que es van dissenyar per debatre sobre l’Estatut –des-prés ens hi referirem– estaven pensats per acostar-s’hi.

Així, en impulsar qualsevol dels instruments que han servit per materialitzar el procésparticipatiu entorn del nou Estatut, s’han tingut molt presents tres elements cabdals:la voluntat d’explicar-nos i d’informar la ciutadania sobre l’Estatut i la seva modificació,la voluntat de crear espais ordenats i sistemàtics en els quals expressar-se, i el com-promís d’analitzar totes les aportacions de la gent i de fer-les arribar als redactors delnou Estatut per tal que les valorin i les concretin en un resultat tangible. Són aqueststres objectius els que justifiquen els eixos del procés participatiu.

En primer lloc, respecte de l’estratègia de comunicació des del Govern cap a la ciuta-dania, es va treballar a partir de quatre línies:

Elaborar els continguts. Previ a qualsevol altra iniciativa, calia treballar per traduir un assumpte complex i distant com l’Estatut en un text comprensible iproper per a la majoria de la població. Per fer-ho, es va articular un discurs alvoltant de quatre preguntes bàsiques: què és?, de què parla?, per què cal can-viar-lo?, què s’està fent per afavorir aquest canvi?

Campanya de difusió. En paral·lel a la construcció d’un discurs assequible, eraimprescindible despertar l’interès de la població, col·locar l’Estatut en l’agen-da del debat polític. És per això que es va dur a terme una campanya de difusióque, sota l’eslògan “L’Estatut és de tothom. Parla”, volia subratllar la necessitatd’incorporar la ciutadania, la seva veu, en un assumpte que, més enllà de laseva rellevància per a les elits polítiques, havia de ser de tothom.

Edició de materials divulgatius i pedagògics. A partir del discurs elaborat i ambel suport de la campanya de difusió, es van elaborar díptics i altres materialsper facilitar la tasca d’acostament i implicació de la ciutadania en el procés dedebat estatutari.

Xerrades divulgatives. Finalment, es va considerar fonamental acompanyaraquests materials del contacte directe amb la població, organitzant un cicle dexerrades i tallers de debat per explicar-nos, respondre els dubtes de la gent iescoltar-ne les opinions i aportacions.

37


36

Núm. 1Març 2006

39


38

Dimensió territorial. Plantejar un procés participatiu a escala catalana repre-sentava un repte addicional: el territorial. No podíem esperar simplement quetothom es pronunciés, sinó que calia desplegar una estratègia proactiva desti-nada a portar el debat i les possibilitats de recollir aportacions al conjunt delterritori. Una àmplia diversitat d’iniciatives van servir per traslladar aquestavoluntat a la realitat: la Setmana de l’Estatut (amb un treball previ de reunionsamb entitats del territori), xerrades i tallers a més d’un centenar de municipisde Catalunya, com també a les universitats i a les delegacions territorials d’en-senyament, el bus de l’Estatut i el Festatut.

Finalment, no podem oblidar que totes aquestes iniciatives tenien una destinació clara:la Ponència Parlamentària, en tant que comissió responsable de la redacció del nouEstatut. Calia, doncs, traduir allò rebut en el procés participatiu en un informe que per-metés als ponents escoltar la ciutadania i que, a partir d’aquí, poguessin prendre enconsideració les seves aportacions. La Direcció General de Participació Ciutadana esconvertia, així, simultàniament en la orella i la veu dels ciutadans i ciutadanes. L’ore-lla que ha escoltat i la veu que ha transmès. Aquest informe no només es va remetre ala Ponència Parlamentària el novembre de 2004, sinó que tothom va poder consultar-lo a www.gencat.net/nouestatut.

El web del nou EstatutVa estar actiu durant més de quatre mesos. Amb més de 80.000 visites, va esde-venir una eina important en el procés participatiu. A través de la bústia “ElGovern t’escolta”, es van rebre més de 5.000 missatges amb propostes, sugge-riments, crítiques i reflexions. Així mateix, la ciutadania va utilitzar el fòrum dedebat per enviar aproximadament 9.000 missatges. La informació contingudaen aquest espai es completava amb un recull de materials de suport i l’expli-cació, de forma entenedora, del procediment formal de reforma.

