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Informe
PROPUESTA DE LINEAMIENTOS
METODOLÓGICOS PARA ELABORAR UNA
METODOLOGÍA PARA OPTIMIZAR EL USO DE
LOS RECURSOS DESTINADOS A LA
FISCALIZACIÓN DE LA NORMATIVA
AMBIENTAL
Realizado para
Banco Mundial
y
Comisión Nacional del Medio Ambiente-Chile (CONAMA)
Consultor
Eugenio Figueroa B.
Santiago, Chile
Noviembre 30, 2008
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Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
1
Índice
ANTECEDENTES 3
RESUMEN EJECUTIVO 6
1. INTRODUCCIÓN 12
PARTE I: MARCO CONCEPTUAL PARA EL DISEÑO DE POLITICAS
EFICIENTES DE FISCALIZACION DEL CUMPLIMIENTO DE LA
NORMATIVA AMBIENTAL 13
2. MARCO CONCEPTUAL PARA EL DISEÑO DE POLITICAS EFICIENTES DE
FISCALIZACION DEL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL 13
2.1 Modelo de Cumplimiento Bajo Certidumbre 20
2.2 Modelo de Cumplimiento Bajo Incertidumbre 22
PARTE II: POLITICAS EFICIENTES DE FISCALIZACION Y DE PROMOCION DEL
AUTOCUMPLIMIENTO 32
3. POLITICAS EFICIENTES DE FISCALIZACION 32
3.1. Errores de inspección 32
3.2 Auto-denuncias 34
3.3 Historial de Incumplimiento 35
3.4 Imperfecto Conocimiento acerca de la Probabilidad y Magnitud de las Sanciones 36
3.5 Teorías Positivas de Comportamiento de la Agencia Reguladora 37
4. POLITICAS DE PROMOCION DEL CUMPLIMIENTO AUTONOMO 38
4.1 Difusión Pública de la Información Ambiental de la Empresa 38
4.2 Otras Teorías de Comportamiento de la Empresa 39
4.3 Normas Sociales 41
4.4 Otros Enfoques para Promover Cumplimiento Autónomo 41
PARTE III: LINEAMIENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAR UNA
METODOLOGÍA PARA OPTIMIZAR EL USO DE LOS RECURSOS
DISPONIBLES PARA LA FISCALIZACION AMBIENTAL 43
5. BASES METODOLOGICAS PARA LA PRIORIZACION DE LOS RECURSOS
DISPONIBLES PARA LA FISCALIZACION DE NORMAS DE CALIDAD
AMBIENTAL Y NORMAS DE EMISION 44
5.1 Extensión del Modelo Básico para Fiscalización de Normas de Emisión con Más de una
Empresa y/o Sectores 44
5.2 Lineamientos Metodológicos para Elaborar una Metodología para Priorizar el Uso de
Recursos para la Fiscalización de Normas de Emisión y de Aquellas Consideradas en los
Planes de Prevención y Descontaminación Ambiental 48
5.2.1. Fases y tareas para aplicar criterios de riesgo-cumplimiento para la promoción de
actividades de fiscalización 50
5.2.2. Generando mejoras de eficiencia en la fiscalización 51
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
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6. LINEAMIENTOS METODOLÓGICOS PARA LA PRIORIZACIÓN DE LOS
RECURSOS DE FISCALIZACION EN LA FISCALIZACION DE LAS EXIGENCIAS
INCLUIDAS EN LAS RESOLUCIONES DE CALIFICACION AMBIENTAL (RCA) 54
6.1 Extensión del Modelo Básico a la Fiscalización de las Exigencias de las Resoluciones de
Calificación Ambiental (RCA) : Cumplimiento como Una Variable Binaria 55
6.2 Lineamientos Metodológicos para Diseñar una Metodología para Priorizar el Uso de
Recursos de Fiscalización de las Exigencias Contenidas en las Resoluciones 57
7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES FINALES 65
REFERENCIAS 71
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
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Informe PROPUESTA DE LINEAMIENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAR UNA
METODOLOGÍA PARA OPTIMIZAR EL USO DE LOS RECURSOS DESTINADOS A
LA FISCALIZACIÓN DE LA NORMATIVA AMBIENTAL
ANTECEDENTES
Este documento corresponde al Cuarto Informe (e Informe Final) del Estudio “Estrategia para
Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” realizado, en el contexto de una
Colaboración Técnica del Banco Mundial (P.O. Nº 0007714456, UPI Nº 00258599) y el
Gobierno de Chile, por el consultor Eugenio Figueroa B. (Ph.D. University of Maryland, M.A.
