INFORME DE INVESTIGACIÓN LA PARTICIPACIÓN DE LAS...
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INFORME DE INVESTIGACIÓN LA PARTICIPACIÓN DE LAS JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES EN LA TOMA DE DECISIONES SOBRE LOS PLANES DE DESARROLLO MUNICIPAL Y COMUNAL Elaborado por: PAOLA ANDREA PEÑA MARITZA BARRERA JOSE SERNA FRANCY CAMPO Tutor: JUAN CARLOS CASTRO FACULTAD DE INVESTIGACIONES ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PÚBLICA COLOMBIA 2015
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INFORME DE INVESTIGACIÓN
LA PARTICIPACIÓN DE LAS JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES EN LA
TOMA DE DECISIONES SOBRE LOS PLANES DE DESARROLLO MUNICIPAL
Y COMUNAL
Elaborado por:
PAOLA ANDREA PEÑA
MARITZA BARRERA
JOSE SERNA
FRANCY CAMPO
Tutor:
JUAN CARLOS CASTRO
FACULTAD DE INVESTIGACIONES
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PÚBLICA
COLOMBIA
2015
2
Contenido
Resumen…………………………………………………………………………………….4
Introducción………………………………………………………………………………...5
CAPÍTULO I: EL PROBLEMA Y EL MÉTODO
1. El problema: Baja participación de las Juntas Administradoras Locales en
cuanto a la toma de decisiones sobre los planes de desarrollo municipal y
comunal…………………………………………………………………………….7
2. Pregunta de investigación…………………………………………………………8
3. Marco teórico conceptual…………………………………………………………8
3.1 La participación como escenario……………………………………………..9
3.2 La planeación y la participación……………………………………………..10
3.3 El sujeto forjador de su propio desarrollo…………………………………..11
3.4 Consideraciones sobre la triada participación, planeación y
desarrollo………………………………………………………………….…..12
4. Metodología……………………………………………………………………….13
4.1 Análisis Documental………………………………………………………….14
4.2 La Encuesta…………………………………………………………………...14
4.2.1 La Muestra………………………………………………………………16
4.3 Observación Participante……………………………………………………17
CAPÍTULO II: RESULTADOS Y CONCLUSIONES
5. Resultados…………………………………………………………………………17
5.1 Desarrollo normativo de las Juntas Administradoras Locales - JAL de
Cali………………………………………………………………………………...17
5.2 La Cadena de Valor de la Planeación en Cali………………………………18
5.2.1 Insumos……………………………………………………………………..25
5.2.2 Actividades o procesos……………………………………………………25
5.2.3 Productos…………………………………………………………………..27
3
5.2.4 Resultados………………………………………………………………..27
5.2.5 Impactos…………………………………………………………………..27
5.2.6 Hallazgos relevantes al analizar la Cadena de Valor de la
Planificación de la Ciudad…………………………………………………………….27
5.3 Indicadores de participación………………………………………………29
5.4 Paralelo entre los Consejeros Territoriales de Planeación y Las Juntas
Administradoras Locales como instancias de planeación……………………33
5.5 Resultados de la aplicación de la encuesta y de la medición de los
indicadores de participación………………………………………………...…35
6. Consideraciones Finales……………………………………………………………..42
4
Resumen
La presente investigación tiene por objeto dar respuesta a la siguiente pregunta:
¿Cómo ha sido la participación de las Juntas Administradoras Locales en la toma de
decisiones sobre los planes de desarrollo, municipal y comunales de Cali en el periodo
2008 al 2014?
La metodología a aplicar consta de una serie de técnicas como el análisis
documental, la observación participante y la encuesta. Dentro de los resultados se encontró
que existen unos vacíos en la aplicación normativa respecto a la participación de esta
instancia en la toma de decisiones, la pertinencia de diseñar la Cadena de Valor del Sistema
de Planeación de la ciudad y a partir de ella construir una batería de indicadores, ajustada al
territorio.
Palabras clave: Participación, Planeación, Planes de Desarrollo, Cadena de Valor,
Indicadores, Sistema de planeación.
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Introducción
Hoy en día Colombia se ha ido fortaleciendo en el tema de la planeación, prueba de
ello son los múltiples instrumentos con los que cuenta a nivel nacional y junto a ellos las
instancias creadas constitucionalmente para incluir la participación como eje central en la
toma de decisiones, articuladas al Sistema Nacional de Planeación, que representan a la
comunidad y a los diferentes sectores además de promover la participación en el territorio.
Sin embargo aunque los avances del Sistema a nivel nacional son notorios, en los
territorios la situación no es la misma. En muchos municipios pequeños el Sistema de
Planificación no se ha implementado y en otros de mayor categoría, aunque existe, la
articulación se ha hecho difícil entre sus partes, lo que pone en tela de juicio cómo se está
haciendo la planificación participativa en los territorios, entendida no solo como la
distribución de recursos por proyectos sino como la verdadera participación en la toma de
decisiones. Esta investigación se aproxima al Sistema de Planificación de Cali a partir de
examinar la participación en la toma de decisiones de una de las instancias de planificación
del municipio como lo son las Juntas Administradoras Locales o JAL1, su articulación con
el Sistema Municipal y su participación en la toma de decisiones a nivel comunal y a nivel
municipal desde los planes de desarrollo.
Está compuesto por dos capítulos en los que se pretende resolver la siguiente
pregunta de investigación: ¿Cómo ha sido la participación de las Juntas
Administradoras Locales en la toma de decisiones sobre los planes de desarrollo,
municipal y comunales de Cali en el periodo 2008 al 2014?
En el primer capítulo se hace un recorrido desde el problema de investigación, los
objetivos, el marco teórico conceptual y la metodología de investigación; en el segundo
capítulo se dan cuenta de los resultados de la aplicación de la metodología y de los
1 Junta Administradora Local. Para efecto de esta investigación se abreviará este término a JAL cuando sea
necesario.
6
instrumentos diseñados para tal fin. Para finalmente hacer unas consideraciones a manera
de conclusiones que contienen los argumentos en los que se basa la respuesta a la pregunta.
Además dentro del cuerpo de este documento de encontrará, como resultado
emergente de la investigación, una aproximación a la Cadena de Valor del Sistema de
Planificación de la ciudad y una batería de indicadores que fueron diseñados para medir la
efectividad de la participación de esta instancia que se ponen a consideración como insumo
para futuras investigaciones.
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CAPÍTULO I: EL PROBLEMA Y EL MÉTODO
1. El problema: Baja participación de las Juntas Administradoras Locales en
cuanto a la toma de decisiones sobre los planes de desarrollo municipal y
comunal.
El municipio de Cali con una población de 2.075.380 habitantes según último Censo
General del Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE, distribuidos en
22 comunas y 15 corregimientos, con un total 37 JAL conformadas por 333 comuneros,
cuenta con un Sistema de Planificación definido por el Decreto Municipal Compilatorio
0203 del 2001 como un
Conjunto de Agentes e Instancias que conforme a unos principios y a través de un
procedimiento establecido, formulan, aprueban, ejecutan y evalúan los diferentes
instrumentos de planificación del municipio de Santiago de Cali con el fin de
garantizar un desarrollo armónico de la entidad territorial.
Este sistema está conformado por autoridades e instancias cuyo propósito es trabajar
de manera articulada con el objeto de planificar el desarrollo de la ciudad. Sin embargo,
aunque todos tienen derecho a participar, las autoridades deciden y las instancias opinan,
opinión que aunque representa los intereses de la comunidad se ve limitada a emitir
conceptos o a proponer sobre la base de que no tienen carácter vinculante. Posición que
para muchos de los actores del sistema ubicados en estas instancias desmotiva su ejercicio
quitando poder a sus intervenciones. A la luz de lo anterior cabría plantearse lo siguiente:
¿Cómo se da la participación de las instancias en el sistema de planificación de la ciudad de
Cali?, ¿Qué tanto inciden sus conceptos y opiniones en la toma de decisiones?, ¿Es
suficiente la normatividad o esta obstaculiza el ejercicio de la participación en la
planificación?
8
Para poder dar respuesta a preguntas tan complejas como las anteriores se hace
necesario plantear una pregunta de investigación que reúna las preguntas orientadoras y que
permita, a partir del análisis de una instancia, recoger la información suficiente para aportar
a la solución de la misma. Por tal motivo se escogen las Juntas Administradoras Locales
como sujetos de investigación para examinar su participación en la toma de decisiones
sobre los planes de desarrollo comunales y el Plan de Desarrollo Municipal de Cali
escogiendo como periodo de tiempo los últimos dos gobiernos, del 2008 al 2014.
