INFORME FINAL CONVENIO 4800002397 DE 2007 AMENAZA, … · 2011-03-17 · los Planes de Ordenamiento...

INFORME FINAL

CONVENIO 4800002397 DE 2007

AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO POR MOVIMIENTOS EN MASA,AVENIDAS TORRENCIALES E INUNDACIONES EN EL VALLE DE ABURRÁ.

FORMULACIÓN DE PROPUESTAS DE GESTIÓN

LIBRO I

CONTEXTO TEÓRICO Y METODOLÓG ICO

JULIO 2009

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales einundaciones en el Valle de Aburrá. Formulación de Propuestas de gestión del riesgo.

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PRESENTACIÓN GENERAL

Este informe es el resultado final de un convenio suscrito inicialmente entre la UniversidadNacional de Colombia, el Municipio de Medellín y el Área Metropolitana del Valle deAburrá, con el propósito de estudiar regionalmente las amenazas por movimientos enmasa, avenidas torrenciales e inundaciones como base para el diseño de políticaspúblicas de gestión del riesgo en la región metropolitana. Por razones admi nistrativas sehabía excluido del estudio al municipio de Envigado, lo que se vio como un problemadesde el comienzo de los trabajos pues es muy claro para el equipo de la Universidad ylos interventores que la gestión del riesgo , requiere un enfoque regional independiente.Por fortuna esto fue igualmente comprendido por el municipio de Envigado y laCorporación Autónoma Regional para el Centro de Antioquia (CORANTIOQUIA) y sepudo hacer la inclusión del territorio mencionado durante el curso del estudio.

Inicialmente el proyecto se identificó como convenio 480000 178 de 2007 peroposteriormente fue cambiado a convenio 480000 2397 de 2007 por razonesadministrativas del municipio de Medellín, lo que se consignó en el documento respectivo.

Este informe contiene los resultados del trabajo de un equipo conformado por laUniversidad de acuerdo con las exigencias de los temas convenidos y de la concepcióndel riesgo como resultante de la combinación de las condiciones de amenaza yvulnerabilidad a que pueden estar sometidas personas o comunidades.

El área de estudio lo conforman los diez municipios ubicados en el territorio del Valle deAburrá, nueve de los cuales hacen parte del Área Metropolitana del Valle de Aburrá(AMVA) y el municipio de Envigado. El estudio se hizo con base cartográfica 1:10.000 depropiedad de Empresas Públ icas de Medellín y suministrada por el AMVA. Para elmunicipio de Medellín se hizo un análisis adicional a escala 1:5.000 y cuya cartografía fueaportada por el ente territorial directamente.

La mayor parte de la información de base para los estudios fue suministrada por el AMVA,el municipio de Medellín, el municipio de Envigado y los demás municipios del valleinvolucrados en este estudio.

Para su presentación se dividió en cuatro grandes partes que se entregan con el nombrede Libros, cada uno de ellos conteniendo todos los aspectos referentes al tema tratado enparticular. En cada uno de los Libros y Capítulos de este informe se hace referenciaespecífica a la información secundaria utilizada y a las respectivas fuentes.

En el Libro I se tratan los aspectos conceptuales y metodológicos que orientaron losestudios; en el Libro II se presentan las amenazas consideradas; en el libro III se presentala discusión correspondiente a Vulnerabilidad y Riesgo y se adjunta un anexo en el cualse detallan todos los aspectos tenidos en cuenta para la caracterización ; en el Libro IV sehacen las propuestas de Gestión del Riesgo con las que se concluye este estudio; al finalde este tomo se presenta como anexo un capítulo dedicado al Sistema de InformaciónGeográfica en el cual se hacen las aclaraciones pertinentes para el adecuado uso de lainformación cartográfica producida.


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De igual manera se entregan dos CD, uno que contiene todo el informe con los cuatrolibros la cartografía que los acompaña y los datos que sir vieron de base a los estudios. Elsegundo CD tiene todo lo referente al sistema de información geográfica.

Para la evaluación de la amenaza se utilizaron metodologías diferentes según el tipo defenómeno. Para los movimientos en masa o derrumbes se util izó un métodoprobabilístico de inteligencia artificial conocido como Redes Neuronales (RNA) lo quesupone un avance significativo en la estimación de esta amenaza , ya que hasta la fechasolo habían sido utilizado métodos directos altamente dependientes de l criterio subjetivode expertos o conocedores del tema. El hecho de que en Medellín se hayan elaboradomapas de amenaza con la participación de técnicos desde hace dos décadas permiteafirmar que con este estudio , se da un paso significativo en el conoci miento delcomportamiento de laderas muy particulares como las del Valle de Aburrá que estánsiendo sometidas a fuertes presiones urbanísticas. Nuevas metodologías planteanigualmente nuevas problemáticas que deberán ser abordadas tanto por académicos comopor autoridades territoriales y administradores de los procesos urbanísticos.

Como se dijo antes, el estudio se hizo a escala regional (1:10.000) y tiene el propósitoprincipal de servir de base a las autoridades municipales en la elaboración y revisión desus planes de ordenamiento territorial, constituyéndose de esta manera en unaherramienta fundamental para la planeación del desarrollo urbano de los municipios de laregión metropolitana.

Con el fin de homogenizar el tratamiento de esta problemática a todo el valle de Aburrá,se hacen propuestas importantes que implican cambios de actitud de las diferentesautoridades responsables del hecho urbano. Se elimina el uso de algunos términosconsagrados en los textos oficiales y que pueden, en ocasiones, in ducir confusiones enlos académicos, las autoridades y las comunidades. Se decidió no utilizar el concepto deamenaza baja, media y alta y se prefirió el de criticidad numerada de 1 a 5 con el fin deevitar las confusiones que genera la clasificación trad icional mencionada. No se usa elconcepto de zonas de alto riesgo no recuperable por considerar que es un término masrelacionado con los conceptos de vulnerabilidad y riesgo aceptable , además de lasdificultades legales que el término genera.

Como era de esperarse, el mapa regional resultante brinda un panorama de lasamenazas que no es del todo coincidente con los modelos construidos de tiempo atrás enlos distintos municipios. Se dan varias situaciones que deberán ser analizadascuidadosamente por académicos, autoridades y curadores urbanos entre otros. Seidentificaron tres situaciones diferentes que deben ser tenidas en cuenta :

− Polígonos clasificados como de amenaza alta o de alto riesgo no recuperable enlos Planes de Ordenamiento Territorial que tienen criticidad 4 o 5 en el nuevomapa.

− Polígonos clasificados como de amenaza alta o de alto riesgo no recuperable enlos Planes de Ordenamiento Territorial que tiene criticidad 1, 2 o 3 en el nuevomapa.

− Polígonos con criticidad 4 o 5 en el nuevo map a que no eran considerados antescomo zonas con amenaza media o alta.


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Una categoría especial la conforman las unidades de pendientes fuertes y escarpadasque bordean el Valle que por razones del uso adecuado que tienen no presentancondiciones de criticidad alta en el modelo probabilístico que se utilizó pero que puedenser igualmente susceptibles a movimientos en masa si se someten a procesos deocupación urbana o suburbana y cuya desestabilización o mal manejo pueden tenerimplicaciones serias en el comportamiento torrencial de las quebradas en las zonasmedias y bajas donde habitan grandes cantidades de población.

Es importante tener en cuenta estos resultados ya que pueden tener implicacionesimportantes para la toma de decisiones sobre el planeamiento del desarrollo urbanoposterior.

Para las avenidas torrenciales y las inundaciones se adoptó, de común acuerdo con losinterventores, una metodología basada en la investigación geomorfológica. Para lasquebradas y corrientes que tenían estudios hidrológ ico e hidráulicos anteriores, fueroncartografiadas como lo indicaban los mencionados estudios; para las demás se procedió adefinir, con la ayuda de la cartografía disponible a escala 1:10.000 y su procesamientodigital, las áreas potencialmente inundables.

Se hizo fotointerpretación de todas las llanuras de inundación, se revisaron las bases dedatos disponibles sobre eventos ocurridos en el pasado y se fue a campo en la búsquedade la evidencia morfológica y sedimentológica de la inundación. A partir de laconfrontación de toda esta información se produjo el mapa de inundaciones,clasificándolas en inundaciones rápidas e inundaciones lentas atendiendo a lascondiciones de gradiente de la corriente de agua y a los antecedentes históricos.Terminado el mapa referido aparecieron nuevos estudios de inundaciones de algunasquebradas, como la García, que no fueron articulados al mapa regional por las dificultadesque representaba para el proyecto en los aspectos relacionados con la vulnerabilidad yaque las investigaciones de campo de de este componente se hicieron teniendo como basela cartografía inicialmente suministrada por el equipo de amenaza.

En casos como el anotado se pueden entender como para el caso relatado enmovimientos en masa cuando no existen coincidencias entre los polígonos comúnmenteaceptados por el municipio en sus Planes de Ordenamiento Territorial y los mapasgenerados por este proyecto.

En este punto es conveniente aclarar que los estudios geomorfológicos de lasinundaciones es apenas un complemento a los estudios de detalle que requieren yameritan todas y cada una de la cuencas del valle de Aburrá dado sus niveles deocupación por población vulnerable al fenómeno. Las autoridades metropolitanas ymunicipales deberán incluir en sus p lanes estos trabajos de detalle tan necesarios, enespecial ahora que se piensa en el establecimiento de sistemas metropolitanos de alertastempranas, dotadas de tecnología de última generación para la detección y estudio de laslluvias en esta zona.

Las Avenidas torrenciales por su parte, son fenómenos menos conocidos y pocoestudiados para las condiciones naturales de este valle pero que cada vez se hacen masfrecuentes a medida que se deterioran las condiciones ambientales por los procesos de


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ocupación. Varios eventos de este tipo, ocurridos en los últimos años ilustran bien lasimplicaciones de esta amenaza.

Las Avenidas torrenciales son amenazas complejas de segundo o tercer orden puestoque para que ocurran se debe dar la coincidencia en tiempo y lu gar de al menos trescondiciones hidrológicas y geomorfológicas . Otro punto que se destaca en estapresentación es que bajo el término Avenidas Torrenciales pueden quedar englobadosvarios procesos que aunque similares en sus efectos, pueden tener dinámic as distintas.Para este estudio se utiliza el término global ya que la información histórica disponible y lafalta de estudios sedimentológicos detallados no permiten separarlos.

De acuerdo con lo que pudo establecerse, una avenida torrencial se da cuand o seconjugan tres factores: altas precipitaciones concentradas y con alta intensidad encuencas de tamaño moderado, disponibilidad inmediata de sedimentos preferentementefinogranulares que aumentan la densidad de los fluidos y altos gradientes que permit enque estos flujos se desplacen a altas velocidades incorporando escombros de todo tipo.Cuando este tipo de fluidos y su carga de sedimentos de todo tamaño alcanzan zonasmás amplias y de menor pendiente deposita su carga generando desastres porsedimentación.

En el Valle de Aburrá se dan las combinaciones de factores para que generen este tipo defenómenos. En el mapa que acompaña este informe se muestra la distribución de lossitios con mayor probabilidad de ser afectados por avenidas torrenciales tan to en su zonade recorrido como de acumulación.

El Libro III, denominado Vulnerabilidad y riesgo se hace la presentación detallada ddelproceso de formulación de la metodología que se desarrollo con base en lasformulaciones teóricas disponibles y en el análisis de las condiciones específicas de laspoblaciones vulnerables en el Valle de Aburrá y Medellín. Como podrá verse fue undesarrollo complejo con múltiples aportes y ensayos hasta llegar al modelo propuesto.

En este libro se presenta el resultado de la caracterización de la vulnerabilidad y el riesgopara los 9 municipios del Valle de Aburrá basados en el censo de zonas con Riesgo R4 yR5 resultantes del procesamiento de la información de las tres amenazas y de lavulnerabilidad estimada a distin tas escalas. Muy importante destacar que los municipiosquedan con un diagnóstico claro de su situación específica que servirá de sustento a lasactuaciones de las autoridades en materia de Gestión del Riesgo . Se presenta, de igualmanera, un análisis general para la región metropolitana en su conjunto. Para el casoespecífico de Medellín se hicieron variaciones en la metodología de estimación de lavulnerabilidad y el riesgo debido a que las condiciones diferentes de este municipio el cualcontaba, de tiempo atrás, con un censo de población incondiciones de riesgo; en estelibro se detalla el método empleado para este caso.

El Libro IV contienes los lineamientos de política para la gestión metropolitana del riesgo.Se inicia con una serie de consideraciones importantes sobre los fundamentos y principiosplanteados a nivel internacional, nacional y regional y que enmarcan el p lan de gestión deriego que se hace como gran conclusión de este trabajo.

Se parte de un enfoque metodológico innovador pues se en tiende que para una adecuadapolítica de gestión del riesgo es necesario establecer el contexto en que esta puede darse


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para de esta manera superar la política pública enfocada solo a la atención, que es muyimportante, pero que puede resultar insuficiente en el contexto de una región tan grandeafectada de manera grave pro las dinámicas de desplazamiento de población que se daen el país y que normalmente tienen como destino los municipios de Valle de Aburrá, enparticular Medellín, Bello e Itagûí.

El Plan de Gestión se formula entonces con un enfoque de derechos, a nivel deasentamiento y teniendo como marco rector los procesos de ordenamiento territorial en elentendido que la Prevención al ocupar el suelo es la mejor alternativa sostenible en ellargo plazo.

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundacionesen el Valle de Aburrá. Formulación de propuestas de gestión del riesgo.

Libro 1. Introducción. 1

LIBRO 1

INTRODUCCIONAL LIBRO 1

ANTECEDENTES, MARCO CONCEPTUAL, MARCO LEGAL Y NORMATIVO YMETODOLOGIA

El Libro 1 del estudio “Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa,avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburrá. Formulac ión de propuestas degestión” se concibe como una contextualización y conceptualización del tema.

Contiene cinco capítulos articulados entre sí:

- El capítulo 1 “Antecedentes de la gestión del riesgo ” en Colombia, en Antioquia, en laregión metropolitana y en sus municipios ilustra un proceso que se fundamenta en unaestrecha relación entre los eventos calificados como “desastres” en los últimos 60 años, laexpedición de leyes y normas del orden internacional, nacional, regional y local, larealización de estudios sobre amenaza, vulnerabilidad y riesgo, y la formulación depolíticas en la materia. Contribuye a la contextualización de la gestión actual en el tiempoy el espacio, y señala la articulación entre sí de los dos capítulos siguientes que, pormotivos de análisis, se presentan en forma separada .

- El capítulo 2 plantea el “Marco conceptual”: luego de un breve análisis de la evolución delas teorías sobre la problemática de los riesgos, se hace referencia al proceso deformulación de los conceptos en el contexto planteado en el capítulo 1, p ara finalmenteprecisar los conceptos básicos sobre los cuales se fundamenta el presente estudio.

- El capítulo 3 entrega el “Marco legal y normativo” en el cual se debe formular loslineamientos de políticas para la gestión del riesgo.

- El capítulo 4, “Proceso metodológico” presenta una corta síntesis del procesometodológico que atraviesa todo el estudio y que se desarrollará en cada una de las fasesdel proceso.

- El capítulo 5 contiene la “Bibliografía” general correspondiente a los Libros 1, 3 y 4.

Libro I Capitulo I

ANTECEDENTES DE LA GESTIÓN DEL RIESGO


Libro 1. Capítulo 1. i

Tabla de contenido

1. INTRODUCCIÓN................................ ................................ ................................ ........ 12. Antes de las grandes tragedias. ................................ ................................ .............. 3

2.1 Del inicio de los procesos de urbanización hasta 1950. ................................ ....... 32.2 De 1950 a 1970. ................................ ................................ ................................ .. 32.3 De 1970 a 1983. ................................ ................................ ................................ .. 5

2.3.1 La región metropolitana ................................ ................................ ................ 52.3.2 La región metropolitana y el Oriente cercano ................................ ............... 62.3.3 La problemática de los riesgos. ................................ ................................ .... 6

3. A partir de las grandes tragedias EN 1983 ................................ .............................. 93.1. El terremoto de Popayán en 1983 ................................ ................................ ........... 93.2 La erupción del Ruiz en 1985 ................................ ................................ .............. 9

3.2.1 A nivel nacional: ................................ ................................ ......................... 103.2.2 En Antioquia: ................................ ................................ .............................. 103.2.3 En Medellín y la región metropolitana: ................................ ............................ 10

3.3. El deslizamiento de Villa Tina en 1987 y las inundaciones de 1988 .................. 113.3.1. A nivel nacional: ................................ ................................ ......................... 123.3.2. En Medellín y la región metropolitana: ................................ ........................ 12

4. DE LOS AñOS 90 hasta la PROMULGACIÓN DE LA ley 388 de 1997 .................. 144.1 Los eventos: ................................ ................................ ................................ ...... 14

4.1.1 Dos grandes desastres ................................ ................................ ............... 144.1.2 Las tragedias de la cotidianidad ................................ ................................ . 15

4.2. Los cambios y la producción legal y normativa de la década de los años 90 ..... 154.2.1 A nivel nacional: ................................ ................................ ......................... 164.2.2 En Medellín y la región metropolitana: ................................ ........................ 17

4.3. Algunos estudios ................................ ................................ ................................ ... 185. A PARTIR DE la PROMULGACION DE LA Ley 388 de 1997 ................................ . 19

5.1. Los eventos ................................ ................................ ................................ ....... 195.1.1. El principal evento al inicio de este periodo ................................ .................... 195.1.2. Algunos otros eventos. ................................ ................................ ............... 20

5.2. La Ley 388 de 1997 y algunos importantes desarrollos posteriores. ..................... 205.2.1 La Ley 388 de 1997 o Ley de Ordenamiento Territorial .............................. 205.2.2. Decreto 93 de 1998 ................................ ................................ .................... 225.2.3 Plan Nacional de Desarrollo del año 2006 ................................ .................. 245.2.4. Microzonificación sísmica en Medellín ................................ ............................ 265.2.5. Red Riesgos ................................ ................................ ................................ .. 27

5.3. Algunos estudios ................................ ................................ ............................... 286. CONCLUSIONES................................ ................................ ................................ ..... 33

6.1. La concepción del riesgo ................................ ................................ ...................... 336.2. La importancia del medio ambiente ................................ ................................ ....... 336.3. Las alternativas de intervención ................................ ................................ ............ 346.4. La participación comunitaria y el trabajo interinstitucional ................................ ..... 346.5. Preguntas pendientes ................................ ................................ ........................... 35


Libro 1. Capítulo 1. ii

Lista de Tablas

Tabla 1 Distribución de las principales consecuencias de los eventos en el Valle deAburrá Periodo 1900- 2006 Fuente: AMVA. Base de datos Desinventar. .......................... 2

Tabla 2. Estudios desarrollados a través del PNUD ................................ ........................ 19

Tabla 3 Algunos estudios sobre la problemática de los riesgos en Medellín y el AMVA .. 29


Libro 1. Capítulo 1. 1

1. INTRODUCCIÓN

La gestión del riesgo en Colombia, en Antio quia y en la región metropolitana del Valle deAburrá obedece a un proceso que se inicia en los años cincuenta, a la par con elcrecimiento de las principales ciudades del país, y se desarrolla lentamente con base enuna estrecha relación entre los eventos calificados como desastres, la expedición denormas del orden nacional, regional y local , la realización de estudios y la formulación depolíticas.

El primer capítulo del Libro 1 que contiene una síntesis de este proceso , pretendecontextualizar el estudio “Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa,avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburrá. Formulación de propuestas degestión del riesgo” y se elabora a partir de los siguientes documentos:

- El Capítulo 2 “Políticas urbanas y zonas de riesgo del trabajo Sistematización de laintervención de la Administración Municipal de Medellín en dos barrios localizados enzonas de riesgo”, elaborado por la Universidad Nacional de Colombia para el PNUDen 1993 y el Capítulo II del estudio “Identificación y caracterización socio - económica ygeotécnica de las zonas de alto riesgo no recuperable de la ciudad de Medellín ”,realizado por la Escuela del Hábitat de la misma Universidad, para el SIMPAD delMunicipio de Medellín en 2005, ambos coordinados por Françoise Coupé;

- Las reflexiones del ingeniero Mario Flórez, presentadas en la Cuarta Conferencia de“Gestión del riesgo en el Valle de Aburrá ”, realizada en septiembre de 2007, conmotivo de la conmemoración de los 20 años de la tragedia de Villa Tina.

Esta mirada sobre el proceso de los últimos 60 años es necesaria para construirpropuestas que incorporen las enseñanzas del pasado y las lecciones aprendidas de:

- Los grandes eventos, como los sismos o las erupciones volcánicas, que soninevitables, pero cuyas consecuencias se podrían haber mitigado con base enestudios y conocimientos de los fenómenos naturales y sociales, en educación ypreparación de la población, y en adecuados procesos de planificación del territorio ,evitando así por lo menos la pérdida de vidas;

- Los eventos de diferentes magnitudes que se producen diariamente por undesacertado manejo de las amenazas naturales, por la ocupación de l os cauces deríos y quebradas, de zonas inundables y de laderas inestables, todo lo anter ioracentuado por la precariedad de los asentamientos desarrollados al margen de laplaneación urbana y regional, por el deterioro de los ecosistemas, las deficiencias enla prestación de los servicios, las construcciones con escasa confiabilidad tecnológi ca,la poca participación y organización de la población, entre otros aspectos.

Es importante insistir sobre el hecho de que estos eventos “menores” y frecuentes aportanun número elevado de víctimas y de pérdidas económicas que superan con creces lasconsecuencias de los grandes desastres y que justifican la apremiante necesidad de unagestión integral del riesgo con intervenciones sobre las amenazas y las vulnerabilidadesen los asentamientos urbanos y rurales .



Esta afirmación se confirma con los sigui entes datos seleccionados a título de ejemplos:

- A escala nacional:

“El año pasado, 1.101.315 personas resultaron afectadas por desastres naturales enColombia, cifra que duplica el promedio de víctimas en los últimos cinco años. Según laCruz Roja Colombiana, 231 habitantes perdieron la vida, 663 resultaron heridos, 12.329familias perdieron la totalidad de sus viviendas y 50.439 más, de forma parcial” 1

(Ministerio de Educación, 2008).

- A escala metropolitana:

Tabla 1 Distribución de las principales consecuencias de los eventos en el Valle deAburrá Periodo 1900- 2006 Fuente: AMVA. Base de datos Desinventar .

Municipio Registros % de Muertos % deAfectados

% deViviendasafectadas

Caldas 165 3.33% 1.71% 1.13%La Estrella 152 0.76% 0.62% 1.22%Sabaneta 161 0.30% 1.98% 1.16%Envigado 332 2.34% 0.00% 1.86%

Itagüí 363 2.04% 7.17% 3.46%Medellín 5257 79.50% 76.02% 79.40%

Bello 272 5.82% 12.04% 8.79%Copacabana 103 0.76% 0.14% 1.76%

Girardota 138 1.06% 0.00% 0.87%Barbosa 69 4.08% 0.32% 0.35%

Total 7012 100.00% 100.00% 100.00%

- A escala municipal:

Sólo en Medellín, en 1987, se inventariaron 74 asentamientos subnormales ocupados porunas 152.000 personas; en 1997, 87 asentamientos, con 250.000 habitantes; y en laactualidad, se estima que existen unos 125 asentamientos subnormales, entre los cualesmuchos son caracterizados como “zonas de alto riesgo no recuperable ” y en éstos, quepresentan las condiciones más preocupantes, viven unas 35.000 familias compuestas por133.812 personas. (SIMPAD- Universidad Nacional, 2005)

Este panorama que alcanza a señalar una tendencia al incremento de los riesgos y de lasproblemáticas que generan, justifica este primer capítulo que considera cuatro cortosperiodos en los cuales se presentan importantes cambios: el análisis parte de la situaciónantes de los grandes desastres cuando se consolidan nuevos asentamientos, algunos enzonas de riesgo; analiza el periodo comprendido entre los años 1983 y 1990 durante elcual se presentan varias tragedias en Colombia; se detiene en la década de los años 90

1 Tomado de http://www.mineducacion.gov.co/cvn/1665/article -115152.html, Informe al 24 de Enerode 2008

http://www.mineducacion.gov.co/cvn/1665/article-115152.html



hasta la promulgación de la Ley 388 de 1997; y concluye con un análisis de la situación alprincipio del siglo XXI.

Este recorrido a través del espacio y del tiempo permit irá construir, en el capítulo 2, elmarco conceptual en el cual se desarrolla el estudio; sintetizar, en el capítulo 3, el marcolegal y normativo para las propuestas de gestión; y formular, en el capítulo 1 del Libro 4, elenfoque y los criterios que orientan el estudio.

2. ANTES DE LAS GRANDES TRAGEDIAS.

2.1 Del inicio de los procesos de urbanización hasta 1950.

En este periodo de inicio del acelerado proceso de urbanización en Colombia, seconstituyen entidades responsables de enfrentar la problemática de la vivienda, como losFondos de Vivienda Obrera o Popular (Leyes 46 de 1918 y 61 de 1936), el Banco CentralHipotecario (1932), el Instituto de Crédito Territorial (1939), entidades que, a partir de sucreación y durante medio siglo, sufrirán permanentes transformaciones y , a pesar de susfunciones, prestarán poca atención a la problemática del riesgo.

2.2 De 1950 a 1970.

El tránsito de la población rural a la urbana es el gran cambio que empieza en Colombiaen la segunda mitad del siglo XX, a la par con la profundización del modelo económicocapitalista que, a través de la industria, la extracción minera y los cultivos parcelarios decafé, modifica la matriz de desarrollo económico y la configuración espacial de lasregiones y las ciudades.

En 1950, una misión del Banco Mundial, pr esidida por Lauchlin Currie, reporta queColombia no ha formado un mercado interno y que el país está fraccionado en cuatroentidades económicas y comerciales claramente delimitadas y di ferenciadas: el centro-oriente, la región de Antioquia, el Gran Cauca y la costa Atlántica. Estas regionesdisponen de recursos agropecuarios para ser autosuficientes y de materias primas paradesarrollar autónomamente sus fuentes energéticas e industriales. De hecho, entre ellas,solamente se registra el comercio de mercan cías que soportan el alto costo del transporte(entre otras, la sal, el azúcar, el petróleo y sus derivados…).

Con el transcurrir del siglo, aumentan las migraciones hacia Bogotá, Medellín, Cali yBarranquilla, los centros de las regiones mencionadas, y se consolidan procesos deindustrialización que ayudan a construir una imagen de país. Medellín se configuraentonces como centro indiscutible de la región antioqueña, que comprendía además delactual departamento de Antioquia, los departamentos de Chocó, C órdoba, y los tres delEje Cafetero.

Así a partir de los años 50, en esta región, la población expulsada del campo por laviolencia y/o atraída por la ciudad se acerca a los centros industriales de Medellín, Bello e



Itagüí, ocupa algunos barrios obreros producidos por empresas como Coltejer, Fabricato oPilsen, pero sobre todo barrios populares localizados en sitios entonces periféricos o enáreas centrales degradadas, lo que contribuye a la consolidación de asentamientos conrasgos comunes: la autoproducción del espacio y de la vivienda, la irregularidad en latenencia, la precariedad de la construcción y las formas organizativas ligadas a culturastradicionales.

Durante estos 20 años, especialmente en Medellín, se establecen mecanismos para:

- Promover acciones de renovación urbana que provocan desalojos masivos de losbarrios centrales hacia la periferia y que permiten recuperar espacios para otrossectores sociales y para el desarrollo de actividades culturales, comerciales oindustriales; e

- Implementar políticas de construcción de grandes conjuntos residenciales destinadosa albergar la población migrante, constituyendo una nueva ciudad dotada de redes deservicios y comunicaciones, pero marcada por una profunda segregación socio -espacial.

En efecto, la política de vivienda se centra en la producción de habitaciones para sectorespopulares, con subsidios del capital estatal y programas de crédito. Alcanza el objetivoeconómico de apoyar la industria de la construcción y los sectores capitalistas vincu ladosal financiamiento de los programas, pero fracasa en sus objetivos sociales porque la clasemedia se apropia de la vivienda producida para los sectores populares que se concentranen la periferia.

Durante este periodo, las Empresas Públicas de Medel lín, creadas mediante Acuerdo 58de 1955, orientan el desarrollo de la ciudad legal y promueven el control de lasurbanizaciones piratas (Ley 66 de 19 68) que empiezan a proliferar en las zonasnororiental y noroccidental de Medellín. Sólo 5 años más tarde, el Acuerdo 46 de 1960crea la Oficina de Planeación y le entrega la responsabilidad de “regular, controlar ypromover el desarrollo de la ciudad en los aspectos físicos, sociales, económicos ypolítico- administrativos”.

En relación con la problemática de los riesgos, algunas primeras acciones se exponen acontinuación:

- En 1958, el Comité de Barrios de las Empresas Públicas de Medellín se constituye enun “programa de habilitación, ordenamiento y mejoramiento de viviendas y barriosmarginados, y dotación de servicios de acueducto, alcantarillado, energía y telefonía ”que, para su puesta en marcha, requiere sólo la organización de la comunidad y laexistencia de vías o senderos en el asentamiento. En 1964, el mencionado comité setransforma en el Fondo Rotatorio de Habilitación de Barrios y en la División deHabilitación de Vivienda de las Empresas Públicas de Medellín. Estos programasconsolidan más del 40% de la ciudad y merman el riesgo de deslizamientos por el malmanejo de las aguas.



- En 1962, el Decreto Nacional 374 plantea que “los Concejos deben fijar los perímetrosurbanos o las zonas de acción urbana dentro de estos perímetros. (…) Por defecto laszonas que no son objeto de acción urbana deberían ser terrenos destinados a laconservación y la protección ecológica”. Este Decreto se constituye en la primerareferencia a la urbanización en terrenos no aptos para la construcción.

- En el mismo periodo, se organiza la Acción Comunal para que la comunidad sea másautogestora y ejecutora de proyectos de mej oramiento.

2.3 De 1970 a 1983.

En este periodo, el capital financiero se afianza con el capital inmobiliario y el sector de laconstrucción que el Plan de Desarrollo de “Las 4 Estrategias” (1972) del gobierno deMisael Pastrana convierte en el motor de la e conomía nacional y fortalece con la creaciónde las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (Decreto 667 de 1972). En este marco, sereactiva la construcción para sectores medios y altos con recursos del UPAC. Pero, porlos niveles de inflación, los costos de l os créditos y el incremento del precio de losinsumos, la población de bajos ingresos sólo logra comprar un lote en urbanizacionespiratas prohibidas desde la promulgación de la Ley 66 de 1968, o acudir a la invasión, yasume procesos de autoconstrucción o de construcción diferida en el tiempo.

Luego, el Plan “Para cerrar la brecha” del gobierno de Alfonso López Michelsen (1975)insiste en el desarrollo urbano y en la necesidad de enfrentar los problemas de la ciudad apartir de las Áreas Metropolitanas y de las Empresas de Desarrollo Urbano , comorespuesta a las tendencias a la conurbación y a los desarrollos no planificados .

2.3.1 La región metropolitana

Esta situación se observa en la región metropolitana del Valle de Aburrá donde losmunicipios que limitan con Medellín, Bello y Copacabana al Norte, Envigado e Itagüí alSur, evidencian la tendencia a conformar una sola urbe y desarrollan estrechasrelaciones.

