Informe de País: Guatemala Tendencias en la ...Kaqchikel y el q’eqchi’ hablados por más de...

Informe de País: Guatemala

Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América,

1995–2003

Agosto 2004

Preparado para

La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional División para América Latina y el Caribe

Oficina para el Desarrollo Regional Sostenible

Preparado por

ASOCIACIÓN INTERNACIONAL PARA LA ADMINISTRACIÓN DE CIUDADES Y CONDADOS

Acuerdo de Cooperación No. LAG-A-00-98-00060-00

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Contenido Siglas.............................................................................................................................................. iii

Introducción .....................................................................................................................................1

I. Tendencias de los Procesos de Descentralización en Guatemala ..............................................1 Antecedentes ..............................................................................................................................1

La Diversidad Cultural de Guatemala..................................................................................1 La Descentralización de 1944 a 1985 ..................................................................................2 La Descentralización de 1986 a 1995 ..................................................................................2 La Descentralización desde 1995.........................................................................................3

Tendencias del Proceso de Descentralización ...........................................................................4 Descentralización Política (Marco Legal) ...........................................................................4 Descentralización Administrativa........................................................................................7 Descentralización Fiscal ....................................................................................................10 Avances y Obstáculos del Proceso de Descentralización ..................................................16

II. Evolución del Desarrollo Municipal y la Democracia Local...................................................18 Desarrollo Municipal ...............................................................................................................18

Servicios Públicos..............................................................................................................18 Sistema Tributario Municipal ............................................................................................21 Fortalecimiento Institucional .............................................................................................23

Participación Ciudadana ..........................................................................................................26 Mecanismos de Participación ............................................................................................26 Los Avances y Obstáculos en el Desarrollo Municipal y la Democracia Local................28 Inventario de Intervenciones de la Cooperación Internacional..........................................30

III. Rol e Incidencia del Asociativismo Regional y Nacional en el Desarrollo Municipal y Democracia Local ....................................................................................................................32 Estructura Organizativa del Asociativismo en Guatemala ......................................................32

Asociación Nacional de Municipalidades (ANAM)..........................................................32 Asociación Guatemalteca de Alcaldes y Autoridades Indígenas (AGAAI) ......................35 Federación de Municipios del Istmo Centroamericano (FEMICA) ..................................35

Las Mancomunidades Municipales..........................................................................................37 Fortalezas y Debilidades del Asociativismo Nacional.............................................................37

Fortalezas ...........................................................................................................................37 Debilidades ........................................................................................................................38

Bibliografía ....................................................................................................................................39

Anexo 1: Lista de Personas Entrevistadas .....................................................................................43

Informe de País: Guatemala – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003

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Lista de Cuadros Cuadro 3-1. Comités Cívicos...........................................................................................................6 Cuadro 3-2. Principales Reformas Políticas del Régimen Municipal Guatemalteco Aprobadas entre 1993 y 2003 ..........................................................................................................7 Cuadro 3-3. Producto Interno Bruto, Ingresos Totales e Ingresos Tributarios 1998-2001 (Millones de US $ y %) .................................................................................................................12 Cuadro 3-4. Comparación de Ingresos: Gobierno Central y Municipalidades, 1998–2001 (millones de US$ y %)...................................................................................................................13 Cuadro 3-5. Participación de la Ciudad Capital en los Ingresos Municipales Totales, 1998-2000 (en porcentajes) ..............................................................................................................................14 Cuadro 3-6. Estructura de las Transferencias Municipales en Guatemala 1995-2003 (en US$) ..14 Cuadro 3-7. Guatemala: Transferencias a las Municipalidades y Recursos de Fondos Sociales y su Participación en Total del Presupuesto Nacional, 1998-2002 (Millones de US$ y %).............16 Cuadro 3-8. Resumen de las Modificaciones Claves en el Proceso de Descentralización, 1995–2000................................................................................................................................................18 Cuadro 3-9. Prestación de Servicios Públicos Municipales en Guatemala 1990-2003 .................19 Cuadro 3-10. Servicios Municipales Prestados por 20 Municipalidades en el Quiché y Chimaltenango ...............................................................................................................................20 Cuadro 3-11. Opinión sobre Los Servicios Públicos Proporcionados por las Municipalidades, 1999................................................................................................................................................21 Cuadro 3-12. Mecanismos de Participación Ciudadana en los Gobiernos Municipales ...............26 Cuadro 3-13. Avances de los Concejos Municipales de Desarrollo ..............................................28 Cuadro 3-14. Avances en Democracia Local ................................................................................28 Cuadro 3-15. Obstáculos (Financieros, Administrativos y Técnicos.) ..........................................29 Cuadro 3-16. La ANAM en Cifras 1995 y 2003 ...........................................................................33 Cuadro 3-17. Comparativo de las Agendas Nacional y Regional .................................................36 Cuadro 3-18. Mancomunidades Existentes en Guatemala ............................................................37

Lista de Figuras y Gráficos Figura 3-1. Resumen, Contenido de los Acuerdos de Paz...............................................................3 Figura 3-2. Competencias Municipales en Guatemala, 2003 ..........................................................7 Figura 3-3. Criterios de Distribución del Aporte Constitucional en Guatemala............................13 Figura 3-4. Proyecto de Ley del Código Tributario.......................................................................12 Figura 3-5. Evaluación del Sistema de Transferencias Intergubernamentales en Guatemala .......15 Gráfico 3-1. Recaudación Centralizada y Descentralizada del ICSI 1994-2001 (en millones de

Quetzales) ................................................................................................................................22 Figura 3-6. Caso de Santa Catarina Pirula .....................................................................................31 Figura 3-7. Fortalecimiento Institucional ......................................................................................32 Figura 3-8. Asistencia de FEMICA al Municipalismo Guatemalteco...........................................36

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Siglas

AG Acuerdo Gubernativo AGAAI Asociación Guatemalteca de Alcaldes y Autoridades Indígenas ANAM Asociación Nacional de Municipalidades ANN Alianza Nueva Nación BID Banco Interamericano de Desarrollo CONRED Comisión Nacional de Desastres COPRE Comisión Presidencial de Modernización, Descentralización y

Participación DE Decreto Ejecutivo DICABI Dirección de Catastro y Bienes Inmuebles FIS Fondo de Inversión Social FONAPAZ Fondo Nación para la Paz FEMICA Federación de Municipios del Istmo Centroamericano FRG Frente Republicano Guatemalteco GTZ Agencia de Cooperación Alemana INFOM Instituto Nacional de Fomento Municipal INAB Instituto Nacional de Bosques INAP Instituto Nacional de Administración Publica IUSI Impuesto Único de Bienes Inmuebles IVA-PAZ Impuesto al Valor Agregado para la Paz MINFIN Ministerio de Finanzas Públicas PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PRONADE Programa Nacional de Educación RENICAM Red nacional de Instituciones de Capacitación Municipal RIC Registro de Información Catastral SCEP Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia SEGEPLAN Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia SIAS Sistema Integrado de Atención en Salud USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

(U.S. Agency for International Development)

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Informe de País de Guatemala

Introducción USAID contrató a la Asociación Internacional de Administración de Ciudades y Condados

(ICMA) con el fin de evaluar el avance de los países de la región centroamericana en relación con los procesos de descentralización, el desarrollo municipal, y el movimiento asociativo de los gobiernos locales en el ámbito nacional y regional. Para llevar adelante esta evaluación, ICMA organizo a un equipo de consultores para revisar este tema en los diferentes países del istmo, utilizando una metodología uniforme, con el objetivo de facilitar la redacción del informe regional; esta metodología permitirá hacer comparaciones entre estos países y poder identificar e intercambiar las mejores practicas de cada uno.

Este estudio se concentra principalmente en los avances logrados entre 1995 y 2003 en la

descentralización, el desarrollo democrático y el desarrollo de asociaciones nacionales y regionales. La Sección I de este informe de país sobre Guatemala resume sucesos previos a la firma de los acuerdos de paz en 1996, y así señalando el inicio de la reforma del estado, estudiando el marco legal y los avances en la descentralización política, administrativa y fiscal. La Sección II describe el progreso alcanzado en el desarrollo municipal a partir de 1995, específicamente en la entrega de servicios sociales y el sistema de relaciones interguberna-mentales (distribución de ingresos, distribución de gastos, sistemas intergubernamentales de transferencias de fondos y operaciones de créditos) al igual que el desarrollo institucional (instituciones de administración pública y el sistema de recursos humanos). La Sección II también cubre temas de gobernabilidad municipal en términos de instituciones democráticas y de participación ciudadana, a la vez que resume los avances y obstáculos enfrentados por el desarrollo municipal y la democracia local. Finalmente, se presenta un resumen de los programas siendo realizados por las agencias de la cooperación internacional. La Sección III describe el desarrollo de asociaciones en Guatemala y la relación de las asociaciones con el gobierno nacional y sus entidades, al igual que con la asociación regional, la Federación de Municipios del Istmo Centroamericano (FEMICA). De igual forma que la sección anterior, la Sección III enumera las fortalezas y debilidades del desarrollo de la asociación nacional.

I. Tendencias de los Procesos de Descentralización en Guatemala

Antecedentes La Diversidad Cultural de Guatemala

Guatemala es un país dividido en ocho regiones, 22 departamentos y 331 municipalidades. Cuenta en su territorio con 22 etnias. Además del español se hablan 23 idiomas: 21 idiomas mayas, el xinca y el garifuna. Los idiomas mayas mayoritarios son el K’iche’, el mam, el Kaqchikel y el q’eqchi’ hablados por más de tres millones de personas y de estos idiomas apenas cinco de ellos tienen gramática1. Estas características convierten a esta nación en un abanico de 1 Centro de Investigación Económica Nacional (CIEN), 2000.