2. Pregunta de investigación
¿Cómo ha sido la participación de las Juntas Administradoras Locales en la toma de
decisiones sobre los planes de desarrollo, municipal y comunales de Cali en el periodo
2008 al 2014?
3. Marco teórico conceptual
El presente marco pretende dar a conocer aquellas teorías que fundamentan la
investigación desde la relación que se establece en la triada participación, planeación y
desarrollo, conceptos claves para esta investigación. Para ello se han tomado unos
referentes sobre cada concepto y consecuentemente hacer un análisis a partir de su
integración. Ver figura.1
Figura1. Triada Participación, Planeación y desarrollo.
9
Fuente. Autor
La Figura 1 muestra la convergencia de estos tres conceptos en un agente llamado
ciudadano. En pocas palabras, el ejercicio de la ciudadanía requiere de participar en la
planeación del territorio tomando decisiones que dinamicen sus subsistemas para que se dé
un desarrollo endógeno.
3. 1 La participación como escenario.
La participación es un derecho que ha tomado fuerza en Colombia desde la
Constitución de 1991 cuyo objeto es profundizar la democracia a partir de la toma de
decisiones. En su artículo 2, la Carta Magna expresa lo siguiente:
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la
vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia
nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia
de un orden justo.
Si lo que se toman son decisiones es imperante que la comunidad sea activa en todo
el proceso que decide sobre su porvenir. Por ello la participación debe tomarse no solo
como un proceso, sino como un escenario en donde unos actores construyen su modelo
territorial. Para Velásquez y Gonzales (2010) la participación va más allá (p. 21); un
10
encuentro de voces que buscan llegar a un consenso sobre metas de bienestar y los medios
para alcanzarlas.
Por su parte Espinoza, Pérez y Van de Velde (2006) proponen algunos enfoques
para definir la participación: Como factor fundamental para lograr el desarrollo humano
sostenible; como elemento para fortalecer el sistema democrático, representativo y
participativo; para consolidar la reforma del estado y sus procesos de descentralización;
desde su contribución al desarrollo, la gobernanza y la construcción de la ciudadanía y
desde la perspectiva de los derechos ciudadanos. (p. 10)
Para esta investigación la participación se asume como elemento fundamental
del desarrollo lo que implica formar capital social para la incidencia política. Este tipo
de participación conlleva una nueva forma de ver el desarrollo en la que los
ciudadanos hacen parte de las decisiones y en cierta medida despiertan la necesidad
de gobernarse a sí mismos. Tal como lo cita Espinoza et all (2006):
Los nuevos conceptos de ‘Participación Ciudadana’ sugieren que las/os ciudadanas/os
puedan gobernarse a sí mismas/os influenciando los procesos de toma de decisiones que
afecten sus vidas, sus comunidades, sus ambientes y sus sociedades. Ellas/os tienen
gobiernos para que los rijan pero no completamente, ni sin cuestionar. (p. 13)
Finalmente, existe una definición clave que recoge todo lo anteriormente dicho y
que se acoge en la investigación; es la del Banco Mundial que define la participación
ciudadana como “el proceso a través del cual los interesados influyen y controlan poder
sobre las iniciativas de desarrollo y sobre las decisiones y recursos que afectan sus
vidas”. (Citado en Espinoza et all, p. 12)
Es decir que la participación es un ejercicio del poder. Un poder que permite
que las comunidades ejerzan su derecho a tomar decisiones sobre los proyectos que
necesitan y que se traducen en oportunidades y en calidad de vida.
11
De esta forma Espinoza et all, deduce dos objetivos principales de la participación
ciudadana: Que la participación ciudadana es un medio para socializar la política acercando
al Estado a la gestión pública, a la ciudadanía y que la participación ciudadana amplía el
campo de lo público hacia las esferas de la sociedad civil, rompiendo con el monopolio
del Estado en un ejercicio de compartir responsabilidades que eran exclusivas de este. (p.
16)
3.2 La planeación y la participación
La planeación es el efecto de planear, diseñar estrategias y métodos que permitan
alcanzar los objetivos proyectados. Se asume que toda planeación viene intrínsecamente
relacionada con un plan que en el caso de Colombia y sus entidades territoriales se llama
Plan de Desarrollo y Plan de Ordenamiento Territorial. Para Morcillo (2002) la
planificación
Consiste en identificar y analizar la situación actual en que se encuentra una organización o
una sociedad, prever o anticipar su situación futura, fijar los objetivos a corto, mediano y
largo plazos de solución de problemas identificados y programar las acciones y recursos
que son necesarios para realizar los objetivos establecidos (p. 22).
Por su parte Arizaldo Carvajal (2007) sostiene que la planeación participativa hace
hincapié en situar a los ciudadanos en el centro de las decisiones y que no se refiere
únicamente al hecho de votar sino que incluye procesos de transparencia, apertura y toma
de decisiones; de “dar voz” tanto en escenarios públicos como en corporativos. Afirma que
los procesos ampliamente participativos promueven un desarrollo exitoso a largo plazo (p.
39).
Teniendo en cuenta lo expresado por los autores, para efectos de esta
investigación se entiende la planeación como un proceso ampliamente participativo en
donde priman las propuestas, los argumentos, la voz, el voto y las acciones a largo
plazo que permitan alcanzar unos objetivos definidos desde una visión común del
futuro de un territorio.
3.3 El sujeto forjador de su propio desarrollo
12
El desarrollo es un estado en constante evolución, es un producto emergente de una
serie de elementos en donde el sujeto es forjador de su propio desarrollo. En su ponencia
sobre Desarrollo Endógeno Sergio Boisier (2004) responde ¿para qué? y ¿para quién? el
desarrollo; y concluye que el desarrollo endógeno es para generar unas condiciones en el
territorio, dado su entorno, que le permitan a los seres humanos potenciarse a sí mismos
para llegar a ser personas humanas; y es para el ser humano. (p.3)
En cuanto la planeación del desarrollo, Ruth Saavedra (citada en Arizaldo Carvajal,
2007) la considera como
Un proceso dirigido a orientar el cambio social, en el cual los diferentes actores sociales,
interviniendo de manera sistemática en el presente para construir el futuro, garantizan el
logro del desarrollo deseado y posible, protegiendo las opciones para las generaciones
futuras (p.55).
Lo anterior quiere decir que el desarrollo parte de los actores sociales los
cuales tienen la motivación y la capacidad de generar un cambio; pero este cambio es
endógeno y parte desde las potencialidades del territorio y de sus habitantes, desde la
formación de capital social y humano. Así es como se entiende el desarrollo para esta
investigación.
Finalmente es oportuno dejar constancia de la definición de Plan de Desarrollo
Local plasmada en el Acuerdo 13 de Junio del 2000 por el Concejo y la Alcaldía de Bogotá
Es un instrumento de la planeación en el que se establece el marco de desarrollo de la
localidad con una visión estrategia compartida y de futuro, el cual es resultado de un
proceso de concertación entre los diversos actores de la planeación local. En él se definen
las prioridades del desarrollo para orientar la aplicación racional de los recursos de los
Fondos del Desarrollo local, permitiendo así concebir objetivos y metas alcanzables en un
periodo determinado.
3.4 Consideraciones sobre la triada participación, planeación y desarrollo
Al integrar los elementos de la triada surgen relaciones fuertes entre los unos y los
otros. De ellas se rescatan las siguientes:
13
Los planes de desarrollo y en sí los locales, implican el ejercicio de una planeación
que incluya a las comunidades en la toma de decisiones, es decir que les permita participar
ampliamente. Según el PNUD (2008) Los planes de desarrollo municipales y
departamentales son una gran oportunidad de contribuir en la construcción de la paz como
“el espacio idóneo de encuentro de los ciudadanos y ciudadanas y del intercambio de sus
iniciativas para forjar los mejores caminos para su territorio y su gente” (p. 5).
En Velásquez (2011), la incorporación de la participación en la planeación y en el
ordenamiento territorial significó un cambio de paradigma al cual las instituciones todavía
no se han ajustado. Del paradigma tradicional que miraba el territorio principalmente como
un espacio físico, “sometido al principio del determinismo”, a un paradigma participativo
en donde el mismo territorio se ve como un espacio socialmente construido; el cambio es
un efecto de dinámicas endógenas y la planeación es un “escenario técnico- político de
negociación” (p 243). Este concepto lo amplía mejor Pablo Morcillo (2002) al relacionar la
participación con la planeación para el desarrollo, afirmando que la participación ciudadana
en el proceso de planeación en Colombia es participativa más no participante. “La ley
colombiana prescribe la planeación participativa” (p. 63); se elaboran los planes y luego se
consultan con la ciudadanía quienes emiten conceptos que no son obligatorios. Para
entender mejor, el paradigma participativo de Velásquez se incorpora la planeación
participante de Morcillo.
