XXII Congreso Nacional de Tribunales de Cuentas, Órganos y Organismos

de Control Externo de la República Argentina

La Rioja, 18,19 y 20 de setiembre de 2013

TEMA III

Desarrollo de forma e índices o sensores para medir la eficiencia y eficacia

de las operaciones gubernamentales. Planificación de una Auditoría de

Gestión.

Técnicas Cuantitativas para

la Medición de la Eficiencia Pública

Ana Clara Rebuffi

Auditoría General de la Provincia de Salta

RESUMEN

Este trabajo se propone introducir en el ámbito de los Órganos de Control,

reflexiones acerca de la evaluación de la eficiencia en sector público y las problemáticas

vinculadas a su definición y cálculo.

No pretende constituirse en un estudio acabado de la materia, pero si propiciar

intercambios que permitan construir un nuevo enfoque en el control público de la

República Argentina.

Para esto, nos introducimos en la temática del control de gestión, como una

nueva modalidad de control producto no solo de las reformas introducidas en la

administración pública, sino como fruto de la demanda de la propia sociedad, que

necesita saber en qué se gastan sus recursos y si estas aplicaciones resultan adecuadas.

Luego, se delimita el concepto de eficiencia - cuestión que trae no pocas

controversias – con la intención de diferenciarlo claramente del concepto de

productividad.

Seguidamente, se intenta aportar elementos para responder a la pregunta de

cómo medir la eficiencia, distinguiendo entre los dos grandes grupos de técnicas

generalmente utilizadas: los análisis mediante indicadores de productividad media y las

técnicas de frontera.

Específicamente, se desarrolla el Análisis Envolvente de Datos, como la

técnica de frontera más utilizada y con mejores características para adecuarse a la

evaluación de la eficiencia del sector público.

1

Por último, se ofrecen unas muy sintéticas conclusiones y recomendaciones.

2

1. El Control de Gestión

“El objeto del estudio administrativo es descubrir primero, lo que el gobierno

puede hacer legítimamente y bien, y segundo, cómo puede hacer estas cosas

apropiadas, con la mayor eficiencia posible y con el menor costo posible de dinero o de

energía”.

Esta frase - aparentemente fruto de los estudios de las reformas de la gestión

pública que se dieron en las dos últimas décadas1 – en realidad fue postulada por

Woodrow Wilson en su obra “El estudio de la Administración” publicada en el año

1887. Desde entonces, ya se evidenciaba una preocupación por la eficiencia como

principio de actuación del sector público.

Lo que hizo la reforma de la gestión pública, fue fomentar el criterio de

eficiencia en la producción y provisión de servicios públicos, lo cual ha exigido la

aplicación de modelos de gestión y control similares a los implantados en el sector

privado, pasando desde un control tradicional centrado en los medios-procedimientos a

otro orientado hacia los resultados. Para esto, es necesaria una transformación de las

técnicas de revisión basadas en la legalidad de la ejecución presupuestaria a técnicas

avanzadas de auditoría y evaluación del gasto público, surgidas de los desarrollos que se

1 Hacia mediados de los años 90 y desde los propios organismos de crédito internacionales, se impulsó una variante crítica de las políticas derivadas del “Consenso de Washington”, conocidas como reformas de “Segunda Generación”, que ponían énfasis en la ampliación de la capacidad institucional del Estado y en la eficacia de la acción estatal para el “buen funcionamiento de los mercados”. En esta línea, el Informe del Banco Mundial de 1997, así como distintos documentos del BID y de la OCDE, impusieron un conjunto de pautas que fueron difundidas como la “Nueva Gestión Pública”(o New Public Management). Básicamente, estas propuestas buscan introducir tecnologías de gestión empresarial en la forma de actuación de las instituciones gubernamentales, promoviendo la obtención de resultados, enfatizando un carácter más gerencial que procedimental, tratando a los usuarios de los bienes y servicios públicos como clientes y garantizando mayor información y transparencia del quehacer de la administración para mejorar los niveles de confianza de la ciudadanía sobre lo público. La puesta en marcha de estas iniciativas garantizaría una asignación y utilización de los recursos públicos bajo un estricto criterio que incorpora eficiencia, eficacia y calidad (López, 2003).

3

han registrado en la gestión de las finanzas públicas. No obstante, y especialmente en

nuestro carácter de auditores, es conveniente matizar los principios generales de esta

“Nueva Gestión Pública”, reconociendo las insalvables diferencias existentes entre las

entidades privadas y públicas, de las que podemos reconocer a los objetivos, adquisición

de recursos materiales, recursos humanos, etc.