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muchas realidades, por lo multilingüe, lo multiétnico y lo multicultural que hace que la integra-ción poblacional, regional y sectorial sea una tarea difícil, que apenas da sus primeros pasos. La Descentralización de 1944 a 1985

Los esfuerzos de descentralización tienen su punto de partida en la voluntad de renovación nacional de las fuerzas políticas que impulsaron la Revolución de 1944. La Constitución de 1945 estableció un orden jurídico reconociendo la independencia de los organismos del Estado y otorgó autonomía a las municipalidades y a la Universidad de San Carlos2. (Burgos, 2000, 18.)

Con la intervención del Poder Ejecutivo en 1954 y la elaboración de una nueva Constitución

Política en 1956, se crea un apartado sobre el régimen municipal y se clasifican las munici-palidades en categorías según el nivel de su población3. A este período que comprende de 1956-1985, algunos autores lo clasifican como de “autonomía tutelada”4 Durante los años de 1982 y 1983, suceden una serie de golpes de Estado por parte de elementos militares, que suspenden la autonomía municipal y los alcaldes son nombrados por el Jefe de Estado. En 1985 se emite una nueva Constitución Política, se restablece la autonomía municipal, se descentraliza el Estado regionalizándolo y se crea el Sistema de Consejos de Desarrollo a nivel nacional, regional y departamental.

La Descentralización de 1986 a 1995

Para el período 1986 a 1990 se elige como Presidente al Sr. Vinicio Cerezo por medios democráticos después de 22 años de lucha armada en el país. Se emite una ley preliminar de regionalización (70-86) organizando el territorio en ocho regiones y un año después se publica el decreto (52-87) que crea el Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo, agregando los consejos municipales y locales a los ya establecidos por la Constitución Política. En la primera mitad de la década de los noventa se vive una fisura institucional en la que se dan dos administraciones en un período de cinco años, la primera encabezada por el Ing. Serrano Elías (1991-1993) y la segunda por el Lic. De León Carpio (1993-1995).

En el gobierno de Serrano Elías se crean varios fondos, entre ellos destaca el Fondo Nacional

para la Paz, FONAPAZ en 1991, y luego nace el Fondo de Inversión Social en 1993, FIS (D 13.93). En 1994, durante el gobierno de León Carpio, se establece el Fondo de Solidaridad (Acuerdo Gubernamental 192-94). Estos fondos se convertirían en una fuente importante de ingresos para el régimen municipal. El Proyecto de Descentralización del Impuesto Único de Bienes Inmuebles (IUSI) de 1994 propició un mayor fortalecimiento financiero de las municipalidades.

En estos años también se llevan algunas acciones orientadas en la línea de la desconcen-

tración. Dos programas llaman la atención; el Programa Nacional de Autogestión para el 2 Amilcar Burgos, La descentralización y desconcentración en el área rural (Guatemala: UNDP, abril 2000, 18). 3 Las municipalidades se clasificaron en cuatro categorías. La pertenencia a una u otra categoría producía tres tipos de efectos (1) variaciones en el número de miembros de la corporación municipal, (2) diferencias en la duración del período municipal de 2, 3, o 4 años según la correspondiente categoría; y (3) grados de dependencia del Instituto de Fomento Municipal. Víctor Gálvez Borrel y Roberto Camposeco Hurtado, Políticas de descentralización y capacidades de gestión administrativa y financiera del as municipalidades (El Salvador: FLACSO, 1997, 48). 4 Ibíd., 47.


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Desarrollo Educativo (PRONADE) del Ministerio de Educación y el Sistema Integral de Atención en Salud (SIAS) del Ministerio de Salud de 1993. Aparte de estos programas no se implantaron otros que otorgaran funciones adicionales a las municipalidades. La reforma del Estado se caracterizó por un proceso de privatización, destacándose la venta de la telefonía estatal y la producción privada de energía eléctrica.

La Descentralización desde 1995

En la administración del Presidente Alvaro Arzú (1995-1999) el logro más importante fue la firma de los acuerdos de paz. En mayo de 1996 se firmaron los acuerdos de paz (ver Figura 3-1), poniendo fin a 35 años de guerra. Estos acuerdos fortalecieron la descentralización, la agenda municipal y la participación civil, en especial la de los indígenas, compromisos planteados bajo el Acuerdo de Aspectos Socioeconómicos y de Situación Agraria.

Figura 3-1. Resumen Contenido de los Acuerdos de Paz

Durante el gobierno de Arzú (1995-1999) se aprobó la Ley del Organismo Ejecutivo (D 114-

97) la cual, facultaba a los ministros a desconcentrar y descentralizar las funciones y servicios públicos de su ramo, así como a proponer los mecanismos para el traslado de competencias5. En la administración de Portillo (2000-2004) se aprueban: la ley de Concejos de Desarrollo Urbano 5 Amilcar Burgos, La Descentralización y Desconcentración, 25.

Se hace referencia a los acuerdos firmados el 17 de mayo de 1996 en México, “Sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria”, por cuanto se establecen las obligaciones del Estado en relación al fortalecimiento municipal y los procesos de descentralización así como el incremento de la participación de la sociedad civil. Dentro de esta línea se destacan: · “Reformar el Código Municipal para que los alcaldes auxiliares, sean nombrados por el Alcalde

Municipal, tomando en cuenta, las propuestas de los vecinos en cabildo abierto”. · Propiciar la participación social en la descentralización, fortaleciendo la capacidad técnica,

administrativa y financiera. · Establecer y ejecutar a breve plazo, en concertación con la Asociación de Municipalidades

(ANAM), un programa marco de capacitación municipal que sirva de marco para los esfuerzos nacionales y la cooperación internacional en la materia...”

· Promover una reforma a la Ley de Gobiernos Departamentales tendiente a que el Gobernador sea nombrado considerando los candidatos sugeridos por los representantes no gubernamentales.

· Adoptar las medidas para reestablecer los Consejos Locales de Desarrollo. · Regionalizar los servicios de salud, educación y cultura de los pueblos indígenas y asegurar la

plena participación de sus organizaciones en el diseño e implementación de este proceso. · El gobierno promoverá para el año 1997 la legislación y mecanismos para aplicar un impuesto

territorial que financiará los compromisos del gobierno con los principios de la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible.

· El Poder Ejecutivo promoverá una reforma a las siguientes leyes: el organismo ejecutivo y la gobernación de los departamentos a efectos de promover la simplificación, descentralización y desconcentración de la administración pública.

· El Poder Ejecutivo promoverá el fortalecimiento de la capacidad de los municipios para cumplir con sus atribuciones en la recaudación de recursos”

Fuente: Harry Jager, Decentralization Status in Central America: Policy Suggestions (USAID/RUD/CA, Guatemala, 1997, 25, 26); Víctor Gálvez Borrel, “Avances, Estancamientos y Retrocesos: el Proceso de Descentralización en Guatemala,” Políticas y Propuestas de Descentralización en Centroamérica, Ricardo Córdoba, Coord. (San Salvador: FLACSO, 1997, 302–304).


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y Rural, las reformas al Código Municipal y la Ley de Descentralización, conjunto de normas que regulan en materia de organización, participación ciudadana y desarrollo local. Con la aprobación de estas leyes se cumple formalmente con algunos de los compromisos adquiridos en los Acuerdos de Paz. Entre otros reconocimientos se destacan la participación de las comunidades indígenas en el ámbito local y la toma de criterio de los vecinos en el nombra-miento de los alcaldes auxiliares, sin embargo, dado lo reciente de su aprobación, queda por ver como se desarrollará su ejecución.

La entidad encargada de ejecutar la descentralización, la actual Comisión Presidencial para la

Reforma del Estado, la Descentralización y la Participación Ciudadana (COPRE) surge con el acuerdo gubernativo 24-2002 y tiene como antecedente, la figura del Comisionado Presidencial para la modernización del Organismo Ejecutivo y de la Administración Pública (COMODES)6, cuya tarea principal fue encaminada a la privatización y a la reducción del Estado. El objetivo de COPRE es el impulso, desarrollo y fortalecimiento de los procesos de modernización institucional y de descentralización fiscal, social cultural administrativa y económica del Estado en consulta con los gobiernos municipales y demás actores del desarrollo social y la ciudadanía. Pese a que esta instancia es reconocida como el líder del proceso en la aprobación de las leyes7 del 2002, se asignó a la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP) como entidad responsable de ejecutar lo estipulado por la Ley de Descentralización8.

Tendencias del Proceso de Descentralización Descentralización Política (Marco Legal)

A pesar de todos los procesos de aprobación de reformas y leyes llevadas a cabo hasta el año 2002, no es posible concluir que se hayan dado cambios significativos en materia de descentrali-zación política, entendida esta como el fortalecimiento de la capacidad autonómica en la elección directa de las autoridades locales y de la conformación representativa de los gobiernos municipales. Lo anterior se refiere al hecho que desde algún tiempo las autoridades locales son electas y hay representación de las minorías en los Concejos Municipales9. Los mayores logros de la reciente normativa se concentraron en materia de participación ciudadana, tema que será analizado en Sección II de este estudio.