Qüestionaris per al correu postalEncartat en la revista InfoCatalunya, que es tramet a tots els domicilis del país,es va distribuir un qüestionari prefranquejat amb preguntes de resposta ober-ta sobre els quatre grans blocs de continguts de l’Estatut. A través d’aquestmitjà es van rebre 3.924 qüestionaris emplenats. La bústia instal·lada al bus delnou Estatut va recollir 769 qüestionaris.

Núm. 1Març 2006

41


40

de maduresa de la ciutadania, sinó també la capacitat de connectar l’Estatutamb preocupacions del dia a dia. Vincular el text jurídic a la realitat viscuda pelsciutadans i ciutadanes de Catalunya era un dels principals objectius del procés.

Diversitat de les temàtiques tractades. La població ha entès que l’Estatut ésuna norma jurídica que actua com a paraigües des del qual s’aborda una àmpliadiversitat d’aspectes que afecten el nostre benestar, la nostra identitat i el nostre progrés. En conseqüència, les seves aportacions s’han dispersat finsabraçar el conjunt de la complexitat d’un text com l’Estatut.

Temes estrella. Dins la diversitat abans esmentada, alguns temes han anat apa-reixent amb més freqüència i intensitat que d’altres. No podem ara presentar-losde manera precisa, però sí oferir-ne una pinzellada usant els quatre eixos dedebat que hem citat més amunt. En primer lloc, la qüestió de la definició deCatalunya i la seva identitat és una preocupació molt estesa i que s’ha mate-rialitzat en el debat sobre el concepte de nació i el dret a l’autodeterminació. Ensegon lloc, la ciutadania reclama als governants compromisos concrets en termesde drets que han de garantir el seu benestar en el sentit ampli de la paraula.Apareixen, així, demandes respecte de la necessitat que l’Estatut representi uncompromís dels polítics envers la cohesió social, la sostenibilitat, l’accés a l’ha-bitatge, la dignitat de la gent gran, la igualtat d’oportunitats sense distinció degènere, etc. Quant a les competències, s’ha plantejat la necessitat d’anar tanlluny com es pugui i, més en concret, d’incorporar matèries noves com, perexemple, les referents a la immigració, la societat del coneixement o les novestecnologies. Finalment, des de l’àmbit de les institucions i les regles de joc apa-reixen tres temes estrelles: l’organització territorial, la presència a la UE i, sobre-tot, la necessitat que l’Estatut prevegi un model de finançament que garanteixil’efectivitat de tot plegat.

L’èxit o el fracàs d’aquests procés s’ha d’avaluar també en funció de la seva capacitatper incidir en els continguts del text estatutari: ha servit el procés de debat per intro-duir temes i sensibilitats i, en definitiva, per acabar redactant un Estatut millor del quetindríem si no haguéssim realitzat aquest procés? No podem respondre definitivamentaquest interrogant, ja que en el moment de redactar aquest article el text estatutariencara no ha estat aprovat. Podem, en canvi, explicar com respondrem aquesta pre-gunta i plantejar alguna idea anticipada sobre els continguts de la resposta.

D’entrada, val a dir que un cop lliurat l’informe a la Ponència –novembre de 2004– esva obrir una fase de redacció del projecte. Aquesta fase partia d’uns textos elaboratsper l’Institut d’Estudis Autonòmics i es desenvolupava a través dels debats i de lesnegociacions entre els representants dels diferents partits polítics de l’arc parlamen-tari català. Durant aquest període, calia mantenir escrupolosament tant el respecte als

Resultats i continuïtat del procés

De fet, el procés encara no ha finalitzat i, per tant, seria imprudent avançar resultats i valoracions gaire definitives. En canvi, sí que podem apuntar algunes valoracions sobreels seus resultats concrets (tant en termes quantitatius com qualitatius) i, d’altra banda,explicar la utilitat d’aquests resultats en el procés –encara no completat– d’elaboraciódel nou Estatut.