Por su parte Boisier (1998) en su teoría del Desarrollo Endógeno afirma que el
desarrollo presupone un “complejo y permanente proceso de coordinación de decisiones
que pueden ser tomadas por una multiplicidad de agentes o actores cada uno de los cuales
dispone de un amplio abanico de opciones decisionales” (p 8), es decir que la participación
es un elemento esencial en la planeación para desarrollo.
4. Metodología
La metodología se plantea conforme a los objetivos específicos. Ver Tabla 1.
Tabla 1. Descripción metodológica.
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Objetivo Específico Actividades Metodología
Identificar teorías en materia de
planeación y participación en la
toma decisiones
1. Análisis de teorías de
planeación y participación en la
toma de decisiones
1. Análisis
documental
Identificar la normatividad
constitucional y legal en materia
de planeación con relación a las
juntas administradoras locales.
2. Recopilación de la normatividad
sobre la participación de la JAL
2. Análisis
documental
Medir el grado de participación
de las Juntas Administradoras
Locales (JAL) en los planes de
desarrollo municipal y
comunales
3. Encuestas a miembros de las
JAL de las comunas de Cali
sobre su participación en los
planes de desarrollo comunal y
municipal.
4. Comparativo entre la JAL y el
CTP como instancias de
participación
3. Encuesta
4. Observación
participante
Analizar la correspondencia
entre la teoría, lo estipulado en
las normas y su materialización
práctica.
5. Análisis comparativo 5. Análisis
comparativo
Fuente: Autor
4.1 Análisis Documental
Se recurre a textos y documentos que contienen información sobre la participación
en la planeación. Entre ellos se encuentran: La Planeación en Colombia de Pablo Morcillo
(2002) y Lógicas Sobre el Desarrollo y Planificación en Cali de Arizaldo Carvajal (2007).
El análisis normativo recopila las leyes, decretos y acuerdos desde la Constitución de 1886
hasta la ley 1551 del 2012 de donde se extraen los principales cambios y la evolución de la
participación de las JAL en la toma de decisiones.
4.2 La Encuesta
15
Se usa la encuesta como instrumento para conocer la percepción de los Ediles en su
ejercicio de participación en la toma de decisiones y medir su eficacia a partir de los
indicadores diseñados para tal fin. Esta consta de dos partes: La parte cualitativa con
preguntas referentes a cuatro criterios escogidos; participación en la toma de
decisiones, eficacia, legalidad y articulación dentro del sistema de planificación; y la
parte cuantitativa con preguntas sobre la eficacia de las decisiones en términos de
propuestas presentadas, propuestas incluidas y propuestas ejecutadas. Ver Anexo 6.
La participación en la toma de decisiones, como primer criterio, se enfoca en la
posición de los comuneros frente a los Comités de Planificación; si sienten o no que su
participación es tenida en cuenta en estos espacios. La Eficacia, como segundo criterio, se
enfoca en el poder de la participación de las JAL en la toma de decisiones sobre el Plan de
Desarrollo Comunal. La legalidad, como tercer criterio, en cuento a las competencias
otorgadas por las diferentes normas a las JAL y su materialización práctica. Y la
Articulación, como cuatro criterio, hacia la instancia como parte de un sistema; el Sistema
de Planificación Municipal. Ver Tabla 2.
Tabla 2. Criterios a evaluar en la primera parte de la encuesta.
Criterio PREGUNTA ORIENTADORA Ponderación –
Valores de
respuesta
Participación en la
toma de decisiones
¿Siente que la participación de la JAL es tenida en cuenta en
los comités de planificación?
SI/NO
Eficacia ¿Cómo considera el poder de la participación de la JAL en
el proceso de elaboración del Plan de Desarrollo
Comunal?
NULO/BAJO/
MEDIO/ALTO
Legalidad ¿Cómo calificaría las competencias otorgadas por ley a las
JAL con relación a su participación en la toma de
decisiones?
SUFICIENTES
/INSUFICIEN
TES
Articulación dentro
del sistema de
planificación
¿Cómo es la articulación de las JAL con las otras instancias
y autoridades del sistema de planificación municipal?
NULA/BAJA/
MEDIA/ALTA
Fuente: Autor
16
Además, en esta primera de la encuesta, se complementaron los criterios con tres
preguntas abiertas sobre los retos de las JAL frente a la participación en la toma de
decisiones, los principales problemas que como instancia han tenido para articularse al
Sistema de Planeación del municipio y sus posturas y retos frente a la ley 1551 del 2012
que habla del presupuesto participativo.
La segunda parte de la encuesta fue elaborada con base en los indicadores diseñados
para medir la eficacia de la participación en términos de propuestas presentadas, incluidas y
ejecutadas, cuyo desglose será más adelante.
4.2.1 La Muestra.
Como se dijo anteriormente Cali cuenta con 333 comuneros distribuidos en 37 Juntas
Administradoras Locales entre rurales y urbanas. Inicialmente el objetivo de la
investigación era aplicar el instrumento a la totalidad de la población pero, debido al
proceso electoral que se atravesó durante el tiempo de toma de la muestra y del relevo
generacional tan grande que se vio en las JAL después de las elecciones, se decidió escoger
una muestra más cualitativa que cuantitativa, que permitiera por lo menos alcanzar un
comunero por JAL. Es así como se convocó a los comuneros a dos talleres a los cuales
asistieron 28 de ellos en total. Ver Tabla 3.
Tabla 3. Características de la muestra
Característica de la muestra Comuneros activos en los dos últimos periodos
de gobierno (2008-2011, 2012-2015) o por lo
menos en uno de ellos.
JAL que tuvieron
representación en los talleres
Comunas 2,3,7,8,10,11,12,13,15,16,19,21
Corregimiento: 58 (La Leonera)
JAL que no tuvieron
representación en los talleres
Comunas: 1,4,5,6,9,14,17,18,20,22
De los 15 corregimientos no asistieron 14.
Total de la muestra 20 comuneros puesto que 8 resultaron nuevos,
electos para el periodo 2016-2018
17
Fuente: Autor
Como se puede observar, aunque el grupo de investigación hizo la convocatoria a
todos los comuneros, las situaciones adversas explicadas en el párrafo anterior, influyeron
en que esta muestra no fuera representativa de la totalidad de la población. Sin embargo, la
variedad de la misma arrojó resultados muy dicientes e interesantes para dar una respuesta
tentativa a la pregunta de investigación. Esta muestra fue usada para poner a prueba el
instrumento y evaluar los indicadores que fueron diseñados para tal fin.
Se sugiere, como parte de una futura investigación y para corroborar los datos
arrojados por esta muestra o mejorarlos, aplicar el instrumento a un número mayor de
comuneros en un periodo que no sea electoral para que esto no afecte la convocatoria.
4.3 Observación participante.
Con objeto de poder conocer más allá el funcionamiento de las instancias de
planeación, el grupo de investigación asistió al XIX Congreso del Sistema Nacional de
Planeación realizado en Tunja del 17 al 20 de noviembre del 2015. A este Congreso se
dieron cita los representantes de los Consejos Territoriales de Planeación de los tres niveles
para discutir sobre el Plan de Desarrollo Nacional y los Planes Territoriales con un enfoque
de paz. El ejercicio de observación participante consistió en acompañarlos en todos los
momentos del evento, escucharlos, interactuar con ellos para conocer sus problemas y retos
desde su instancia. A partir de ello se re realizó un paralelo de los Consejos Territoriales de
Planeación o CTP2 con la instancia de la JAL a nivel local.
CAPÍTULO II: RESULTADOS, CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
22
Consejos Territoriales de Planeación. Para efecto de esta investigación se abreviará este término a CTP cuando sea necesario. Además se usará la abreviatura CMP o CCP cuando sean Consejos Municipales y Comunales respectivamente.
18
5. Resultados
5.1 Desarrollo normativo de las Juntas Administradoras Locales - JAL de Cali
La Constitución Política de Colombia de 1886 establecía en su artículo 196: “Los
Gobernadores estarán sujetos a responsabilidad administrativa y judicial. Son amovibles
por el Gobierno, y responsables ante la Corte Suprema por los delitos que cometieren en el
ejercicio de sus funciones”.