Con base en esta constatación y en las directivas de la Ley 61 de 1978 , la Asamblea deAntioquia crea el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, AMVA , mediante Ordenanza 34de 1980.

Simultáneamente, la Oficina de Planeación de Medellín se convierte en DepartamentoAdministrativo de Planeación Metropolitana.



2.3.2 La región metropolitana y el Oriente cer cano

Pero este fenómeno trasciende la región metropolitana y se extiende al Oriente cercano.En efecto, entre 1970 y 1983, la presión ejercida por los mercados de tierra, capital ymano de obra y la consecuente urbanización en el Valle de Aburrá, generan la búsquedade nuevos espacios de expansión : el Valle de San Nicolás, por su proximidad, por laestructura de costos de la tierra y de la mano de obra, y por los equipamientosdisponibles, permite la desconcentración de las unidades productivas existentes y seconvierte en receptor de nuevas empresas y en beneficiario de inversiones públicasorientadas a mejorar la conexión con el Valle de Aburrá. En consecuencia, la estructuraproductiva agrícola tradicional del Valle de San Nicolás cede ante la presión de laindustria, el comercio, los servicios y la vivienda.

En 1973, la administración departamental orienta un esfuerzo supramunicipal , con lacreación de un grupo de trabajo del Valle de Aburrá y el Oriente cercano ; y paralelamente,el Departamento Nacional de Planeación contrata un estudio sobre el crecimiento regionalde los Valles de Aburrá y Rionegro, que d a las primeras pautas para el ordenamientoterritorial de los dos valles

Como respuesta a la conurbación, en el marco de los Decretos 3104 de 1979 y 1306 de1980 que reglamentan la preparación de los planes de desarrollo , en 1983 se elabora elPlan de Desarrollo de Antioquia, y en 1985, articulado a éste, el “Plan de DesarrolloMetropolitano del Valle de Aburrá, para la consolidación de la metrópoli ”. Ambos planesreconocen la conurbación e inclusive la relación con el Oriente cercano, pero no contienenacciones concretas de desarrollo institucional de la relación.

2.3.3 La problemática de los riesgos.

En este periodo, la problemática de los riesgos se ev idencia en los siguientes eventos:

- Sismos importantes en 1973 y 1979 , entre los cuales se destaca el de Tumaco endiciembre de 1979 con pérdidas de vidas y bienes no precisadas y con la desapariciónde la isla El Guano y de la población de San Juan de La Costa (Meyer, 1990; Meyer yRodríguez, 1997); sismos similares a los que habían ocurrido en 1938, 1961 y 1962 , yleídos en el marco de las preocupaciones por los riesgos sísmicos de la región ,formuladas por consultores internacionales en los estudios previos a la construcciónde las centrales hidroeléctricas de Ituango y Riogrande;

- Problemas geológicos y geotécnicos y deslizamientos por factores físicos y antrópicos,en el barrio Santo Domingo Savio (1974) , en condiciones parecidas a las de MediaLuna (1954);

- Movimientos en masa como los 343 registrados entre 1977 y 1988, especialmente enla Comuna 8, donde el de Villa Tina, en 1987, será el más destacado por su granimpacto en la ciudad y por el alto número de víctimas (Ver: Numeral 2);



- Problemas hidrológicos por las crecidas de 39 quebradas afluentes del Río Medellín(La Santa Elena, La Iguaná, La Loca, La Mina , entre otras) y 599 inundacionesdestructoras, en el mismo periodo.

En este contexto, se destacan algunos avances en materia de gestión del riesgo, loscuales están poco articulados entre sí, provienen de diferentes instancias y se presentanen orden cronológico, diferenciando las medidas adoptadas a nivel nacional paraenriquecer el marco legal y las decisiones tomadas localmente :

2.3.3.1 Normas adoptadas en el país:

- El Decreto- Ley 2068 de 1974 incluye en las funciones de la Defensa Civil “prevenir ycontrolar desastres, colaborar en la conservación del orden y la seguridad, y promovery entrenar a la comunidad” para actuar en caso de emergencia.

- La Ley Orgánica de Desarrollo Urbano (Ley 61 de 1978) , ya mencionada, plantea que“la orientación del desarrollo en las áreas urbanas se hará dentro de un equilibrioregional y de conservación ecológica (…)”. Sin abordar directamente el tema de losdesastres y sin intervenir en las fuerzas del mercado, da vía libre a la autoconstrucciónde vivienda.

- La Ley 09 de 1979, conocida como Código Sanitario Nacional, aborda la problemáticaambiental con sus Decretos Reglamentarios 02 de 1982 y 2206 de 1983 sobrecontaminación atmosférica; 1594 de 1984 sobre usos del agua y residuos líquidos;2104 de 1983 sobre residuos sólidos; y 2105 del mismo año sobre sustanciasorgánicas. Además plantea la necesidad de crear Comités Locales de Emergencia.

- El Decreto- Ley 3489 de 1982 define un desastre como “ toda situación de emergenciaque altere gravemente las condiciones de la vida cotidiana en un área geográficadeterminada o región del país y que requiere de la especial atención de organismosdel Estado y de otros de carácter humanitario o de servicio social ” (artículo 2). Lascausas de las emergencias pueden ser “fenómenos naturales o artificiales de granviolencia; sucesos infaustos, únicos o repetibles, enfermedades epidémicas, hostilidado conflictos armados internos o externos” (artículo 3). Sobre esta base, organiza elComité Nacional de Emergencias (artículo 4) y otorga funciones a los ComitésRegionales y Locales (artículo 13) que deben articularse con entidades yorganizaciones locales, y preparar los análisis de vul nerabilidad, planes decontingencia y planes de emergencia.

Define, por primera vez, algunos conceptos básicos: el análisis de vulnerabilidad es el“inventario de los recursos humanos, técnicos, financieros y materiales, así como delas características de la comunidad (…), realizado con el objeto de poder determinarlos eventuales efectos de distintas modalidades de desastres y señalar la maneracomo puede responderse a esta situación ” (artículo 15).

El Plan de Contingencia es “el conjunto de normas y procedimientos generalesbasados en los análisis de vulnerabilidad que facilitan atender oportuna y



adecuadamente una posible situación de desastre en una jurisdicción dada ” (artículo23).

El Plan de Emergencia se plantea como el “conjunto de normas específicas decarácter sustantivo y procedimental que determinan las responsabilidades de lasentidades públicas y demás personas naturales y jurídicas en la atención dedesastres”. (Artículo 25).

- La Ley 12 de 1982 establece las zonas de reserva agrícola y plant ea que el perímetrourbano no podrá excederse de manera tal que incorpore suelos necesarios para laconservación de los cursos de agua, el control de procesos erosivos y zonas deprotección forestal.

2.3.3.2 Decisiones locales:

- En Medellín, el Acuerdo 21 de 1975 crea el Centro Habitacional para CalamidadesPúblicas, adscrito a la Secretaría de Gobierno, para resolver los problemas dealbergue transitorio, en respuesta a las dificultades enfrentadas el año anterior con eltrágico deslizamiento del Barrio Santo Do mingo Savio.

- El Acuerdo 38 de 1981 del Concejo de Medellín crea el programa del “Cordón Verde”para controlar la expansión urbana con proyectos de reforestación en las laderas,considerando que “Los asentamientos clandestinos no son problemáticos en simismos por el hecho de transgredir el derecho de propiedad; lo son más por sercaóticos, sin alternativas de mejoramiento económico y social. Lo son por desatenderlas características geológicas de la tierra y por crear situaciones de hecho comoconsecuencias del desequilibrio social, para el cual no se están dando solucionesestructurales”.

Entre los años 1970 y 1983, el acelerado proceso de urbanización requiere, además de laconstrucción de vivienda de interés social nueva, una atención creciente a la d otación deequipamientos e infraestructura, a la adecuación de espacios públicos, al mejoramientobarrial, y a partir de la Conferencia de Vancouver (1976), a procesos de autoconstrucción.

En conclusión, hasta los primeros años de la década de los 80, es pertinente señalarque los desastres se consideran como fenómenos aleatorios frente a los cuales esnecesario definir procesos de atención y algun os mecanismos de control; que el riesgo, talcomo lo concebimos hoy, tiende a confundirse con la amenaza e in teresa sólo en lamedida en que afecta los procesos de urbanización ; la planificación obedece a pocosestudios y se define aún con mapas geológicos a escala 1:50.000, publicados en 1963 ; yes evidente la carencia de política oficial para la identificación y el manejo de las zonas deriesgo, a pesar de todas las tragedias ocurridas.



3. A PARTIR DE LAS GRANDES TRAGEDIAS EN 1983

Las grandes tragedias que ocurren durante los años 80 en Colombia, cada una por suscaracterísticas, marcan la forma de concebir la gestión del riesgo, y por lo tanto, deactuar.

3.1. El terremoto de Popayán en 1983

El terremoto de Popayán en 1983, con una intensidad de 5.5 en la escala de Richter , hatenido las siguientes consecuencias: 102 personas muertas, 228 heridas, 6.680 afe ctadasy 2.500 viviendas destruidas (Gueri, 1983) ; y desencadena una serie de medidas que serefieren a la problemática ambiental y especialmente a los sismos, y que contribuyen aconsiderar la problemática de los sismos a los cuales se había prestado esca sa atenciónen el país, a prevenir los desastres, a atender la población damnificada y a reconstruir lasestructuras afectadas después de eventos.

Es pertinente mencionar que, luego de esta tragedia, se toman las siguientes medidas:

- La Ley 11 de 1983 autoriza al Gobierno para “legislar en materia de construccionessismorresistentes” y lleva a la expedición del Decreto - Ley 1400 de 1984, conocidocomo Código Colombiano de Construcciones Sismorresistentes o como compendio denormas para las construcciones posteriores a 1984, sobre la base de una zonificacióndel país, establecida en función de los riesgos sísmicos y geológicos.

- El Decreto 1547 de 1984 crea el Fondo Nacional de Calamidades para la atención delas necesidades que se originan en catástrofes , y obtiene una respuesta inmediata enAntioquia donde el sector de la salud asume un liderazgo en materia de prevención yatención de desastres.

- El Decreto 2342 crea el Comité Regional de Emergencias que empieza a trabajardurante el invierno siguiente.

- El Decreto Municipal 346 de 1984 crea en Medellín el Área de Atención de Desastrescomo dependencia directa de las Secretarías de Salud Pública y Bienestar Social, enrespuesta a la Ley 09 de 1979 y al Decreto - Ley 3489 de 1982.

3.2 La erupción del Ruiz en 1985

Con la erupción del cráter Arenas del Nevado del Ruiz, la destrucción casi total delmunicipio de Armero y la afectación de poblaciones en la vertiente occidental de lacordillera como Chinchiná por flujos de lodo o lahares, la muerte de 25.000 personas y laafectación de otras 297.044 (Audefroy, 2003), las medidas mencionadas en el numeralanterior se precisan a diferentes niveles:



3.2.1 A nivel nacional:

Se estructura el Programa Nacional de Prevención de Desastres y Atención deCalamidades Públicas y se constituye la Oficina Nacional de Prevención y Atención deEmergencias, ONAD, adscrita a la Presidencia de la República para “la identificación deriesgos, la prevención técnica, la preparación para la atención post - desastre y las tareasde reconstrucción y rehabilitación”.

Esta Oficina atendió numerosas tragedias sin marco legal, hasta la promulgación de laLey 467 de 1988 y del Decreto 919 de 1989 que le dieron vida jurídica, pero trabajó en laelaboración de los conceptos de riesgo, desast re, amenaza y vulnerabilidad que sonfundamentales en los análisis posteriores .

3.2.2 En Antioquia:

Con la Ordenanza 51 de 1986, e l Departamento de Antioquia crea el “Fondo dePrevención y Atención de Calamidades y Desastres ”, FOPREVE, adscrito a la Secretaríade Desarrollo Comunitario para adelantar estudios de riesgos, diseñar códigos y normas ypreparar planes de evacuación; posteriormente, con el Decreto 1265 de 1986, asigna laresponsabilidad de “elaborar programas de prevención de amplia cobertura , levantar elmapa de riesgos naturales en Antioquia, adelantar gestiones comunitarias educativas yorganizativas y confeccionar un código de sismoresistencia de fácil comprensión”.

3.2.3 En Medellín y la región metropolitana:

- El Decreto 15 de 1985 define las “zonas de riesgo potencial por la ocurrencia dedesastres naturales”, e identifica 300 hectáreas destinadas a la reforestación .

- El Decreto 450 de 1985 establece unas “zonas de emergencia por la desestabilizaciónde rocas” en El Picacho y en Nuevos Horizontes. Es el primer reconocimiento oficialde que los desastres “ocurren principalmente al interior de los asentamientos y suscausas se deben a las inadecuadas prácticas constructivas y al manejo del territoriodado por los pobladores”.

Los estudios geotécnicos realizados discriminan las zonas de riesgo; precisan losconceptos de zonas estables, potencialmente inestables, e inestables noaprovechables; y permiten la formulación de políticas de reubicación y rehabilitaciónde asentamientos populares, que se plasmarán en el Plan de Desarrollo en 1989.

- El Decreto 857 del mismo año establece el Programa de Rehabilitación de BarriosSubnormales, adscrito a la Secretaría de Desarrollo Comunitario .

- El Decreto 520 de 1986 plantea la necesidad de construir albergues para alojamientode emergencia.



- En 1986, el Decreto Metropolitano 377 crea el Comité Operativo Metropolitano deEmergencias, COME, para elaborar análisis de vulnerabilidad , planes de contingenciay emergencia, y para atender las diferentes fases de un desastre.

- El Plan de Desarrollo de Medellín , adoptado como Acuerdo 71 de 1987, en su capítulo9, asume el Decreto 15 de 1985 y propone integrar los esfuerzos del Estado y de lacomunidad para elevar la calidad de vida, disminuir los desequilibrio s sociales y limitarla expansión urbana, integrando a la ciudad los asentamientos sin mayores problemasde terreno y algunas zonas de riesgo por inundaciones y deslizamientos.

Procede a un inventario de las zonas de riesgo y detecta 74 asentamientossubnormales ocupados por unos 152.000 habitantes. Plantea entonces el traslado de1385 viviendas por riesgo geológico y define que, en los barrios subnormale s, “laAdministración emprenderá el saneamiento básico, dotación de acueducto yalcantarillado; controlará efectivamente los riesgos geológicos de inundaciones ydeslizamientos, prohibiendo el asentamiento de población en las zonas de alto riesgoy restringiendo la ocupación de sectores de riesgo potencial ”.

Agrega que “en aquellos casos en que el asentam iento esté en zonas de alto riesgode deslizamiento o inundación, la Administración no sólo no hará inversiones yproyectos, sino que procederá al desalojo de los pobladores, suministrándolesalternativas viables para solucionar su problema de vivienda y p rocediendo al control yprotección ambiental de estas zonas ”. En esta perspectiva, el Plan fortalece CORVIDEcomo entidad responsable de la producción de vivienda popular , que desarrolla unos20 proyectos urbanísticos para la relocalización de unas 6.000 f amilias.

- El programa de Rehabilitación de Asentamientos Subnormales se inscribe en estePlan de Desarrollo y busca mitigar la vulnerabilidad y el riesgo, contempla larealización de estudios, la dotación de servicios públicos y de equipamiento social ycomunitario, la ejecución de obras de infraestructura, y confiere un papel importante ala Secretaría de Desarrollo Comunitario y a la División de Habilitación de Vivienda delas Empresas Públicas.

Este programa permite el desarrollo de acciones de mejorami ento en Moravia y luegoen los barrios 13 de Noviembre, 8 de Marzo, 20 de julio, entre otros.

En conclusión: durante este periodo, se reconoce la magnitud de la problemática de laszonas de riesgo en el país y sus relaciones con el hábitat popular, y se f ormulan políticaspara la reubicación y el mejoramiento de los asentamientos populares. Pero es claro queaún se confunde el riesgo con la amenaza y que ésta se limita a la que generanmovimientos en masa y/o inundaciones.

3.3. El deslizamiento de Villa Tina en 1987 y las inundaciones de 1988

La tragedia de Villa Tina que ocurre el domingo 27 de septiembre de 1987 en una zonaque no había sido calificada previamente como de alto riesgo , cobra la vida de más de



500 personas2, destruye varias manzanas en las laderas del Cerro Pan de Azúcar yrequiere la reubicación de numerosas familias.

Unos meses después, en 1988, se presentan graves inundaciones en varias cuencas delValle de Aburrá, y particularmente en Medellín.

Estas dos situaciones promueven impor tantes transformaciones en la concepción delriesgo, al trascender el riesgo intrínseco del barrio para considerar las amenazas quepueden provenir de áreas vecinas , y al concebir las laderas y las quebradas comofactores de riesgo.

Inicialmente, la administración municipal toma medidas para enfrentar la tragedia y paraprevenir nuevos desastres. En esta perspectiva , promueve la reubicación de unas 500familias del sector de Villa Tina en varios programas que se desarrollan en los añossiguientes: 2 manzanas en San Blas entregadas por la Diócesis, el barrio Héctor Abadproducido por la Corporación Minuto de Dios, los barrios Villa Café, Centenario Lasallistay San Andrés auto- construidos bajo las orientaciones de la Corporación AntioquiaPresente, y la primera etapa de El Limonar, un programa de CORVIDE.

Simultáneamente, CORVIDE y el INDERENA emprenden la reforestación de 80 hectáreasdel Cerro Pan de Azúcar para controlar los procesos erosivos y la expansión urbana conuna barrera ecológica, y el Municipio de Medellín cancela las acequias que suministrabanagua a varios asentamientos humanos en el mismo Cerro .

En el proceso posterior a la tragedia , se consolida la cooperación internacional con lafirma del convenio Col 88/010 entre el Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo, PNUD, y el Municipio de Medellín , para el análisis de las amenazas y de lavulnerabilidad y para “el manejo integral de actividades de prevención y atención deemergencias”.

Además, alternan decisiones de entidades del o rden nacional, regional y local, enprocesos que son a veces complementarios, pero genera lmente independientes entreellos, como se observa a continuación:

3.3.1. A nivel nacional:

- La Ley 46 de 1988 y el Decreto 919 de 1989 definen el Sistema Nacional d e Atencióny Prevención de Desastres, obligan a los alcaldes a crear Comités de Emergencia yfortalecen el concepto de “prevención” en la planificación.

3.3.2. En Medellín y la región metropolitana:

2 La base de datos de desastres internacionales, EMDAT, de la Universidad Católica de Lovaina enBélgica menciona 640 muertos (Rivera, 2006) y considera aún este evento como uno de los 10más importantes del mundo, ocurridos en áreas urbanas.



- En respuesta a ambas tragedias, el Proyecto de Acuerdo 135 de 1987 propone “lacreación de un Instituto para la Defensa de las Laderas de Medellín , para manejar enforma adecuada los problemas geológicos, geotécnicos y de orden social de lasladeras, sin tener que seguir actuando bajo las presiones cada vez q ue ocurre unaemergencia”.

Sin embargo, los participantes en un Taller organizado por el Concejo de Medellín y elCentro de Estudios del Hábitat Popular, CEHAP, de la Universidad Nacional paraevaluar el proyecto, consideran que, sin crear un nuevo ente, es necesario articular lasentidades existentes, abarcar todas las zonas de riesgo e incluir un enfoque socio -económico.

- Al principio del año 1988, se suscribe un convenio entre el Instituto de CréditoTerritorial y el Municipio de Medellín para desarro llar conjuntamente diferentesprogramas de vivienda destinados a la población asentada en zonas de riesgo : uno deestos programas, ya mencionado, es El Limonar en San Antonio de Prado.

- El Decreto Municipal 401 de 1988 reforma el Decreto 15 de 1985 y amplí a las zonasde alto riesgo potencial con base en una conceptualización del riesgo que se precisa apartir de estos eventos de 1987 y 1988.

- Luego de estas inundaciones, la Administración Municipal de Medellín prohíbe laexplotación de algunas canteras (Decreto 560 de 1988); crea el Fondo Metropolitanode Emergencias, FOME, para atender damnificados (Decreto 562 del mismo año) ; yreglamenta el funcionamiento de refugios (Decreto 632 de 1988).

- Los Planes de Ordenamiento Territorial de las Zonas Norte y Sur del Valle de Aburrá(Acuerdos Metropolitanos 05 y 06 de 1988) , desarrollados por el AMVA y coordinadospor la arquitecta Stella Salazar, buscan “un equilibrio entre el medio natural y elespacio construido y se constituyen en una herramienta para la ordena ción delterritorio y para la prevención de desastres en sus áreas de jurisdicción ”.

- El Plan de Desarrollo de Medellín de 1989, que no fue aprobado, aborda temas comola congelación de terrenos para la expansión urbana, la reformulación del programadel Cordón Verde, la delimitación de zonas para reforestación y protección ecológica,la rehabilitación de asentamientos populares urbanos y suburbanos, la reubicaciónmasiva de familias localizadas en zonas de alto riesgo y difícil recuperación, y elmanejo de la subnormalidad para su incorporación a la ciudad formal.

El plan considera la problemática de la violencia cuyo “diagnóstico ha sidosimplificado” y de la informalidad que “se ha tomado como sinónimo de ilegalidad ” enla construcción de vivienda, la producción y distribución de bienes y la prestación deservicios.

- Ante el incremento de los desarrollos no - planificados de la ciudad y de la economíainformal, el Decreto Municipal 244 de 1989 crea el Comité Asesor de Vivienda Popularcon el fin de establecer mecanismos para rehabilitar zonas subnormales, definir



programas de reubicación, evitar y controlar los asentamientos en zonas de riesgo ydiseñar programas de atención a damnificados.

- En esta perspectiva, el Decreto 249 de 1989 declara unas zonas de alto riesgopotencial de desastres, ordena la desocupación de las mismas, e identifica 525familias a reubicar.

En conclusión: Con la tragedia de Villatina, se inicia un proceso en el cual las cienciasaplicadas asumen un rol importante en el diagnóstico de los fenómenos de inestabilidadde las vertientes del Valle de Aburrá, de los eventos de torrencialidad de las quebradas yde la amenaza sísmica, en un marco de déficit y mala calidad de la información quedificulta el trabajo. Los instrumentos técnicos producidos para la “gestión del riesgo”, perocentrados en las amenazas por movimientos en masa, sirvieron como base para ladelimitación de las zonas de riesgo en Medellín.

En el contexto de las diferentes tragedias mencionadas, se precisa la concepción de losriesgos y las formas de intervención; se revisa la política de vivienda y se introducenelementos tendientes a la transformación del Estado con la Constitución de 1991.

4. DE LOS AÑOS 90 HASTA LA PROMULGACIÓN DE LA LEY 388 DE 1997

En los años 90, además de nuevos eventos (3.1.), se presentan importantes cambios enel país, los cuales tienen incidencia en la gestión del riesgo (3.2.).

4.1 Los eventos:

4.1.1 Dos grandes desastres

Es pertinente mencionar que en este periodo ocurr en dos nuevos importantes desastres:

- Los sismos del Atrato Medio, conocidos como el terremoto de Murindó, en 1992,cuando por primera vez en Colombia, el Sistema Nacional de Atención y Prevenciónde Desastres acude al Decreto 919 de 1989 para entregar a los comités regionale s deAntioquia y del Chocó la gestión del proceso, y así, descentralizar sus funciones ypermitir a los dos Departamentos asumir conjuntamente funciones operativas y dereconstrucción.

- El terremoto de Tierradentro, con una intensidad de 6.4 en la escala de Richter, en1994, que afecta unos 10.000 kilómetros cuadrados en 15 municipios del suroccidentecolombiano y ocasiona la muerte o desaparición de unas 1.100 personas (Wilches -Chaux, 2000), en una región habitada por población indígena y escenario de conflictosasociados a factores religiosos, territoriales, políticos y culturales, a la presencia degrupos armados, y a los cultivos de uso ilícito.

Este desastre de gran impacto ambiental por la destrucción de 40.000 hectáreas, laocurrencia de más de 3000 deslizamientos y la necesidad de reubicar 1600 familias,



es atendido por una institución creada para atender la emergencia y la reconstrucción,inicialmente llamada Corpopaeces y luego Nasa Kiwe . La situación es de tal magnitudque requiere la declaratoria de la “emergencia ecológica”, consagrada en el artículo215 de la Constitución de 1991, y finalmente conduce a la expedición de la Ley 218 de1995, Ley Páez, para extender los beneficios fiscales y arancelarios de municipioscomo Neiva y Popayán que recibieron directamente el impacto patrimonial deldesastre, con la creación de incentivos económicos para la recuperación pordesastres naturales.

4.1.2 Las tragedias de la cotidianidad

Además de los eventos que retienen la atención del mundo, ocurren much as tragediasque, a pesar de sus causas, que tienden a agravarse con la ocupación de laderas ycañadas y con la densificación de asentamientos en zonas inestables o inundables, y apesar de sus consecuencias sobre la vida y los bienes de una población crec iente, sóloson efímeras noticias locales.

A título de ejemplo, es pertinente citar algunas, todas ocurridas durante este periodo, sóloen sectores aledaños a Villa Tina :

- En octubre de 1988, un movimiento en masa ocasiona la destrucción de 4 viviendas;

- El 26 de septiembre de 1989, la víspera del primer aniversario de la tragedia de VillaTina, un deslizamiento destruye una guardería y causa la muerte de 4 niños ;

- El 8 de diciembre de 1992, otro deslizamiento, en forma de flujo de lodo, destruye untanque comunal y 6 viviendas;

- El 10 de octubre de 1993, un nuevo movimiento en masa afecta gravemente el hogarde ancianos Domingo Iturrate;

- En septiembre de 1996, en el sector El Pácifico del barrio 13 de Noviembre, al lado deVilla Tina, un flujo de detritus pone en peligro la vida y los bienes de una poblaciónrecién llegada al sitio;

- El 16 de mayo de 1996, un flujo de lodo causa la muerte de 2 personas y destruyevarias viviendas.

- Y entre los años 2003 y 2007, se presentaran 105 deslizamientos menores.

4.2. Los cambios y la producción legal y normativa de la década de los años 90

El periodo se inicia con importantes cambios para el país, algunos de los cuales incidenen la gestión del riesgo:

- La aprobación de la Reforma Urbana que se discutía desde 1970,



- La promulgación de la Constitución de 1991 y

- La puesta en marcha del proceso de descentralización.

En síntesis, y en relación con los temas de interés para este estudio, se destacan lossiguientes avances:

4.2.1 A nivel nacional:

- La Ley 09 de 1989 o Ley de Reforma Urbana fortalece la planificación local; entrega alos alcaldes el manejo de la problemática habitacional y exige el cumplimiento de lafunción social de la propiedad privada.

Así, en la perspectiva del presente trabajo, es importante señalar que los Municipiosadquieren la obligación de “integrar los asentamientos subnormales a la ciudad formal ”y los alcaldes son responsables de “la elaboración de un inventario de losasentamientos humanos que presentan alto riesgo para sus habitante s en razón de suubicación en sitios anegadizos o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o quepresenten condiciones insalubres para la vivienda ” (artículo 56).

- El Decreto 919 de 1989 organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atenciónde Desastres y plantea algunos temas de especial importancia para el presentetrabajo, como el del Sistema Integrado de Información, y la necesidad de vincular a lasoperaciones en caso de desastre a las entidades y personas que hicieron estudios devulnerabilidad; además define algunos conceptos como el de desastre que seconsidera como “el daño grave o la alteración grave de las condiciones normales devida en un área geográfica determinada, causada por fenómenos naturales y porefectos catastróficos de la acción del hombre en forma accidental, que requiera porello, la especial atención de los organismos del Estado y de otras entidades decarácter humanitario o de servicio social ”.

- El Plan Nacional de Desarrollo La Revolución Pacífica para el periodo 1990- 1994muestra que muchos conceptos construidos en las últimas dos décadas se incorporana la planificación y a la definición de los objetivos de la política ambiental: (…) “Mejorarla calidad de vida en los centros urbanos; reorientar los procesos de ocupación delterritorio con el fin de desestimular la ocupación del espacio a expensas de áreasnaturales frágiles y/o estratégicas; ajustar y fortalecer la gestión ambiental conmejores arreglos institucionales y jurídicos; articular el proceso de gestión ambientalcon el de prevención de desastres en todos los ámbitos de la planificación ”.

- En este contexto, la Ley 02 de 1991 modifica el artículo 56 de la Ley 09 de 1989 yobliga los alcaldes a mantener actualizados los inventarios de zonas de riesgo y aoptar por reubicar los pobladores o rehabilitar los asentamientos. Para ello, el gobiernopromulga la Ley 03 del mismo año y establece el Sistema Nacional de Vivienda deInterés Social, sin definir los estándares de calidad.



- Luego de la promulgación de la Constitución de 1991, se plantea la política ambientaldel país (Documento DNP 2544 , 1991), incluyendo la prevención de desastres y elfortalecimiento de la planificación.

- Posteriormente, se promulga la Ley 99 de 1993 que crea el Ministerio del MedioAmbiente, reordena el sector público encargado de la gestión y conservación delmedio ambiente y los recursos naturales renovables, y or ganiza el Sistema NacionalAmbiental, SINA. En este marco, la gestión del riesgo adquiere una dimensiónambiental.

4.2.2 En Medellín y la región metropolitana:

Se toman algunas decisiones tendientes a adecuarse a los cambios definidos a nivelnacional o inclusive, en algunos casos, a adelantarse a estos cambios:

- En este periodo, continúa el convenio Col 88/010 y se inicia el convenio Col 94/012,para fortalecer la gestión del riesgo y definir los lineamientos para la elaboración delPlan Estratégico para la Prevención y A tención de Desastres.

Ambos convenios contribuyen a la evaluación de las amenazas asociadas afenómenos naturales; incorporan el concepto de prevención en la planeación y eldesarrollo de la ciudad, y se constituyen en modelo para otros municipios del país conla elaboración de una metodología para la zonificación de la amenaza, lavulnerabilidad y el riesgo que, años más tarde, será aplicada, con algunasinnovaciones, en el PIOM de la quebrada La Iguaná (Ver: Numeral 4).

Además estos estudios han permitido desarrollar conocimientos en torno a “ lascondiciones y limitaciones que ofrece el medio natural para adelantar ac ciones yprogramas de mejoramiento barrial y rehabilitación” (Flórez, 2007)

- El Decreto 498 de 1990 ordena el traslado de algunos sectores de Villa Tina y el Pinal-La Arenera a San Antonio de Prado, donde CORVIDE desarrolla el proyecto ElLimonar, con 2425 soluciones de vivienda.

- El Acuerdo 38 de 1990 o Estatuto de Planeación, Usos del Suelo, Urbanismo yConstrucción, en Medellín y la región metropolitana , plantea una importante normativapara la ciudad informal y pretende frenar la disminución de las esp ecificaciones en lasnormas y restituir condiciones de habitabilidad, lo que implica formular programas devivienda nueva y de mejoramiento barrial, e intervenir en los asentamientos nocontrolados.

