Incidencia de las Políticas Neoliberales en la...

Cuadernos Red SEPA: Neoliberalismo, Comercio “Libre” y la Educación

Cuaderno #1:

Incidencia de las Políticas Neoliberales en la Educación Pública

1. Descentralización Neoliberal y Nuevas Formas de Privatización Educativa en América

2. La Evaluación Neoliberal: Avances y Resistencias

Elaborado por: María de la Luz Arriaga Lemus, Facultad de Economía, UNAM, México. Coalición Trinacional para Defender la Educación Pública y;

Lidia M. Rodríguez Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina - CTERA

Red Social Para la Educación Pública en América – Red SEPA


Iniciativa Democrática para la Educación en las Américas

Los siguientes informes son documentos de investigación elaborados por la Red Social para la Educación Pública en América (Red SEPA) como parte de la Iniciativa Democrática para la Educación en las Américas (IDEA). Este documento contiene dos capítulos que evalúan los impactos de reformas neoliberales en la educación en el hemisferio Americano y trazan algunas líneas de resistencia a dichas “reformas.”

El informe sobre la Descentralización Neoliberal fue elaborado por Maria de la Luz Arriaga Lemus, profesora de la Facultad de Economía de la UNAM e integrante de la Sección Mexicana de la Coalición Trinacional para Defender la Educación Pública, con la colaboración de investigadores de organizaciones magisteriales y ONGs de Brasil, Canadá, Chile, Quebec, Estados Unidos, México, El Salvador, Costa Rica, Panamá y Argentina.

El informe sobre la Evaluación Neoliberal en la Educación fue elaborado por Lidia Rodríguez, investigadora de la Confederación de Trabajadores de Educación de la República Argentina (CTERA) con aportes de investigadores de organizaciones magisteriales y ONGs de Argentina, Colombia, Costa Rica, Chile, El Salvador, Honduras, México, Panamá, Québec y Uruguay.

Otros documentos de investigación del proceso IDEA están disponibles en la página electrónica de la Red SEPA <www.vcn.bc.ca/idea>.

¿Qué es la Red Social para la Educación Pública en América?

Hoy en día, la educación pública enfrenta nuevos desafíos que se manifiestan en forma parecida en diferentes países. En el Hemisferio Occidental, el proceso de construir el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) incluye iniciativas que están directamente vinculadas con la educación. Los gobiernos de la Américas están negociando el ALCA a través de una serie de reuniones cuyos procesos se engloban bajo el nombre de la Cumbre de las Américas. La Red SEPA es una alianza continental que tiene el objetivo de enlazar organizaciones de la sociedad civil del continente que comparten la preocupación por proteger y mejorar la educación pública; como derecho humano imprescindible para el desarrollo democrático. La Red trabaja junto con otros agrupamientos de la sociedad civil que se preocupan por el impacto del proceso del ALCA. Entre estas organizaciones están la Internacional de la Educación (IE), la Confederación de Educadores Americanos (CEA), la Alianza Social Continental, la Organización Caribeña y Latino Americana de Estudiantes (OCLAE) y la Secretaría Continental de Educación. La Red coordina el proceso IDEA que promueve investigaciones, conferencias y movilizaciones para defender y mejorar la educación pública y democrática en el continente. Actualmente cerca de 100 organizaciones de educadores, estudiantes, trabajadores de apoyo, padres de familia, mujeres, indígenas y comunitarias de 24 países americanos participan en la Red SEPA.

¿Qué hace la Red Social para la Educación Publica en América? La Red SEPA realiza investigaciones, elabora redes de comunicación y publicaciones, y organiza conferencias para defender y mejorar la educación pública. El objetivo de nuestras actividades es promover el entendimiento del impacto de las políticas neoliberales a la educación en las Américas y proponer vías alternativas que desarrollen una educación pública, inclusiva y democrática. La Red también sirve para movilizar solidaridad para educadores, estudiantes y otr@s que sufren represión en sus países por realizar actividades en apoyo a una educación pública y democrática.


Descentralización Educativa Neoliberal , María de la Luz Arriaga Lemus - Red SEPA, mayo, 2004

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La idea de investigar a la descentralización como una política pública que los gobiernos de América Latina están imponiendo en la mayoría de los países, surgió en la Conferencia Iniciativa Democrática para las Américas, que se realizó en Quito Ecuador, en septiembre-octubre de 1999 y que dio origen a la Red SEPA.

A esta conferencia y frente a esta política llegamos con distintas experiencias, reacciones y propuestas de nuestros sindicatos y organizaciones sociales. Un primer problema fue ponernos de acuerdo en la caracterización de la descentralización para saber si como parte de nuestras estrategias de defensa de la educación pública se rechazaba, se aceptaba pero con algunos cambios, o presentábamos una propuesta alternativa. El segundo fue reconocer la situación actual del sistema educativo de la mayoría de los países de América en cuanto al control centralizado o descentralizado, y sus resultados, incluyendo a Estados Unidos, Canadá y Québec. Un tercero fue identificar las nuevas formas de privatización que se estaban imponiendo en cada uno de nuestros países.

Aquí presentaremos las conclusiones de un primer acercamiento al tema de la descentralización desde la información aportada por algunos de los sindicatos educativos participantes en la red SEPA, a partir de una serie de indicadores1.

Aunque la información todavía es desigual, creemos que el documento puede ser muy útil pues contiene

1 Para conocer los indicadores véase anexo.También usamos los documentos publicados en la memoria del Seminario Internacional Descentralización y Municipal-ización, organizado por la CTERA, los días 26 y 27 de junio de 2002, en Buenos Aires Argentina.

información directa y de primera mano, producida por actores fundamentales del proceso. Los países incluidos en este informe son Canadá (dos provincias, Québec y Columbia Británica), Estados Unidos, México, El Salvador, Costa Rica, Panamá, Brasil, Chile y Argentina.

En esta nueva versión incluimos la experiencia de Chile y Brasil, por ser dos ejemplos importantes del proceso de descentralización educativa, e incorporamos información adicional sobre las propuestas y estrategias alternativas de organizaciones magisteriales y populares.

Las organizaciones que aportaron valiosa información para elaborar este informe son:

- Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA),

- Sindicato de Trabajadores de la Educación de Costa Rica (SEC),

- Asociación Nacional de Educadores del Salvador (ANDES, 21 de Junio),

- El Colegio de Superación Profesional Magisterial de Honduras (COLPROSUMAH);

- El Frente Reformista de Educadores Panameños (FREP),

- La Central de Sindicatos de Québec (CSQ),

- La Federación de Profesores de Columbia Británica, Canadá (BCTF) y;

- La Sección Mexicana de la Coalición Trinacional en Defensa de la Educación Pública.

Capítulo uno

DESCENTRALIZACIÓN NEOLIBERAL Y NUEVAS FORMAS DE PRIVATIZACION EDUCATIVA EN AMERICA Reporte de la Red Social Para la Educación Pública en América – Red SEPA

Elaborado por: Profesora María de la Luz Arriaga Lemus, Facultad de Economía de la UNAM, México1



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INTRODUCCIÓN

Un hallazgo básico de este trabajo, es que mientras en América Latina la descentralización neoliberal es un instrumento fundamental para avanzar en la privatización del derecho social a la educación, en Canadá, ese proceso privatizador, toma la forma de un proceso combinado de centralización-descentralización. Pero en ambos casos y en toda América, estas políticas no se imponen aisladas, se acompañan con las restricciones al financiamiento público, la asignación de presupuestos por desempeño a las instituciones, a los alumnos, a los trabajadores de la educación y las evaluaciones nacionales estandarizadas.

Este proceso de privatización se entiende no sólo como el incremento de la educación privada, o el aumento de las aportaciones de los padres de familia, sino toda una política que somete a la educación a las leyes y valores del mercado convirtiéndola en una mercancía. La competencia por recursos, la inversión en capital humano, las escuelas como creadoras de valor agregado, la excelencia académica y el control de calidad son frases del discurso dominante.

La descentralización educativa no ha contribuido a garantizar el desarrollo educativo sostenido, igualitario y de calidad indispensables para la construcción de sociedades democráticas. Con ella ha sido afectado negativamente el derecho a la educación (como un derecho humano fundamental), así como los derechos laborales y sindicales de los trabajadores de la educación. En casi todos los países en los que existen sindicatos o federaciones nacionales, la descentralización se ha impuesto al margen de los sindicatos y las comunidades, ataca a las organizaciones sindicales, buscando fragmentarlas y limitar el derecho a la negociación bilateral de los contratos colectivos. Este proceso transfiere a las comunidades los costos de la educación, además, abre la posibilidad de usar ilegítimamente recursos públicos para promover la educación privada.

CONTENIDO

En el primer apartado, daremos cuenta de la situación de la descentralización educativa en siete países de América Latina: Chile que se constituye como un país de importancia particular por haber sido el primero que experimentó estas políticas en la zona; Argentina, Costa Rica, Panamá, El Salvador, México y Brasil. Se aborda también de manera parcial la descentralización que existe en Estados Unidos; en Canadá, se da cuenta del proceso de descentralización-centralización, que se vive en dos provincias: en Columbia Británica y en Québec. El segundo apartado corresponde a algunas líneas generales que han surgido desde los sindicatos y movimientos sociales frente a la descentralización en los países considerados en este trabajo en busca de la construcción de propuestas alternativas

I. DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA.

La Educación: de derecho social a objeto de mercado.

“La educación es tan necesaria como la luz. Debe ser tan común como el agua y libre como el aire” Egerton Ryerson,18472

Como ya dijimos, la descentralización educativa ha sido una de las principales políticas instrumentadas por los gobiernos neoliberales de América para impulsar el proceso de privatización3 de la educación, trasladando a las familias y sus comunidades, la responsabilidad estatal de otorgar educación universal, pública y de buena calidad a los niños y jóvenes de sus países, buscando acabar con el derecho a la educación como un derecho social.

La descentralización como instrumento administrativo u organizativo no es mala ni buena en sí misma, tampoco garantiza por sí misma, la

2 Durante el año 2003, en la Federación de Profesores de la Columbia Británica de Canadá, se decidió construir, escuela por escuela, en un esfuerzo de profesores, estudiantes y padres de familia una carta sobre la educación pública que abarcó a toda la provincia, todas las escuelas.,esta cita está tomada de esa carta y en mucho resume la definición colectiva que sobre la educación pública asumieron.

3 Es fundamental tomar en cuenta que la privatización de la educación como un servicio lleva como condición y consecuencia, la completa desarticulación de las organizaciones de trabajadores que podrían resistirla, cada contratación individual establecería sus propias reglas, no haría falta, por ejemplo, derogar estatutos, ya que bastaría con acordar que la contratación no se rige por ellos, un claro ejemplo de esta intencionalidad es proceso vivido en Chile.



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democratización de los sistemas de gobierno o en este caso de los sistemas educativos. Dependerá de la “racionalidad o lógicas desde donde se le comprenda y de la realidad en donde cobre forma” (Quintanilla, 1995).

Es así que los procesos descentralizadores actuales representan estrategias políticas pensadas desde una lógica eminentemente económica soslayando cualquier elemento de carácter auténticamente pedagógico (Torres 1997).

Atendiendo a esa lógica, la descentralización educativa se implanta en los países de América Latina en el marco de las políticas de ajuste estructural que son la respuesta de sus gobiernos –por vía de “recomendaciones” de los Grandes organismos de crédito internacional- a la llamada crisis de los ochentas, y que buscan, de forma general, despejar el camino para la mercantilización de la educación, mediante la reducción de sus presupuestos, y como contrapartida del Estado de Bienestar. Chile, es el campo de experimentación pionero de estas políticas, es el país en el que más nítidamente se observa que la descentralización, se implanta, además de por razones económicas, como la vía para fragmentar la resistencia de sindicatos y organizaciones sociales durante la dictadura de Augusto Pinochet: con los niños y los jóvenes chilenos, con sus maestros, se ensayaron estas políticas.

En Canadá y Estados Unidos, históricamente han contado con sistemas educativos descentralizados, en el primer caso a nivel de los gobiernos de las provincias, y en algunas de ellas hasta el municipio, con un sistema de distritos escolares; en el segundo caso llega a niveles mayores de descentralización, al condado y hasta el centro escolar, sin embargo los resultados son distintos. En Canadá es más igualitaria la educación que en Estados Unidos, donde no sólo hay desigualdad, sino un fuerte proceso de segmentación. Esto se debe en parte, a que en Canadá a pesar de tener un sistema educativo descentralizado, existió una combinación virtuosa entre el papel de los consejos de los distritos escolares en la toma de decisiones sobre la vida y la política escolar, con dos atribuciones sustantivas del gobierno provincial: 1) mantener el financiamiento a programas especiales, programas compensatorios que igualaban las disparidades de recursos entre distritos escolares y 2)preservar centralizada (en la provincia)la definición de la curricula.

En todos los reportes recibidos, priva en las organizaciones sociales y sindicales, una concepción de la escuela pública democrática como un espacio político-cultural, absolutamente diferente al mercado, donde se ponen en juego los derechos humanos esenciales , se aprenden y se practican ejerciendo el derecho social a la Educación, que por ser social no puede privatizarse, no puede sustraerse del ámbito común a todos, es decir, de lo público. El conocimiento no debe convertirse en mercancía, es necesario, por tanto, garantizar el derecho social a la Educación en aras de garantizar la formación de ciudadanos y no de clientes que compran conocimientos, habilidades e información. También en cada uno de los reportes se constata que con políticas neoliberales como la descentralización, se busca borrar este concepto de educación pública.

Niveles de Descentralización

Con la información obtenida, podemos observar que en los siete países de América Latina estudiados y los dos de América del Norte, la descentralización se ha consolidado hasta el nivel de provincias, estados, o departamentos.

En Brasil, Chile, Argentina, El Salvador, Panamá, Estados Unidos, y Canadá, la descentralización llega hasta el nivel de municipio, condado o distrito.

En Costa Rica, por su estructura de gobierno no ha podido llegar hasta el nivel municipal, aunque la creación de las Juntas de Educación para el caso de las escuelas primarias, y las Juntas de administración en el caso de los colegios de secundaria, cumplen tareas de conseguir fondos económicos para el funcionamiento de las escuelas.

En México se ha tratado de imponer hasta el nivel municipal, pero ante la resistencia de los trabajadores de la educación no ha prosperado, aunque en la legislación sí se consigne4 y también existan a nivel de escuela “sociedades de padres de familia”, que se encargan de exigir “cuotas voluntarias” a los padres y alumnos, para el mantenimiento de las escuelas.

A nivel de escuela funciona en Estados Unidos y Canadá, este modelo se trata de instrumentar recientemente en Québec, el caso de El Salvador es

4 En 1993 con la aprobación de la Ley General de Educación y las modificaciones al Art. 3º. Constitucional se da sustento jurídico a la descentralización.



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similar ya que cada escuela funciona con un Consejo Directivo Escolar formado por Maestros Padres de Familia y Alumnos, a este organismo se le asignan facultades administrativas en el Centro, pero también se le asignan responsabilidades económicas para solventar necesidades de personal, infraestructura, material didáctico etc.

En Argentina hay casos aislados de funcionamiento autónomo de escuelas en la provincia de San Luis, bajo un esquema de charter schools5

En Canadá, Québec, Estados Unidos, Brasil, Argentina y Chile, la descentralización rige para todo el sistema educativo, desde preescolar, primaria, hasta superior. En el resto de los países abarca solamente educación básica (10 primeros años) y normal (formación de maestros).

Modelos de Descentralización.

Chile representa el inicio latinoamericano de estos procesos de Descentralización Neoliberal, el origen se inscribe en las reformas macro-económicas y de funcionamiento de “libre mercado”, introducidas a mediados de los 70 durante la dictadura de Agosto Pinochet, así como en aquellas hechas a los servicios sociales y a la legislación laboral que se dio a inicios de los 80, la descentralización ha consistido en el traspaso de la administración de los establecimientos públicos del nivel preescolar, primario y secundario a los municipios, reservándose el gobierno central el diseño de la normativa general, es decir, el currículum mínimo y las tareas de supervisión administrativa y técnica, así como la provisión de financiamiento básico para el sector; este proceso ha implicado, también, la incorporación del sector privado como oferente en la educación subvencionada por el Estado. Este es el camino más claro para imponer una educación pública que no es pública, pues en última instancia las escuelas subvencionadas son un servicio privado

5 Este tipo de escuelas nacen en los EU, el termino “charter” significa “licencia “ o “permiso” y consiste precisamente en el otorgamiento de licencias a grupos de maestros o escuelas que buscan implementar métodos experimentales de organización para estas. En el caso de San Luis se trató de un convenio firmado entre esta provincia y la fundación Gobierno y Sociedad para la prestación de asistencia técnica en el Proyecto Escuelas 2001, que a su vez consistió en la realización de un diagnostico provincial, la organización del llamado a concurso nacional de proyectos educativos y hasta el hecho de proponer un modelo de ley y su decreto reglamentario para la introducción de este tipo de escuelas. Cabe mencionar que gracias a la resistencia de los Padres de familia y Docentes, hasta Octubre de 2001 este proyecto sólo logro implementarse de forma experimental en 5 escuelas.

pagado por el Estado con fondos públicos.

En Argentina, el proceso se vive de forma similar. La primera transferencia de escuelas desde el Estado nacional hacia algunas provincias se realiza en 1958. Sin embargo, la transferencia masiva, de establecimientos primarios nacionales hacia las provincias, se lleva a cabo en 19786, durante la última dictadura militar. Ese proceso culmina en 1992, cuando la Ley de Transferencia traspasa todo el resto: educación secundaria, educación de adultos, sanidad escolar. El Estado nacional sólo se ha reservado cuatro funciones estratégicas: definición del currículum, evaluación, formación docente e información estadística.