Este artículo fue modificado mediante el Acto Legislativo N° 01 de 1968, que
permite crear los Concejos Municipales y su elección a través del voto popular y establece
que estos, para el mejor manejo de los asuntos locales en los territorios podrían crear
las Juntas Administradoras Locales. Esto hace cuarenta y siete años.
Veinte años después, en el año 1988, en la ciudad de Cali se crean las primeras JAL,
a través de la división del territorio municipal en comunas y corregimientos según el
Acuerdo 15 de 1988. A partir de ese momento se gesta el desarrollo normativo de las Juntas
Administradoras Locales en el que se dictan diversas leyes y acuerdos para su
funcionamiento.
Ley 11 de 1986 decreta la participación de la comunidad en los asuntos públicos y
afirma que para mejorar la prestación de los servicios en los territorios, los concejos
podrán dividir el territorio en comunas para la zona urbana y en corregimientos para la
zona rural (Artículo 16). Además que las JAL dictarán a través de resoluciones,
pronunciamientos que sean convenientes para la administración sus territorios,
vigilarán y controlarán los servicios que preste la administración y realizará
propuestas para la asignación de partidas presupuestales para programas en el territorio
(Artículo 17).
Acuerdo 15 de 1988. Divide el territorio municipal en comunas y corregimientos y
dicta las normas marco que regula su funcionamiento y se expiden otras disposiciones.
Permite que las JAL propongan planes y programas de inversión para sus territorios,
19
prioricen obras que consideren deban realizarse y formulen propuestas en el Plan de
Desarrollo de la Comuna y las presenten a la administración para que se consideren a
incluir en el Plan de Desarrollo Municipal. Las J.A.L también realizarían la distribución
y asignación de las partidas de los presupuestos del nivel Nacional, Departamental y Local
que sean a su favor.
Acuerdo 04 de 1989, por medio del cual se asignan otras funciones a las JAL.
Permite su participación en la elaboración y formulación del Plan de Desarrollo
Municipal, donde determina y prioriza las obras que se deban realizar.
Acuerdo 48 de 1990. Reglamenta el funcionamiento de las JAL y asigna funciones
al Presidente, Vicepresidente y Secretario. Permite que las JAL creen comisiones
encargadas de realizar estudios correspondientes a los proyectos y programas para el
buen funcionamiento de la comuna (Artículo 20) y establece que las JAL contarán con la
asesoría profesional por parte de la administración para los temas que así lo requieran
(Artículo 21).
Constitución Política de 1991 establece las funciones de la JAL (Artículo 318):
Participar en la elaboración de los planes y programas municipales de desarrollo
económico y social y de obras públicas.
Vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales en su comuna o
corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos públicos.
Formular propuestas de inversión ante las autoridades nacionales,
departamentales y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos
planes de inversión.
Distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal.
Ejercer las funciones que les deleguen el concejo y otras autoridades locales.
Acuerdo 01 de mayo 1 de 1996. Libro II del Sistema de Planeación Municipal.
Establece el procedimiento para el Plan de Desarrollo de la Comuna y los tiempos que se
20
tendrá para su revisión y aprobación para ser incluido en el Plan de Desarrollo Municipal.
También establece la desconcentración municipal a través de los Centros de
Administración integrada o CALIS.
Decreto 0151 De 2003. Por medio del cual se reglamentan los comités de
planeación de las comunas y corregimientos. Permite la participación de las J.A.L y los
Consejos Territoriales de Planeación - C.T.P de las reuniones convocadas por el Comité de
Planeación con derecho a voz, mas no a voto. Este decreto transfiere funciones de las JAL
al Comité de Planeación dejándolas sin una participación directa en la toma de decisiones
como lo establecieron los acuerdos anteriores y la ley.
Decreto 0209 de 2005. Por medio de la cual se deroga el decreto 0151 del 2003 y
se dicta una nueva reglamentación de los comités de planificación territorial de las comunas
y corregimientos. Permite que las JAL y los CTP de las comunas y corregimientos
participen de las reuniones de los Comités de Planificación y tengan la facultad de voz
y voto.
Decreto 0718 de 2005. Por medio del cual se deroga el decreto 0209 de 2005 y se
expide una nueva reglamentación para los Comités de Planeación territorial de comunas y
corregimientos. Designa nuevas funciones a los Comités de Planeación, donde estos
servirán como espacio de concertación entre los actores comunitarios, sociales e
institucionales para la formulación de propuestas que vayan encaminadas a promover
programas y proyectos que sean incluidas o plasmadas en el Plan de Desarrollo. Pero
Deroga la Facultad que se había otorgado a las JAL y a los CTP vetando su derecho al
Voto en cuanto a la toma de decisiones que le había sido otorgada en el Decreto 0209
de 2005.
Decreto 022 del 2007. Por medio del cual se deroga el decreto 0718 de octubre 25
de 2005 y se expide una nueva reglamentación para los Comités de Planeación territorial de
comunas y corregimientos. Propone al Director del CALI como el encargado de
articular los comités con las otras instancias del Sistema Municipal de Planeación
21
(Artículo. 18), en donde no se nombra la JAL puesto que esta puede asistir a los comités
cuando lo considere necesario con voz, pero sin voto. Limitando su accionar a una firma
dentro del proceso de planificación comunal. Además dicta las funciones de los Comités de
Planificación entre las que se encuentran:
Promover la participación de la comunidad durante la formulación y preparación
de planes, programas y proyectos, integrando, racionalizando y optimizando
esfuerzos y recursos.
Constituirse en espacio de análisis, discusión y socialización de los problemas
de la comuna o corregimiento e identificación de las alternativas de solución.
Concertar la priorización de los problemas que aquejan a la comuna o al
Corregimiento, así como las alternativas de solución.
Brindar apoyo al Profesional Especializado del C.A.L.I. en su función
planificadora del territorio.
Servir de escenario del proceso de formulación del plan de desarrollo de la
comuna o el corregimiento, plan operativo anual de inversiones, plan
plurianual de inversiones, programas y proyectos tendientes a logra el
desarrollo integral de la comuna o corregimiento en concordancia con la
respectiva situación socioeconómica y ambiental y los lineamientos y metodología
que se determinen.
Lograr la participación de la comunidad en la generación de programas y
proyectos compartidos, integrando, racionalizando y optimizando esfuerzos y
recursos.
Realizar el seguimiento de las acciones convenidas por todos, especialmente las
del plan de desarrollo, discutir las dificultades encontradas, evaluar las fallas y
logros y hacer las recomendaciones para sus ajustes.
Acompañar al Profesional Especializado del C.A.L.I. o quien haga sus veces y a
los funcionarios de las entidades en la formulación de los proyectos, cuando así
se requiera.
Propender por que las acciones promovidas por Comité garanticen la igualdad
y la equidad.
22
Velar porque la planificación en el territorio refleje las necesidades de los
diferentes grupos poblacionales con el fin de coadyuvar en la calidad de vida de la
comunidad.
Proporcionar la información que requiera el Consejo de Planeación de la
comuna o corregimiento, para cumplir con su función.
Ley 1551 de 2012. Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y
el funcionamiento de los municipios. Establece el apoyo a la inversión social en las
comunas y corregimientos por medio de la figura del presupuesto participativo, donde la
comunidad a través de las JAL podrá deliberar y decidir sobre una parte del mismo
(Articulo 40). Así mismo establece que la Administración Municipal o el Alcalde podrán
presentar proyectos y propuestas de construcción de obras de infra estructura,
equipamientos y modificación en las rutas de transporte, en el cual las JAL podrán emitir
un pronunciamiento de carácter No vinculante. Es decir que el Alcalde o la
Administración Municipal pueden hacer caso omiso de las recomendaciones o sugerencias
emitidas por las Juntas Administradoras Locales y que puedan atentar con el desarrollo
social e integral de los habitantes de la comuna.
Del análisis anterior se puede concluir que las JAL fueron creadas para un mejor
manejo de los asuntos locales, que incluían su participación en la planeación, formulación
de propuestas y distribución de partidas, sin embargo su historia de poder es inestable,
puesto que han sido vinculadas y al mismo tiempo excluidas de la participación en la toma
de decisiones a través de la normatividad municipal y de la creación de otra instancia a
nivel comunal que le ha desplazado en sus funciones. Los Comités de Planificación se
crearon como un espacio de estudio y concertación democrática entre el gobierno municipal
y la comunidad con la misión de planificar el desarrollo económico y ambiental de su
territorio para el bienestar de los habitantes. Para lo cual se ha convertido en el escenario
por excelencia de la formulación del plan de desarrollo de la comuna o corregimiento. (Para
ver el cuadro completo resultado del análisis normativo revisar el Anexo 1).