Desde el punto de vista de los órganos de control externo, los procedimientos

tradicionales encaminados a establecer la legalidad formal de las actuaciones, solo son

útiles para responder a una pequeña porción de las necesidades que la sociedad le

demanda - y para lo que fueron creados-. La importancia de su modernización puede

resumirse en los siguientes puntos2:

1) Por su finalidad, de cara a dotar al parlamento y los ciudadanos de

información relevante e independiente para que puedan formarse una opinión sobre la

actuación del gobierno.

2) Por la importante función de emitir recomendaciones de la que están

facultados, para la mejora de los procedimientos y de la eficacia eficiencia y equidad en

el uso de los recursos públicos.

3) Porque un control externo basado en la formalidad contable y legal no es

capaz de descubrir los casos más relevantes de corrupción y por lo tanto no es capaz de

cumplir ni siquiera sus funciones tradicionales.3

2 Sanz M., A. Enfoque de políticas públicas y control externo. Ejemplo: Fiscalización del Ciclo Urbano del Agua. Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid. II Seminário Nacional de Ações Compartilhadas. Proyecto de Modernización de la Gestión Pública Brasileña.

3 Cuando los mecanismos de control no se adecúan a las necesidades de información y a la complejidad de la sociedad en un momento histórico determinado, pueden ser causa y origen de graves crisis como la que estamos viviendo. Los casos Enron y Parmalat fueron un primer aviso de las debilidades que la falta de control público estaba generando. Véase el artículo: “Evaluación de impacto y control externo”, Andrés Sanz Mulas, XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Esta do y de la Administración Pública, Salvador de Bahia,

4

4) Por último, un control externo basado en los mecanismos tradicionales

dificulta, y en ocasiones impide, la modernización de la gestión pública, ya que penaliza

al gestor eficiente y eficaz y premia al gestor que cumple con la legalidad formal que

suele generar ineficiencias e ineficacias.

Los procesos reformistas mencionados, se materializaron en Argentina a nivel

nacional con el dictado de la Ley 24. 156 de Administración Financiera y de los

Sistemas de Control. Luego las provincias, han ido replicando la impronta nacional en

distintas medidas hacia la misma dirección. Los órganos de control no estuvieron ajenos

a estas circunstancias, sin embargo y por la parte que nos ocupa en este trabajo, aun es

muy embrionaria su modernización.

Esto, debido principalmente a dos cuestiones. Por un lado, la orientación de las

actuaciones fiscalizadoras: los trabajos de auditoría en la mayoría de los casos, se siguen

planificando con el objeto de controlar determinadas cuentas u organismos. Carecemos

de un enfoque evaluación de políticas públicas, que permita determinar si las

actividades gubernamentales se han traducido en mejoras en las condiciones de vida de

los ciudadanos (impacto de las políticas públicas), de acuerdo a las opciones

seleccionadas por los gobernantes.

La segunda cuestión está vinculada con el perfil del profesional auditor.

Además de la interdisciplinariedad, es necesaria la capacitación del equipo fiscalizador

en técnicas que permitan llevar adelante este modelo de control. Por ejemplo, en

evaluación de eficiencia mediante el Análisis Envolvente de Datos. El perfil jurista o

contable puro ya no se adapta a los nuevos requerimientos del control público.

Brasil, 27 -30 oct. 2009. http://siare.clad.org/fulltext/0062547.pdf

5

2. Análisis de la eficiencia

El análisis de eficiencia se puede realizar a diferentes niveles:

• Eficiencia productiva: si el sector público presta determinados bienes

servicios a un coste mínimo.

• Eficiencia económica: evalúa que bienes y servicios debe prestar el

sector público.4

Nos interesa la evaluación de la eficiencia productiva y esto propone por lo

menos dos grandes interrogantes:

¿Qué concepto utilizamos?

¿Cómo se mide?

3. Concepto de eficiencia

Comenzando por el primer interrogante, el Diccionario de la Real Academia

Española, define a la eficiencia como la capacidad de disponer de alguien o de algo para

conseguir un efecto determinado.

Por su parte, la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública se

refiere a la eficiencia como “la optimización de los resultados alcanzados por la

Administración Pública con relación a los recursos disponibles e invertidos en su

consecución.”