En Costa Rica, la creación de juntas escolares, en las escuelas primarias y secundarias, ha transferido responsabilidades a directores, comunidades y padres de familia, que se encargan de movilizar y en muchos casos producir recursos económicos para solventar las necesidades de materiales educativos y labores de mantenimiento.

En el Salvador, también se han transferido funciones de financiamiento a los Consejos Directivos Locales, que reciben cierto monto de recursos, pero cuando estos son insuficientes, deben obtenerlos por sus propios medios y esto significa imponer cuotas de pago a los padres de familia

En México a la descentralización se le denominó “Federalización”7 Educativa, fue impulsada con más fuerza desde 1992. Ha determinado que la mayor parte de los Estados hayan promulgado leyes 6 Esta transferencia se caracterizó por motivaciones presupuestales, se traspasaron los servicios pero no los fondos necesarios para su sostenimiento, lo que provocó un importante deterioro del servicio, algunas de las consecuencias más evidentes fueron: una baja en la tasa de escolarización nacional y el incremento de la educación privada subsidiada

7 Los años 70 marcan el inicio del camino que busca descentralizar el sistema educativo. En 1973-1974 se generan los programas de descentralización administrativa que plantean la creación de 9 unidades regionales de servicios educativos descentralizados, que cubrirían cuatro grandes regiones del país. En el Plan Nacional de Educación 1977-1982 se estructura el Programa de Descentralización de la SEP, creándose 31 delegaciones generales, una en cada entidad de la República. En 1982 – 1988 se da a conocer la determinación de transferir a los gobiernos locales los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y normal, con sus recursos correspondientes. En el sexenio 1988 –1994 se retoman acciones planteadas en el anterior programa y en 1992 con el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) se establece el marco de la descentralización con el nombre de Federalización. Se concreta el traspaso de la operación de los servicios de educación básica y normal y el traspaso de los establecimientos escolares con sus elementos de carácter técnico y administrativo.



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educativas que fusionan los organismos ex-federales y estatales de los servicios educativos. Pero todavía es el gobierno Federal mediante la Secretaria de Educación Pública (SEP) la autoridad en educación pública. El proceso se ha caracterizado por el sometimiento de los estados a las decisiones por el Ejecutivo Federal en el terreno económico y de política educativa, generando una situación desventajosa en cuanto al financiamiento y normatividad que establece la toma de decisiones en forma vertical.

En Panamá desde 1995 el Ministerio de Educación, impulsa la llamada Ley Orgánica de Educación No. 34, con el afán discursivo de dar alternativas de mejoramiento de la calidad de la Educación, se contemplan en esta ley diversos aspectos que el sistema educativo panameño requiere desarrollar, dentro de los cuales se ubica la descentralización como mecanismo de mejoramiento; son materia de descentralización los procesos de reclutamiento, nombramiento y traslado de personal docente mediante el establecimiento de juntas Educativas regionales y juntas educativas escolares, la aplicación de estas no produjo los resultados enunciados en el discurso y ante el descontento general el proyecto de descentralización administrativa se encuentra en letra muerta, sin embargo, existen otros proyectos de reformas que intentan reavivarlo, aunque no se han aprobado todavía.

La matriz del sistema educativo Brasileño en el nivel básico8 es fuertemente descentralizado. Siempre se dio un énfasis mayor a los recursos de los Estados y Municipios sobre los recursos de la Unión. La enmienda No. 14 y la Implantación del FUNDEF9 marcan el impacto más profundo en el sistema de descentralización Neoliberal., pues lo que se busca, en primer lugar, es liberar al gobierno Federal de su compromiso con la Educación, en segundo lugar disminuye la autonomía de los Estados y Municipios en el manejo de sus recursos,

8 La enseñanza fundamental en Brasil se cuenta en 8 años, los primeros cuatro son municipalizados y los siguientes cuatro corren a cargo del Estado.

9 El FUNDEF (Fondo Nacional de Manutención y Desarrollo de la Enseñanza Fundamental y de Valorización del Magisterio). Instituido por la Enmienda constitucional No. 14, en septiembre de 1996, y reglamentado por la Ley No. 9.424 el 24 de diciembre del mismo año y por el Decreto No. 2.264 de junio de 1997. Implantado nacionalmente el primero de Enero de 1998, cuando entra en vigor el nuevo sistema de distribución de recursos

destinados a la Enseñanza Fundamental.

ya que es la Unión quien debe disciplinar cómo éstos deben distribuirse según las responsabilidades que cada uno tiene.

En Canadá, el sistema educativo es universal y está bajo el control de las provincias, aunque dentro de estas ha existido un segundo nivel de descentralización, ya que cada una de ellas fue dividida en distritos escolares. Esta estructura descentralizada tiene ya una larga tradición en ese país. Sin embargo, con el neoliberalismo, en los últimos años se está dando un proceso de centralización para adaptarse a las exigencias del proceso globalizador reforzado con los acuerdos comerciales como el TLC.

En Québec está en marcha un proceso de descentralización de comisiones escolares y las escuelas o los colegios de enseñanza general y profesional (CEGEPs); pero a su vez, se presenta una centralización de los controles mediante los resultados.

Estados Unidos tiene un sistema educativo muy descentralizado. La autoridad de la educación pública no está en el nivel provincial como en Canadá o en Argentina, tampoco a nivel federal como en México. La autoridad de la educación pública en Estados Unidos permanece a nivel local.

Financiamiento

En Chile hasta fines de los años 70, el sector público educacional estaba fuertemente centralizado, era el ministerio de Educación quien dictaba las normas y contenidos curriculares, contrataba y pagaba a los profesores, construía y reparaba la infraestructura de educación, adquiría y distribuía insumos escolares como textos y material de enseñanza, a partir de la reforma estructural de los 80, la administración de los establecimientos escolares del sector público fue transferida a las municipalidades, favoreciendo la incorporación del sector privado; esta reforma introdujo un mecanismo de subvención10 per cápita

10 La subvención consiste en el auxilio en dinero que el Estado paga directa o indirectamente a ciertas empresas o instituciones para que presten un servicio que se considera de utilidad pública. En el caso de Chile esta subvención por estudiante debería cubrir el conjunto de gastos de operación de las escuelas, a la vez que promover la competencia entre los establecimientos para atraer y retener estudiantes, lo que bajo el argumento de quienes detentan este discurso devendría en una mayor eficiencia y calidad de los servicios. Esta forma de financiamiento se encuentra amparada en la Ley Orgánica Constitucional de Educación.



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para financiar las escuelas del sector municipal y privado subvencionado. A partir de 1990 el ministerio de Educación asume un rol más activo y conductor del sistema educativo, promulga el estatuto docente que devuelve -en parte- la calidad de funcionario público a los docentes de los establecimientos municipales, estableciendo para ello normas estatutarias y salariales de alcance nacional, súper vigiladas por los Ministerios de educación y del Trabajo. Ha asignado recursos para programas de mejoramiento de la calidad y equidad de la educación para favorecer procesos de descentralización pedagógica. Se implanta la Reforma Educativa que busca profundizar la descentralización.

En Argentina el financiamiento y la administración han pasado a ser competencia provincial. El Estado Nacional no financia ni administra directamente ni siquiera los diez años de educación que la ley establece como obligatorios.

En Costa Rica las principales decisiones sobre la asignación de recursos continúan centralizadas por el Ministerio de Educación Pública.

En el Salvador, el financiamiento del sistema educativo está a cargo del Estado, y depende, en gran parte, de préstamos Internacionales y donaciones de “Países amigos”. El estado apenas invierte el 2.3 % del PIB en la educación del País.

En México a través de la municipalización de los servicios escolares se pretende descargar en los ayuntamientos obligaciones económicas directas como la búsqueda de fuentes de financiamiento, obligación de construir y reparar inmuebles escolares el pago directo de los gastos de operación de cada plantel. No obstante, las decisiones fundamentales se siguen concentrando en el Ejecutivo Federal y la SEP respecto al control financiero.

En Brasil, el problema de la distribución de los recursos para la educación ha sido tratado constitucionalmente desde los años 40, el régimen militar destituyó la vinculación constitucional de estos, que en 1976 fue retomada. Históricamente en el caso del financiamiento, también se da un mayor énfasis a los recursos de Estados y Municipios. Constitucionalmente se debe vincular 25% de los recursos de Estados y Municipios y 18% de la Unión Federal. En la Enmienda No. 14 surge como

regla transitoria por diez años11 la subvinculación del 15% para el FUNDEF

En Canadá el financiamiento provenía del gobierno provincial y las Juntas Directivas electas por los votantes de un distrito tenían capacidad de imponer impuestos que eran dirigidos hacia la educación pública. Los dueños de propiedades eran los que tenían que pagar dichos impuestos; esto ha cambiado a partir la instrumentación de las políticas neoliberales, ya que los gobiernos provinciales han reducido los gastos para la educación pública, han limitado la autoridad de las Juntas Escolares, dando pie a que las empresas introduzcan su propaganda comercial a cambio de “donativos a las escuelas”.

Como ejemplo significativo está lo sucedido en la provincia de Columbia Británica, en donde, el gobierno provincial distribuía el financiamiento para la educación en una forma en que aseguraba la igualdad en toda la provincia. Esto garantizaba que las condiciones de la educación fueran similares, tanto en el medio rural como en el urbano , en comunidades con niveles de ingresos altos o bajos.

Con el gobierno neoliberal elegido en el 2001, han cambiado la estructura y condiciones de la educación. Este gobierno ha adoptado políticas descritas como “selección de escuela”, basado en el pensamiento de la escuela como una mercancía y no como una institución social. Han descentralizado algunos de los elementos claves que en el pasado fueron llevados a cabo exitosamente sobre una base centralizada.

En nombre de la “flexibilidad”, el gobierno de Columbia Británica, ha eliminado la garantía de proveer dinero para apoyar a estudiantes con necesidades especiales y suprimió, las clases con pocos estudiantes. Ha reducido el financiamiento, - con ello se han perdido 3,000 plazas de maestros , lo que representa el 10% de la fuerza laboral de maestros de la provincia- además han transferido a las autoridades locales la responsabilidad de decidir qué servicios tienen que eliminarse por las restricciones presupuestales.

Con la crisis en el financiamiento, el gobierno también ha creado una forma en que las escuelas públicas puedan conseguir más dinero: vendiendo la educación. Ha aprobado una legislación que permite a los distritos escolares establecer compañías de negocios privadas para generar

11 La creación del fondo en estos diez años, será destinado por mandato de la unión para Enseñanza Fundamental.



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ingresos financiando escuelas públicas. Los productos de la educación de estos negocios incluyen el manejo de escuelas privadas carísimas en países de Asia y ofrecer cursos de la provincia de Columbia Británica y certificados de graduación a la venta a través de la Internet como un aprendizaje de larga distancia.

En Québec los debates sobre el financiamiento educativo se han centrado en cuatro aspectos:

a) presencia en las escuelas de propaganda comercial, especialmente en los CEGEPs y las universidades, dónde el papel de las empresas es mucho más importante;

b) alza de los costos de los padres de familia;

c) tentativas de introducir cuotas en los CEGEPs; y;

d) al nivel universitario, se nota una alza moderada de las cuotas, pero esta compensada por un sistema de ayuda financiera a los estudiantes según sus recursos financieros.

En Estados Unidos los gobiernos estatales financian parcialmente los distritos escolares locales.

En América Latina se han transferido recursos y responsabilidades a las juntas escolares ó a los consejos escolares, a los Estados y Municipios, pero más que propiciar una mejor administración de los recursos, han puesto el peso del financiamiento educativo sobre las espaldas de las comunidades, y en específico de los padres de familia, lo cual implica una reducción más para el salario social, que deriva en una marcada tendencia de exclusión para cada vez más sectores, convirtiendo a las escuelas en un factor de exclusión y selección social. Las experiencias lo demuestran en Chile, en Costa Rica, en el Salvador, en Argentina, en Brasil y en Panamá. En México, el proceso de descentralización no ha concluido, por lo cual el gobierno Federal contribuye con la mayor parte del financiamiento educativo trasladando los recursos a los Estados, aún así la tendencia es la misma.

Administración

En Chile se ha buscado que el Estado pase a ser un mero subsidiador de la demanda, cabe señalar, que esta es una de las líneas “recomendadas” por el BM para la educación, así, el rol del Estado se circunscribe al diseño de la normativa general (currículum mínimo, condición de universalidad, etc.), a tareas de supervisión administrativa y técnica

(control del cumplimiento de los requisitos para obtener la subvención, medición de la calidad de la educación, orientación de los mecanismos técnico-pedagógicos), así como a la provisión de financiamiento básico para el sector.

Debemos mencionar como consecuencia grave del sistema de subvenciones impuesto en Chile, que importantes fondos estatales pueden ser empleados con fines de lucro por establecimientos particulares subvencionados, ya que la ley de subvenciones no reglamenta su uso: más recursos, pero mal administrados no traen ningún resultado positivo. Para asumir este rol y llevar a cabo el proceso el Ministerio de Educación se desconcentró a través de la creación de Secretarías Regionales Ministeriales y de Direcciones Provinciales.

En Argentina, como ya dijimos, el Estado mantiene cuatro funciones estratégicas en materia educativa: definición del currículum, evaluación, formación docente e información estadística. Sin embargo, es importante referirnos al intento realizado en 1993, en la Provincia de Río Negro, para tratar de imponer un programa de Gestión y Administración Escolar que no logra implantarse gracias a la resistencia sindical, pero que no obstante, nos permite observar parte de los mecanismos estratégicos que se pretenden llevar a cabo en cuanto a Administración. Este proyecto buscó el impulso de la descentralización financiera a través de los Consejos Institucionales a quienes responsabiliza de la Administración Escolar, se crea por tanto el cargo de “Administrador Escolar”, elegido por el Consejo Provincial de Educación a propuesta del Consejo Institucional, quien tiene la responsabilidad sobre las actividades no pedagógicas y sobre el patrimonio institucional, la descentralización se complementaría con un financiamiento efectuado por transferencia de fondos del gobierno provincial a los Consejos Escolares de acuerdo a la cantidad de Alumnos por establecimiento.12

En Costa Rica, el Ministerio de Educación Pública cuenta con una estructura regional de control y supervisión, 20 direcciones regionales, en las que al menos en forma nominal, cada director regional ejerce el control administrativo y técnico. Sin

12 Posteriormente la provincia de Río Negro experimentó y protagonizó un proceso de amplia participación democratizadora en las escuelas y en el debate social educativo. Este proceso partió de la construcción colectiva y democrática del currículo y de un reglamento general básico en los niveles primario e inicial, se extendió al nivel medio con el ciclo Básico unificado, como una experiencia innovadora, participativa y democrática que fue capaz de mejorar sensiblemente los aprendizajes y la cobertura del nivel medio en la población.



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embargo, las principales decisiones sobre currícula, asignación de recursos y de personal continúan centralizado por el Ministerio de Educación Pública en la capital.

En El Salvador se ha creado una Dirección de Educación en cada departamento, que es la oficina encargada de administrar todo el aspecto educativo en el departamento. En la práctica esto no ha aislado las funciones, ni mejorado la administración, ya que estas direcciones se han convertido en pequeños ministerios que aplican disposiciones sin un consenso previo.

En México, se mantiene un control federal sobre definición de planes de estudio y programas y evaluación, la transferencia de la administración a los Estados y la búsqueda de que llegue a nivel municipal, no ha dejado claro el papel que éstos jugarán en el proceso de inscripción, acreditación, asignación de profesores, cambio de alumnos y maestros, asignación de materiales como libros de textos, etc. se corren muchos riesgos: primeramente, que lejos de agilizar los requerimientos burocráticos y administrativos, éstos se entorpezcan, dada la competencia insuficiente y falta de preparación técnica, así como las carencias en la infraestructura; segundo, al otorgarle a los municipios capacidad para ejercer acciones administrativas como las arriba mencionadas, produciría en corto tiempo viciar el desarrollo de los procedimientos, cayendo en el problema de la corrupción y el autoritarismo.

En Panamá, dentro de los mecanismos que según el gobierno, se realizan para impulsar la calidad educativa, se han establecido juntas educativas regionales y juntas educativas escolares, que se encargan del reclutamiento, nombramiento y traslado de personal docente.

Brasil cuenta con un sistema Educativo Descentralizado, sin embargo, no se reporta puntualmente la estructura de esta Administración, ya que el debate que se vive en este país es en cuanto a la distribución y administración del Fondo Financiero creado en su mayoría con recursos de los Estados y Municipios y que sin embargo, es manejado en su mayoría por la Unión, es decir, por el Gobierno Federal. Un argumento importante para discutir la municipalización se refiere al conjunto de atribuciones municipales en relación a las de la Unión, pues siempre se pretende que la aportación federal sea mínima, descargando en los municipios la responsabilidad.

En Québec se crearon Consejos de Escuela (CE) formados por representantes de padres de familia y del personal docente. Los CE, con ciertos límites, pueden tomar decisiones acerca del presupuesto de la escuela, sobre el tiempo consagrado a cada disciplina y de los servicios requeridos. Cada escuela debe elaborar un proyecto educativo propio; los padres de familia pueden escoger la escuela que responde a sus aspiraciones; con la publicación de los resultados de la evaluación de las instituciones, esto favorece la competencia entre las escuelas y su proceso de mercantilización.