6 Administración Arzú, 1995-1999. Acuerdos Gubernativos 439.96 del 21 de noviembre de 1996 y 254-97 del 21 de marzo de 1997. 7 Ley de Concejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto 11-2002, Código Municipal, Decreto No 12-2002 y la Ley General de Descentralización Decreto 14-2002. 8 De la lectura de la Ley de Descentralización, se colige que la institución que quedara como “autoridad responsable”, se convertiría en una especie de súper ministerio, que tendría a su cargo la coordinación técnica y política del proceso, lo que podría generar un conflicto de poder con la Presidencia de la República. A raíz de lo anterior el Presidente toma la decisión de nombrar a la SCEP como la autoridad encargada, enviando un mensaje a la comunidad nacional e internacional de que el avance se congelaba, mientras se ordenaba la casa, debilitando de esta forma la figura de la COPRE, que ve su presupuesto reducido en un 80%. Barreno, René Estuardo. “Proyecto Pactos Locales para la Descentralización”- Plan Piloto en 10 municipios de Guatemala. Tesis para optar por el grado de Maestría en Dirección y Gestión Pública Local. Julio, 2003. Pág. 28. 9 La integración del concejo municipal se hace con base en la representación de las minorías, o lo que es conocido como “el sistema parlamentario” porque reproduce la forma en que se distribuyen los puestos o curules entre los miembros del Congreso de la República. UNDP, Informe del Estado del a Región. Capitulo 8 (Costa Rica, 1998, 246).


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Tanto la reforma al Código Municipal como las leyes de los Consejos de Desarrollo y de Descentralización entraron en vigencia el 24 de abril del 2002. Los avances de estos casi veinte meses después de su aprobación se han materializado principalmente en los borradores de la Política Nacional de Descentralización del Organismo Ejecutivo y del Plan Nacional de Capacitación y Fortalecimiento Institucional para la Descentralización del Organismo Ejecutivo, y poco se ha visto en su ejecución. Se esperan cambios en este tema durante el año 2004, luego de la toma de posesión de las nuevas autoridades del poder central. El pasado 9 de noviembre fueron electas las autoridades municipales: alcaldes, síndicos y concejales; los diputados al Congreso de la República y al PARLACEN.

Elecciones Locales A partir de 1995, se uniforma el período de gobierno de todas las municipalidades a cuatro

años. Anteriormente, la Constitución de 1956 establecía una clasificación de las municipalidades según su población. Por otro lado, estas diferencias en términos de gobierno incidían en que las elecciones se llevaran a cabo en forma diferida y separada de las elecciones nacionales. En 1999 se da por primera vez las elecciones de todas las autoridades nacionales y locales en forma conjunta y para un período igual de tiempo. En el recién concluido proceso del 2003, se llevaron a cabo por segunda vez las elecciones en forma integrada.

Desde el punto de vista del régimen municipal, el hecho de que se hayan homologado las

elecciones no le ha restado protagonismo. La supeditación a lo partidario se ve paliada por la presencia de los comités cívicos que participan en los escrutinios. En el caso de Guatemala, el régimen tiene un espacio ganado que de alguna manera garantiza una identificación directa de la ciudadanía con las corporaciones. Sin embargo, habrá que esperar los resultados del último proceso electoral para poder analizar los efectos de las elecciones conjuntas en relación con elecciones pasadas.

Partidos Políticos Durante el período de 1995 al 2003 no se produjeron modificaciones en las disposiciones de

la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Sin embargo, hay un importante déficit en la institu-cionalidad de los partidos políticos y aunque el tema es vital para el fortalecimiento del sistema democrático, éste no ha sido una prioridad en el ámbito político. Uno de los aspectos que llama la atención ha sido el aumento en el número de comités cívicos en los comicios. Estas son organizaciones políticas de carácter temporal que postulan candidatos a cargos de elección popular para integrar las corporaciones municipales.10 En las elecciones convocadas en 1999 participaron 176 comités cívicos, superando en un 11% a los que participaron en el proceso electoral de 1995 (ver Cuadro 3-1).11 En términos generales, en el 15% de los casos, ganaron la alcaldía para la cual competían.

10 El artículo 114 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos establece que “los comités cívicos electorales quedarán automáticamente disueltos sin necesidad de declaración o resolución alguna, al quedar firme la adjudicación de cargos de la elección en que hayan participado”. 11 La participación de los comités cívicos se ha incrementado en un 266% en comparación con la primera oportunidad donde se les permitió participar en el proceso electoral de 1985. ANAM y AGAAI, Propuesta de Reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos (Guatemala, junio 2000, 9) citando a Acción Ciudadana, CEPADE, CIDECA y otros. Quién es Quién – Catálogo Electoral (Guatemala, 1999).


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Cuadro 3-1. Comités Cívicos

Año Electoral 1995 1999 No. Comités Cívicos participantes 158 176 No. de alcaldías donde los Comités Cívicos ganaron 23 25 Porcentaje participación/alcaldías ganadas 15% 14% Fuente: ANAM y AGAAI, Propuesta de Reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos (junio 2000, 3.

Una de las explicaciones del aumento en número de los comités cívicos electorales es la

pérdida de credibilidad en los partidos políticos. Estos se han convertido en maquinarias electorales, que reaparecen cada cuatro años y durante este lapso de tiempo no funcionan como órgano de la expresión ciudadana. Otro elemento vinculado al anterior, es que los partidos políticos están alejados de sus bases y su rol de intermediarios ha venido perdiendo efectividad y espacio en la escena política. Este papel lo asumen los diputados, quienes al final negocian según los intereses del partido, sus dirigentes o el grupo económico que los apoyó, dejando a un lado los intereses del ciudadano.12

Se han presentado ante el Congreso de la República diferentes propuestas de modificación a

la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Una de estas iniciativas fue el proyecto13 de la Asocia-ción Nacional de Municipalidades (ANAM) y la Asociación de Alcaldes y Autoridades Indí-genas (AGAAI), del año 2000, que sugería:

• Homologar los comités cívicos y los partidos políticos

• Los comités cívicos puedan proponer candidatos a diputados

• Ampliación de vigencia de los comités cívicos

• El proceso de selección de candidatos a la Municipalidad se haga con base al criterio de liderazgo comunitario

• Elecciones separadas de las nacionales

• Revocatoria del mandato del Alcalde o de la corporación municipal. Estas modificaciones requieren mayoría calificada en el Congreso pero no ha habido consenso

entre los partidos para sancionarlas. Sin embargo, se estima que estas reformas son necesarias y se han tomado acciones desde el propio Tribunal Supremo Electoral, quien reiterará sus esfuerzos con la próxima legislatura, luego de las elecciones correspondientes al período del 2004-2008. Resumen de Reformas Políticas

Cuadro 3-2 resume las principales reformas políticas aprobadas en Guatemala en relación con el régimen municipal en los últimos 10 años.

12 Ibíd., 7 y 8. 13 En la elaboración de esta propuesta participó de forma activa el proyecto Nexus/USAID.


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Cuadro 3-2. Principales Reformas Políticas del Régimen Municipal Guatemalteco Aprobadas entre 1993 y 2003

Aprobadas (1993-1995) Aprobadas (1996-2003) Proyectos de Ley

en Revisión y Otras Reforma constitucional (1994)

Homologación del período de cuatro años para alcaldes, inicio en 1996

Reforma al Código Municipal (12-2002)

Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (11-2002)

Ley General de Descentralización (14-2002)

Reglamento de la Ley General de Descentralización, Acuerdo Gubernativo (12-2002)

Ley de Partidos Políticos

Código Tributario Municipal.

Política Nacional de Descentralización

Política Nacional de Capacitación

Fuente: Jager, 1996; RTI-FEMICA, 1997; Informe de la Región, 1998. Actualización propia con base en información recogida. Descentralización Administrativa

La Ley de Descentralización (2002) tiene como objetivo regular el traslado de competencias administrativas, económicas, políticas y sociales del Organismo Ejecutivo, al municipio (ver Figura 3-2) y demás instituciones del estado. Tal como se desprende de la Ley de Descentraliza-ción (2002, art. 2) la definición de descentralización es:

Se entiende por descentralización el proceso mediante el cual se transfiere desde el Organismo Ejecutivo a las municipalidades y demás instituciones del Estado, y las comunidades organizadas legalmente, con partici-pación de las municipalidades, el poder de decisión, la titularidad de la competencia, las funciones, los recursos de financiamiento para la aplicación de las políticas públicas nacionales, a través de la implemen-tación de políticas municipales y locales en el marco de la más amplia participación de los ciudadanos, en la administración publica, priorización y ejecución de obras, organización y prestación de servicios públicos, así como el ejercicio del control social sobre la gestión gubernamental y el uso de los recursos del Estado

Figura 3-2. Competencias Municipales en Guatemala, 2003

Esta definición implica un traslado integral de la titularidad de las competencias, funciones y

recursos financieros. Este traslado no se da en forma exclusiva hacia los gobiernos municipales, sino que participan de este reparto competencial otras organizaciones de la sociedad civil e inclusive el mismo estado a través de sus instituciones.