University of Toronto), profesor del Departamento de Economía de la Universidad de Chile.
Este consultor realizó el trabajo con un equipo conformado además por los economistas Roberto
Pastén C. (Ph.D. University of Alabama, M.S. Universidad de Chile), profesor de la
Universidad Tecnológica Metropolitana de Chile, y Milford Aguilar R., (Ph.D. (c) University of
Gothenburg). Investigador asociado del Centro de Economía de los Recursos Naturales y el
Medio Ambiente (CENRE) de la Universidad de Chile.
Este Informe corresponde al cuarto producto definido en los términos de referencia de la
consultoría que desarrolla el Estudio para apoyar el rediseño que Chile está realizando de su
institucionalidad ambiental, que en este momento se encuentra en la etapa de análisis por el
Parlamento Nacional del proyecto de ley que crea el Ministerio del Medio Ambiente y la
Superintendencia de Fiscalización Ambiental.
De común acuerdo con la contraparte técnica de la CONAMA, después de entregado y revisado
el Informe 3, se decidió modificar los términos de referencia en dos sentidos:
1. Realizar un Taller de Análisis con invitados expertos de los sectores público,
académico y privado del país con el propósito de analizar el Informe 3 y obtener
retroalimentación y sugerencias que pudieran enriquecer la elaboración de este
Informe y final; y,
2. Cambiar la orientación del Informe y final para hacerla más útil y realista a los
propósitos de la consultoría, en el sentido de que en vez de proponer una estrategia
para optimizar el cumplimiento de la normativa en cinco sectores prioritarios
seleccionados propusiera lineamientos metodológicos para la elaboración de una
metodología para optimizar el uso de los recursos destinados a la fiscalización de la
normativa ambiental en el país.
La primera de estas modificaciones buscaba conseguir el aporte de expertos de distintos
sectores para evaluar el progreso realizado por el estudio hasta el Informe 3 y obtener de ellos
sugerencias que permitieran enriquecer la última etapa del trabajo y la elaboración de este
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
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Informe. El Taller se realizó el día 17 de octubre en dependencias de la CONAMA, con la
asistencia de quince expertos de distintas reparticiones públicas, universidades y sector privado.
El consultor Eugenio Figueroa y el economista de su equipo Roberto Pastén realizaron una
presentación del Informe 3, el que había sido enviado previamente a los expertos. Se recibieron
útiles comentarios respecto a las condiciones y dificultades para adaptar el marco conceptual
desarrollado a la realidad del país, así como valiosas sugerencias respecto de cómo hacer más
productivo y eficaz el resto del trabajo. Además, como resultado de este Taller el consultor
Eugenio Figueroa B. y los economistas Pastén y Aguilar de su equipo, se reunieron
separadamente con los expertos de la CONAMA y de la Superintendencia de Servicios
Sanitarios (SISS) con los que continuaron y profundizaron el análisis conjunto y el intercambio
de opiniones.
La segunda de estas modificaciones respondió a la convicción alcanzada conjuntamente por el
consultor y su equipo con la contraparte técnica de la CONAMA, en el sentido que los realizado
hasta el Informe 3 y las opiniones aportadas por los expertos consultados indicaban que la
consultoría aportaría mucho más a los propósitos perseguidos si, partiendo de lo aprendido y
avanzado hasta el Informe 3 y el Taller, el esfuerzo del informe final se focalizaba en proponer
lineamientos metodológicos que sirvieran para definir y guiar en el futuro la elaboración de una
metodología para optimizar el uso de los recursos que el país dedica a la fiscalización de la
normativa ambiental con el propósito de optimizar su cumplimiento. Esto principalmente
porque, entre otras consideraciones, lo avanzado hasta el Informe 3 puso en evidencia la
necesidad que para elaborar una estrategia de optimización de cumplimiento de la normativa
para cualquier sector que pudiera tener algún grado de realismo, requería de una serie de
trabajo, análisis y estudios previos relativos a las particularidades de la normativa ambiental
vigente en el país, la especificidad de las exigencias ambientales de las resoluciones de
calificación ambiental del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, de los requerimientos
gatillados por los Planes de Prevención y Descontaminación y los Planes de Manejo, de las
capacidades de los distintos organismos que finalmente participarán del sistema de fiscalización
ambiental del país dentro de la institucionalidad que se encuentra en estudio en el Parlamento
Nacional, de la información disponible respecto, entre otros muchos aspectos, al catastro de
agentes regulados/fiscalizados relevantes para los distintos preceptos y recursos ambientales, al
cumplimiento/incumplimiento de la normativa ambiental en el país referida tanto a los distintos
recursos ambientales como a los diferentes sectores productivos, así como respecto de los
niveles de riesgo asociados a su incumpliendo, etc.