23
Por lo tanto, el Sistema de Planeación de la ciudad de Cali se desarticuló al crear un
espacio sin soporte legal ni constitucional puesto que ellos ya estaban definidos y dejar por
fuera del sistema los Consejos Comunales y Corregimentales de Planeación. Lo que ha
traído como consecuencia una planificación deficiente en los territorios. El profesor Juan
Carlos Castro emite un concepto sobre el Sistema de Planeación de la ciudad de Cali a
petición de los comuneros en donde sugiere que la ciudad debe retomar las autoridades e
instancias de planeación legalmente creadas para poder definir de manera articulada,
coherente y concertada la visión de futuro desde lo local lo municipal (2012). Esta
investigación concuerda con ello.
5.2 La Cadena de Valor de la Planeación en Cali
A continuación se describen cada uno de los pasos de la cadena de valor del Sistema
de Planificación de la ciudad partiendo de lo que existe en las normas. Propuesta de esta
investigación y considerada indispensable si lo que se pretende es medir la participación.
Para su análisis se tuvo en cuenta la Cadena de Valor Público propuesta por el
Departamento de Planeación Nacional -DNP representada en la Figura 2.
Figura 2. Cadena de Valor Público.
Fuente: DNP
24
Adaptando la cadena al Sistema de Planificación de Cali su distribución es como
muestra la Figura 2.
Figura 2. Cadena del Sistema de Planificación en Cali
Fuente: Autor
5.2.1 Insumos.
Los insumos se subdividieron en tres categorías: Institucionales; Actores,
Autoridades e Instancias y Normatividad. Los institucionales comprenden todos
aquellos documentos que orientan la planificación y la alinean con el desarrollo nacional.
Los Actores, Autoridades e Instancias comprenden el factor humano, todos aquellos
ciudadanos que en ejercicio de sus funciones, poder y soberanía; de manera individual o de
forma organizada intervienen, se interesan, se ven afectados o son beneficiados de la
decisiones que se tomen en cuanto al desarrollo. La normatividad especifica el marco
normativo que se debe tener en cuenta para hacer planificación en la Ciudad. Ver Tabla 4.
Tabla 4. Insumos de la Planificación de la ciudad de Cali.
25
Insumos de la Planificación de la ciudad de Cali
Institucionales Actores, Autoridades e Instancias Normatividad
Programa de gobierno
Plan de desarrollo nacional
y departamental
Plan de ordenamiento
territorial
Visión departamental (valle
del cauca 2032)
Visión municipal (visión cali
2036)
Planes de desarrollo
comunales
Planes sectoriales
Objetivos del desarrollo
sostenible
Diagnóstico institucional
(rendición de cuentas y
eutoevaluación de la entidad
territorial)
Diagnóstico de la ciudad
Estrategias y directrices del
desarrollo económico del
municipio y conservación el
patrimonio cultural
MFMP (Marco Fiscal de
Mediano Plazo)
MGMP (Marco de Gastos de
Mediano Plazo)
Banco de proyectos
Autoridades: alcalde,
consejo de gobierno,
departamento de
planeación, consejos
sectoriales
Participantes y
beneficiarios: sector
público, sector privado,
sector académico, sector
fundacional y sector
comunitario, población
civil y demás actores
comunitarios
Instancias: a nivel
municipal: Concejo
Municipal, Consejo
Municipal de Planeación,
Corporación Autónoma
Regional
Comunales o de
corregimientos: Junta
Administradora Local,
Consejo de Planeación
de la Comuna o
Corregimiento.
Constitución política
Ley 1333/1986
Régimen Municipal
Ley 152/1994 Plan
del Desarrollo
Ley 1454/2011
Orgánica de
Ordenamiento
Territorial
Ley 388/1997 del
Plan de
Ordenamiento
Territorial
Decreto Municipal
Compilatorio
0203/2001
Fuente: Autor
5.2.2 Actividades o Procesos.
26
Las actividades o procesos también se subdividen en categorías de la siguiente
forma: Revisión del Plan de Ordenamiento Territorial, Elaboración de los Planes de
Desarrollo Comunales y Elaboración del Plan de Desarrollo Municipal.
Esta categorización se relaciona con el deber ser de la planificación en los
municipios. El Plan de Ordenamiento Territorial – POT orienta la planificación a mediano
y largo plazo. El Plan de Desarrollo Municipal debe ir alineado con lo proyectado en el
POT y a su vez debe formularse, no solo con base en un programa de gobierno, sino con lo
suministrado en los Planes de Desarrollo Comunales y de Corregimientos. Las actividades
o procesos de cada categoría se indican en la Tabla 5.
Tabla 5. Actividades o Procesos
Actividades o procesos de la planificación en la ciudad de Cali
Revisión del POT Elaboración de los Planes
de Desarrollo Comunales
Elaboración del Plan de Desarrollo
Municipal
Formulación de los ajustes al POT
Concertación institucional sobre los
ajustes al POT (concertación CVC y
Consejo Territorial de Planeación)
Consulta ciudadana (opinión de
gremios económicos y
agremiaciones profesionales,
ecológicas, cívicas y comunitarias;
convocatorias públicas para
discusión; audiencias con juntas
administradoras locales art. 24 ley
388/1997; exposición de
documentos; recolección de
recomendaciones y observaciones a
través de mecanismos de
participación comunal art. 22 ley
388/1997)
Recolección de
información (apoyan la
Juntas Administradoras
Locales)
Consulta al Consejo
Comunal de Planeación
para concepto
Ajustes al documento con
base en observaciones del
Consejo
Comunal de Planeación
Formulación de los planes
de desarrollo comunales
Aprobación de la JAL
Formulación del Plan de Desarrollo
con base en el Plan Prospectivo de las
Comunas y/o Corregimientos, el Plan
Prospectivo de los Subsectores y
Políticas Sectoriales, evaluación del
Plan de Desarrollo Vigente y las
recomendaciones de las secretarías y
los CALI´S
Convocatoria y elección del Consejo
Municipal de Planeación (a este
asiste por el sector comunitario un
representante de las JAL´s con voto.
Art 4 Acuerdo 01 /1995)
Consulta ciudadana
Concertación institucional:
presentación al Consejo de Gobierno,
al Consejo Municipal de Planeación y
27
Ajustes al proyecto inicial con base
en recomendaciones del CTP, CVC
y la consulta
Presentación al Concejo Municipal
Aprobación por el Concejo
Municipal por acuerdo o adopción
por decreto.
al COMFIS (Consejo Municipal de
Política Fiscal)
Ajustes al plan luego de concertación
y consultas
Presentación al Concejo Municipal
Modificaciones y ajustes al plan
luego de los debates
Aprobación por acuerdo o adopción
por decreto
Fuente: Autor
5.2.3 Productos
Los productos del sistema de participación, según el Decreto Municipal 0203 del
2001, son: Plan de Ordenamiento Territorial, Plan de Desarrollo Municipal, Planes de
Desarrollo Comunales, Políticas Sectoriales, Estatutos, Instrumentos Operativos,
Instrumentos de Apoyo Operativo. En todos ellos queda consagrado el rumbo de la ciudad
en el corto, mediano y largo plazo.
5.2.4 Resultados
Los resultados de la cadena de valor son todos los objetivos que quedan
consagrados en cada uno de los productos mencionados en el punto anterior. Estos
resultados se miden en metas e indicadores y varían de acuerdo a la visión de la ciudad y
del desarrollo de la misma.
5.2.5 Impactos
28
Aportar al desarrollo integral y sostenible basado en principios de justicia, equidad,
igualdad y respeto de la ley, solidaridad social y económica y participación comunitaria que
le permita a sus habitantes vivir con bienestar y dignidad. (Artículo 69, Decreto 0203 del
2001).
5.2.6 Hallazgos relevantes al analizar la Cadena de Valor de la Planificación de la
Ciudad.
Los aspectos relevantes encontrados son los siguientes:
Existe una institución creada por la normatividad municipal que no está
dentro del Sistema de Planificación: Los Comités de Planificación; y una
instancia que debe estar funcionando pero que no existe en la ciudad, los
Consejos Comunales y Corregimentales de Planeación.