Competencias Propias: Establecidas en el Código Municipal, Art. 68. El Gobierno Central u otra dependencia pública podrán prestar servicios locales cuando el municipio lo solicite. Competencias Delegadas: El municipio ejercerá competencias por delegación en los términos establecidos por la ley y los convenios correspondientes, en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión del gobierno municipal con las prioridades de descentralización, desconcentración y el acercamiento de los servicios públicos a los ciudadanos (CM Art. 70). Competencias concurrentes: Las que se ejercen desde más de un nivel de la administración pública y atendiendo su ámbito territorial, conjunta y complementariamente, por dos o más entidades del Estado, con delimitación precisa de las áreas de responsabilidad, para el logro de un objetivo común. (Reglamente de la Ley Desc. Art. 1)


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La precitada ley fija nueve principios con los cuales se pretende orientar el proceso de descen-tralización por parte del poder ejecutivo y establece como prioridades las competencias en las áreas de educación, salud y asistencia social, seguridad ciudadana, ambiente y recursos naturales, agricultura, comunicaciones, infraestructura y vivienda, economía, y cultura, recreación y deporte. Esta Ley tiene más de año y medio de haber sido promulgada y los logros en materia de la descentralización están por verse. En ella, se ordena la formulación de una política nacional de descentralización de los planes de acción y de un programa de capacitación y fortalecimiento institucional. A la fecha, estos instrumentos existen como propuestas y no han sido aprobados por el presidente de la república, quien muy, probablemente trasladará esa responsabilidad a las nuevas autoridades a partir del 14 de enero del 2004.

Competencias a Trasladar La distribución de competencias entre el gobierno central y las administraciones municipales

aun no están claras en la legislación vigente. Aunque el Código Municipal enumera las compe-tencias correspondientes a los municipios, se infiere cierta confusión de la lectura de la Consti-tución en ese respecto. Por ejemplo, bajo el competencia genérica atribuida por el artículo 67 de la Constitución a los municipios permitiéndoles asumir aquellos servicios que contribuyan a mejorar la calidad de vida de la ciudadanía, éstos han asumido en la práctica servicios propios de la administración central que no se prestaban a nivel local y que son esenciales (el pago de salarios a maestros de escuelas públicas).

La falta de criterios unificados se presta a interpretaciones poco claras en el proceso de

descentralización. Por ejemplo, el Ministerio de Salud en la actual administración, formuló una propuesta de descentralización donde propone “destinar un porcentaje de los recursos financieros del IVAPAZ y del 10 por ciento constitucional al financiamiento de los programas y servicios”14. Además indica que “las municipalidades en sí mismas no podrán directamente brindar los servicios públicos delegados por los ministerios de Estado”15 En términos generales, no aclara cuales son los programas y servicios específicos a los que hace referencia, interfiere en la potestad de las municipalidades de poder asignar recursos según sus necesidades y limita la actuación de las mismas. En síntesis, afecta el principio de autonomía municipal.

La necesidad de diferenciar el ámbito de las competencias se reflejó en la nueva legislación

(Código Municipal y Reglamento de Descentralización) que añade la distinción entre compe-tencias propias o exclusivas16 versus delegadas o atribuidas por descentralización y concurrentes.

Pese al discurso sobre el traslado de competencias, la situación ha seguido básicamente igual,

sin avances sustanciales en las áreas definidas como prioritarias por la ley. En el período anali-zado hubo algunas competencias específicas que se descentralizaron, tales como:

14 Propuesta, Dr. Octavio Augusto Ordóñez Ávila, Secretario Director, Secretaría de Desconcentración, Descentralización y Modernización, 25 septiembre del 2003, p 101. 15 Ibíd. 16 En el Código Municipal se habla de competencias propias (art. 68) diferente al Reglamento de la Ley de Descentralización (R. Ley Desc. Art. 1). De igual manera sucede con el término de competencias delegadas, el Código las interpreta como que son competencias delegadas (art. 70) en el Reglamento de la Ley se denominan a estas competencias atribuidas por descentralización (R. Ley Desc. Art. 1).


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• La administración del IUSI. Son 17917 municipalidades las facultadas por el Ministerio de Finanzas para administrarlo.

• La regulación del transporte público interurbano. A la fecha, solamente las municipalidades de Ciudad de Guatemala, Antigua y Quetzaltenango las están cumpliendo18.

• El registro de asociaciones civiles no lucrativas, trasladado a los municipios por el AG No 612-98, que indica la obligatoriedad de inscribirse en el registro civil del municipio donde se constituyan, lo que le permite al municipio tener un control de las asociaciones en su jurisdicción. Estas experiencias aisladas se explican por la ausencia de una política de descentralización

integral, lo que deja a iniciativas parciales el traslado de competencias ya sea por parte de las agencias del gobierno central o de las municipalidades. El grueso de competencias continua tal como lo establece el marco legal y el enfoque centralizado de gobierno.

Descentralización Sectorial En el gobierno de Vinicio Cerezo, se empiezan a gestar experiencias que algunos estudiosos

han denominado “descentralización sectorial”, y que se mantienen hasta la fecha19. Estas iniciativas pueden ser definidas más como esfuerzos encaminados hacia la desconcentración administrativa con participación que como descentralización donde el eje central no son las municipalidades sino otros actores de la sociedad civil.

• Educación. El Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo, PRONADE, se crea a finales de 1993 y sale a la luz pública en 199420. Esta iniciativa permitió dirigir fondos a los grupos organizados de la sociedad civil, llamados COEDUCA, quienes administraban los recursos, pagaban a los maestros, hacían la compra de útiles y brindaban la alimentación a los escolares21. Para septiembre del 2000 PRONADE había llegado a atender un total de 250.281 niños en primaria, y 43.952 en pre- primaria. Se habían conformado 3,439 COEDUCAS y había 9.305 docentes22.

• Salud. De igual forma el Ministerio de Salud diseñó el Sistema Integrado de Atención en Salud (SIAS) que incluyó un programa para ampliar la cobertura en salud contratando a ONG´s para que brindaran servicios de salud (diagnóstico, medicación y otros). Les asignaron comunidades en sectores geográficos y de población no cubiertos por la infraestructura tradicional, es decir, por los puestos y centros de salud que tradicionalmente se encuentran en

17 Entrevista con el Magíster Carlos Granados, Director Desarrollo Municipal, y Licda. Carolina Barahona, Directora de RENICAM, INFOM. 18 Ibíd. 19 Víctor Gálvez Borrel y Roberto Camposeco Hurtado, Políticas de descentralización y capacidades de gestión, 1996, 31. 20 El proyecto de descentralización educativa inicia en 1987 con la fijación de las ocho regiones y la conformación de juntas asesoras donde participaron padres, maestros y personal administrativo. Se procedió durante los siguientes dos años a seleccionar y capacitar el personal, pero a finales de los noventa pierde fuerza y decae. Durante la administración de Serrano Elías declina aun más lo que obliga a pensar en un modelo nuevo. Es con base en la experiencia de El Salvador con los EDUCO y la de Chimaltenango en Guatemala, que se diseña un nuevo programa, bautizado como Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo, PRONADE. 21 Víctor Gálvez Borrel y Roberto Camposeco Hurtado, Políticas de descentralización y capacidades de gestión, 1996, 32. 22 CIEN, 2000, 17-18.


3-10

los municipios y en algunas aldeas. Más recientemente, este proceso también incluyó la promoción de organizaciones locales (APROSAM) a las que se dota de personalidad jurídica para poder obtener y administrar recursos públicos en apoyo de la salud en los municipios. Ambos programas cumplieron su propósito de aumentar la cobertura, aunque existen dudas en relación con el costo de los mismos, con la calidad de sus servicios, y con su sostenibilidad. Por otra parte, en muchos de los municipios con el programa, se ha establecido una participación más orgánica de las corporaciones y los beneficiarios.

• Medio ambiente. Un ejemplo de la visión sectorial de una institución pública es el Instituto Nacional de Bosques (INAB) que nace por decreto 101-96 donde se sanciona la Ley Forestal. En febrero de 1998 el INAB aprueba el Proyecto de Fortalecimiento Forestal Municipal y Comunal, (BOSCOM), órgano cuyo objetivo es coordinar las acciones de los gobiernos locales para el manejo de sus recursos forestales. La Ley Forestal señala a las comisiones de medio ambiente de las municipalidades como encargadas de apoyar al INAB en la aplicación de la ley y su reglamento23. Además, autoriza a las municipalidades a que otorguen licencias de tala de árboles ubicados dentro de sus territorios, para volúmenes menores a diez (10) metros cúbicos por licencia, por finca y por año24. Desde la administración de Arzú (1995-1999) está en ejecución el programa “Proceso de Administración Forestal Municipal”. Este programa es administrado por la Asociación Nacional de Municipios y participan 101 municipalidades, de las cuales 18, trabajan con financiamiento proveniente de otras instancias: 31 con cofinanciamiento (recursos propios y otros proyectos) y 52 municipalidades con fondos municipales25. Sin embargo no es posible considerarlo como un programa de descentralización porque no le trasladan competencia ni recursos a las municipalidades directamente. Las municipalidades cumplen la función de una oficina desconcentrada del INAB y no tienen poder de decisión y su labor es meramente administrativa.