Por ello, el trabajo para este Informe se enfocó en identificar y proponer los lineamientos
metodológicos que iluminen, orienten y guíen el esfuerzo futuro que deberá realizarse para
elaborar una metodología de detalle para optimizar el uso de los recursos que el país destina a la
fiscalización del cumplimiento de su normativa ambiental. Para ello, el esfuerzo final de esta
consultoría se realizó considerando primeramente las implicaciones y gruías metodológicas
derivadas del análisis y el modelo teórico desarrollado en su primera parte para explicar los
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
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principales determinantes del cumplimiento/incumplimiento de las regulaciones y exigencias
ambientales, por una parte, así como las variables de elección de la autoridad fiscalizadora y sus
políticas óptimas, por otra parte, y que fueron motivo del Informe 2. En segundo lugar, el
esfuerzo analítico final consideró la experiencia internacional especialmente de los países
desarrollados, y particularmente de Europa y Norteamérica, que había sido estudiada en general
en la primera parte de la consultoría, como lo reportó su Informe 1, y se había analizado más en
detalle respecto de la fiscalización en tres sectores productivos específicos y dos recursos
ambientales particulares durante el tercero y cuarto mes de la consultoría, como se reportó en su
Informe 3.
El primer informe del Estudio (Informe 1), “Experiencia Internacional sobre Criterios para
Establecer Prioridades en la Fiscalización Ambiental”, reportó la información recolectada
durante el primer mes de trabajo de la consultoría, en el que se realizó una extensa revisión de la
bibliografía pertinente, de la cual se obtuvo la información que fue posteriormente procesada y
analizada (ver Informe 1 en el Volumen Electrónico de Documentos Anexos). Inicialmente, la
revisión bibliográfica recogió la experiencia internacional reportada por la Internacional
Network for Environmental Complíance and Enforcement (INECE), pero abarcó una búsqueda
mucho más extensa que pesquisó sin restricciones cualquier experiencia reportada respecto a la
determinación de prioridades de fiscalización ambiental que pudiera ser de interés al propósito
del trabajo.
El Informe 2 presentó el marco conceptual desarrollado para definir criterios de priorización y
de diseño de la fiscalización ambiental por parte de la agencia fiscalizadora que Chile
eventualmente tendrá. Presentó un modelo formal para analizar las variables claves a
considerar en el diseño de una fiscalización óptima (ver Informe 2 en el Volumen Electrónico
de Documentos Anexos). Además, analizó los determinantes más importantes de la eficiencia
de la actividad fiscalizadora, y derivó criterios adicionales para optimizar la fiscalización.
El Informe 3 reportó la extensa pesquisa realizada y el análisis efectuado de la experiencia
internacional relevante referida a los esfuerzos, principalmente de lo países desarrollados, y
particularmente de los europeos, escandinavos y norteamericanos, para hacer cumplir e imponer
la regulación ambiental en tres sectores productivos (pulpa y papel, minería y acuicultura) y dos
recursos ambientales (aire y agua) (ver Informe 3 en el Volumen Electrónico de Documentos
Anexos). Asimismo, este informe analizó además las principales implicaciones y presentó las
recomendaciones que para el caso de Chile pueden deducirse de la experiencia fiscalizadora de
los países desarrollados en los sectores productivos y los recursos ambientales mencionados.
En este Informe se desarrolla completamente el marco conceptual para el diseño eficiente de
políticas de fiscalización (Parte I). En su Parte II se emplea el marco conceptual para desarrollar
y proponer políticas de fiscalización optima, mientras que en su Parte III se establecen y
proponen los lineamientos metodológicos para el diseño de una metodología para priorizar y
focalizar los recursos escasos de fiscalización entre distintos sectores y grupos de regulados.
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
6
Informe
PROPUESTA DE LINEAMIENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAR UNA
METODOLOGÍA PARA OPTIMIZAR EL USO DE LOS RECURSOS DESTINADOS A
LA FISCALIZACIÓN DE LA NORMATIVA AMBIENTAL
RESUMEN EJECUTIVO
El objetivo del presente informe y consistente con los términos de referencia concordados con
la contraparte técnica de CONAMA es proponer lineamientos metodológicos para la
elaboración de una metodología para optimizar el uso de los recursos destinados a la
fiscalización de la normativa ambiental en el país.
