Pablo GerchunoffLucas Llach

El ciclo de la ilusiny el desencantoUn siglo de polticas econmicasargentinas

emec

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tado con xito la Generacin del 80? Yen ese caso, haba en la dcada del20 signos perceptibles que anunciaran ese derrumbe? Slo un gobierno desabios ms ilustrados que Keynes y Fisher podra haber profetizado la cri-sis que se avecinaba. Pero deba ser tambin un gobierno de ngeles paratrastocar, con el nico objetivo de prevenir turbulencias futuras, los funda-mentos de un progreso que todava marchaba a paso firme.

CAPTULO III

LA POLTICA ECONMICA EN TIEMPOSDE CRISIS (1929-1940)

EL RETORNO DE LA VIEJA POLTICA

Si Hiplito Yrigoyen debi enfrentar agudos problemas y una frreaoposicin durante su primera administracin (1916-1922), mucho msfranco fue el enfrentamiento entre el gobierno y sus crticos durante su bre-ve segunda presidencia (1928-1930). Tras el manso perodo de Alvear,bendecido por aos de bonanza econmica y calma poltica, Yrigoyen vol-vi al poder con un masivo apoyo en la opinin pblica, que tardara pocoen menguar, tanto que su forzada cada no fue un acontecimiento del todoimpopular.

La crisis de este tercer gobierno radical se debi tanto a errores pro-pios como a culpas ajenas. En primer lugar, el presidente era ya un "vie-jo caudillo", un hombre bordeando los ochenta aos de quien no podanesperarse las energas que durante dcadas haba mostrado en la luchapor la ampliacin de la democracia y el sufragio. El Poder Ejecutivopronto se contagi de la inaccin de su jefe, y se mostr impotente anteuna oposicin creciente. Si bien el radicalismo ganara todava la elec-cin de renovacin parlamentaria en 1930, la diferencia de votos entreoficialismo y oposicin sera en esa oportunidad mucho menor que en laeleccin presidencial de dos aos atrs, cayendo de 300.000 a menos de10.000. El desgaste del gobierno fue acentundose con la impiadosaprdica de socialistas independientes (un desprendimiento del socialis-mo que formara parte de la coalicin de gobierno de Justo) y, en menormedida, de demcratas progresistas, socialistas e incluso comunistas.En los peridicos y las universidades, la censura a la administracin deYrigoyen no era menor. El clima de convulsin ideolgica alentado porexperiencias antidemocrticas en Europa era el menos adecuado para

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sostener a un endeble gobierno democrtico. Desde las pginas de LaNueva Repblica, un grupo de nacionalistas de derecha no slo critica-ba al gobierno sino a los polticos en general y, en ltima instancia, a lademocracia. Entre ellos se destacaba Leopoldo Lugones, cuyo genio li-terario a veces se ha recordado menos que su irritante posicin polticade ese tiempo, sintetizada en su llamado a "la hora de la espada" y a la"virtud militar".

Esa convocatoria encontraba odos dispuestos en el ejrcito. El des-contento militar hacia Yrigoyen por el manejo poltico de los ascensos enlas Fuerzas Armadas se vea agravado por una reticencia desconcertante(para los militares) hacia el gasto en material blico, que haba cado de 42a 16 millones de pesos entre 1928 y 1929. La prdica nacionalista, sin em-bargo, tena fama despareja en los crculos castrenses. La admiracin delgeneral Jos Flix Uriburu por lderes militares como Primo de Rivera deEspaa y Benito Mussolini de Italia era parcialmente contrapesada por unaactitud ms alejada del fascismo -aunque tampoco comprometida con lademocracia- de los seguidores del general Agustn P. Justo. Fuera del pro-pio gobierno, no haba nadie con una voluntad suficientemente fuerte co-mo para contrarrestar la conspiracin contra el presidente que Uriburu pre-paraba desde principios de 1930. La sensacin de crisis econmicareforzaba el descontento hacia el gobierno, aunque ste llevara en ello po-ca culpa, y haca impensable una reaccin popular adversa al golpe. As,en la madrugada del 6 de septiembre, el general Uriburu tom el poder sinnecesidad de derramar sangre.

El golpe de 1930 fue el primero de una larga serie, que se prolonga-ra por medio siglo. Fue, en buena medida, un signo de los tiempos que co-rran, de una era propensa a las experiencias no democrticas que ya habavisto surgir los totalitarismos de Stalin y Mussolini y que pronto vera na-cer el de Hitler. Crisis similares a la argentina, que combinaban en varia-das proporciones la participacin militar y la influencia de las experienciaseuropeas, proliferaron a lo largo de Amrica latina. Se han contado 17 gol-pes de estado en toda la regin en el perodo 1929-33.

Ms all del derrocamiento de Yrigoyen, los objetivos de las distin-tas facciones militares eran bastante conflictivos en cuanto al tipo de go-bierno que deba llevarse adelante. Mientras que los partidarios de Justobuscaban slo una `legalidad sin Yrigoyen", Uriburu y los suyos preten-dan reformas de ms largo alcance, reemplazando el sistema de partidospor uno de representacin corporativa, a la manera italiana. El sueo delpresidente de facto dur poco. La pasividad del radicalismo antiyrigo-yenista (o antipersonalista) no tard en cambiarse por una actitud de

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oposicin al rgimen y de acercamiento a los derrotados correligiona-rios. El triunfo radical en las elecciones de Buenos Aires en abril 1931fue un golpe de gracia para el gobierno militar, que vea tambin enti-biarse el apoyo de los demcratas progresistas. El gobierno se vio for-zado a llamar a elecciones generales para noviembre de 1931, debiendocontentarse apenas con la impugnacin de la frmula de Alvear, quemotiv la abstencin radical. El camino qued despejado para que Jus-to, quien haba formado una Concordancia con los partidos conservado-res, accediera a la presidencia derrotando a la Alianza Civil de demopro-gresistas y socialistas.

La administracin de Justo (1932-1938) fue en varios sentidos unarestauracin de las formas y los proyectos de los gobiernos anteriores alpredominio radical. Lo que en otra poca haba sido el Partido Autonomis-ta Nacional lo era ahora el Demcrata Nacional: un oficialismo con predo-minio en las cmaras y dispuesto a ganarse el favor de otros grupos. El go-bierno de Justo no mostr mayor aprecio por las prcticas democrticasque el general Roca, ni tuvo ms escrpulos a la hora de fraguar los resul-tados electorales. Tampoco necesit ms legitimidad que la que l mismose asignaba por la va del "fraude patritico". En eso el gobierno no cono-ca lmites, y con el tiempo las prcticas fraudulentas se fueron profundi-zando. Federico Pinedo, ministro de Hacienda durante buena parte del go-bierno de Justo, escribi en sus memorias:

Hubo elecciones dirigidas por gobiernos demcratas que fueron un verda-dero escarnio, como por ejemplo las elecciones locales bonaerenses de queresult electo el gobernador Fresco, o las elecciones nacionales en la mis-ma provincia donde fue consagrado presidente el doctor Ortiz. Ms bienque elecciones fraudulentas corresponde decir que en esas ocasiones no hu-bo elecciones, porque nadie pretendi hacer creer que haba habido actoseleccionarios normales en que el pueblo haba expresado su opinin. Msque parodia de elecciones hubo en esos casos y en otros parecidos, nega-cin ostensible y confesa del derecho electoral del pueblo argentino, o deuna parte de l...r

Tambin como en tiempos de la Generacin del S0, el gobierno con-cordancista fue lo suficientemente flexible como para atraer a sus filas ahombres capaces, independientemente de su filiacin poltica. Participa-ron del gabinete de Justo funcionarios que pertenecan a pequeos parti-dos de la coalicin oficial, como Federico Pinedo y Antonio de Tomaso,o que directamente no tenan participacin poltica alguna, entre ellosAlberto Hueyo y Ral Prebisch. En el terreno de la poltica econmica,

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este desapego a compromisos doctrinarios se tradujo en decisiones sinprecedentes que, para bien o para mal, dieron cierto tono innovador a laadministracin de Justo.

Los aos 30 se cerraron con la dbil presidencia de Ortiz, cuya oscu-ra eleccin no impidi que como primer mandatario intentara un retorno aprcticas electorales ms saludables. Su enfermedad y su renuncia defini-tiva en 1940 lo impidieron. Las repercusiones de la Segunda Guerra Mun-dial y la ausencia de un liderazgo capaz de marcar otros rumbos abrieronel camino al golpe de estado de 1943, que a su vez dara pie al ascenso dePern a la cumbre del poder.

UN DILUVIO UNIVERSAL: LA GRAN DEPRESIN

Aunque el desempeo econmico mundial durante la dcada del 20no tuvo la solidez y la universalidad caractersticas del perodo previo a1914, varios pases -entre los cuales debe incluirse ciertamente a la Argen-tina- retomaron la senda de crecimiento que se haba interrumpido duran-te la Primera Guerra Mundial. El comercio internacional, a pesar de estaramenazado por prcticas proteccionistas, recuper algo de su brillo de labelle poque, y Europa Occidental pudo restablecerse en alguna medidadel desastre de la guerra. Inglaterra fue una de las excepciones en ese cua-dro moderadamente alentador. Creci poco, sufri altas tasas de desem-pleo y perdi definitivamente el liderazgo econmico mundial a manos delos Estados Unidos.

Los Roaring Twenties dejaron en Estados Unidos el sabor de un pro-greso que pareca imparable y cuyos frutos eran compartidos por la socie-dad entera. Como nunca antes, el sueo americano de una democracia in-tegral se materializaba en las crecientes posibilidades de consumo de lostrabajadores. El fuerte crecimiento del ingreso nacional per cpita no s-lo sirvi para superar al de Inglaterra y para permitir a unos pocos un lu-jo casi feudal; tambin alcanz para que millones de norteamericanos ac-cedieran al automvil y a la radio, a los cines y a los ahorros en los bancoso la Bolsa. De los 500.000 automviles que se fabricaban en los EstadosUnidos en 1914, se pas a cinco millones en 1929, llegndose a un pro-medio de un auto por cada cinco habitantes. El crecimiento automotor re-dund en una cada del transporte por ferrocarril, pero no del areo, quetambin se desarroll como nunca. Durante la dcada del 20 se triplic elvalor de la produccin de artefactos elctricos. El gasto en aparatos de ra-dio pas de 10 a 400 millones de dlares entre 1920 y 1929, mientras que

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el cine tambin atraa a jvenes norteamericanos de una ensanchada cla-se media, muchos de ellos hijos de inmigrantes que apenas hablaban elingls. La Bolsa fue el destino de los ahorros de ricos y no tan ricos: secalcula que alrededor de 30 millones de familias participaban en el mer-cado. El clima de optimismo se reflej en la Bolsa como en ningn otrolado. Winston Churchill fue uno de los sorprendidos beneficiarios de eseauge, cuando en septiembre de 1929 gan inesperadamente "una peque-a fortuna". En su ltimo mensaje al Congreso, en 1928, el presidenteCoolidge pudo decir:

Ninguno de los congresos norteamericanos reunidos hasta ahora, al examinarel estado de la Unin ha contemplado una perspectiva ms grata... La granriqueza creada por nuestra iniciativa y nuestra industria, y preservada pornuestra economa, se ha distribuido del modo ms amplio entre los miembrosde nuestro pueblo, y ha formado un flujo permanente que satisface las nece-sidades de la beneficencia y el comercio mundiales. Los requerimientos hansuperado el nivel ele necesidad para ingresar en la regin del lujo. El aumen-to de la produccin viene a satisfacer la creciente demanda interna y la ex-pansin del comercio externo. El pas puede contemplar el presente con sa-tisfaccin y el futuro con optimismo.'