4 Se puede definir eficiencia económica como la eficiencia con la cual un sistema económico utiliza los recursos productivos a fin de satisfacer sus necesidades. De acuerdo a Todaro, el concepto significa en materias de “producción, utilizar los factores de producción en combinaciones de menor coste, en consumo, asignación de gastos que maximicen la satisfacción ( utilidad) del consumidor

6

El Manual de Auditoría de Gestión del Sector Público Nacional5 sostiene que

el término eficiencia “se refiere a la relación entre los bienes o servicios producidos y

los recursos utilizados para producirlos. Una operación eficiente, produce el máximo

producto para una cantidad dada de insumos o requiere el mínimo de insumos para una

calidad y cantidad de producto determinada (relación insumo – producto). El objetivo es

evaluar la productividad de los factores de producción de bienes y servicios utilizados.

Estas definiciones no ayudan mucho a nuestro objetivo como auditores, que es

definir la eficiencia para poder medirla y determinar los desvíos, para así efectuar

recomendaciones.

Sin embargo, a lo largo del tiempo se han expuesto en economía distintas

nociones del término “eficiencia” que pueden acudir a nuestro auxilio.

El economista, político y sociólogo italiano Vilfredo Pareto (1848-1923)

desarrolló el concepto de asignación eficiente u “óptimo” para aquella situación en la

cual se cumple que no es posible beneficiar a una persona sin perjudicar a otra.

El óptimo de Pareto, es un concepto muy débil como criterio normativo:

existen asignaciones óptimas en las cuales un consumidor puede obtener todas las

mercancías de la economía y el otro nada. Se trata de un concepto sensible a los

desequilibrios e injusticias en la asignación de recursos, conocidos como dotación

inicial, sean estos factores, bienes o servicios. Supongamos que tenemos 100 caramelos

para distribuir entre 5 niños. Podríamos asignar 20 caramelos a cada uno, pero también

52 a uno y 12 a cada uno de los 4 restantes. En los dos casos los caramelos se habrían

distribuido entre todos y ningún niño podría mejorar su posición sin hacer que otro

empeore, ya que ambos son óptimos de Pareto.

5 Auditoría General de la Nación (1996): Documento Técnico Nº 8, Buenos Aires.

7

La noción de optimalidad de Pareto no es necesariamente deseable para las

finanzas públicas, porque no conlleva ningún criterio de justicia o equidad.6

Posteriormente, otros economistas trabajaron sobre el problema de la

construcción de una función de producción empírica basada en los datos observados y

medir la eficiencia de cada unidad productiva en relación con aquella.

Es en 1957 cuando M.J Farrell con su trabajo “The measurement of productive

efficienciy” buscó, “suministrar una medida satisfactoria de la eficiencia productiva y

mostrar como aquella puede ser calculada en la práctica (...) para cualquier organización

productiva, desde un taller a la economía global”. De esta forma, lo que propuso era

medir la eficiencia de las unidades de producción de las organizaciones, mediante

indicadores de eficiencia, comparando estos indicadores con la función de producción.7

Farrell introdujo los conceptos de eficiencia técnica, eficiencia de precio y

eficiencia global.

La eficiencia técnica hace referencia a si se están utilizando de la mejor forma

posible los factores productivos. Pone de manifiesto la capacidad que tiene una unidad

para obtener el máximo producto a partir de un conjunto dado de insumos y se obtiene

comparando el valor observado de cada unidad con el valor óptimo que viene definido

por la frontera de producción estimada.8 Como su propio nombre indica, es un concepto

tecnológico que intenta analizar los procesos productivos y la organización de tareas,

6 Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Ciencias Económicas (2002): Introducción a los conceptos de equilibrio en economía. Ed. Sergio Monsalve. Santa fe de Bogotá. 7 Díez M., F. (2008): Análisis de eficiencia de los departamentos universitarios. El caso de la Universidad de Sevilla. Ed. Dykinson.8 Vicente Coll y Olga Mª Blasco (2006) Evaluación de la eficiencia mediante el análisis envolvente de datos Edición electrónica. Texto completo en www.eumed.net/libros/2006c/197/

8

fijando su atención en las cantidades de inputs utilizadas y las cantidades de “outputs”

producidas y no en los costos o precios de los mismos.9

La eficiencia asignativa (o de precio) supone que se ha alcanzado la eficiencia

técnica y se refiere a la capacidad de la unidad para usar distintos inputs en

proporciones óptimas dados sus precios relativos. Permite ajustar las prácticas de

producción a la mezcla de insumos que mejor refleje, desde un punto de vista

económico, la escasez o abundancia relativa de los mismos.