Descentralización Fiscal Los esfuerzos a favor de la descentralización fiscal en Guatemala han sido mínimos y los

municipios son altamente dependientes de las transferencias del gobierno central. Los ingresos totales de los gobiernos locales 26 por el régimen municipal se han incrementado producto de los cambios que se han venido generando en la legislación, principalmente a partir de la década de los noventa. En la administración de Cerezo (1986-1990) se inició el traslado de recursos financieros a las municipalidades en cumplimiento del mandato constitucional del aporte del 8% de los ingresos ordinarios siguiendo la fórmula para la distribución que se mantiene hasta la fecha. Sin embargo, los desembolsos fueron erráticos, parciales y muchas de las entregas se

23 De acuerdo a la Ley Forestal, las municipalidades deberán: (1) Apoyar al INAB en el cumplimiento de sus funciones; (2) Coadyuvar en la formulación re realización de programas educativos forestales en su municipio; y (3) Ser portavoces en sus comunidades de las políticas, estrategias y programas que el INAB diseñe para su municipio. 24 Para volúmenes mayores la licencia será otorgada por el INAB. Revista ANAM. Agosto 2002, 7. 25 Documento entregado por la ANAM. 26 Los ingresos totales de los municipios se integran con los ingresos corrientes y los ingresos de capital. Dentro de los primeros se encuentran los ingresos tributarios y no tributarios, así como ingresos de operación, rentas de propiedades municipales y transferencias corrientes. Por su parte, los ingresos de capital comprenden principalmente transferencias de capital y endeudamiento.


3-11

dieron en actos protocolarios y propagandísticos que proyectaban una imagen benefactora del Ejecutivo, concretamente de la Presidencia, en lugar del acatamiento de una disposición legal.

En el gobierno del Presidente Serrano Elías (1991-abril 1993) no hubo variantes en las

proporciones de recursos transferidos a las municipalidades, pero se introdujeron los fondos sociales que se crearon como mecanismos de inversión territorial, con un carácter alternativo a las entidades tradicionales del Gobierno Central (ministerios y secretarías) y los gobiernos municipales.

Durante el gobierno del Lic. De León Carpio (1993-1994), se modificó el impuesto al valor

agregado (IVA), que pasó del 7 al 10%, y se acordó entregar el incremento de 3 puntos porcentuales de la siguiente manera: el 1% a las municipalidades; otro 1% a los Consejos de Desarrollo a través de un fondo específico conocido como el Fondo de Solidaridad, y el otro 1% a los Fondos de la Paz. Asimismo, se incremento el aporte o situado constitucional del 8 al 10% y se inicia la descentralización del Impuesto Único sobre Inmuebles, IUSI, (solo en la Munici-palidad de Mixco).

En la administración del Sr. Álvaro Arzú (1995-1999) se incrementaron los Fondos Sociales

(FONAPAZ, FIS, FSDC, FODIGUA) y los recursos a su disposición pasaron de Q.513.5 millones en 1996 a Q.1,980.6 millones en 1998. El gobierno cumplió y normalizó las transferencias del IVA y del aporte constitucional a las municipalidades, pero los Fondos Sociales no se circunscribieron al rol de compensadores sociales sino que asumieron un rol político y económico clientelista.

En el gobierno del Presidente Alfonso Portillo, se aumentaron los ingresos de las municipali-

dades mediante el incremento de un 0.5% del IVA que a su vez aumentó del 10% al 12% a finales del año 2001. Los fondos sociales se consolidaron y fueron objeto de reestructuración para evitar la duplicidad de inversión y esfuerzos.

Ingresos Municipales La importancia del régimen municipal puede ser medida en relación al comportamiento nomi-

nal de la economía guatemalteca (PIB corriente). Sin embargo, no fue posible obtener informa-ción oficial sobre los ingresos municipales para los años 2000 y 2001 por lo que las cifras son primarias, parciales y todavía sujetas a revisión. Hecha esta salvedad, los montos establecidos nos permiten de forma indicativa observar las relaciones en términos generales. Para el período comprendido entre 1998 y el 2001, los ingresos gubernamentales significaron un 10.6% en promedio. En comparación con el crecimiento nominal de la economía guatemalteca (PIB corriente), el Estado hizo esfuerzos por aumentar sus ingresos totales y los ingresos tributarios nacionales. La recaudación tributaria representó en promedio entre un 9.5% del PIB.27 Para ese mismo período los ingresos municipales totales significaron en promedio el 1.8% del PIB. La presión tributaria local, (ingresos tributarios/PIB) fue de 0.12% en promedio (ver Cuadro 3-3).

27 Los datos para el año 2002 y las previsiones para el año 2003 tienden a un debilitamiento o descenso en esos indicadores.


3-12

Cuadro 3-3. Producto Interno Bruto, Ingresos Totales e Ingresos Tributarios 1998-2001 (Millones de US $ y %)

Concepto 1998 1999 2000 2001 PIB 19,193.40 18,316.20 19,288.50 20,970.20Ingresos Totales (ITGN) 1,873.57 1,915.79 2,123.56 2,320.07Ingresos Tributarios (ItrGN) 1,692.02 1,715.35 1,934.49 2,028.07Ingresos Totales (ITGM) * 386.51 316.97 313.54 377.92Ingresos Tributarios (ITrGM) * 18.23 21.30 26.27 23.81ITGN/PIB 9.76% 10.46% 11.01% 11.06%ITrGN/PIB 8.82% 9.37% 10.03% 9.67%ITGM/PIB 2.01% 1.73% 1.63% 1.80%ITrGM/PIB 0.09% 0.12% 0.14% 0.11%Fuente: Elaboración propia con base en información de la SECMCA, MINFIN e INFOM. * La información par los años 2000 y 2001 es primaria y parcial, sujeta a revisiones. Los datos para el año 2001 no incluyen la ejecución presupuesta del municipio capital

Es claro que los ingresos municipales (totales y tributarios) tienen carácter marginal en su

conjunto y son apreciables solamente para aquellos municipios de mayor tamaño económico. Esto se aplica para Guatemala, Mixco, Villa Nueva, Santa Catarina Pinula, San Miguel Petapa –todos ellos del área metropolitana central – así como para Quetzaltenango y algunas cabeceras departamentales o municipios intermedios, entre ellos, Puerto Barrios y Escuintla. Esa desigual distribución de ingresos es un pilar estructural del Estado y la economía guatemalteca, cuya reversión a favor de la construcción de una organización descentralizada supone retos considerables.

Figura 3-3. Proyecto de Ley del Código Tributario

Otra manera de identificar la importancia de los ingresos municipales es compararlos con los

ingresos del gobierno nacional (ver Cuadro 3-4). Esta comparación, al igual que las relaciones con respecto a la economía, refuerzan lo poca significativo de los ingresos del régimen local en comparación con los del gobierno central. Si se observa la estructura de distribución de los ingresos para cada nivel gubernamental, vemos que mientras que a nivel nacional el peso de los ingresos descansa en los ingresos corrientes, básicamente de origen tributario, a nivel municipal el peso reside en los ingresos de capital. Estos recursos, como se verá, son muy importantes, desde el punto de vista de la inversión o del gasto pero no desde la perspectiva de la recaudación ya que las transferencias en su mayoría se registran en este renglón y su recaudo descansa en el gobierno central.

La ANAM y la AGAAI presentaron al Poder Ejecutivo un anteproyecto de Ley de Código Tributario remitido para su estudio y trámite al Congreso de la República por el Presidente de la República. Este proyecto recibió un impulso inicial tanto de las propuestas del Pacto Fiscal (2000) como del Foro Nacional “La Modernización de las Finanzas Municipales”, llevado a cabo en noviembre del 2001 con apoyo de USAID y GTZ. Entre los elementos más relevantes que se incluyen en esta propuesta se encuentran: (1) Creación de una nueva Ley de Arbitrio sobre Bienes Inmuebles, estableciendo alícuotas para bienes inmuebles urbanos y rurales, y exenciones para discapacitados, mayores de 65 años y jubilados, (2) Se introduce el auto evalúo dirigido, (3) Se establece el cobro del arbitrio sobre actividades económicas, que incluye tarifas que oscilan entre el cinco por millar hasta el ocho por millar; (4) se crea el arbitrio por vecindad; (5) arbitrio sobre anuncios y publicidad, (6) arbitrio sobre diversiones y espectáculos públicos; (7) arbitrio sobre sorteos, apuestas y juegos de azar lícitos.


3-13

De la región centroamericana, Guate-mala es el país con el mayor rubro de transferencias al gobierno local28, demostrando el bajo nivel de descentralización fiscal en el país.

Los niveles de descentralización de los

ingresos, medidos estos como la relación de ingresos tributarios municipales entre los ingresos tributarios nacionales es insignificante, y la más baja a nivel regional.