En primer lloc, des del punt de vista quantitatiu, els resultats s’han materialitzat en unconjunt d’activitats molt diverses, les quals –com hem explicat– pretenien arribar a lagent perquè s’expliquessin i poguéssim escoltar-ne les aportacions. Les dades apro-ximades ens indiquen que unes 1.100 persones van assistir a tallers i xerrades, mésde 5.000 van visitar l’autobús de l’Estatut i unes 3.500 van assistir al Festatut. El webva tenir més de 80.000 visites, 9.000 intervencions en el fòrum i va recollir 5.000 missat-ges, mentre que uns 6.000 ens van arribar a través del correu postal. Vam contactaramb més de 150 entitats i en els espais temàtics de debat vam comptar amb la pre-sència d’unes 400 persones en representació d’una àmplia diversitat d’entitats i insti-tucions. D’altra banda, més de 500 persones van assistir a conferències realitzades enuniversitats, uns 600 membres de la comunitat educativa van rebre materials didàc-tics i van assistir a xerrades sobre l’Estatut, i la Setmana de l’Estatut va mobilitzar mésde 1.000 persones d’arreu del país en representació, de nou, de moltes entitats i ins-titucions d’abast local o comarcal.

Totes aquestes dades il·lustren una estratègia de “pluja fina”: es volia fugir de l’organit-zació d’uns pocs actes més o menys espectaculars en termes d’assistència i visibilitat.Es va apostar, en canvi, per l’acumulació de multitud d’esforços. No es va optar persacsejar la població des de l’espectacularitat, sinó per anar impregnant la comunitat desde la paciència i la insistència. A més, cal advertir que mai vam pretendre treballar ambuna mostra representativa de la població de Catalunya i que, en conseqüència, cal valo-rar els resultats obtinguts sempre des de la prudència que aquesta limitació comporta.

En segon lloc, quant al contingut de les aportacions que es desprenen del procés participatiu, no podem fer-ne ara una repassada exhaustiva, ja que ens obligaria aentrar en una àmplia diversitat temàtica. Però, podem apuntar algunes idees generals:

Pertinença de les aportacions. D’entrada, en contra d’allò que alguns pensaven,les aportacions de la ciutadania han estat majoritàriament sensates, adequadesi pertinents. Això no vol dir que s’hagin expressat estrictament en termes esta-tutaris. És a dir, la gent no s’expressa com els catedràtics en dret constitucionalni parlen com si dictessin un text articulat, però això no els impedeix expressaropinions i preocupacions que –una vegada treballades– poden incorporar-se al’Estatut. La pertinència de les seves aportacions no només reflecteix el grau

Núm. 1Març 2006

procediments com l’honestedat del procés participatiu. És a dir, no podíem interferir enel debat dels representats de la sobirania popular ni mantenir oberts uns canals departicipació quan ja s’havien lliurat els resultats del procés.

Així doncs, el procés de debat social va deixar pas al debat polític, el qual va finalitzaramb la votació en seu parlamentària el dia 30 de setembre de 2005. El debat polític haestat llarg i complex, la qual cosa no ha ajudat a mantenir-lo proper a la ciutadania.Tanmateix, durant aquests mesos de debat polític, des de la Direcció General de Par-ticipació s’ha preparat el procés de retorn i d’avaluació de resultats.

Retornar els resultats del procés als participants és cabdal, ja que demostraque se’ls ha escoltat i que se’ls contesta, tant per explicar que determinadesdemandes han estat assumides com que d’altres, per les raons que sigui, noho han estat. Per fer aquest retorn, s’ha elaborat un informe en què s’identifi-quen uns quaranta temes i, per cadascun d’aquests, es compara allò que haviademandat la ciutadania (en temes educatius, econòmics, etc.) i allò que recullla proposta de nou Estatut. Aquest material, com no podia ser d’una altra mane-ra, no va ser utilitzat fins que els primers esborranys de nou Estatut no es vanfer públics. Una vegada conclosa aquesta fase, es va tornar a convocar les enti-tats que havien fet aportacions per tal de donar-los explicacions sobre comhavien quedat les seves propostes. Val la pena assenyalar que moltes d’aquestesentitats estaven fins i tot desconcertades, ja que no és una pràctica habitual queal cap d’uns mesos sigui la mateixa Administració que truqui per retre comp-tes. També és destacable que vam prioritzar les reunions amb qui havíem dedonar males notícies; és a dir, a qui ens havia formulat expectatives que no esveien satisfetes. Per a nosaltres era important transmetre’ls el missatge quetot i que la seva proposta no havia prosperat, sí havia estat escoltada i conside-rada. Alhora, aquesta resposta els va permetre activar converses amb ponentsi representants parlamentaris per insistir en les seves expectatives. En defini-tiva, la societat civil organitzada que ja havia participat en la primera fase podiaincorporar-se en el debat, ara ja més detallat, de la proposta de nou Estatut enun moment en què ja havia un text per acordar i/o esmenar.