Ni Coolidge, ni Churchill, ni los eufricos especuladores, ni los eco-nomistas ms famosos del momento (como Irving Fisher) previeron la tor-menta que se avecinaba. El descontrolado derrumbe de los valores de laBolsa en octubre de 1929 fue el primer signo de los duros tiempos que so-brevendran. Muy pronto, el sueo del progreso perpetuo se habra trans-formado en la pesadilla de la Gran Depresin. Si bien en un principio sepens que se trataba de una nueva recesin, como la que haba ocurrido en1920, el lento transcurso de aos sin perspectivas de recuperacin hizo evi-dente que haba algo ms que un nuevo valle en el ciclo econmico. Lacada de los precios de las acciones, de 80% entre 1929 y 1933, fue sloun sntoma del cataclismo que viva el sector real de la economa. En elmismo lapso, el producto nacional norteamericano cay cerca de un 30%,y el desempleo pas de 5% a 23%. La inversin, que haba guiado al cre-cimiento de las dcadas anteriores, se desplom: en 1932 y 1933 no alcan-z a ser un 4% de una produccin que a su vez declinaba. La cada en lademanda y la produccin fue acompaada por una deflacin generalizada:el ndice de precios al consumidor cay 25% en los cuatro aos que siguie-ron al crac de la Bolsa.

A lo largo del resto del siglo, la discusin entre los economistas acer-

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ca de las causas de la Depresin ha sido una de las ms extensas y ms po-lmicas, y tambin una de las ms tiles e interesantes. Nadie desea pasarotra vez por dificultades econmicas como las que Estados Unidos -y. condiversa intensidad, tambin el resto del mundo- sufrieron durante los aos30. El debate sobre la crisis ha sido uno de los principales terrenos de labatalla entre keynesianos y monetaristas. De acuerdo con la formulacinoriginal de John Maynard Keynes, el voltil nimo inversor de los empre-sarios tuvo una recada en tiempos de la crisis, y el descenso en la inver-sin se transmiti a la produccin y el empleo. Otra versin que, como lade Keynes, enfatiza el papel de la demanda agregada. apunta en cambio auna disminucin del consumo como causante de la crisis productiva. Deacuerdo con estas explicaciones, el gobierno pec por omisin: debi ha-ber aumentado los gastos pblicos para fortalecer la demanda y el empleo.La tesis monetarista acusa en cambio a la Reserva Federal, encargada dela poltica monetaria en los Estados Unidos, por no haber prevenido y co-rregido rpidamente las mltiples quiebras bancarias que generaron unacontraccin del crdito, impidiendo el financiamiento normal a consumi-dores e inversores.

Si bien el origen de la crisis est asociado a problemas internos en losEstados Unidos, pronto se pusieron en marcha mecanismos que transmitie-ron la Depresin al resto del mundo. Las cadas de demanda fueron propa-gndose al comercio mundial, cuyo volumen cay alrededor de 30% entre1929 y 1932. En el intento por atenuar las consecuencias de la Depresin,cada pas trat de evitar la competencia de importaciones extranjeras. Lasnaciones cuya produccin dependa mucho de sus exportaciones fueron lasms perjudicadas por esta reaccin proteccionista. El contagio depresivofue favorecido tambin por el rgimen de patrn oro, mantenido por variospases en los tempranos aos 30. Al ligar rgidamente la actividad internade un pas con la situacin internacional, los pases sujetos al patrn oro su-frieron con mayor intensidad en los aos de la Depresin.

REPERCUSIONES DE LA CRISISEN UN PAS EXPUESTO

Salvando la breve interrupcin impuesta por la Primera GuerraMundial, la conexin econmica de la Argentina con el resto del mun-do era muy estrecha desde haca dcadas. El pas haba asumido el pa-pel de exportador de alimentos e importador de manufacturas en el sis-tema de divisin internacional del trabajo que giraba alrededor de Gran

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Bretaa. Cono dira el especialista ingls Otto Niemeyer luego de estu-diar la situacin de la Argentina, era notable "el alto grado en que depen-de de su comercio de exportacin de materias primas". Las exportacio-nes eran fundamentales no slo para mantener altos niveles de empleoy actividad sino adems para poder importar aquellos bienes que la Ar-gentina no produca. Entre ellos haba no slo productos industriales deconsumo. Ms importante an, la maquinaria y equipo necesarios parainversiones urbanas y rurales, y los insumos utilizados por una industriacada vez mayor, representaban en 1929 tanto cono un 63% del total dei mportaciones.

El colapso del comercio mundial provocado por la Gran Depresinafect severamente las posibilidades de importaciones del pas. Los pre-cios de los productos de exportacin argentinos cayeron alrededor de42% entre 1928 y 1932. En julio de 1930, los precios en Buenos Airespara los 100 kilos de trigo, maz y lino eran 9,54, 5,88 y 18,05 respec-tivamente. Catorce meses ms tarde haban cado a 5,30, 3,65 y 10,70.La tendencia a la baja continu hasta 1933. En realidad, ya en los aos20 el comercio internacional de productos primarios haba mostradocierta debilidad. La mejora en los mtodos de produccin agrcola y ga-nadera, a travs de nuevos conocimientos genticos, de la utilizacinms generalizada de abonos y de una mecanizacin ms eficiente de laproduccin, pareca estar generando un aumento de la oferta mayor alde la demanda, y una tendencia a la baja de los precios de las materiasprimas. Europa ya no sufra, en los aos 20, la escasez de alimentos dela inmediata posguerra que Keynes plasmara dramticamente en susConsecuencias econmicas de la paz. Un ndice de precios de las expor-taciones argentinas que hacia fines de la Primera Guerra fluctuaba alre-dedor de 180, se acercaba a 110 o 120 en los aos anteriores a 1929.

En todo caso, era difcil prever una cada de precios como la que so-brevino con la Depresin. El valor de las exportaciones pas de cerca de1000 millones de dlares en 1928 a 335 en 1932. As las cosas, la "capa-cidad para importar" (la cantidad de importaciones que puede comprar unpas con las divisas obtenidas por exportaciones) se redujo fuertemente.Aun cuando los precios de las importaciones tambin fueron afectados porla deflacin generalizada, se calcula que en 1933 la Argentina poda com-prar en el exterior, con lo producido por sus exportaciones, slo dos terciosde lo que compraba en 1929.

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LA DEPRESIN DEL COMERCIO ARGENTINOExportaciones e importaciones durante la crisis

AoExportaciones

(millones de U$S)Importaciones

(millones de U$S)Trminos

de intercambio

1928 1029 806 100,01929 918 819 91,91930 516 613 87,31931 426 339 64,71932 335 215 66,4

Fuente: apndice estadstico.

La crisis del comercio no fue la nica fuente de problemas para la balan-za de pagos argentina. En el medio siglo anterior a 1930, el pas haba tenidoque enfrentarse a ms de un episodio de interrupcin de los flujos de capital,que haban sido el golpe de gracia para su sistema monetario. En 1914, porejemplo, debi abandonarse la convertibilidad luego de que el drenaje de divi-sas se hiciera insostenible. Despus de varios aos de inestabilidad cambiaria,en 1927 el presidente Alvear haba cedido a la presin de los exportadores, per-judicados por la valorizacin del peso argentino, y declarado nuevamente laconvertibilidad. Como en 1899, el tipo de cambio volva a un valor fijo de 2,27pesos moneda nacional por peso oro. Sin embargo, hacia 1928 los capitalesnorteamericanos prefirieron alimentar el auge de Wall Street y aprovechar unaumento de la tasa de inters norteamericana antes que buscar horizontes mslejanos. Esta salida de capitales contribuy a que, entre junio de 1928 y sep-tiembre de 1929, la Argentina perdiera 173 millones de dlares de reservas,con lo que el gobierno de Yrigoyen se vio obligado a inauguw ar un nuevo pe-rodo de inconvertibilidad. Una vez desatada la crisis, el clima de desconfian-za generalizado haca improbable la obtencin de nuevos prstamos.

Las dificultades para obtener financiamiento eran particularmente per-judiciales para un pas que entraba endeudado a la dcada de la crisis, comoera el caso de la Argentina. En perodos de deflacin, los acreedores se he-nefician a costa de los deudores, ya que un monto nominal fijo tiene mayorpoder de compra cuando los precios bajan. Para la Argentina, que era undeudor neto, la deflacin mundial haca ms pesada la carga. El dficit delrubro "servicios financieros" de la balanza de pagos (que contiene los pagos

LA POLTICA ECONMICA EN TIEMPOS DE CRISIS (1929-1940) 115

por intereses y utilidades) promediaba 150 millones de dlares en el quin-quenio 1929-33, con una tendencia decreciente. Pero, si bien en 1929 se pa-garon 204 millones y 131 millones en 1933, la cantidad de exportaciones ne-cesarias para pagar ese monto era un 72% mayor en el ltimo de esos aos.

PRIMERAS REACCIONES: EL CONTROL DE CAMBIOSY LA DISCIPLINA PRESUPUESTARIA

Por diversas razones, entonces, las necesidades de divisas y oro parapagos exteriores eran, a principios de los aos 30, mayores a las disponibi-lidades obtenidas de las exportaciones y las inversiones extranjeras en elpas. A pesar de las prdidas desde mediados del ao 1928, la Argentina eratodava en 1929 uno de los pases con ms reservas de oro en el mundo, concasi 10 libras per cpita contra cerca de 6 en Estados Unidos y Francia. Sibien ya en 1929 se haba abandonado la convertibilidad, el gobierno podaan recurrir a esas reservas para evitar la depreciacin de la moneda nacio-nal. Esa fue la poltica seguida hasta 1931: el gobierno entregaba el oro quedemandaban los importadores para sus pagos exteriores a cambio de pesos,de manera que no se desplomara el signo monetario argentino. La motiva-cin fundamental del gobierno para esta defensa del peso era el temor a quela depreciacin dificultara los pagos de la deuda. Ya que el gobierno recibasus ingresos en pesos y pagaba su deuda externa en una moneda fuerte, unaumento del valor de las libras y los dlares (o, lo que es lo mismo, una de-preciacin del peso) complicara ms an el cumplimiento de sus compro-misos externos. Para un gobierno que nunca haba dejado de pagar su deu-da, esa posibilidad deba alejarse lo ms posible.

Sin embargo, el drenaje de oro creaba problemas que no eran menosgraves. Quienes retiraban sus depsitos en pesos del sistema bancario esta-ban generando una delicada situacin de liquidez, lo que restringa el cr-dito y el normal funcionamiento de la economa. Algunos bancos comenza-ron a tener problemas, y el gobierno se vio obligado a hacer uso de unavieja ley que le permita, en definitiva, emitir dinero sin respaldo a travsde la Caja de Conversin. As, entre abril y diciembre de 1931 se emitieron360 millones de pesos, que ayudaron a normalizar la situacin crediticia. Laexpansin de la oferta de dinero sin respaldo acentu la tendencia del pesoa la depreciacin. El dlar, que promediando 1929 vala 2,39 pesos argen-tinos, pas a una cotizacin de 2,78 en 1930 y 4,11 en septiembre de 1931.Esa fecha coincide con el abandono del patrn oro por parte de Inglaterra,que acentu la inestabilidad del mercado cambiario argentino.