El resto de provincias en Canadá tiene las Juntas Directivas por distritos escolares, electas por los ciudadanos, pero han perdido capacidad de administración y decisión. Los gobiernos provinciales han tomado el control en áreas que antes eran determinadas por las Juntas Directivas. En Columbia Británica, por ejemplo, el gobierno provincial está actualmente imponiendo una mayor dirección centralizada a través de técnicas gerenciales tomadas de las corporaciones globales. Los resultados de los exámenes estandarizados son pieza clave de este sistema de control. Se les ha dicho a las comunidades locales que tienen más responsabilidad, pero las metas que tienen que ser alcanzadas están determinadas arbitrariamente por el gobierno central, en la misma manera que el Banco Mundial y el FMI dan órdenes a los países que dependen de sus préstamos. Esto da la apariencia de empoderamiento local. Sin embargo, en realidad impone una agenda que no viene de la comunidad, y que no necesariamente está acorde a los intereses de la comunidad.

En los Estados Unidos, tienen una estructura descentralizada en la cual aproximadamente 14 mil distritos escolares gobernados por oficiales localmente elegidos tienen autoridad para determinar y financiar a las 85 mil escuelas públicas con 44 millones de niños. Los distritos escolares locales tienen también, la opción de otorgar franquicias sobre la impartición de educación pública a corporaciones lucrativas.

Así, en los Estados Unidos, la política neoliberal de descentralización no significa retirar la responsabilidad de la educación pública del gobierno federal como en México o canalizarla a un control provincial como en Canadá. La descentralización en los Estados Unidos significa retirar la responsabilidad de los miembros de los consejos escolares elegidos localmente quienes



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deben implementar los planes de estudios y las políticas que reflejen las necesidades de sus comunidades.

Definición de Currículum

En Chile con referencia a la transferencia de funciones pedagógicas, se impulsó la flexibilidad normando ciertos aspectos generales en relación a la fijación de objetivos, planes, programas y criterios de evaluación, entregando el poder de decisión a los establecimientos educacionales, pero, con los ya referidos criterios de normatividad general impulsados por el Estado.

En Argentina la definición de curriculum fue una de las claras manifestaciones en la políticas educativas desarrolladas durante la década de los 90, con los ajustes presupuestarios sobre los salarios docentes y la aplicación de la llamada reforma educativa impuesta desde la aplicación de la Ley Federal de Educación , que sobre dos grandes acciones contrapuestas eliminó cualquier pretensión democratizadora: Centralización del control, de los contenidos y de la formación docente y la descentralización de las responsabilidades y de la gestión. Por tanto, la definición de currículum, continúa siendo una de las funciones centrales del Estado que cumple con la fijación unilateral de éste.

En Costa Rica el currículum continúa siendo definido por el Ministerio de Educación Pública; sin embargo los cambios que se han ejecutado priorizan la enseñanza del Inglés básico y principios de computación, la educación en materias especiales esta en franco retroceso, a causa del desestímulo al profesorado.

En El Salvador, la currícula se está cambiando constantemente y en esto no participan ni Maestros, ni Padres de familia, a pesar de que el Ministerio teóricamente le da autonomía a los Consejos Directivos Escolares.

En México, el gobierno Federal tiene la exclusividad en determinar para toda la República los planes y programas de estudios para la educación primaria, secundaria, la normal y además para la formación de maestros de educación básica. También son atribuciones importantes en ese país, establecer el calendario escolar, la elaboración de los libros de texto, (gratuitos para todos los estudiantes de primaria) regular un sistema nacional de formación, actualización y superación profesional, fijar las normas

para la participación social y realizar la planeación del Sistema Educativo Nacional., entre otras son también atribuciones exclusivas de la SEP, bajo el argumento de garantizar el carácter nacional de la educación básica y normal.

En Panamá la definición del currículum se encuentra a cargo del gobierno central. Se han hecho grandes inversiones en transformación curricular, en la implementación de la educación básica general, lo que no se ha traducido en cambios sustanciales, dado que las escuelas no cuentan con la infraestructura adecuada. Hasta el momento se han hecho modificaciones hasta cuarto grado.

En Québec, los Consejos de Escuela tienen la capacidad de elaborar su propio proyecto educativo. Al nivel de los CEGEPs, cada colegio tiene más responsabilidades en cuanto a la elaboración de los programas. Está incluida en la ley la posibilidad por el ministro de descentralizar a los colegios la posibilidad de emitir su proprio diploma; pero el ministro aún no ha usado esa atribución, así que se mantiene un diploma de Estado.

En el resto de las provincias canadienses, se ha iniciado un proceso en el que un grupo nacional de Ministros de Educación –de cada una de las provincias- elabora planes de estudio y programas que son voluntariamente adoptados por ellas. Así se está haciendo a un lado uno de los elementos virtuosos que el sistema canadiense había mantenido como combinación entre tareas del gobierno provincial y los distritos escolares, pero además con importante participación de los profesores en su definición.. En Columbia Británica se preservaban aspectos muy importantes de la educación como responsabilidad primaria del gobierno central en la provincia. Un currículo común fue definido para toda la provincia, con maestros involucrados en su creación y revisiones periódicas. Este currículo común fue fundamental y contribuyó en gran medida, al gran éxito de los estudiantes de la Columbia Británica en competencias de exámenes a nivel internacional.

Participación de la Comunidad

En todos los países de América Latina, se refiere que el discurso de mayor participación de la comunidad que acompaña a las políticas de descentralización, sólo busca descargar la responsabilidad estatal del financiamiento, y se traduce siempre en que aporten más los padres de familia de cada escuela , pero no en mayor peso en la definición de las políticas educativas.



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En Chile se han impulsado diversas propuestas en la búsqueda de más recursos financieros del sector privado para la educación, la participación de la comunidad se consolida en algunas de estas propuestas que se concretan en leyes tal como la Ley de financiamiento compartido que profundiza la participación de los padres en el financiamiento de la educación particular subvencionada y de la educación municipal secundaria, lo que deja ver que la participación de la comunidad no va más allá del otorgamiento de recursos para financiar un derecho que corresponde a todos los ciudadanos chilenos, es decir, una educación de calidad.

En Argentina, como en el resto de los países que han aplicado las reformas neoliberales, una de las tendencias observadas es un aumento de la responsabilidad de las familias para financiar la educación a través de sistemas de privatización, directa o indirecta de la enseñanza pública. Por tanto, la tendencia de la participación de la comunidad se da en este sentido. Quedando librada a las decisiones de cada escuela.

En Costa Rica, la participación de la comunidad está consignada en la legislación, pero no tienen real injerencia en las decisiones, más bien sirven para que las comunidades se hagan cargo de una parte del financiamiento de las escuelas, mediante actividades tendientes a buscar recursos: Rifas, ferias bailes etc.

En El Salvador, los actores directamente involucrados en el sistema educativo no son tomados en cuenta en las decisiones y elaboración de las políticas educativas.

En México, también, la Ley General de Educación en 1993 estableció la organización de Consejos de Participación Social, pero con atribuciones limitadas prácticamente a conseguir recursos financieros adicionales para las escuelas. Ya que se pretende en este proceso descargar en los ayuntamientos obligaciones económicas directas, mediante inversiones en la materia, realizar con la participación de la sociedad, actividades de búsqueda de fuentes alternas de financiamiento para el desarrollo de los servicios educativos del municipio. Tratar de que los ayuntamientos acepten la obligación de construir, restaurar y dar mantenimiento a los inmuebles escolares, así como suministrar materiales y auxiliares didácticos y pretender que los ayuntamientos realicen programas asistenciales a sus comunidades (dotación de desayunos escolares y becas). Aunado al pago por parte de cada escuela de los servicios públicos que utilizan para su operación (agua, luz, teléfono etc.).

En Panamá la participación de las comunidades se circunscribe a los procesos de creación de las juntas Educativas regionales y juntas educativas escolares. En este país como en la mayoría que vive la implantación de estas políticas la participación se traduce en aportes económicos que son “solicitados” para contribuir al mejoramiento de la infraestructura escolar y didáctica.

En Brasil las decisiones fundamentales quedan libradas a las estructuras de poder, tanto estatales como municipales. La participación de las comunidades es prácticamente nula en aspectos que no sean aportaciones económicas para el sostenimiento de las escuelas. Contradiciendo el discurso dirigido a la población, que le dice que municipalizar significa poner a la gente directamente de frente con la autoridad.

En Canadá las juntas escolares, democráticamente elegidas, han perdido mucho control sobre las decisiones que afectan a las escuelas públicas. En Québec, la participación de la comunidad se da principalmente a través de los Consejos de Escuela que están formados de representantes de padres de familia y del personal; estos tienen una representación igual y derecho de votar; representantes de la comunidad, de los alumnos y la dirección participan, pero sin derecho de voto.

A excepción de Québec, que registra que la participación de la comunidad se mantiene a través de los Consejos de Escuela, en los otros lugares es poca o nula.

Toma de Decisiones.

A lo largo del continente se ha promovido una política de supuesta “autonomía de las escuelas”. En América Latina se han convertido en formas para que el Estado eluda su responsabilidad de impartir educación pública gratuita y de calidad para todos sus ciudadanos, ya que se mantiene centralizada la capacidad de decisión en los asuntos fundamentales de los procesos de educación, investigación, creación de ciencia y cultura. Además la “autonomía” es una forma de responsabilizar a los centros escolares de aportar recursos para el mantenimiento de las escuelas La descentralización no ha significado democratización. Esto se muestra en todos los reportes referidos.

En Chile queda demostrada esta Autonomía “restringida” ya que efectivamente se busca el



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otorgamiento de ésta a la Escuelas Chilenas, sin embargo, esto es sólo en la obtención de recursos, es decir, en cuestión de financiamiento, ya que en cuestiones definitorias el poder se conserva en el centro, lo que conlleva a una traba para el desarrollo de proyectos educativos que se adecuen a las necesidades reales de lo centros escolares y las comunidades, mismos que permitirían una integración más equilibrada de la sociedad en su conjunto.

En Argentina esta tendencia queda verificada ya que se ha ejercido un control sobre los contenidos, así como un cambio de estructura y el control y disciplinamiento técnico de los docentes a través de la fijación unilateral del currículo, la capacitación y las pruebas estandarizadas de medición de “calidad Educativa”, al tiempo que se impuso la ola descentralizadora de las responsabilidades del Estado Nacional a los Provinciales y de éstos a los municipios o directamente a las familias u otros sectores de la comunidad, por tanto el espacio Autónomo para la toma de decisiones queda seriamente reducido, así “en la medida que la Educación pierde su autonomía aporta una contribución funcionalmente eficaz a la realización de los intereses de los sectores dominantes; en tanto subalterniza el objetivo político contribuye también al establecimiento de una democracia restringida”13

En Costa Rica como ya se mencionó las decisiones determinantes continúan a cargo del Ministerio de Educación Publica. Las políticas educativas son aprobadas por una instancia mayor el Consejo Superior de Educación.

En El Salvador, en cada Centro Educativo se ha creado un Consejo Directivo Escolar formado por Maestros Padres de Familia y Alumnos, y a este organismo se le asignan facultades administrativas en el Centro, pero también se le asignan responsabilidades económicas para solventar necesidades de personal. Infraestructura, material didáctico etc. La participación de los Padres es muy escasa en el proceso educativo, y se limita a reuniones esporádicas en la escuela para recibir información sobre el rendimiento de sus hijos.

En México persiste la concentración de las decisiones fundamentales en el Ejecutivo y la SEP

13 Rigal, C. “La Educación en el SXXI. Los retos del futuro inmediato” en La conducción directiva como trabajo pedagógico en una escuela pública y democrática, Ministerio de Educación y Cultura, Provincia de Río Negro, Viedma, junio de 2000, pag.19

respecto del control financiero, administrativo y de orientación de la educación pública. El nuevo gobierno Federal está instrumentando un limitado, programa que se llama “escuelas de calidad”, que con un discurso de dar autonomía para fijar programas anuales de trabajo por centro escolar, las introduce en una competencia entre sí para obtener unos pocos recursos financieros más.

En Panamá, el establecimiento de juntas educativas regionales y juntas educativas escolares, no han sido completamente autónomas, ni más eficientes en la mayoría de los casos.

Como se reseñó en el punto anterior, las decisiones fundamentales en Brasil son tomadas desde las estructuras de poder, con base en ello se afirma la idea de que Municipalizar no significa democratizar la gestión de las escuelas o de recursos, antes es la aplicación y decisión sobre ellos.

En Québec, los Consejos de Escuela han asumido varias funciones primordiales: en ciertos limites, pueden tomar decisiones acerca del presupuesto de la escuela, decidir el tiempo consagrado a cada disciplina y de los servicios requeridos; pero deben hacerlo sobre una proposición hecha en colaboración con el personal docente.

En Canadá, al igual que en el resto del continente, la filosofía neoliberal enfatiza la elección individual y reduce las áreas donde las decisiones sociales son tomadas en función del interés público. Mientras aparece que las responsabilidades han sido trasladadas a los comités de padres de familia, el gobierno provincial está actualmente imponiendo más dirección central a través de técnicas gerenciales prestadas de las corporaciones globales

Mecanismos de Evaluación Estandarizada

En Chile durante varios años se han difundido los resultados de las pruebas nacionales estandarizadas que miden el rendimiento de los alumnos en aspectos muy parciales, a partir de éstas, se afirma que los establecimientos municipales presentan peores resultados que los particulares, lo anterior para sostener el discurso de aquellos grupos de poder que esconden sus intereses tras el principio de que la competencia en el mercado aseguraría el mejoramiento de la calidad de la educación. El encargado de realizar estas evaluaciones es el SIMCE (Sistema Nacional de Medición de Calidad



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de la Educación), sin embargo, se trata de evaluaciones parcializadas que dejan de lado las diferencias manifiestas de los diferentes sectores de la población. Las investigaciones hechas con base en la experiencia Chilena dan cuenta de la falacia en la mejora de la Educación.

En Panamá el proceso de descentralización no ha presentado un sistema de evaluación estandarizado para medir el avance en la calidad de la educación que en el discurso se atribuye a este, las evaluaciones se han dado en forma empírica, producto de las observaciones de las dificultades evidenciadas.

Argentina reporta la presencia de mecanismos estandarizados para medir la “calidad Educativa”, que como en el resto de los países en los que se aplican derivan en resultados que no dan cuenta de las condiciones especificas en las que se encuentran, cada uno de los sectores y regiones que componen el sistema educativo nacional como un todo, sin embargo, sus resultados son definitorios en el diseño de las políticas educativas a aplicar. No tenemos el reporte del funcionamiento y las atribuciones especificas de la entidad que lleva a cabo estas pruebas.

En México el proceso de descentralización ha sido acompañado de la imposición de exámenes estandarizados, aplicados principalmente para educación media superior y superior, a cargo de un organismo privado llamado Centro Nacional para la Evaluación de la educación superior (CENEVAL), pero la aplicación de exámenes estandarizados se está empezando a practicar también en educación básica. Además en el año 2002 se creó el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, que profundizará el uso de estos instrumentos de medición.

Brasil no reporta datos sobre algún mecanismo de evaluación estandarizada que acompañe el proceso de municipalización que están viviendo.

En Estados Unidos y en Canadá sí se intensifican estos procesos de evaluación estandarizada en la década de los años noventa. En los Estados Unidos, como parte de su estructura descentralizada, los gobiernos estatales imponen exámenes estandarizados diseñados por corporaciones para todas las escuelas públicas. Además el gobierno de George W. Bush ha implementado políticas en que el financiamiento federal para cada escuela depende en el desempeñ6 de sus estudiantes en exámenes estatales.

En Canadá, en esta tendencia centralizadora, los estudiantes están sujetos a exámenes nacionales e internacionales estandarizados para hacer comparaciones de provincia a provincia. Estos exámenes tienden a determinar lo que las maestras y los maestros enseñan, por lo tanto la currícula se orienta a responder hacia decisiones centrales y no hacia decisiones basadas en la comunidad.

Efectos sobre los Sindicatos Magisteriales

Aunque son políticas educativas distintas, en América Latina la descentralización, en todos los casos se ha usado para debilitar la fuerza de los sindicatos nacionales, mientras en Canadá, el proceso de centralización - descentralización, que se está viviendo, tiene el mismo objetivo de debilitar a las organizaciones sindicales.

En Chile el proceso de municipalización se concibió en un marco de privatización, no sólo porque permitió el traspaso a las Corporaciones privadas, sino también porque tanto los mecanismos de financiamiento estatal como las condiciones contractuales de los docentes se asimilaron a las del sector privado, que eran peores que las de los trabajadores al servicio del Estado.

Desde Argentina, también nos informan que uno de los objetivos de la descentralización fue la desarticulación del sindicalismo nacional, al obligar a cada sindicato a prestar atención a sus propias problemáticas, dado que se han introducido acciones tales como cambios en los Estatutos docentes, al agregar, por ejemplo, cargos contratados que anulan derechos elementales a las vacaciones y a la salud, o al incorporar trabajo honorario de docentes, sin plaza. El último proyecto del Ministerio de Educación tiene como principal objetivo flexibilizar el trabajo docente, suspendiendo la seguridad en el empleo, la seguridad social, y los derechos adquiridos. La Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA), se ha opuesto a esta política, y ha sostenido la necesidad de discutir condiciones de trabajo en negociaciones bilaterales.

Aún con la introducción de estos mecanismos el gremio no ha perdido su unidad nacional, e incluso se ha consolidado en acciones de lucha.

En Costa Rica existen tres grandes organizaciones magisteriales ANDE, APSE y el SEC, no obstante de las tres solo el SEC, se define como sindicato. En



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la confrontación entre sindicato y gobierno que ha generado la reforma, de hecho se ha acusado y culpabilizado a la docencia y a sus organizaciones de intransigencia y ambigüedad en sus posiciones.