- En el marco de la Constitución de 1991, se elabora un proyecto de Acuerdo para elEstatuto Metropolitano del Ambiente que hace énfasis en la importancia de losestudios geológicos y geotécnicos para la evaluación de los riesgos, y de los retiros dequebradas. En su artículo 226, define el riesgo ambiental como “todo hecho, obra yomisión que ocasiona amenaza inminente para la comunidad en su vida, en su



integridad física y social, en su salud, en sus bienes o en la calidad ambiental básica aque tiene derecho, conforme con los principios constitucionales ”.

- El Decreto 295 de 1992 declara unas zonas de alto riesgo geológico y ordena lareubicación de sus habitantes.

- El Acuerdo Metropolitano 09 de 1993 amplía el perímetro urbano e incorpora 674,35hectáreas a la zona urbana de Medellín, de tal manera que 185.000 p ersonas en 78sectores entran a ser parte de la ciudad formal.

- En octubre del mismo año, ante “las especiales condiciones coyunturales de deterioroy la particular condición de riesgo de su territorio , se formula el Plan Integral deMejoramiento de Barrios Subnormales” en Medellín, PRIMED, como proyecto piloto derehabilitación urbana y mejoramiento de vivienda, en sectores como NuevosConquistadores, el Pan de Azúcar y el Picacho. Se logra así la construcción de unaserie de obras de protección y mitigaci ón y la incorporación de varias hectáreas comozonas de riesgo recuperable.

- Posteriormente, en 1993, se crea el Instituto Mi Río con el fin de enfrentar laproblemática del río Medellín y de sus afluentes, y en particular los riesgos deinundaciones y deslizamientos en los cauces.

- En 1994, el AMVA realiza una reforma interna, para su adecuación a la Ley 128 delmismo año, que establece la estructura administrativa de las Áreas Metropolitanas , yse convierte en la máxima autoridad ambiental y de planeación del Valle de Aburrá.

- Igualmente en 1994, el Acuerdo 14 crea el Sistema Municipal para la Prevención yAtención de Desastres, SIMPAD, en Medellín.

4.3. Algunos estudios

En este periodo, se consolida la tendencia identificada en el periodo anterior y, c onaportes de la cooperación internacional, a través del Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo, PNUD, y por iniciativa local, se producen nuevos trabajos sobre laproblemática, entre los cuales, en la perspectiva del presente estudio, es pertinente citarlos siguientes:



Tabla 2. Estudios desarrollados a través del PNUDFecha Tema Autores

1988 La amenaza y la vulnerabilidad en el análisis deriesgos: la microcuenca de la quebrada La Iguaná

Alcaldía de Medellín yPNUD, Proyecto Col94/012

1988 Informes del Proyecto Col 88/010 Alcaldía de Medellín yPNUD, Proyecto Col88/010

1994 Intervenciones y aspectos programáticos:sistematización de experiencias

Alcaldía de Medellín yPNUD

1996 Mitigación de riesgos en Medellín: lineamientos para laelaboración del Plan Estratégico para la Prevención yAtención de Desastres en Medellín

SIMPADMunicipio de Medellín

5. A PARTIR DE LA PROMULGACION DE LA LEY 388 DE 1997

Este cuarto y último periodo, se inicia con una referencia a algunos eventos, yespecialmente al terremoto del Eje Cafetero, que marcan el periodo posterior a lapromulgación de la Ley 388 de 1997 , o Ley de Ordenamiento Territorial (4.1.), luegoanaliza los desarrollos que se plantean en el marco de esta Ley, haciendo énfasis en RedRiesgos (4.2.), y concluye con la síntesis de los principales adelantos logrados,especialmente en materia de estudios e investigaciones (4.3.).

5.1. Los eventos

5.1.1. El principal evento al inicio de este periodo

El principal evento de este periodo es el terremoto del Eje Cafetero en enero de 1999, quees el desastre más complejo sufrido por el país, porque afecta considerablemente a 28municipios de 5 departamentos, y entre éstos Armenia y Pereira; deja 1.230 personasmuertas, 5.300 heridas, y 200.000 afectadas. (Audefroy, 2003)

El gobierno nacional implementa entonces un modelo específico de gestión para laatención y la reconstrucción, como ya lo había hecho cuando ocurrieron los desastres dePopayán, Armero y Tierradentro. Crea una figura paraestatal para coordinar el proceso: elFondo para la Reconstrucción y el Desarrollo Social del Eje Cafetero, FOREC.

Además, para financiar la reconstrucción, mantiene el impuesto a las transaccionesfinancieras que inicialmente había sido creado bajo el Estado de Emergencia Económicay Social en noviembre de 1998 para aliviar la crisis del Sistema Financiero , y lo destinatotalmente a los proyectos de reconstrucción del eje cafetero por un período determinado.



Este proceso de atención y reconstrucción es uno de los más estudiado s, pero tambiéncriticados: en efecto, algunos señalan que el FOREC se planteó como un modelo apolíticoque generó dinámicas políticas.

5.1.2. Algunos otros eventos.

Como en periodos anteriores, se presentan numerosos desastres de impacto local, entrelos cuales se puede citar los siguientes, a título de ejemplo:

- Avenida Torrencial de la quebrada El Barro en el municipio de Bello. Este eventoocurrido el 6 de octubre de 2005 que tuvo como consecuencia la muerte de 42personas la destrucción de 6 viviendas ubicadas muy próximas al cauce de laquebrada, inundando vías y que generó un fenómeno de pánico colectivo a escalamunicipal, hecho relativamente nuevo para este tipo de situaciones (H. Lópezpresentación Cuarta Conferencia de “Gestión del riesgo en el Valle de Aburrá ”,realizada en septiembre de 2007).

- El 31 de mayo de 2008 un movimiento en masa ocurrido en barrio El Socorro deMedellín, durante un periodo de intensas lluvias, ocasiona pérdida de 28 vidashumanas y bienes, quedando más de 300 familias damnificadas. El mismo día seproducen unas 300 llamadas de emergencia para señalar eventos dispersos en lasladeras y las quebradas de Medellín;

5.2. La Ley 388 de 1997 y algunos importantes desarrollos posteriores.

5.2.1 La Ley 388 de 1997 o Ley de Ordenamiento Territorial

La Ley 388 de 1997 merece especial atención en el presente estudio porque plantea elmarco legal en el cual se deben inscribir los lineamientos de políticas metropolitanas ymunicipales para la gestión del riesgo.

Esta Ley establece la obligatoriedad para todos los municipios del país, aunque condiferentes niveles de complejidad, de formular un Plan de Ordenamiento Territorial y deincluir la dimensión ambiental con, entre otros temas, el análisis de los riesgos, en losprocesos de ordenamiento territorial municipal, en una perspectiva regional .

El artículo 5 plantea que “El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende unconjunto de acciones político- administrativas y de planificación física concertadas,emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de lafunción pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y lasleyes, en orden a disponer de instrumentos efici entes para orientar el desarrollo delterritorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación delespacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socio - económico y en armonía conel medio ambiente y las tradiciones histó ricas y culturales.” (Ley 388, 1997)



El artículo 15, de especial importancia para este estudio, precisa que las normasurbanísticas regulan el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen lanaturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbanísticas indispensables para laadministración de estos procesos. Para ello, las clasifica en tres niveles:

- Las normas estructurales que “prevalecen sobre las demás normas” y se refieren a laclasificación del suelo, a las actuaciones y tratamientos u rbanísticos, a las unidadesde actuación, a las directrices para los planes parciales y a “las áreas de protección yconservación de los recursos naturales y paisajísticos, las que delimitan zonas deriesgo y en general, todas las que conciernen al medio a mbiente”.

- Las normas urbanísticas generales que “ permiten establecer usos e intensidad deusos del suelo, así como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación,urbanización, construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes zonascomprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión ”

- Las normas complementarias entre las cuales está “la localización de terrenos cuyouso es el de vivienda de interés social y la reubicación de asentamientos humanoslocalizados en zonas de alto riesgo”.

En su artículo 10, la Ley presenta las determinantes de los planes de ordenamientoterritorial que los municipios y distritos deberán tener en cuenta y que constituyen normasde superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia y de acu erdo con laConstitución y las leyes.

Así, el AMVA recibe la facultad de definir las orientaciones metropolitanas deordenamiento territorial en torno a las materias de alcance metropolitano, que deberíanser de obligatorio cumplimiento para el desarrollo de los planes de ordenamiento territorialde cada uno de los municipios de la región metropolitana. Desafortunadamente, a pesarde iniciativas anteriores y de un acelerado proceso de “acercamiento”, las regiones delOccidente y del Oriente no se consideran.

Los municipios formulan sus planes o planes básicos de ordenamiento territorial que seanalizan en el capítulo 3 del Libro 3, y cuentan con la aprobación de las autoridadesambientales: el AMVA para las zonas urbanas de 9 municipios (con excepción deEnvigado); y CORANTIOQUIA para las zonas rurales de todos los municipios y elmunicipio de Envigado.

La lectura de estos planes es indispensable para comprender la clasificación de su sueloy las acciones proyectadas para su desarrollo, lo que requiere una mirada desde nocionesgenerales y comunes a su ordenamiento territorial para comprender cómo cada municipioentiende su desarrollo territorial , teniendo en cuenta reglamentaciones y planes de mayorjerarquía.

El presente estudio hace referencia más detallada a esta Ley en los capítulos 3 “Marcolegal y normativo” y 4 “Criterios para la orientación del estudio ” del Libro 1; se refiere a ella



para analizar los planes de ordenamiento de todos los municipios en el capítulo 3 delLibro 3; y la considera como el marco de las propuestas de gestión en el Libro 4.

En este contexto, se presentan algunos importantes elementos nuevos:

5.2.2. Decreto 93 de 1998

El Decreto 93 de 1998, por medio del cual se adopta el Plan Nacional para la Prevencióny Atención de Desastres, PNPAD, es igualmente fundamental para el presente estudio;pretende contribuir a evitar o reducir las pérdidas de vidas y los efectos sobre los bienesmateriales y ambientales de los colombianos, como consecuencia de los riesgos y de losdesastres de origen natural o antrópico en el territorio nacional.

Para ello, plantea 3 objetivos básicos:

- La reducción de riesgos y prevención de desastres;

- La respuesta efectiva en caso de desastre; y

- La recuperación rápida de zonas afectadas .

Para mejorar la acción del Estado y de la sociedad para alcanzar estos objetivos, esindispensable profundizar en el conocimiento de las amenazas de origen natural ycausadas por el hombre, analizar el grado de vulnerabilidad de los asentamientoshumanos y determinar las zonas de riesgo, con el fin de identificar los escenariospotenciales de desastre, y formular las medidas para prevenir o mitigar sus efectosmediante el fortalecimiento institucional y a través de las acciones de mediano y cortoplazo que se establecen en los procesos de planificación del desarrollo a nivel sectorial,territorial y de ordenamiento a nivel municipal.

Sobre esta base, plantea las cuatro estrategias que se tendrán en cuenta en laformulación de los lineamientos para las políticas de gestión del riesgo en la regiónmetropolitana del Valle de Aburrá:

5.2.2.1 El conocimiento sobre riesgos de origen natural y antrópico.

La investigación y el conocimiento sobre riesgos de origen natural y antrópico constituyenla base para la toma de decisiones y para la incorporación del criterio de prevención ymitigación en los procesos de planificació n. Su desarrollo debe ser una de las prioridadesdel SNPAD en todos sus niveles.

5.2.2.2. La incorporación de la prevención y reducción de riesgos en la planificación.

“La prevención y mitigación de riesgos como criterio de planificación debe esta r presenteen los procesos de toma de decisiones sobre el futuro económico y social de los



municipios, los departamentos y la nación. Los instrumentos de planificación existentes,sean regionales, urbanos o sectoriales, son fundamentales para garantizar in versionesmás seguras y más benéficas desde el punto de vista social y económico ”.

- Esto implica incorporar criterios de prevención y seguridad en los planes de desarrolloa través de 3 subprogramas:- Elaboración de instrumentos, metodologías y normas para la consideración del

riesgo como determinante en la toma de decisiones;- Formulación por las entidades sectoriales, de programas y proyectos para que la

estimación y mitigación de riesgos sean consideradas en los planes de inversión ygestión; y

- Formulación por las entidades territoriales, de planes, programas y proyectos parala reducción de riesgos y asignación de recursos para la prevención y atención dedesastres

- Implica además tratar los asentamientos humanos y la infraestructura localizados enzonas de riesgo con 6 subprogramas:- Elaboración de inventarios de población y viviendas en riesgo a nivel municipal, lo

que ratifica la Ley 9 de 1989;- Impulso de programas de reubicación, mejoramiento y protección de vivienda y del

entorno en zonas de riesgo;- Promoción de reglamentación de usos del suelo y ordenamiento territorial con

fines preventivos y de mitigación de riesgos ;- Elaboración de normas de seguridad y reglamentos de diseño y construcción de

edificaciones y e infraestructura de líneas vitales ;- Intervención y reducción de la vulnerabilidad de centros urbanos, edificaciones

indispensables e infraestructura de líneas vitales existentes ;- Estudio y promoción de la aplicación de seguros para la protección de los bienes y

servicios individuales y colectivos.

- Implica finalmente articular la política ambiental y la política de prevención dedesastres.

Para ello, se debe incorporar la información sobre amenazas, vulnerabilidades yriesgos en los diagnósticos y perfiles ambientales a nivel nacional, regional y local;considerar la mitigación de riesgos y la prevención de desastres en los estudios deimpacto y los planes de manejo ambiental de los proyectos de infraestructura ; ypromocionar estudios de aptitud ambiental a nivel municipal considerando el riesgocomo restricción o determinante para la planificación del hábitat y del desarrollourbano. Se debe poner en marcha programas de saneamiento básico y de protecciónante amenazas ambientales de carácter biológico e industrial, impulsar planesprotección y de ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas deterioradas yfortalecer el trabajo institucional para la prevención y manejo de incendios forestales .

5.2.2.3 El fortalecimiento del desarrollo institucional.



Es necesario promover acciones de fortalecimiento del desarrollo institucional a nivel delas entidades nacionales y de las que conforman los comités regional y local a través deprocesos de concertación a nivel nacional y de procesos descentralizados y participativoscon las entidades territoriales. Estas acciones deben estar dirigidas a impulsar y coordinarla elaboración y aplicación de instrumentos organizativos, de gestión institucional y detrabajo que garanticen el funcionamiento y el cumplimiento de los objetivos del SistemaNacional para la Prevención y Atención de Desastres.

5.2.2.3 La socialización de la prevención y la mitigación de desastres.

Para efectos de incorporar una actitud preventiva en la cultura y una aceptación de lasacciones de prevención del Estado por parte de la comunidad, se debe desarrollar unproceso de socialización de la prevención y la mitigación de desastres por parte de lasentidades competentes del orden nacional en coordinación con las entidades territoriales.

5.2.3 Plan Nacional de Desarrollo del año 2006

El Plan Nacional de Desarrollo, como instrumento de planificación nacional determina que"la gestión ambiental y del riesgo en Colombia deben hacer parte fundamental de laconstrucción social del territorio, entendida como la relación que las personas establ ecencon su comunidad y con el medio en el que habitan, relación en la que configuran yreconfiguran los espacios geográficos de la nación ." (PND, 2006; 333)

En efecto, “la recurrencia de emergencias y desastres de menor intensidad, y laeventualidad de ocurrencia de desastres de gran magnitud 3, demuestran que laspolíticas públicas para la gestión del riesgo deben fortalecerse y orientarse no sóloa la atención sino, prioritariamente, a la prevención. Esta última, asociada conreducir y mitigar vulnerabil idades actuales y en la no generación de nuevosescenarios de riesgo”. (PND, 2006: 359).

Para ello es indispensable la adopción de los Planes de Ordenamiento por los diferentesentes territoriales, donde la gestión del riesgo debe incorporarse, asunto pla nteado en elPlan Nacional de Desarrollo donde explicita incluir en ellos “ la identificación de riesgospotenciales asociados a los usos del suelo, a la provisión de bienes y serviciosambientales y a las diferentes actividades económicas de las regiones y del país. Elriesgo deberá ser considerado un determinante ambiental más dentro de los procesos deplanificación y al momento de definir los usos del suelo ." (PND, 2006: 341)

Así mismo, el Plan Nacional de Desarrollo presenta unos componentes y estrategi as parala gestión del riesgo:

3 Se entiende como desastres de menor intensidad los que tienen un impacto local. Los desastresde gran intensidad son aquellos que requieren la actuación del gobierno nacional para su atención,tales como terremotos, erupciones volcánicas y tsunami s.



5.2.3.1. Identificación y monitoreo del riesgo; información y divulgación

A través de las entidades que integran el Sistema Nacional de Prevención y Atención deDesastres, SNPAD, avanzará en tres estrategias principal es:

- Ampliación y actualización de las redes de monitoreo y alerta temprana (sísmica,volcánica e hidrometeorológica) y generación de conocimiento;

- Sistema integrado de información del SNPAD

- Cultura, educación e investigación para la gestión integral del riesgo.

Para generar una cultura tendiente a la gestión integral del riesgo, el SNPAD en cabezade la DPAD, promoverá a través de los Ministerios de Ambiente, Vivienda y DesarrolloTerritorial y de Educación, el desarrollo de acciones tendientes a la inc orporación de lagestión del riesgo en la Educación Ambiental 4.

5.2.3.2. Reducción del Riesgo (Prevención y mitigación)

Hacia el año 2010, se pretende avanzar en las siguientes líneas :

- Incorporación de la reducción del riesgo en la planificación d el desarrollo.

- Seguimiento a la inversión pública e intercambio de experiencias en gestión del riesgo

5.2.3.3. Desarrollo de Políticas y fortalecimiento institucional

- Vulnerabilidad fiscal y transferencia del riesgo

El Estado puede presentar nive les insostenibles de exposición y afectación ante laocurrencia de desastres, que sobrepasen la capacidad de recuperación o absorción delimpacto del evento, comprometiéndose así la estabilidad económica y social del país. Portanto, se busca reducir la vulnerabilidad fiscal del Estado a través de estrategiasenfocadas a bajar el nivel esperado de pérdidas (medidas de mitigación y prevención) yfomentando mecanismos para la transferencia del riesgo.

“El Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio d e Hacienda y Crédito Públicodefinirán estrategias financieras que permitan viabilizar la transferencia del riesgo para los

4 Desde el año 1994, se incorporó el concepto de la prevención de los desastres en la Educación Ambiental,esto a través del artículo 5 de la Ley 115 de 1994, al consagrar “…como uno de los fines de la educación, laadquisición de una conciencia para la conservación, protección y mejor amiento del medio ambiente, de lacalidad de vida, del uso racional de los recursos naturales, de la prevención de desastres, dentro de unacultura ecológica y del riesgo y la defensa del patrimonio cultural de la Nación…”. Este artículo es rescatadoen los considerandos del Decreto 1743 del mismo año.



sectores público y privado. De manera particular, desarrollarán estrategias para latransferencia del riesgo, mejorando los niveles de cobertura y eficiencia en aseguramientode infraestructura pública. Asimismo, formularán políticas que incentiven el aseguramientoindividual o colectivo5 de viviendas”.

“Para el sector agropecuario, se adelantarán actividades relacionadas con el desar rollo yevaluación de aseguramiento para el manejo del riesgo fiscal de la Nación ante desastresnaturales de origen climático ” (PND, 2006: 361)

5.2.4. Microzonificación sísmica en Medellín

Los estudios de microzonificación sísmica en Medellín se inici an desde mediados de ladécada de los 90; el primer estudio se adelantó en 1996 como parte del programa delPNUD Col 88/ 010 brindando elementos fundamentales que permitieron cambiar lapercepción que se tenía de esta amenaza en la ciudad y se inicia la instrumentación de laciudad para así tener un mejor visón científica del problema.

En 1999 se adelanta un nuevo estudio, que partiendo del anterior, microzonifica el áreaurbana de Medellín presentando un panorama mas claro de las variables sísmicas y s uinfluencia en los procesos urbanísticos de la ciudad

En 2002 se hace la microzonificación sísmica de los municipios del Valle de Aburrá y en2007 se refina la información con un nuevo estudio que incluye a demás de lamicrozonificación evalúa en forma detallada el riesgo en toda la zona.

A pesar de los estudios de microzonificación sísmica mencionados, en los Acuerdos 62 y46 de 1999 y 2006, que formularon el POT para la ciudad de Medellín, solo tienen unartículo que indica que cualquier construcción que se levante en la ciudad, debe ceñirse alas disposiciones señaladas en el Código de Sismoresistencia y sus Decretosreglamentarios, sin incorporar como instrumento de gestión del riesgo los avances hechosen materia de conocimiento de la amenaza y r iesgo por sismo en la ciudad y la regiónmetropolitana. Hay que decir sin embargo, que los municipios del Valle de Aburrá hanincorporado, durante la revisión de sus respectivos Planes de ordenamiento lasconclusiones de los estudios a que se ah hecho refe rencia antes.

Para el caso de Medellín, e l Decreto 638 de 1999 reglamentó la obligatoriedad deincorporar los resultados del estudio de “Instrumentación y Microzonificación Sísmica ”realizado para la ciudad; pero fue derogado parcialmente mediante el De creto 143 de2000, al no tener el aval de la comisión asesora permanente.

Este caso ilustra bien una problemática para la gestión del riesgo en la regiónmetropolitana que, no obstante contar con un avanzado conocimiento de su territorio y

5 El país cuenta con algunos estudios y experiencias en aseguramiento colectivo, como en el casode Manizales.



tener una de las mejores redes de acelerógrafos de America latina, no ha convertido eninstrumento de gestión urbanística este conocimiento

5.2.5. Red Riesgos

Si la Ley 388 de 1997 marca el inicio de un nuevo periodo para la gestión del riesgo en elpaís, la formulación de Red Riesgos y los estudios que se mencionan en el numeral 4.3de este mismo capítulo deben orientar esta gestión en la región metropolitana .

En el año 2005, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá contrató la consultoría de uninstrumento estratégico “Diseño del Sistema Metropolitano para la Atención yRecuperación de Desastres del Valle de Aburrá ”6 para los diez municipios que lo integran.

“A partir del análisis de la situación organizacional en el Valle de Aburrá frente a lareducción de desastres y emergencias, mas la identificación de las condiciones de riesgode la región, se realizó el diseño del sistema que se denominó ´Red para la Gestión delRiesgo en el Valle de Aburrá – Red Riesgos´, el cual sobre un marco conceptual de lagestión integral del riesgo incorpora entre otros aspectos, los de recurso humano,tecnológicos, jurídicos, costos, de sostenibilidad, el análisis y formulación de un fondo decalamidad y la estrategia de implementación. Como instrumentos de la Red, se formuló elPlan Regional de Gestión del Riesgo del Valle de Aburrá y se diseñ ó el Sistema Integradode Información”7

Red Riesgos aporta dos elementos fundamentales:

- El Plan Regional que está constituido por seis programas integrados por 30 proyectosformulados, que a su vez incorporan 95 componentes que corresponden a lasacciones que se deben ejecutar para la reducción de desastres.

- El Sistema Integrado de Información para la captura, administración y publicación porInternet de información tanto alfanumérica como geogr áfica, con el fin de dar soporte alos diferentes procesos de gestión.

El consultor realizó el diagnóstico, la evaluación y el análisis de la situación organizacionaly normativa, tanto a nivel municipal como regional ; identificó algunos elementos queimpiden la correcta orientación, formulación de una política eficiente y efectiva en lagestión del riesgo en el Valle de Aburrá, como los siguientes:

- “La prevención, atención y recuperación de desastres ha sido tradicionalmenteabordada en términos de sus e fectos: el desastre”; y por lo tanto, las acciones hanbuscado más la su solución de estos efectos que de las causas.

6 Contrato 517 de 20057 Diseño del Sistema Metropolitano para la Prevención, Atención y Recuper ación de Desastres delValle de Aburrá. Plan Regional para la Gestión del Riesgo en el Valle de Aburrá. Red Riesgos. Redpara la Gestión del Riesgo en el Valle de Aburrá. Área Metropolitana del Valle de Aburrá –Consorcio Consultor INGETEC – IGR 2007. 5 tomos.



- Existen deficiencias en el control del riesgo que tiende a aumentar por la ocupación noplanificada del suelo, presionada por su escasez en el centro del valle que impulsa laexpansión de las inversiones hacia sus extremos, y a la vez, la expansión de sectoresmarginales hacia los bordes oriental y occidental.

- Se presentan también deficiencias en la reducción del riesgo actual. En efecto, elconocimiento de los múltiples escenarios de riesgo en la región no ha sido suficientepara impulsar la acción pública tanto con medidas físicas como no físicas.

- Falta un lenguaje común. Los análisis de las normas y de los instrumentos de gestióncomo los Comités Locales de Prevención y Atención de Desastres, CLOPAD, losPlanes de Emergencia, los P lanes de Ordenamiento Territorial y los Planes deDesarrollo, entre otros, permiten identificar una terminología confusa y redundante,que dificulta un desarrollo práctico del tema y entrega mensajes equivocados a losusuarios de estos instrumentos.

- La crisis institucional tiene un peso considerable porque g ran parte de las acciones deprevención y atención de desastres produce resultados positivos en el corto plazo. Sinembargo esta prioridad opaca el desarrollo de acciones de reducción de riesgos queson las que producen los efectos reales de prevención de desastres.

Con base en este diagnóstico, la Red para la Gestión del Riesgo se diseña como unsistema organizacional de carácter interinstitucional para orientar y coordinar las políticasy acciones de análisis y reducción de riesgos, así como las de preparación y ejecución dela respuesta y recuperación en caso de desastre y emergencia en el Valle de Aburrá.

Se estructura el Plan Regional para la gestión del Riesgo, y con base en elementos degerencia moderna, se diseñan procesos que, en conjunto, están enmarcados en las líneasde acción de la gestión integral del riesgo :

- Análisis de riesgos

- Reducción de riesgos

- Transferencia del riesgo

- Organización para la gestión

- Preparación y ejecución de la respuesta

- Preparación y ejecución de la recuperación.

5.3. Algunos estudios

A partir de 1997 y hasta la fecha, en respuesta a los eventos que se han presentad o y alas consideraciones sobre la problemática de los riesgos que se incorporan en lalegislación y la normatividad, se desarrollan numerosos procesos de investigación entre



los cuales se destacan los siguientes estudios que precisan el estado del arte y definenmetodologías para la evaluación del riesgo en Medellín y en el resto de Municipios queconforman la región metropolitana del Valle de Aburrá:

Tabla 3 Algunos estudios sobre la problemática de los riesgos en Medellín y el A MVAFecha Tema Autores

1997 A instancias de la ley 388, el ÁMVA tiene la facultadde producir las “Orientaciones metropolitanas deordenamiento territorial” en torno a las materias dealcance metropolitano, que deberían ser de obligatoriocumplimiento para el desarrollo de los planes deordenamiento territorial de cada uno de los municipiosdel Valle de Aburrá.

AMVA

1998 Conformación de la Red Hidrometeorológica , con elobjetivo de monitorear 10 quebradas críticas: LaIguaná, La Santa Elena, La Doña María , entre otras.Es un nuevo marco para el desarrollo deinvestigaciones en torno al tema.

SIMPAD yUniversidad EAFIT

1999 Reevaluación de la amenaza sísmica del área urbanade la ciudad de MedellínIncluye los Registros de la Red Acelerográfica deMedellín y demuestra que las distintas unidadesgeotécnicas de Medellín, compuestas por depósitosde vertiente con distintos grados de meteorización,depósitos aluviales y aluvio- torrenciales, y suelosresiduales resultantes de la meteorización de rocasígneas y metamórficas, presentan respuestas muydiferentes en caso de sismo.

Grupo de Sismologíade Medellín

1999 Instrumentación y microzonificación sísmica del áreaurbana de Medellín.Estudia la geomorfología general del área urbana ypropone unidades geomorfológicas que se retomaránpara la microzonificación del Valle de Aburrá. Losresultados no quedaron incluidos en el Plan deOrdenamiento Territorial en la definición de las zonasde riesgo y el problema sísmico aún no se incorpora alanálisis de la ciudad, más allá de recomendar normasde construcción.Divide Medellín en 14 zonas homogéneas y define losrespectivos parámetros de diseño.

INTEGRAL,Universidad Nacionalde Colombia,Universidad EAFIT eINGEOMINAS

1999 Taller para la identificación de puntos crí ticos dedeslizamiento e inundación, y actividad es, programasy proyectos de los Comités Barriales de Emergenciade MedellínProceso participativo previo a la formulación de losPOT

SIMPAD y ComitésBarriales de Medellín



Fecha Tema Autores1999 Taller de evaluación regional del riesgo en la Regional

Nor- OccidentePromueve la incorporación de los riesgos en losPlanes de Ordenamiento Territorial en Antioquia,Chocó y Córdoba.

COLCIENCIAS,DAPARD yUniversidad EAFIT

2001 Criterios ambientales para la vivienda y el hábitat en elValle de AburráAnaliza las metodologías utilizadas para la evaluaciónde la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo en los 10municipios de la región metropolitana, y los avancesde los Planes de Ordenamiento Territorial en el tema .

CEHAP, UniversidadNacional de Colombia

20022003

Análisis de las vulnerabilidades frente a diferentesamenazasEvaluación de riesgos en cuencas urbanasProyecto Piloto de la microcuenca de la Quebrada LaIguaná, PIOM.Revisa la metodología propuesta por el convenio COL88/010 entre el PNUD y la Alcaldía de Medellín, paradefinir la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo ; ajustaesta metodología e incorpora los SIG .

Escuela deGeociencias,Universidad Nacionalde Colombia

2003 Planes Estratégicos Corregimentales, o Plane s ECO.Evalúan los riesgos naturales según el Plan deOrdenamiento Territorial de Medellín e identifican losfactores de amenazas de origen tecnológico yantrópico en las zonas rurales del Municipio.


2003 Sistema de Gestión Ambiental Municipal, SIGAM(etapas 1 y 2)

GAIA y FranciscoCorrea

2004 Sistema de Gestión Ambiental Municipal , SIGAM, oAgenda Ambiental de Medellín (etapas 3 y 4).Define y analiza las variables y los indicadores para laevaluación del componente ambiental y formulaestrategias relacionadas con los recursos naturalescomo favorecer la prevención y la disminución de losfactores de vulnerabilidad en las comunidades y losasentamientos humanos, aplicar tecnologías deplaneación, monitoreo y contro l y fortalecer lacapacidad estratégica del SIMPAD, de las redes y lossistemas de alertas tempranas, y para ello, promoverlos programas de investigación y evaluación de losfactores de amenaza y vulnerabilidad.

Idea- UN de Medellín

2004 Diagnóstico Integral de Ciudad para la Equidad, DICEIncorpora los SIG y realiza un análisis multivariable apartir de la identificación de diferentes índices deamenaza y de vulnerabilidad global, que permitedefinir el nivel de probabilidad en la evaluación integraldel riesgo y se fundamenta en lineamientos para la




Fecha Tema Autoresparticipación de las unidades territoriales de menordimensión en los procesos de planeación de la ciudad.Define criterios ambientales a partir de estudiosanteriores (SIGAM, Plan de Acción Ambiental yAgenda Ambiental); incorpora estudios como los demicrozonificación sísmica, indicadores de saludpública, estratificación social, acceso a equipamientosurbanos de atención, entre otros; y construye unainformación cartográfica que refleja la calidadambiental y a la vez permite sustentar la aplicación delprincipio de precaución.