116 EL CICLO DE LA ILUSIN Y EL DESENCANTO

Las autoridades se enfrentaban al dilema clsico de un pas con proble-mas en la balanza de pagos. Deban optar por una de dos posiciones que pa-recan excluyentes: o se segua defendiendo el peso con exportaciones de oro,acentuando la contraccin del crdito, o deba soportarse una depreciacincambiaria que encareca el servicio de la deuda. El control de cambios nacicomo un intento de frenar la depreciacin sin tener que achicar el crdito niperder reservas. A partir de noviembre de 1931, la Comisin de Control deCambios pas a centralizar todas las operaciones de divisas. Se fij una tasade cambio de 12,85 pesos por libra que regira para todas las operaciones conel exterior. Los exportadores deban depositar sus acreencias en moneda ex-tranjera en bancos especialmente autorizados, y la Comisin distribua esasdivisas siguiendo una lista de prioridades. En primer lugar, se aseguraba a losgobiernos municipales, provinciales y nacional la moneda extranjera necesa-ria para sus pagos de deuda externa. Seguan en orden de preferencia las im-portaciones de materias primas y bienes de consumo indispensables, las re-mesas de inmigrantes, las mercaderas no esenciales y, por ltimo, las divisaspara deudas comerciales atrasadas. La restriccin a las importaciones fue re-forzada adems por un aumento general de 10% en los aranceles.

Si bien el control de cambios logr que se estabilizara el valor del pe-so y que cesara la prdida de oro, los fundamentos del sistema no eran s-lidos. Por lo pronto, el precio fijado por las autoridades era menor al que senecesitaba para equilibrar el mercado, y no tard en desarrollarse una "bol-sa negra", es decir, un mercado paralelo al oficial en que la escasez de di-visas se reflejaba en un tipo de cambio ms alto. Adems, los pedidos decambio para importaciones en el mercado oficial no pudieron cubrirse conlos dlares y libras provistos por los exportadores. Eso no era slo la con-secuencia de los magros precios de los productos argentinos en el exterior,sino tambin del hecho de que muchos exportadores retrasaban la venta demoneda extranjera esperando que su cotizacin mejorara. En seguida sur-gi el problema de los "fondos bloqueados": los proveedores del exteriordeban esperar a que la Comisin de Control de Cambios recibiera pagos endivisas para percibir el producto de sus ventas.

Adems de impactar en las cuentas externas argentinas, la crisis gol-peaba sobre la endeble situacin presupuestaria del gobierno. Hacia finesde la dcada del 20, el dficit de las cuentas del estado estaba en un nivelque no se registraba desde los duros tiempos de la Primera Guerra. En1929 apenas tres cuartos de los gastos del gobierno central se haban cu-bierto con impuestos, aumentando fuertemente la deuda. De hecho, una delas crticas al gobierno de Yrigoyen era lo que se consideraba un irrespon-sable manejo de la hacienda pblica.

LA POLTICA ECONMICA EN TIEMPOS DE CRISIS (1929-1940) 117

La Gran Depresin repercuta en el presupuesto no slo por el lado delos gastos (aumentando el valor real de la deuda externa y encareciendo lamoneda extranjera) sino tambin por la contraccin de los ingresos. Laobligada reduccin de las importaciones derrumb la recaudacin obteni-da en las aduanas. Esa cada era particularmente grave, siendo el comercioexterior la fuente principal en los ingresos del gobierno: en 1930, el 60%de la recaudacin fiscal provena de impuestos a las importaciones. La dis-minucin en la recoleccin de aranceles aduaneros fue determinante paraque en 1930 el gobierno se viera obligado a financiar con deuda un 40%de sus gastos.

El gobierno provisional del general Uriburu miraba con malos ojos losdficits, tanto que el equilibrio en las cuentas fiscales fue considerado unode los objetivos del rgimen golpista. Los esfuerzos por respetar los princi-pios clsicos en materia presupuestaria se dirigieron tanto a los ingresos co-mo a los gastos del gobierno. En abril de 193 1 se gravaron algunos artcu-los extranjeros que ingresaban sin pagar impuestos. En septiembre fueronaumentados en un 10% los aranceles de importacin. Pero tambin se bus-caron fuentes alternativas de recaudacin. Las tasas de correos y telgrafosse duplicaron, se cre un nuevo impuesto a las transacciones de empresas yse estableci un gravamen al combustible. Ms importante fue el anunciode un impuesto al ingreso, que comenz a recaudarse en 1932. Si bien en elproyecto original se adverta una preocupacin por la equidad social, conalcuotas mayores para las personas de ms ingresos (los inversores finan-cieros y los dueos de tierras), dificultades administrativas obligaron en unprincipio a que la recaudacin se concentrara sobre los empleados de co-mercio y oficinistas.

Por el lado de los gastos, se economiz en costos de la administracin.Los salarios pblicos fueron reducidos, en una escala progresiva que ibadesde el 0,5% para los empleados que reciban 105 pesos por mes hasta22,5% para los que ganaban ms. El impacto sobre el nivel de vida de lostrabajadores del estado no fue tan grande porque los precios tambin esta-ban bajando, pero es indudable que sufrieron ms que los empleados en elsector privado. El ahorro del gobierno no fue uniforme en las distintasreas. Los recortes fueron particularmente recesivos, ya que se tradujeronsobre todo en una menor inversin pblica. Otras partidas, como las desti-nadas al pago de la deuda pblica, mantuvieron su prioridad.

Aun cuando el dficit no cedi hasta aos despus, no hay dudas deque el gobierno provisional concentr sus esfuerzos en combatirlo. Se-gn Pinedo:

1 1 8 EL CICLO DE LA ILUSIN Y F.1. DESENCANTO

Al subir el general Justo al poder las finanzas del pas pasaban por dificulta-des inenarrables I...I No niego que ese grueso desequilibrio fue en gran par-te debido a la crisis econmica, pero en gran parte se debi al desorden y lainepcia del rgimen [de Yrigoyen] cado el 6 de septiembre, y la prueba esten que en el ao 31, bajo el gobierno provisional, no obstante haberse acen-tuado considerablemente la crisis [...1 el dficit total fue de 131 millones envez de 356 del ao anterior.3

El gobierno de Justo mantuvo la poltica fiscal conservadora de su an-tecesor, al menos durante la mayor parte de su administracin. El ministrode Hacienda Alberto Hueyo reemplaz el presupuesto que el gobierno pro-visional haba confeccionado para 1932 por uno todava ms austero, a pe-sar de la oposicin del Congreso. Aun as, el dficit no cedi, ya que la ac-tividad econmica estaba todava muy deprimida. Con la posibilidad definanciamiento externo cenada, y la negativa del Banco de la Nacin aadelantar crditos al gobierno, se decidi la emisin de un "emprstito pa-tritico", cuya suscripcin pblica recaud 150 millones de pesos. Siendoeso todava insuficiente, se obtuvieron de la Caja de Conversin otros 170millones de pesos, con lo que reapareci una prctica que no se conocadesde la crisis de 1890 y que sera habitual en el futuro: la emisin mone-taria para cubrir necesidades fiscales.

En lneas generales, sin embargo, no puede dudarse de que la prime-ra reaccin de la poltica econmica ante la crisis fue un firme apego a ladisciplina fiscal. Esa era, en realidad, la receta indisputada de los econo-mistas clsicos: ante la recesin, las finanzas slidas aseguraban un trnsi-to ms rpido hacia la recuperacin de la actividad y el empleo. En 1931todava no era claro que se estuviera ante algo distinto que una nueva tur-bulencia, como las tantas que se haban sufrido en las dcadas anteriores.Se trataba, de acuerdo con los observadores de la poca, de una situacintransitoria, en la que el respeto a los principios clsicos en las finanzas yun poco de paciencia bastaban para una vuelta a la normalidad. Segn RalPrebisch, uno de los idelogos de la poltica econmica en los aos 30:

A principios de 1931 prcticamente todas las publicaciones y peridicosmantenan que la recuperacin estaba a la vuelta de la esquina. Nuestra pol-tica era seguir lo mejor posible, evitando la inflacin, hasta que la situacinmostrara signos de un cambio favorable.4

La vieja economa, pensaba la mayora, no necesitaba una nueva pol-tica econmica. Si se haba abandonado la convertibilidad, y se haba esta-blecido en su reemplazo un indito sistema de control de cambios, era slo

LA POLTICA ECONMICA EN TIEMPOS DE CRISIS (1929-1940) 119

porque las circunstancias externas parecan haberse conjurado esta vez condemasiada mala suerte para la Argentina. Pero la creencia general era quela buena fortuna volvera, como siempre lo haba hecho, y esas medidasquedaran en el olvido. Hasta un economista siempre dispuesto a explorarcaminos alternativos como Alejandro Bunge consideraba que la polticamonetaria poda llevarse a cabo de manera de que el peso volviera a su an-tigua paridad. Los hechos no tardaran en desengaar estas esperanzas.

EL IMPACTO SOCIAL

Ni los problemas de la balanza de pagos ni las cuestiones presupues-tarias mostraban el costado ms terrible de la Depresin. El desmorona-miento del comercio provoc un derrumbe de la produccin que acumulun 13,7% en tres aos, entre 1929 y 1932. As y todo, la cada del ingresono fue tan profunda en comparacin con la de otros pases, como Chile y,desde luego, Estados Unidos, donde el impacto inmediato fue mayor.

UN MUNDO EN CRISISCada mxima del producto en tiempos

de la Depresin (%)

Pas Perodo Cada del PBI

Argentina 1929-32 13,7Brasil 1929-31 7,4Chile 1929-32 30,0Mxico 1929-32 20,8Per 1929-32 25,8Venezuela 1929-32 22,6Australia 1929-32 9,2Canad 1928-33 29,6EE.UU. 1929-33 28,5

Promedio 20,9

Fuente: Maddison (1995).

120 EL CC.O DE LA u.uSION Y EL DESENCANTO

En todos lados, la consecuencia ms dramtica de la Depresin fuela aparicin de un desempleo que no tena precedentes en la historia.

En la Argentina, un pas donde las posibilidades de trabajo habangenerado la gran inmigracin de 1880-1914, la necesidad de brazos eraahora reemplazada por una desocupacin masiva, que algunos estimaronque lleg a ser el 28% de la fuerza laboral. Muchos arrendatarios y pe-queos propietarios fundidos por la baja de precios agrcolas se traslada-ban a las ciudades en busca de oportunidades. Pero las dificultades enBuenos Aires, Rosario o Crdoba no eran menores que en el campo. Lascompaas ferroviarias inglesas arreglaron con los sindicatos sistemas"solidarios" que combinaban la reduccin de horas trabajadas con recor-tes en los salarios , para evitar despidos masivos. Las empresas industria-les tambin sintieron el rigor de la crisis, sobre todo aqullas relaciona-das con el comercio de exportacin, y el desempleo urbano se propagtanto como el rural.