En Cali los comités de planificación fueron implementados como espacios de
planeación de las comunas dentro del proceso de la elaboración del plan de
desarrollo y para fortalecer la participación de las organizaciones comunitarias. De
ellos hacen parte las Juntas de Acción Comunal, los representantes de diferentes
sectores y la Junta Administradora Local quienes debaten los diferentes proyectos a
realizarse durante el periodo de gobierno siguiente; pero no todos pueden votar.
Las JAL tienen voz pero no voto en estos espacios lo que limita su participación a
aprobar los proyectos que han sido escogidos. El poder de las Juntas se ve diluido
en un espacio de participación que no aparece en ninguna parte de la cadena de
valor del sistema y que ha asumido funciones propias de la JAL e incluso que está
integrado por sectores, a sabiendas que este tipo de conformación es propia de los
Consejos de Planeación. Es decir que aparece como un híbrido entre la JAL y los
CCP y sin embargo tanto comuneros como consejeros territoriales tienen voz pero
no voto en este espacio.
29
En el acuerdo 01 de 1995 se otorga un espacio para un integrante de las JAL de
la ciudad en el Comité de Planificación Municipal en representación de las
organizaciones comunitarias. Este espacio en la realidad es cuestionado por
algunos Consejeros Territoriales que afirman que las JAL tiene su propia instancia,
que su radio de acción es la comuna y que el Consejo Territorial es municipal. Por
tal motivo se considera que se debería fortalecer más la JAL como instancia
comunal y los CTPs como instancia que debe ser municipal comunal y
corregimental.
Normativamente se le otorga a las JAL el poder de participar en la elaboración
de los planes y programas municipales de desarrollo económico y social y de
obras públicas y de aprobar los planes comunales (Art 31 CP 1991). Según el
Decreto compilatorio 0203 del 2001 son las encargadas de aprobar el plan de
desarrollo de la comuna o corregimiento, sin perjuicio de su participación en la
elaboración y formulación del mismo (Art. 73). Sin embargo estás no tienen voto
en la toma de decisiones sobre los proyectos que van a ser incluidos en los planes
comunales; aunque tienen voz, es un poder cuestionado en la práctica.
El Decreto 0203 del 2001 es un decreto compilatorio del Acuerdo 70 del 2000 y
del acuerdo 01 de 1995, sin embargo esta compilación no contiene el artículo 4
del acuerdo 01 de 1995 que crea el Consejo Municipal de Planeación y se dicta
su composición. Se deja constancia de esto en esta investigación porque es
relevante para la misma.
5.3 Indicadores de Participación
Según la guía metodológica de formulación de indicadores del DNP, un indicador
es “una representación cuantitativa (variable o relación entre variables), verificable
objetivamente, a partir de la cual se registra, procesa y presenta la información necesaria
para medir el avance o retroceso de un determinado objetivo” (p. 4). Los pasos para
formular un indicador se muestran en la Figura 3.
30
Figura 3: ¿Cómo se formula un indicador?
Fuente: DNP
Paso 1. Identificar el objetivo a evaluar: “Garantizar la participación de las JAL
en la toma de decisiones sobre planes de desarrollo”. Objetivo basado en el Art 318 de la
CP de 1991 y en Decreto municipal compilatorio 0203 del 2001. Se asocia a la política
denominada Sistema de Planificación de la ciudad de Cali consagrada en el Decreto
Compilatorio Municipal 0203 del 2001.
Paso 2: Definir la tipología del indicador de acuerdo al nivel de la cadena de valor
en el cual se ubique el objetivo. La participación de las JAL en el plan de desarrollo
municipal y los planes comunales hace parte de las actividades o procesos de la cadena
de valor.
31
A su vez, existen tres tipos de indicadores a lo largo de la cadena: Indicadores de
gestión, producto y efecto. Para el caso del objetivo identificado la tipología de indicador
que corresponde es de gestión.
Paso 3. Redacción del Indicador. Los indicadores fueron elaborados partiendo de
la idea que las JAL participan en la APROBACIÓN de los planes de desarrollo comunal y
PRESENTAN PROPUESTAS al Plan de Desarrollo Municipal. Ver Figura 4.
Figura 4. Ubicación de la JAL en la Cadena de Valor del Sistema de Planificación de Cali
Fuente: Autor
Objeto a cuantificar: Participación de la JAL en la toma de decisiones en los
Planes de Desarrollo Comunal y el Plan de Desarrollo Municipal. Condición deseada del
objeto: Una efectiva participación de las JAL en la toma de decisiones.
El Objeto a cuantificar para esta investigación se describe a partir de: Propuestas
presentadas, Propuestas Incluidas y Propuestas Ejecutadas. Lo que se pretende es
poder a través de la valoración de estas características medir la eficacia de la Participación
en la toma de decisiones. Para ello se construyeron tres indicadores, Ver Tabla 6:
Tabla 6. Indicadores de eficacia
Nombre de Indicador 1 Propuestas realizadas al plan de Desarrollo
Las JAL aprueban los planes de desarrollo comunal
Las JAL presentan propuestas al plan de desarrollo
Nivel de la Cadena de Valor: Actividades y Procesos
Revisión del POT
Elaboración de los Planes de Desarrollo comunales
Elaboración del Plan de Desarrollo Municipal
Ubicación de la JAL en la Cadena de Valor del Sistema de Planificación de Cali.
32
Descripción Este indicador pretende dar a conocer la participación de las JAL en la toma de
decisiones desde las propuestas presentadas en los comités de planificación como
instancia constituida para este fin. Dar la efectividad de las propuestas presentadas
frente a su inclusión en los planes de desarrollo comunal y municipal. Por tal
motivo al momento de aplicar el indicador se debe especificar el tipo de plan de
desarrollo.
Unidad de Medida Porcentaje
Fórmula Propuestas Incluidas / Propuestas Presentadas
Variables del
Indicador
Propuesta presentadas: Propuestas hechas por la JAL y sus integrantes en los
Comités de Planificación Comunal o a los Planea de Desarrollo como parte de los
CTP o como Ediles o Instancia de participación.
Propuestas Incluidas: De las propuestas presentadas se mide cuáles de ellas fueron
incluidas en los proyectos de desarrollo.
Periodicidad de la
Medición del Indicador
Una vez, Se incluye dentro de los instrumentos de medición preparados para
trabajar con la muestra de Ediles.
Tipología Indicador de gestión
Fecha de creación Nov 8 del 2015
Nombre de indicador 2 Propuestas ejecutadas en el periodo de gobierno.
Descripción Este indicador pretende dar a conocer la participación de las JAL en la toma de
decisiones desde las propuestas ejecutadas en el periodo de gobierno para el cual
rige determinado plan de desarrollo. Medir la eficacia de las propuestas incluidas
frente a su ejecución en dos periodos de gobierno 2008-2011, 2012-2015 a nivel
comunal y a nivel municipal. Por tal motivo al momento de aplicar el indicador se
debe especificar el tipo de plan de desarrollo.
Unidad de Medida Porcentaje
Fórmula Propuestas Ejecutadas / Propuestas Incluidas
Variables del
Indicador
Propuesta Incluidas: Propuestas que quedaron en el documento de plan de
desarrollo.
Propuestas Ejecutadas: De las propuestas incluidas se mide cuáles de ellas fueron
ejecutadas en los dos periodos de gobierno.
Periodicidad de la
Medición del Indicador
Una vez. Se incluye dentro de los instrumentos de medición preparados para
trabajar con la muestra de Ediles.
Tipología Indicador de gestión
Fecha de creación Nov 8 del 2015
Nombre de indicador 3 Propuestas efectivas de participación de las JAL
Descripción Este indicador recoge los resultados de los indicadores anteriores simplificando el
33
proceso. Pasa de las propuestas presentadas a las propuestas elaboradas. Es decir
que mide que tan eficaz es la participación en toma decisiones a partir de los
resultados en la entrega de productos y servicios a la comunidad. Medir la eficacia
de las propuestas presentadas frente a su ejecución en dos periodos de gobierno
2008-2015 a nivel comunal y a nivel municipal. Por tal motivo al momento de
aplicar el indicador se debe especificar el tipo de plan de desarrollo.
Unidad de Medida Porcentaje
Fórmula Propuestas Ejecutadas / Propuestas Presentadas.
Variables del
Indicador
Propuesta Presentadas: Propuestas hechas por la JAL y sus integrantes en los
Comités de Planificación Comunal o a los Planea de Desarrollo como parte de los
CTP o como Ediles o Instancia de participación.
Propuestas Ejecutadas: De las propuestas incluidas se mide cuáles de ellas fueron
ejecutadas en los dos periodos de gobierno.