Respecte de l’avaluació de resultats, en primer lloc destacar que l’informe com-paratiu entre els textos de la Ponència Parlamentària i les demandes de la ciu-tadania mostra un nivell de coincidència molt elevat. Així, malgrat que el sorollambiental ha tendit a amagar-ho, s’ha treballat amb una més que notable sin-tonia entre polítics i ciutadans i ciutadanes. A més, el procés de retorn ha per-mès incorporar alguns canvis relacionats amb temes que els ponents no havienincorporat (per exemple, referències al tercer sector o al poble gitano), que s’ha-vien redactat de manera insuficient (temes de joventut i dones) o que no reco-

43


42

llien prou adequadament la sensibilitat i les expectatives de determinats col·lec-tius (medi ambient i àmbit socioeconòmic).

El text tot just és a les Corts i després ha de ser aprovat en referèndum a Catalunya.Ens queda encara camí per recórrer. En cada moment el procés de participació i debatha de treballar, des de la gosadia del projecte, per generar un debat social sobre untema tan complex com problemàtic des del punt de vista polític i, alhora, fer-ho senseinterferir en els tràmits institucionals i en els espais legítims de negociació política.Els equilibris són complexos i l’experiència ha tingut dificultats que ens han servit peraprendre’n, però que no desvirtuen la valoració positiva que en fem.

Núm. 1Març 2006

45

Secretaria de Serveis Penitenciaris, Rehabilitació i Justícia JuvenilDirecció General de Participació Ciutadana

5EL REGLAMENT PENITENCIARI DE CATALUNYA: CONSTRUCCIÓ D’ESPAIS PER A LA PARTICIPACIó

Els serveis penitenciaris constitueixen un delsàmbits de la Generalitat en què hi ha més proximi-tat amb la ciutadania. Per començar, estem parlantde serveis que tracten directament amb personesinstitucionalitzades, els interns. A més, són serveisque només es localitzen en certs termes munici-pals, amb una clara vocació d’integrar-se en la

xarxa social i econòmica de l’entorn. No es pot oblidar que un dels factors d’èxit de larehabilitació i la reeducació de les persones penades és la integració dels centres peni-tenciaris en l’entorn comunitari local.

Tot i que la transferència dels centres penitenciaris es va produir l’any 1983, la Gene-ralitat mai no ha desenvolupat la seva capacitat normativa d’execució, motiu pel qualactualment encara es regula de forma supletòria pel Reglament estatal (RD 190/1996).

Davant d’aquesta situació, el Departament de Justícia impulsa l’elaboració del primerReglament penitenciari de Catalunya. Aquest impuls ve acompanyat de la voluntat d’in-cloure les persones implicades en l’àmbit penitenciari en les deliberacions prèvies ala presa de decisions.

En conseqüència, el Departament de Justícia i el Departament de Relacions Institu-cionals i Participació van realitzar, conjuntament, un dictamen amb recomanacions perpotenciar la participació en el nou Reglament penitenciari de Catalunya.

Núm. 1Març 2006

47


46

rent en funció del nivell de decisió. Per exemple, les entitats de voluntariat estan enels òrgans en què es delibera sobre la gestió i el desenvolupament de les polítiques,però no estan presents en el nivell de col·laboració i d’influència estratègica. La con-seqüència és una segmentació de la representativitat, la qual cosa produeix diversosefectes que es podrien evitar:

La deliberació en cada òrgan participatiu es limita a una perspectiva sectorial ies perd la visió de conjunt.

Els responsables polítics fàcilment es poden veure en una pressió creuada queels dificulta la presa de decisions.

Els sectors socials que no participen en un àmbit de deliberació determinat ten-deixen a no comprometre’s amb les decisions que s’han pres.

Sense un espai conjunt de reflexió en el qual tots els sectors puguin dir-hi laseva, no es poden destruir prejudicis i construir visions compartides.

Sobre aquestes bases, la Direcció General de Participació Ciutadana i la Secretaria deServeis Penitenciaris, Rehabilitació i Justícia Juvenil van elaborar un dictamen querecollia deu recomanacions agrupades en dues línies generals: la primera amb pro-postes de millora estrictament administratives i la segona amb propostes de milloraen els espais deliberatius.