En este momento la instancia de coordinación de las organizaciones magisteriales “Magisterio en Acción”, se encuentra en un proceso de negociación con el Ministerio de Educación, que incluye aspectos que tocan directamente la calidad de la educación, así como reivindicaciones de tipo laboral, para el personal docente y administrativo. Un conflicto importante entre el Ministerio de Educación y el Magisterio se enmarca en la rígida contabilización de 200 día laborales, en los que no se incluyen las actividades extra-horario que exige la labor docente, y que además limita las posibilidades de organización ya que no es permitida la asistencia a actividades sindicales en horas laborables, bajo el argumento de que estas actividades violan el reglamento de los 200 días efectivos de Clase, el sindicato se ha visto en la obligación de recurrir a las cortes internacionales, para demandar al Estado y al Ministerio de Educación por violación de las libertades sindicales.

En El Salvador los sindicatos no son tomados en cuenta en las decisiones y elaboración de las políticas educativas. La campaña de desacreditación de la organización sindical docente por parte de las autoridades, les ha conducido a mantenerse en constante actividad defensiva, lo cual representa un desgaste en todo sentido, además de contribuir al desmembramiento de esta organización y conlleva a procesos que implican constantes recomposiciones en distintos niveles, esta presión se traduce en la desaparición de varios sindicatos, sin embargo, el trabajo en la creación se alianzas con otras organizaciones continua vigente.

En México el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, sí pactó la descentralización con el gobierno, firmando el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, en 1992; pero esto no significa que los trabajadores de la Educación hayan sido tomados en cuenta, ya que el SNTE es un sindicato oficialista. En el convenio suscrito, formalmente el gobierno respetaría el carácter nacional del sindicato. Sin embargo, al tener que negociar salarios y condiciones de trabajo con los gobernadores de los 32 estados, hay una diferenciación ya de un estado a otro en condiciones laborales y se propicia la fragmentación de la organización nacional. Un objetivo de la

descentralización fue quebrar la organización y resistencia del magisterio democrático agrupado en la Coordinadora Nacional de los Trabajadores de la Educación, quienes se han opuesto a la privatización de la educación y junto con padres de familia, estudiantes y otras organizaciones sociales, desde 1979 han defendido el derecho a una educación pública, gratuita, laica y de calidad. .

En Panamá, estos procesos de descentralización han generado fuertes impactos en las organizaciones por haber sido impuestos sin consulta y porque atentan contra derechos laborales, entre otras cosas se han implantado programas de capacitación obligatoria para los docentes durante los periodos vacacionales, las certificaciones obtenidas en estas son tomadas en cuenta para la evaluación anual14; se han eliminado las jubilaciones especiales en donde con un aporte de 2% se adquiría un 100% del salario, hoy en día la aportación alcanza casi el 8% para percibir un 85% por cinco años y una disminución al 76.25% en el periodo posterior, entre otras acciones que atentan contra el desarrollo de una docencia comprometida y participativa.

En Brasil, dadas las características de su estructura organizativa, es importante considerar la forma en que se encuentran las condiciones de organización de los compañeros empleados municipales, la gran mayoría de estos no tienen el apoyo de un sindicato general de Servicio Público Municipal o de un sindicato especifico de los trabajadores de la Educación, lo cual es manifiesto aún en Estados tan importantes como Sao Paulo que es el más desarrollado del país. Hay una desorganización fuerte desde el punto de vista sindical. Por ello se considera fundamental que las entidades de la Confederación Nacional de los Trabajadores de la Educación, aprovechen de modo estratégico el papel que juegan y capaciten cuantitativamente la intervención social en el debate, articulando alianzas en segmentos civiles y de la administración pública y buscar la representación de las redes Municipales.

En Québec, se registra una situación especial, pues al profundizarse la descentralización, los sindicatos han debido transformar su acción, poniendo más

14 Si bien en Panamá no existe un sistema de evaluación estandarizado para observar los avances en la calidad de la educación, si existe un sistema de evaluación docente que esta amparado en la Ley No. 47 de 1946 que abarca todos los niveles académicos y administrativos del sistema, según el reporte de este país, esta considerado como un sistema obsoleto ya que no ofrece acciones estimulantes, ni correctivas, con base en los resultados obtenidos anualmente.



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atención al nivel de la escuela. En la estructura anterior, casi todo se decidía al nivel del ministerio de Educación o al nivel de la comisión escolar (school board) de la provincia. Las actividades de los sindicatos de base giraban mucho en torno a las comisiones escolares. Ahora, deben tener una representación más fuerte al nivel de las escuelas, no sólo sindicalmente, sino también de tipo profesional. Los representantes a los Consejos de Escuela (CE) no son siempre los delegados sindicales; los sindicatos deben asegurar una cohesión interna de las posiciones defendidas. La Central Sindical Quebequense, con la colaboración de sus afiliados, hizo un esfuerzo enorme de formación de los miembros que están participando en los CE, organizando sesiones, preparando documentos para que los debates socio-educativos importantes puedan seguir al nivel de las escuelas. Al nivel local, las estructuras de representación al nivel de las escuelas han debido adaptarse a las nuevas responsabilidades de los CE asegurando los vínculos entre delegados sindicales y delegados a los CE.

En las otras provincias canadienses, como ya dijimos, el proceso dual y combinado de centralización y descentralización, ha estado dirigida a disminuir el grado de influencia de los sindicatos. En Columbia Británica un objetivo clave del modelo de educación descentralizado basado en la selección de consumo y neoliberal que se está dando es el debilitamiento de la influencia colectiva de los maestros a través del sindicato. Debilitar el impacto de los sindicatos de maestros en la educación pública es un tema común de las políticas neoliberales en cualquiera parte. El gobierno también utiliza la descentralización para eliminar la influencia profesional colectiva que los maestros han ejercitado a través de su sindicato, la Federación de Maestros de la Columbia Británica (BCTF). El gobierno provincial ha llegado hasta el punto de legislar para quitar a los maestros el derecho a huelga y poder disciplinarlos.

Resultados

En todos los casos, se reporta que la descentralización educativa no ha contribuido a elevar la calidad de la educación, ni ha mejorado la participación democrática de la sociedad en la definición de las políticas educativas, además de que se informa de un deterioro de las condiciones de trabajo y una mayor diferenciación entre los trabajadores de la educación de una provincia a otra,

de un municipio o distrito a otro, o de una escuela a otra.

Estos procesos buscan sentar las bases de la cancelación del debate social, buscando hacer los espacios del sistema educativo mucho menos democráticos, por efecto de las reformas impuestas autoritariamente por las administraciones educativas, a instancias y por “recomendación” de los organismos internacionales de Crédito que como el BM han representado la lógica mercantilizadora y excluyente del Modelo Educativo Neoliberal.

En Chile las pocas investigaciones realizadas al respecto no muestran avances sustantivos en relación al logro que dichas políticas de descentralización se habían planteado: dar mayor participación a la comunidad local, generar igualdad de oportunidades a los niños en edad escolar y aumentar la cobertura en los sectores de pobreza, mejorar la calidad de la enseñanza, incrementar el gasto público en educación, aumentar las ingresos y las perspectivas laborales del sector docente, se muestra por el contrario que las políticas de descentralización realizadas en términos de reducir el déficit fiscal, han provocado un deterioro significativo en las condiciones de educación de los alumnos provenientes de familias de bajos ingresos, aumentándose la desigualdad en el sistema, donde el sector superior logra niveles de rendimiento tres veces superiores al inferior, estas investigaciones demuestran también que la privatización de la educación, eje de la descentralización, no ha favorecido el mejoramiento de la calidad en la educación15

Una grave consecuencia de la descentralización-privatización en Chile ha sido el mecanismo de subvención por alumno ya que importantes fondos estatales pueden ser utilizados con fines de lucro, por establecimientos particulares subvencionados, en la medida que la Ley de Subvenciones no reglamente su uso, frente a la insuficiencia de la subvención por alumnos los municipios han tenido que invertir recursos propios para los gastos educativos lo que conduce a altos déficit presupuestarios, este mecanismo lleva a las escuelas y liceos a una competencia desmedida por la

15 Entendiendo educación de calidad como infraestructura, financiamiento, recursos materiales y humanos, formación docente, condiciones laborales y de remuneraciones, condiciones para una real participación en la descentralización, etc.



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captación de alumnos priorizando lo administrativo en detrimento de lo pedagógico. Se ha observado también una importante tendencia hacia la segmentación y estratificación social, no se percibe un ahorro efectivo del Estado que permita cubrir esta segmentación. Todos estos elementos se convierten en un obstáculo para la construcción de una sociedad democrática, integrada y participativa.

En Argentina, además se registra que ha significado un profundo proceso de fragmentación para el sistema educativo nacional. Por ejemplo, existen 16 tipos distintos de modos de implementación del tercer ciclo de la educación general básica (creada a partir de la reforma educativa). También ha existido un deterioro de las condiciones de trabajo en las escuelas, tanto para los docentes como para los alumnos.

En Costa Rica, no se ha podido comprobar que la calidad de la educación haya mejorado con las medidas hasta el momento aplicadas. Las cifras oficiales reportan resultados positivos, sin embargo, estos corresponden a nivel primaria, ya que no existe una evaluación seria de los resultados en el sistema educativo como totalidad.

En el Salvador, la calidad de la educación es una de las banderas que el Ministerio usa para su propaganda y en este aspecto señala a los docentes como responsables de la baja calidad de la educación en el País sin - proveer las condiciones necesarias para obtener una educación de calidad. La participación de los Padres es muy escasa en el proceso educativo, y se limita a reuniones esporádicas en la escuela para recibir información sobre el rendimiento de sus hijos. Los derechos de los niños son violentados de distintas formas y las condiciones en que los docentes desempeñan su labor son deficientes, mala infraestructura carencia de materiales, falta de mobiliario y muchas veces falta de servicios- como agua, energía eléctrica y servicios sanitarios.

En México hasta el momento, la imposición de la descentralización disfrazada de federalización en todo el país, no ha mejorado la eficiencia del sistema administrativo, tampoco ha elevado sustancialmente la calidad de la educación ni ha propiciado la participación de la sociedad y la constante democratización de la conducción de la educación.

Se identifican –entre otros- los siguientes problemas:

1) La disminución o descuido del financiamiento educativo;

2) La profundización de los contrastes entre los estados;

3) La imposición de criterios políticos y de orientación ideológica en la conducción y diseño de la educación pública por parte de los gobiernos estatales;

4) La concentración de las decisiones fundamentales en el Ejecutivo y la SEP respecto del control financiero, administrativo y de orientación de la educación pública, y;

5) Precarización del trabajo docente, con condiciones laborales y salariales diferenciadas por entidad y afectación de derechos.

6) Incremento de la inversión privada y proliferación de escuelas particulares en todos los niveles.

En Panamá aunque todas las legislaciones y esfuerzos realizados, según el discurso gubernamental, van dirigidos al supuesto de mejorar la Calidad de la Educación en más de un quinquenio no hay muestras claras de esto, ni en disminución de la deserción escolar, ni en los niveles de aprendizaje, tampoco se ha impulsado la participación activa de los diferentes actores que conforman este sector, lo cual se considera fundamental en la construcción del camino hacia una sociedad más democrática.

Brasil, como el resto de los países evaluados no observa avances, en cuanto a los objetivos planteados por el discurso del poder. El reporte indica que es fundamental tomar en cuenta dentro de los resultados, las condiciones laborales del magisterio. Empeoraron las condiciones salariales y de contratación. Al transferirse la ejecución de la tarea educativa de los municipios para otras “organizaciones sociales” privadas que dan señales de ruptura con la gratuidad de la enseñanza pública, al desviar recursos del FUNDEF bajo pretexto de mejoras y perfeccionamiento profesional, se ha generado una precarización de los contratos de trabajo, la institucionalización del trabajo de pasantes y jubilados como regla de complementación del plantel de los profesionales necesarios para la atención de la demanda.

En Canadá el proceso dual de centralización y descentralización, está propiciando un retroceso en la calidad educativa, al restringir presupuestos, al sujetar a los estudiantes a exámenes estandarizados nacionales e internacionales que tienden a determinar lo que los maestros deben enseñar,



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dejando de lado las necesidades de las comunidades. También se registra un deterioro de las condiciones de trabajo de los profesores y el ataque a sus sindicatos.

En Quebec, todavía, no hubo evaluación del papel de los CE. Hay una en curso en la cual participan el sindicato y la asociación de padres de familia. El personal docente considera de manera positiva el mejoramiento de las relaciones con los padres de familia. Pero considera que los CE tienen demasiado poder en lo relativo al contenido educativo y al presupuesto, lo que podría amenazar el carácter común de la formación y contribuir a un aumento de las desigualdades. Hay críticas también de la carga de trabajo que implica la representación: los CE se reúnen, más o menos, una vez al mes. Los maestros piden que se tome en cuenta esta representación en su carga de trabajo; algunos sindicatos locales han boicoteado los CE para presionar en este sentido.

En Estados Unidos el sistema descentralizado no ha propiciado una mayor calidad educativa, entendida no sólo como mayor adquisición de conocimientos, sino una educación más igualitaria, accesible a todas y todos, sin importar raza color, origen, nivel socioeconómico de procedencia. Un problema es que, a pesar de que hay una elección de las Juntas Escolares en cada distrito, con capacidad para recaudar impuestos locales, no hay una redistribución hacia las comunidades

Respuestas sociales

Como hemos visto, los procesos de descentralización educativa neoliberal en América Latina y el de centralización-descentralización que vive Canadá, han empeorado las condiciones de estudio de millones de niñ@s y jóvenes de todo el continente, han empeorado la calidad de los sistemas educativos, han restringido la posibilidad de una cobertura total en educación básica, han significado un empobrecimiento financiero para las escuelas y la legalización del uso perverso de fondos públicos para financiar a las empresas que actúan en la educación; han tenido un alto costo social porque han profundizado la segmentación de los pueblos , no han mejorado los sistemas educativos de sus países y menos han garantizado el derecho a la

educación como un derecho social. No se ha traducido en una mayor participación de las comunidades en la toma de decisiones en materia educativa. Para l@s trabajadores de la educación y sus sindicatos ha significado un deterioro de sus condiciones de trabajo; un ataque sistemático a sus contratos colectivos y el peligro de fragmentación de su organización

Por eso, en todos los países objeto de estudio han existido movimientos sociales de resistencia a la descentralización educativa, la mayoría encabezados por los sindicatos o federaciones nacionales, en América Latina la excepción es México, en donde la resistencia no ha surgido de la dirección nacional del SNTE, sino de las secciones democráticas que actúan en el sindicato, pero se agrupan en la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación.(CNTE)

Los resultados de la movilización social son desiguales: en algunos casos la descentralización se ha logrado frenar, sin que haya llegado al nivel municipal, como en México; en otros se han logrado incorporar algunas demandas sindicales, como en Quebec en donde después de varias acciones sindicales se logró un cambio en la ley que da más poder a los trabajadores en las escuelas, no obstante quedan muchos desacuerdos en todo lo que refuerza el modelo de mercado en la educación.

En Argentina, se han frenado nuevas medidas privatizadoras como el proyecto de charter schools en San Luis, o como en Río Negro, que ante la pretensión de subvencionar las escuelas se desarrollo una importante movilización que no sólo detuvo el proyecto sino que generó un proceso democrático alternativo.

En Columbia Británica, la movilización de la Federación de Profesores de la Provincia, en defensa de la educación pública han generado acciones conjuntas con los padres de familia y esto ha logrado frenar en parte, la disminución de los recortes presupuestales y el proceso de privatización de las escuelas.

En Brasil y Centroamérica la movilización de trabajadores de la educación, en alianza con otros sectores sociales, han impedido un mayor deterioro de la calidad educativa.



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II. ALGUNAS LÍNEAS PARA LAS PROPUESTAS

Una primera conclusión de lo aquí reseñado, es que tanto en el caso de Canadá en que el proceso que hoy se vive es el de una tendencia dual que combina descentralización y centralización de la educación, como en los países de América Latina en donde es una descentralización la que se impone, el eje de las transformaciones es hacer que la educación se rija por criterios de mercado.

Una primera línea para defender la educación pública, es que el grado de centralización o descentralización debe reflejar las realidades sociales y las alternativas sociales de las comunidades y las naciones. No debe ser impuesta por grupos externos como por ejemplo el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo, que traducen la Descentralización como la orientación que tiende a fragmentar a la sociedad, haciéndola más desigual y antidemocrática, segmentándola, buscando que la comunidad acepte encarar la gestión privada de un sistema Público.

Las políticas educativas deben garantizar educación pública, gratuita y de calidad para toda la población, desde nivel preescolar hasta superior. Buscando que el sistema educativo promueva la toma de decisiones democrática y la igualdad social. Recuperando el conocimiento y las potencialidades regionales. Solo la Educación Pública puede tener una vocación universalista de atención a todos sin discriminaciones de ninguna especie. Para lograr esto, es imprescindible, que el Estado asuma su responsabilidad de garantizar el derecho social educativo, incluyendo su financiamiento.

Es indispensable una conducción democrática, con amplia participación social para la definición de las políticas educativas. Puede ser un sistema descentralizado o una combinación de modelos de gestión, pero es una condición que los propósitos, las decisiones de inversión, los contenidos y orientaciones sean fijados por el debate social amplio y mediante mecanismos de plena y amplia participación, en estructuras colegiadas construidas por la sociedad, estructuras públicas con autonomía funcional y garantía de suficiencia presupuestal. Es necesario avanzar también, en una contraloría social de la educación pública.

Se requiere superar el paralelismo entre las lógicas administrativa y pedagógica y avanzar hacia el trabajo que permita una articulación armoniosa.