Cuadro 3-4. Comparación de Ingresos: Gobierno Central y Municipalidades, 1998–2001 (millones de US$ y %)

Concepto 1998 1999 2000 2001 Prom. Gobierno Nacional Ingresos totales 1,873.57 100% 1,915.79 100% 2,123.56 100% 2,320.07 100% 100%Ingresos corrientes 1,863.30 99% 1,914.53 100% 2,122.14 100% 2,318.24 100% 100%Ingresos de capital 10.25 1% 1.26 0% 1.42 0% 1.82 0% 0%Ingresos tributarios 1,692.02 90% 1,715.35 90% 1,934.49 91% 2,038.07 88% 90%Gobiernos Municipales Ingresos totales 386.51 100% 316.97 100% 313.54 100% 377.92 100% 100%Ingresos corrientes 106.18 27% 101.86 32% 110.22 35% 113.52 30% 31%Ingresos de capital 280.33 73% 215.11 68% 203.33 65% 264.40 70% 69%Ingresos tributarios 18.23 5% 21.30 7% 26.26 8% 23.81 6% 7%Comparación Porcentual de Ingresos Municipales en Ingresos Nacionales Ingresos totales 20.63% 16.50% 14.80% 16.30% 17.06%Ingresos corrientes 5.70% 5.30% 5.20% 4.90% 5.28%Ingresos tributarios 1.10% 1.20% 1.40% 1.20% 1.23%

Fuente: Elaboración propia con base en cifras oficiales y de FUNCEDE. Nota: La información par los años 2000 y 2001 es primaria y parcial, sujeta a revisiones. Los datos para el año 2001 no incluyen la ejecución presupuesta del municipio capital

Peso Financiero de la Ciudad Capital Entre las características del sistema financiero municipal guatemalteco, y como es frecuente

en los otros países de la región, existe una marcada concentración de ingresos en el municipio sede de la ciudad capital y en su área de influencia. Para los años 1998 y 2000 los ingresos

28 En la Red para la Descentralización organizada por FEMICA y financiada por el BID, llevada a cabo en diciembre del 2002 en Antigua, Guatemala, expertos de este organismo, presentaron una síntesis comparativa de los sistemas de ingresos municipales de la región que señalaba la tendencia creciente de las transferencias en relación al PIB, caracterizándose el caso de Guatemala como el más alto. Mientras que el promedio de la región fue de 0.49% para los años comprendidos entre 1997 y 1999, en Guatemala fue de 1.10%. La exposición estuvo a cargo de Alfredo Perazzo, cuya publicación se encuentra en la imprenta. Alfredo Perrazo, Sistema de ingresos municipales en Centroamérica, Fotocopia (Washington, DC: IDB, 2002, 2).

Figura 3-4. Criterios de Distribución del Aporte Constitucional en Guatemala

25% Proporcional al número de población total de cada municipio

25% Partes iguales para todas las municipalidades 25% Proporcional al ingreso per cápita ordinario de

cada jurisdicción municipal 15% Directamente proporcional al número de aldeas

y caseríos 10% Directamente proporcional al inverso del

ingreso per cápita ordinario de cada jurisdicción municipal

Fuente: Código Tributario Municipal.


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totales de la capital concentraban entre el 9% y el 11% de los ingresos del régimen (ver Cuadro 3-5). La concentración de los recursos en la ciudad capital es considerable en términos compa-rativos, si tomamos en cuenta que Guatemala es el país con más municipios en la región, 331.

Cuadro 3-5. Participación de la Ciudad Capital en los Ingresos Municipales Totales, 1998-2000 (en porcentajes)

Concepto 1998 2000 Ingresos Totales 9.2% 11.37% Ingresos Corrientes 23.1% 25.71% Ingresos Tributarios 32.4% 38.8% Ingresos de Capital ND 3.60% Fuente: Elaboración propia sobre la base de información primaria preliminar.

El aspecto más relevante en el caso del municipio capital para el 2000 es que recaudó cerca

del 40% de los ingresos tributarios del total de los municipios. Aunque nominalmente impor-tante, el peso de los ingresos de la capital es considerablemente menor debido al efecto redistri-butivo que en términos generales ocasionan los criterios de distribución de las transferencias y de los fondos sociales que proporcionalmente favorecen a los municipios más rurales, en donde la recaudación tributaria es mínima y en algunos de ellos es prácticamente inexistente.

Sistema de Transferencias Intergubernamentales Debido principalmente a la escasez de ingresos propios de orden tributario, las municipali-

dades tienen una alta dependencia de recursos transferidos cada vez en montos mayores. Esto les permite atender sus necesidades sin asumir el “costo” político de la recaudación. Las transferen-cias comprenden principalmente cuatro rubros: el aporte constitucional, la participación de las municipalidades en el impuesto del IVA, el de vehículos y del petróleo y sus derivados. Con relación al IUSI, su progresiva descentralización se traduce en una baja del impuesto como transferencia en tanto que aumenta su participación como ingreso propio.

Cuadro 3-6. Estructura de las Transferencias Municipales en Guatemala 1995-2003 (en US$)

Años Total General 10% Constitucional IVA-PAZ Vehículos Petróleo IUSI 1995 76,380,538 100% 76,380,538 100% nd** 0% nd 0% nd 0% nd 0.0%1996 105,371,286 100% 85,205,844 81% 20,165,442 19% nd 0% nd 0% nd 0.0%1997 154,425,996 100% 85,381,951 55% 55,395,989 36% 8,152,665 5% 5,438,624 4% nd 0.0%1998 168,880,169 100% 87,891,995 52% 66,382,164 39% 8,232,151 5% 6,373,860 4% nd 0.0%1999 166,434,596 100% 86,085,438 52% 68,613,102 41% 5,652,365 3% 5,734,279 3% 349,411 0.2%2000 194,914,915 100% 88,197,484 45% 88,867,249 46% 11,745,595 6% 5,903,312 3% 201,275 0.1%2001 225,563,243 100% 114,065,684 51% 91,742,542 41% 12,737,681 6% 6,835,222 3% 182,113 0.1%2002* 271,074,333 100% 122,247,918 45% 127,467,853 47% 15,015,194 6% 6,268,632 2% 74,737 0.0%Fuente: Elaboración propia a partir de cifras del MINFIN. * Desembolsos al mes de agosto. **nd = No hay información disponible.

La estructura de las transferencias muestra la importancia significativa del aporte constitu-

cional y la tendencia creciente del impuesto compartido del IVA-PAZ a raíz del aumento porcentual del 0.5% en el 2001 y que será más sensible en los próximos años. En el año 2001 el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN) llevó a cabo una investigación sobre


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la distribución de las transferencias del gobierno central a las municipalidades29 que derivó en una serie de conclusiones sobre el efecto de estos recursos. A continuación se sintetizan los resultados del estudio cuyos alcances siguen vigentes a la fecha.

Figura 3-5. Evaluación del Sistema de Transferencias Intergubernamentales en Guatemala

Los Fondos Sociales En Guatemala han existido diferentes fondos sociales, de los cuales los más importantes son

FONAPAZ, FIS, FSDC. Estos instrumentos generalmente coordinan su trabajo con las munici-palidades cuando hay un referente político común30, pero actúan al margen y hasta en competen-cia con las municipalidades dirigidas por autoridades locales no afines al partido o a la cúpula partidaria del gobierno central. Estos fondos sociales adquirieron un papel protagónico durante el gobierno del PAN, 1995-1999, como puede apreciarse por la importancia de sus asignaciones dentro del total del presupuesto nacional. En 1995 las asignaciones de los fondos alcanzaban el 4% del total del presupuesto. Para los años de 1996 a 1999, las asignaciones pasaron de un 4% a un 12% del total del presupuesto31.

29 Este estudio fue auspiciado por el Proyecto Nexus Municipal financiado por USAID y fue llevado a cabo tomando como base las transferencias desde 1985 haciendo énfasis en las de 1998 y 1999, con información suministrada por el INFOM. 30 CIEN, La Distribución de las Transferencias del Gobierno Central a las Municipalidades: Evaluación y Propuestas (Guatemala, NEXUS-DAI/USAID, junio 2001. p. 69). 31 En 1995 las asignaciones de los fondos fueron de Q. 396.6 millones. Para los años 1996 a1999, las asignaciones en millones de quetzales pasaron a Q.412.2 (1996) , Q 876.9 (1997), Q. 1895.8 (1998) y Q. 2 363.1 (1999), lo que significó asignaciones del 4%, 6%, 12% y 12% respectivamente del total del presupuesto. Cifras del MIFIN.

1. El sistema de transferencias del Gobierno Central a las municipalidades no ha producido cambios importantes en las finanzas municipales. Se ha logrado aliviar las carencias, pero, se ha incrementado la dependencia de estos fondos de la mayoría de las municipalidades.

2. La fórmula para calcular el monto global del aporte constitucional a las municipalidades no es transparente, debido a que el rubro de ingresos ordinarios está incorrectamente definido en la Ley Orgánica del Presupuesto.

3. No existen criterios unificados en la asistencia financiera y la inversión local, cada transferencia tiene criterios diferentes para ser distribuidos entre las municipalidades dependiendo de la fuente de la institución de donde provenga.

4. Existe un gran desconocimiento de la forma en que se distribuye el aporte constitucional, no son conocidos los criterios para la distribución y la información que se utiliza.

5. Han mejorado los procedimientos para la entrega de las transferencias, se requiere una mayor puntualidad en la entrega y esfuerzos para desechar las prácticas políticas de obtener réditos electorales de estas transferencias.

6. Los resultados que genera la fórmula para distribuir las transferencias son poco predecibles. Para algunos municipios el aumento de la población o de sus ingresos puede conllevar una reducción de los montos a recibir por concepto de transferencia, ya que con los porcentajes establecidos se producen resultados poco predecibles y contradictorios.

7. Hay alguna divulgación de la transferencias giradas a las municipalidades, sin embargo esta información requiere ser más conocida por al población.

Fuente: Centro de Investigaciones Económicas Nacionales. La Distribución de las transferencias del Gobierno Nacional a las Municipalidades: evaluación y propuesta.


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Para el siguiente período de gobierno, como ya se indicó antes, se incrementaron tanto las transferencias como los recursos para los fondos sociales. Pero las asignaciones de las primeras han mostrado una mayor solidez en su crecimiento en tanto que los fondos sociales experimen-taron un estancamiento. Este fenómeno es perceptible para los años 2001 y 2002 (ver Cuadro 3-7). El traslado de recursos por esta vía favorece a las municipalidades, aunque no a todo el sector ya que quedan excluidos medio centenar de corporaciones. Los fondos sociales mantienen una clara importancia política y financiera y en la asignación de sus recursos se presentan contradicciones entre los criterios de distribución y los objetivos.