La eficiencia económica o global se logra cuando la unidad productiva es

técnica y asignativamente eficiente, es decir, cuando la obtención de una producción

determinada supone la minimización de la cantidad de factores empleados y además su

costo.

Se refiere a la capacidad con que la unidad utiliza los factores de producción de

forma óptima desde el punto de vista económico: esta situación será la del mínimo costo

para producir unos productos, dados unos precios para los factores y los productos.

Dicha eficiencia nos vendrá dada por la relación entre el costo mínimo (frontera) y costo

real soportado.

Eficiencia Técnica Cuando el sector público está sobre su frontera de posibilidades

de producción.

9 Ver Rebuffi, A. Herramientas para evaluar la eficiencia judicial en la provincia de Salta (Argentina). Cuadernos de Formación. Colaboración 4/12. Volumen 14/2012. Instituto de Estudios Fiscales de España. Especialmente: 2.4.4. Los indicadores. 2.4.5. Tipos de indicadores. 2.4.6. Especial referencia a los indicadores de eficiencia en la auditoría pública. 2.4.7. Características individuales de los indicadores e integración sistemática. http://www.ief.es/documentos/recursos/publicaciones/revistas/cuadernos_formacion/2012_14_4.pdf

9

No puede producir más de algún bien o servicio

sin aumentar la cantidad de factores que se utilizan.

No puede producir los mismos bienes y servicios

con menos factores de los que se están utilizando.

Asignativa

Cuando el sector público está minimizando el costo de los bienes

y servicios que oferta

Implica que el sector público está siendo eficiente

técnicamente y que, además, está utilizando la combinación

de factores más barata.

No solo utiliza la tecnología bien sino que

también utiliza la mejor tecnología.

Global Técnica + Asignativa

Cuadro Nº1

3.1 La función de producción

El análisis de la eficiencia técnica y asignativa se basa en comparar el punto en

el que se está desarrollando una actividad (factores empleados / producción obtenida)

con el mejor punto posible (técnica o asignativamente) según la función de producción

existente.

Las situaciones reales, sin embargo, no se suelen caracterizar por el

conocimiento de esas relaciones técnicas, lo cual complica la medición operativa de la

eficiencia. Este problema es considerado también por Farrell, quien propone un método

original de estimación de la función de producción a partir de los datos de las entidades

implicadas en la valoración. Es justamente la estimación de lo que él denomina una

10

función de producción empírica lo que ha tenido una mayor repercusión en la literatura

posterior sobre la medición de la eficiencia en aplicaciones reales.

4. Como calcular la eficiencia

La segunda pregunta que nos planteábamos tiene que ver con cuales son las

técnicas que podemos aplicar para la evaluación de la eficiencia.

Empezamos por comentar que la evaluación de la eficiencia en el sector

público puede utilizar variadas técnicas.

Tradicionalmente y en términos generales, se pueden distinguir dos grandes

grupos de métodos cuantitativos útiles para la medición de la eficiencia de una unidad

de decisión del sector público: análisis comparativo de indicadores y análisis de frontera

(paramétricos y métodos no paramétricos).

4.1 Análisis comparativo de indicadores de gestión10

El primer método que abordaremos consiste en la construcción y comparación

de índices, normalmente un cociente entre cantidades de productos e insumos,

denominados genéricamente Indicadores de Desempeño del Sector Público.

Desde la óptica de la evaluación de la eficiencia de las actuaciones públicas,

los indicadores adquieren una importancia determinante en los procesos de evaluación y

como auditores, nos interesa la información que pueden suministrarnos para el ejercicio

10 Trillo del P., D (2002): Análisis económico y eficiencia del sector público. VII Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.2002.

11

del control de la gestión. Respecto a este punto, es importante destacar la diferencia que

existe entre un criterio, un indicador y el estándar.

• El criterio, es la condición que debe cumplir una determinada actividad,

actuación o proceso para ser considerada eficiente. Se trata de los requisitos con los que

el auditor compara la evidencia reunida durante la auditoría.

• El indicador es una medida cuantitativa, que puede usarse como guía

para controlar y valorar la eficiencia de las diferentes actividades. Es decir, la forma

particular (normalmente numérica) en la que se mide o evalúa cada uno de los criterios.