Los salarios en pesos bajaron, en algunos casos ms que el costo devida. Todava en 1935, con la recuperacin ya en marcha, el Departamen-to Nacional del Trabajo calculaba que el salario mensual medio de un jefede familia (mujer y tres hijos menores) estaba en 127 pesos moneda nacio-nal, con sus gastos mnimos ascendiendo a 164 pesos. Los consumos con-siderados prescindibles se redujeron abruptamente, y de 30 trillones depersonas anuales que acudan a cines, teatros y circos en 1928 se pas a 19millones en 1932. Ni siquiera los hipdromos, recurso de los desespera-dos, escaparon a la debacle: de un pblico de un milln en 1928 se pas a680.000 en 1933.

Este triste cuadro se multiplicaba en todas las grandes ciudades deOccidente. Entender el funcionamiento de la economa para descifrarlas verdaderas causas de la Depresin era, ms que nunca, una empresade un valor social inmenso. Si en el proceso deban abandonarse las msaceptadas teoras y recomendaciones de poltica, ya no importaba. Lacrisis era, en la Argentina y en el mundo, ms que una recada dentro delciclo econmico normal. Se estaba ante una depresin de una intensidadhasta entonces desconocida, la ms prolongada y ms profunda de lahistoria moderna en tiempos de paz. Con el tiempo, en los departamen-tos de economa de las universidades y en las oficinas de los gobiernosde Occidente se reconocera que esta nueva situacin demandaba nue-vas respuestas de poltica econmica . Pero ese aprendizaje llevara va-rios aos.

LA POLTICA ECONOMICA EN TIEMPOS DE CRISIS (1929-1940) 121

LAS NUEVAS IDEAS ECONMICAS

El esfuerzo fiscal argentino durante el gobierno provisional y los al-bores de la presidencia de Justo puede ser parangonado con el afn porequilibrar el presupuesto de las autoridades norteamericanas. La idea bas-tante difundida de que a partir de la asuncin de Roosevelt a la presiden-cia en 1933 se dej para siempre de lado el tradicional precepto de que losingresos del estado deban cubrir todos los gastos no refleja la realidad.Los desvelos del presidente republicano Harry Hoover (1929-1933) por al-canzar un presupuesto equilibrado no fueron suficientes para evitar que enla campaa presidencial de 1932 Franklin Roosevelt acusara a su adminis-tracin de gastar irresponsablemente, y manifestara su oposicin total aldficit. Roosevelt mantuvo esa postura durante los primeros aos de suprolongada administracin (1933-1945). Su identificacin con una nuevaforma de tratar la economa (el New Deal) est ms asociada a la funda-cin de organismos reguladores de la produccin y las relaciones de traba-jo que al aumento del gasto pblico- Se tomaron diversas medidas que im-plicaron una mayor incumbencia del estado en temas econmicos, como laNational Industrial Recovery Act (para contener la excesiva competencia)y el establecimiento de la National Recovery Administration (cuya misinera regular las relaciones entre obreros y patrones) y de la Agricultural Ad-justment Administration (encargada de subsidiar la agricultura).

Pero la nueva receta keynesiana de compensar la cada del gasto pri-vado con un aumento de las compras gubernamentales no tuvo, en lostempranos aos 30, mayor predicamento. En realidad, el ms famoso en-tre los libros de economa, La teora general del empleo, el inters y el di-nero, de John Maynard Keynes, apareci recin en 1936. Es cierto queen los Estados Unidos varias de las ideas contenidas en ese libro, sobretodo la prescripcin de aumentar el gasto pblico en las recesiones, esta-ban en la mente de un grupo de economistas desde algunos aos antes.La Universidad de Chicago, ms tarde considerada una meta de la eco-noma ortodoxa, alberg durante los aos 30 a varios economistas conideas que prefiguraban las de Keynes. Pero fue recin a partir de la rece-sin de 1937-1938 (una recada que retras la recuperacin) que el key-nesianismo pas a ser definitivamente reconocido por la administracinde Roosevelt, y por la mayor parte de los economistas de la poca, comola mejor manera de entender la Depresin y responder a ella. La publica-cin del libro de Keynes no fue la nica causa de esa aceptacin. La de-sacostumbrada intensidad de la crisis, ya indiscutible en la segunda mitad

1 22 EL CICLO DE LA ILUSIN Y F.I. DESENCANTO

de la dcada, y la saludable repercusin en la economa norteamericanade las compras gubernamentales de material blico para afrontar la Se-gunda Guerra Mundial, tambin volcaron la balanza a favor de esta nue-va concepcin de la poltica econmica.

Si las ideas keynesianas tardaron en convertirse en doctrina oficial enEstados Unidos, mucho ms dbil fue su influencia en la poltica econmi-ca inglesa de entreguerras. Keynes no fue, por mucho tiempo, profeta ensu tierra. La rgida estructura del Tesoro britnico, el organismo encarga-do de la poltica econmica, determin que Inglaterra se resistiera a apli-car medidas expansivas hasta que inevitablemente debi hacerlo con el co-mienzo de la guerra. El sesgo conservador de las polticas britnicas habasido blanco de fuertes crticas de parte de Keynes, entre otros, desde el fi-nal de la Primera Guerra. Durante los aos 20, la discusin se centr en elsistema monetario ms que en las polticas fiscales. Desde el gobierno,Churchill sostuvo la necesidad de volver al patrn oro, que Inglaterra ha-ba abandonado con la guerra, con una libra cotizndose como en 1914.Cuando finalmente se restaur la vieja paridad en 1925, Keynes escribiLas consecuencias econmicas de MI: Churchill, advirtiendo que la reva-luacin de la libra no ayudaba a resolver los problemas econmicos deGran Bretaa. El recrudecimiento del desempleo y las dificultades que mu-chas industrias encontraron para seguir exportando mostraron que el ape-go al patrn oro no fue la mejor poltica en el marco de la tendencia rece-siva de la economa britnica. La crisis del '30 dio el golpe final a lasilusiones de volver a la Inglaterra slida del siglo XIX. Inglaterra ya noera, ni volvera a ser, la potencia de la poca victoriana, y deba acomodar-se a las circunstancias. En septiembre de 1931, abandon con resignacinel patrn oro.

Casi todos los pases europeos se vieron forzados a pasar a un siste-ma monetario ms flexible y menos vulnerable a las fluctuaciones exter-nas en los aos 30. Francia y Holanda fueron dos de las pocas excepcio-nes: en 1936 todava se regan por el patrn oro. El anlisis de las distintasexperiencias nacionales muestra que, en promedio, la Depresin golpems fuerte all donde se mantuvo el patrn oro. Tomando una muestra de24 pases con variadas experiencias monetarias en tiempos de la Crisis, secomprueba que la produccin industrial del ao 1932 cay alrededor de18% en el "bloque del oro", contra slo 6% en el resto.

En el mbito del comercio internacional tambin fueron desafiadospreceptos que antes eran universalmente aceptados. La doctrina del librecomercio fue la vctima principal de una poca en la que nuevas propues-tas, con mayor o menor fundamento, se multiplicaban como panaceas pa-

LA PoLTICA ECONMICA EN TIEMPOS DE CRISIS (1929-1940) 123

ra superar la recesin y el desempleo. La evolucin del comercio mundialfue causa y consecuencia de esta convulsin en el mundo de las ideas. Yaantes de la crisis, durante los aos 20, el comercio entre naciones venacreciendo a una tasa menor que antes de la Primera Guerra. Algunos eco-nomistas empezaron a preguntarse si la cada en el coeficiente de apertura(la suma de exportaciones e importaciones como porcentaje del ingresonacional) no era en realidad un resultado natural del desarrollo econmi-co. Se sostena, por ejemplo, que con el acceso de ms pases al progresotecnolgico disminuan las diferencias internacionales de productividad,las economas se diversificaban y se reducan los incentivos a comerciar.En cualquier caso, la pausada evolucin del comercio internacional duran-te los aos 20 no tiene punto de comparacin con su pronunciada cada entiempos de la Depresin. El intercambio comercial entr durante los aos30 en un daino crculo vicioso, en el que las cadas de demanda por losproductos de un pas lo obligaban a restringir sus importaciones para evi-tar el dficit comercial, lo que a su vez provocaba una disminucin de lasexportaciones ele sus proveedores y una nueva oleada de proteccionismo.El intercambio comercial entre naciones pas a ser cada vez ms el frutode acuerdos bilaterales de preferencias aduaneras que el resultado de lacompetencia por mercados en pie de igualdad. Sin ser un paladn de la pro-teccin aduanera, el mismo Keynes propuso establecer un arancel para res-guardar de las importaciones a los productos britnicos y fomentar el em-pleo. El ataque de los economistas clsicos a estas "pequeas estratagemasdel nacionalismo econmico" no pudo evitar la difusin de prcticas au-tarquizantes.

Estados Unidos e Inglaterra, los dos principales socios comercialesde la Argentina, contribuyeron al florecimiento del proteccionismo a tra-vs de sucesivos aumentos arancelarios. En Estados Unidos la proteccinya haba sido llevada al nivel ms alto de su historia en 1922. Los pasesque exportaban a la Unin vieron reducirse sus posibilidades de adquirirdivisas y muchos de ellos suspendieron los pagos de intereses de la deu-da. Cinco aos ms tarde se reuni en Ginebra una conferencia para bus-car soluciones al estancamiento del comercio mundial, lo que no impidique los gobiernos profundizaran las tendencias al aislamiento. En 1930, laaprobacin de la tarifa Hawley-Smoot, una muestra ms del aislacionismonorteamericano, nubl definitivamente las esperanzas de un renacimientocomercial, Desencaden, adems, una serie de represalias, de las que GranBretaa fue un protagonista central. Entre 1931 y 1933, Inglaterra montun sistema de preferencias imperiales que levantaban un considerable mu-ro alrededor de las fronteras de sus vastas colonias. Los Acuerdos de Cita-

1 24 EL CICLO DE LA ILUSIN Y EL DESENCANTO

wa establecieron aranceles ms bajos para la entrada de productos colonia-les en las Islas, de manera que muchos productores de bienes importados porInglaterra (entre ellos la Argentina) se vieron fuertemente perjudicados.

La sensacin de que las restricciones al comercio mundial no eran al-go transitorio se reforz con el fracaso de la Conferencia Monetaria y Eco-nmica Internacional, reunida en Londres en 1933. Haba sido convocadapor la Sociedad de Naciones con el objetivo de "facilitar el resurgimientodel comercio internacional", para lo cual se esperaba "abolir las medidas decontroles de cambio y las dificultades en las transferencias financieras in-ternacionales". Un comit preparatorio propona una tregua arancelaria yabogaba por "un acuerdo general para la reduccin de tarifas y para mante-ner una poltica arancelaria ms moderada en el futuro". Pero las declara-ciones de buena voluntad, emitidas tambin por los lderes de las principa-les naciones, no se tradujeron en acuerdos concretos. El principal escollofue el problema monetario, considerado por muchos como precondicin pa-ra negociar sobre otros temas. En este sentido, el abandono del patrn oropor parte de Estados Unidos, pocos meses antes de la Conferencia, ensom-breci cualquier perspectiva de retorno a un sistema multilateral. En defini-tiva, la Conferencia no lleg a elaborar ninguna resolucin importante. Losnegociadores volvieron a sus pases con las manos vacas, y con la sensa-cin de que el retorno a un comercio libre y multilateral era, en el mejor delos casos, una posibilidad remota.