2004 Microzonificación sísmica de los municipios del Vallede Aburrá y definición de las zonas de riesgo pormovimientos en masa e inundación en el Valle deAburrá.Complemento del estudio realizado por el municipio deMedellín

AMVA

2005 Representaciones socio- culturales y relacionessociales en la pervivencia de los ecosistemasestratégicos y en la generación del riesgo en lacuenca media de La Iguaná, Corregimiento de SanCristóbalDefine los conceptos asociados a los riesgos y a lasamenazas en las áreas rurales.


Financiación deCOLCIENCIAS

2005 Diseño del Sistema Metropolitano para la prevención,atención y recuperación de desastres del Valle deAburrá. Red RiesgosCubre los 10 municipios de la región metropolitanaVer: algunos detalles en este capítulo.

AMVA e INGETEC

2005 Indicadores para la gestión de riesgos.Incorpora los conceptos y acuerdos epistemológicosdefinidos en la cumbre de Barcelona en 2003 y losestudios recientes sobre riesgo, financiados por el BIDy asesorados por la CEPAL.

Idea- UN- Manizales

Financiación del BID

2006 Plan integral para la gestión del riesgo en las zonas dealto riesgo no recuperable de Medellín.Definición de las competencias y responsabilidades delos entes municipales y establecimiento del plan deacción e intervención en estas zonas.

SIMPAD yUniversidad EAFIT

2006 Identificación y análisis de las caracte rísticas socio-culturales y geotécnicas en las zonas de alto riesgo norecuperable de Medellín.Identificación de 35.000 hogares en las zonas de altoriesgo no recuperable, y caracterización de suscondiciones de vida.

SIMPAD,CORANTIOQUIA yUniversidad Nacionalde Colombia

2006 Sistema integral de alertas tempranas, SIATA. SIMPAD



Fecha Tema AutoresCentralización de las redes de monitoreo para laprevención de emergencias en Medellín y la regiónmetropolitana.

2006 Plan de manejo y gestión integral de los cerrostutelares de Medellín.Generación de espacios públicos para el desfrutepasivo, la educación ambiental, la preservación delpatrimonio arqueológico, el control de la expansiónurbana y la mitigación de riesgos.

Secretaría del MedioAmbiente de Medellín

2006…

Proyecto Intervención Integral en el barrio Moravia.Programa que da respuesta a un proceso entre lacomunidad y el Municipio y a la Resolución 31 de2006 del Ministerio del Interior y de Justicia, por mediode la cual se declara la calamidad pública en razón delas condiciones ambientales y de salubridad .Traslado de 1614 viviendas a las urbanizaciones enproceso de construcción en “Nueva ciudadela deOccidente” en el sector de Pajarito y a algunosedificios del mismo sector de Moravia.

Gerencia del Macro-proyecto y actoresasociados comooperadores.

20062007

Proyectos Urbanos Integrales, PUI, en la zonanororiental y la comuna 13.Modelo de recuperación de ecosistemas urbanoscríticos, para mejorar las viviendas y la gestión delriesgo, con la construcción de obras de mitigaciónfrente al riesgo hidrológico y geológico.

Empresa dedesarrollo urbano,EDU

2007 Estudio presente cuyo objetivo es dotar a la autoridadambiental metropolitana y a los municipios del Valle deAburrá de herramientas de planificación medianteestudios de amenaza, vulnerabilidad y riesgosgenerados por movimientos en masa, inundaciones yavenidas torrenciales, y formulación de propuestas degestión para su incorporación en los Planes deOrdenamiento Territorial

AMVA, Municipios deMedellín y Envigado yCORANTIOQUIA

Además, en la Sede de Manizales, el I nstituto de Estudios Ambientales de la UniversidadNacional de Colombia ha realizado un trabajo pionero al cual el presente estudio haránumerosas referencias: la formulación de “ Indicadores para la gestión de riesgos ” queincorpora los conceptos y acuerdos epistemológicos definidos en la cumbre de Barcelonaen 2003 y estudios recientes sobre el riesgo, financiados por el BID y asesorados por laCEPAL.

Por otro lado, algunas de las munic ipalidades de la región metropolitana han adelantadoestudios de detalle de sus condiciones geotécnicas y los han incorporado en sus Planesde Ordenamiento Territorial como marco normativo para la gestión local del riesgo. ElMunicipio de Itagüí microzonif icó el territorio tradicionalmente considerado como de altaamenaza y produjo un estudio detallado que permite un alto de certeza sobre las áreas



que requieren la gestión local con mas urgencia. De igual manera Envigado haadelantado estudios de detalle en parte de su territorio, con alto valor para la adecuadagestión

6. CONCLUSIONES

Este recorrido por 60 años de historia evidencia la estrecha relación entre los eventos, laexpedición de normas del orden nacional, regional y local, la realización de estu dios y laformulación de políticas y permite sacar algunas conclusiones generales:

6.1. La concepción del riesgo

Los riesgos dejan de concebirse como fenómenos aleatorios para estudiarse comoresultados de la relación entre diferentes tipos de amenazas en el territorio y condicionesde vulnerabilidad que afectan el entorno, la vivienda y la población.

En esta perspectiva y en la práctica, los geólogos inicialmente llamados a estudiar lassituaciones de riesgo, hoy trabajan con profesionales de las cienc ias sociales,económicas y políticas y con arquitectos, ingenieros forestales, ambientales…

Además, de contar con un marco legal establecido a nivel nacional, regional y municipal,el tema de la gestión del riesgo se trata como un concepto de planificaci ón de desarrollo.

Sin embargo, quedan muchas preocupaciones como: ¿porqué los desastres se presentanen zonas que tienen características similares a muchos otras ?; ¿porqué la problemáticade los servicios públicos debe analizar se con base en consideraciones tanto de laamenaza como de las diferentes expresiones de vulnerabilidad ?; ¿porqué los programasde mejoramiento in situ y los de reubicación requieren la definición de criterios queorienten la toma de decisiones?.

Las respuestas a estas inquietudes y a muchas otras, exigen estrechar la articulaciónentre la política ambiental, la de vivienda, en especial la de vivienda de interés social, y lapolítica de prevención de desastres; e incorporar los resultados en los procesos deplanificación del desarrol lo y del territorio, con base en trabajo interinstitucional,interdisciplinario y participativo.

6.2. La importancia del medio ambiente

En este periodo, se ha formulado un conjunto de normas ambientales, especialmentedespués de la Constitución de 1991 y se han desarrollado estudios que abordandiferentes temas con enfoques conceptuales y metodológicos que se fortalecen ycontribuyen a conocer mejor la realidad.



Por un lado, la problemática de los riesgos se analiza cada vez más en su complejidad yen una perspectiva ambiental y por otro lado, los temas ambientales se posicionan apesar de las presiones sobre el suelo, a pesar de la velocidad de las transformaciones delas zonas urbanas, rurales y de expansión, y a pesar de las dificultades para definir laszonas de amenaza con criterios claros y compartidos.

6.3. Las alternativas de intervención

A lo largo de estos 60 años, han predominado intervenciones orientadas a la atenciónposterior a desastres o a eventos calificados de “menores”, y poco se ha hecho enmateria de prevención. Esta tendencia se evidencia cuando se considera la manera detratar la problemática de la vivienda, como un bien expuesto a diferentes amenazas.

En un primer momento, cuando la ciudad apenas se consolida, las intervenciones se dandesde una concepción asistencialista.

Luego, en la década del 60, cuando predominan las teorías sobre “marginalidad”, lasintervenciones se plantean en términos de “erradicación de tugurios” y después de laConferencia de Vancouver, en términos de “autoconstrucción”, al reconocer el papel delos sectores populares y la incapacidad financiera del Estado para afrontar la magnitud delos procesos de urbanización y los requerimientos del desarrollo.

Posteriormente, en el contexto de las grandes traged ias, se hace énfasis en programas dereubicación.

Y finalmente, desde la Consejería Presidencial y el PRIMED, y hoy con recursos del PlanColombia, la gestión oscila entre programas de mejoramiento barrial con dotación deservicios y mitigación de riesgos con obras, y programas de reubicación.

6.4. La participación comunitaria y el trabajo interinstitucional

Es importante señalar que, en el tiempo considerado, la participación comunitaria y surelación con las instituciones se han transformado en su co ncepción y aplicación:

- Pasa de ser una relación en la cual la comunidad recibe una intervención en suespacio físico, con algunas obras de infraestructura, a ser una relación más dinámicade interacción para la formulación y la ejecución de proyectos conc ertados.

- Hoy, la participación se considera como un proceso social amplio que deberíafortalecer la organización comunitaria y mejorar sus condiciones de vida, ysimultáneamente, debería incidir en una mejor relación con las entidades públicas, loque requiere un sistema de información abierto, planeación concertada, presupuestosparticipativos, coordinación interinstitucional...



6.5. Preguntas pendientes

Si bien la evolución de la concepción de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo esimportante en un periodo relativamente corto, aún queda mucho por hacer y numerosaspreguntas requieren respuesta, entre las cuales se destacan las siguientes:

- ¿Cómo unificar el lenguaje y construir conceptos y metodologías compartidos?

- ¿Cómo proceder con las debi lidades del sistema de información?

- ¿Cómo lograr centrar la gestión en la prevención cuando ha sido necesario atendertantas tragedias, y cuando la atención es políticamente más “rentable”?

- ¿Cómo controlar el uso del suelo ante las presiones de una pob lación de escasosrecursos y frecuentemente desplazada, y de urbanizadores en busca de espacios paraconstruir?

- ¿Cuáles deben ser los criterios de intervención?

- ¿Cómo realizar los estudios necesarios cuando algunos consideran que la región estásobre- diagnosticada?

- ¿Cómo plantear las políticas de intervención de las administraciones municipales , delAMVA como autoridad responsable de la planificación y del medio ambiente, y deCORNATIOQUIA como autoridad ambiental, ante la magnitud y la complejidad de l osproblemas que identifica y caracteriza el presente estudio?

Libro I Capitulo II

MARCO CONCEPTUAL


LIBRO 1. CAPITULO 2 i

Tabla de contenido

1. introducción ................................ ................................ ................................ ............. 1

2. CONCEPCIONES EN EVOLUCIÓN ................................ ................................ .......... 2

2.1. Antecedentes ................................ ................................ ................................ ...... 22.2. El enfoque de las ciencias naturales: desde los desastres. ................................ . 32.3. El enfoque de las ciencias aplicadas. ................................ ................................ .. 32.4. El enfoque de las ciencias sociales. ................................ ................................ .... 52.5. Algunos modelos ................................ ................................ ................................ . 7

2.5.1. Modelo de “presión y liberación” ................................ ................................ ...... 72.5.2. Modelo de acceso ................................ ................................ ............................ 8

2.6. . Enfoque holístico ................................ ................................ ............................... 9

3. . CONSTRUCCION DE CONCEPTOS ................................ ................................ ..... 10

3.1. Desastre ................................ ................................ ................................ ............ 103.2. Amenaza. ................................ ................................ ................................ .......... 123.3. Vulnerabilidad. ................................ ................................ ................................ ... 133.4. Riesgo ................................ ................................ ................................ ............... 17

4. CONCEPTOS ADOPTADOS EN EL PRESENTE ESTUDIO. ................................ .. 18


LIBRO 1. CAPITULO 2 ii

Lista de Figuras

Figura 1. Modelo de presión y liberación. Fuente: Blaikie et al. (1996: 48)...................... 15

Figura 2 Modelo que contextualiza la vulnerabilidad. Fuente: Manuel- Navarrete et al.(2007: 211). ................................ ................................ ................................ ..................... 17


LIBRO 1. CAPITULO 2 1

El primer capítulo del Libro 1 se centró en la evolución de la gestión del riesgo a diferentesescalas espaciales y en varios momentos de la historia reciente del país. Permite señalarla estrecha interacción entre los eventos, la conceptualización y la normatividad, y mostrarque los eventos, y especialmente los grandes desastres, conducen a la formulación de unmarco teórico y a la precisión de la ley y la norma a nivel nacional, regional y local.

Este secundo capítulo del Libro 1 entrega el marco conceptual en el cual se desarrolla elpresente estudio, y lo hace considerando el proceso que ha llevado a las precisionesconceptuales que permiten el enfoque actual de la problemática de los riesgos y laformulación de las propuestas de gestión.

El tercer capítulo procederá de la misma manera en relación con el marco legal ynormativo. Con base en estos tres capítulos y en las reflexiones del grupo responsable delpresente estudio, se formula el primer capítulo del Libro 4 “ Gestión del riesgo” quecontiene el documento marco para la gestión del riesgo en la región metropolitana delValle de Aburrá.

Además, es importante agregar que algunos desarrollos teóricos y conceptuales, comotambién metodológicos, se entregan detalladamente en el momento en que el desarrollodel presente estudio lo requiere.

1. INTRODUCCIÓN

La conceptualización sobre desastres y riesgos es fundamental en el presente estudioespecialmente porque se constituye en la base sobre la cual reposa todo el trabajotendiente a identificar la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo, y porque direcciona elproceso metodológico; y además, orienta la formulación de políticas públicas en torno altema, y la gestión del riesgo por las autoridades responsables y los demás actoressociales.

Pero esta conceptualización exige precisiones: conforma un cuerpo teórico en una etapade elaboración y consolidación que refleja diferentes enfoques y perspectivas enevolución, bajo la influencia y con los aportes de varias disciplinas, y que, en su búsquedade coherencia y solidez, enfrenta la complejid ad.

En la teoría sobre los desastres y los riesgos, se han incorporado gradualmente losaportes de las ciencias naturales, aplicadas y sociales, hasta llegar a proponer conceptosy modelos más complejos, holísticos e inter- o transdisciplinarios que ejercen influenciadecisiva en los análisis de la amenaza y la vulnerabilidad, en el diseño de instrumentoscomo los sistemas de información geográfica, y en las estructuras creadas y lasestrategias identificadas para la gestión de los riesgos.

Este desarrollo conceptual coincide en el tiempo, en la segunda mitad del siglo XX y en laprimera década del siglo XXI, con el incremento de la percepción de incertidumbre,indefensión e inseguridad que es notoria en un gran porcentaje de la poblaciónlatinoamericana, y está asociada a los impactos adversos de la coyuntura económica



internacional, a condiciones de vida alteradas en términos sociales, culturales,económicos y políticos, al modelo de desarrollo que se ha consolidado a partir de los años80, y a las preocupaciones por el cambio climático, es decir, a asuntos que enmarcan ,refuerzan y, a la vez, trascienden las amenazas y las vulnerabilidades que son temas delpresente estudio. Esta percepción se confirma también a escala local , en numerososhogares, con el aumento de la informalidad y de diversas expresiones de precariedad, conlas variaciones en las formas de contratación y en los salarios reales, y con algunasreformas en la provisión de servicios básicos de salud, educación y protección social porparte del Estado, y, a pesar de que estas situaciones no son tan nuevas para la poblaciónde escasos recursos en Colombia, inciden en el temor ante la probabilidad de sufrirvariaciones aún más negativas en la calidad de vida.

2. CONCEPCIONES EN EVOLUCIÓN

2.1. Antecedentes

La cultura judeo- cristiana predominante en Colombia ha desarrollado una concepciónsegún la cual un desastre, como consecuencia de fenómenos de la naturaleza comoinundaciones, terremotos, rayos y tormentas, es un a expresión de la voluntad divina,asimilada a un castigo motivado por malos comportamientos o por pecados , al cual sóloescapan unos pocos “justos”.

Así Voltaire, en su poema “Sobre la catástrofe de Lisboa”, pregunta ¿qué queda de lossermones si la religiosa ciudad de Lisboa sufre una destrucción, mientras la licenciosaParís danza?; cuáles pecados justifican la ira de Dios; y qué crímenes han cometido losniños que mueren en los brazos de sus madres :

“In answer to the half-formed cries of their dying voices,At the frightful sight of their smoking ashes,Will you say: "This is result of eternal lawsDirecting the acts of a free and good God!"Will you say, in seeing this mass of victims:"God is revenged, their death is the price for their crimes?"What crime, what error did these chi ldren,Crushed and bloody on their mothers' breasts, commit?Did Lisbon, which is no more, have more vicesThan London and Paris immersed in their pleasures?Lisbon is destroyed, and they dance in Paris! ”

Una situación muy similar se plantea con quienes c onsideran los desastres comoproductos ineludibles de una naturaleza que expresa su furia , se venga de la maneracómo el hombre la explota, y se convierte en una fuerza superior e incontrolable.

Esta concepción del desastre sigue incidiendo en el pensamie nto individual y colectivo degran parte de la población, como lo señala la National Science Foundation (1999) , y tienelógicas consecuencias en la gestión del riesgo: en efecto, en la medida en que laamenaza es inevitable y procede de un ser superior que éste sea Dios o la naturaleza,



sólo es pertinente desarrollar un trabajo asistencialista posterior a la ocurrencia de unevento.

2.2. El enfoque de las ciencias naturales : desde los desastres.

En América Latina, las ciencias naturales empiezan a incidir en el contexto culturalplanteado en el numeral anterior y hacen los primeros aportes al tema; consideran losdesastres como sinónimos de eventos físicos extremos como terremoto, erupciónvolcánica o huracán y por lo tanto, los nombran “desastres naturales” cuya importancia es“función de la severidad, magnitud e intensidad del evento físico ” (Maskrey, 1998, citandoa Lavell, 1992).

En consecuencia, “la investigación de los desastres se centra en el estudio de losprocesos geológicos, meteorológicos, hidrológ icos y otros procesos naturales quegeneran amenazas naturales, un término utilizado para describir la probabilidad deocurrencia de un evento físico extremo en un lugar y período determinados. ” (Maskrey,1998)

Este enfoque, aún cercano a la concepción del desastre entendido como producto de laira divina o de fuerzas naturales , está asociado a la imagen de fenómenos naturalesimponentes, incontrolables e inevitables, que interrumpen procesos sociales , económicosy políticos "normales", que se asimilan a las amenazas y que, de alguna manera, estándesligados de toda responsabilidad de la sociedad.

Sin embargo, como la sociedad puede sufrir pérdidas de vidas y bienes que son variables,se introduce una nueva consideración: “la magnitud de un desastre o del riesgo no esnecesariamente función de la magnitud de la amenaza .” (Maskrey, 1998)

En otros términos, “cuando la palabra desastre se menciona, acuden a la mente riesgosnaturales tales como terremotos, huracanes, inundaciones y sequías. Estos eventos, sinembargo, son apenas agentes naturales que transforman la condición humana vulnerableen un desastre. Los riesgos en s í mismos no constituyen desastres, sino más bienfactores que influyen en la ocurrencia de un desastre. Otros dos factores son esenciales :el efecto del evento sobre la gente y su medio, y las actividades humanas queincrementan su impacto.” (Cuny, 1983)

2.3. El enfoque de las ciencias aplicadas.

Bajo la influencia de ciencias aplicadas como la ingeniería, en los años 70 y 80, lareflexión anterior lleva a afirmar que, para poder hablar de desastre, es necesario quehaya un impacto medible en la sociedad, su economía o el medio ambiente.

Esta constatación introduce diferentes tipos de aproximaciones a la problemática:

- Algunos consideran entonces los eventos extremos como “ catalizadores quetransforman una condición vulnerable en desastre .” (Maskrey, 1998)



- Otros definen el desastre como un evento inesperado que causa alteraciones intensasa elementos expuestos como la morfología urbana, los sistemas constructivos, lasredes de infraestructura y los sistemas vitales, y que impacta diferen temente en eltiempo y el espacio. Incorporan el concepto de vulnerabilidad y empiezan a definir elriesgo como función tanto de la amenaza como de la vulnera bilidad (Davis, 1978;Romero y Maskrey, 1983).

En esta línea, y en estrecha relación con amenazas específicas, los investigadoresintroducen entonces la vulnerabilidad y desarrollan metodologías para incidir en lossistemas constructivos y los asentamientos humanos: por ejemplo, señalan que lasviviendas no reforzadas de adobe son vulnerables a terremotos (Maskrey y Romero,1985) o que los asentamientos en las llanuras son vulnerables a inundaciones, etc.(Maskrey, 1985).

Problemas semánticos impiden entonces la adopción de una terminología común yocasionan confusiones. Muchos científicos naturales, por ejemplo, utilizan el términoriesgo como sinónimo de amenaza, mientras que los médicos tienden a asimilar el riesgoa la vulnerabilidad para definir factores como la mala alimentación o el agua contaminada.

- En respuesta a esta dificultad y buscando mayores precisiones, en 1980, un grupo detrabajo de la UNDRO desarrolla un modelo conceptual de riesgo que se expresa como

R = Re * El, donde Re = A * V donde

- El riesgo (R) es el número de vidas perdidas, personas heridas, daños apropiedades y disrupción de actividades económicas, esperado a raíz de unfenómeno natural determinado y, por ende, producto de un riesgo específico y deelementos en riesgo;

- El riesgo específico (Re) es el grado de pérdida esperado de un fenómenonatural particular, como un producto de la amenaza y la vulnerabilidad;

- Los elementos en riesgo (El) son la población, las edificaciones, las obras civiles,las actividades económicas, los servicios públicos, las utilidades, la infraestructura,etc., en riesgo en un área determinada;

- La amenaza natural (A) es la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno natural,potencialmente peligroso, dentro de un período determinado en un ár ea dada;

- La vulnerabilidad (V) es “el grado de pérdida experimentado por un elemento ogrupo de elementos en riesgo, debido a la ocurrencia de un fenómeno natural deuna determinada magnitud, expresado en una escala de O (sin daños) a 1(destrucción total). (UNDRO, 1980).

- Omar Darío Cardona (1992) desarrolla u n modelo que tiene alguna similitud con elanterior, y que se sintetiza en la siguiente expresión:



Riet = t (Hi, Ve) donde

- Hi es la probabilidad de ocurrencia de una amenaza de intensidad " i";

- Ve es la probabilidad para un elemento "e" de ser susceptible a pérdida, debido auna amenaza de intensidad " i";

- “t” es un período determinado;

- Riet es la probabilidad de que un elemento " e" sufra una pérdida comoconsecuencia de una amenaza de intensidad "i" en un período "t".

Con base en lo anterior, es claro que “El enfoque de las ciencias aplicadas difiere delenfoque de las ciencias naturales en el hecho de que se centra en el impacto y efecto delos eventos asociados a las amenazas, y no en el evento mismo. Sin embargo, es precisosubrayar que el enfoque considera que las amenazas siguen siendo la causa de losdesastres, mientras que el concepto de vulnerabilidad está utilizado solamente paraexplicar el daño, las pérdidas y otros efect os” (Maskrey, 1998). Las compañías de segurono son ajenas a esta nueva perspectiva porque requieren cuantificar las pérdidas y losdaños en caso de que ocurra un evento, y especialmente un sismo.

En este contexto, el objetivo de muchas investigaciones de las ciencias aplicadas ha sido,además del estudio del impacto de las amenazas, y con base en éste, el diseño demedidas estructurales para reducir las pérdidas causadas por eventos extremos y paraimplementar estrategias de prevención, como la construcción de obras de protección enlas laderas o en los cauces de quebradas, o la planificación del desarrollo urbano . Estasintervenciones consideran entonces un nuevo aspecto: la mitigación; y se fundamentan enel reconocimiento de las responsabilidades sociales y políticas de los diferentes actoresen la gestión del riesgo.

2.4. El enfoque de las ciencias sociales.

Un segundo cambio de énfasis se produ ce en los mismos años, cuando losinvestigadores sociales empiezan a cuestionar algunos supuestos implícitos de suscolegas de las ciencias aplicadas acerca de la vulnerabilidad.

La investigación social, en los Estados Unidos, se enfoca en el impacto de eventosasociados con diferentes tipos de amenazas en la organización social (Maskrey 1998).Como uno de los primeros aportes en esta línea, se cita e l estudio de Prince sobre losefectos de la explosión de un buque de municiones en el muelle de Halifax, en NuevaEscocia, en 1920.

Sin embargo, la misma sociología norteamericana cuestiona “la definición devulnerabilidad, como un valor objetivo, representando pérdida o daño ”, y sugiere que undesastre sólo ocurre cuando los daños producidos por un evento exceden la capacidad de



resistencia y recuperación de una determinada población , lo que “implica que lavulnerabilidad no puede ser medida, ni definirse, sin hacer referencia a la capacidad de lapoblación para absorber, responder y recuperarse del evento ”. (Maskrey 1998)

Así, “Otros investigadores exploraron los procesos causales de la vulnerabilidad,utilizando las teorías sociales de marginalidad y dependencia que estuvieron de moda enlos años 70. Ellos plantearon que la vulnerabilidad es generada por determinadosprocesos económicos, sociales y políticos y, por lo tanto, l a redefinieron como el grado enque factores socio- económicos y socio- políticos afectan la capacidad de una poblaciónpara absorber y recuperarse del impacto de un evento asociado con una amenazadeterminada.” (Maskrey, 1998, citando a Westgate, O´ Keefe, 1976) Entregan evidenciasde que las pérdidas en los países ricos son menores que en los países pobres, y que enlos estratos altos de los mismos países pobres , son menores que en los estratos bajos, apesar de resultar de amenazas con características similares .

Profundizando en la misma línea, en América Latina, otros investigadores (Caputo et al.,1985; Maskrey, 1985, 1989) realizan estudios de casos y demuestran que, “debido aprocesos sociales, económicos y políticos fácilmente identificables, gran parte de lapoblación rural y urbana vive en un estado de vulnerabilidad más o meno s permanente,caracterizado por espacios físicos susceptibles a diversas amenazas; situaciones deviviendas inseguras; gran fragilidad en sus economías familiares y colectivas; ausencia deservicios sociales básicos; falta de acceso a la propiedad y al crédito; presencia dediscriminación étnica, política o de otro tipo; convivencia con recursos de aire y aguacontaminados; altos índices de analfabetismo y ausencia de oportunidades de educación,etc.”

Se da entonces un paso importante y un cambio radical en la definición de lavulnerabilidad: “la magnitud de un desastre dejó de ser considerada como función de laspérdidas y daños ocasionados por un evento extremo; considerándose como función delos procesos en la economía política que generan la vulnerabilidad, empujando laresponsabilidad para la ocurrencia de los desastres hacia el centro del ámbito político,económico y social” (Hewitt, 1983).

Los desastres empiezan entonces a ser estudiados como “problemas no resueltos deldesarrollo” (Maskrey, 1998, citando a Wijkman, Timberlake, 1984) o como “períodos decrisis en el marco de procesos sociales preexistentes en una sociedad ” (Maskrey, 1998,citando a Lavell, 1992).

A partir de este momento, los análisis se contextualizan en sociedades en crisis afectadaspor eventos previsibles, e incorporan los patrones de amenaza y los de vulnerabilidad, yen éstos últimos, incluyen tanto los procesos históricos que generan la vulnerabilidad,como las pérdidas y los daños asociados a amenazas específicas.

Esta redefinición de la vulnerabilidad, pasando de una medida objetiva de pérdida o daño,a una medida relativa de la capacidad de una población de absorber un impacto yrecuperarse de una pérdida o un daño, plantea limitaciones para los modelosconceptuales inspirados en las ciencias aplicadas, y conduce a intentos de analizar yclasificar la vulnerabilidad y formular nuevos modelos de riesgo. Así Wilches- Chaux



(1989) propone una clasificación de la vulnerabilidad en términ os de diez componentes ofactores de vulnerabilidad, que son útiles para la caracterización de los asentamientosafectados por diferentes amenazas, y se analizarán detalladamente en el capítulo 1 “Lavulnerabilidad” del Libro 3.

Otro sistema de clasificación, propuesto por Ratick (1994) “define la vulnerabilidad entérminos de:

- Exposición: la intersección de la actividad humana, el uso del suelo y el medioambiente construido con los patrones de amenaza;

- Resistencia: la capacidad de una sociedad y el me dio ambiente construido a resistir elimpacto de los eventos amenazantes;

- Resiliencia o capacidad de recuperación: la capacidad de una sociedad derecuperarse después del impacto;

- Recuperación: la capacidad de una sociedad de reconstruir después de un desastre;

- Aprendizaje: la capacidad de una sociedad de aprender de los desastres ocurridos;

- Adaptación: la capacidad de una sociedad de cambiar sus patrones de conducta a raízde la ocurrencia de desastres”

Posteriormente, Omar Darío Cardona retomará elementos de esta clasificación y de otrasreflexiones ya mencionadas, que, enriquecidos en el transcurso del presente estudio,serán incorporados al informe.

2.5. Algunos modelos

Como resultados de los procesos anteriores, algunos investigadores proponen n uevosmodelos conceptuales del riesgo:

2.5.1. Modelo de “presión y liberación”

Este modelo, propuesto por Blaikie et al. (1996) y precisado por Mansilla (2000) , haceénfasis en las relaciones entre las estructuras sociales, económicas y políticas global es,llamadas "causas de fondo", con fenómenos como la urbanización , el deterioro ambientaly los problemas institucionales , considerados como "presiones dinámicas" que afectan asociedades determinadas, y "condiciones inseguras" específicas que se manifiestan en unambiente físico local, un entorno económico y una sociedad , todos frágiles y vulnerables,y, en el otro lado del modelo, las amenazas . Estas relaciones son dinámicas y dialécticasen la medida en que cambios en un elemento modifica las condicione s de los demás.

En la fórmula que establece que el riesgo es función de la amenaza y la vulnerabilidad, sesupera la asimilación de la vulnerabilidad a una pérdida material, para introducir una



llamada "progresión de vulnerabilidades ", desde lo global hacia lo específico. (Maskrey,1998, citando a Cannon, 1994; Blaikie et al., 1996) , y además reconocer la complejidad deesta variable en la cual la pobreza juega un papel importante, pero no necesariamentedominante.

La figura 1 ilustra este modelo y lo contextualiza en el numeral 3.3 de este mismocapítulo.

2.5.2. Modelo de acceso

Mientras que el modelo de "presión y liberación" tiene un enfoque estructuralista porqueenfatiza en la vulnerabilidad como un resultado inevitable de " procesos dinámicos" y de"causas de fondo", el modelo de acceso (Sen, 1981; Chambers, 1989; Winchester, 1992)adopta una visión de adentro hacia afuera, y explora las barreras y los canales queafectan el acceso de una unidad familiar a activos y recursos, a lo largo del tiempo,generando procesos de acumulación o desacumulación de bienes y reservas.

En este modelo, los activos son:

- Activos humanos que se refieren al número de miembros de la familia disponibles parael trabajo y a sus condiciones en educación y salud;

- Activos productivos familiares como la vivienda, las tierras, los equipos, los anímales ylos utensilios domésticos, entre otros;

- Activos productivos comunales entre los cuales se considera el acceso a la tierra, alagua y a otros recursos de propiedad comunal.

- Demandas que se plantean sobre otras familias, la comunidad, los patrones, elEstado, las organizaciones no gubernamentales, etc.; y

- Reservas en dinero, bienes o alimentos.