• En cambio, el estándar es el grado de cumplimiento exigible a un criterio

de eficiencia. Los estándares de eficiencia determinan el nivel mínimo y máximo

aceptable para un indicador. Si el valor del indicador se encuentra dentro del rango

significa que estamos cumpliendo con el criterio de eficiencia que habíamos definido y

que las cosas transcurren conforme a lo previsto. Los estudios de tiempos y

movimientos, por ejemplo, son útiles en el desarrollo de estándares de eficiencia de

mano de obra directa. En estos estudios se hace un análisis de los procedimientos que

siguen los trabajadores y de las condiciones (espacio, temperatura, equipo,

herramientas, iluminación, etc.) en las cuales deben ejecutar sus tareas asignadas.

Los indicadores clásicos de eficiencia son los de productividad parcial y costos

medios. Nos son los únicos ni más precisos, pero se usan para comparar el desempeño y

dar señales de mejora a las unidades menos productivas.

• Indicadores de productividad parcial

12

Es importante diferenciar dos términos: productividad y eficiencia, que

generalmente se utilizan como sinónimos y producen no pocas confusiones.

El diccionario de la Real Academia Española define a la productividad como

sigue:

1. f. Cualidad de productivo.

2. f. Capacidad o grado de producción por unidad de trabajo, superficie de

tierra cultivada, equipo industrial, etc.

3. f. Econ. Relación entre lo producido y los medios empleados, tales como

mano de obra, materiales, energía, etc.

Normalmente cuando se habla de productividad, se hace referencia al concepto

de productividad media de un factor, es decir, al número de unidades de “output”

producidas por cada unidad empleada de factor. Por ejemplo: Número de auditorías /

número de auditores.

La eficiencia técnica se apoya en la estimación de lo que denominamos

frontera de producción, y su cálculo se efectúa realizando la comparación entre la

producción real y la producción (frontera) que hubiera alcanzado si hubiera empleado

los factores de la producción de forma eficiente.

13

Grafico Nº1: Diferencia entre Productividad y Eficiencia

Fuente: Coelli, Prasada Rao y Battese

En el Gráfico Nº 1 se ilustra esta diferencia que se acaba de mencionar, para un

caso sencillo de un “output” y un “input”. Como se observa las unidades B y C son

técnicamente eficientes puesto que operan en la frontera, en tanto que la A es ineficiente

pues se sitúa por debajo de ésta. Sin embargo la productividad, entendida esta como

producto medio, se mide como la pendiente de la línea recta desde el origen hasta el

punto que lo representa. Como se aprecia la unidad A podría ganar en eficiencia y

productividad si logra trasladarse hacia punto como B. Por su parte B, que es

técnicamente eficiente podría moverse hacia un punto como C y de esta manera ganar

en productividad, es decir el punto de escala óptima.

En conclusión se puede decir que una unidad de producción podría ser

técnicamente eficiente, pero todavía ser capaz de incrementar su productividad al

explotar economías de escala. Coelli, Prasada Rao y Battese (1998).

Sin embargo, este ejemplo merece una consideración adicional cuando las

unidades que evaluamos pertenecen al sector público. Tratándose de un programa

14

presupuestario, que tiene definidos un producto concreto y un nivel de producción que

debe alcanzar, la productividad óptima sería la que sobre la frontera de posibilidades de

producción genera ese nivel de producto. En el sector público, no podríamos

incrementar la productividad a costa de una menor producción.

Trillo del Pozo11, ejemplifica claramente un escenario en que un análisis de la

eficiencia a través de indicadores de productividad media puede arrojar conclusiones no

deseadas. Supone una función de producción con rendimientos decrecientes, de acuerdo

a los siguientes datos:

Unidad Input (x) Output (y) Y/X

A 2 4 2

B 4 4 1

C 16 10 0,625

Las unidades A y C se ubican sobre la frontera de producción, y B por debajo

de ésta. El paso desde el punto A al punto C, implica una disminución de la

productividad media del factor X (de 2 a 0,625). El punto B es ineficiente, porque existe

otra unidad (A) que consume menos recursos que ella en la fabricación de idénticas

cantidades del bien Y (4). Por otra parte, C estaría aprovechando los recursos de la

economía de forma que la economía alcanza su producción potencial, mientras que en B

esto no ocurre. Sin embargo, si realizamos un análisis de productividad media del factor

X, la unidad B saldría mejor rankeada que C (1 vs. 0,625) que es eficiente porque está

sobre la frontera de producción.