Millores administratives

Crear els òrgans deliberatius a través d’ordre del conseller. Els òrgans de participa-ció són una manifestació de la capacitat d’autoorganització de l’Administració i, en unaAdministració relacional, la deliberació ha d’estar plenament integrada en el funcio-nament normal. Es requereix del rigor formal d’una normativa de caràcter general i,alhora, que cada departament tingui la flexibilitat suficient per adaptar la seva estruc-tura orgànica deliberativa als canvis socials que es vagin produint.

Millorar els procediments administratius. Sobretot, ampliar el dret de la po-blació interna al tràmit d’audiència en els procediments que més els afecten.

Regular l’accés a la documentació administrativa. Sense informació fiable iprecisa no és possible una participació de qualitat. S’han d’articular mecanismesformals que facilitin l’accés dels participants als expedients administratius rela-cionats amb els punts de l’ordre del dia.

La base d’aquestes recomanacions és la constatació que els serveis públics peniten-ciaris estan desenvolupats per persones que tenen al seu càrrec altres persones quesón objecte de reeducació i reinserció a la societat. Però sense oblidar que es tractad’un entorn peculiar a causa de l’existència d’una subjecció especial que deriva de laprivació de llibertat. Per tant, era de gran importància considerar la participació detothom que hi té alguna mena de relació amb aquest àmbit, sense oblidar els condi-cionaments específics de l’àmbit penitenciari.

Per elaborar el dictamen, es va analitzar la realitat actual de la participació en aquestàmbit: la normativa vigent, els òrgans de participació i els procediments de decisió. La conclusió va ser paradoxal per la diferència que apareixia entre cada element, con-siderat de forma aïllada, i el resultat global. D’entrada, com dèiem, els diferents ele-ments del model participatiu semblen funcionar de manera clara i integrada en el pro-cés decisional. Aquests elements es poden resumir a través dels quatre punts següents:

El Reglament estatal proclama, entre els seus objectius fonamentals, l’obertu-ra de les presons a la societat, que formula creixents demandes de participa-ció i s’implica en l’activitat penitenciària.

En els òrgans participatius es troben persones que provenen de l’àmbit judicial,de l’acadèmic, dels col·legis professionals, del personal, de les entitats que pres-ten servei en règim de cooperació i de les entitats de voluntariat, de l’Adminis-tració local, dels sindicats, de la població interna i dels empresaris, i de les asso-ciacions culturals i veïnals que es troben a l’entorn dels centres. Es pot dir queno hi falta ningú.

Els mecanismes de representació dels òrgans participatius són democràtics,amb eleccions periòdiques i, fins i tot, amb mecanismes assemblearis, com elplenari anual de totes les entitats col·laboradores i de voluntariat. En els casosen què s’utilitza la cooptació, com és el cas de la Taula Cívica sobre PolíticaPenitenciària, l’elevat nombre de membres és un mecanisme que garanteix lapresència de diferents sectors socials.

Tota l’estructura penitenciària, des de la voluntat política expressada pel con-seller fins al personal funcionari dels centres, passant pels alts càrrecs i elscàrrecs de comandament, està compromesa a implementar una Administraciórelacional i deliberativa.

Però, quan passem de l’observació d’aquests elements descriptius a una anàlisi més glo-bal, llavors apareixen algunes disfuncions. Aquestes es detecten, sobretot, en la distri-bució irregular dels diversos col·lectius, ja que la seva presència és substancialment dife-

Núm. 1Març 2006

49


48

Redefinir l’espai per participar en la presa de decisions administratives. Con-vidar persones que provenen del voluntariat i de les entitats col·laboradores aparticipar en les deliberacions dels equips tècnics multidisciplinaris abans dela presa de decisions. També s’haurien de potenciar i concretar vies per facilitarla participació del personal.