La integración nacional, que no debe contradecirse con la atención a la diversidad, requiere -entre otras políticas- el desarrollo de un currículo que, sin ser uniforme ni rígido, provea un núcleo de contenidos básicos, que favorezcan el sentido de identidad y que mantenga centros educacionales en los que convivan indiscriminadamente alumn@s de diversas extracciones sociales, culturales, religiosas, étnicas y de género, como una práctica de convivencia democrática, ya que esto representa la base de una sociedad más tolerante y plural

El financiamiento no puede ser descentralizado, pues de lo contrario, el Estado pierde poder para regular la equidad y la calidad de la Educación.

Los sistemas de evaluación estandarizada, que han acompañado al proceso de descentralización neoliberal, no representan un mecanismo que traduzca las condiciones y capacidades reales de los estudiantes, se requiere de un evaluación múltiple y reiterada a lo largo de los diferentes niveles y grados que se recorren en el sistema educativo ya que este tipo de evaluación es la que ofrece una visión más rica de lo que ha hecho y puede hacer un estudiante, se debe entonces buscar mejorar y enriquecer estas evaluaciones, mediante el mejoramiento y enriquecimiento de los recursos de que disponen maestros y estudiantes para educarse.

Se debe enfatizar la evaluación de la calidad institucional. Comités de estudiantes, sindicatos, maestros y autoridades pueden identificar cuáles son los cuellos de botella institucionales y proponer soluciones

Finalmente, de los informes se desprende que en los últimos años se ha focalizado la atención en los docentes con la evaluación del desempeño, premios, incentivos y salarios atados a los resultados. Estos sistemas segmentan y confrontan a los trabajadores de la educación, pero además no elevan la calidad de la enseñanza. Todos los sindicatos coinciden en reivindicar la importancia de introducir en cualquier reforma educativa el mejoramiento de las condiciones de vida y trabajo de los trabajadores de la educación, respetando sus derechos laborales y sindicales, esto es



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profesionalizar la enseñanza, acabar con el trabajo docente precario.

La acción concertada de corporaciones trasnacionales y sus gobiernos, han impuesto a nivel mundial las políticas privatizadoras de derechos sociales como el de la educación. Para enfrentarlas y construir alternativas, l@s trabajadores de la educación, l@s estudiantes, los padres y madres de familia, estamos convencidos

de que sólo globalizando nuestras acciones, vinculándolas con nuestros pueblos, uniendo nuestro conocimiento, nuestras experiencias de lucha, nuestras voluntades podremos preservar a la educación como un derecho humano y social fundamental, que contribuya en la construcción de sociedades libres y democráticas.. La lucha por el derecho a la educación como un derecho social es una lucha histórica e internacional.

México, DF, mayo del 2004


Evaluación Neoliberal: Avances y Resistencias - Elaborado por: Lidia M. Rodríguez - Red SEPA, septiembre de 2004 19

Anexo 1: Esquema para los informes sobre Descentralización Educativa y Nuevas Formas de Privatización Ejes (para ordenar la información)

1) Niveles de descentralización

a) del Gobierno Central hacia estados, provincias, municipios

b) Hacia las escuelas

c) Hacia cada estudiante, via internet (tecnología y descentralización)

2) Modelos de descentralización/centralización

a) Financiamiento

b) Administración

c) Definición de currícula

d) Participación de la comunidad

e) Toma de decisiones (Autonomía)

f) Evaluación

g) Papel que cumplen las ONGs

h) Papel que se asigna a los sindicatos

3) Resultados

a) Calidad de la Educación

b) Participación de los padres, de los jóvenes de las comunidades

c) Derechos de los niños y niñas

d) Condiciones de Trabajo de los trabajadores de la Educación a) jornada b) forma de pago c) forma de contratación d) seguridad en el empleo e) Imposición de certificaciones (evaluaciones) f) Efecto sobre el salario g) Seguridad social

4) Impacto sobre los sindicatos

a) Capacidad de negociación

b) Reorganización

5) Respuestas Sociales

a) Posición del Sindicato frente a la descentralización

b) Formulación de Alternativas (propuestas de leyes, etc)

c) Alianzas sociales.



Introducción

La imposición de modelos de evaluación centralizados ha sido de suma importancia como herramienta de imposición del modelo educativo neoliberal, tendiente a uniformar conocimientos y controlar procesos educativos a escala mundial.

En ese marco, el Comité Coordinador de la Red Sepa reunido en México DF, en marzo de 2000, definió la Evaluación Educativa como una de las prioridades de investigación. Los investigadores de la Red convocados al encuentro en Cuba al año siguiente, elaboraron una encuesta sobre el estado de avance de las políticas de evaluación en los países de la Región.

El presente informe se elaboró en base a los documentos producidos como respuestas a esa encuesta. por los sindicatos docentes de: Argentina (Confederación de Trabajadores de la República Argentina-CTERA), Costa Rica (Sindicato de Trabajadores de la Educación-SEC), Chile (Colegio de Profesores), El Salvador (ANDES 21 de JUNIO), Honduras (Magisterio Hondureño Unificado), México (SNTE), Panamá (FREP) y Québec (CSQ). Se agregan también algunos comentarios gracias al aporte del sindicato de Uruguay (FENAPES) realizado en el Encuentro Red Sepa Cono Sur en el año 2000, y de un grupo de docentes de Colombia. (Movimiento de maestros comprometidos con el pueblo)

El Informe se organiza en cuatro puntos:

- Políticas de Evaluación Educativa

- Evaluación a los Docentes

- Posición de los Sindicatos

- Efectos Globales de las Políticas Neoliberales en Educación

Finalmente, se realiza una breve síntesis y conclusiones de la información presentada.

Políticas de Evaluación Educativa

En todos esos países existe una tendencia a instalar diferentes aspectos de un nuevo modelo de evaluación de inspiración neoliberal. El país de más temprana implementación parece haber sido Chile, que la inicia en 1982 durante la dictadura de Agosto Pinochet, y el último Uruguay, cuya reforma recién se implementa en 1995.

En Argentina este modelo se instala como política de Estado a partir de la sanción de la Ley Federal de Educación en 1993, creándose una Dirección Nacional de Evaluación. El esquema consiste, básicamente, en la aplicación de pruebas estandarizadas, en general de opción múltiple, a una muestra nacional de escuelas de nivel primario y secundario. Ese modelo produce dos reducciones: evaluación se transforma en medición, y aprendizaje en rendimiento. Los resultados permitieron la confección de rankings de escuelas.

En ese marco, la actividad más importante de la Dirección de Evaluación desde inicios de los 90, ha sido la implementación de los llamados “Operativos de Evaluación”. Estos consisten en la aplicación de las “pruebas de logros”.

En Chile, luego del inicio de la municipalización en 1981 el Ministerio de Educación realizó un convenio con la Universidad Católica de Chile, institución que aplicaría a nivel nacional una prueba estandarizada: Prueba de Evaluación del Rendimiento Escolar (PER). Éste se aplicó, durante los años 82, 83 y 84 en forma alternada a los 4tos y 8vos años básicos de todos los colegios y escuelas del país, a excepción de las escuelas rurales. Las pruebas medían rendimiento en las asignaturas de castellano y matemáticas. Los resultados, que mostraban una medida comparativa con los establecimientos de características similares, eran enviados directamente a los establecimientos quiénes debían compartirlos con el equipo docente y los padres y apoderados.

Capítulo dos:

EVALUACIÓN NEOLIBERAL: AVANCES Y RESISTENCIAS

Elaborado por: Lidia M. Rodríguez, Confederación de Trabajadores de la Educación

de la República Argentina - CTERA



El sistema se suspendió hasta el año 1988, cuando el Ministerio de Educación asume y aplica el Sistema Nacional de Medición de la Calidad Educativa (SIMCE), prueba estandarizada de características similares al PER. El SIMCE hasta el año 2001, consideró la medición de Ciencias Naturales y Ciencias Sociales sólo en establecimientos y cursos muestrales, e incorporó un test de medición de autoaceptación y aceptación escolar en el universo total.

En marzo de 1990, la dictadura aprobó la Ley Orgánica Constitucional de la Enseñanza (LOCE) que obliga constitucionalmente al Ministerio de Educación no sólo a aplicar sistemáticamente un sistema de evaluación nacional sino que publicar sus resultados por establecimiento en la prensa.

Desde 1995, se aplica el SIMCE a través de una prueba estandarizada que mide el rendimiento en educación básica en forma alternada en 4to y 8vo años. El SIMCE mide actualmente las mismas asignaturas y áreas de desarrollo que los años anteriores, pero incorporando en el universo de establecimientos las escuelas rurales que tengan más de 5 alumnos en el curso respectivo y publicando sus resultados en un periódico de cobertura nacional. Es decir, se universalizó el sistema a prácticamente todos los establecimientos de enseñanza básica y se entregó el ranking de los establecimientos a la opinión pública. Además, en términos muestrales se inició la aplicación del sistema en los 2dos años medios.

Los gobiernos democráticos no han intencionado la modificación de la LOCE, solamente se han preocupado de mejorar algunos aspectos muy parciales para mitigar los graves efectos que estas pruebas están teniendo en la calidad y equidad de la educación.

Específicamente, ha intentado elaborar pruebas de manera de que no midan sólo conocimientos simples, incorporando algunas preguntas abiertas, no ha incorporado en los resultados por establecimientos los resultados de las pruebas de niños con necesidades educativas especiales integrados en las escuelas regulares, ha indagado en mayor información para realizar variables de cruce que puedan explicar los resultados (nivel socioeconómico de los estudiantes, nivel educacional padres, etc).

Chile se ha incorporado en los últimos años al TIMSS y a los test de medición de competencias del mundo adulto de la OECD, dando gran publicidad a sus resultados. Además, en el sector de colegios

particulares que atienden a la élite, y que por tanto, el SIMCE, no le sirve para presentar ventajas comparativas académicas (las diferencias no son significativas entre ellos) en forma particular están iniciando la aplicación de diversos test internacionales.

En El Salvador existe desde 1995 un sistema de evaluación - PAES (Prueba de aptitudes de estudiantes de secundaria) - para los estudiantes que van a terminar los estudios de Bachillerato. Mide el aprendizaje de conocimientos y aptitudes de los alumnos en el área de Ciencias y Matemáticas. El Salvador no participa en los Tests Internacionales.

En Honduras, el Ministro de Educación promueve un modelo de evaluación continua que, al no haber sido consensuada, está obteniendo resistencias. Esto se debe a una serie de dificultades: exceso de alumnos por docente, falta de mobiliario, equipo y bibliografía, edificios en mal estado, desnutrición escolar, demasiada carga académica

En México, desde los años noventa se comenzó a hacer una evaluación única de los estudiantes de nivel básico (primaria y secundaria) con un instrumento de opción múltiple que se aplicaba por muestreo en diversas zonas del país. Los datos no se han conocido sino hasta finales de los noventa. Igual aproximación se ha utilizado en el caso del nivel medio y superior, pero sólo hay muestreos aislados.

En 1994 se creó el Centro Nacional para la Evaluación de la Educación Superior (Ceneval) pero este se encarga de evaluar solicitantes de ingreso y egresados sólo en aquellas instituciones que contratan sus servicios.

En el año 1999 ya evaluaba en todo el país aunque a un número todavía relativamente pequeño (menos del millón anuales, siendo la matrícula total del sistema global cercana a los 30 millones.) Pero en 2000 el nuevo gobierno de Fox incluyó entre sus propuestas educativas la creación de un Instituto Nacional de Evaluación que no se ha puesto en operación pero que tendría a su cargo la evaluación de los estudiantes y maestros de todos los niveles educativos, desde preescolar hasta universitario. No hay ninguna normativa general que regule la evaluación, sólo la institucional o los acuerdos de las autoridades.

En México existen algunos prestadores de servicios de evaluación procedentes del extranjero (EUA) como el College Board que evalúa a los candidatos a ingreso al nivel superior en varias universidades públicas. El Sistema de Evaluación está contemplado en la ley



orgánica 47 de 1946 de Panamá. Si bien abarca todos los niveles académicos y administrativos del sistema, solo se le da seguimiento a los estudiantes y no así en otros componentes del sistema. En estos momentos se está discutiendo un nuevo proyecto de evaluación para los estudiantes, que generó una amplia discusión y oposición por varios sectores.

En Quebec existe desde muchos años una política de evaluación al final de la educación secundaria. Consiste en exámenes en francés (redacción de textos), inglés, matemática y ciencias. Los resultados cuentan por la mitad con los resultados obtenidos durante el año. Como parte de las políticas neoliberales, han comenzado a publicarse rankings de escuelas, de modo que puedan comparase, en base a los resultados de esas evaluaciones. De este modo se trata de favorecer la elección de escuelas por parte de los padres, como prevee la nueva Ley sobre la Educación Pública que obliga cada escuela a rendir cuentas a su comunidad de la calidad de los servicios ofrecidos.

El tema de la evaluación institucional es algo bastante nuevo. En teoría, dice, cada institución debe proceder a una evaluación de sus actividades y de sus logros a la luz de sus objetivos afín de mejorarse. Pero, para muchos directores de escuela o de comisiones escolares, esto debe incluir la evaluación del personal. El informe anual del Consejo Superior de Educación de 1998-1999 sobre el tema reanimó el debate. Frente al proyecto de evaluación institucional, El CSE propone un modelo que no incluye la evaluación docente porque considera que, con la reacción negativa de los maestros, pondría en peligro la necesaria evaluación de las actividades de las escuelas. El CSE propone un modelo centrado sobre su propio mejoramiento y no sobre la competencia con las otras escuelas.

Por otra parte, los cambios a la Ley sobre la Educación Pública, en 1997, han introducido nuevas responsabilidades por cada escuela, formando una junta directiva formada de personal educativo, padres y miembros de la comunidad. La ley obliga cada escuela a rendir cuentas a su comunidad de la calidad de los servicios ofrecidos.

El ministro de Educación (que viene del sector empresarial) ha introducido medidas y presiones para que la rendición de cuentas se base sobre resultados comparables afín de facilitar la elección de la escuela por los padres de familia, como lo prevee la ley. Así, impuso a cada escuela, en septiembre de 2000, la obligación de hacer un “plan de éxito” de tres años, con evaluación anual, basado sobre normas de diplomación y de no retraso escolar.

Frente a la oposición del sindicato, desde marzo de 2001, el ministro hizo declaraciones públicas ligando los resultados de las escuelas al financiamiento y a la evaluación del personal docente, el ministro no ha puesto otras medidas adelante y las escuelas siguen con el plan de éxito. Todo esto ha servido mucho para apoyar la competencia entre las escuelas. El CD-ROM tenía todos los datos para hacer un ranking de las escuelas. Los medios de comunicación lo hicieron y un “think-tank” conservador publicó datos incluyendo las escuelas privadas, sin tener en cuenta la selección escolar hecha por estas. Por supuesto, las escuelas privadas salían primeras así como las escuelas públicas que eligen a sus alumnos.

Los colegios fueron también obligados a elaborar plan de éxito por institución. A este nivel las críticas fueron también amplias de parte de los sindicatos y de la administración. Al nivel universitario, un financiamiento adicional fue ligado a la firma de “contratos por resultados” que imponían a las universidades la obligación de fijar objetivos de éxito y también planes de desarrollo favoreciendo las ciencias y tecnologías al detrimento de las ciencias sociales. Los sindicatos y las universidades denunciaron las amenazas a la autonomía institucional, pero los estudiantes no dieron su apoyo a estas críticas.

En la provincia canadiense de Ontario ya hay tests estandarizados en los grados 3, 6, 9 y 10 bajo la responsabilidad de una agencia de evaluación.

El ministro ha reiterado al principio de mayo 2001 su intención de imponer un examen de francés al final de la primaria; lo cual no parece un buen indicio.

Al nivel del colegio (grados 12 y 13 de formación preuniversitaria o grados 12, 13 y 14 de formación técnica) la Ley permite desde 1993 al ministro de educación de autorizar a un colegio de otorgar su propio diploma al lugar del diploma de Estado vigente (esta posibilidad todavía no se utilizó).

El ministro de Educación propuso este año imponer exámenes a diversos grados de la educación primaria y hasta un nuevo diploma en la mitad de la educación secundaria. El sindicato se opuso, debido a que el diploma de mitad de secundaria mandaría un mensaje muy equivocado a los alumnos como que podrían dejar la escuela con un diploma, pero sin valor real. En las consultaciones previas a la reforma educativa, la proposición no había sido acogida favorablemente.

Quebec participó a los tests internacionales en ciencias y matemática en los últimos años. Los



resultados para los alumnos de 9 y 13 años han sido incluidos en los Indicadores de la Educación, una publicación anual que contiene datos diversos sobre la educación: diplomación, retraso escolar, gastos por alumnos, proporción del PIB, comparaciones con otras provincias y Estados Unidos, etc.

Al nivel de Canadá, hay una cierta tentativa de centralización empujada por el proceso de globalización; Canadá quiere garantizar “la calidad de sus recursos humanos”. Hay presiones para introducir un curiculum común a las diversas provincias canadienses. Existe ya en ciencias y ciudadanía. Provincias del Este, de una parte, y del Oeste, de otra parte, han elaborado un curriculum común entre ellas. Pero el gobierno de Quebec critica estas iniciativas que considera como una injerencia en las responsabilidades de cada provincia.

En Uruguay, no hay agencias externas de evaluación. Probablemente ello tenga su raíz en la historia y en la cultura uruguayas.

Evaluación a los Docentes

También existen en el continente diferentes avances de implementación de evaluación al docente, a veces vinculado de alguna manera al salario.

En la Argentina, el Ministerio de Educación de la Nación intentó, en el año 2000, poner en marcha una evaluación a los docentes con el mismo modelo con que se realiza la evaluación a los alumnos. Es decir, pruebas de opción múltiple sobre las disciplinas y las didácticas. Planteada de manera unilateral, en el marco de procesos de ajuste estructural, fue rechazada por la CTERA que llevó adelante una contra-propuesta de evaluación integral del sistema. Fue uno de los puntos más fuertes de debate con el ministro del gobierno de De La Rúa, el Dr. Llach. El debate adquirió presencia importante en los medios, y en el Congreso Educativo Internacional que organizó por eso época la Universidad Nacional de Buenos Aires.