11 INAP España. Dirección Pública: Gestión y Legitimidad. http://hal.inria.fr/docs/00/55/95/22/PDF/direccion_publica_gestion_y_legitimidad_ebook.pdf

15

• Indicadores de costos medios

El costo unitario de producción o costo promedio, es un indicador que

relaciona la productividad física y el costo de los factores e insumos utilizados en la

generación de un bien o servicio. En el ámbito de las instituciones públicas existen

muchas aproximaciones a este concepto. En general, se pueden obtener mediciones de

productividad física, relacionando nivel de actividad, expresado por ejemplo como

número de subsidios entregados, cantidad de usuarios atendidos, inspecciones

realizadas, etc., y nivel de recursos utilizados (gasto en bienes y servicios, dotación de

personal, horas extraordinarias, etc.).12

Ya sea que se haya analizado la eficiencia a través de los indicadores de

productividad media o costos medios, se deberán interpretar los resultados logrados a

fin de detectar los factores responsables de los desvíos respecto de los estándares

fijados.

Por último, es importante considerar los problemas ligados a la introducción de

indicadores (de gestión y particularmente de eficiencia) a un proceso de control de

gestión. Tal como afirma Burlaud13 “Juzgar al responsable de una actividad apoyándose

en indicadores poco apropiados, puede llevar a comportamientos irracionales.”

Supóngase que se mide cuantos pacientes atiende cada profesional en el

servicio de consultorios externos de un hospital en un periodo de una semana. Dicha

práctica puede generar el efecto perverso de que se sacrifique la calidad del servicio

para los pacientes cuyos casos requieran una atención más detenida.

12 Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (2012): La construcción de un estado moderno y eficaz para la Argentina.13 Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (2012): La construcción de un estado moderno y eficaz para la Argentina.

16

Todos los sistemas de indicadores tienen tendencia a generar efectos perversos,

por ejemplo, los gestores pueden actuar manipulando las medidas de desempeño para

mostrar a un programa desde una perspectiva favorable y así justificar su continuidad o

la necesidad de incrementos presupuestarios.

4.2 Análisis de Frontera

Los análisis de frontera que se han utilizado hasta el momento pueden

clasificarse en dos grupos, según sigan una técnica paramétrica o no.

• Técnicas Paramétricas

Las estimaciones paramétricas, que utilizan técnicas econométricas para

estimar fronteras de eficiencia, que vinculan los insumos con los productos a través de

una relación sistemática (la función de producción) y los refieren a la situación del

mejor resultado posible representada por la frontera de las observaciones.14

En una aproximación paramétrica, se especifica a priori una forma funcional

con parámetros constantes (ej Cobb- Duglas, translog), es decir, una función de

producción ideal, estimándose sus parámetros de manera que las observaciones queden

sobre o por debajo de la función.

14 Los bienes públicos son aquellos bienes que poseen la propiedad de no exclusión (es imposible excluir a ningún sujeto del disfrute de las ventajas del bien) y no rivalidad (el disfrute del bien por parte de un individuo no limita la cantidad del bien disponible para el disfrute del bien por parte de otros individuos.

En todo caso, estas propiedades pueden cumplirse en distintos grados. Por ejemplo una carretera puede ser considerada como bien público, no puede excluirse a nadie de su uso y el costo marginal de que la utilice un vehículo mas es prácticamente cero (no hay rivalidad), ahora si la misma de congestiona, la propiedad de no rivalidad desaparece (el Costo Marginal de usarla aumenta considerablemente). Diccionario de Economía Pública.

17

Una de las técnicas más conocidas para estimar la frontera de eficiencia es la

regresión por mínimos cuadrados.

Grafico Nº2: Regresión estadística

Se trata de un método estadístico que se utiliza para realizar una comparación,

entre el desempeño de una unidad versus su valor esperado. Éste último es una

estimación de una función de producción o de costos promedio de la muestra de

unidades.

La producción proyectada en comparación con la producción real brinda la

medida del desempeño relativo. Luego, puede evaluarse estadísticamente la calidad de

estos resultados para ofrecerles a los gestores un marco para la evaluación de las

unidades públicas.

La principal desventaja de la función de producción estimada mediante

regresiones, es que, como se dijo anteriormente, se trata de una estimación promedio,

con valores que minimizan las desviaciones entre las observaciones y los que se sitúan

sobre la función estimada. Se trata entonces de un indicador del comportamiento medio

de las variables y no de la eficiencia.

18

Por otro lado, los análisis econométricos requieren de un importante grupo de

datos para asegurar que se arriban a resultados confiables. Muchas veces, la obtención

de la cantidad de observaciones necesarias para efectuar en una estimación eficiente y

objetiva de las estructuras de producción y costos puede resultar ser una gran dificultad.