EL "COMERCIO TRIANGULAR" Y EL PACTOANGLO-ARGENTINO

Las dificultades que los productos argentinos encontraron en sus mer-cados de exportacin, generadas por la cada de la demanda mundial, sevieron seriamente agravadas por la escalada proteccionista en Europa yEstados Unidos. La consecuente escasez de divisas requera una restric-cin significativa a las importaciones, que parcialmente se logr con elcontrol de cambios del ao '31. Pero la cuestin no era tan simple. En unmundo donde los desequilibrios de las balanzas de pagos eran mirados conpreocupacin, la forma en que la Argentina decidiera reducir sus importa-ciones no era indiferente para aquellos pases que eran proveedores en elmercado argentino.

En este sentido, es importante destacar la particular configuracin delcomercio exterior del pas. Inglaterra, socio comercial desde haca dca-das, era ms importante como comprador de productos argentinos que co-

LA POLTICA ECONOMICA EN TIEMPOS DE CRISIS (1929-1940) 125

oro vendedor en la Argentina de manufacturas. En otras palabras , la balan-za comercial con Inglaterra tena un saldo positivo. Con Estados Unidos lasituacin era la inversa. Siendo un pas cuyo sector rural era importante,resultaba ms difcil la colocacin de productos primarios argentinos enEstados Unidos , sobre todo despus de que se resistiera all la importacinde carnes con la excusa del control sanitario. (La Argentina no se quedatrs, y en 1931 impuso un gravamen especial para manzanas y peras deorigen norteamericano .) Las importaciones desde los Estados Unidos su-peraban a las exportaciones hacia aquel pas, y en algunos rubros el predo-minio de los proveedores norteamericanos era absoluto . Durante la dcadadel 20, por ejemplo, el 90 % de los autos importados eran norteamericanos.Fue en esos aos cuando Estados Unidos sustituy a Gran Bretaa comoprincipal vendedor de las importaciones argentinas . En 1912, el ReinoUnido contribua con el 34% de las compras argentinas al exterior , contra17% de Estados Unidos, y 18 % de Alemania. Para 1929, las cifras eran19%, 27% y 12% respectivamente. Cuando la Argentina se vio obligadaa contener las importaciones , los exportadores ingleses tenan razones pa-ra temer que sus ventas en el ya declinante mercado argentino se reduje-ran an ms. Las autoridades britnicas , por su parte , no podan aceptarque un pas con quien tenan un dficit comercial de alguna magnitud em-peorara an ms la situacin limitando las importaciones desde Inglate-rra. Argumentaban los britnicos que la restriccin de las importacionesargentinas deba recaer , ms que sobre ellos, sobre los exportadores nor-teamericanos.

El conflicto entre los intereses britnicos y norteamericanos en la Ar-gentina era patente, como en ningn otro lado, en el rea del transporte te-rrestre. Los capitales ingleses haban tejido la densa red ferroviaria que re-corra todo el pas . Eran los productores ingleses quienes provean elmaterial para su construccin y reparacin . Los norteamericanos , en cam-bio, estaban ms interesados en que se expandiera en la Argentina el trans-porte automotor . En tanto ste ganara en importancia a costa del ferroca-rril, crecera la demanda por automviles y neumticos norteamericanos.El origen del combustible para el transporte tambin reforzaba este con-flicto: mientras Estados Unidos estaba interesado en la explotacin petro-lera en el pas, el carbn utilizado por el ferrocarril provena sobre todo deInglaterra. La intensidad con la que el gobierno argentino apoyara la ex-pansin de las rutas y caminos era , intencionadamente o no, una decisinque afectaba las relaciones internacionales del pas.

El inters britnico por recuperar sus ventas en la Argentina coinci-da con las pretensiones de algunos sectores locales. Los exportadores de

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productos primarios, especialmente los productores de carne, se veranbeneficados con un acercamiento a Inglaterra que permitiera compensarlas cadas de las ventas externas que la crisis y el sistema de preferenciasi mperiales haban provocado. El otorgamiento de privilegios a las impor-taciones desde Inglaterra era una valiosa prenda de cambio que podaconvencer a los britnicos para que levantaran sus barreras a las carnesy otros productos argentinos en el caso de una eventual negociacin. Losindustriales, en cambio, se encontraban con que las restricciones a lasi mportaciones impuestas por la Depresin alejaban la competencia ex-tranjera y permitan una mayor expansin de sus actividades. La reduc-cin de las importaciones amortiguaba el impacto de la crisis sobre elsector industrial. Pero de concederse recortes arancelarios a los provee-dores ingleses de manufacturas, algunas industrias (sobre todo, las texti-les) no podran aprovechar esa inesperada proteccin. De la mano de losindustriales locales, muchas filiales de empresas norteamericanas que sehaban instalado a lo largo de los aos 20 en la Argentina tambin per-dan con una intensificacin del comercio con Inglaterra. Para los Esta-dos Unidos, un excesivo acercamiento de la Argentina a Gran Bretaaera el peor de los mundos posibles: se perjudicaran los exportadoresnorteamericanos, al achicarse su cuota en el mercado argentino, y las em-presas estadounidenses radicadas en el pas, obligadas a competir conproductos britnicos. Pero el inters industrial y norteamericano no fuelo suficientemente fuerte como para evitar la consolidacin de un parti-cular bilateralismo anglo-argentino.

El deseo de Inglaterra de reforzar sus lazos con la Argentina se habamanifestado ya en 1929 con la misin D'Abernon. El xito, aquella vez,haba sido esquivo: el acuerdo entre Lord D'Abernon y el gobierno de Yri-goyen, que comprometa a los pases a un intercambio adicional por 100millones de pesos, fue rechazado por el Congreso. Pero se haba sentadoun precedente para lo que sera uno de los acuerdos internacionales mspolmicos de la historia argentina: el pacto Roca-Runciman.

La inquietud de los ganaderos argentinos por los problemas que en-contraban para exportar se transform en pnico despus de que la Confe-rencia Econmica Imperial, reunida en Ottawa, fijara un sistema de cuotasdecrecientes para las carnes argentinas en el mercado ingls. Se preveaall una paulatina limitacin de las carnes nacionales congeladas a partirdel 90% que ocupaban en enero de 1932, con rebajas de 5% en cada tri-mestre. En cuanto a la carne enfriada, la decisin de Londres de mantenerel statu quo (dominio absoluto del mercado por parte de la Argentina)pronto fue modificada por un recorte de 10%. Los ganaderos argentinos

LA 1'OLITICA ECONMICA EN TIEMPOS DE CRISIS (1929-1940) 127

queran revertir esta situacin a toda costa. Su presin a favor de un trata-do comercial con Inglaterra se resuma en la frmula "Comprar a quiennos compra". La concesin de preferencias a las importaciones inglesasera, desde luego, la carta en la manga de los negociadores a gentinos quepartieron hacia Londres encabezados por el vicepresidente de la Nacin,Julio Roca (hijo). Arrinconadas por las circunstancias, las autoridades ar-gentinas no ahorraban muestras de buena voluntad hacia los britnicos. Elministro de Agricultura Luis Duhau deca en una carta al Review of rite Ri-ver Piare en 1933: "Debemos hacer todo lo posible de manera que los bie-nes de origen ingls puedan encontrar un mercado fcil y favorable ennuestro pas". El mismo Julio Roca no se ruborizaba al reconocer que "laArgentina, por su interdependencia recproca es, desde el punto de vistaeconmico, una parte integrante del Imperio britnico".

Inglaterra, por su parte, era consciente de su poder de negociacin, ytodo pareca indicar que lo aprovechara al mximo. Mr. Runciman decla-raba al Board ofTrade britnico: "Yo creo que una de las razones por lascuales nada sali de la misin D'Abernon fue que entonces no tenamosmedios de ejercer presin. Pero ahora estamos en posicin favorable parahacerlo". El mismo Lord Keynes se pronunciaba en favor de un movimien-to hacia el bilateralismo anglo-argentino, argumentando que de ese modose promovera el inters de los dos pases:

Queremos carne y pagaramos 110 libras por ella; la Argentina desea un au-to que cuesta 110 libras en el Reino Unido y 100 en Estados Unidos; Esta-dos Unidos no quiere la carne, tiene un arancel contra ella y no pagara msde 50 libras, como mximo: la Argentina tiene la carne y aceptara contenta100 libras por ella antes que no venderla, pero no est dispuesta a aceptarmenos ele 100; nosotros, que no tenemos dlares, slo podemos pagar la car-ne si vendemos el automvil. Bajo un sistema de libre comercio, el inter-cambio no se realiza, ya que si pagarnos por la carne con dinero, sea a 100o 110, la Argentina gastara ese dinero comprando el atto en Estados Uni-dos, y nosotros quedamos insolventes. Algn sistema por el cual nuestracompra de carne dependa de que la Argentina compre nuestro auto es el ni-co camino por el que puede realizarse el intercambio. De otra manera, losproductores argentinos de carne y nuestros productores de automviles que-dan ambos sin trabajo.'

Para Keynes, el error de los defensores del libre comercio era que

esta posibilidad est excluida 1 ... 1 por algunos supuestos implcitos en su teo-ra clsica e inexistentes en la realidad: que. si uno compra la carne argenti-

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na con dinero y los argentinos compran el auto norteamericano con dinero, sesigue necesariamente que Estados Unidos comprar de nosotros alguna ex-portacin por valor de 100 libras. En otras palabras, su filosofa fundamentalha supuesto la inexistencia del problema mismo que queremos resolver.6

La razn detrs de la presin inglesa por rebajas arancelarias prefe-renciales era, entonces, la necesidad de defender algunas de sus industriasde exportacin. Haba, desde luego, una retrica oficial que daba a las pre-tensiones inglesas un aire ms respetable: la censura al "excesivo protec-cionismo argentino". Fuera del problema de la discriminacin arancelariaa favor de productos ingleses, los britnicos demandaron tambin una r-pida solucin al problema de los "fondos bloqueados", deudas en libras dei mportadores argentinos de productos britnicos que el control de cambioshaba impedido girar a Inglaterra. El acuerdo firmado finalmente en mayode 1933 abarc todos estos aspectos. A cambio de que se mantuviera el vira-tu quo en el mercado ingls de carne, la Argentina conceda las rebajasarancelarias requeridas por Inglaterra y garantizaba que, cualquiera fuerala forma que asumiera el control de cambios en la Argentina, era segura laprioridad inglesa para todas las libras obtenidas de la venta de productosargentinos en Gran Bretaa. Haba, adems, promesas mutuas de "trato be-nvolo" a los productos del otro pas.

El pacto Roca-Runciman se gan la oposicin de una buena parte dela opinin pblica argentina, sobre todo en los sectores ms nacionalistas.Lo que se consideraba una grosera alianza entre el capital ingls y los sec-tores agropecuarios, especialmente ganaderos, haba sido convertido en lapoltica oficial de un gobierno que se gan con ello el mote de "vendepa-tria". La democracia de la dcada y media anterior haba sido reemplaza-da, segn los crticos, por una "vacunocracia" que ceda sin empacho a losdeseos del capital britnico con tal de conseguir mercado para las carnesargentinas. No todos protestaron ante el renacimiento del angloargentinis-mo. Con alguna oposicin socialista, gremios como La Fraternidad y laUnin Tranviaria esperaban que las buenas relaciones con Inglaterra setradujeran en un respaldo gubernamental a trenes y tranvas en su pujacon el transporte automotor. Pero domin una sensacin general de recha-zo, y el clima "antiimperialista" recrudeci con el recordado debate de lascarnes en la Cmara de Diputados, que descubri maniobras fraudulentasde los frigorficos ingleses.