En Chile, históricamente, cuando cerca del 90% de los establecimientos eran administrados por el Ministerio de Educación, si bien existió el estatuto administrativo (con varias modificaciones) que contemplaba la calificación funcionaria, está no se aplicó al sector docente.

El traspaso de los profesores del Ministerio de Educación a la administración municipal, entre 1980

y 1987, y el aumento significativo de la educación particular subvencionada (en la actualidad 34% de la matrícula escolar) implicó que no operara un sistema nacional de evaluación. Lo que operó fue la legislación laboral común, y la evaluación operó de hecho en algunos municipios donde se realizaban evaluaciones informales o formales pero cuyos resultados quedaba al arbitrio del sostenedor (privado o municipal), tomando decisiones tanto en lo que se refiere a la permanencia en el establecimiento como en la asignación de remuneraciones.

Frente a esta indefensión, el Colegio de Profesores levantó un proyecto propio de estatuto docente, donde reemplazaba el enfoque de calificaciones funcionarias por la evaluación del desempeño profesional. Con la llegada del primer gobierno democrático, en el año 1991, se dictó, luego de no fáciles discusiones, el Estatuto de los Profesionales de la Educación que dio origen al año siguiente un reglamento donde se estipula básicamente, un sistema de calificación funcionaria de carácter punitivo a ser aplicado en el sector municipal.

Aunque han existido intentos de ser aplicadas en distintos municipios, las calificaciones no se han desarrollado en forma sistemática y han contado permanentemente con la oposición del Colegio de Profesores. En el sector privado algunas instituciones han continuado con sistemas de calificaciones para dar “cierto” fundamento premios salariales o despidos, aunque a veces estos se realizan sin previa evaluación formal o son contradictorios con las evaluaciones formales. Por lo general, los aspectos a ser evaluados se relacionan, tanto con el desempeño profesional como el administrativo, evalúan los superiores jerárquicos y las formas de evaluar priorizan la calificación comparativa más que el juicio evaluativo.

En 1997, el Congreso Nacional de Educación, organizado por el Colegio de Profesores, resolvió la necesidad de desarrollar una propuesta de Sistema Nacional de Evaluación de Desempeño Docente, como parte sustantiva de un proceso de fortalecimiento de la profesión, de la Educación Pública y construcción de una Carrera Profesional.

Desde el Congreso de Educación hasta hoy, el Colegio ha desarrollado discusiones en sucesivas Asambleas Nacionales avanzando en caracterizar su propuesta. De otra parte ha recogido opiniones desde el mundo académico especializado nacional e internacional, Premios Nacionales, consultó experiencias internacionales y analizó la de



organizaciones hermanas del Continente, y luchó por impedir las calificaciones, cada vez que estas intentaron ser aplicadas.

De esta forma se fue abriendo paso al convencimiento respecto de la construcción del Sistema Nacional de Evaluación, formativo y de desarrollo de una trayectoria profesional, en oposición al sistema de calificaciones de carácter comunal, arbitrario y punitivo.

Es así que se logra el acuerdo con la Asociación de Municipios y el Ministerio de Educación para suspender las calificaciones e iniciar la construcción de un sistema de evaluación. De este modo nace la Comisión Tripartita para la construcción del sistema. Este proceso ha sido complejo, implicando estudios y debates, no exentos de contradicciones, algunas de las cuales permanecen en la discusión en proceso de resolución.

Por su parte, el Ministerio de Educación (apoyado o presionado) por los sectores más neoliberales, en todas las negociaciones con el Colegio de Profesores, ha levantado el discurso de mejorar las remuneraciones docentes a través “del pago a los mejores”, situación que se ha ido instalando en primer lugar con el Sistema Nacional de Evaluación de Desempeño de Establecimientos Subvencionados (SNED) desde 1996 y finalmente, en el 2002, con la Asignación de Excelencia Pedagógica.

El SNED es un incentivo monetario que se le entrega a los establecimientos municipales o particulares subvencionados que hayan sido seleccionados entre el 25% de mejor desempeño, agregándole aproximadamente, la mitad de la subvención mensual por alumno en el año, distribuida trimestralmente. Dicho incentivo debe ser ocupado enteramente como incentivo al equipo docente (90% distribuido entre los docentes según carga horaria y el 10% a los docentes de mejor desempeño). La selección y el incentivo se realiza cada 2 años de acuerdo a los siguientes criterios y peso (2002-2003):

- Efectividad (promedio SIMCE) 37%

- Superación (mejoramiento SIMCE) 28%

- Iniciativa (elaboración de proyectos equipo docente) 6%

- Mejoramiento Condiciones laborales (participación docente) 2%

- Igualdad de oportunidades (situaciones no discriminatorias) 22%

- Integración de Padres y Apoderados 5%

Con relación a la Asignación de Excelencia Pedagógica, en enero pasado el Ministerio de Educación interpretando mañosamente el acuerdo de la negociación 2000, sobre reconocimiento en la carrera docente del buen desempeño, sin el acuerdo del Colegio de Profesores, dictó en decreto ley donde instala en dicha asignación a través de un fondo competitivo que alcanzará en 4 años como máximo al 15% de los profesores que postulen voluntariamente a dicha asignación. La selección se hará considerando como criterios los mismos construidos en la Comisión Tripartita para la evaluación de desempeño, y a través de una prueba escrita y la completación de un portafolio. La asignación será diferente según tramo de trayectoria profesional (4 tramos), corresponde a aproximadamente 1 sueldo más al año entregado semestralmente. Dicha asignación se mantendrá hasta que el docente premiado cumpla con el tramo estipulado de trayectoria, momento en que debería repostular. El Ministerio de Educación puede externalizar el proceso de selección, entregándoselo a otras instituciones o universidades.

En El Salvador se ha creado un sistema de evaluación para el Sector Docente en el 2000 - Evaluación al Desempeño del Docente. En la práctica a quien hacen la evaluación es al Centro Educativo, y si el Centro califica, los docentes que trabajan en él reciben, como incentivo al desempeño y una vez al año, la suma de 2000 colones.

El Estatuto Docente Hondureño, conquistado por el Magisterio en 1997, establece la elaboración de un manual de Evaluación. El Magisterio Hondureño unificado participa junto al Ministerio de Educación en la declaración de ese manual, el cual antes de ser aprobado, será conocido y aprobado por el Magisterio de base.

El sindicato de ese país plantea que el pago por productividad es en realidad una trampa que busca lograr ahorros reduciendo salarios pues pretende que sin mejorar aspectos como mobiliario, cantidad de alumnos por maestro, material didáctico, condición nutricional del niño y niña, condición pedagógica del edificio escolar, situación familiar del alumno, carga académica, etc. se logren resultados mayores y mejores en el aprendizaje.

En México, la evaluación docente está ya incorporada en todos los niveles y se presenta como componente fundamental del pago por productividad. Hasta ahora no usa tests de opción múltiple pero con el Instituto de Evaluación se prevee que aparecerán.



En la educación básica forma parte de la llamada Carrera Magisterial y supone la evaluación respecto de distintos rubros (escolaridad, desempeño, evaluación del superior, etc.).

Los aspirantes a ingresar a una escuela normal son seleccionados mediante ese tipo de tests y lo mismo el Examen de Egreso de los Maestros (generalmente de 300-400 preguntas de opción múltiple). En los niveles medio superior y superior, la evaluación del maestro es distinta según el tipo de sistema a que se pertenezca (hay bachilleratos estatales, federales, universitarios, tecnológicos, y universidades e instituciones de educación superior pertenecientes a diversos sistemas) pero los criterios son similares porque el financiamiento es preponderantemente federal y este emite líneas. Se enfocan también en rubros similares a los utilizados en la educación básica.

El pago por productividad en el nivel básico y medio superior puede llegar a ser el 20-30% del salario, pero en el nivel superior puede alcanzar niveles hasta un 60%. La evaluación de los maestros se vuelve centralizada, un procedimiento sumamente burocrático lleno de la necesidad de obtener comprobantes, cumplir con requerimientos de presentación de los productos, fechas, ventanillas distintas. Por otro lado, hay instituciones que tienen hasta 5 o 6 programas de pago por productividad distintos (uno de docencia, otro con énfasis en investigación, etc. ).

En Panamá, persiste un esquema de evaluación anual que el sindicato considera obsoleto por lo generalizado con que plantean aspectos a evaluar, porque no da acción ni correctiva, ni estimulativa de los resultados y queda al criterio de los directores. No se ha establecido el pago por productividad en la carrera docente, sino que el salario está establecido por una escala según categoría y años de servicio.

En Quebec tampoco hay política de evaluación de los docentes ni de pago por productividad. Pero el tema es objeto de muchos debates desde años. Muchos grupos, incluyendo intelectuales de derecha, asociaciones de padres de familia y el ministro han expresado un punto de vista favorable a una evaluación del personal docente.

Un grupo, formado de maestros agrupados sobre la base de las materias de enseñanza (Consejo Pedagógico Interdisciplinar de Quebec), ha pedido la creación de un Colegio de profesores que sería formado en el marco del Orden de las profesiones que regula las profesiones liberales en Quebec

(abogados, ingenieros, etc). Este Colegio tendría la responsabilidad de evaluar a los docentes y de confirmar su calificación cada 5 años. Por el momento, no hubo recomendación de parte de la agencia gubernamental responsable; está previsto dentro de un año.

Por el momento, no hay proposición de pago por productividad.

Posición de los Sindicatos Docentes frente a la Evaluación Neoliberal

Los sindicatos manifiestan varias críticas al modelo educativo neoliberal.

El Informe de Argentina plantea que este tipo de evaluación no cumple los objetivos que se plantea. Los resultados obtenidos hasta ahora, no han aportado información que oriente líneas de políticas a nivel nacional y jurisdiccional. No puede tampoco retroalimentar la institución porque ésta sólo recibe información respecto a su lugar en el ranking, pero ningún dato que le permita organizar líneas de acción. Este modelo de evaluación educativa reduce evaluación a medición, aprendizaje a rendimiento, y tiene como objetivo favorecer la creación de un mercado educativo y no la garantización de un derecho.

El concepto de calidad que se utiliza es muy restringido, no se toman en cuenta aspectos como repitencia y deserción. Por ejemplo, la escuela primaria mejor rankeada en el Chaco en 1997 fue una escuela de la comunidad aborigen Wichi en la cual no había, en el 7mo, ningún alumno Wichi, porque abandonaban antes de llegar a ese nivel. No se toma en cuenta tampoco la selección previa. Por ejemplo, el alto lugar en el ranking de escuelas una selección para el ingreso.

El informe de CTERA plantea que lo más importante a tener en cuenta es la coherencia de este modelo de evaluación con el proyecto neoliberal de transformar los tradicionales sistemas nacionales de enseñanza en un mercado educativo regido por la ley de oferta y demanda. Eso explica porqué se pone tanto énfasis en el ranking en vez de centrarse en la comprensión de las razones que expliquen los resultados.

El ranking apunta a la idea de que cada familia elija la escuela que desee para sus hijos, para lo cual se requiere subsidio a la demanda que reemplace el sostenimiento de sistemas de educación pública. Se argumenta que el ranking de escuelas puede



favorecer el mejoramiento de la calidad porque estimula la competencia, pero ese es un enunciado ideológico. La mejor manera de estimular lo mejor de cada uno es la solidaridad y el compromiso.

En su Congreso Educativo, CTERA planteó que es necesario recuperar la evaluación en su tradición y fundamentos pedagógicos, como aquella práctica que posibilita la construcción de conocimientos que permiten transformar la realidad; en el marco de construcción de relaciones sociales solidarias y no competitivas, para una sociedad que privilegie la democracia y la justicia sobre las leyes del mercado.

En ese sentido, proponía la creación de un Sistema Federal de Evaluación con participación de los gobiernos nacional y jurisdiccional, los sindicatos docentes, y otras organizaciones de la sociedad civil. Proponía la creación de evaluaciones en distintos niveles de especificación: nacional, provincial, local e institucional

Planteaba también como imprescindible la participación de los trabajadores de la educación en las definiciones del qué y del cómo evaluar, y la participación del conjunto de la sociedad.

Planteaba que el objeto de la evaluación es el sistema escolar, teniendo en cuenta en particular si garantiza su propia unidad, el acceso universal al conocimiento y el desarrollo de las políticas de Estado. Para que una evaluación de ese tipo fuera posible era necesaria una nueva organización escolar y del trabajo docente, la creación de tiempos institucionales que permitan evaluar, y una adecuada capacitación que permita llevarlo a cabo.

En la Argentina la propuesta gubernamental de realizar una evaluación a los docentes se llevó a cabo en el año 2000. La CTERA contrapropuso un diseño de evaluación integral del sistema educativo, que tuviera en cuenta una multiplicidad de aspectos que hacen a la calidad educativa, tales como:

1) Consecuencias en el cambio de estructura del sistema llevada a cabo por la Reforma Educativa

2) Grado de desarrollo de la política curricular. Impacto en el proceso de enseñanza aprendizaje.

3) Políticas de perfeccionamiento y actualización docente

4) Política de formación docente

5) Estrategias para superar el fracaso escolar, el abandono y para mejorar las posibilidades sociales y culturales de aprender

Por último, CTERA con seis sindicatos de base llevó a cabo una experiencia llamada « evaluación en la escuela », que se basó en una concepción de la evaluación como proceso de producción de conocimiento cuyo objetivo principal es el mejoramiento de los aprendizajes.

Se centró en una búsqueda de profundización de los vínculos democráticos al interior de las prácticas pedagógicas. Esto implicó algunas características que adquirió la experiencia:

Responsabilidad central del equipo docente, formado por aquellos con más arraigo y permanencia en la institución, para la cual tuvieron un lugar central los espacios de reflexión y capacitación.

Participación real de todos los actores, donde docentes, alumnos y padres, con distinto grado de responsabilidad: discutieron los parámetros desde los que iban a realizar la evaluación, definieron los aspectos a ser tomados en cuenta, aplicaron los instrumentos, analizaron la información, y proyectaron líneas de acción a futuro

Desde el punto de vista metodológico se articularon perspectivas distintas:

Cualitativas, con técnicas tales como observaciones, entrevistas, y reuniones;

Cuantitativas, para lo cual se realizaron encuestas y se analizaron datos estadísticos de las escuelas;

Investigación participativa, organizando reuniones de discusión y talleres de trabajo.

El proyecto permitió al colectivo docente tomar distancia de lo cotidiano y construir una nueva mirada sobre la institución en su conjunto, replanteando los vínculos con padres y alumnos, los modos de trabajo entre colegas, y diversos aspectos de la organización escolar. El modo de trabajo propuesto permitió fortalecer la profesionalidad docente al recuperar la experiencia y el saber que los maestros tienen por su formación y por la experiencia acumulada. En términos generales, todo esto redundó en una consolidación del colectivo institucional.

El Colegio de Profesores de Chile rechaza la evaluación de la calidad de la educación y específicamente el SIMCE, por los efectos perversos anteriormente y propone que:

1. Debe modificarse la LOCE para evitar la publicación del ranking en la prensa y abrir a distintas formas de evaluación que no sean



necesariamente pruebas estandarizadas para el universo de los establecimientos.

2. La información de las evaluaciones se deben entregar a los propios establecimientos.

3. El estado debe potenciar para que exista una evaluación permanente de la tarea del establecimiento, en todas sus dimensiones, realizada por el equipo docente, contando con los tiempos necesarios para ello.

4. El estado debe asumir su rol de evaluador para recabar información relevante sobre el sistema pero un sus distintos aspectos y dimensiones, utilizando distintos enfoques y técnicas evaluativas. La información recabada debe tener el sentido claro de establecer políticas nacionales.

En relación a la evaluación docente, se está de acuerdo con que exista un sistema nacional que sea uno de los elementos que favorezca el desarrollo profesional. Dicho sistema debe estar inserto en la carrera docente ya que se considera que debe haber reconocimiento a todos los profesores que muestren un buen desempeño ya que permite:

1. Motivar a los profesores para aprender en forma permanente,

2. Identificar fortalezas y debilidades del desempeño docente

3. Articular políticas de perfeccionamiento y de formación inicial

4. Informar al sistema sobre las condiciones del desempeño docente lo que favorece el levantamiento de políticas en este sentido.

El sistema de evaluación del desempeño docente:

- Debe ser formativo, tanto en el sentido que se darán los apoyos necesarios para el mejoramiento de la práctica, como porque la evaluación misma se tiene que constituir en un proceso de reflexión y aprendizaje.

- Debe evaluar la calidad del desempeño profesional docente, es decir; la enseñanza

- No debe ser anual, ya que tensa cualquier sistema y no permite ser un proceso de aprendizaje. Debe tener una periodicidad, pero el profesor es el que decide en que momento se evaluará dentro de ese período (no se ha definido la duración del período)

- Los evaluadores serán profesores con experiencia de aula, reconocidos por sus pares, especialmente

preparados, no del establecimiento, ni superior jerárquico. Pero que tengan conocimiento de los contextos de los profesores evaluados.

- Los instrumentos de recolección de información deben ser variados, y mostrar evidencias del desempeño del profesor, privilegiando instrumentos que muestren la propia reflexión y autoevaluación del docente.

- El sistema debe ser organizado, administrado y supervisado permanentemente por el Ministerio de Educación

La posición y propuesta del Colegio de Profesores sobre evaluación de desempeño se ha ido realizando en un proceso no fácil de discusión con las bases, quienes desde una resistencia total a cualquier sistema de evaluación han ido construyendo este sistema en la perspectiva de:

- Modificar el sistema punitivo de calificación funcionaria contemplado en el Estatuto Docente

- Buscar caminos de desarrollo profesional y de carrera docente

- Fortalecer la Educación Pública.