El modelo demuestra que es probable que hogares con pocos bienes y recursosdisponibles o en reserva, y con escasas posibilidades de acceso a recursos colectivos o aprocesos de redistribución o de reciprocidad, tengan una baja capacidad de absorber elimpacto de una amenaza y de recuperarse de ella. Por lo tanto, señala nivelesdiferenciados de vulnerabilidad entre hogares en una población determinada, a ún cuandola amenaza y la vulnerabilidad física son iguales. En efecto, las condiciones cambian enfunción de la capacidad de convertir reservas en activos (por ejemplo, vender una tierrapara obtener dinero en efectivo), de la dependencia de un solo medio de vida como unnegocio familiar, o del acceso a redes de apoyo social o familiar.

El modelo insiste finalmente en que la vulnerabilidad no puede considerarse comosinónimo de pobreza: en efecto, la pobreza se refiere a necesidades básicasinsatisfechas, y la vulnerabilidad, a una falta de capacidad de defenderse y de superaruna crisis (Chambers, 1989).



2.6. Enfoque holístico

Los modelos conceptuales desarrollados bajo el enfoque social enfatizan en las variablesy procesos que configuran los patrones de vulnerabilidad. Pero subrayan tanto las causassociales de los riesgos, que algunos tienden a perder de vista las amenazas y lasinterrelaciones entre amenaza y vulnerabilidad.

La investigación reciente ha vuelto a prestar mayor atención a las amenazas en una visiónholística del riesgo (Winchester, 199 2; Blaikie et al., 1996; Lavell, 1996; Lavell, Franco,1996; Mansilla, 1996; Maskrey, 1994, 1996, etc.).

Una investigación, utilizando el modelo de acceso (Winchester, 1992), definió el riesgocomo una relación dinámica entre

- Amenazas,

- Vulnerabilidades,

- Pérdidas y daños, y

- Estrategias de adaptación, en el marco de una determinada unidad social como elhogar.

Esta definición empieza a cuestionar el concepto de riesgo como un valor objetivo yabsoluto, porque incide en que la percepción y valoración del riesgo por la población , y lasestrategias de gestión adoptadas determinen el valor social del riesgo.

A la vez, hace énfasis en el hecho de que las estrategias de gestión de la población estánestrechamente relacionadas con la frecuencia, magnitud, predecibilidad y oportunidad deocurrencia de las pérdidas o daños, como resultado de la interacción entre amenazas yvulnerabilidades. Así, una serie de pérdidas pequeñas sucesivas puede erosionar lacapacidad de gestión de una población, hasta el punto de precipitar una crisis, de lamisma manera que una pérdida eventual de gran magnitud. Además, una poblaciónpodría adaptar sus estrategias de gestión para enfrentar pérdidas regulares y frecuentes ,como una inundación anual, lo que sería imposible frente a una erupción volcánica con unperiodo de recurrencia de quinientos años.

Es posible caracterizar las relaciones dinámicas entre vul nerabilidades y capacidades,amenazas y oportunidades, pérdidas y activos, mitigación y sobrevivencia comoescenarios de riesgo, en el contexto de una determinada unidad social, que puede serdesde un hogar hasta toda una sociedad.

El concepto de escenarios de riesgo insiste en que la población no es sólo una víctimapasiva de amenazas naturales y de vulnerabilidades estructurales, sino que activamentedesarrolla estrategias que, en el peor de los casos, son estrategias de sobrevivencia, paramitigar las pérdidas y los daños. Como tal, el riesgo se configura entonces en el encuentrode procesos, tanto naturales como sociales, con las unidades sociales y sus estrategiasde gestión.



Las estrategias de gestión de la población pueden ser de diferentes tipos y algunosautores las sintetizan en los siguientes términos :

- Mitigación de amenazas, con la construcción de obras de protección, la estabilizaciónde laderas, el control de los cauces, etc.

- Reducción de la vulnerabilidad física o técnica o de la exposición, con reubicación deasentamientos en lugares seguros, reforzamiento de estructuras, etc., y con eldesarrollo de planes de contingencia para emergencias.

- Reducción de la vulnerabilidad económica, facilitando el acceso a recursos o a ladiversificación de los medios de trabajo, aumentando los activos y las reservas,diversificando las estrategias de producción o de ingreso, promoviendo la migración azonas con mejores posibilidades económicas, etc.

- Reducción de la vulnerabilidad social; con intervenciones tendientes al mejoramientode la salud o de la educación de los miembros de la familia, con el fortalecimiento delas redes de apoyo mutuo familiares o comunales, entre otras acciones.

- Reducción de la vulnerabilidad cultural, con una lectura de la amenaza, lavulnerabilidad y el riesgo que facilite la evolución de estrategias positivas demitigación, en vez de generar fatalismo.

- Reducción de la vulnerabilidad política, con formas de organización social y políticaque mejoren la capacidad de negocia ción de la población para acceder a servicios,líneas de crédito, activos, etc. (Wilches - Chaux, 1989; Wínchester, 1992; Maskrey,1994; Blaikie et al., 1996).

3. . CONSTRUCCION DE CONCEPTOS

Con base en el recorrido por el proceso de formulación de diferentes concepcionessintetizadas en el numeral 2, se detalla aquí la evolución en la elaboración de cada uno delos conceptos sobre los cuales se ha planteado la gestión del riesgo:

3.1. Desastre

El concepto de desastre ha sido el punto de partida en las refle xiones sobre amenaza,vulnerabilidad y riesgo y ha tenido diferentes acepciones: inicialmente ha sido asimilado auna calamidad, una catástrofe o una tragedia como eventos ineludibles, luego a unfenómeno natural peligroso o a una amenaza frente a la cual puede haber algún tipo degestión, hasta llegar a la concepción de fenómeno complejo en el cual confluyen aspectosde orden natural y expresiones de las formas de adaptación de las comunidades a suentorno.



La evolución de este concepto de desastre evidencia entonces cambios en la maneracómo los seres humanos y sus comportamientos pasan de tener una incidencia nula en lageneración de desastres a una en la cual incide la intervención humana y es necesariooperativizar el concepto para establecer directrices de prevención y atención con elcriterio de priorizar situaciones críticas (Alcántara - Ayala, 2002). En los años 60 , losdesastres eran “… eventos incontrolables en los cuales la sociedad sufre daño severo,interrumpiendo todas o algunas de sus funcione s esenciales” (2002: 110). Ya para losaños 70, se reconoce en su definición la interacción entre fenómenos físicos extremos yun grupo humano vulnerable, lo que provoca alteración y destrucción, pérdida de vidas yde medios de subsistencia. Finalmente, en los años 90, declarados el “DecenioInternacional para la Reducción de Desastres Naturales ”, el desastre se define como“suceso que causa alteraciones intensas en las personas, los bienes, los servicios y elmedio ambiente, excediendo la capacidad de resp uesta de la comunidad afectada ”(UNDRO, 1993), como “… una seria alteración del funcionamiento de la sociedad,causando pérdidas generalizadas de vidas humanas, materiales o ambientales, las cualesexceden la capacidad de la sociedad afectada de sobrelleva rlas empleando sólo suspropios recursos.” (Alcántara- Ayala, 2002: 111), o como “...una situación de daño graveque altera la estabilidad y las condiciones de vida en un ecosistema -o sea, de unacomunidad de seres vivos-, dada ante la presencia de una en ergía o fuerzapotencialmente peligrosa.” (Vargas, 2002:13)

El Banco Interamericano de Desarrollo, BID, (2003), en una síntesis de elementosanteriores y una clara orientación hacia la gestión, considera que un desastre es unasituación o un proceso social que se desencadena como resultado de la manifestación deun fenómeno de origen natural, tecnológico o antrópico que, al encontrar condicionespropicias de vulnerabilidad en la población, causa alteraciones intensas, graves yextendidas en las condiciones normales de funcionamiento de la comunidad ,representadas por la pérdida de vida y salud de la población , la destrucción, pérdida oinutilización total o parcial de bienes de la colectividad y de los individuos , así como dañosseveros en el ambiente, y, por lo tanto, requiere una respuesta inmediata de lasautoridades y de la población para atender los afectados y restablecer los umbralesaceptados de normalidad y bienestar.

En esta misma línea, Wilches- Chaux (1998) plantea que los desastres son lamanifestación de riesgos no manejados que atraviesan el día a día , pues “las fronterasentre los desastres y la vida cotidiana se vuelven cada vez más borrosas. (…) El desastrese convierte en la condición permanente de existencia de las comunidades, y laresponsabilidad de enfrentar la situación recae casi totalmente sobre los hombros de losgobiernos y las organizaciones locales y de esas mismas comunidades ”.

La gestión del riesgo se complejiza a la luz de este concepto , pero se fortalece también alllenarse de alternativas para la construcción de herramientas que vinculen las esferas queinteractúan en la ocurrencia de desastres y en la configuración de escenarios de riesgo.



3.2. Amenaza.

Inicialmente, el concepto de amenaza natural se formula como la probabilidad evaluadade ocurrencia de un fenómeno que genere daños en vidas o bienes, dentro de un periodode tiempo específico y para un área determinada.

En una perspectiva más amplia que trasciende los fenómenos naturales, se define comola “probabilidad de ocurrencia dentro de un período de tiempo específico y para un áreadeterminada de un fenómeno de origen natural, tecnológico o provocado por el hombrecon consecuencias potencialmente destructoras ”. (Brabb 1984, Cardona 1988 enHermelin M, 1995)

Con el tiempo y a la luz de los procesos estudiados, el concepto se precisa. Así, en 1993,la UNDRO define la amenaza como un factor externo a la comunidad o a un sistemaexpuesto, representado por la potencial ocurrencia de un fenómeno o accidentedesencadenante, el cual puede producir un desastre al manifestarse ; y en 1996, AllanLavell plantea que las amenazas son eventos físicos latentes, o sea probabilidades deocurrencia de eventos físicos dañinos en el futuro, y pueden clasificarse genéricamentede acuerdo con su origen, como “naturales”, “socio- naturales” o “antropogénicos”.

En efecto, según su origen, las amenazas naturales se clasifican en:

- Amenazas naturales, entre las cuales están las geológicas, como sismos y terremotos,erupciones volcánicas, maremotos o tsunamis, deslizamientos y avalanchas,hundimientos, erosión terrestre y costera, etc. ; y las hidrometeorológicas o climáticas ,como huracanes, tormentas tropicales, tornados y trombas, granizadas y tormentaseléctricas, fenómeno de El Niño, tempe raturas extremas, sequías, incendios forestalesespontáneos, inundaciones, desbordamientos, etc.

- Amenazas socio- naturales que, reconociendo la incidencia de la acción humana en elentorno y las estrechas relaciones existentes entre sistemas sociales y na turales, “…se expresan a través de fenómenos que parecen ser productos de la dinámica de lanaturaleza, pero que en su ocurrencia o en la agudización de sus efectos, interviene laacción humana. De hecho, existen amenazas aparentemente naturales, como lasinundaciones, las sequías o los deslizamientos, que muchas veces son provocadaspor la deforestación, el manejo inadecuado de los suelos, la desecación de zonasinundables y pantanosas, o la construcción de obras de infraestructura sin lasprecauciones ambientales adecuadas.” (Wilches- Chaux, 1998: 22- 23)

- Amenazas antrópicas, cuyo factor disparador depende de las actividades humanas ode las prácticas culturales, y que pueden ser sociales, tecnológicas, ambientales, desalud y seguridad pública.

Al respecto, es pertinente agregar que si se estiman estas alteraciones en formaagregada y la relación entre el cambio climático global y el incremento en la severidad deamenazas asociadas con fenómenos atmosféricos (Pelling, 2003), se puede afirmar quehay incertidumbres mayores para considerar las inundaciones, los deslizamientos, lasavenidas torrenciales y las avalanchas como amenazas “naturales”. Por lo tanto, mientras



exista tal incertidumbre, es importante reconocer la estrecha relación entre amenazas yvulnerabilidad y sus dinámicas.

Al mencionar las actividades humanas que incrementan las amenazas o que favorecen suaparición, se plantea una discusión sobre cómo incorporar estas prácticas en el análisisde la amenaza, entendiendo que su existencia tambi én incide en la vulnerabilidad de losasentamientos. Algunas de estas actividades o prácticas con gran impacto son:

- Manejo inadecuado de las cuencas hidrográficas.

- Minería subterránea.

- Destrucción de ecosistemas.

- Sobre- explotación de los suelos y cuerpos de agua.

- Contaminación atmosférica.

Las amenazas así definidas constituyen un reto para la humanidad: “son aquellas quetienen su origen en la dinámica propia del Planeta Tierra que, como sabemos, no es unaroca estática, sino un planeta dinámico y en permanente transformación. Normalmente losseres humanos no intervenimos en la ocurrencia de estos fenómenos, ni tampocoestamos normalmente en capacidad práctica de evitar que se produzcan (aunque en elpasado se creía, por ejemplo, que ´deshollinand o´ o limpiando periódicamente laschimeneas de los volcanes, se podía evitar sus erupciones y en nuestra época , se haexperimentado con el ´bombardeo´ a los huracanes en su origen para evitar queevolucionen y con la inyección de vapor a presión para ´lubr icar´ fallas geológicas activasy evitar así la liberación abrupta de tensión que provocan los terremotos) .” (Wilches-Chaux, 1998: 22)

3.3. Vulnerabilidad.

Este término expresa qué tanta puede ser la afectación por un fenómeno, teniendo encuenta aspectos como el grado de exposición de la población y de los asentamientoshumanos, la fragilidad social frente a las amenazas, y la capacidad de recuperación de losimpactos de un evento (Cardona, 2001). Dadas las interrelaciones entre estos aspectos,se plantean como formas de entender la vulnerabilidad.

En otros términos, la UNDRO (1993) define la vulnerabilidad como “el factor interno deuna comunidad expuesta (o de un sistema expuesto) a una amenaza, resultado de suscondiciones intrínsecas para ser afectada e incapacidad de soportar el evento orecuperarse de sus efectos ”; Blaikie et al. (1996) consideran que la vulnerabilidad serefiere a las características de una persona o un grupo, que afectan su capacidad deanticipar, sobrevivir, resistir y recuperarse del impacto de una amenaza natural; Wong etal. (1997), preocupados por la cuantificación de los posibles efectos de la materializaciónde una amenaza, definen la vulnerabilidad como la medida de la susceptibilidad o lapredisposición intrínseca de los elementos expuestos a sufrir daños o pérdidas.



Otras definiciones de vulnerabilidad se formulan en función de factores físicos que sonbiológicos, geológicos, climáticos, de factores socio - económicos como la densidad depoblación, la calidad de la infraest ructura, la organización social, las actividadeseconómicas y sistema político; y, finalmente, del factor capacidad de respuesta expresadoen prevención, sistemas de alerta temprana y de mitigación, capacidad de ayuda y deintervención (Peduzzi, 2000; Delica- Willison y Willison, 2004).

Sin embargo, aunque estas definiciones de vulnerabilidad intentan enfocar la atenciónsobre el desastre anticipando su ocurrencia y haciendo énfasis en la prevención, nologran establecer las relaciones que existen entre l as amenazas por la forma deinteracción de los seres humanos con su entorno (Vidal, 2007). Según Wilches - Chaux(1998: 45) “...los factores ambientales de la vulnerabilidad pueden analizarse comoamenaza, como vulnerabilidad o como desastre, lo cual demues tra que en la gestión delriesgo no existen límites perfectamente definidos entre unos conceptos y otros ” y, por lotanto, es necesario que la construcción de modelos conceptuales y metodológicos paraevaluar la amenaza y la vulnerabilidad implique una ref lexión sobre ello.

En tanto la vulnerabilidad se refiere necesariamente a una relación entre sistemassociales y naturales, al hablar de vulnerabilidad física, económica, política, educativa,institucional, cultural, etc. , se ha cuestionado que se plantee n como tipos devulnerabilidad y no como perspectivas para abordarla , pues no se trata de la suma decomponentes sino de una red de relaciones (Vidal, 2007). “ La vulnerabilidad, entendidacomo debilidad frente a las amenazas... y como incapacidad de recupe ración después deque ha ocurrido un desastre..., no sólo depende de la vecindad física de las poblaciones alas fuentes de amenazas, sino de otros múltiples factores de distinta índole, todospresentes en las comunidades. Por eso hablamos de la existencia de una vulnerabilidadglobal.” (Wilches- Chaux, 1998: 44)

Wilches- Chaux, desde 1989, aborda la vulnerabilidad global desde diferentesdimensiones que se precisarán en el Libro 3 sobre vulnerabilidad, y por lo tanto, sólo seenuncian en este capítulo. Son las dimensiones natural, física, económica, social, política,técnica, ideológica, cultural, educativa, ecológica (“ambiental”, en otros documentos) einstitucional, y están en permanente dinámica.

Desde otra perspectiva, aunque en una línea similar, Aysan (1993), propone algunosaspectos de la vulnerabilidad que relaciona con carencias:

- Falta de acceso a recursos (vulnerabilidad económica).

- Desintegración de patrones sociales (vulnerabilidad social).

- Falta de estructuras institucionales fuertes a ni vel nacional y local (vulnerabilidadorganizacional o institucional).

- Falta de acceso a información y conocimiento (vulnerabilidad educativa).

- Falta de conciencia pública (vulnerabilidad motivacional).



- Acceso limitado a representación y poder político (v ulnerabilidad política).

- Ciertas creencias y costumbres (vulnerabilidad cultural).

- Edificaciones débiles (vulnerabilidad física).

Estos aspectos pueden corresponder con variables para manejar en la evaluación de lavulnerabilidad, pero pueden agruparse, según la propuesta de Cannon (1993) enarticulación con la propuesta de Cardona (2001), en la exposición, la fragilidad y lacapacidad de respuesta.

La definición de variables para caracterizar o evaluar la vulnerabilidad plantea unaaproximación a la problemática que contribuye a la gestión del riesgo desde aspectospuntuales, prácticos y articulados para fortalecer los programas existentes y generarnuevas alternativas. Sin embargo, para una gestión que dialogue con las posturassistémicas de las relaciones entre sistemas sociales y naturales es importante identificarel contexto de causalidades que configuran la vulnerabilidad como proceso , y entre lascuales están el acelerado proceso de urbanización, el crecimiento demográfico durantelas últimas décadas del siglo XX, los factores asociados al desarrollo económico (Uitto,1998; Mansilla, 2000). Así, los diagnósticos señalan una crisis profunda y creciente yestiman, por ejemplo, “que en el mundo en desarrollo, el 28% de la población urbana vive

CAUSAS DEFONDO

Accesolimitado a:

- Poder- Estructuras- Recursos

Ideologías:

- Sistemaspolíticos

PRESIONES DINÁMICAS

Falta de:

- Instituciones locales- Entrenamiento- Habilidades apropiadas- Inversiones locales- Libertad de prensa- Normas éticas en la vida

pública

Macrofuerzas:

- Rápido crecimientopoblacional

- Rápida urbanización- Gastos en armas

CONDICIONESINSEGURAS

Ambiente físico frágil:

- Localizacionespeligrosas

- Edific ios einfraestructura sinprotección

Frágil economía focal:

- Subsistencias en riesgo- Bajos niveles de

ingresosSociedad vulnerable:

- Grupos en riesgo- Falta de instituciones

localesAcciones públicas:

DESASTRES

AMENAZAS

Terremotos

Vientos fuertes

InundacionesErupciónvolcánica

Deslizamiento,Sequía

Virus y peste

Figura 1. Modelo de presión y liberación . Fuente: Blaikie et al. (1996: 48).

bajo la línea de la pobreza. En África sub - Sahariana, esta cifra es del orden del 42%. Lascifras agregadas, sin embargo, ocultan las grandes diferencias. L os países con losporcentajes más altos de población urbana bajo la línea de pobreza incluyen Bangladesh(86%), Etiopía (60%), Ghana (59%), Nepal (55%) y Perú (49%) ” (Uitto, 1998: 13- 14).



Como ilustración de las reflexiones anteriores, se presenta el mod elo de Blaikie et al(1966), al cual ya se hizo referencia en el numeral 2.3.1.

“La vulnerabilidad significa una propensidad de sufrir daño, pero a la vez, una medida delas dificultades que enfrenta una sociedad para recuperarse del daño sufrido. Lavulnerabilidad, en cualquiera de sus distintas expresiones , es socialmente construida. Ala vez que se expresa en condiciones de inseguridad, cada expresión es en sí, elresultado de procesos sociales complejos, íntimamente relacionados con las modalidadesde desarrollo o no- desarrollo histórico o actual, de la sociedad bajo análisis ” (Blaikie et al,1996; Lavell, 1999)

Hoy, en América Central y El Caribe, la perspectiva de la vulnerabilidad como procesotiende hacia la lectura de las dinámicas socio- ecológicas de interacción a través de laidentificación de unos síndromes que se manifiestan en aspectos bióticos, físicos, socio -económicos y políticos y que son relacionados causalmente (Manuel - Navarrete et al.,2007). El documento citado identifica tres círculos viciosos que incrementan lavulnerabilidad frente a desastres asociados a fenómenos hidrometeorológicos, quepueden adaptarse a los fenómenos considerados en el presente estudio. Dos círculosviciosos tienen que ver con los procesos de urbanización marcados por la carencia de unaefectiva planeación de los usos del suelo y por la ocupación de áreas de amenaza porhogares de bajos ingresos. El tercero considera la degradación y transformación de losecosistemas por fuera de los perímetros urbanos como sus fuerzas conductorasprincipales, y lleva a plantear que la vulnerabilidad debe ser entendida en el contexto delas interacciones humano- ambientales, con una lectura integral del territorio por fuera delos límites político- administrativos.

Como se muestra en el esquema siguiente, este modelo conceptual se detiene en losaspectos que se enuncian a continuación :

- Pobreza y marginalización socio- económica.

- Fragilidad democrática e institucional.

- Urbanización rápida, no regulada, ni planificada.

- Conformación de asentamientos de tugurios y ocupación de zonas de amenaza.

- Crecimiento demográfico.

- Migración de áreas rurales a áreas urbanas.

- Incremento de la población afectada por desastres.

- Transformación de ecosistemas, tendiente al deterioro.

- Intensidad creciente de eventos hidrometeorológicos que causan desastres.



- Daño económico creciente debido a desastres.

- Falencias en la comunicación efectiva de conocimiento científico.

- Expansión de la frontera agrícola, y prácticas en el sector agropecua rio.

“These syndrome oriented studies explore in detail the root causes of the informalprocesses of land occupation, housing construction, job creation, and service andinfrastructure provision that absorb the avalanches of migrants flowing to urban area s inLatin America. They show the multiple dimensions of urbanization including itsconnection to the rural realities and the historical processes of socio -economic exclusionwhich shape the growth of cities in Latin American countries .” (Manuel- Navarrete, 2007:215).

Figura 2 Modelo que contextualiza la vulnerabilidad . Fuente: Manuel- Navarrete et al. (2007: 211).

3.4. Riesgo

El riesgo se ha definido inicialmente como la probabilidad de pérdidas o como laspérdidas estimadas. Sin embargo, hoy, se considera más pertinente hablar del riesgocomo una función de la vulnerabilidad y de la amenaza.

El análisis del riesgo inicia con la evaluación de la amenaza y se incorpora a laplanificación física del territorio. Este enfoque mis mo conduce a une gestión tecnocráticaque se centra en el detonante del desastre, es decir en la amenaza.



Más adelante, el reporte “Natural disasters and vulnerability analysis” de la UNDRO llevaa que “el riesgo se obtiene como resultado de la modelació n probabilística de la amenazay de la estimación del daño que puede sufrir un sistema ”, a partir de información empíricao de manera analítica.

Luego, por iniciativa de “La Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres enAmérica Latina”, La Red, en 1996, se precisa la noción de gestión del riesgo, enreemplazo de las nociones de prevención y mitigación de riesgos , y manejo oadministración de desastres (Lavell , 2006). La gestión del riesgo se concibe entoncescomo un proceso social complejo cuyo fi n último es el control, la reducción, la previsión yla prevención permanente del riesgo en la sociedad, integrado al logro de pautas dedesarrollo humano, económico, ambiental y territorial sostenibles (Lavell , 2003). Desdeesta perspectiva, se plantea la noción de “proceso de gestión del riesgo” encontraposición a la noción del “ciclo de los desastres”.

Hoy, se asume que las amenazas y las vulnerabilidades que constituyen el riesgo, sondinámicas y cambiantes en el tiempo, y que requieren decisión polí tica, gestión social,desarrollo económico, y sostenibilidad ambiental .

Con este grado de complejidad, el riesgo es difícil de evaluar y su evaluación seconstituye en un reto para cualquier estudio.

4. CONCEPTOS ADOPTADOS EN EL PRESENTE ESTUDIO.

El presente estudio trasciende los análisis de amenaza , vulnerabilidad y riesgo, y tiendehacia la gestión del riesgo.

En esta perspectiva, en el marco de la Constitución de 1991, con un enfoque de derechosy una orientación hacia los asentamientos humanos (Ver: detalles en el Capítulo 1 delLibro 4), la gestión del riesgo se inscribe en la confluencia de 3 sistemas:

- El Sistema Nacional de Planeación, coordinado por el Departamento Nacional dePlaneación, que debe armonizar los planes de desarrollo nacional, dep artamentales ymunicipales, así como la acción de los Consejos Territoriales de Planeación ;

- El Sistema Nacional Ambiental, coordinado por el Ministerio del Ambiente, Vivienda yDesarrollo Territorial (MAVDT), que define las responsabilidades del nivel cen tral(Ministerio), del nivel regional (Corporaciones Autónomas Regionales) y del nivelmunicipal, con dos importantes instrumentos: el Plan de Ordenamiento TerritorialMunicipal y el Plan de Desarrollo Municipal . Para este estudio, el Plan deOrdenamiento Territorial es el más importante y se analiza desde la perspectiva legaly normativa en el Capítulo 3 y como “Documento marco para la gestión del riesgo enla región metropolitana del Valle de Aburrá ” del presente estudio en el Capítulo 1 delLibro 4.



- El Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD) que, apartir de la Ley 46 de 1988, orienta las acciones del Estado y de la sociedad civil parala prevención y mitigación de riesgos y para la atención y recuperación en caso dedesastre, con dos instrumentos: los Planes Locales de Emergencia y Contingencias(PLEC) y los Planes Territoriales (departamentales) de Prevención y Atención deDesastres (PTPAD).

Además, y después de revisar el proceso de desarrollo conceptual, el presente estudi o noes ajeno, ni puede serlo, a estudios y procesos de gestión del riesgo que han generadoimportantes adelantos en el mundo, en América Latina, en Colombia y en la regiónmetropolitana del Valle de Aburrá, como los siguientes:

- Los términos y acuerdos epistemológicos definidos en las últimas cumbres mundialesde Río de Janeiro y Barcelona;

- Los trabajos de La Red para la Gestión Local del Riesgo en América Latina, y losestudios coordinados por Gustavo Wilches - Chaux, y su texto “Auge, caída ylevantada de Felipe Pinillo, mecánico y soldador o Yo voy a correr el riesgo ” (1998),en los cuales la gestión del riesgo es un conjunto de procesos que se p odríantambién llamar “gestión de la sostenibilidad”, mediante una posición crítica que aportaal análisis del riesgo desde una óptica de desarrollo integral y que tiene como puntode partida la comprensión de los desastres como fenómenos socialmenteconstruidos. Así, entender el riesgo en general, y particularmente la vulnerabilidadque le es asociada, desde una perspectiva de derechos es urgente e implica superarla visión de la escala micro (el hogar, la vivienda, los funcionarios públicos, lasorganizaciones comunitarias e inclusive sociales) para llegar hasta una escala macroen la cual una acción que contribuya a disminuir cualquier desventaja de la población ,constituye un aporte a la gestión del riesgo. Por ello es necesario aumentar “ lacapacidad de la comunidad para transformar precisamente esas condicionescausales antes de que ocurra un desastre” ( Wilches- Chaux, 1990).

- El proyecto regional de reducción de riesgos de capitales andinas “ Capitales andinas”(2007), como “la más importante oportunidad que nuestras ciudades han tenido dedialogar, compartir conocimiento y aprovechar la experiencia del otro p ara revisar,relativizar, confirmar o impulsar el propio desarrollo .” (PNUD, 2007)

- El “Programa de información e indicadores de gestión de riesgos”, desarrollado por elBanco Interamericano de Desarrollo, BID, la Comisión Económica para AméricaLatina, CEPAL, y el Instituto de Estudios Ambientales, IDEA, de la UniversidadNacional de Colombia en 2003 y 2004; el “Taller internacional sobre gestión del riesgoa nivel local, sobre el caso de Manizales, Colombia ”; y los Observatorios para eldesarrollo sostenible, que tuvieron lugar en Manizales, Colombia, en el año 2006. Enefecto, “En Colombia, los municipios comienzan a promover la vinculación concientede los ciudadanos e instituciones en los procesos de planificación del desarrollosostenible. Las Agendas Ambientales Locales articuladas a la Agenda Local 21, losPlanes de Acción Ambiental Local y los Observatorios son los principalesinstrumentos con los que cuenta la ciudadanía para la participación ciudadana .”



- Los desarrollos de la Dirección General para la Prevención y Atención de Desastres,DGPAD;

- En el contexto metropolitana, los documentos de Red Riesgos entregados en 2007por INGETEC al Área Metropolitana del Valle de Aburrá ;

- En el contexto del municipio de Medellín, los estudios promovidos por el SIMPAD en2005, entre otros.

En este contexto, entonces, el equipo responsable del presente trabajo asume losconceptos que ya había adoptado en el trabajo “ Identificación y análisis de las familiasubicadas en zonas de alto riesgo no recuperables de la c iudad de Medellín.Características geotécnicas y socio - culturales” (2006) y que coinciden con los de losestudios desarrollados en Manizales y los de Red Riesgos.

“El riesgo, definido como la probabilidad de pérdidas futuras, es el resultado de laexistencia de un peligro latente asociado con la posibilidad de que se presentenfenómenos peligrosos y de unas características propias o intrínsecas de la sociedad quela predisponen a sufrir daños en diversos grados ” (Cardona, 2003: 5), y representa laprobabilidad de que ocurra un desastre y las consecuencias sociales y económicasesperadas tras la ocurrencia de un evento determinado.

Se trata entonces de evitar los desastres:

“Un desastre es una situación o un proceso social que se desencadena como resultad ode la manifestación de un fenómeno de origen natura l, tecnológico o provocado por elhombre que, al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad (pérdida de vidas, debienes…) en una población, causa alteraciones intensas en las condiciones normales defuncionamiento de la comunidad ” (2003: 5)

Pero prevenir, además de intentar evitar que los desastres ocurran , es minimizar elimpacto que puedan tener sobre el ambiente, los asentamientos humanos y sushabitantes. Para ello, hay que actuar sobre la amenaza y sobre la vulnerabilidad:

“El concepto de amenaza se refiere a un peligro latente o factor de riesgo externo de unsistema o de un sujeto expuesto ” (2003: 8) o a la probabilidad de ocurrencia de un eventocon una cierta intensidad, en un sitio espe cífico y en un periodo de tiempo.

“La vulnerabilidad se entiende como un factor de riesgo interno que matemáticamenteestá expresado como la factibilidad de que el sujeto o sistema expuesto sea afectado porel fenómeno que caracteriza la amenaza .” (2003: 8); es la condición en virtud de la cualuna población está expuesta o en peligro de estar afectada por un fenómeno natural oantrópico, y hace también referencia a la capacidad de una comunidad para recuperarsede los efectos de un desastre.