Es indudable que el pacto Roca-Runciman privilegi ante todo el in-ters ganadero, y que el gobierno fue influido por l para otorgar concesio-nes muy amplias a Inglaterra. Las autoridades argentinas fueron algo dbi-

LA POLtICA ECONMICA EN TIEMPOS DE CRISIS (1929-1940) 129

les en las negociaciones, y ms an a la hora de aplicar las clusulas deltratado. Las concesiones a Inglaterra se cumplieron ms que las concesio-nes britnicas a los intereses argentinos. Gran Bretaa ampli decisiva-mente su importancia como proveedor argentino, quebrndose a partir delpacto la tendencia declinante de los envos desde el Reino Unido.

INGLATERRA, UN VIEJO SOCIODistribucin de las importaciones por pas de origen

1914 1922 1929 1935 1939

Reino Unido 34 23 18 25 22Estados Unidos 14 22 27 14 16

Alemania 15 13 12 9 9

Francia 8 5 7 4 9Italia 9 6 9 5 6Brasil 3 7 4 6 7Otros 17 24 23 37 37

Fuente: Vzquez Presedo (1978).

La prioridad para Inglaterra en el mercado de cambios tambin fue es-trictamente respetada por las autoridades argentinas. Del 33% del cambiootorgado para pagos a Gran Bretaa en 1933 se pas a casi 47% en 1934.Pero el cumplimiento no fue recproco, y pronto partieron desde Inglaterranuevas amenazas. En 1936 el Board of Trade mencion la posibilidad degravar las carnes argentinas, invocando una severa crisis de la ganaderabritnica. Al ao siguiente se firm un nuevo acuerdo, que inclua un im-puesto de 3/4 de penique por cada libra de carne importada a las Islas, ade-ms de limitarse algo su cantidad. No siempre se aceptaron los privilegiosrequeridos por Inglaterra: los productos britnicos no fueron exceptuadosde la sobretasa aduanera de 10% establecida en 1931, y las compaas in-glesas perdieron algunas licitaciones pblicas, lo que estaba en contra delespritu del pacto Roca-Runciman. Pero en otros mbitos hubo concesio-nes no estipuladas explcitamente por el tratado, como el otorgamiento decambio especial para las importaciones ferroviarias y la discriminacin encontra de terceros pases en la distribucin de divisas.

1 30 EI. CICLO DE LA ILUSIN Y El. DESENCANTO

La lista de ventajas otorgadas y obtenidas, y el anecdotario de conce-siones y debilidades del gobierno argentino en su relacin con Inglaterra,pueden servir para evaluar las cualidades negociadoras de la administra-cin Justo. Pero en ese inventario no estarn las respuestas a las preguntasms sustantivas: fue conveniente el acuerdo Roca-Runciman? Era inevi-table? Los historiadores econmicos han contestado de todas las manerasposibles, algunos ponderando lo que se obtuvo, otros mirando lo que po-dra haberse obtenido y enfatizando lo que se perdi. Ms all de esa dis-cusin, lo que es claro es la necesidad que haba a comienzos de los aos30 de revitalizar, de un modo u otro, el comercio argentino. Es difcil pen-sar que una economa puede funcionar razonablemente luego de que susimportaciones se reducen a la mitad. Acaso sin ser sa la motivacin fun-damental de un gobierno evidentemente permeable al inters ganadero, larecuperacin de las importaciones a partir de 1934 fue en alguna medidaconsecuencia de las mejores posibilidades de exportacin que siguieron alpacto angloargentino. En un mundo en que los acuerdos bilaterales erancasi el nico instrumento para mantener vivo el comercio, no es extraoque la Argentina se recostara sobre su socio ms importante y ms antiguo.No haba, en el corto plazo, muchos otros caminos para evitar la virtual de-saparicin de unas importaciones que eran imprescindibles.

El pacto Roca-Runciman fue tambin un postrero estertor de una or-ganizacin econmica que desde haca un tiempo vena mostrando cier-tos sntomas de debilidad, agudizados sbitamente con la Depresin. LaArgentina que haba sido construida para ser granero del mundo poco apoco dejaba paso a un pas en el que las chimeneas de las fbricas, msque los cereales y el ferrocarril, eran los smbolos de modernidad. Lossesgos provocados por el oscuro sistema electoral permitan a los bene-ficiarios de aquella vieja Argentina abstraerse hasta cierto punto de lasnuevas circunstancias. Pero, poco a poco, el cambio de coyuntura se irareflejando en las polticas econmicas, en un camino que luego sera im-posible de desandar.

UN GOBIERNO EN ACCIN

A mediados de 1933 el general Justo cambi su gabinete. Luis Duhaureemplaz al fallecido Antonio de Tomaso en Agricultura, pero ms signi-ficativa fue la entrada al Ministerio de Hacienda de quien sera, junto conRal Prebisch, la figura ms activa en la poltica econmica de los aos 30:Federico Pinedo. Si bien ya haba algunos signos de recuperacin de la ac-

LA POLI IICA ECONMICA EN TIEMPOS IJE. CRISIS (1929-1940) 131

tividad econmica, campeaba el desnimo general y abundaban problemasque requeran rpido arreglo.

El nuevo gabinete aprovech el acuerdo Roca-Runciman para solu-cionar problemas financieros heredados y a partir de all tomar medidasms consistentes en respuesta a la crisis. Los importadores argentinos de-ban alrededor de 10 millones de libras a proveedores en el exterior. El go-bierno decidi hacerse cargo de esa deuda en moneda extranjera en tantolos importadores pagaran al gobierno el mismo monto en moneda nacio-nal. El estado nacional pag la deuda en libras no en efectivo sino con unbono, que los acreedores haban acordado aceptar en el curso de las nego-ciaciones entre Roca y Runciman. Este "emprstito Roca" servira tambinpara otras operaciones financieras del gobierno.

La acumulacin de fondos bloqueados haca evidente la necesidad deredisear el sistema de control de cambios. Las principales modificacionesa partir de noviembre de 1933 fueron, segn Prebisch:

Primero, el establecimiento de un permiso previo para la importacin. Ya no sepodra importar lo que se quisiera, sino lo que la autoridad cambiaria dara me-diante permisos, en funcin de las disponibilidades de divisas del pas. Segun-do, se abandona el propsito del control absoluto y se dice ms modestamen-te: vamos a controlar lo que la prctica nos ensea que puede controlarse y lodems se deja afuera, en un mercado completamente libre. El tercer punto, fueel desplazamiento de los tipos de cambio. Se abandona ese tipo artificialmentebajo y se busca otro nivel ms de acuerdo con las circunstancias.7

En un mundo que descubra que la deflacin generalizada era sinni-mo de crisis y de recesin, las autoridades argentinas recalcaban que, gra-cias a las devaluaciones del peso. los precios apenas haban retrocedido enla Argentina. Prebisch comentara unos aos ms tarde:

Es interesante ver lo que ocurre con el ndice del nivel general de precios almayoreo: sube tambin con la depreciacin y llega a un nivel apenas interioren 51/c al de 1926, mientras el precio del oro haba subido en todo ese pero-do en 121%. Quiere decir que toda la depreciacin monetaria argentina ape-nas neutraliza en el nivel general de precios las consecuencias de la baja drs-tica de precios habida en el mercado internacional.'

Simultneamente con la devaluacin, el mercado cambiario se desdo-bl en uno oficial y uno libre. La oferta de divisas en el mercado oficial pro-vena de las exportaciones tradicionales del pas. Podan participar comodemandantes en el mercado oficial de divisas las importaciones que tuvie-

1 32 EL CICLO DE LA ILUSIN Y EL DESENCANTO

tan "permisos previos", y los deudores a pases con los que existieran conve-nios de cambios (adems de Inglaterra, Alemania, Holanda, Blgica, Suiza,Espaa y Brasil). Del mercado libre participaban, como rubros proveedoresde divisas, las exportaciones no tradicionales y a pases limtrofes y las inver-siones extranjeras en la Argentina y, como categoras demandantes, las im-portaciones sin permisos previos y los pagos de servicios exteriores no auto-rizados en el mercado oficial. La inclusin de exportaciones no tradicionales(definidas as tanto por el destino como por el tipo de producto) era una for-ma de incentivar el desarrollo de industrias exportadoras.

Pero detrs de este complicado sistema se escondan favores menosevidentes. En primer lugar, desde su puesta en funcionamiento se advirtique el requerimiento de permiso previo para participar del mercado oficialno tena como nico objetivo evitar la repeticin del problema de los fon-dos bloqueados. En cumplimiento de una de las clusulas del convenioRoca-Runciman, las importaciones desde Inglaterra tenan prcticamentegarantizada su participacin en el mercado oficial. Esto implicaba un aba-ratamiento de los productos ingleses en relacin a las importaciones de otroorigen, ya que la moneda extranjera era sustancialmente ms barata en elsegmento controlado del mercado de cambios. Al inaugurarse el sistema,por ejemplo, una libra vala 15 pesos en el mercado oficial y alrededor de20 pesos en el libre. Esta discriminacin a favor de los productos inglesesera uno de los objetivos del nuevo rgimen, y cuando la cotizacin libre seacerc a la oficial, los exportadores britnicos consideraron la brecha comodemasiado exigua, y presionaron por algn beneficio adicional. Lo consi-guieron: una ley de 1935 autoriz al gobierno a gravar a las importacionessin permisos previos, que debieron pagar un recargo de 20%.

Adems, en el mercado oficial pasaron a cotizarse dos tipos de cam-bio distintos, uno "comprador" y uno "vendedor". La Comisin de Cam-bios compraba moneda extranjera a un precio que ella misma fijaba, y lovenda a los importadores con permisos previos a un precio algo superior.Durante bastante tiempo, el tipo comprador estuvo en 15 pesos por libracontra 17 pesos del tipo vendedor. Qu haca el gobierno con lo obtenidode ese "margen de cambios"? Se decidi destinar esa recaudacin a la ayu-da de los productores agrcolas, quienes, lo mismo que sus colegas gana-deros, estaban sufriendo con la cada de los precios mundiales de los ali-mentos. Se estableci una Junta Nacional de Granos que comprara loscereales a un precio superior al de mercado y los vendera "cuando las con-diciones se presentaran favorables". Las prdidas que arrojaran esas ope-raciones de la junta seran cubiertas con el margen de cambios, que en elprimer ao del nuevo sistema recaud cerca de 90 millones de pesos. Ya

LA POLTICA ECONMICA EN TIEMPOS DE CRISIS (1929-1940) 1 33

que durante 1934 el rojo de la Junta Nacional de Granos fue bastante me-nor al esperado (slo 9 millones de pesos), el gobierno pudo usar parte delmargen de cambios para el pago de su deuda externa , adems de constituirun fondo de reserva en el exterior.