• Técnicas no paramétricas

En una aproximación no paramétrica, no se especifica a priori una forma

funcional concreta, sino unas propiedades formales que satisfacen los puntos del

conjunto de producción (por ej: libre disponibilidad de insumos y productos).15

Las estimaciones de eficiencia no paramétricas, utilizan herramientas de

programación matemática para la combinación de los insumos y los productos de las

unidades y miden los resultados obtenidos en la realidad con respecto a una frontera de

eficiencia construida como la envolvente de los datos disponibles, es decir, define las

mejores prácticas a partir de las experiencias efectivas observadas.16

Por lo expuesto, son los propios datos disponibles los que determinan la forma

y la localización de la frontera productiva, la cual supone únicamente una aproximación

a la verdadera frontera de eficiencia, cuya observación resulta imposible.17

15 http://www.ccuentas.es/files/reports/complete/1331894663-oe-05-2004-def.pdf16 Sanz M., A. Enfoque de políticas públicas y control externo. Ejemplo: Fiscalización del Ciclo Urbano del Agua. Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid. II Seminário Nacional de Ações Compartilhadas. Proyecto de Modernización de la Gestión Pública Brasileña.

17 Cuando los mecanismos de control no se adecúan a las necesidades de información y a la complejidad de la sociedad en un momento histórico determinado, pueden ser causa y origen de graves crisis como la que estamos viviendo. Los casos Enron y Parmalat fueron un primer aviso de las debilidades que la falta de control público estaba generando. Véase el artículo: “Evaluación de impacto y control externo”, Andrés Sanz Mulas, XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Esta do y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 -30 oct. 2009. http://siare.clad.org/fulltext/0062547.pdf

19

Así, la medición de la eficiencia se descompondrá en las siguientes etapas:

1) Estimar la función de frontera, que será la referencia.

2) Comparar los resultados derivados del comportamiento de las unidades

evaluadas con los de la frontera de referencia y determinar los desvíos.

3) Establecer cuales se han establecido por causa de la ineficiencia.

4.3 El Análisis Envolvente de Datos

Este método sigue los conceptos básicos de Farrell (1957). Junto con este

autor, hubo varios otros que proporcionaron los fundamentos necesarios para que DEA

pudiera surgir y fuese utilizado (Seiford (1996:99)): Charnes y Cooper (1962), Aigner y

Chu (1968) y Afriat (1972).

El Análisis Envolvente de Datos es una técnica de medición de la eficiencia

basada en la obtención de una frontera de eficiencia a partir del conjunto de

observaciones que se efectúen, sin la estimación de ninguna función de producción, es

decir, sin necesidad de conocer ninguna forma de relación funcional entre “inputs” y

“outputs” (método no paramétrico). Además, tiene la ventaja de ser aplicable a

situaciones de múltiples “inputs” y “outputs”, expresados en unidades distintas.

Mediante programación lineal, se construye una envolvente de las

combinaciones más eficientes de insumos y productos, estimando así funciones de costo

o producción. Dicha envolvente se identifica con la figura de la frontera eficiente, de

manera que la distancia de las unidades ineficientes a la envolvente proporciona una

medida de su nivel de ineficiencia.

20

Grafico Nº3: Frontera de posibilidades de producción.

Como requisito para este modelo, todas las unidades evaluadas deber ser lo

más homogéneas posible, es decir, que consuman los mismos tipos de factores o inputs

y produzcan la misma clase de “output”. Si en la recolección de datos, encontramos

unidades que tengan un comportamiento atípico hay que eliminarlas.

Es importante destacar, que el hecho de que una unidad este sobre la frontera

no significa que haya alcanzado su eficiencia máxima, pero sí que las restantes unidades

pueden mejorar su nivel de desempeño situándose a la altura de las que están en el nivel

frontera. En consecuencia, la medida de eficiencia obtenida mediante el DEA es

relativa.

Por las características descriptas, el Análisis Envolvente de Datos no es un

método paramétrico y tampoco es estadístico, puesto que no asume que la eficiencia no

captada siga algún tipo de distribución probabilística.

21

5 Aplicación del Análisis Envolvente de Datos por parte de los Órganos de

Control

El Análisis Envolvente de Datos está muy difundido en distintos ámbitos, pero

su utilización por parte de los Órganos de Control (tanto internos como externos) es

todavía incipiente.