La vulnerabilidad se puede abordar desde diferentes dimensiones, -11 para Wilches-Chaux (1989), 9 en los documentos de Cardona (2001), y 4 en el trabajo de la Escuela del



Hábitat de la Universidad Nacional para el SIMPAD (2005) - que son 5 en el presenteestudio y que, en su conjunto, dan cuenta de la “vulnerabilidad global”:

- Dimensión físico- espacial, con los temas de la vivienda y sus condiciones, y delentorno en el territorio, incorporando aspectos de las vulnerabilidades físicas yambientales de Wilches- Chaux;

- Dimensión social, con los aspectos de demografía, migración, educación, salud,seguridad alimentaria y organización;

- Dimensión económica, con los temas de empleo, ingreso, tenencia, entre otros;

- Dimensión cultural, con los asuntos de representación del riesgo, comunicaciones yacciones en la materia;

Estas 4 primeras dimensiones se trabajan especialmente a escala micro, con base enlos datos del censo.

- Dimensión institucional, analizada a escala macro.

De esta manera, se procede para la caracterizaci ón de la vulnerabilidad en la regiónmetropolitana del Valle de Aburrá, a escala micro (Libro 3, Capítulo 2) y a escala meso ymacro (Libro 3, Capítulo 3).

Asumiendo la relación entre los problemas del modelo de desarrollo y la vulnerabilidad,sin descartar la importancia de considerar las dimensiones de la vulnerabilidad, seconsideran los tres factores determinantes de la vulnerabilidad global, identificados porOmar Darío Cardona. Estos factores integran las diferentes áreas que estáninterrelacionadas de manera transversal en el marco normativo de los planes deordenamiento territorial, y que se incorporarán al modelo (Libro 3, capítulo 1):

- La “exposición que es la condición de susceptibilidad que tiene el asentamientohumano de ser afectado por estar en el área de influencia de los fenómenospeligrosos y por su falta de resistencia física ante los mismos ”. Abordar la exposiciónimplica entonces dar cuenta de las personas, los elementos y los sistemas (redes yprocesos) expuestos a la amenaza por su loc alización. Así, una vez definidas laszonas de amenaza, se establecerá el grado de exposición de acuerdo con la distanciade las personas, los elementos y los sistemas con respecto al área de influencia de laamenaza: a mayor cercanía, mayor criticidad.

- La “fragilidad social que se refiere a la predisposición que surge como resultado delnivel de marginalidad y segregación social del asentamiento humano y de suscondiciones de desventaja y debilidad relativa por factores socio - económicos”. Así,en la fragilidad, el presente estudio analizará las condiciones de las personas, loselementos y los sistemas expuestos y evaluará de qué son capaces para asimilar loscambios generados por el hecho desestabilizador.



- La “falta de resiliencia (también expresada como la debilidad en la capacidad derespuesta y recuperación) que expresa las limitaciones de acceso y movilización derecursos del asentamiento humano, su incapacidad de respuesta (en caso de queocurra un evento) y sus deficiencias para absorber el impacto ” (2003: 10). Este factorrequiere análisis y evaluación de la inversión en gestión del riesgo, de la capacidadinstitucional, del grado de asociación de la población, entre otros aspectos.

Nota: estos aspectos se desarrollan en el capítulo 1 del Libro 3 y se aplican en loscapítulos 2 y 3 del mismo Libro 3.

Con ambos enfoques, es fundamental dejar claro que la vulnerabilidad es dinámica , y quecualquier intervención, planeada o no, puede introducir cambios que afectan el riesgo ypor lo tanto los procesos de gestión del mismo.

La gestión del riesgo, tema fundamental en el presente estudio, “hace referencia a uncomplejo proceso social cuyo objetivo último es la reducción o control del riesgo en lasociedad. …puede entenderse como el conjunto de elementos , medidas y herramientasdirigidas a la intervención de la amenaza o la vulnerabilidad, con el fin de reducir losriesgos existentes o que puedan generarse en el futuro” (2003: 12), con la participaciónorganizada de todos los actores de la sociedad y sin limitarse a tomar medidas deprevención, mitigación, atención y recuperación , para incorporar intervenciones en cienciay tecnología, información, comunicación, educación, participación.

La gestión del riesgo se plantea entonces con un enfoque de desarrol lo y de derechos, aescala de los asentamientos humanos, tal como se desarrolla en el capítulo 1 del Libro 4.

Libro I Capítulo III

MARCO LEGAL Y NORMATIVOPARA LA GESTIÓN DEL RIESGO


LIBRO I.CAPITULO 3 i

Tabla de contenido

1. MARCO LEGAL Y NORMATIVO INTERNACIONAL 1

1.1. NORMAS INTERNACIONALES DE OBLIGATORIO CUMPLIMIENTO EN COLOMBIA ENRELACIÓN CON EL TEMA DE LOS DERECHOS. 1

1.2. NORMAS AMERICANAS Y LATINO- AMERICANAS SOBRE EL DERECHO A LA VIVIENDA 5

1.3. DOCUMENTOS INTERNACIONALES DE REFERENCIA PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO 5

1.4. DOCUMENTOS INTERNACIONALES DE REFERENCIA PARA EL REASENTAMIENTO. 6

2. MARCO LEGAL Y NORMATIVO NACIONAL Y REGIONAL. 7

2.1. NORMAS SOBRE PREVENCIÓN, ATENCIÓN Y MITIGACIÓN DE DESASTRES 7

2.2. LEYES Y NORMAS SOBRE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN COLOMBIA. 15

2.2.1. La gestión del riesgo en la Constitución política de Colombia. 152.2.2. Documentos CONPES 172.2.3. Documentos del gobierno central 192.2.4. Normas sobre gestión del riesgo en Antioquia 212.2.5. En la región metropolitana 22

2.3. NORMAS SOBRE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO ASOCIADAS A LA GESTIÓN DELRIESGO 23

2.4. NORMAS SOBRE ASENTAMIENTOS HUMANOS, VIVIENDA Y CONSTRUCCIÓN ENZONAS DE ALTO RIESGO 28

2.5. NORMAS SOBRE REASENTAMIENTO. 31

2.6. ORIENTACIONES DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN PARA LOSPLANES SECTORIALES Y ESPECIALES DEL SISTEMA DE ATENCIÓN Y PREVENCIÓN DEDESASTRES. 31


LIBRO I.CAPITULO 3 ii

Lista de Tablas

Tabla 1 Normas internacionales con enfoque de derechos ................................ ................................2

Tabla 2 Normas regionales sobre el derecho a la vivienda ................................ ................................ .5

Tabla 3 Políticas internacionales para la gestión del riesgo ................................ ................................6

Tabla 4 Políticas internacionales sobre reasentamiento ................................ ................................ .....6

Tabla 5 Inventario de normas sobre prevención, atención y mitigación de desastres ........................8

Tabla 6 Artículos de la Constitución Política de Colombia asociadas a la gestión del riesgo ...........15

Tabla 7 Acciones e indicadores para garantizar la s ostenibilidad ambiental ................................ ....18

Tabla 8 Políticas nacionales para la gestión del riesgo ................................ ................................ .....20

Tabla 9 Inventario de normas sobre la ge stión del riesgo en Antioquia ................................ ............21

Tabla 10 Orientaciones metropolitanas para la gestión del riesgo. ................................ ...................22

Tabla 11 Inventario de normas sobre ordenamiento del territorio asociadas a la gestión del riesgo 24

Tabla 12 Normas relevantes para asentamientos humanos, vivienda y construcción, en zonas dealto riesgo en suelo urbano................................ ................................ ................................ ................28

Tabla 13 Normas relevantes para asentamientos humanos, vivienda y construcción, en zonas dealto riesgo en suelo rural ................................ ................................ ................................ ....................30

Tabla 14 Inventario de planes sectoriales ................................ ................................ .........................33


LIBRO I.CAPITULO 3 1

La formulación de lineamientos de política para la gestión del riesgo debe inscribirse en elmarco de las leyes y las normas internacionales a escala mundial y latinoamericana(numeral 1), nacionales, regionales y locales, en una perspectiva de derechos humanosen general, y específicamente de los derechos a una vivienda digna y a un ambientesano.

Para ello, el presente capítulo se inicia con las normas internaciona les y considera,además de las normas de obligatorio cumplimiento sobre derechos (1.1.), las normasamericanas y latino- americanas sobre el derecho a la vivienda (1.2.) y sobre la gestióndel riesgo (1.3.), y las normas internacionales sobre reasentamient o (1.4.)

Luego, el capítulo continúa con las leyes y las normas nacionales agrupadas por temas,destacando los siguientes por su importancia en este estudio: la prevención, atención ymitigación de desastres (2.1.), la gestión del riesgo (2.2.), el ordenamiento territorial (2.3.),los asentamientos humanos, la vivienda y la construcción en zonas de riesgo (2.4.), elreasentamiento (2.5.) y los planes sectoriales (2.6.).

Estas leyes y normas son las que soportan el enfoque y los criterios del presente estu dio.

Nota: Las normas expedidas en cada uno de los municipios de la región metropolitana delValle de Aburrá se analizan en el Capítulo 3 del Libro 3 porque se consideran comoaspectos de la gestión municipal y se incorporan al análisis de la vulnerabili dadinstitucional.

1. MARCO LEGAL Y NORMATIVO INTERNACIONAL

Colombia ha suscrito varios tratados, convenciones, pactos y declaracionesinternacionales que tienen implicaciones en la gestión del riesgo y que se sintetizan acontinuación.

1.1. Normas internacionales de obligatorio cumplimiento en Colombia en relacióncon el tema de los derechos.

Las reflexiones se inician con la Declaración Universal de los Derechos Humanos en 1948y se precisan, en orden cronológico, especialmente en relación con las poblaciones cuyosderechos han sido vulnerados.

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburrá.Formulación de Propuestas de gestión del riesgo.


Tabla 1 Normas internacionales con enfoque de derechosNORMAS INTERNACIONALES

Norma Tema ContenidoDeclaraciónUniversal de losDerechosHumanos.Asamblea Generalde la ONU,10- 12- 1948

Primer acuerdofundamentalinternacional sobrelos derechoshumanos.Reconoce el derechoa la vivienda.

Artículo 25 (1). Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a sufamilia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médicay los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo,enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia porcircunstancias independientes de su voluntad.

Convención sobreel Estatuto deRefugiados1951

Resolución 429 (V)28- 07- 1951Vigencia desde22- 04- 1954.

Artículo 21. En materia de vivienda y en la medida en que esté regida por leyes y reglamentos o sujetaa la fiscalización de las autoridades oficiales, los Estados Contratantes concederán a los refugiadosque se encuentren legalmente en sus territorios el trato mas favorable posible y en ningún caso menosfavorable que el concedido generalmente en las mismas circunstancias a los extranjeros.

Principio deLimburgo sobre laImplementacióndel PactoInternacional deDerechosEconómicos,Sociales yCulturales. 1986

Lista útil de actossobre comisión yomisión por parte delos Estados, quepueden resultar enviolaciones de losDerechosEconómicos,Sociales y Culturales

Violaciones a los derechos económicos, sociales y culturales:70. El fracaso de un Estado Parte del Pacto de cumplir con una obligación del Convenio, seráconsiderado como una violación al Pacto en Derecho Internacional.

71. Al determinar la causa de este fracaso, se tendría en cuenta el hecho de que el Pacto admite unamargen de discreción para que el Estado Parte seleccione los medios para llevar a cabo sus objetivos,y que existen factores situados más allá de un control razonable que pueden afectar seriamente sucapacidad para aplicar determinados derechos.

72. Se considerará que el Estado Parte comete una violación al Pacto si, por ejemplo: no logra adoptar una medida exigida por el Pacto; no logra remover, a la mayor brevedad posible y cuando deba hacerlo, todos los obstáculos queimpidan la realización inmediata de un derecho; no logra aplicar con rapidez un derecho que el Pacto exige; no logra, intencionalmente, satisfacer una norma internacional mínima de realización, generalmenteaceptada, y para cuya satisfacción esta capacitado; adopta una limitación a un derecho reconocido en el Pacto por vías contrarias al mismo; retrasa, deliberadamente, o detiene la realización progresiva de un derecho, a menos que actúedentro de los límites permitidos en el Pacto o que dicha conducta se deba a una falta de recursos o auna fuerza mayor; no logra presentar los informes exigidos por el Pacto.

Comité deDerechos

Observación generalN° 4 sobre el derecho

Artículo 11 (1). Los Estados Parte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a unnivel de vida adecuado para si y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una



NORMAS INTERNACIONALESNorma Tema Contenido

Económicos,Sociales yCulturales,ECOSOC

a una viviendaadecuada. 1991

mejora continua de las condiciones de su existencia. Los Estados Parte tomarán medidas apropiadaspara asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de lacooperación fundada en el libre consentimiento.

Comité deDerechosEconómicos,Sociales yCulturales,ECOSOC(Marco del PactoInternacional deDerechosEconómicos,Sociales yCulturales,PIDESC, vigentedesde 03- 01-1976 y firmado porColombia)

Observación generalN° 7 sobre desalojosforzosos, adoptadapor el Comité de losDerechosEconómicos,Sociales y Culturales1997.

Los desalojos forzosos son incompatibles con los requerimientos del Pacto.Un desalojo forzoso es “el retiro permanente o temporal contra la voluntad de individuos, familias y/ocomunidades de los hogares y/o tierras que éstos ocupan, sin la disposición de, y acceso a, formaslegales de protección”. Sin embargo la protección de desalojos forzosos no aplica a desalojos llevadosa cabo por la fuerza de acuerdo con la Ley y en conformidad con las disposiciones de los ConveniosInternacionales de los Derechos Humanos.En casos donde el desalojo sea considerado como justificado, éste debería llevarse a cabo en estrictocumplimiento de las disposiciones relevantes del Derecho Internacional de Derechos Humanos y deacuerdo a los principios generales de razonabilidad y proporcionalidad.Los desalojos no deberían resultar en individuos que se queden sin hogar o que se conviertan enpersonas vulnerables a la violación de otros derechos humanos. Cuando aquellas personas no estánen capacidad de proporcionarse una vivienda por sí mismas, el Estado Parte debe tomar todas lasmedidas apropiadas para garantizar que estén disponibles viviendas adecuadas alternativas, unareubicación o el acceso a tierras productivas, cuando sea el caso.

PactoInternacional deDerechos civiles ypolíticos, PIDCP.(COHRE, 2006)

Prohibición de losdesalojos forzosospara proteger a laspersonas de lainterferencia ilegal oarbitraria en suhogar.

Artículo 17(1). Nadie será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio osu correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación.(2) Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques.

Actos de comisióny omisiónconsideradoscomo violacionesdel derecho a unavivienda adecuada

Informaciónextractada de(COHRE, 2006, 83)

Actos de comisión: Llevar a cabo, patrocinar, tolerar o apoyar la práctica de desalojos forzosos. Adopción de una legislación o política claramente inconsistentes con las obligaciones del derecho a lavivienda, particularmente cuando éstas resultan en carencia de hogar, mayores niveles de viviendainadecuada, inhabilidad de las personas para pagar una vivienda. […] Construir o permitir la construcción de viviendas en lugares inseguros o contaminados que amenacenla vida y la salud de futuros ocupantes. […].

Actos de omisión y de fracaso en la acción:



NORMAS INTERNACIONALESNorma Tema Contenido

Fracaso al “tomar medidas apropiadas como se requiere en el Pacto Internacional de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales. Fracaso en reforma o revocación de una legislación consistente con el Pacto. Fracaso en hacer cumplir una legislación inherente a la satisfacción y reconocimiento del derecho a lavivienda. Fracaso en la intervención en el mercado de la vivienda, especialmente en lo que tiene que ver conalquileres, control de alquileres, subsidios de alquiler, asuntos de seguridad en la tenencia y prevenciónde la especulación excesiva. Fracaso al incorporar e implementar el mínimo de estándares internacionales aceptados para lograrsatisfacer el derecho a la vivienda. Fracaso al proporcionar la infraestructura y los servicios básicos) agua, electricidad, drenajes,alcantarillado, etc). Fracaso al prohibir o prevenir acciones individuales o civiles que contribuyan a las violaciones delderecho a la vivienda por parte de cualquier persona capaz de cometer dichos actos. Fracaso al utilizar todos los recursos disponibles para la satisfacción de estos derechos. Fracaso al integrar y considerar de manera absoluta las implicaciones para el derecho a la vivienda aldesarrollar políticas macro económicas que tengan un impacto sobre las esferas sociales relacionadascon la vivienda; y el fracaso al suministrar reportes como se requiere en los Artículos 16 y 17 delPIDESC.



Las referencias anteriores destacan en primera instancia la relación estrecha entre losderechos económicos, sociales , culturales y ambientales y el derecho a la vivienda; serefieren específicamente a la situación de la población desplazada y a los desalojosforzosos; y señalan las responsabilidades , por omisión o comisión, de los Estados en lamateria.

1.2. Normas americanas y latino- americanas sobre el derecho a la vivienda

Normas definidas en América o en América Latina ratifican las normas anteriores y seexpresan en declaraciones suscritas por Colombia .

A continuación, se destacan dos textos que hacen referencia a l derecho a la vivienda,articulado a los demás derechos:

Tabla 2 Normas regionales sobre el derecho a la viviendaNORMAS REGIONALES SOBRE EL DERECHO A LA VIVIENDA

Norma Tema Contenido

DeclaraciónAmericana delos Derechos yDeberes delHombre, en laNovenaConferenciaInternacionalAmericana1948.

Derechos de residencia, ala salud y a la propiedad

Artículo VIII: Toda persona tiene el derecho de fijarsu residencia en el territorio del Estado que esnacional, de transitar libremente y no abandonarlossino por su voluntad.Artículo XI. Toda persona tiene derecho a que susalud sea preservada por medidas sanitarias ysociales, relativas a la alimentación, el vestido, lavivienda y la asistencia médica, correspondiente alnivel que permitan los recursos públicos y los de sucomunidad.Artículo XXIII. Toda persona tiene derecho a lapropiedad privada correspondiente a las necesidadesesenciales de una vida decorosa, que contribuya amantener la dignidad de la persona y del hogar.

Protocolo de SanSalvador,adicional a laConvenciónAmericana sobreDerechosHumanos enmateria deDerechosEconómicos,Sociales yCulturales. 1988

Ciertos artículos serefieren al derecho a lapropiedad y a la vivienday, como tales, deben serinvocados al realizarreclamaciones sobrevivienda dentro delSistema Interamericano.(COHRE, 2006: 76).

Preámbulo […]. si bien los Derechos Económicos,Sociales y Culturales han sido reconocidos enanteriores instrumentos internacionales, tanto delámbito universal como regional, resulta de granimportancia que éstos sean reafirmados,desarrollados, perfeccionados y protegidos enfunción de consolidar en América, sobre la base delrespeto integral a los derechos de la persona, elrégimen democrático representativo de gobierno asícomo el derecho de sus pueblos al desarrol lo, a lalibre determinación y a disponer libremente de susriquezas y recursos naturales…”Artículo 11.1. Toda persona tiene derecho a vivir enun medio ambiente sano y a contar con serviciospúblicos básicos.

1.3. Documentos internacionales de referencia para la gestión del riesgo

Algunos organismos internacionales , y en este caso, latino- americanos, que hanorientado la gestión del riesgo con base en su experiencia o por las implicaciones



económicas y financieras del tema, han elaborado documentos que se constituyen enreferentes para Colombia.

Tabla 3 Políticas internacionales para la gestión del riesgoPOLITICAS INTERNACIONALES PARA LA GESTION DEL RIESGO

Título Institución o autor Tema generalInstrumentos de apoyopara el análisis y lagestión de riesgosnaturales en el ámbitomunicipal deNicaragua: Guía para lamunicipalidad. 2002.

Agencia Suiza parael Desarrollo y laCooperación,COSUDEManagua. Nicaragua.2002

Conceptos básicos. Evaluación cualitativa de riesgos. Fenómenos naturales y desastres en Nicaragua. Clasificación, identificación y evaluación de áreascon amenazas hidrológicas, por terrenosinestables, derrumbes, coladas, volcanes, riesgossísmicos.

Políticas públicas parala reducción de lavulnerabilidad frente alos desastres naturalesy socio- naturales.2002.

CEPAL, División demedio ambiente yasentamientoshumanos.Jorge EnriqueVargas.Chile. 2002

Conceptos básicos. Reducción de la exposición: Los planes deordenamiento territorial. Instrumentos financieros de protección frente alos riesgos de desastre. Lineamientos para planes de contingencia,reconstrucción. Marco institucional para la prevención dedesastres.

Estos últimos documentos aportan elementos conceptuales y metodológicos para laprevención de desastres, la evaluación de la amenaza, la gestión del riesgo y laorganización institucional.

1.4. Documentos internacionales de referencia para el reasentamiento.

En estrecha relación con los numerales anteriores y teniendo en cuenta la problem áticaque existe en Colombia, el tema del reasentamiento de población cobra especialimportancia y ha sido tratado en dos Directrices del Banco Mundial.

Tabla 4 Políticas internacionales sobre reasentamientoPOLITICAS INTERNACIONAL ES SOBRE REASENTAMIENTO

Título Institución o autor Tema generalOD 4.30. Directrizoperacional del Grupodel Banco Mundialsobre reasentamientoinvoluntario. 1990.

Banco Mundial

Descripción de la política y los procedimientos delBanco Mundial sobre reasentamientoinvoluntario, y de las condiciones que losprestatarios deben cumplir en las operaciones quetraen aparejados reasentamientos involuntarios.

OP 4.12. Manual deoperaciones del BancoMundial. 12- 2001.Reasentamientoinvoluntario.

Banco MundialPolíticas elaboradas para uso del personal delBanco Mundial, sobre el reasentamientoinvoluntario.

Todas las leyes y normas señaladas en los numerales anteriores tienen desarrollosespecíficos en Colombia y en Antioquia, como se puede observar a conti nuación.



2. MARCO LEGAL Y NORMATIVO NACIONAL Y REGIONAL.

El marco legal y normativo colombiano para la gestión del riesgo y los demás temasarticulados entre sí y pertinentes en el presente estudio se fundamenta en las normasinternacionales mencionadas en el numeral anterior, en las leyes y las normas nacionales,regionales y metropolitanas y en algunos estudios recientes.

Su construcción ha implicado revisar leyes, decretos, reglamentaciones, acuerdos ,normas y directrices nacionales, regionales y locales que tienen incidencia en laprevención, mitigación y atención de desastres , la gestión del riesgo, el ordenamientoterritorial, los asentamientos humanos, el reasentamiento, y los planes sectoriales.

2.1. Normas sobre prevención, atención y mitigac ión de desastres

El primer tema que se revisa es el de la prevención, atención y mitigación de desastres,antes de analizar, en el numeral siguiente, el de la gestión del riesgo tal como se planteaen una concepción más integral.



Tabla 5 Inventario de normas sobre prevención, atención y mitigación de desastresORDENAMIENTO DEL TERRITORIO

Normas sobre las responsabilidades del nivel local en relación con el riesgoNorma Nombre o tema Contenido

Decreto- Ley2811 de 1974

Código Nacional de RecursosNaturales Renovables y deProtección al Medio Ambiente

Establece en los artículos 31 y 32, la obligación de tomar las medidas para prevenir y controlaremergencias ante peligros para el medio ambiente.

Decreto 1547de 1984 Creación del Fondo Nacional de

Calamidades

Crea el Fondo Nacional de Calamidades, bajo la responsabilidad del Ministerio de Hacienda,como una cuenta especial de la Nación con independencia patrimonial, administrativa,contable y estadística con fines de interés público y asistencia social, y dedicado a la atenciónde las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad o de naturalezasimilar.

Ley 46 1988

Creación y organización delSistema Nacional para laPrevención y Atención deDesastres; otorgamiento defacultades extraordinarias alPresidente de la República

Define la elaboración del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y sucontenido.Crea y conforma el Comité Nacional para la prevención y atención de desastres y se ordena laconformación de comités regionales y locales de emergencias.El capítulo III establece las reglas jurídicas para el manejo de desastres.

Ley 09 de1989

Definición de la responsabilidadde las autoridades municipalesde reforma urbana en cuanto a laseguridad de los habitantes delas zonas urbanas ante lospeligros naturales.

Artículo 2. Los Planes de Desarrollo incluirán los siguientes aspectos:1. Un plan y un reglamento de usos del suelo y cesiones obligatorias gratuitas, así comonormas urbanísticas específicas;2. Un plan vial, de servicios públicos y de obras públicas;3. Un programa de inversiones que incluirá primordialmente los servicios de suministro deagua, alcantarillado, energía, gas, teléfono, recolección y disposición técnica de basuras, víasy transporte, empleo, vivienda, educación, salud, seguridad pública, recreación, suministro dealimentos y otros, según las condiciones especiales de cada entidad territorial;4. La reserva de tierras urbanizables necesarias para atender oportuna y adecuadamente lademanda por vivienda de interés social y para reubicar aquellos asentamientos humanos quepresentan graves riesgos para la salud e integridad personal de sus habitantes.

CAPITULO IV. De la protección a los moradores en los proyectos de renovación urbana.Artículo 39. Son planes de renovación urbana aquellos dirigidos a introducir modificacionessustanciales al uso de la tierra y de las construcciones, para detener los procesos de deteriorofísico y ambiental de los centros urbanos, a fin de lograr, entre otros, el mejoramiento del nivelde vida de los moradores de las áreas de renovación, el aprovechamiento intensivo de lainfraestructura establecida de servicios, la densificación racional de áreas para vivienda yservicios, la descongestión del tráfico urbano o la conveniente rehabilitación de los bieneshistóricos y culturales, todo con miras a una utilización más eficiente de los inmuebles urbanosy con mayor beneficio para la comunidad.



ORDENAMIENTO DEL TERRITORIONormas sobre las responsabilidades del nivel local en relación con el riesgo

Norma Nombre o tema Contenido

Artículo 40. Cuando el ocupante sea el propietario del inmueble, según conste en el respectivofolio de matrícula inmobiliaria, y el proyecto de renovación sea de vivienda, éste tendráderecho a que le escrituren y entreguen una o más viviendas en el mismo sitio, cuya área totalserá igual al resultado de dividir el avalúo administrativo especial total del inmueble adquirido oexpropiado, descontando el valor de los gravámenes, por el costo por metro cuadrado del áreadesarrollada a la misma fecha del avalúo. Si el área que resultare fuere inferior a la de unasolución mínima del Instituto de Crédito Territorial, podrá completar el área faltante al mismocosto y con las mismas condiciones de financiación que ese Instituto otorga a la viviendapopular o de interés social. Podrá también adquirir un área adicional a dicho faltante, pero enese evento el precio de lo adicional y las condiciones de financiación serán las del mercado.Cuando el proyecto de renovación no incluya viviendas, tendrá derecho a reubicación en unazona urbanizada, en un lote o vivienda cuya área se determinará según la fórmula anterior,pudiendo completar faltantes o efectuar adiciones con arreglo a las mismas normas anteriores.Lo anterior sin perjuicio de que el propietario opte por recibir el pago en los términos previstosen el Capítulo III de la presente ley o aporte su inmueble en calidad de socio a la sociedad queadelante el plan o a un contrato de cuentas en participación.

Artículo 41. Cuando los ocupantes no pudieren demostrar su calidad de propietarios delinmueble pero sí la de poseedores, se estimará el valor de dicha posesión y de las mejorasque acreditaren con el objeto de aplicar a dichos ocupantes las mismas reglas previstas en elartículo anterior.La entidad adquirente o expropiante estará obligada a encontrarles una solución satisfactoria,preferiblemente en el mismo sector, con cargo a los recursos del Fondo de Rehabilitación deInquilinatos.Los ocupantes de que tratan los dos incisos anteriores tendrán derecho preferencial a laadjudicación de una vivienda por parte de cualquier entidad estatal que adelante un plan devivienda, sin sujeción a sorteos, siempre y cuando cumplan los requisitos exigidos por esaentidad.

Artículo 56. Los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia procederán a levantar,en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, uninventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, enrazón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que deotra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda, y reubicarán a estos habitantesen zonas apropiadas, con la participación del Instituto de Crédito Territorial. Además, tomarántodas las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva aser usado para vivienda humana.




Norma Nombre o tema ContenidoSe podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, medianteenajenación voluntaria directa o mediante expropiación, en los términos de la presente ley.Cuando se trate de la enajenación voluntaria directa, se podrá prescindir de las inscripcionesen el folio de matrícula inmobiliaria de que trata el artículo 13 de esta ley. Los inmuebles ymejoras así adquiridos podrán ser recibidos en pago de los inmuebles donde fuerenreubicados los habitantes. Adquirido el inmueble, pasará a ser un bien de uso público bajo laadministración de la entidad que lo adquirió.Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehúsan abandonar el sitio,corresponderá al alcalde o al Intendente de San Andrés y Providencia ordenar ladesocupación con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición de lasedificaciones afectadas. Esta orden se considerará, para todos los efectos, como una ordenpoliciva en los términos del Código Nacional de Policía.

DecretoNacional 9191989Reglamentadopor losDecretos 1424vigente, 2636derogado2056derogado.01 derogadopor el Decreto540 de 1998.Y por elDecreto 540vigente

Organización del SistemaNacional para la Prevención yAtención de Desastres. (se establece la obligatoriedadde trabajar en prevención deriesgos naturales y tecnológicos,especialmente en disposicionesrelacionadas con el ordenamientourbano, las zonas de alto riesgo ylos asentamientos humanos y secrea el Sistema Nacional dePrevención y Atención deDesastres, determinando lasresponsabilidades, estructuraorganizativa, mecanismos decoordinación e instrumentos deplanificación y financiación delSistema a escalasNacional, regional y local.Se incluye además elcomponente de prevención dedesastres en los planes dedesarrollo de las entidadesterritoriales y se define el papel

Artículo 8. Análisis de Vulnerabilidad. Para los efectos del Sistema Integrado de Información,todas las entidades públicas o privadas encargadas de la prestación de servicios públicos, queejecuten obras civiles de gran magnitud o que desarrollen actividades industriales o decualquier naturaleza que sean peligrosas o de alto riesgo, así como las que específicamentedetermine la Oficina Nacional para la Atención de Desastres, deberán realizar análisis devulnerabilidad, que contemplen y determine la Oficina Nacional para Atención de Desastres,deberán realizar análisis de vulnerabilidad, que contemplen y determinen las probabilidadesde la presentación de desastres en sus áreas de jurisdicción o de influencia, o que puedanocurrir con ocasión o a causa de sus actividades, y las capacidades y disponibilidades entodos los órdenes para atenderlos.

Artículo 9. Medidas de protección. Todas las entidades a que se refiere el artículo precedente,deberán tomar las medidas de protección aplicables como resultado del análisis devulnerabilidad. La Oficina Nacional para la Atención de Desastres fijará los plazos y lascondiciones mínimas de protección.

Artículo 10. Sistemas y equipos de información. La Oficina Nacional para la Atención deDesastres señalará orientaciones y criterios sobre los sistemas y equipos de información quedeben utilizarse para el diagnóstico y la prevención de los riesgos y, en especial, los métodosde medición de variables, los procedimientos de análisis y recopilación de datos, y los demásfactores que aseguren uniformidad.