En Costa Rica, el sindicato (SEC) propone un sistema de evaluación que no tenga un carácter represivo sino correctivo y que evalúe integralmente permitiendo efectos correctivos que redundarán en la calidad de la educación. Tomando en cuenta esto se podría solventar el problema que significaría la imposición de certificaciones unilateralmente.

En El Salvador, distintas personalidades e intelectuales se han pronunciado cuestionando los resultados de la Reforma Educativa y las políticas del gobierno en el campo educativo. Entre las organizaciones gremiales, ANDES 21 de Junio realiza constantes denuncias de los errores y vacíos de que adolece la Reforma Educativa. Ha realizado propuestas en distintos aspectos del proceso educativo, incluyendo la evaluación del sector estudiantil y docente, pero la actitud que asume el gobierno a través del Ministerio de Educación es ignorar estas propuestas; en el mismo sentido, maestros en forma personal y Padres de Familia cuestionan constantemente la situación de la educación en El Salvador.

Frente a la evaluación general que el gobierno implementa en todas las labores del sector público su posición es de rechazo, porque son manipuladas de tal forma que sólo justifican las acciones del gobierno en contra de los trabajadores, por ejemplo,



los despidos, el congelamiento de salarios, el descenso de cargos etc.

En lo que a la evaluación docente se refiere, las organizaciones magisteriales la cuestionan porque, según ellas, no se basa en criterios técnicos científicos, sino en intereses políticos del gobierno y en mecanismos que propician el antagonismo entre los mismos maestros.

Es importante mencionar que el gobierno mantiene una campaña de violación a los derechos de los trabajadores, de desprestigio a los sindicatos y a sus dirigentes, con el objetivo de neutralizar sus acciones y propiciar la división. El Sindicato Magisterial es uno de los blancos principales de esta campaña.

Según Honduras, la evaluación neoliberal está impregnada de un punto de vista fundamentalmente económico y la Educación brinda uno de los mayores mercados, su volumen y su control generaría enormes ganancias.

Las organizaciones magisteriales y el Gobierno han consensuado como uno de los objetivos prioritarios, la ampliación de la cobertura a través del aumento de plazas docentes, mayor número de centros de enseñanza, e incremento del presupuesto de Educación.

En México, las opiniones de los maestros e intelectuales son contrarias a este tipo de evaluaciones, los maestros perciben estos procedimientos como un nuevo trámite que deben cumplir para aumentar un poco más su salario.

El Sindicato Nacional de los Trabajadores de la Educación (SNTE) que agrupa a más de un millón de maestros de nivel básico y medio superior participa en la definición de la Carrera Magisterial, pero esto a nivel muy general. A nivel local y, en otros niveles, a nivel de institución generalmente no hay una definición bilateral de los criterios, montos, requisitos, tiempos, etc. de los programas de evaluación y pago por productividad. Algunos sindicatos universitarios han ido a huelga en búsqueda de la bilateralidad en este punto, aunque con la idea no de mantenerlo sino de eliminarlo totalmente.

El SNTE acepta al pago por productividad como vía de aumento salarial, lo considera un espacio donde puede llegar a acuerdos y presentarse ante la mayoría de los maestros como eficaz en lograr aumentos de salario. La CNTE (la oposición dentro del SNTE) tiene en general una apreciación mucho más crítica.

El FREP de Panamá también plantea el problema de que la evaluación tradicional se le da seguimiento en - forma diagnóstica formativa y sumativa- a los estudiantes y no así en otros componentes del sistema. Considera que no se ha hecho una evaluación de la Educación, no se han dado grandes cambios ya que las escuelas no cuentan con la infraestructura adecuada, no hay materiales esenciales en muchas de ellas, no hay una seriedad por parte de las autoridades de Educación en lo que se quiere, porque no se da él seguimiento de las políticas educativas. Respecto a la evaluación de los estudiantes, el sindicato considera que la evaluación debe llevar a evaluar al estudiante en forma integral.

La CSQ de Quebec plantea que la evaluación centralizada es un mecanismo de control frente al movimiento de descentralización, apoyando la mercantilización de los resultados. Se puede notar que el movimiento de descentralización hacia las escuelas esta acompañado por un movimiento de centralización que quiere introducir más control en cuanto a los resultados. Este apoya el proceso mercantil de competencia entre las escuelas porque introduce una medida común que permite comparar las escuelas y dar informaciones “objetivas” a los “consumidores de educación” en la elección de la escuela que “responde a sus preferencias”. Ha propuesto al ministro de hacer una consultación pública antes de tomar cualquier decisión en este sentido.

Frente a la mencionada ley de Educación Pública que obliga cada escuela a rendir cuentas a su comunidad de la calidad de los servicios ofrecidos, el sindicato tomó la ofensiva, proponiendo un modelo que propone un breve informe sobre la situación socioeconómica y socio-educativa de la escuela y sobre las medidas tomadas por le Consejo de establecimiento para mejorar la situación de los alumnos. Este modelo ha sido acogido favorablemente por las escuelas.

Frente a las presiones ministeriales para que la rendición de cuentas se base sobre resultados comparables, el sindicato criticó duramente el proyecto ministerial, porque expresaba una desresponsabilización del Estado e iba a tener consecuencias negativas: expulsión de los alumnos con problemas y mucho tiempo consagrado a la preparación a los exámenes para asegurar buenos resultados.

El sindicato propuso un modelo diferente, sugiriendo proponer medidas para actuar sobre las causas del fracaso sin ligar las medidas a resultados de



diplomación. Este modelo tenía el apoyo de los padres de familia y de muchos intelectuales que habían criticado duramente los errores contenidos en los datos mandados sobre un CD-ROM a las escuelas para preparar su plan local. Al final, hubo un compromiso entre el sindicato y el ministro, con el cual hubo en desacuerdo porque aceptaba el modelo ministerial.

Respecto a la evaluación docente, el sindicato sostiene que la evaluación del personal es responsabilidad de cada comisión escolar (school boards) y objeto de negociación con los sindicatos locales; la comisión escolar tiene el poder de despedir maestros incompetentes y el ministro tiene también poderes en caso de quejas de parte de alumnos o padres. El sindicato docente propuso un modelo de supervisión pedagógica al interior de un cuadro negociado con el objetivo de mejorar la enseñanza y no de sancionar a maestros.

Frente a la propuesta del Consejo Pedagógico Interdisciplinar de Quebec de crear un Colegio con funciones de evaluación de los docentes, el sindicato argumentó que ya la profesión docente era muy controlada por diversas leyes vigentes: normas de diplomación, calidad de la lengua, posibilidad de quejas al ministro, normas en la Ley sobre la educación pública, etc. El sindicato hizo una campaña para convencer los maestros del peligro que representaba la creación de este Colegio, dividiendo el papel actual del sindicato, dejándole la defensa de las condiciones de trabajo y dando las responsabilidades profesionales a un grupo controlado en mayoría por administradores no docentes. Pero muchos profesores de las Facultades de Ciencias de la Educación apoyaron el proyecto, porque podrían así ejercer mas poderes sobre la profesión. Por su parte, la Asociación de padres de familia también apoyó la demanda. Otros intelectuales, compañeros de la CSQ, tomaron posición en el sentido contrario.

Los sindicatos se oponen a la propuesta ministerial de dar facultad a los colegios (grados 12 y 13 de formación preuniversitaria o grados 12, 13 y 14 de formación técnica) para otorgar diplomas, porque podría acrecentar la competencia y contribuir a más desigualdades. Se opone muy firmemente a cualquier propuesta que hubiera de pago por productividad. En Quebec, el salario de los docentes es igual en la primaria y en la secundaria. Hay una movilización alrededor de la rquidad salarial porque el sindicato defiende que los docentes no tienen condiciones

equivalentes a otros grupos del sector público porque son en gran mayoría mujeres. Ya hubo un primer paso adelante el año pasado, pero la lucha sigue.

La CSQ plantea tres elementos a tener en cuenta frente al actual movimiento de evaluación. En primer lugar, la fuerte presión social para una educación de calidad y críticas acerca de la situación actual. Es importante tratar de responder a la preocupación de una educación pública de calidad con proposiciones y argumentos que toman en cuenta no solo las condiciones de trabajo, sino la educación en general: servicios, contenidos, evaluación, etc. En segundo lugar, en el contexto actual, las presiones en favor de una elección de la escuela de parte de los padres de familia son muy fuertes. Si podemos argumentar que la escuela primaria debe ser una escuela de barrio o de comunidad, es mucho más difícil en cuanto a la educación secundaria. El peligro viene no solamente de la elección posible, pero de las estrategias de las escuelas que tratan de conseguir mejores posiciones en este mercado, desarrollando proyectos educativos excluyentes y reservados a los mejores alumnos. Tercero, hay un fuerte movimiento, incluyendo de parte de los padres de familia, en favor de la evaluación del personal y de las instituciones. Muchos maestros quebequences son favorables a un cierto tipo de evaluación porque consideran que contribuye a la profesionalización y a la calidad de la profesión. Desde esa perspectiva es importante tener proposiciones alternativas, dejando la evaluación del personal a la negociación colectiva y parando el movimiento de competencia entre las escuelas.

El sindicato uruguayo propuso como alternativa la investigación curricular. Investigar permite, una comprensión de los fenómenos educativos e implica abordarlos desde distintos niveles de análisis, el social, el escolar, el de aula. Estos niveles de análisis corresponden sobre todo a los docente y no en exclusividad a los expertos diseñadores del currículo.

Efectos Globales de las Políticas Neoliberales en Educación

Los sindicatos docentes que han respondido el Informe, manifiestan que las políticas neoliberales no han producido mejoras en educación y han agravado la situación preexistente en los sistemas escolares.

En la Argentina, la implementación de políticas neoliberales ha producido una fragmentación completa del sistema, no ha mejorado la profesionalización docente, ni la calidad de los aprendizajes. De todos



modos, el concepto neoliberal de evaluación no ha penetrado las prácticas educativas de la mayoría de los maestros. Pero los Operativos de Evaluación inciden fuertemente en la definición del currículum real de las escuelas, y operan como mecanismo de control real que da por tierra con los enunciados acerca de la autonomía institucional. Esta medición termina impulsando que se enseñe lo que se va a evaluar, que es una decisión del Estado Nacional.

Los Operativos también tuvieron, al menos hasta el 1999, un objetivo de propaganda política. Cada año, asistíamos a un importante evento en el que se daban a conocer los resultados de los Operativos y se premiaban escuelas.

Chile presenta un detallado informe analizando las distintas modalidades evaluativas: el SIMCE, el SNED y el desempeño docente.

El SIMCE:

En relación al mejoramiento de la calidad educativa, la incidencia del PER y el SIMCE se relaciona con el concepto de calidad que se maneje. Pero incluso desde la conceptualización más simplista y restringida como es los resultados de una prueba estandarizada, no se puede señalar que haya tenido una incidencia positiva ya que los resultados entre año y año no han tenido una mejora estadísticamente significativa y además su comparación es técnicamente débil. Se ha visto un avance mayor al segundo año de aplicación, pero este es posible explicarlo básicamente por el efecto adiestramiento.

En relación al control de la enseñanza estas pruebas sí han tenido una gran incidencia, específicamente en:

1. Una de las preocupaciones centrales de los establecimientos y de los/as profesores/as es que los alumnos logren buenos resultados, por tanto el currículum (desde todas sus dimensiones) se intenciona para dichos logros. Se tiende a privilegiar los objetivos y contenidos medidos en las pruebas, y con frecuencia bajo la modalidad de estrenamiento.

2. La supuesta descentralización del currículum pierde su sentido porque se privilegia básicamente lo que miden las pruebas. De hecho, los tiempos de libre disposición que tienen los establecimientos tienden a ser utilizados en asignaturas o actividades cuyo propósito central es mejorar el rendimiento del establecimiento.

1. La incorporación de pruebas internacionales, si bien no se ha aplicado en la realidad, al menos en los discursos oficiales tienden a homogeneizar el currículum a nivel mundial. Lo que afecta claramente a la construcción cultural particular.

Con relación al trabajo docente, estas pruebas fundamentalmente inciden en los límites de la autonomía profesional ya que se ven presionados por los resultados. En términos de salarios, por lo general, a excepción de lo estipulado en el SNED, no ha incidido ya que no ha entrado con fuerza en la cultura docente que la calidad del desempeño docente se comporte como variable causa-efecto en el rendimiento de los alumnos en el SIMCE

Con relación a la incidencia en políticas educativas, y específicamente de focalización, la información del SIMCE, le ha permitido al Ministerio de Educación seleccionar las escuelas con más bajo rendimiento para realizar programas focalizados (P-900, Liceo para todos) Pero en este sentido, se ha producido un efecto perverso en que los establecimientos que son “beneficiados” por dichos programas, todos los actores de la comunidad educativa se sienten más bien estigmatizados como malos establecimientos. Además, es considerado en los concursos de otros programas no focalizados y concursables. En estos, los colegios con mejor rendimiento se ven favorecidos, como “premio”.

El SIMCE se ha constituido en un eje de la política de mercado en educación porque sus resultados entregados en ranking públicamente se utilizan como ventaja comparativa para atraer más matrícula al establecimiento. En este sentido, es importante tener en cuenta que el sistema de financiamiento estatal es subvención por alumno.

El SIMCE ha traído consigo, entre sus efectos más perversos, la segmentación de la educación, la inequidad, y la valoración de la educación privada y el consecuente desprestigio de la educación pública, como parte del discurso hegemónico que de una u otra manera ha sido apropiado por el propio sector docente. Todos sabemos que la situación sociocultural de los alumnos tiene gran incidencia en los resultados de aprendizajes medidos en pruebas estandarizadas. Como la educación municipal es la que atiende mayoritariamente a los sectores populares, aparece año a año como la de más bajo puntaje, por tanto la de más baja calidad. (se ocultan los pocos datos que cruzan con la variable socioeconómica). Por tanto, los sectores más neoliberales levantan como discurso permanente que hay que privatizar la educación para mejorar la educación.



Estos resultados, contribuyen también a la estigmatización de los sectores populares y a la mayor segmentación de la educación. Cada vez más se concentran los sectores populares en la educación municipal y los sectores medios en la particular subvencionada y el SIMCE es uno de los elementos que contribuyen a eso.

Los resultados del SIMCE entregados directamente a los establecimientos con mayor información que los promedios generales, se constituyen en una información que le permite al equipo docente revisar sus prácticas. Sin embargo, con frecuencia son utilizados como “la” información relevante y simplifica el proceso de reflexión.

En relación a la valoración de los padres es difícil caracterizarla en forma homogénea en los distintos sectores sociales. En general se puede señalar que las familias que se interesan (las que han entrado más en la lógica de mercado en general) reciben los resultados como un dato que relevan más los MCM que ellos mismos. Pero en definitiva los que tienen la opción de elegir colegios para sus hijos (por lo general son los colegios los que eligen a sus alumnos) el SIMCE no se constituye en un fundamento importante. Las decisiones transitan más por la imagen que proyecta el liceo o escuela en cuanto a sector social que atiende, y ventajas comparativas que coinciden con el imaginario de una educación de calidad (uniforme, limpieza, disciplina, gimnasio, computadores, etc)

El discurso hegemónico de la evaluación estandarizada (SIMCE) tuvo algunas voces de disidencia tanto desde el magisterio como del mundo académico. Sin embargo, estas no tuvieron fuerza, tanto porque las luchas y esperanzas de ambos sectores estaban en otros temas más urgentes consecuencia del deterioro de la dictadura militar, como que el discurso hegemónico fue apropiado por las nuevas autoridades, y de una u otra manera, se traspasó a los distintos actores sin mayor contrapeso. Además, la fuerza discursiva de los sectores de la derecha neoliberal tuvo mucha presencia en los MCM

Aproximadamente, en la segunda mitad de la década cuando ya se visualizaba con mayor claridad los efectos perversos del sistema, las voces disidentes se fueron articulando e introduciendo en algunos sectores del propio Ministerio de Educación. Esto si bien ha llevado a algunos mejoramientos como ya se ha señalado, todavía no se adquiere una fuerza tal que permita realizar modificaciones sustantivas.

El SNED

Al igual que en el SIMCE el SNED no ha tenido mayor incidencia en su objetivo explícito mejorar la calidad de los establecimientos.

En los municipios que algún establecimiento ha ganado el estímulo económico, el equipo docente que se ve favorecido, lo acepta, tiende a visualizarse a sí mismo como mejor que otros. Pero al mismo tiempo, reconoce que el peso que tiene el SIMCE en el resultado tiene más que ver con el tipo de alumno que acepta el establecimiento que con la enseñanza.

A su vez, los establecimientos que no se ven beneficiados, se sienten desvalorados y estigmatizados injustamente, y por tanto no necesariamente motivados a mejorar.

En el período de selección se percibe un ambiente conflictivo y poco solidario entre establecimientos cercanos.

El ganarse el SNED se ha constituido también en una ventaja comparativa en la lógica de mercado que segmenta y estigmatiza.

El hecho que se haya incorporado variables no discriminatorias, no ha significado necesariamente que hayan disminuido las prácticas discriminatorias en forma sustantiva. Lo que sí ha ocurrido que se disminuyen los fundamentos para la discriminación.

Respecto a la evaluación del desempeño docente, puede decirse que si bien si bien el magisterio muestra todavía una gran resistencia la lógica de evaluación como premio y castigo, esta lógica está entrando con cierta fuerza.