Cuadro 3-7. Guatemala: Transferencias a las Municipalidades y Recursos de Fondos Sociales y su

Participación en Total del Presupuesto Nacional, 1998-2002 (Millones de US$ y %)

1998 1999 2000 2001 2002

Concepto Monto %

Pres. Monto%

Pres. Monto%

Pres. Monto%

Pres. Monto%

Pres. Transferencias 175,2 8% 166,4 7% 194,9 7% 222,2 8% 272,6 8% Fondos sociales 277,2 12% 303,3 12% 218,5 8% 275,9 9% 271,1 8% Fuente: Elaboración propia con base en cifras del MINFIN y CIEN.

El Fondo de Solidaridad (FSDC) capitalizado con el 1% de la recaudación del IVA, destina

sus recursos al financiamiento de proyectos elaborados y priorizados por el sistema de Consejos de Desarrollo. Las asignaciones finales de esta fuente, se aprueban con arreglo al Listado Geográfico de Obras que se anexa al Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado. No obstante, este listado sufre múltiples e importantes modificaciones en su aprobación final por parte de los diputados, rompiendo con ello la lógica entre planificación y ejecución, y frustrando los esfuerzos de participación y de institucionalización que constituye el espíritu de los Consejos de Desarrollo. Esto también supone una ampliación de atribuciones del legislativo sobre el ámbito de competencias del Organismo Ejecutivo y de los propios Consejos, lo que limita seriamente el desarrollo del modelo de participación que tiene su fundamento en la propia Constitución Política.

Avances y Obstáculos del Proceso de Descentralización

Existen dos aspectos que se destacan en este período en la dinámica del proceso de descentra-lización de Guatemala. Por un lado, aunque el avance en materia de legislación es considerable, plantea desafíos fundamentales en el plano de su cumplimiento tanto por ausencia de recursos municipales como por la debilidad del régimen de justicia en general. Por otro lado, no se creó para regir el proceso de descentralización una autoridad colegiada, representativa y participativa al estilo de la conformación del Sistema de Consejos de Desarrollo. El control o rectoría se entregó a una de las secretarías del gobierno y con ello se corre el riesgo que el desarrollo del proceso dependa de la voluntad política del gobierno de turno.

Asimismo, el proceso de formación de la ley de descentralización provocó el interés de

diversos actores y sectores. Tanto la COPRE como la SCEP presentaron propuestas con su respectiva visión de la ley de descentralización. A la Comisión de Descentralización y Desarrollo del Congreso le correspondió la tarea de elaborar una propuesta con base a estos dos proyectos. La presentación de anteproyectos por parte de estas dos dependencias del Organismo Ejecutivo y la disputa que se estableció entre éstas por conducir el proceso de descentralización provocó que


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el trámite parlamentario se prolongara.32 La Ley de Descentralización se aprueba, pero los enfrentamientos entre estas dos instituciones le restan impulso a la puesta en marcha del proceso, que se inicia con la designación de la SCEP como el órgano encargado. Esta situación coincide con el último año de gobierno y el inicio del proceso electoral. El resultado final es el desmontaje de la COPRE y la reducción del presupuesto de la SCEP. Según información publicada33, para el año 2004 no se le asigna a la COPRE presupuesto, mientras que a la SCEP se le rebajan 3.4 millones de Quetzales. Esto influyó sin dudas en los retrasos mencionados.

Un legado importante del proceso de elaboración y aprobación de la Ley General de

Descentralización es que generó una rica discusión que contribuyó a hacer conciencia sobre la necesidad de elaborar una política de descentralización y a madurar el tema en el ámbito político e institucional. Esta también contribuyó a identificar los problemas, limitaciones y alcances que una política de esta naturaleza enfrenta en Guatemala, tanto en el ámbito jurídico donde se hace necesario transformar casi toda la legislación de la administración pública, como en el ámbito político por la urgencia de reducir la disparidad de enfoques y de desconocimiento sobre el tema y sus implicaciones. También fue valiosa la discusión y aproximación que realizaron varias bancadas y partidos políticos, en particular la ANN, los UNIONISTAS y el FRG. Esta discusión abona a cierta sostenibilidad política del proceso y permite visualizar en el ámbito político la estrecha interrelación con otros problemas y disposiciones en materia municipal y del sistema de consejos de desarrollo. Por otro lado, la divulgación de esta base legal tanto por el propio gobierno, sus instituciones, como por los organismos internacionales no ha permitido que la sociedad civil sepa cuales son los beneficios que le depara un proceso como este, lo que representa un reto tanto para el gobierno central como para las municipalidades.

Finalmente, una contribución importante de la Ley de Descentralización al tema de goberna-

bilidad local es el establecimiento al derecho de las comunidades organizadas de participar en la planificación, ejecución y control integral de la gestión municipal. Dentro del alcance de ese derecho, también faculta a las comunidades a llevar a cabo procesos de auditoria social (Art. 17) y ejercer un control de fiscalidad social en aquellos programas de descentralización que se lleven a cabo a nivel territorial. Estas funciones todavía no han sido puestas en práctica, esperando que se traslade competencias específicas a los niveles municipal, departamental o comunal.

El Cuadro 3-8 presenta un resumen del progreso de la descentralización política, fiscal y

administrativa durante el período del estudio.

32 Víctor Gálvez Borrel et al., Participación social y poder local en Guatemala, (Guatemala: MINUGA y FLACSO, 2002, 30). 33 Inforpress Boletín Municipal, No. 40. 14 de octubre, 2.


3-18

Cuadro 3-8. Resumen de las Modificaciones Claves en el Proceso de Descentralización, 1995–2000

Temas Variaciones 1995-2002

Nuevos Elementos de Descentralización Tendencias o Perspectivas

Descentralización Política

Discusión y difusión del tema en el ámbito político Cambios en el sistema electoral y partidario Fortalecimiento de la participación

Aprobación de leyes de Descen-tralización, Concejos de Desarrollo Urbano y Rural y Reforma al Código Municipal Homologación de período de gobierno a nivel local y nacional y elecciones unificadas Sistema de consultas vinculantes Consejos Comunitarios y Consejos Indígenas

Estancamiento en la operacionali-zación de la las leyes aprobadas Análisis de los comicios del 2003 para identificar los efectos de las medidas en la elección de autoridades locales Aplicación de la legislación y controversia entre aumento de participación y limitación de la misma de parte de las autoridades municipales.

Descentralización Administrativa

Delegación de competencias específicas.

Ley de descentralización Administración del IUSI Inscripción de Asociaciones Civiles Regulación del tránsito urbano

Posible aumento de competencias producto de política en descentralización aprobada y ejecutada por nuevo gobierno.

Descentralización Fiscal

Aumento de Transferencias y fortaleci-miento de Ingresos Propios

Aumento 0.5% IVA-PAZ, Incremento del porcentaje destinado a gastos administrativos de un 10% a un 25% 179 municipalidades recaudadoras del ICSI

Fuerzas encontradas: Desestímulo de recaudación propia por aumento de transferencias Fortalecimiento de recursos propios por IUSI y posible sanción de Código Tributario Municipal

II. Evolución del Desarrollo Municipal y la Democracia Local Este capítulo destaca las tendencias mas significativas en el desarrollo municipal y la partici-

pación ciudadana en Guatemala en el período del estudio. Primero se presentan las tendencias más importantes en el tema de de desarrollo municipal con especial enfoque en la provisión de servicios sociales, el sistema tributario municipal, nuevas dependencias administrativas en la estructura municipal, los sistemas de control interno, y los recursos humanos y capacitación. Posteriormente se presentan los hitos más significativos en el área de participación ciudadana como parte del fortalecimiento de la democracia local.

Desarrollo Municipal Servicios Públicos

El Cuadro 3-9 resume las funciones y responsabilidades municipales sobre prestación de servicios establecidas en el Código Municipal de 1988 y 2002. Las nuevas funciones no operan


3-19

en la totalidad de los 331 municipios, pero no hay datos actualizados sobre el número exacto de servicios por municipio. En el caso de la gestión de la educación, esta función no se cumple de forma integral sino parcialmente, como por ejemplo el pago de salarios a maestros.34 Bajo el Programa de Gobiernos Locales de USAID, operado por RTI en los departamentos del Quiché y Chimaltenango (ver Cuadro 3-10), las 20 municipalidades que los integran prestan la mayoría de los servicios señalados por el Código, ya sea, en forma parcial o total. No se presta servicios de limpieza y ornato, policía de tránsito, ni gestión de la educación.

Cuadro 3-9. Prestación de Servicios Públicos Municipales en Guatemala 1990-2003

Década de los Noventa

Nuevo Código 2002

Servicios Ley Real Ley Real Servicio de agua Sí M Sí M Alcantarillado Si M/G Sí M Desechos sólidos Sí M Sí M Limpieza y Ornato Si M Sí M Caminos Vecinales Sí M Sí M Pavimentación y mantenimiento de vías públicas urbanas Si M Sí M Mercados públicos Sí M Sí M Cementerios Sí M Sí M Rastros Si M Sí M Alumbrado público Sí M/G Sí M/G Policía de Tránsito Sí M/G Si M/G Certificados de nacimiento, matrimonio y otros Sí M Sí M/G Permisos de construcción Sí M Sí M Juzgado de Asuntos Municipales Si Si/p Sí M/p Velar por las normas de control sanitario tanto del consumo de alimentos como de bebidas.