Artículo 11. Planeamiento de operaciones en caso de situaciones de desastre.Las entidades o personas obligadas a realizar análisis de vulnerabilidad deberán participar enlas operaciones en caso de situaciones de desastre, conforme a los planes específicos deacción, y de acuerdo con la naturaleza de su objeto y funciones, y su área de jurisdicción o




Norma Nombre o tema Contenidode las Corporaciones AutónomasRegionales en asesorar ycolaborar con las entidadesterritoriales para los efectos deque trata el artículo6, mediante la elaboración deinventarios y análisis de zonas dealto riesgo y el diseño demecanismos de solución.

influencia.

Artículo 12. Elementos del planeamiento de operaciones en caso de situaciones de desastre.En el planeamiento de las operaciones en caso de situaciones de desastre se tendrán encuenta, principalmente, los siguientes aspectos:a) Tipos de desastres.b) Autoridades responsablesc) Funciones de las entidades, organismos y personas.d) Identificación de la amenaza, es decir de la probabilidad de que ocurra un desastre en unmomento y en un lugar determinado.e) Análisis de la vulnerabilidad de la población, los bienes y el medio ambiente amenazados, osea la determinación de la magnitud en que son susceptibles de ser afectados por lasamenazas.f) Evaluación del riesgo, mediante la relación que se establezca entre amenaza y condicionesde vulnerabilidad,g) Preparación de planes de contingencia.h) Formulación de programas de educación y capacitación con participación comunitaria.i) Inclusión de la dimensión de prevención en los planes de desarrollo.j) Provisión de suministros.k) Lugares utilizables durante el desastre y formas de utilización.l) Los demás que señale la Oficina Nacional para la Atención de Desastres.

Artículo 18. Definición de desastre. Para efectos del presente estatuto, se entiende pordesastre el daño grave o la alteración grave de las condiciones normales de vida en un áreageográfica determinada, causada por fenómenos naturales y por efectos catastróficos de laacción del hombre en forma accidental, que requiera por ello de la especial atención de losorganismos del Estado y de otras entidades de carácter humanitario o de servicio social.

El Capítulo I define y organiza el Sistema Nacional para la Atención y Prevención deDesastres, y el Capítulo II establece el régimen jurídico de las situaciones de desastre.Igualmente, define la situación de calamidad pública y sus consecuencias jurídicas.

Directiva 33de1990.Presidencia dela República.

Creación del Sistema dePrevención y Atención deDesastres.

Por medio de la cual se establece la responsabilidad de las entidades públicas en el Sistemade Prevención y Atención de Desastres

Ley 99 de Creación del Ministerio del Medio Fundamentos de la política ambiental colombiana.




Norma Nombre o tema Contenido1993 Ambiente; reordenamiento del

sector público encargado de lagestión y conservación del medioambiente y los recursos naturalesrenovables; organización delSistema Nacional Ambiental,SINA.

Principios y orientaciones del Ministerio del Medio Ambiente y del Sistema Nacional Ambiental,de las Corporaciones Autónomas Regionales.Estructura del Ministerio del Medio Ambiente.Integración del Consejo Nacional Ambiental.Licencias Ambientales.Funciones de las entidades territoriales y de la planificación ambiental.Modos y procedimientos de participación ciudadana.

Artículo l.- Principios Generales Ambientales. La política ambiental colombiana seguirá lossiguientes principios generales:9. La prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas paraevitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento.

Artículo 5.- Funciones del Ministerio del Medio Ambiente:1. Formular la política nacional en relación con el medio ambiente y los recursos naturalesrenovables, y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio yde los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursosnaturales renovables y del medio ambiente;2. Regular las condiciones generales para el saneamiento del medio ambiente, y el uso,manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursosnaturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividadescontaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural;

De igual manera y según el Artículo 31, las CARS deben realizar actividades de análisis,seguimiento, prevención y control de desastres.

Ley 60 de1993

Normas orgánicas sobredistribución de competencias yrecursos, al tenor de los artículos151 y 288 de la Constituciónpolítica de 1991, y distribución derecursos según los artículos 356y 357 y otras disposiciones.

Determina que el componente de Prevención y Atención de Desastres debe quedar incluidoen las destinaciones de las participaciones a los municipios.

Decreto 1292de 1994

Reestructuración del Ministerio deSalud

Establece las funciones de la Subdirección de Urgencias Emergencias y Desastres, entidaddependiente de la Dirección Nacional para el Desarrollo de Servicios de Salud.

Decreto 969de 1995

Organización y reglamentaciónde la Red Nacional de Centros deReserva para la Atención de

Se organiza la Red Nacional de Centros de Reserva para la Atención de Emergencias, comoun instrumento del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, conformadopor el conjunto de los Centros de Reserva y Centros de Respuesta Inmediata ubicados en el




Norma Nombre o tema ContenidoEmergencias. territorio nacional.

Ley 322 de1996

Creación del Sistema Nacional deBomberos de Colombia

Artículo 1. La prevención de incendios es responsabilidad de todas las autoridades y de loshabitantes del territorio colombiano.Artículo 2. Se establece en esta norma que es obligación de los municipios la prestación delservicio y los Concejos municipales, a iniciativa de los alcaldes, asignarán los recursoscorrespondientes. Artículo 4. El Sistema Nacional de Bomberos de Colombia pertenece al Sistema Nacionalpara la Prevención y Atención de Desastres.

Ley 388 de1997

Ley de Ordenamiento Territorial,o nueva Ley de Reforma Urbanaque modifica las Leyes 9 de 1989y 3 de 1991(Ver: numeral anterior)

Esta Ley, ya menciona en el numeral anterior en la perspectiva del ordenamiento territorial,establece como uno de sus objetivos, la prevención de desastres en asentamientos de altoriesgo.Por ello son acciones urbanísticas la ordenación del territorio para evitar este tipo desituaciones. El artículo 10 estipula que son normas determinantes en la elaboración de losPOT, las normas relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, losrecursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales.

Ley 400 de1997

Adopción del Estudio General deAmenaza Sísmica de Colombia.

Esta ley permite, en el futuro, expedir actualizaciones de las normas sismo- resistentescolombianas por intermedio de decretos reglamentarios.

Decreto 093de 1998 de laPresidencia dela República

Adopción del Plan Nacional parala Prevención y Atención deDesastres.

Decreto 93 de1998

Adopción del Plan Nacional dePrevención y Atención deDesastres (PNPAD)

El PNPAD define los objetivos, principios, estrategias y programas de la política nacional. Lostres objetivos básicos de la política son:- Reducción de riesgos y prevención de desastres.- Respuesta efectiva en caso de desastres.- Recuperación rápida de zonas afectadas.

DirectivaPresidencial005 de 11-2001.

Se solicita la elaboración de los Planes Sectoriales para la actuación en caso de un desastresúbito nacional.

Decreto 4466de 2007

Valor de la Vivienda,Vivienda de Interés Social.Conceptos

PROGRAMA 2: Manejo y tratamiento de asentamientos humanos y de infraestructuralocalizados en zonas de riesgo.Subprograma: Elaboración de inventarios de vivienda en riego a nivel municipal. (Ley 9 de1989).Subprograma: Impulso de programas de reubicación, mejoramiento y protección de vivienda ydel entorno en zonas de riesgo.




Norma Nombre o tema ContenidoSubprograma: Promoción de reglamentación de usos del suelo y ordenamiento territorial confines preventivos y de mitigación de riesgos.Subprograma: Elaboración de normas de seguridad y reglamentos de diseño y construcciónde edificaciones e infraestructura de líneas vitales.Subprograma: Intervención y reducción de la vulnerabilidad de centros urbanos, edificacionesindispensables e infraestructura de líneas vitales existentes.Subprograma: Estudio y promoción de la aplicación de seguros para la protección de losbienes y servicios individuales y colectivos.



Desde la promulgación del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables en 1974,se ha consolidado la intervención en materia de prevención, atenc ión y mitigación dedesastres, a través de una serie de etapas entre los cuales, se destacan los siguienteshitos:- La constitución de un fondo de calamidades- La creación y posterior organización del Sistema Nacional de Prevención y Atención

de Desastres- La definición de la responsabilidad de cada municipio frente a sus zonas de riesgo- La articulación del Sistema de Planeación con el Sistema Nacional Ambiental- El establecimiento de la Red Nacional de Centros de Reserva para la atención de

emergencias- La creación del Sistema Nacional de Bomberos- La promulgación de la Ley de Ordenamiento Territorial que se menciona en el numeral

2.3. y- La formulación y adopción del Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres.

2.2. Leyes y normas sobre la gestión del riesgo en Colombia.

2.2.1. La gestión del riesgo en la Constitución política de Colombia.

La Constitución política de Colombia de 1991, formulada después de que el país hayasufrido grandes tragedias, hace varias referencias a la gestión del riesgo y a temas que leson asociados, como se puede observar en la síntesis que se presenta a continuación:

Tabla 6 Artículos de la Constitución Política de Colombia asociadas a la gestión del riesgoCONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA

Artículos Contenido

Artículo 2

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas laspersonas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demásderechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes s ociales delEstado y de los particulares.

Artículo 13

Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la mismaprotección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos,libertades y oportunidades sin ninguna discriminación p or razones de sexo, raza,origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva yadoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condicióneconómica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidadmanifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.

Capitulo II.De losderechossociales,económi-cos yculturales

La familia es el núcleo fundamental de la sociedad. Se constituye por vínculosnaturales o jurídicos, por la decisión libre de un hombre y una mujer de contraermatrimonio o por la voluntad responsable de conformarla.El Estado y la sociedad garantizan la protección integral de la familia. La ley podrádeterminar el patrimonio familiar inalienable e inembargable. La honra, la dignidady la intimidad de la familia son inviolables.



CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIAArtículos Contenido

Articulo 42.

Artículo 49La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargodel Estado.

Artículo 51

Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará lascondiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes devivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo yformas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.

Artículo 58 La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le esinherente una función ecológica.

Artículo 64

Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra delos trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios deeducación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones,comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin demejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.

Artículo 79 Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano.

Artículo 80 Corresponde al Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursosnaturales, así como prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental,imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.

Artículo 95numeral 8

Son deberes de la persona y el ciudadano:8. Proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservaciónde un ambiente sano.

Artículo215

Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el ordeneconómico, social y ecológico del país, o que constituya grave calamidad pública,podrá el Presidente con la firma de todos los ministros declarar el Estado deemergencia.

Artículo311

Al municipio como entidad fundamental de la división político- administrativa delEstado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley,construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de suterritorio, promover la participación comunitaria, el mejoramie nto social y culturalde sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución ylas leyes.

Artículo313

Corresponde a los Concejos: 7. Reglamentar los usos del suelo....9. Dictar lasnormas necesarias para el control, preservación y defensa del patrimonioecológico y cultural del Municipio.

Artículo315numeral 2

Atribuciones del Alcalde: 2. Conservar el orden público en el municipio, deconformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente dela República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad depolicía del municipio.

En la Constitución, es importante destacar el enfoque de derechos que el Estado , en susdiferentes niveles, y de acuerdo con las normas internacionales, debe garantizar a toda lapoblación y especialmente a la mas vulnerable ; y, además, en estrecha relación con lagestión del riesgo, el derecho a una vivienda digna que ofrezca intimidad y seguridad alhogar; el derecho a la salud y al saneamiento básico; y el derecho a un ambiente sano.

Además, la Constitución define las responsabilidades de los diferentes actores.



2.2.2. Documentos CONPES

El Consejo Nacional de Política Económica y Social , CONPES, ha entregado tresdocumentos CONPES en materia de gestión del riesgo, por medio de los cuales formuladirectrices generales de actuación:

2.2.2.1. CONPES 3146 de 2001

El documento “por medio del cual se establece la estrategia para consolidar la ejecucióndel Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres, PNPAD, en el corto y medianoplazo” plantea la necesidad de articular el Sistema Nacional de Prevención y Atención deDesastres, SNPAD, el Sistema Nacional Ambiental, SINA y el Sistema Nacional deCiencia y Tecnología, SNCyT, de fortalecer las instituciones responsables del tema y desocializar la prevención y mitigación de los desastres.

Señala las fuentes de financiación nacional y de cooperación internacional paraprogramas y acciones en la materia.

Da instrucciones para la formulación y el desarrollo de los Planes de OrdenamientoTerritorial (POT) y los Planes de Desarrollo de los municipios (PDM), y recomienda lassiguientes tareas:

- El Ministerio de Desarrollo Económico y la Dirección General de Prevención yAtención de Desastres continuarán la evaluación que adelantan sobre el manejo deriesgos en los POT, formularán y desarrollarán un programa de apoyo y orientación alas entidades territoriales.

- La Dirección General de Prevención y Atención de Desastres y las entidades técnicasdel Sistema Nacional de Prevenci ón y Atención de Desastres producirán oactualizarán los mapas temáticos de amenazas en Colombia a partir de la informacióndisponible, y promoverán el desarrollo o la actualización de estudios detallados deriesgos en zonas críticas.

- Los Ministerios de Desarrollo Económico, de Medio Ambiente y de Agricultura yDesarrollo Rural apoyarán a los entes territoriales en la definición de estrategias parael manejo de zonas con riesgo de inundaciones, deslizamientos y avalanchas.

- El Ministerio de Desarrollo Económico apoyará a los entes territoriales para eldesarrollo de estudios de microzonificación sísmica en centros urbanos.

- El Ministerio de Desarrollo Económico y el Departamento Nacional de Planeacióndiseñarán una estrategia para apoyar a los entes territo riales en la elaboración de losestudios de vulnerabilidad funcional de las ciudades.

- El MMA orientará a las Corporaciones Autónomas Regionales ( CAR) sobre susfunciones de autoridad ambiental y apoyo técnico a los entes territoriales en el manejo



de riesgos en los procesos de ordenamiento ambiental territorial. Así mismopromoverá la inclusión adecuada del tema durante el proceso actual de formulación yactualización de los Planes de Gestión Ambiental Regional (PGAR).

Además, para la formulación y desarrollo de los Planes de Contingencia , recomiendaadelantar las siguientes tareas:

- La Dirección General de Prevención y Atención de Desastres y la Defensa CivilColombiana brindarán apoyo a los Comités Regionales y Locales del SNPAD en laformulación y el desarrollo de los Planes de Contingencia a ser incluidos en los PDT.

- La Dirección General de Prevención y Atención de Desastres, con el apoyo delMinisterio de Cultura y Coldeportes , gestionará la expedición de una norma que regulela prevención y manejo de contingencias en sitios de afluencia masiva de público ypromoverá su cumplimiento entre los entes territoriales.

Los Ministerios de Desarrollo Económico, de Minas y Energía y de Comunicaciones,apoyados en las Comisiones de Regulación de Servicios Públi cos, darán asesoría ysupervisarán a las entidades prestadoras de servicios públicos en el análisis de riesgos yla formulación de Planes de Contingencia.

2.2.2.2. CONPES 091 de 2005

El documento “Metas y estrategias de Colombia para el logro de los objetivos dedesarrollo del milenio 2015” define indicadores y metas para cada uno de los objetivos . Elobjetivo 7 “Garantizar la sostenibilidad ambiental ” no define una línea estratégica, sinouna seria de intervenciones con sus respectivos indicadores para los asent amientoshumanos en zonas de restricción alta, o de alto riesgo:

Tabla 7 Acciones e indicadores para garantizar la sostenibilidad ambientalAcciones Indicadores

1. Para proteger los ecosistemasCobertura de bosques naturales Proporción de superficie cubierta por bosque

natural y tasa de deforestaciónÁreas protegidas Porcentaje de la superficie terrestre bajo

protección del Sistema de Parques NacionalesNaturales

Planes de manejo socialmente acordados Porcentaje de Parques con Planes socialmenteacordados

Consumo de CFC que agota la capa de ozono(SAO)

Consumo de CFC que agota la capa de ozono

2. 1. Para garantizar el saneamiento básicoen zona urbana

Porcentaje de hogares con acceso a aguamediante conexión a sistemas de acueducto.Porcentaje de hogares conectados a sistemasde alcantarillado

2. 1. Para garantizar el saneamiento básicoen zona rural

Porcentaje de hogares con acceso a aguamediante conexión a sistemas de acueductoPorcentaje de hogares conectados a sistem as



de alcantarillado o a soluciones individualescomo pozos sépticos o letrinas (por la condiciónde población dispersa o la ubicada enasentamientos de menos de 20 viviendas).

2.2.2.3. CONPES 3501 de 2007

El documento “Lineamientos de política para implementar un proceso de gestión integraldel riesgo en la zona de amenaza volcánica alta del volcán galeras ”, elaborado en 2007,sugiere que la población […] “tendrá la opción de definir, en el corto y mediano plazo,hacia donde se quiere reasentar – sector urbano y/o rural en cualquier región del país –según consideraciones socio- culturales y económicas. Para esta determinación, sepropondrán alternativas que se articulen con las políticas sectoriales y que incluyan nosolo la reubicación física de las viviendas y de la infraestructura, sino también elfortalecimiento del capital social, la sostenibilidad económica, el acompañamientopsicológico y social, y el respeto a las condiciones culturales de la regió ”n (CONPES3501, 2007: 10).

Para ello, el documento referido específicamente a la situación generada por la amenazade erupción del volcán Galeras en Nariño, pero con aportes aplicables a otras condicionesy circunstancias, orienta sobre:

- El manejo de la contingencia, con acciones tendientes al fortalecimiento institucional, ala adecuación y conservación de albergues temporales, al mantenimiento y suministrode agua, al acompañamiento psicosocial, y a los planes de educación y decomunicaciones;

- El momento de transición con un plan de acción específico, medid as económicas yactividades relacionadas con la gestión de tierras:

- El proceso de reasentamiento, teniendo en cuenta aspectos como la operatividad delreasentamiento, la organización de la demanda, la adquisición de predios, el preciodel suelo y de las viviendas, los reasentamientos individuales o colectivos en áreasurbanas o rurales, las compensaciones, la preservación de la identidad socio- cultural,la prestación de servicios de salud y educación, el acompañamiento social de lacomunidad, la demolición de inmuebles, el monitoreo y seguimiento al proceso, lasostenibilidad del manejo de las áreas liberadas y la sostenibilidad económica y social.

2.2.3. Documentos del gobierno central

La tabla siguiente contiene una serie de textos que sintetizan los procedimientospublicados por la Dirección de Desarrollo Territorial del Ministerio de Ambiente, Vivienda yDesarrollo Territorial, para incorporar la gestión del riesgo en el ordenamiento territorial através de cuatro series:

- Ambiente y Ordenamiento Territorial,



- Desarrollo Urbano,

- Ley 388 de 1997 y

- Población, Ordenamiento y Desarrollo.

Además, incluye varios instructivos entregados por el Departamento Nacional dePlaneación.

Tabla 8 Políticas nacionales para la gestión del riesgoPOLITICAS NACIONALES PARA LA GESTION DEL RIESGO

Título Institución o Autor Tema general

Serie. Incorporación dela prevención y lareducción de riesgos enlos procesos deordenamiento territorial.Guía metodológica 1.

Ministerio deAmbiente, Vivienda yDesarrollo Territorial.Dirección deDesarrollo Territorial.Colombia. 2005.

Marco normativo e institucional. Conceptos básicos. Metodología para incorporar el riesgo en losPOT. Glosario. Otros estudios de referencia y contacto conentidades que trabajan en el tema. Problemática de riesgos por regiones deColombia.

Serie. Procedimientode legalización deasentamientoshumanos.Guía Metodológica 2.

Ministerio deAmbiente, Vivienda yDesarrollo Territorial.Dirección deDesarrollo Territorial.Colombia. 2005.

Marco legal. Instructivo del procedimiento de legalización. Estrategia de control al desarrollo deasentamientos humanos de origen ilegal. Estrategia para los asentamientos constituidospor viviendas de interés social. Glosario.

Serie. La gestión deriesgos, un tema deordenamiento territorial.Ruta para la toma dedecisiones.Instructivo.

Ministerio deAmbiente, Vivienda yDesarrollo Territorial.ViceministerioDirección deDesarrollo Territorial.Colombia. 2005.

Conceptos básicos. El Plan de Ordenamiento Territorial: instrumentopara la gestión del riesgo. La ruta para la incorporación de la gestión delriesgo en los planes de ordenamiento territorial

MemoriasApoyo a la formulacióny estructuración delprogramade reducción de lavulnerabilidad delEstado frente adesastres naturales.

DNP. Dirección deDesarrollo urbano ypolítica ambiental.Colombia. 2005.

Memorias de investigaciones relacionadas con lavulnerabilidad del Estado frente a desastresnaturales. Temas: Transferencia del riesgo. Reducción del riesgo. Desarrollo de políticas y fortalecimientoinstitucional. Identificación y monitoreo del riesgo. Información y sensibilización en gestión delriesgo.

Guía para orientar lasacciones e inversionesen gestión local delriesgo a nivelmunicipal.

DNP - Dirección deDesarrollo Urbano yPolítica Ambiental(DDUPA)Programa para laReducción de laVulnerabilidad Fiscaldel Estado anteDesastres Naturales.

Conceptos básicos. Relación entre la gestión local del riesgo y laorganización institucional. Estrategias para la intervención del riesgo. Estructura de un Plan de Gestión Local delRiesgo. Financiación de la gestión local del riesgo Principales normas que atañen a lasresponsabilidades del nivel local en cuanto a la



POLITICAS NACIONALES PARA LA GESTION DEL RIESGOTítulo Institución o Autor Tema general

Colombia. 2006. gestión del riesgo. Matriz comentada de proyectos e iniciativas engestión local del riesgo.

2.2.4. Normas sobre gestión del riesgo en Antioquia

En el Departamento de Antioquia, también se formulan normas sobre el mismo tema:

Tabla 9 Inventario de normas sobre la gestión del riesgo en AntioquiaNORMAS SOBRE VIVIENDA EN ANTIOQUIA

Norma Nombre o tema Comentarios

Ordenanza41de 1995.

Creación del SistemaDepartamental de Prevención,Atención y Recuperación deDesastres en Antioquia,DAPARD.

Suprime la sección de Prevención y Apoyo a laAtención de emergencias “FOPREVE”.Crea el Departamento Administrativo del Sistemade Prevención, Atención y Recuperación deDesastres adscrito al despacho del gobernador,establece sus funciones.

Crea Comisiones de trabajo, como apoyo alComité Regional y al Departamento Administrativodel Sistema de Prevención, Atención yRecuperación de Desastres

Decreto5329 de1995

Organización del DepartamentoAdministrativo del Sistema dePrevención, Atención yRecuperación de Desastres enAntioquia.

Define:Misión, finalidad, áreas clave de resultado,funciones.Organiza la composición de las comisionesinterinstitucionales.Organiza los empleos creados para eldepartamento en cargo y funciones.

Ordenanza22de 1997

Creación del fondo departamentalpara la Prevención, Atención yRecuperación de Desastres ypara la población victima y/odesplazada por la violencia

Fondo con cuenta especial dentro del presupuestodel departamento, por tanto no tieneindependencia económica

Decreto3420 de1997

Reglamentación del fondodepartamental para laPrevención, Atención yRecuperación de Desastres ypara la población victima y/odesplazada por la violencia

Se define como un fondo de financiación ycofinanciación en la investigación, programas yoperaciones destinadas a prevenir y mitigardesastres, y prestar apoyo económico ensituaciones de desastres.Los recursos del fondo no pierden su disponibilidadde vigencia.

Establece los órganos de dirección y susfunciones.

Decreto1394 de

Determinación de la nuevaestructura orgánica para la

Se reestructura misión, visión y planta de personaldel Departamento Administrativo del Sistema de



NORMAS SOBRE VIVIENDA EN ANTIOQUIANorma Nombre o tema Comentarios

2000 Administración Prevención, Atención y Recuperación deDesastres.

Decreto727 de2004

Creación de la Comisión para laPrevención, Mitigación y Controlde Incendios Forestales en elDepartamento de Antioquia

Establece su conformación y funciones de laComisión Para la prevención, Mitigación y Controlde Incendios Forestales en el Departamento deAntioquia de acuerdo al Decreto No 2340 de 1997expedido por el Ministerio del medio ambiente.

El Sistema Nacional de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres se replica enAntioquia donde se crea y organiza el Sistema Departamental para la Prevención,Atención y Recuperación de Desastres, DAPARD; y se establece y reglamente un fondopara atender emergencias.

2.2.5. En la región metropolitana

Finalmente, para la región metropolitana, es importante destacar Red Riesgos que estávigente desde el año 2007 y que se constituye en un referente fundamental para elpresente trabajo.

Tabla 10 Orientaciones metropolitanas para la gestión del riesgo.POLITICA METROPOLITANA PARA LA GESTION DEL RIESGO

Título Institución o Autor Tema general

Red RiesgosDiseño del SistemaMetropolitano para laPrevención, atención yrecuperación dedesastres del Valle deAburrá

AMVA

Los temas generales analizados por Red Riesgosrespecto a la normativa en prevención y atenci ónde desastres son: Directrices organizacionales del Decreto– Ley919 de 1989 en materia de Prevención y Atenciónde Desastres en el nivel municipal. Cumplimiento de las directrices legales enmateria de Prevención y Atención de Desastres enlos municipios del Valle de Aburrá: Normas queconforman los Comités Prevención y Atención deDesastres, CLOPAD; diferencias jurídicas de losactos administrativos de regulación de losCLOPAD; estructura de los CLOPAD;responsabilidades y coordinación de los CLOPAD. Antecedentes normativos en fondos financierospara la Prevención y Atención de Desastres. Definición y características del Sistema Nacionalpara la Prevención y Atención de Desastres. Los principios de concurrencia, subsidiariedad ycomplementariedad en el ejercicio de lascompetencias al interior del Sistema Nacional parala Prevención y Atención de Desastres. Incorporación del Sistema de Prevención,Atención y Recuperación de Desastres del Valle deAburrá al Sistema Nacional: Leyes 99 de 1993 y128 de 1994.



2.3. Normas sobre ordenamiento del territorio asociadas a la gestión del riesgo

El ordenamiento territorial es el marco en el cual se debe plantear la gestión del riesgo.Por lo tanto, merece especial atención en la revisión del proceso de definición de lasnormas a través del tiempo y en el análisis de las normas vigentes.



Tabla 11 Inventario de normas sobre ordenamiento del territorio asociadas a la gestión del riesgoORDENAMIENTO DEL TERRITORIO

Normas sobre las responsabilidades del nivel local en relación con el riesgoNorma Nombre o tema Contenido

Ley 135 de1961, o ley dereformaagraria

Ley de Reforma Agraria.El artículo 54 determina que elInstituto de Reforma Agraria,INCORA, podrá adquirir tierras omejoras de propiedad privada delos particulares y de entidades dederecho público, y decretar laexpropiación de éstas,

Para dar cumplimiento a los fines de interés social y utilidad pública definidos en la presenteLey y en especial para ejecutar los siguientes programas se implementará lo siguiente:11) Fundar núcleos de asentamientos humanos o aldeas, o ensanchar el perímetro urbano depoblaciones de menos de 20 mil habitantes, a solicitud del municipio respectivo, previoconcepto favorable de la Oficina de Planeación Departamental (no tiene en esto injerencia elmunicipio?)”.12) Dotar de tierras a los habitantes de regiones afectadas por calamidades públicas naturalessobrevivientes.15) Reforestar cuencas o microcuencas hidrográficas que surtan de agua acueductosmunicipales o veredales. En tal caso el municipio o los municipios interesados en le programade reforestación, podrán solicitar al INCORA que inicie las negociaciones directas o el procesode expropiación de los inmuebles rurales que se busca reforestar, siendo de cargo de losmunicipios interesados proveer los recursos necesarios para pagar a los propietarios de lospredios afectados por el respectivo programa, el precio a la indemnización según sea el caso.

Ley 128 de1994

Ley Orgánica de las ÁreasMetropolitanas.

Se estructura la naturaleza, organización y funcionamiento de las Áreas metropolitanas en elpaís.

Ley 152 de1994Ley orgánicade Plan deDesarrollo.

Establecimiento de losprocedimientos y mecanismospara la elaboración, aprobación,ejecución, seguimiento,evaluación y control de los planesde desarrollo tanto de la Nación yde las entidades territoriales,como de los organismos públicosde todo orden.

Fija competencias y procedimientos para la elaboración, aprobación y seguimiento del P lanNacional de Desarrollo y de los planes de desarrollo de las entidades territoriales.Artículo 41. Planes de acción en las entidades territoriales.[…] Para el caso de los municipios, además de los planes de desarrollo regulados por lapresente Ley, contarán con un plan de ordenamiento que se regirá por las disposicionesespeciales sobre la materia. El Gobierno Nacional y los departamentos brindarán lasorientaciones y el apoyo técnico para la elaboración de los planes de ordenamiento territorial.

En materia de planificación, incluye la ratificación de la sustentabilidad ambiental comoprincipio de actuación de las autoridades de planeación, enunciado en la Ley 99 de 1993, y lanecesidad de los planes de ordenamiento para los municipios.

Establece los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución,seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo.

Ley 388 de1997

Ley de Desarrollo Territorial, bajola responsabilidad del Ministeriode Desarrollo Económico.

Establece mecanismos que promueven una mayor autonomía municipal. Como mecanismofundamental, obliga a los municipios a elaborar su Plan de Ordenamiento Territorial comoprincipal instrumento de desarrollo, que debe contener el conjunto de objetivos, directrices,estrategias, metas, programas, actuaciones, y normas tendientes a orientar y adoptar eldesarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.





Decreto 2211de 1997

Reglamentación del FondoNacional de Bomberos deColombia.

Determina el objeto específico, así como las fuentes de financiación de este fondo.

Decreto 93 de1998

Adopción del Plan Nacional parala Prevención y Atención deDesastres.

Se establecen los objetivos del Plan, así como los principios que orientan la acción de lasentidades territoriales en relación con la elaboración, ejecución y seguimiento del Plan.

Decreto 879de 1998

Reglamentación parcial de la Ley388 de 1997.

Señala que las áreas de amenazas y riesgos deben ser identificadas, delimitadas; que sedebe adelantar acciones para evitar la localización de actividades o asentamientos humanosen dichas zonas, reubicarlos según el caso, establecer restricciones y sanciones porlocalización indebida, y aplicar acciones de manejo, recuperación y prevención.

Decreto 1504de 1998 Espacio Público Se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial.

Decreto 1507de 1998

Aplicación de los POT y losplanes parciales comoinstrumentos de planificación,asociados a un territoriodelimitado

Derogado por el Decreto Nacional 2320 de 2000.Reglamenta las disposiciones referentes a los planes parciales y a unidades de actuaciónurbanística contenidas en la Ley 388 de 1997.

Ley 507 de1999

Modificaciones a la Ley 388 de1997

Decreto 150de 1999

Formulación y adopción de losplanes de ordenamiento territorial

Derogado por el artículo 7 del Decreto Nacional 1788 de 2004.Reglamenta la plusvalía de que trata la Ley 388 de 1997.

Decreto 1686de 2000

Formulación y adopción de losplanes de ordenamiento territorial Reglamenta parcialmente los artículos 20, 23 y 130 de la Ley 388 de 1997.

Ley 614 de2000

Adición a la Ley 388 de 1997 ycreación de los comités deintegración territorial para laadopción de los planes deordenamiento territorial.