Planificar els equipaments amb participació. Les noves formes relacionals jaes van aplicar per decidir on s’havien de construir els nous centres penitenciaris.Aquest procés es va iniciar amb el Decret 335/2004, que té caràcter puntual ique preveu que s’escolti les administracions locals i la intervenció del veïnatafectat. L’acceptació de la ubicació de les presons ha estat millor del que, a prio-ri, es podria esperar, per la qual cosa cal fer una avaluació positiva del procés. Elnou Reglament, atesa la vocació de permanència, podria recollir i perfeccionar elmètode de cara a futurs equipaments. Per exemple, s’ha demostrat que la difu-sió de la informació de l’impacte real que tenen els centres penitenciaris en elseu entorn afavoreix el consens territorial sobre la seva ubicació i potencia elcompromís de la ciutadania amb els serveis penitenciaris.

Conclusions

L’anàlisi de la participació en l’àmbit penitenciari ha posat de manifest que no hi haprou amb tenir instruments de participació i la voluntat de fer-los servir. Perquè la par-ticipació es converteixi en una peça fonamental d’una Administració relacional ésnecessari aconseguir l’objectiu fonamental: recuperar la deliberació en un momentanterior a la presa de les decisions.

Aquesta deliberació no es pot limitar a ser un diàleg entre l’Administració i cada sectorper separat, sinó que ha de ser un debat de caràcter multilateral amb la presència detothom que hi està implicat. Quan es donen aquestes condicions es fan visibles totesles dimensions de les qüestions que se sotmeten a debat, es poden construir visionscompartides i hi ha més bona predisposició dels diferents sectors socials a compro-metre’s amb les decisions preses.

En el cas de l’àmbit penitenciari, la participació és un requisit indispensable per integrarels centres en la xarxa social i econòmica de l’entorn; integració que, en definitiva, és undels factors clau que pot facilitar la rehabilitació i l’educació de les persones privadesde llibertat.

Dissenyar els nous instruments de participació de forma progressiva. El nouReglament penitenciari de Catalunya es redacta amb vocació de permanènciamentre que la participació és un procés continu que ha d’estar sotmès a un pro-cés d’avaluació contínua. Els òrgans participatius requereixen de redefinicionsi reestructuracions al llarg del temps i apareix el perill de tenir, en poc temps,una normativa vigent que quedi obsoleta i que no s’apliqui. El nou reglament hau-ria d’explicitar les grans línies i evitar una regulació extensa i detallada dels òrgansde participació.

Millores en els espais deliberatius

A banda dels suggeriments administratius, es va treballar per dissenyar espais en quèels diferents actors que envolten el serveis penitenciaris es poguessin trobar per par-lar i discutir sobre els temes que afecten les seves activitats i decisions. En aquesta direc-ció, es van proposar un conjunt d’idees, les quals resumim en els punts següents:

La participació com a principi d’actuació. En la presa de decisions s’hauria decomptar, quan fos possible, amb la participació de tots els sectors socials afectatso implicats en l’àmbit penitenciari.

Mantenir els òrgans participatius de creació recent. La Taula de ParticipacióSocial i la Comissió Interinstitucional per a la Reinserció Social es van crear l’any2005, impulsades per la voluntat del Departament de Justícia de fomentar lacoordinació administrativa i la participació. Aquests òrgans també pretenen laincorporació de nous agents a la tasca de resocialització.

Crear taules de participació social de centre penitenciari. La participació asso-ciativa en els centres penitenciaris és una eina fonamental per a la integraciócomunitària de la població reclusa, per la qual cosa pot constituir un instru-ment potent perquè l’entorn comunitari dels municipis on radiquen els centresels considerin part de la seva realitat i no com a ens aliens. La seva composicióhauria de reflectir l’especificitat local, de manera que la participació corresponguia la societat civil del municipi i a les entitats amb més incidència en el voluntariati el desenvolupament de serveis en cada centre penitenciari.

Mantenir les comissions d’interns. Aquestes comissions estan formades ínte-grament per personal privat de llibertat amb la presència de l’educador o emple-at públic que té al seu càrrec l’activitat corresponent. És un espai on les per-sones privades de llibertat tenen una àmplia capacitat de codecisió en l’organització d’activitats, l’organització d’horaris i en els serveis penitenciarisdels centres.

Generalitat de CatalunyaDepartament de Relacions Institucionals

i Participació

ID - Mcrit – Mindful Criteriamcrit.com/maresme2015/documents/gencat_rev_renova... · Per tant,...

Documents

Transcript of ID - Mcrit – Mindful Criteriamcrit.com/maresme2015/documents/gencat_rev_renova... · Per tant,...