Resulta particularmente importante su aplicación en el Sector Público ya que

posibilita dejar atrás una serie de limitaciones que se plantean en la evaluación de la

eficiencia mediante otras herramientas. Por ejemplo, permite comparar organizaciones

que producen múltiples productos o servicios por medio del cálculo de un indicador

global de eficiencia técnica, lo cual supone una ventaja respecto de los tradicionales

índices de rendimiento parcial.

Adicionalmente, posibilita superar el particular problema del proceso

evaluador de los bienes públicos (para los cuales como se sabe, no existe mercado y por

lo tanto deriva en que no se conocen sus precios)18 y de la misma manera, para los

precios de los productos difícilmente calculables.

La ventaja anteriormente reseñada es sumamente importante, ya que se

extiende también a los precios de los factores de la producción: es el propio DEA el que

genera los valores. Esto deja atrás la limitación de la evaluación de eficiencia

tradicionalmente señalada en análisis parciales de productividad: la falta de contabilidad

de costos.

Otra ventaja de la técnica, esta vez respecto de los modelos de frontera

paramétricos, radica en la que no exige conocimiento previo de la función de

18 Auditoría General de la Nación (1996): Documento Técnico Nº 8, Buenos Aires.

22

producción, que relaciona los factores con los productos, y por lo tanto es de suma

utilidad cuando las unidades se dedican a la prestación de servicios.

Proporciona información de gran utilidad para los gestores, ya que al

identificarse las unidades eficientes pueden establecerse pautas de actuación que sirvan

como guías a aplicar en las unidades ineficientes. Para ejemplificar esto, se toman como

referentes observaciones realizadas en el Informe de Fiscalización de la Cámara de

Cuentas de Andalucía sobre la eficacia y la eficiencia de los Servicios de

Radiodiagnóstico en los hospitales del Servicio Andaluz de Salud (SAS).19

• Es posible establecer que variables deben ser modificadas para

incrementar la eficiencia:

70. Los excesos relativos de recursos utilizados por los distintos Hospitales son

los siguientes: 1,08 M€ en gastos de personal (media del 5%); 5.614 metros

cuadrados en superficie de instalaciones (media del 14%); 6,98 M€ en gastos

corrientes (media del 26%); y 0,53 M€ en amortización de equipos (media del

8%).

En gastos de personal destacan los excesos relativos del Hospital de Jerez, con

un 33%, lo que supone 0,61 M€, y Virgen de Valme de Sevilla, con un 18% que

equivale a 0,48 M€.

• Ofrece información concreta sobre la evaluación del grado de eficiencia

alcanzado:

“B) Modelo I. Hospitales comarcales.

19 Díez M., F. (2008): Análisis de eficiencia de los departamentos universitarios. El caso de la Universidad de Sevilla. Ed. Dykinson.

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57. De acuerdo con este modelo resultan eficientes cuatro Hospitales: Baza

(Granada), San Agustín de Linares, San Juan de la Cruz de Úbeda (Jaén) y

Punta de Europa de Algeciras (Cádiz), presentando el subgrupo una eficiencia

relativa media del 87%.”

Para finalizar, se debe señalar que esta técnica no es infalible. Como toda

evaluación, deberá matizarse y actuar con el elemental criterio de prudencia que deben

respetar los auditores públicos.

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6 Conclusiones y Recomendaciones

La importancia del análisis de la eficiencia se apoya en los principios de

actuación que deben regir al sector público. Si por un lado, se demanda una actuación

eficiente a los gestores públicos, por el otro se deben desarrollar mecanismos que

permitan su control objetivo.

Los órganos de control no son ajenos a las problemáticas derivadas del análisis

de eficiencia pública y deben asumir la responsabilidad derivada de las facultades que

se le otorgaron, enfrentando todos los desafíos y reconversiones que hagan falta, de la

misma manera que lo hicieron en las distintas circunstancias históricas que atravesaron.

Para esto, es fundamental una profunda reconversión en su seno, que no está

vinculada solamente a sus modelos de conformación y jurisdiccionalidad o no, sino a

los objetivos de control que se propone y las medidas internas que tomen para

alcanzarlos.

Es importante tomar conciencia, que el control de gestión es un asunto

ateniente a los órganos de control y por lo tanto, su impulso debe provenir desde el seno

de los mismos, sin necesidad de crear nuevas estructuras burocráticas para cumplir

funciones que constitucionalmente ya fueron asignadas.

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