Ley 715 de2001

Normas orgánicas en materia derecursos y competencias deconformidad con los artículos151, 288, 356 y 357 (ActoLegislativo 01 de 2001) de laConstitución Política y otras

76.9. En prevención y atención de desastres.Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán:76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción.76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación deasentamientos.76.11. Atención a grupos vulnerables.Podrán establecer programas de apoyo integral a grupos de población vulnerable, como la




Norma Nombre o tema Contenidodisposiciones para organizar laprestación de los servicios deeducación y salud, entre otros.

población infantil, ancianos, desplazados o madres cabeza de hogar.

AcuerdoMetropolitano018 de 2001.

Adopción del Proyecto Metrópoli2002- 2020: “Hacia unaecorregión metropolitanaeducadora, gobernable,sostenible, competitiva confiablee integrada social y globalmente”.

Instrumento legal y técnico básico para avanzar en el desarrollo sostenible del hábitat regionaly en el bienestar general de la comunidad metropolitana.Incorpora los fundamentos, diagnóstico y contenido estratégico.El campo de intervención: medio ambiente y recursos naturales incorpora la Línea de Gestión:prevención y manejo de riesgos y amenazas.

Decreto 932de 2002

Reglamentación parcial de la ley388 de 1997.

Ley 812 de2003

Aprobación del Plan Nacional deDesarrollo 2003- 2006, Hacia unEstado Comunitario

4. Manejo social del campo La eliminación de las causas de los desequilibrios económicos ysociales regionales, mediante la atención diferenciada al medio rural especialmente en lasregiones más vulnerables, para lo cual se tendrán en cuenta los siguientes aspectos:[…] Zonas protectoras y de conservación ambiental.Zonas de nivel máximo de riesgo: inundaciones y deslizamientos, sismos y sequías. […].En estas zonas se elaborarán planes quinquenales de desarrollo rural y reforma agraria quearmonicen las políticas macroeconómicas, sectoriales y las particularidades del desarrollo dela región e identifiquen los instrumentos a impulsar.8. Prevención y mitigación de riesgos naturalesEn el tema de prevención y mitigación de desastres, el Gobierno adelantará los siguientesprogramas:Se profundizará y divulgará el conocimiento en riesgos de origen natural y antrópico.Se incluirá la prevención y mitigación de riesgos en la planificación y la inversión territorial ysectorial.Se buscará reducir la vulnerabilidad financiera del Gobierno ante desastres.Se buscará optimizar los mecanismos de respuesta del Estado ante estos eventos.El Gobierno Nacional, de acuerdo con sus competencias, podrá financiar la terminación de lacanalización y adecuación de los arroyos que amenazan con desastres. En el mismo sentidodesarrollará programas para sus ejes ambientales.

Decreto 216de 2003

Determinación de los objetivos, laestructura orgánica del Ministeriode Ambiente, Vivienda yDesarrollo Territorial.

Reforma del Ministerio de Medio Ambiente

Decreto 2201de 2003

Reglamentación de los usos delsuelo municipales Reglamenta el artículo 10 de la Ley 388 de 1997.





Decreto 4002de 2004

Reglamentación de los artículos15 y 28 de la Ley 388 de 1997.

Artículo 7°. Procedimiento para aprobar y adoptar las revisiones. Todo proyecto de revisión ymodificación del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos se someteráa los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstas en los artículos 24 y25 de la Ley 388 de 1997.Ante la declaratoria de desastre o calamidad pública, los trámites de concertacióninterinstitucional y consulta ciudadana del proyecto de revisión podrán ser adelantadosparalelamente ante las instancias y autoridades competentes.

Decreto 1600de 2005

Reglamentación de lasdisposiciones sobre licenciasurbanísticas, reconocimiento deedificaciones y legalización deasentamientos humanos.

Reglamenta la expedición de licencias de urbanismo y construcción con posterioridad a ladeclaración de situación de desastre o calamidad pública.

Decreto 2181de 2006 Planes Parciales Se reglamentan parcialmente las disposiciones relativas a planes parciales contenidas en la

Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones en materia urbanística



La tabla anterior presenta un panorama de l proceso que se inicia cuando la Ley deReforma Agraria de 1961 menciona la necesidad de responder a los requerimientos de lapoblación después de un desastre, con la constitución de nuevos asentamientos. Esteproceso continúa lentamente con la consolidación del Sistema de Planeación en susdiferentes niveles, incluyendo la creación de las áreas metropolitanas, y se fortalece conla aprobación de la Ley 388 de 1997, Ley de Ordenamiento Territorial, a pesar de queesta ley se centra en el nivel municipal, con énfasis en la problemática urbana, sinenmarcarse en una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial .

Nota: Por su importancia en el presente trabajo, la Ley de Ordenamiento Territorial semenciona aquí donde es pertinente, pero se analiza en el capítulo 1 del Libro 4 de“Gestión del riesgo”.

Con el tiempo, los planes de desarrollo nacional y metropolitano incorporan algunosartículos relacionados con el ordenamiento territorial en su relación con la gestión delriesgo, y la prevención y atención de desa stres.

2.4. Normas sobre asentamientos humanos, vivienda y construcción en zonas dealto riesgo

En este numeral es pertinente considerar en forma independiente las normas que serefieren a los asentamientos humanos, a la vivienda y a la construcción en zonas de altoriesgo en suelo urbano (tabla 12) y en suelo rural (tabla 13)

Tabla 12 Normas relevantes para asentamientos humanos, vivienda y construcción, en zonas dealto riesgo en suelo urbano

ASENTAMIENTOS HUMANOS, VIVIENDA Y CONSTRUCCIONNorma general o relacionada con suelo urbano

Norma Nombre o tema Comentarios

Ley 02 de1991

Modificación de la Ley 9 de 1989de Reforma Urbana en cuanto aVivienda de Interés Social.

Artículo 3. El artículo 44 de la Ley 9 de 1989,quedará así:"Entiéndese por viviendas de interés social todasaquellas soluciones de vivienda cuyo precio deadquisición o adjudicación sea o haya sido en lafecha de su adquisición:a)Inferior o igual a cien (100) salarios mínimoslegales mensuales en las ciudades en las cuales,según el último censo del DepartamentoAdministrativo Nacional de Estadística, DANE,cuenten con cien mil (100.000) habitantes omenos; b)Inferior o igual a ciento veinte (120)salarios mínimos legales mensuales en lasciudades en las cuales, según el último censo delDepartamento Administrativo Nacional deEstadística, DANE, cuenten con más de cien mil(100.000) pero menos de quinientos mil (500.000)habitantes; c)Inferior o igual a ciento treinta y cinco(135) salarios mínimos legales m ensuales en lasciudades en las cuales, según el último censo delDepartamento Administrativo Nacional de




Norma Nombre o tema ComentariosEstadística, DANE, cuenten con más de quinientosmil (500.000) habitantes."Lo anterior no obsta para que el InstitutoGeográfico "Agustín Codazzi" o la entidad quecumpla sus funciones, a petición de cualquierpersona o entidad, establezca mediante avalúo siuna vivienda o grupo de viviendas tiene o no elcarácter de vivienda de interés social".

Ley 03 de1991

Creación del Sistema Nacional deVivienda de Interés Social,establecimiento del subsidiofamiliar de vivienda, reforma delInstituto de Crédito Territorial, ICT

Se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interéssocial, integrado por las entidades públicas yprivadas que cumplan funciones con ducentes a lafinanciación, construcción, mejoramiento,reubicación, habilitación y legalización de títulos devivienda de esta naturaleza.

Ley 546 de1999

Normas en materia de vivienda;objetivos y criterios generales alos cuales debe sujetarse elGobierno Nacional para regularun sistema especializado para sufinanciación; creación deinstrumentos de ahorrodestinados a dicha financiación;medidas relacionadas con losimpuestos y otros costosvinculados a la construcción ynegociación de vivienda y seexpiden otras disposiciones.

Vivienda de interés socialArtículo 26. Los planes de ordenamiento territorialdeberán contemplar zonas amplias y suficientespara la construcción de todos los tipos de viviendade interés social definidos por los planes dedesarrollo y por las reglamentaciones del Gobiernode tal manera que se garantice el cubrimiento deldéficit habitacional para la vivienda de interéssocial.

Ley 708 de2001

Establecimiento de normasrelacionadas con el SubsidioFamiliar para Vivienda de InterésSocial.

Decreto2015 de2001

Régimen especial que se aplicapara la expedición de licencias deurbanismo y construcción encasos específicos.

Se reglamenta la expedición de licencias deurbanismo y construcción con posterioridad a ladeclaración de situación de desastre ocalamidad pública .

Decreto1379 de2002

Reconocimiento para expediciónde licencias de construcción

Derogado por el artículo 78, Decreto Nacional1600 de 2005. Se modifica parcialmente elDecreto. 1052 de 1998.

Decreto3169 de2004

Créditos para subsidio familiar devivienda de interés social Se modifica parcialmente el Decreto 975 de 2004.

Decreto1600 de2005

Licencias urbanísticas-Disposiciones Generales

Derogado por el artículo 136 Decreto Nacional 564de 2006. Por el cual se reglamentan lasdisposiciones sobre licencias urbanísticas,reconocimiento de edificaciones y legalización deasentamientos humanos.

Decreto4429 de2005

Subsidio familiar de vivienda deinterés social

Se modifican los Decretos 975 de2004, 3169 de2004, 3111 de 2004 y 1526 de 2005 y seestablecen los criterios especiales a los que sesujetará el otorgamiento de subsidios familiares devivienda de interés social con cargo a los recursosde la Bolsa Única Nacional y se dictan otras




Norma Nombre o tema Comentariosdisposiciones.

Decreto875 de2006

Subsidio familiar de viviendaurbana Se modifica parcialmente el Decreto 975 de 2004

Decreto3200 de2006


Se modifican los artículos 9° y 22 del decreto 973de 2005.

Decreto3702 de2006

Mejoramiento de ViviendaSe modifican los decretos 975 de 2004 y 4429 de2005 y se establecen los criterios para el desarrollode proyectos de mejoramiento de vivienda a travésde la Bolsa Única Nacional.

Decreto378 de2007

Mejoramiento de ViviendaSe modifica parcialmente el Decreto 975 de 2004 yse dictan otras disposiciones sobre mantenimientode vivienda.

Tabla 13 Normas relevantes para asentamientos humanos, vivienda y construcción, en zonas dealto riesgo en suelo rural

ASENTAMIENTOS HUMANOS, VIVIENDA Y CONSTRUCCIONNorma general o relacionada con suelo rural

Norma Nombre o tema ComentariosLey 160 de1994

Creación del Sistema Nacional deReforma Agraria y DesarrolloRural Campesino

Trata del control de inundaciones y subsidio a lavivienda rural (Art. 9º), adquisición de tierras parareubicación de viviendas localizadas en zonas deriesgo o afectadas por calamidad púb lica (Art. 31º).

Decreto1811 de2003

Política de vivienda de interéssocial rural.

Derogado por el artículo 55 Decreto Nacional 973de 2005. Se adiciona y se modifica parcialmente elDecreto 1042 de 2003.

Decreto973 de2005

Subsidio familiar de interés socialReglamentación de lascondicionesde postulación y acceso alsubsidio de vivienda rural.

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.Se reglamentan parcialmente las Leyes 49 1990,3° de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de2002y 812 de 2003 en lo relacionado con elsubsidio familiar de vivienda de interés social rural.

Decreto2480 de2005.

Postulación al subsidioMinisterio de Agricultura yDesarrollo Rural.

Por el cual se establecen las condiciones depostulación y asignación del subsidio de viviendarural y urbana a hogares afectados por desastre ocalamidad por eventos de origen natural.

Decreto4427 de2005


Reglamento operativo del programa de vivienda deinterés social rural.

Acuerdo012 de2005

Fijación de loscriterios de elegibilidad,viabilidad y requisitos para lapresentación de proyectos devivienda rural por desastrenatural o calamidad pública.

Consejo Asesor del Fondo Nacional de Regalías.

Decreto 97de 2006

Licencias urbanísticas en suelorural

Se reglamenta la expedición de licenciasurbanísticas en suelo rural y se expiden otrasdisposiciones.



ASENTAMIENTOS HUMANOS, VIVIENDA Y CONSTRUCCIONNorma general o relacionada con suelo rural

Norma Nombre o tema ComentariosDecreto2299 de2006

Subsidios para vivienda deinterés social rural Se modifica el Decreto 973 de 2005.

Decreto4545 de2006

Subsidio de vivienda de interéssocial rural

Se reglamenta el subsidio familiar de vivienda deinterés social en dinero o en especie para áreasrurales.

A nivel nacional, para las áreas urbanas y rurales, se establece una política de viviendabasada en el otorgamiento de subsidios.

Esta política es aplicable en procesos de gestión del riesgo que lleven a la reubicación oal reasentamiento de población asentada en zona de amenaza alta , o al mejoramiento insitu.

2.5. Normas sobre reasentamiento.

A nivel nacional, en la perspectiva de las directrices impar tidas por el Banco Mundial yseñaladas en la primera parte del presente capítulo, el Departamento Nacional dePlaneación ha formulado en documento “ Marco de política de reasentamiento” (2004) enel cual analiza la problemática y orienta para el desarrollo de programas dereasentamiento.

2.6. Orientaciones del Departamento Nacional de Planeación para los planessectoriales y especiales del Sistema de Atención y Prevención de Desastres.

El DNP, a través de la Dirección de Desarrollo Urbano y Política Amb iental, DDUPA, tienea su cargo el diseño, orientación, coordinación, seguimiento y evaluación de las políticasde desarrollo urbano, vivienda, medio ambiente , agua potable y saneamiento básico, endiferentes sectores.

En materia de gestión del riesgo que se considera […] “un parámetro y componente de lagestión del desarrollo, de la gestión del ambiente y la gestión global de la seguridadhumana como condición imprescindible para el logro de la sostenibilidad ”.(Lavell et al,2003), el DNP, en el Plan Nacional de Desarrollo 2006- 2010 “Estado comunitario:desarrollo para todos” incluye el componente “Gestión del riesgo para la prevención yatención de desastres” que se estructura en torno a cuatro ejes estratégicos:

- Identificación y monitoreo del riesgo; información y divulgación,

- Reducción del riesgo (prevención y mitigación),

- Desarrollo de políticas y fortalecimiento institucional, y

- Reducción de la vulnerabilidad fiscal y transferencia del riesgo.



El DNP además busca desarrollar acciones que pueden clasificarse bajo los siguientestipos de gestión:

- Gestión correctiva o compensatoria que consiste en la búsqueda de mecanismosque permitan la reducción del riesgo ya existente como producto de procesoshistóricos de ocupación del territorio.

- Gestión prospectiva como un acto de control de la conformación de situaciones deriesgo futuro. A diferencia de la gestión correctiva, la gestión prospectiva estableceuna relación inmediata y directa con los procesos de planificación del desarrollo alconsidera el riesgo en la promoción de nuevos proyectos.

- Gestión reactiva como proceso a través del cual se busca dar una respuestaadecuada a los momentos de crisis y cuyo objetivo es minimizar los impactosasociados a dichas situaciones.

La estructura institucional se configura a través de la Dirección de Prevención y Atenciónde Desastres, DPAD, antes Oficina Nacional para la Atención de Desastres, ONAD,creada en 1989, mediante el Decreto– Ley 919, con funciones relacionadas con:

- El Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres,

- El Sistema Integrado de Información como parte del Plan Nacional para la Prevencióny Atención de Desastres,

- Las situaciones de desastres,

- Los planes de acción específicos, y

- Las otras entidades del Sistema.

La gestión integral del riesgo en la planificación sectorial se considera desde los riesgos:que afectan el accionar de las entidades del sector, los generados en la sociedad por elaccionar del sector, y los generados en la sociedad por la deficiencia en las med idas deprevención y mitigación del sector frente a riesgos conocidos . Por ello, la Dirección dePrevención y Atención de Desastres de Colombia configura los planes de gestión delriesgo desde tres tipos de planes:

- Planes sectoriales.

- Planes escolares.

- Planes de Emergencia y Contingencia que se convierten en una guía metodológicapara la formulación del plan local de emergencia y contingencia.

“En la elaboración de los Planes Sectoriales de Emergencia es necesario hacer menciónal concepto de desastre súbito de cobertura nacional, catalogado como ´Evento CríticoNacional´. Un desastre nacional es catalogado como Evento Crítico Nacional cuando la



cantidad de víctimas, las pérdidas materiales y los problemas de orden público son, opueden llegar a ser, de enorme magnitud en un período de ocurrencia relativamente cortoy hace necesario la organización, coordinación y asignación de recursos a gran escala yen forma inmediata de las instituciones, la comunidad nacional y muy posiblemente, deorganismos y agentes internacionales. Evento Crítico Nacional es una definición políticaautorizada por el Presidente de la República que activa en forma inmediata una formaespecífica de organización, de procedimientos y actuaciones según protocolospreviamente definidos”. (Ministerio de Comunicaciones, 2006 : 6).

De conformidad con lo establecido en el Decreto 919 de 1989, las entidades nacionalescon responsabilidades en las situaciones de desastre deben elaborar planes específicosde acción de acuerdo con la naturaleza de su objeto, sus funciones y su área dejurisdicción o influencia. Para ello, el Sistema Nacional para la Prevención y Atención deDesastres expidió los “Protocolos Nacionales o Guías de Actuación del Alto Gobierno encaso de un Evento Crítico Nacional ”, determinando la organización y los procedimientospara la atención de un evento severo nacional, estableciendo igualmenteresponsabilidades sectoriales que se evidencian en los planes sectoriales . Son lossiguientes:

Tabla 14 Inventario de planes sectorialesPLANES SECTORIALES

Plan sectorial Sectorresponsable Contenido y objetivos

Plan Sectorial detelecomunicaciones

Ministerio deComunicaciones.2006

Objetivos del Plan.Responsabilidades y funciones del Comité Sectorialde Telecomunicaciones.Indicadores de prevención de emergencias delsector telecomunicacionesIndicadores de atención de emergencias del sectortelecomunicaciones.Estructura sectorial. Planes y acciones.Aspectos normativos.Análisis de riesgos.

Plan Sectorial deOrden Público.Participación de lasfuerzas militares enprevención yatención desastres.

Ministerio dedefensa nacionalComando generalfuerzas militares.2006

Objetivos de las Fuerzas Militares en Participaciónen prevención yAtención desastres.Estructura sectorial y responsabilidades.Anexo A: antecedentes de grandes desastresnaturales en Colombia.

Plan deemergenciassectorial deaccesibilidad ytransporte

Ministerio deTransporte.2006

Objetivos del Plan.Organización sectorial y Responsabilida des yfunciones.Directorio de las seccionales.Inventario de gremios de empresas de transporte decarga y pasajeros.Inventario de empresas de servicios marítimos.Inventario AEROCIVIL contactos aerolíneasregulares del país que operan en el aeropuerto eldorado. Aerolíneas internacionales y nacionales.Anexo contiene un formato “Instituto Nacional de



PLANES SECTORIALES

Plan sectorial Sectorresponsable Contenido y objetivos

Vías. Oficina de emergencias. Novedad en obras dearte, para condensar lo referido Accesibilidad ytransporte.

Plan sectorial deemergencia debúsqueda,salvamento yrescate

Comité OperativoNacional para laAtención deDesastres, CONAD.Comisión NacionalAsesora deBúsqueda,Salvamento yRescate, CNABSR.2006.

Objetivos del Plan.Definir la organización sectorial y lasresponsabilidades y funciones.

Anexo A: protocolos operativos de búsqueda,salvamento y rescate.Anexo B: directorio de entidades.

Plan del sectoragropecuario parala actuación encaso de undesastrenacional decarácter súbito

Ministerio deagricultura ydesarrollo ruralDirección deDesarrollo Rural2006

Objetivos del Plan.Definir la organización sectorial y lasresponsabilidades y funciones.Indicadores.- Coordinación intrasectorial.- Recursos requeridos y disponibles.- Planes de acción específicos.- Seguimiento y evaluación de la gestión del

riesgo.- Normatividad y reglamentación.- Directorios de las entidades.

Plan de evaluaciónde daños,necesidades yrecursos

Fases de la evaluación de desastres.Objetivos del Plan.Funciones de un grupo de apoyo de evaluación.Áreas de intervención, sectores responsables y suítem de actuación: área de factor humano, área deinfraestructura, área de factor económico.Formato para consolidar la evaluación de daños.

Plan del GrupoJurídico yEconómico

Objetivos del Plan.Organización responsabilidades y funcionesConformación del grupo jurídico y económico.Escenario jurídico y económico.Tipos de recursos económicos para prevención yatención de desastres: Traslado de recursosprovenientes del 1) Fondo de CompensaciónInterministerial; 2) Activación crédito contingentepara desastres de cobertura Nacional, acordadoentre el Gobierno Colombiano y el Banco Mundial; 3)Adición Ley de Presupuesto General de la Nación. 4)Donaciones nacionales e internacionales en especieo en dinero.

Libro I Capítulo IV

PROCESO METODOLÓGICO

1

“La metodología –los caminos usados, las rutas definidas -es siempre el resultado de múltiples movimientos, esproceso y no estado; es aprendizaje y no respuesta; esbúsqueda y no receta.” (Reguillo, 1996)

En el presente capítulo del Libro 1, el proceso metodológico se plantea de manerasintética a partir de un esquema sencillo porque se desarrolla con amplios detalles en elLibro 2 para las amenaza por movimientos en masa, aven idas torrenciales einundaciones; en el Libro 3 para la vulnerabilidad, especialmente en el primer capítulo ; enel Libro 4 para la formulación de los lineamientos de gestión de riesgo; y en el Libro 5 parael Sistema de Información Geográfica .

Este proceso que, por motivos de exposición, se presenta de manera lineal, es de hecho,un proceso dinámico y dialéctico, que implica adelantar evaluaciones permanentes e ir yvenir entre los aspectos teóricos y conceptuales y los aspectos metodológicos einstrumentales, la información disponible y los datos que requieren evaluación oconstrucción, el trabajo de campo y las relaciones con los diferentes actorescomprometidos con el tema.

En efecto, como se observa en los tres capítulos anteriores, el presente estudio aborda untema en permanente transformación y desarrollo tanto en los aspectos conceptuales ynormativos, y en su interacción, como en la relación con los eventos que ocurren en elmundo, en Colombia y en la región metropolitana del Valle de Aburrá.

Además, enfrenta problemas de información que exigen la actualización de datos, labúsqueda de información alternativa o el acceso a fuentes de circulación restringida, lanivelación de las bases de datos entre municipios que enfrentan profundas diferencias ensu plataforma tecnológica, en la disponibilidad de estudios y en sus conocimientos acercade las condiciones de su territorio y de quienes lo habitan .

Finalmente, en varios momentos, el trabajo de campo se ha desarrollado en condicionesdifíciles por razones de orden público, por motivos climáticos, por presiones de losdiferentes actores para que se estudie o se cense un asentamiento, o al contrario paraque no se haga presencia.

A pesar de ello, el esquema metodológico que se adoptó al inicio del pr oceso y que sepresenta a continuación, se ha mantenido hasta el final.

2

CONSTRUCCIÓNCONCEPTUAL YMETODOLÓGICA

SOBRE EL RIESGO*(Enfoque y contexto)

EVALUACIONES DE AMENAZAS Y VULNERABILIDAD:Definición de variables*, definición de herramientas (redes neuronales,lógica difusa, etc.), procesamientos y generación de mapas definitivos.

EVALUACIÓN DEL RIESGO(Cruce de Amenazas y

Vulnerabilidad)

PROPUESTA DEGESTIÓN INTEGRAL

DEL RIESGO

1

Amenazas

Vulnerabilidad

2

3

5

Recolección deinformaciónsecundaria

Recolección deinformación

primaria

Recolección dedatos e

informaciónsecundaria

Inspecciones dereconocimiento*y validación deinformación en

campo

Mapa preliminar deamenaza por inundación

con base en estudiosprevios

Mapa preliminar deamenaza por movimiento

en masa con base enestudios previos

Mapa preliminar deamenaza por avenidatorrencial con base en

estudios previos

Salidas dereconocimiento

en campo*

Preparación yejecución del

censo en zonasde alta amenaza*

Análisis de lainformación

Mapas preliminaresde vulnerabilidad

Validación mediantesalidas de campo,

talleres, entrevistas afuncionarios, etc.*

Calibracióny/o

validaciónmediantesalidas decampo,talleres,

entrevistas afuncionarios,

etc.*

Propuestas degestión desde lavulnerabilidad

Propuestas degestión desdelas amenazas

CONSTRUCCIÓN DE PROPUESTASCONJUNTAS DE GESTIÓN4

SIG–Herramienta deGeoprocesamiento

SIG–Herramienta deGeoprocesamiento

SIG–Herramientade Gestión

Figura 1. Esquema metodológicoFuente: equipo de trabajo.

3

La explicación del esquema es la siguiente:

El numeral 1 se refiere a la primera fase del trabajo y, concretamente, a la reflexiónconceptual y metodológica articulada y desarrollada por todos los profesionalesresponsables del estudio.

- La reflexión conceptual se inicia con la revisión de la bibliografía existente a nivelinternacional, nacional, regional y local y permite la formulación del marco teórico yconceptual en el cual se inscribe todo el proceso.

- La reflexión metodológica, en estrecha relación con la reflexión conceptual, aborda lostemas centrales que requieren desarrollos para c onocer y evaluar las amenazas pormovimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones, las vulnerabilidades entodas sus expresiones que demandan una aproximación disciplinar, y en las que serefieren a la exposición de los asentamientos y sus sistem as, a las condiciones defragilidad de la población y a la capacidad de respuesta y recuperación.

Ambas reflexiones pasan por el análisis de la información disponible sobre el estado delarte, las dinámicas locales, los estudios realizados, las bases de d atos existentes y lacartografía accesible.

Conducen también a una primera formulación del enfoque y de los criterios del trabajo y asu orientación hacia la gestión, haciendo énfasis en un enfoque de derechos, con unaperspectiva de ordenamiento territo rial centrada en los asentamientos humanos.

Este proceso compartido se mantiene, especialmente en las salidas de campo y enreuniones semanales, a pesar de que el grupo coordinado por el profesor HumbertoCaballero se divide para realizar los trabajos tendientes a producir el Libro 2 sobreamenazas por movimientos en masa (sub - grupo coordinado por el profesor HernánMartínez) y por avenidas torrenciales e inundaciones (sub - grupo coordinado por losprofesores Humberto Caballero y Albeiro Rendón), y el Libro 3 sobre vulnerabilidad (sub-grupo coordinado por la profesora Françoise Coupé). Los sub- grupos desarrollanentonces los estudios de amenaza con base en el esquema del cuadro de la izquierdaabajo en la figura 1, y los estudios de vulnerabilidad, acata ndo el planteamiento delcuadro de la derecha, arriba en la misma figura.

El numeral 2 corresponde a la evaluación de las amenazas y de la vulnerabilidad, en unproceso compartido entre los profesionales, y a la elaboración del mapa regional deamenaza y de vulnerabilidad, como paso previo a la construcción del mapa de riesgo.

El numeral 3 permite definir el riesgo y elaborar el mapa correspondiente. Para ello, hasido necesario sostener amplias discusiones, adelantar actividades como talleres yreuniones de trabajo, y analizar diferentes modelos interpretativos, con el fin de poderformular propuestas de gestión que se inscriban en el ordenamiento territorial y quesuministren respuestas a los problemas encontrados .

4

Los numerales 4 y 5 conducen a la formulación de los lineamientos de propuestas degestión que están consignados en el Libro 4 y responden al enfoque y a los criteriosdefinidos en el primer capítulo de este mismo libro ; además dan cuenta de su discusión yvalidación con la participación de los actores comprometidos con el tema.

Ante la necesidad de desarrollar cada uno de estos numerales en el contexto y enestrecha relación con los aspectos conceptuales , el Libro 2 contiene la metodología paraidentificar y evaluar las amenazas; el Libr o 3, la metodología para analizar lavulnerabilidad; y el Libro 4, la metodología para conocer el riesgo y formular laspropuestas de gestión.


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CRÉDITOS

AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO POR MOVIMIENTOS EN MASA, AVENIDASTORRENCIALES E INUNDACIONES EN EL VALLE DE ABURRÁ. FORMU LACIÓN DE

PROPUESTAS DE GESTIÓN

Un proyecto de

MUNICIPIO DE MEDELLÍN

Alonso Salazar JaramilloAlcalde

Carlos Hernando Jaramillo ArangoDirector de Planeación

ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ

Mauricio Facio Lince PradaDirector

Alejandro González ValenciaSubdirector Ambiental

MUNICIPIO DE ENVIGADO

José Diego Gallo RiañoAlcalde

Juan Diego León ToroSecretario de Planeación

CORANTIOQUIA

Luís Alfonso Escobar TrujilloDirector General

Juan Lázaro Toro MurilloSubdirector (e) Ecosistemas

EjecuciónUNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA SEDE MEDELLÍN

Facultades de Arquitectura y Minas

Coordinador GeneralIngeniero Geólogo José Humberto Caballero A.

Equipo de trabajo

Grupo de Amenaza por Movimientos en Masa

CoordinadorIngeniero Geólogo Hernán Eduardo Martínez C.

Ingeniero Civil Jorge Esteban Alarcón G., Ingeniero Civil Robinson Andrés Giraldo Z.Ingeniero Civil Gabriel Jaime Zapata G.

Grupo de Amenaza por Inundaciones y Avenidas Torrenciales

CoordinadoresIngeniero Geólogo José Humberto Caballero A.Ingeniero Geólogo Albeiro de Jesús Rendón R.

Ingeniera Geóloga Carolina García L., Ingeniero Geólogo Juan Fernando Giraldo G.Ingeniero Geólogo Juan Carlos Ortiz, Ingeniera Geóloga Claudia Peláez

Grupo Vulnerabilidad y Riesgo

Coordinadora Socióloga Françoise Coupé

Estudio de vulnerabilidad y formulación de propuestas de gestión

Antropóloga Elizabeth Arboleda G., Arquitecta Mónica E. Mejía Escalante, ArquitectaYonaira Lainez P.

Estudio de la vulnerabilidad

Economista Juan Guillermo Cardona B., Ingeniera Civil Lina María Vidal, Socióloga OlgaElena Jaramillo G.

Supervisoras del censo

Arquitecta Luz Mayury Otálvaro M., Economista Cristina A. Henao M.

Sistema de Información Geográfica

CoordinadorEspecialista en SIG Andrés Cardales B.

Ingeniero Mecánico Gustavo Adolfo López V., Ingeniera Forestal Mónica M. Cortés R.

AsesoresIngeniero Geólogo Marco Fidel Gamboa R.

Abogado Germán Ríos A.

INTERVENTORES

MUNICIPIO DE MEDELLÍN

Ingeniero geólogo Mario Flórez Arroyave, Ingeniero Geólogo Martín Molina

ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ

Ingeniero Geólogo Edier Vicente Aristizabal G.

CORANTIOQUIA

Ingeniero Geólogo Francisco Leoz M.

MUNICIPIO DE ENVIGADO

Ingeniera Civil Carmen Cecilia López

PORTADA

Fotografías:Edier Aristizabal G.

Mario Florez A.Hernando López

Humberto Caballero A.

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