-- -- Sí MP

Gestión de educación pre-primaria y primaria y programas de alfabetización y educación bilingüe

-- -- Sí G

Administrar biblioteca pública -- -- Sí M/G Promoción de parques, jardines y lugares de recreo -- -- Sí M/G Gestión y Administración de Farmacias municipales -- -- Sí M/p Promoción y gestión ambiental de los recursos naturales del municipio

-- -- Sí M/p

Policía Municipal -- -- Sí M/p Nota: Por otro lado, en el Código anterior el síndico fungía como representante de la Oficina del Ministerio Público en los lugares donde ésta no existía. Esta función fue eliminada en el nuevo Código. Fuente: Córdova 1996, FEMICA 1998, actualizado con base en el nuevo Código Municipal. Clave: M: municipal, G: gobierno P: Parcial.

34 Municipio de Santa Catarina Pinula, paga a 62 maestros sus salarios con recursos propios.


3-20

Cuadro 3-10. Servicios Municipales Prestados por 20 Municipalidades en el Quiché y Chimaltenango

Servicio Observaciones Agua 100% En Pachalun y Patsitun el servicio lo administran comités Recolección de desechos sólidos

Parcial-mente

A los lugares públicos; escuelas, parques. La domiciliaria tiene problemas para brindarla. Buena parte de las casas los depositan en sus propios patios. En Chimaltenango lo prestan particulares. Canillá, Cunen están buscando soluciones para brindarlo.

Limpieza y ornato No Pavimentación de vías públicas

100% Solamente en el casco urbano y se costea con las transferencia del estado.

Mercados públicos 100% Para las municipalidades representa un buen ingreso de recursos

Cementerios 100% Rastros 100% No hay condiciones salubres como los exige la ley, pero existe el

sitio. Aun mucha gente opera en su casa. Alumbrado público 100% Antes las municipalidades entraban en convenios con el INDE.

Con la privatización hay una tarifa fija por el servicio domiciliario y público.

Policía de Tránsito No Por falta de capacidad. Certificados de nacimiento

100% Con el programa de Desarrollo Municipal, se ha automatizado el servicio.

Permisos de construcción

100% En la mayoría de las municipalidades hay el síndico municipal y comisiones que hacen la supervisión.

Control sanitario 100% Esta labor la lleva a cabo por lo general una comisión municipal en coordinación con Salud Pública, Gobernación,

Gestión de Educación pre-primaria y programas de alfabetización

No Hay apoyo como el pago de maestros, construcción de edificios y en algunas hay cooperativas a las cuales ayuda la municipalidad.

Bibliotecas públicas 100% Hay principalmente en las cabeceras municipales. Promoción de parques, jardines, lugares de recreo

100%

Gestión y promoción de farmacias municipales

20% de las 20 mun.

Promoción y gestión ambiental de recursos naturales

100% Hay en las 20 municipalidades una comisión municipal.

Policía Municipal 100% Es muy variado el servicio que prestan porque va desde realizar cobros, mensajería, tránsito, guarda espalda del alcalde, etc.

Juzgados de Asuntos Municipales

Parcial-mente

Cuando no se cuenta con el Juzgado el Alcalde asume esa función-


3-21

De acuerdo con los entrevistados, todos los servicios son deficitarios y por lo tanto subven-cionados por las corporaciones, motivo por el cual la cobertura de algunos de ellos es parcial35. No obstante, y de acuerdo con los resultados de la investigación de Gálvez y Hoffman36, existe una valoración más positiva por parte de los ciudadanos en cuanto al trato recibido en términos generales de parte de las municipalidades que del gobierno central. Asimismo, el estudio señala una relación inversa entre el tamaño de la corporación y el grado de satisfacción en el trato y prestación de los servicios (ver Cuadro 3-11). En los municipios pequeños los vecinos se acercan más a sus autoridades municipales y estiman que reciben un mejor trato, mientras que en los medianos y sobre todo en los grandes sucede lo contrario, hay una menor relación y son más críticos con respecto al trato y los servicios recibidos. Finalmente, el estudio corrobora que en los municipios pequeños la oferta de servicios es menor que en aquellos más grandes lo que obedece, en el caso de éstos últimos, a una mayor capacidad financiera y técnica de las corporaciones, pero también a la importancia de los municipios más densamente poblados y a sus posibilidades de organización y movilización para presionar tanto ante las instancias estatales como locales.

Cuadro 3-11. Opinión sobre Los Servicios Públicos

Proporcionados por las Municipalidades, 1999

Pregunta ¿Diría que los servicios que las municipalidades están dando a la gente son...?

Respuesta Estrato I. –20 mil

Estrato II 20-80 mil

Estrato III + 80 mil

Excelente o buenos 36,5 29,9 19,7 Regulares 51,9 53,5 62,6 Malos o muy malos 9,2 14,5 17,2 NS/NR 2,4 2,1 0,5 Total 100 100 100 Fuente: Gálvez V. y Carlos Hoffman (FLACSO, 2001).

Sistema Tributario Municipal

Con relación a los ingresos propios de las municipalidades, en un número considerable, son prácticamente inexistentes. La alta dependencia de las municipalidades a las transferencias nacionales constituye un incentivo negativo para la recaudación propia. Al lado de esa dependencia significativa de las transferencias intergubernamentales, se ha encontrado una tendencia a la prestación de servicios públicos deficitarios, con tarifas subsidiadas o no cobradas. Esto ha generado una cultura tributaria caracterizada por un abaja responsabilidad fiscal que se ha sostenido con mayor importancia en los municipios más pequeños.

Los siguientes tributos representan los ingresos propios municipales más significativos:

35 Funcionarios entrevistados con este tema los Señores Alfonso de León y el Sr. Max Alvarez del programa de Gobiernos Locales de USAID. Ciudad de Guatemala. 36 Victor Gálvez Borrel y Carlos Hoffman, Cultura política, gobierno local y descentralización (Guatemala: FLACSO, 1999)


3-22

Impuestos por actividad económica. Los impuestos sobre las actividades económicas no están actualizados. Entre las razones que se señalan están la incapacidad de las municipalidades para elaborar y presentar propuestas ante el Congreso, como la intervención en el seno del órgano legislativo de criterios político partidistas y la “red tape”. Tal y como se mencionó previamente, actualmente está en estudio el anteproyecto de Ley de Código Tributario que busca modernizar los impuestos municipales sobre actividades económicas, creando una base legal sólida y de fácil aplicación.

Por otro lado, merece reconocerse el esfuerzo ya citado que ha hecho el 54% de las munici-

palidades de adoptar la gestión descentralizada del IUSI, y que para el año 2002 se estima que obtendrán ingresos globales del orden de Q.350 millones, aunque los mismos están fuertemente concentrados en la municipalidad capital y en algunos municipios metropolitanos.

Impuesto único sobre inmuebles. En el gráfico siguiente se observa el crecimiento de la

recaudación descentralizada del IUSI que para el año 2001 superaba los Q.192 millones, y la disminución de la recaudación centralizada que en ese mismo año apenas supera el Q.1 millón.

Gráfico 3-1. Recaudación Centralizada y Descentralizada del IUSI, 1994-2001

(en millones de Quetzales)

Este proceso alcanza formalmente a 179 municipalidades, entre ellas las de mayor desarrollo

urbano y principalmente a la ciudad capital que obtiene de esta fuente un estimado del 25% del total de sus ingresos. FEMICA y la oficina de RHUDO/USAID han apoyado los esfuerzos de consolidar los ingresos municipales a partir del cobro del impuesto territorial (IUSI) y el desarrollo de actividades económicas. No obstante, queda pendiente añadirle un importante esfuerzo de modernización del sistema fiscal municipal.

88

141

0.13

5071 75

192

27

53

15345523

0

50

100

150

200

250

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Recaud. municipal

Recaud. centralizada


3-23

Fortalecimiento Institucional Dado el elevado número de ciudadanos guatemaltecos que viven bajo condiciones de pobreza

extrema o total,37 la vieja idea de desarrollo local ligado al desarrollo de la institucionalidad del aparato de la municipalidad deja de tener sentido para abarcar un panorama más amplio e integral. El desarrollo local busca integrar factores productivos o económicos, sociales, ambientales y políticos que combinados logren generar fuentes de trabajo sostenibles y contribuyan a mejorar la calidad de vida38. En esta labor juega un papel central el gobierno local, como ente capaz de aglutinar y potenciar planificadamente las fuerzas organizadas de su territorio.

Nuevas Dependencias Administrativas en la Estructura Municipal Oficina de Planificación. Con el nuevo Código Municipal se crea por primera vez la Oficina

Municipal de Planificación, la cual tiene como tarea coordinar y consolidar los diagnósticos, planes, programas y proyectos de desarrollo del municipio. En la actualidad en un 40% de las municipalidades hay este tipo de oficinas39. El antecedente de estas oficinas se encuentra en la experiencia desarrollada en los municipios del Quiché y de Chimaltenango40 en el año 2000, cuando se apoyó la integración de las “Mesas de Concertación” fortaleciéndose la participación de los vecinos en la identificación y priorización de sus necesidades, a partir de las cuales luego se elaboró las propuestas de inversión que en general fueron acogidas por los alcaldes de los municipios. En este proceso resultó clave la oficina de planificación que quedó establecido como novedoso instrumento en varias de las municipalidades de los dos departamentos para liderar el proceso.

Unidad de Administración Financiera Integrada Municipal. El nuevo Código ha

consignado como una disposición para las municipalidades la creación de la Unidad de Administración Financiera Inte

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