Los exportadores tambin se vieron beneficiados por la devaluacincon que se inici el rgimen cambiario de noviembre de 1933. El nuevoprecio oficial de la libra, de 15 pesos, era considerablemente mejor paralos exportadores que el tipo de cambio anterior a la devaluacin , 12,85 pe-sos. La oposicin socialista en el Congreso critic fuertemente la deprecia-cin del peso , que deprima el poder de compra de los salarios . Pinedo de-fendi las medidas denunciando el carcter artificial del sistema decambios que se reemplazaba, y sosteniendo que ahora el peso buscara "suverdadero nivel', no dejaba de reconocer:

... algn precio se pag por haber evitado a numerosas categoras de la po-blacin, especialmente a los sectores rurales, pero tambin a otros, los msgraves efectos de la crisis, porque hasta ahora no se ha aprendido a hacer na-da sin costo 1 . . . 1 Como consecuencia de esas medidas el valor de los produc-tos rurales en el mercado interno subi en forma apreciable y con la repercu-sin que ello tuvo en la economa general del campo y las ciudades seprodujo el alivio que se esperaba en las angustias econmicas del momento.9

Sin estar vinculado con el gobierno, el grupo de la Revista de Econo-maArgentina que rodeaba a Bunge salud la decisin oficial de enfrentarla crisis con medidas ms activas de apoyo a la produccin. En una notatitulada "El gobierno argentino en la accin" destacaba que "estas medidasestn produciendo una sensacin de alivio despus de una larga espera".

La idea original de los diseadores del rgimen cambiario de 1933 era"ir pasando, poco a poco, elementos del mercado oficial al libre, hasta po-der llegar, algn da, al mercado libre completo [...] paso de importanciaque deseaba darse sinceramente, en la creencia de que sobrevendran con-diciones favorables". La realidad fue que, con diversas variantes e inte-rrupciones, el control de cambios sobrevivi a sus creadores.

LAS CONVERSIONES DE DEUDA Y EL MANEJO FISCAL

A pesar de los esfuerzos del ministro Hueyo por equilibrar el presu-puesto, las cuentas del estado de 1932 y 1933 mostraron nuevos desequi-librios. Algunos miembros del Congreso comenzaron a presionar para que

134 EL CICLO DE LA ILUSIN Y EL DESENCANTO

de una u otra manera se suspendiera el pago de la deuda, que demandabacrecientes esfuerzos al fisco. En 1932, un 29% de los gastos del gobiernonacional se dedicaban al servicio de la deuda interna y externa. La presinpara dejar de cumplir con los pagos al exterior y el ejemplo de otros pa-ses latinoamericanos despert el temor de los acreedores. La reputacin ar-gentina como un deudor respetable en el exterior no impidi que los ttu-los argentinos cayeran en Londres y Nueva York cuando Bolivia, Per yChile declararon su moratoria.

En realidad, la deuda interna flotante era una carga ms pesada quela deuda externa. Desde el Poder Ejecutivo se ide un sistema de conver-sin que respetaba los derechos adquiridos de los deudores y, al mismotiempo, reduca el servicio de las obligaciones del estado. Se dio a los te-nedores de ttulos nacionales la posibilidad de venderlos al gobierno ocanjearlos por un nuevo papel que pagaba un menor inters anual pero du-rante un perodo ms largo. Ya que las alternativas de inversin no eranbuenas, la mayora se decidi por la conversin, lo que en el corto plazoredujo sensiblemente los pagos del gobierno a sus acreedores locales.Unos 930 millones de pesos en bonos fueron cambiados por sus tenedo-res, aun cuando el inters pas de 6 a 5%. La conversin de la deuda in-terna argentina se compara favorablemente, por el ahorro que gener pa-ra el estado y la masiva aceptacin de los acreedores, con episodiossimilares en el Reino Unido e Italia. El presidente Justo la calific comola mayor operacin financiera llevada a cabo en la Argentina.

Adems, se vislumbr la posibilidad de reducir por esta va tambinlas obligaciones externas. Entre 1934 y 1937 se convirtieron deudas en li-bras, francos y dlares alargando los plazos y reduciendo el inters. Partede la deuda fue repatriada: ttulos nominados en moneda extranjera fueronsustituidos por bonos en pesos, con lo que se reduca la vulnerabilidad delas finanzas a los eventos externos. Hacia 1937, cerca de tres cuartos de lasobligaciones argentinas de largo plazo se mantenan en el pas, comparadocon alrededor de la mitad en 1929 y menos de un quinto en 1914. La vo-luntad de la Argentina por cumplir puntualmente con el pago de su deudaayud a mantener alto el crdito nacional, como el de ningn otro pas la-tinoamericano. Brasil, por ejemplo, repudi parte de su deuda en 1931, yentre 1937 y 1940 no realiz pagos a sus acreedores externos. Este com-portamiento diverso puede haber estado relacionado con la mayor capaci-dad de presin de Inglaterra (principal acreedor de ambos pases) en la Ar-gentina, en comparacin a su poder en Brasil.

Las conversiones fueron una de las razones para la mejora en la si-tuacin fiscal. Tambin influyeron la recuperacin econmica y el apego

LA POLTICA ECONMICA EN TIEMPOS DE. CRISIS (1929-1940) 135

de las autoridades a la ortodoxia fiscal. El Ministerio de Hacienda no alte-r la visin conservadora en materia presupuestaria que vena man tenien-do desde tiempos de Uriburu. Como sealara Pinedo en 1946:

En esos tiempos estaba ms de moda que en la actualidad atenerse a los prin-cipios clsicos del equilibrio entre gastos y recursos.lo

HACIA UN EQUILIBRIO EN LAS CUENTAS PBLICASDficit de la administracin central , como porcentaje del PBI

1 4,00

1 2.00

1 0.00

8.00

6.00

4.00

2.00

0.00 o a enm m m m 22 m 22Gastos ( escala izquierda ) Ingresos ( escala izquierda)

-Dficit (escala derecha)

Fuente: apndice estadstico.

+4

La austeridad del gobierno se reflej en una profundizacin de las po-lticas impositivas y de reduccin del gasto. El impuesto al ingreso fuesimplificado, y su implementacin mejorada, de manera que aument sucontribucin al tesoro nacional. Si al principio haba recado sobre todo enlos ingresos personales antes que sobre las rentas y dividendos, en 1936tan slo un 13% de la recaudacin del impuesto al ingreso provino de esafuente. Se tomaron adems medidas de alcance ms profundo. Una Comi-sin de Racionalizacin fue montada con el objeto de simplificar los pro-cedimientos administrativos y eliminar organismos superfluos. Su accinahorr alrededor de 25 millones de pesos al estado nacional. Pero la deci-sin presupuestaria ms relevante durante el ministerio de Pinedo fue la

1 36 EL CICLO DE LA ILUSIN Y EL DESENCANTO

unificacin de los impuestos internos, que vino a reemplazar a una intrin-cada red de gravmenes provinciales y nacionales.

El ordenamiento presupuestario permiti, con el tiempo, reavivar la in-versin pblica, que tanto haba menguado durante los aos de duro ajuste.En el quinquenio 1935-39, las inversiones del estado representaron el 6%del producto bruto, contra 3,7% en 1930-34. Uno de los principales desti-nos de la inversin pblica de esos aos fue el desarrollo de la red vial. Elgasto y el empleo pblicos, que haban bajado al principio de los aos 30,tambin se recuperaron a partir de 1935.

LA CREACIN DEL BANCO CENTRAL

Las entradas y salidas espordicas de la Argentina al patrn oro ha-ban impedido la institucionalizacin de un rgimen monetario ordenadodurante los perodos de inconvertibilidad . Mientras el patrn oro funcio-nara, como entre 1899 y 1914, el mecanismo de creacin de dinero erasimple: se entregahan pesos contra oro en las ventanillas de la Caja deConversin . Pero cuando se desligaba la cantidad de dinero de las entra-das y salidas de oro, como entre 1914 y 1927, y de nuevo a partir de 1929,la poltica monetaria era errtica e imprevisible. El saber comn consis-ta en "ajustar la cantidad de numerario de acuerdo con el volumen ele losnegocios", pero esa prescripcin no tena un respaldo institucional. Lassituaciones de inconvertibilidad eran consideradas transitorias , aunquehaban sido frecuentes y prolongadas , y no haba una clara legislacin ala que atenerse en esos perodos . Era aprovechando esta suerte de ano-ma monetaria que el gobierno haba podido recurrir a la emisin para fi-nanciar su dficit en 1932.

Las reglas para la determinacin de la cantidad de dinero no eran elnico aspecto monetario en que se senta la necesidad de legislacin. Elcontrol de la solidez bancaria , la poltica de redescuentos (prstamos a losbancos ) y el manejo de los ttulos del gobierno eran funciones que realiza-ban distintos organismos pero cuya centralizacin en una sola institucinpermitira evitar las incoherencias de poltica. Estas y otras consideracio-nes haban sido ya invocadas por Pieiro y Molinas en los proyectos decreacin de un "banco de bancos" que delinearan luego del abandono delpatrn oro en 1914. El propio Yrigoyen haba mencionado , en 1917, lanecesidad de regular las operaciones bancarias y de "dar a nuestro mediocirculante la elasticidad necesaria". La nueva y definitiva salida de la con-vertibilidad en 1929 haba reanimado los estudios para establecer una au-

LA POLI] ICA ECONOMICA EN TIEMPOS DE CRISIS (1929-1940) 137

toridad monetaria general. y en 1932 se invit al especialista britnicoOtto Niemeycr, director del Banco de Inglaterra. para analizar la situacinargentina y proponer los fundamentos de una reforma. El proyecto ele Nie-meyer, presentado en 1933, contemplaba la creacin de un banco que emi-tiera los billetes, regulara el crdito y las reservas bancarias, mantuviera laestabilidad del peso, actuara como agente financiero y decidiera la aproba-cin de emprstitos. Dicho banco sera una sociedad annima, administra-do por particulares, de manera de ser inmune a las presiones del gobierno.En un mundo que ya no crea en el patrn oro, el gran objetivo era reem-plazar el sistema mecnico de la Caja de Conversin por uno ms flexible.Deca Niemeycr:

No es probable que pas alguno que sufre fluctuaciones naturales tan acentua-das en sus actividades econmicas como la Argentina, pueda soportar pormucho tiempo un ajuste automtico tan directo y rgido entre la cantidad demedio circulante y el balance de pagos externos.

En 1933, Pinedo envi al Congreso una serie de leyes por las que secreaba el Banco Central de la Repblica Argentina. En esencia, el proyec-to del ministro segua el modelo de Niemeyer, aunque haba diferenciasms o menos importantes. Comparado con el del especialista ingls, el es-quema de Pinedo contemplaba un mayor control sobre los bancos, preveala absorcin de fondos en tiempos de pltora monetaria, restringa el mon-to de divisas con que el banco poda contar como reserva y era ms libe-ral a la hora de regular el otorgamiento de redescuentos.

En marzo de 1935 el Congreso Nacional sancion finalmente la leyde creacin del Banco Central, la ley de bancos y otras normas que com-pletaban la revolucionaria renovacin financiera. Los objetivos de la nue-va institucin eran: concentrar reservas para moderar las consecuenciasde las fluctuaciones de las exportaciones y de las inversiones de capitalesextranjeros sobre la moneda, el crdito y las actividades comerciales; re-gular la cantidad de crdito y los medios de pago, adaptndolos al volu-men real de los negocios; promover la liquidez y el buen funcionamientodel crdito bancario y controlar a los bancos: actuar como agente finan-ciero y aconsejar al gobierno en la emisin de emprstitos y en las opera-ciones de crdito.