Periodicidad de la
Medición del Indicador
Una vez. Se incluye dentro de los instrumentos de medición preparados para
trabajar con la muestra de Ediles.
Tipología Indicador de gestión
Fecha de creación Nov 8 del 2015
Fuente: Autor
5.4 Paralelo entre los Consejeros Territoriales de Planeación y Las Juntas
Administradoras Locales como instancias de planeación.
El paralelo se construye con base en la observación participante y en la aplicación
de la encuesta. Ver Tabla 7. Con respecto a la observación participante en el Anexo 2 y 3 se
encuentra el informe de la actividad y algunos ejemplos de formatos aplicados con los
Consejeros Territoriales del país. En el Anexo 4 se encuentra el registro fotográfico de este
trabajo de campo.
Imagen 1. Foto, entrevista a Francoise Coupe, Consejera Territorial de Medellín.
34
Fuente: Autor
Tabla. 7. Paralelo CTP y JAL
Paralelo CTP y JAL
Criterio CTP JAL
Participación en
la toma de
decisiones
Es tenida en cuenta siempre y
cuando se haga valer con la ley y
el respaldo de las comunidades.
No es tenida en cuenta puesto que los que aprueban
son delegados de la administración. Han perdido
poder frente a los Comités de planificación.
Eficacia
Relativamente baja puesto que sus
conceptos no son vinculantes
Nula, puesto que el poder de planeación está en los
comités y el decisión en los delegados de la
administración y en el director del Cali.
Legalidad
En ambos casos las funciones y competencias otorgadas son suficientes, el problema
radica en que hacerlas cumplir. Aunque los CTP reclaman poder hacer observaciones de
más vinculantes.
Articulación
dentro del
sistema de
planificación
En ambos casos la desarticulación es total con el Sistema. El gran problema es la disputa
por el poder con los gobiernos locales que no reconocen en muchos casos la importancia
de estas instancias y sus derechos.
Principales
problemas de la
instancia
1. Desarticulación
2. Incumplimiento de la
normatividad parte de los
gobiernos territoriales
1. Desarticulación
2. Incumplimiento de la normatividad frente
a la JAL por parte de los gobiernos
municipales
35
3. Falta de capacitación de
los consejeros
territoriales
3. Perdida de funciones frente a los Comités
de Planificación
Retos a afrontar 1. Articulación entre los
CTP de los diferentes
niveles y de estos al
Sistema de Planeación
Nacional
2. Capacitación de los
consejeros territoriales
1. Hacer valer sus propuestas como JAL para
que esta sean incluidas en la planificación
dentro de sus funciones otorgadas por ley.
2. Hacer respetar las decisiones. Que estas
no sean cambiadas por planeación
municipal.
3. Transformar los CALI´s para que
funcionen en beneficio de la comunidad
4. Capacitación de los ediles en planeación y
proyectos
5. Gestionar apoyo económico de parte del
estado por su labor y además dotación
para su buen funcionamiento.
Fuente: Autor
Frente a la ley 1551 del 2012 sobre presupuesto participativo, los ediles esperan: velar por
el cumplimiento de la norma, que se les permita una mayor participación en la toma de
decisiones, hacer seguimiento de la pertinencia de los proyectos a seleccionar, veeduría a la
ejecución de los mismos y la no politización del presupuesto participativo. Por su parte los
consejeros territoriales tiene un gran reto con la Ley Estatutaria 1757 del 2015 por la cual
se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación
democrática y es conocerla.
5.5 Resultados de la aplicación de la encuesta y de la medición de los
indicadores de participación
A continuación se exponen los resultados de la aplicación del instrumento a la
muestra de comuneros de Cali. Para consultar en su totalidad las matrices y tablas que se
incluyen en este punto consultar el Anexo 5.
Imagen 2. Talleres con comuneros de Cali
36
Fuente: Autor
Como se dijo anteriormente la encuesta permite valorar datos cualitativos y cuantitativos
que se registraron en tres matrices. La Matriz 1, contiene el registro de las valoraciones de
los comuneros a los criterios de Participación en la toma de decisiones, Eficacia, Legalidad
y articulación dentro del sistema de participación. La Tabla 8 muestra los resultados. Los
campos en gris corresponden a comuneros nuevos que asistieron a los talleres, sobre los
que se deja constancia pero que no hacen parte de la muestra.
Tabla 8. Matriz 1.
37
Fuente: Autor
Como la Matriz lo indica, solo 3 de los 20 comuneros responden Si a la pregunta sobre, si
siente que la participación de las JAL es tenida en cuenta en los comités de planificación lo
que permite concluir que hay una gran mayoría de comuneros insatisfechos con la poca
garantía de participación en estos espacios de toma de decisiones a nivel de comuna.
Respecto a la Eficacia de los 20 comuneros, 15 responden que no hay poder de las JAL
para participar en la toma de decisiones; e igualmente pasa con la articulación de esta
instancia al Sistema de Planificación Municipal donde 20 de ellos declaran que esta es nula
o baja.
Sin embargo sorprende las opiniones tan divididas frente al tema de si las competencias son
o no insuficientes para ejercer la participación y esto se debe a las justificaciones que los
comuneros dan en cada uno de estos aspectos y que se pueden apreciar en la Tabla 9.
Tabla 9. Matriz 2.
38
Fuente: Autor
En cuanto a la legalidad, las posiciones aparentemente están divididas, sin embargo
Sí concuerdan.
Por un lado existe una normatividad que protege el derecho de las JAL a participar
en la toma de decisiones, por lo que la mitad de los encuestados piensan que son
suficientes. Sin embargo, estas en la práctica no se cumplen, o como es el caso de la ciudad
de Cali encuentran muchas trabas adjudicadas a decretos municipales que entran a
confundir, por lo que la otra mitad de los comuneros piensan que son insuficientes.
39
Por otro lado, en cuanto a la participación en la toma de decisiones, los comuneros
concuerdan en que sus funciones les fueron quitadas. La expedición del decreto 0022 del
2007 que crea los Comités de Planificación es muestra de ello. Así mismo los comuneros
concuerdan en la importancia de tener “voz y voto” en los procesos de planificación de las
comunas y no relegar su papel a la puesta de una firma ya que debido a esto, su
participación no tiene tanto poder en los comités como la de otras organizaciones. Y
finalmente en cuanto a su articulación al Sistema de Planificación del municipio los
comuneros afirman que esta no se da porque ellos no son convocados a una participación
activa en la toma de decisiones.
Los resultados de los indicadores aparecen en las Tablas 10, 11 y 12.
Tabla 10. Matriz 3.
Fuente: Autor
40
Tabla 11. Resultados de los indicadores para el Plan de Desarrollo Comunal
Nombre del Indicador:
Propuestas realizadas al plan de
desarrollo
Nombre del Indicador:
Propuestas ejecutadas en el
periodo de gobierno
Nombre del Indicador:
Propuestas Efectivas de
Participación de las JAL
El grado de efectividad de este
indicador muestra que de todos
los ediles que presentaron
propuestas el 66% logro que al
menos una de ellas fuera incluida
en el plan de desarrollo comunal.
El 72% de los ediles encuestados
presentaron propuestas.
El grado de efectividad del este
indicador muestra que de todos
los ediles que presentaron
propuestas el 44% logró que al
menos una propuesta fuera
ejecutada dentro del periodo de
gobierno respectivo.
El grado de efectividad de este
indicador muestra que de todos
los ediles que hicieron propuestas
el 44% logró que al menos una de
las propuestas fuera ejecutada.
Esto significa que el grado de
efectividad de la participación de
las JAL en la toma de decisiones
es del 44%.
Fuente: Autor
Tabla 12. Resultados de los indicadores para el Plan de Desarrollo Municipal
Nombre del Indicador:
Propuestas realizadas al plan de
desarrollo
Nombre del Indicador:
Propuestas ejecutadas en el
periodo de gobierno
Nombre del Indicador:
Propuestas Efectivas de
Participación de las JAL
El grado de efectividad de este
indicador muestra que de todos
los ediles que presentaron
propuestas el 100% logro que al
menos una de ellas fuera incluida
en el plan de desarrollo comunal.
El 36% de los ediles encuestados
presentaron propuestas.
El grado de efectividad del este
indicador muestra que de todos
los ediles que presentaron
propuestas el 75% logró que al
menos una propuesta fuera
ejecutada dentro del periodo de
gobierno respectivo.
El grado de efectividad de este
indicador muestra que de todos
los ediles que hicieron propuestas
el 75% logró que al menos una de
las propuestas fuera ejecutada.