Respecto a los grados de avance en la evaluación de desempeño docente, el Colegio de Profesores de Chile sostiene que:

La resistencia del profesorado y del Colegio de Profesores a la calificación funcionaria y punitiva ha permitido detener ese proceso y que los distintos sectores, incluido el magisterio se abra a ver un Sistema Nacional de Evaluación Formativa del Desempeño Profesional Docente como parte de una Carrera Docente

Se ha iniciado un proceso que ha permitido:

- Distinguir entre cumplimiento funcionario y desempeño profesional

- Definir más claramente la responsabilidad y lo constitutivo de la profesión docente: la enseñanza. Lo que de una u otra manera detiene en algo la



culpabilización del magisterio de todos los males del país.

- Distinguir entre reconocimiento al buen desempeño en una carrera docente que los estímulos competitivos

- Separar evaluación de desempeño profesional y resultados de rendimiento de los alumnos.

El proceso desarrollado por la Comisión Tripartita si bien ha permitido profundizar sobre la temática, ha llevado a que el Ministerio de Educación no cambie sustantivamente su lógica neoliberal y se nutra del diálogo para mejorar sus propuestas y de esta manera adquirir legitimación frente al profesorado.

En el sector particular, en los establecimientos que han llevado adelante sistemas de evaluación neoliberales (para premio y castigo, a todos los profesores del establecimiento en forma obligatoria, realizada por superiores jerárquicos, indicadores de cumplimiento administrativos y profesionales) sus efectos no se relacionan con el objetivo de mejorar las prácticas pedagógicas. Según las indagaciones realizadas, lo que se produce más bien es un mejor cumplimiento funcionario. Pero al mismo tiempo, se produce una tensión permanente en la realización del trabajo, realizar el trabajo para responder al evaluador más que para potenciar los procesos de aprendizaje de los alumnos, inhibición de la innovación (mejor ir a la segura) mayores dificultades para el trabajo en equipo, darle mayor importancia a lo “objetivo” por lo tanto al cumplimiento administrativo y que a los procesos de enseñanza y deterioro de las relaciones personales.

El SNED se implementó y al ser un estímulo colectivo principalmente, no presentó mayor discusión. Las críticas fundamentales fueron en relación al peso que se le daba al SIMCE. Desde allí se incorporaron las otras variables. Pero que no cambian sustantivamente el peso del SIMCE. En la actualidad se aplica sin mayores contrapesos ni oposiciones. Solamente algunos sectores consideran que cuando se implemente el Sistema Nacional de Evaluación de Desempeño Docente en el marco de una Carrera Docente, dichos fondos deberían ser traspasados. En todo caso es una temática no discutida.

En El Salvador, el gobierno está implementando una Reforma Educativa desde hace 7 años. Ella no ha realizado mayores cambios en la educación nacional y mucho menos en la calidad, pero les ha permitido mayor control sobre los docentes y ha propiciado

congelamiento de salarios desde hace 5 años. Mediante disposiciones de esta reforma, el financiamiento de la educación se le va trasladando paulatinamente a la población y el Estado aporta cada vez menos tendiendo a completar la privatización de la escuela pública.

El sindicato de Honduras considera que el modelo neoliberal no ha logrado cumplir los diferentes objetivos planteados. Ha aumentado el desempleo, al reducir presupuestos en educación y la salud no proporcionales al crecimiento poblacional, ha aumentado las dificultades para satisfacer necesidades en estas áreas; ha crecido la brecha mayor entre el bienestar que gozan los países del Hemisferio Norte y la pobreza de los países del Centro y Sur América, se ha acumulado mayor riqueza en menos manos y se ha ampliado la pobreza en la mayoría de la población.

Según el informe, en México la acumulación de datos no ha permitido construir una propuesta de plan para el mejoramiento de la calidad. Es evidente su eficacia para transformar el trabajo docente de modo que se ajuste a los requerimientos de la evaluación: lo que viene recompensado adquiere prioridad, lo que no, se considera pérdida de tiempo. La utilización de encuestas entre los estudiantes para evaluar a los maestros (sobre todo a nivel superior) obliga a los maestros a actuar en función de las preguntas de la evaluación. Hay también una individualización profunda de la lucha por el salario: esta se convierte en un asunto estrictamente personal.

En Panamá el informe también plantea que las políticas neoliberales no han producido la prometida mejora en la educación. Por el contrario, han generado inconsistencias, zozobras y han aumentado las deudas. El docente es el que más directo está en el control de la enseñanza dentro del aula, sin embargo, nos encontramos con una serie de limitaciones que a veces no permiten el mejor funcionamiento de este. El docente ha mostrado su disgusto por la poca participación. Los directores dedican más tiempo al área administrativa que a las docentes, los supervisores por su parte se mantienen la mayor parte del tiempo en las oficinas. El trabajo docente se hace complejo ya que tiene que atender los aspectos administrativos y pedagógicos de su aula más los múltiples programas colaterales que limitan su labor. El salario a pesar de ser el más alto en Centroamérica para la forma de vida del docente panameño no se ajusta a su realidad.



Síntesis y Conclusiones Sintetizando lo expresado hasta aquí podemos sostener que las políticas neoliberales en el sector educación, que se han implementado con fuerza en la región durante la década de los 90:

- No han producido mejoras en la calidad de la educación sino que, por el contrario, han agravado la situación preexistente en los sistemas escolares.

- No han mejorado la profesionalización docente, sino que han permitido mayor control sobre los maestros y profesores

- Han impulsado un paulatino traslado del financiamiento público al privado, y del estado a la sociedad civil.

Uno de los elementos centrales de esas políticas ha sido la implantación de Sistemas de Evaluación de carácter centralizado, basados en standares nacionales.

La principal característica de esos sistemas es que son funcionales al modelo de un estado subsidiario, que refuerza sus funciones de control. Considera la educación un servicio y no un derecho, y su papel es de regular el funcionamiento pero no garantizar su cumplimiento.

Pero este modelo no se instaló sin lucha ni conflicto. Por el contrario, fue cuestionado por varios sectores, por intelectuales y en particular por los sindicatos docentes.

Aún a riesgo de simplificar señalamos a continuación las principales críticas que los sindicatos realizan al modelo evaluativo neoliberal:

- Parte de una visión economicista, que quita a la práctica de la evaluación toda su potencialidad y sentido pedagógico

- Reduce evaluación a medición y aprendizaje a rendimiento.

- No da cuenta de otros problemas que también hacen a la calidad educativa, tales como:

- Cantidad de alumnos por docente.

- Mobiliario, equipo y bibliografía.

- Estado de los edificios

- Situación socio económica y sanitaria de los niños

- Carga de trabajo docente

- Tampoco toma en cuenta aspectos como repitencia y deserción, por los cuales una escuela muy bien rankeada puede en realidad ser profundamente expulsora.

- Han servido fundamentalmente para culpabilizar a los docentes como los únicos responsables de los problemas de rendimiento de los alumnos

- Del mismo modo han permitido justificar acciones del gobierno en contra de los trabajadores.

En particular, se critica el ranking y su publicación

La elaboración de rankings se fundamenta en el argumento de que cada familia elija la escuela que desee para sus hijos, y que permite el mejoramiento de la calidad porque estimula la competencia. Esto es un discurso perverso, que oculta la realidad. Los chicos pobres tienen limitaciones de pasaje, de ropa, de exigencias de materiales, para concurrir a las escuelas mejor rankeadas.

Para los que tienen la opción de elegir colegios para sus hijos (por lo general son los colegios los que eligen a sus alumnos) el ranking no se constituye en un fundamento importante. Las decisiones transitan más por la imagen que proyecta el liceo o escuela en cuanto a sector social que atiende, y ventajas comparativas que coinciden con el imaginario de una educación de calidad (uniforme, limpieza, disciplina, gimnasio, computadores, etc) que la competencia estimula el mejoramiento es un enunciado ideológico, desde otra perspectiva, la mejor manera de estimular lo mejor de cada uno es la solidaridad y el compromiso.

El ranking de escuelas sí ha servido para apoyar el proceso mercantil de competencia, porque introduce una medida común que permite comparar las escuelas y dar informaciones “objetivas” a los “consumidores de educación” en la elección de la escuela que “responde a sus preferencias”..Rsto ha permitido atraer más matrícula al establecimiento. Es importante tener en cuenta que el sistema de financiamiento estatal es de subvención por alumno.

La selección de escuelas con bajo rendimiento para realizar programas focalizados ha producido también un efecto perverso, ya que todos los actores de la comunidad educativa se sienten más bien estigmatizados como malos establecimientos. Los sistemas de evaluación centralizados y estandarizados no cumplieron los objetivos en que habían fundamentado su creación:. No fueron insumos para orientar líneas de políticas a nivel nacional y jurisdiccional. No lograron mejorar la calidad



Sí tuvo otros efectos - Al promover una valoración de la educación

privada que va logrando que se concentran los sectores populares en la educación estatal y los sectores medios en la particular subvencionada.

- A tender a transformar los tradicionales sistemas nacionales de enseñanza en un mercado educativo

- A quebrar el concepto tradicional de “comunidad educativa”, sosteniendo la idea de un “rendir cuentas”, en lugar de estimular el diálogo entre padres y educadores.

- Ha incidido fuertemente en la definición del currículum real de las escuelas, ya que se tiende a privilegiar los objetivos y contenidos medidos en las pruebas. Por ello, opera como mecanismo de control real que da por tierra con los enunciados acerca de la autonomía institucional.

- Las pruebas internacionales tienden a homogeneizar el currículum a nivel mundial, lo que afecta claramente a la construcción cultural particular.

- Ha tenido como consecuencias negativas la expulsión de los alumnos con problemas y mucho tiempo consagrado a la preparación a los exámenes para asegurar buenos resultados.

Propuestas Los informes de los sindicatos permiten sostener que la crítica no ha sido la única actitud, sino que se han buscado distintos tipos de construcciones alternativas, ya que también plantean la importancia de responder a la preocupación social por una educación pública de calidad.

Algunos de los elementos más importantes que se deben tener en cuenta para una evaluación que permita ese mejoramiento, son:

- Recuperar la evaluación en su tradición y fundamentos pedagógicos

- Como una práctica que posibilita la construcción de conocimientos que permiten transformar la realidad

- En el marco de construcción de relaciones sociales solidarias y no competitivas

- Para una sociedad que privilegie la democracia y la justicia sobre las leyes del mercado.

- Con carácter correctivo y no represivo

- Basada en el propio mejoramiento

- Que explicite los parámetros o referentes en base a los cuales se realiza, y su proceso de construcción, teniendo en cuenta el grado de participación ofrecido a distintos sectores

- Recuperando información que aporte a la definición de políticas nacionales, regionales o institucionales.

En cuanto a propuesta concretas de los sindicatos, hubo variadas formas:

- Creación de un Sistema Federal de Evaluación con participación de los gobiernos nacional y jurisdiccional, los sindicatos docentes, y otras organizaciones de la sociedad civil.

- Realización de un informes sobre la situación socioeconómica y socio-educativa de la escuela

- Realización de evaluaciones en distintos niveles de especificación: nacional, provincial, local e institucional

- Definición del sistema escolar como el objeto central de la evaluación,

- Necesidad de una nueva organización escolar y del trabajo docente, ya que es necesario crear tiempos institucionales y una adecuada capacitación que permita evaluar.

- Creación de distintas formas de evaluación que no sean necesariamente pruebas estandarizadas para el universo de los establecimientos.

- Entregar la información de las evaluaciones a las propias escuelas.

Evaluación a los Docentes

La evaluación al docente, que en algunos casos se liga al pago por productividad, es también materia de debate.

Las principales críticas se refieren a que:

- Produce una responsabilización de los resultados al docente individual, desconociendo otros aspectos vinculados a la infraestructura, acceso a materiales, problemas de la población atendida, etc.

- No siempre se basa en criterios técnicos científicos, sino en intereses políticos del gobierno y en mecanismos que propician el antagonismo entre los mismos maestros.

- Lleva a una individualización profunda de la lucha por el salario: esta se convierte en un asunto estrictamente personal.



- Muchas veces los maestros perciben estos procedimientos como un nuevo trámite que deben cumplir para aumentar un poco más su salario.

- Inciden en los límites de la autonomía profesional, ya que los docentes se ven presionados por los resultados.

En los casos en que se aplicaron, algunos de sus efectos han sido:

- Un mejor cumplimiento funcionario, no necesariamente docente.

- Una tensión permanente en la realización del trabajo, para responder al evaluado más que para potenciar los procesos de aprendizaje de los alumnos

- Una inhibición de la innovación (mejor ir a la seguro)

- Mayores dificultades para el trabajo en equipo

- Mayor importancia dada a lo “objetivo” y por lo tanto al cumplimiento administrativo que a los procesos de enseñanza

- Deterioro de las relaciones personales.

Respecto al pago por productividad, se sostiene que puede estar encubriendo una reducción de salarios

A pesar de estas críticas, no puede desconocerse que existe un fuerte movimiento, incluyendo de parte de los padres de familia y a muchos docentes, en favor de la evaluación del personal y de las instituciones. Por ello los sindicatos consideraron importante tener proposiciones alternativas.

Esas propuestas tienen algunas características, tales como:

- Rl objetivo debe ser mejorar la enseñanza y no sancionar a maestros.

- Debe ser de carácter formativo y de desarrollo de una trayectoria profesional, en oposición al sistema de calificaciones de carácter punitivo.

- Es necesario poner en discusión los sujetos evaluadores, su perfil, sus características, su capacitación.

- Los instrumentos de recolección de información deben ser variados, y mostrar evidencias del desempeño del profesor, privilegiando los que muestren la propia reflexión y autoevaluación del docente.

- Debe tener en cuenta una multiplicidad de aspectos que hacen a la calidad educativa, tales como: las

distintas políticas, las condiciones de trabajo, las capacidades de infraestructura, etc.

- Debe realizarse en el marco de una evaluación integral del sistema.

Para Pensar Otras Posibilidades

Gran parte del trabajo que nos debemos es el recuperar lo que nos robaron, restituir los sentidos de las palabras que el neoliberalismo vacía y bastardea.

En primer lugar, sin duda, recuperar la dimensión pedagógica de la evaluación educativa, en el sentido profundo que tiene la educación como trasmisión y creación de cultura, de sujetos, de identidades.

Por otro lado, hacerlo desde las particularidades de cada coordenada histórica y geográfica.

Por eso me pareció pertinente pensar a Paolo Freire, uno de los educadores más lúcidos que pudo producir este continente.

Él formula con mucha claridad algunos de los conceptos que estamos discutiendo aquí. En particular, en referencia a su gestión en la Secretaría de Educación de San Pablo en manos del Partido de los Trabajadores, se pregunta por el concepto de calidad.

En el discurso neoliberal, no está dada en términos de “lo que mejor sirva a la mayoría de la gente así no sea lo más rentable”, sino en cuanto a “qué es más eficiente para extraer grandes ganancias y qué es más eficaz para engordar rápidamente los bolsillos de unos pocos”. Se ha naturalizado que significa eficiencia, eficacia, rendimiento, productividad. Incluso suele oponerse a extensión de la educación, a ampliación de cobertura.

Freire va a decir:

“Esta administración (la de Luiza Erundina, PT,

1989-1992), por su parte, no lucha por cualquier

tipo de calidad, sino por determinada calidad de la

educación – la educación democrática, popular,

rigurosa, seria, que respeta y estimula la presencia

popular en los destinos de la escuela que se va

convirtiendo cada vez mas en una escuela alegre”16

Por último, esta cuestión se vincula con otro de los supuestos que el neoliberalismo nos quiere hacer creer, es acerca de la separación entre los campos de

16 Freire, Paulo: Política y Educación. Siglo XXI. México-España, 1996



la realidad, por la cual la educación y del conocimiento están en mundos separados de la constitución del poder y la lucha política.

Freire nos dice:

“... no puede existir una práctica educativa neutra,

no comprometida, apolítica. La directividad de la

práctica educativa, que la hace trascenderse siempre

a sí misma y perseguir determinado fin, un sueño,

una utopía, no permite su neutralidad. ... al no ser

neutra, la práctica educativa, la formación humana,

implica opciones, rupturas, decisiones, estar y

ponerse en contra, a favor de un sueño y contra otro,

a favor de alguien y contra alguien.” 17

Esto tiene derivaciones inmediatas para la práctica de la evaluación:

“Así como es imposible pensar la educación en

forma neutra, es igualmente imposible pensar en una

evaluación neutral de ella. No hay cualidades por las

que luchemos que puedan ser consideradas como

absolutamente neutras, en la medida misma en que,

17 Freire, Paulo: Política y Educación. Siglo XXI. México-España, 1996 17 Ibid.

como valores, son vistas desde diferentes ángulos, en

función de intereses de clases o de grupos.” 18

Sintetizando, digamos que se impone restituirle a la evaluación su valor pedagógico, reconociendo por lo mismo su carácter político. El problema fundamental de la evaluación no es de orden técnico, como pretenden hacernos creer.

Una evaluación comprometida no puede ser neutra, debe ser rigurosa, seria, democrática, participativa. Puede transformarse en una práctica dialógica donde el crecimiento compartido entre los niños, los educadores y los padres conlleve al mejoramiento constante de los aprendizajes, en un clima de alegría, confianza, dignidad, solidaridad, respeto.

Otra escuela es posible, y evidentemente existen hoy los sujetos sociales y los espacios - organizados y no - desde donde pensarla, así como también existe una rica historia pedagógica latinoamericana que espera ser recuperada para alimentar esas construcciones

Buenos Aires, septiembre de 2003

18 Ibid.



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Red Social para la Educación Pública

en América – Red SEPA ____________________________________

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La Federación Magisterial de Colombia Británica – BCTF

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Incidencia de las Políticas Neoliberales en la...

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