Las nuevas disposiciones tuvieron ms de un costado polmico. Delos catorce miembros del Directorio del Banco Central, el gobierno nom-brara tres, los bancos siete y los cuatro restantes representaran a distintossectores de la economa. Esta conformacin sonaba excesivamente inde-

1 38 EL CICLO DE LA ILUSIN Y EL DESENCANTO

pendiente para algunos, que dudaban que un Banco Central de esa natura-leza actuara en beneficio de la sociedad. Prebisch explicaba:

Si se ha (lado al Banco Central y a su directorio este tipo de organizacin sedebe exclusivamente al deseo de que su rgimen interno, as como sus ope-raciones, queden, en lo posible, sustrados a las influencias polticas: pero es-to no quiere decir en ninguna forma que el Banco Central pueda seguir unapoltica monetaria independiente de la orientacin del gobierno nacional [...1La experiencia demuestra que cuando un banco central ha querido seguir unapoltica opuesta a la del gobierno, el hilo se ha roto siempre por lo ms del-gado, y lo ms delgado es siempre el banco central. 2

La crtica de otros era exactamente opuesta. El mayor poder que el go-bierno tendra en el manejo monetario a partir de las reformas, en compa-racin, por ejemplo, al viejo sistema de la Caja de Conversin, despert eltemor de algunos. El propio Niemeyer lo adverta cautelosamente en cartaa Pinedo:

... acepte mis felicitaciones por haber decidido presentar el proyecto de crea-cin de un Banco Central. Apenas lo he ledo, por lo que no puedo tener msque una impresin general, que es favorable en los puntos principales. Sinembargo, espero que el peligro de un excesivo intervencionismo de parte delgobierno ser tenido en cuenta... 13

La oposicin socialista y demoprogresista argumentaba en la misma l-nea que Niemeyer (Noble, diputado socialista, lleg a declarar que "Nieme-yer se ha pasado a la oposicin") y alertaba sobre las consecuencias infla-cionarias de un banco central. La Prensa, en tanto, publicaba numerosascartas de lectores que tambin teman que la reforma monetaria condujeraa inflacin.

La ley de bancos fue complementada con la creacin del Instituto Mo-vilizador de Inversiones Bancarias para emprender el saneamiento del sis-tema bancario. Este organismo absorbi los activos de difcil realizacinde los muchos bancos que estaban en problemas, operacin que, de acuer-do con los crticos, buscaba "solucionar las dificultades financieras de losamigos polticos del gobierno, que haban cado en esa situacin por impe-ricia en sus negocios y por realizar operaciones especulativas". De hecho,no faltaron irregularidades: una clusula que impeda a los bancos que en-traban en ese rgimen de saneamiento distribuir dividendos hasta su nor-malizacin no fue cumplida.

LA POLI TICA ECONMICA EN TIEMPOS DE CRISIS (1929-1940) 139

Pero el gran tema de fondo detrs de la creacin del Banco Central erala nueva orientacin de la poltica monetaria. Se aprovecharan los pode-res del Banco Central para influir sobre el ciclo econmico, expandiendola emisin en tiempos de recesin y contrayndola en los momentos de re-calentamiento y expectativas inflacionarias? O se respondera de manerams pasiva a los movimientos de la balanza de pagos, dejando contraer lacantidad de dinero cuando hubiera dficit y permitiendo el aumento de losmedios de pago en ocasiones de supervit, sin desviarse tanto de lo que ha-ban sido las prcticas de la Caja de Conversin? Niemeyer se manifesta-ba, en su proyecto, en favor de la opcin ms activa: el volumen de mone-da y de crdito deba aislarse de los vaivenes de la balanza de pagos. En elmensaje del Poder Ejecutivo al Congreso tambin se advierte una reitera-da preocupacin por las fluctuaciones cclicas del dinero y el nivel de ac-tividad internos. Prebisch opinaba:

Si bien el Banco es de corte clsico, nos inclinamos a pensar que la realidadno le iba a permitir actuar en esa forma y a admitir la posibilidad de aplicarotro gnero de poltica. Dentro del rgimen estricto del patrn oro, haba unafalla intrnseca en el sistema [...j preocupacin que se advierte en el Mensa-je del gobierno relativo al Banco Central, por lo cual le dota del instrumentonecesario para evitar esta falla [_.1 En qu consiste este instrumento, y cules el concepto al que responde? Pues, sencillamente, a ste: cuando van au-mentando los efectivos de los bancos durante la fase ascendente, recoger eseefectivo adicional y esterilizarlo para que no pueda servir a la expansin delcrdito y, luego, cuando la situacin se invierte, devolverlo para reponer losefectivos y evitar una contraccin. Tal fue la idea fundamental u

El limitado activismo con que fue concebido el Banco Central evolu-cionara con el correr de los aos, hasta convertirse en uno de los instru-mentos fundamentales de la poltica econmica.

NUEVAS TURBULENCIAS: LOS CICLOS EN 1934-1939

Ya a partir de 1934, los trminos de intercambio argentinos iniciaronuna recuperacin, y los capitales extranjeros volvieron a entrar al pas. Laproduccin haba vuelto a crecer desde 1933, y en 1935 ya se haba supera-do el nivel previo a la crisis. El dficit de la balanza de pagos, y la conse-cuente cada de las reservas internacionales argentinas, se revirti tambinhacia 1935. La entrada al pas de oro y divisas pronto se manifest en un au-mento del volumen de dinero y de crdito. De acuerdo con la voluntad de

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sus creadores, el Banco Central deba actuar para evitar un excesivo creci-miento de los medios de pago. A travs de diversos mecanismos, se puso enmarcha una poltica de "esterilizacin", por la cual el impacto monetario delsupervit en los pagos con el extranjero se moderaba. El Banco Central ven-da bonos del gobierno a los bancos quitndoles as parte del efectivo que ha-ba resultado de la entrada de divisas, con lo que los bancos perdan un po-co de capacidad para prestar. Adems, el Banco Central recomend a losbancos una poltica de prstamos conservadora y el fortalecimiento de susreservas, todo lo cual ayud para restringir la expansin monetaria.

La recuperacin de 1934-1937 se detuvo con el advenimiento de unanueva recesin mundial. A la crisis en Estados Unidos se sumaron cose-chas pobres, y una nueva baja en los precios. Las exportaciones argenti-nas cayeron una vez ms y el peso comenz a depreciarse en el mercadolibre. Las influencias de la crisis sobre el comercio parecan prolongarseobstinadamente para la Argentina: considerando los 49 pases y territoriosque ms exportaban en 1928, slo en China, Francia y Espaa las expor-taciones cayeron tanto como en la Argentina en el perodo 1928-1938, deacuerdo con un informe de la Sociedad de Naciones. Ninguna de las re-giones all consideradas tuvo durante esa dcada una peor performanceexportadora.

LA DEPRESIN EXPORTADORAExportaciones en 1928 y 1938 (millones de dlares)

1928 1938 Variacin (%)Argentina 1.018 438 -57,0frica 1.305 1.021 -21,8Canad y EE.UU. 6.618 4.027 -39,2Amrica latina 3,184 2.021 -36,5Asia 5.026 3.337 -33,6URSS 413 257 -37,8Europa 15.139 10.478 -30,8Oceana 930 776 -17,1Total mundial 32.615 21.917 -32,8Fuente: League of Nations (1942).

La actividad econmica interna tambin se resinti y revivieron losfantasmas de los dolorosos comienzos de la Depresin. Pero las autorida-des econmicas contaban con mayor experiencia que en 1930, y se ensa-yaron medidas compensatorias. El Banco de la Nacin Argentina, que ha-ba sido saneado en el proceso de creacin del Banco Central y tenareservas cuantiosas, inici una poltica liberal de prstamos, incentivadopor una ley de crdito agrario dictada por el Congreso. En el Banco Cen-tral se miraba con suspicacia ese activismo: "Nos estamos desviando de lapoltica que antes se haba preconizado de adecuar estrictamente los me-dios de pago al volumen de negocios, haciendo bajar aqullos cuando s-tos disminuyen, pero sin tratar de influir sobre el volumen de negocios".Las autoridades monetarias reconocan que estas acciones compensadorasayudaban a amortiguar la recesin. Pero teman resultados contraprodu-centes: la expansin crediticia alimentaba la demanda y demoraba la ne-cesaria reduccin de las importaciones. Haba que buscar alguna forma dereconciliar los dos objetivos, el equilibrio de la balanza de pagos y el sos-tenimiento del nivel de actividad interno. Con ese doble propsito, idnti-co al de 1931, se reforz en 1938 el control de cambios. El tipo oficial fuedevaluado (la libra pas de 16 a 17 pesos) y el requisito de permiso previopara las importaciones se extendi al mercado libre. La idea era que el po-der de compra creado por la inyeccin crediticia se desviara hacia la de-manda por bienes nacionales, de manera que se pudiera "mitigar en gradoapreciable los efectos de una exportacin muy menguada", segn explica-ba Prebisch.

Las esperanzas de recuperacin cedieron paso a nuevas preocupa-ciones cuando se hizo evidente que Europa marchaba hacia la guerra.Pero los responsables de la poltica econmica argentina estaban ahoraen mejor posicin que en 1930 para enfrentarse a otro impacto externo.Los diez aos anteriores no haban transcurrido en vano: haban servi-do, entre otras cosas, para comprender qu reacciones eran las mejoresante una crisis originada fronteras afuera. Difcilmente se pensara aho-ra en un ajuste como el de los tiempos de Uriburu, cerrando el presu-puesto hasta que "volviera la normalidad". Ya no exista, en realidad,una normalidad a la cual se pudiera volver. La dcada del 30 no slo ha-ba modificado la manera de pensar y ejecutar las polticas, sino tam-bin las estructuras ms profundas sobre las que se asentaba la econo-ma argentina.

1 42 EL CICLO DE LA ILUSIN Y EL DESENCANTO

LA ARGENTINA INDUSTRIAL

En un artculo sobre la industria argentina, en febrero de 1936, TheEconomist se sorprenda de que "pese a su falta de carbn y de hierro", laArgentina se hubiese convertido en el segundo pas ms industrializado deSudamrica, despus de Brasil. Este desarrollo industrial no se limitaba,como antes, a los frigorficos, molinos, ingenios, bodegas y otras indus-trias subsidiarias de las actividades primarias tradicionales, y destinadasantes que nada a la exportacin. Haban florecido en la Argentina indus-trias manufactureras para satisfacer el consumo interno, entre ellas las tex-tiles, metalrgicas, las manufacturas de vidrio, papel, caucho, y aparatoselctricos. De acuerdo con The Economist, 1a Argentina est todava muylejos de exportar manufacturas, o aun de autoabastecerse en este campo,pero su dependencia de lo importado ha decrecido considerablemente enlos ltimos aos... La industria argentina hizo progresos considerables du-rante la Gran Guerra... pero cuando cesaron las hostilidades se produjo unsevero retroceso al entrar al pas nuevamente la produccin ext