Esto significa que el grado de
efectividad de la participación de
las JAL en la toma de decisiones
frente al plan de desarrollo es del
75%.
Fuente: Autor
Otras observaciones
Existe mayor participación de los ediles en los planes de desarrollo comunales que
en el plan de desarrollo municipal. El porcentaje es de 66% frente a 36%.
El promedio de propuestas presentadas por edil es de 3 en el caso del plan de
desarrollo comunal, frente a 1 propuesta al plan de desarrollo municipal.
41
El promedio de eficacia de la participación de los ediles en los planes de desarrollo
comunal es de 74%. En el plan de desarrollo es de 87%. Lo anterior respecto a que
por lo menos una propuesta de las que presenta es aprobada.
Sin embargo en términos de total de propuestas presentadas, de 37 propuestas
presentadas solo 16 llegaron a ser ejecutadas. Esto equivale a un 43%. Es decir
menos del 50% de las propuestas que presentan los ediles llegan a ejecutarse.
De lo anterior se desprenden dos conclusiones, la primera es que por eficacia las
propuestas que logran ser incluidas la gran mayoría son ejecutadas es decir un 64%;
sin embargo la participación significa proponer y en este caso el porcentaje de lo
que se propone a lo que se ejecuta es mucho menor, menos del 50%. Al relacionar
este aspecto con el cuadro de indicadores se puede observar que la participación en
la toma de decisiones de los ediles es baja puesto aunque lo que está incluido se
ejecuta, sus propuestas muchas se quedan por fuera de los planes de desarrollo.
Así mismo, el instrumento permitió obtener datos cualitativos para profundizar en el tema
de la articulación de la instancia al Sistema, los retos de los comuneros frente al tema de la
participación en la toma de decisiones y la ley 1551 sobre presupuestos participativos.
Frente a estos tres puntos los resultados se pueden observar en la segunda parte de la Matriz
2. Tabla 13. (Cabe recordar que los que están en gris son comuneros que por ser nuevos en
el cargo no caben dentro de la muestra).
Tabla 13. Segunda parte de Matriz 2.
42
Fuente: Autor
De la Tabla 13 se puede concluir que:
La articulación de las JAL al Sistema se ve afectada por la pérdida de sus funciones
ante los Comités de Planificación de las comunas.
Las JAL tienen tres retos fundamentales: hacer cumplir la constitución y la ley que
los ampara sobre los decretos municipales, lograr que sus resoluciones sean tenidas
en cuenta y recuperar su voz y su voto.
Frente a la ley 1551 las JAL asumen el papel de su defensa, de su cumplimiento, de
su participación como proponentes y veedores de los proyectos aprobados y de la
defensa de la voluntad de las comunidades, reflejadas en necesidades y en proyectos
incluyentes y priorizados por ellas mismas.
43
6. Consideraciones finales
Para los comuneros de las JAL de Cali la participación no ha sido un “escenario”,
como dicen Velásquez y Gonzales (2010), en donde sus voces sean escuchadas. El cambio
recurrente en la normatividad en cuanto al poder de decisión de las JAL, sobre todo en los
planes comunales, ha llevado a que hoy día, estas sean una instancia que ha sido puesta al
margen del sistema de planeación, que aprueba lo que otros han decidido. Esto a su vez
perjudica en parte el funcionamiento del Sistema de Planeación Municipal, por las luchas
conflictivas entre las JAL y los comités de planificación afectando directamente la
democracia en la ciudad.
En cuanto a la planeación participativa que sitúa al ciudadano como centro de las
decisiones (Arizaldo Carvajal, 2011). Las JAL están siendo relegadas en los procesos de
decisión lo que, según el autor, compromete el desarrollo a largo plazo puesto que se
reducen los actores que deben participar en ello. A la luz de Boisier (2004) se podría
afirmar que las JAL están siendo excluidas de la planeación del desarrollo de sus territorios
porque se supone que el sujeto es forjador.
En cuanto a la efectividad de la participación de las JAL en la toma de decisiones
durante el periodo estudiado, se confirma la teoría de Velásquez y Gonzales (2010) sobre la
ruptura que se debe dar desde el paradigma anterior (determinista) al nuevo paradigma de la
participación como un escenario técnico – político de negociación. Hay una resistencia que
se evidencia en la inestabilidad de la normatividad frente al poder otorgado a las JAL en la
toma de decisiones, hasta el punto en que hoy día ese poder se limita y de obstaculiza en
lugar de fortalecerse, con la creación de los Comités de Planificación Comunal.
Finalmente, y para dar respuesta al interrogante planteado como pregunta de
investigación, la participación de las JAL en la toma de decisiones frente a los planes de
desarrollo municipal y comunal durante el periodo 2008 al 2014 ha sido, como diría Pablo
Morcillo (2002), participativa más no participante. Contemplada como planeación
participativa en la norma puesto que las JAL tienen espacio en los CTP como
representantes del sector comunitario y en los Comités de Planificación como asistentes
con voz pero sin voto, en donde son informados para emitir conceptos y opiniones no
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vinculantes; mas no participante puesto que la efectividad medida en términos de
propuestas presentadas es muy baja lo que ha debilitado los procesos de iniciativas propias
de esta instancia y su relación con otros actores del sistema de planificación en las
comunas.
45
Bibliografía
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Estudios Desarrollo y Territorio. Recuperado el 10 de Septiembre de 2014, de
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Boisier, S. (1998). Teorías y metáforas del desarrollo territorial. Revista Austral de
Ciencias Sociales, 2, 5-18.
Morcillo, P. (2002). La Planeación en Colombia. Historia, Derecho y Gestión. Bogotá:
Ediciones Jurídicas Gustavo Ibañes LTDA.
Velasquez, F., & Gonzales, E. (2010). La Planeación Participativa, el Sistema Nacional de
Planeación y los Presupuestos Participativos en Colombia. Viva la ciudadanía. Recuperado
el 8 de Septiembre de 2014, de
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Velasquez, F. (2011). Participación y ordenamiento territorial en Colombia. Ordenamiento
territorial y participación. Cap. 4 (p 243 – 257). Seminario Propuestas estratégicas
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Castro, Juan C. Concepto Sistema de Planificación – Papel de las JAL (2010). Carta de
respuesta a una petición hecha por la Asociación de Líderes de Santiago de Cali al profesor
Juan Carlos Castro de la ESAP.
PNUD Colombia (2008). Temas que no pueden faltar en los planes de desarrollo. Bogotá
Colombia.
Departamento Nacional de Planeación (2009). Guía metodológica para la formulación de
indicadores.
46
Normatividad
La Constitución Política de Colombia de 1886. Artículo 196.
Acto Legislativo N° 01 de 1968.
Ley 1551 de 2012. Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios. Artículo 40.
Ley 11 de 1986. Por la cual se dicta el Estatuto Básico de la Administración Municipal y se
ordena la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales. Artículos 16 y
17.
Acuerdo 15 de 1988. Por el cual se divide el territorio municipal en comunas y
corregimientos, se dictan las normas marco que regulan su funcionamiento y se expiden
otras disposiciones.
Acuerdo 04 de 1989. Por medio del cual se asignan otras funciones a las Juntas
Administradoras Locales y se reforma el acuerdo 01 de 1989.
Acuerdo 48 de 1990. Por medio del cual se reglamenta el funcionamiento de las Juntas
Administradoras, se asignan funciones al presidente, vicepresidente y secretario de las
mencionadas Juntas y se modifica el acuerdo 15 de 1989. Artículo 21.
Acuerdo 01 de mayo 1 de 1996. Por la cual se dictan normas sobre la estructura de la
administración municipal y de las funciones de sus dependencias, las escalas de
remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de la administración
central municipal, y con relación a algunas entidades de la administración municipal
descentralizada y se expiden otras disposiciones. Libro II
Decreto 0151 De 2003. Por medio del cual se reglamentan los comités de planeación
territorial de las comunas y corregimientos.
Decreto 0209 de 2005. Por medio de la cual se deroga el decreto 0151 del 2003 y se dicta
una nueva reglamentación de los Comités de Planeación Territorial de las comunas y
corregimientos.
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Decreto 0718 de 2005. Por medio del cual se deroga el decreto 0209 de 2005 y se expide
una nueva reglamentación para los comités de planeación territorial de comunas y
corregimientos.
Decreto 022 del 2007. Por medio del cual se deroga el decreto 0718 de octubre 25 de
2005 y se expide una nueva reglamentación para los Comités de Planeación territorial de
comunas y corregimientos.