A continuación de una breve introducción, en la primera parte de este documento (Parte I) se
desarrolla el marco conceptual para el diseño eficiente de políticas de fiscalización. El marco
conceptual sirve a la vez para desarrollar y proponer políticas de fiscalización optima (Parte II)
y para proponer los lineamientos metodológicos para el diseño de una metodología para
priorizar y focalizar los recursos escasos de fiscalización entre distintos sectores y grupos de
regulados (Parte III).
El Marco conceptual desarrollado en la Parte I, está basado en modelos eficientes de
penalización desarrollados originalmente por Becker (1968) y Stigler (1970) y posteriormente
adaptados a penalización del incumplimiento de la normativa ambiental por diferentes autores,
entre otros Harrington (1998), Deily and Grey (1991) y Arguedas (2008).
El modelo estándar de diseño de políticas ambientales (Pearce y Turner 1990) considera que no
existen costos de información en la identificación de incumplimiento de la política ambiental.
En dicho contexto, las empresas que se encuentran bajo incumplimiento de la normativa son
identificadas con cero costo y por lo tanto bastaría con establecer una penalización equivalente
al daño ambiental generado por la empresa o proyecto, de tal forma que la externalidad negativa
sea totalmente internalizada independiente del tipo de política regulatoria – estándares,
impuestos pigouvianos, permisos de emisión transables etc. En un contexto de incertidumbre, y
por lo tanto en un contexto donde descubrir las empresas infractoras tiene costo, el argumento
anterior se modifica y en dicho caso bastaría con que la multa o penalización fuera equivalente
al daño ambiental mas los costos de inspección en que incurre la agencia fiscalizadora para que
de nuevo la externalidad se internalizara completamente. En teoría no existe ninguna diferencia
entre ambas situaciones, basta una estimación adecuada de las penalizaciones para generar
cumplimiento óptimo de la política ambiental por parte de las empresas. En la práctica sin
embargo existe una diferencia fundamental, en general los estándares de calidad y de emisión (o
cualquier otro instrumento de gestión ambiental) son establecidos sin tener en consideración los
costos asociados al cumplimiento de la normativa y por lo tanto dicha subvaloración de costos
implicará el establecimiento de estándares más estrictos de lo que recomienda el diseño de una
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
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política de regulación eficiente. Esto último es equivalente a decir que los empeños de la
sociedad por alcanzar 100 % de cumplimiento implicarán en algún grado costos de fiscalización
que superan los beneficios que la fiscalización conlleva. Esta subvaloración de los costos de
fiscalización ha llevado a que en la vida real, la implementación de políticas de fiscalización
siempre muestra algún grado de incumplimiento de la normativa legal que es tolerado por la
sociedad, cuando el incumplimiento se define respecto de los estándares ambientales óptimos
fijados sin considerar los costos de fiscalización.
En el caso en el cual existen recursos escasos de fiscalización y por lo tanto las empresas son
fiscalizadas con una probabilidad menor al 100%, la autoridad fiscalizadora puede compensar
este hecho estableciendo penalizaciones que superen el valor óptimo (daño ambiental más
costos de fiscalización). Si la penalización es ajustada de esta manera, en teoría, es posible
generar 100 % de cumplimiento con la normativa. Sin embargo, el establecimiento de
penalizaciones que superen el daño causado y los costos de inspección incurridos, son difíciles
de encontrar en la práctica ya sea por razones estatutarias, de justicia etc. y por lo tanto, las
multas en general, tendrán una cota superior. Si la agencia fiscalizadoras además tiene
limitación de recursos, existirá un límite superior a la probabilidad con la cual una empresa
puede ser inspeccionada y sorprendida en falta, estos dos aspectos; límite superior en la multa y
limite superior en la probabilidad de ser sorprendido en incumplimiento, conllevan que en
general la penalización esperada es menor a la necesaria para generar total cumplimiento con la
regulación y por lo tanto un determinado nivel de incumplimiento deberá ser tolerado por la
sociedad. Este marco conceptual es desarrollado con mayor detalle en la Parte I del presente
informe.
El marco conceptual desarrollado en la Parte I permite dos cosas fundamentales para el diseño
de una política óptima de fiscalización. En primer lugar, analizar cuáles las políticas de
fiscalización eficientes; esto es, aquellas políticas que impliquen mayores niveles de
cumplimiento con iguales o menores costos de fiscalización, lo que en la literatura especializada
se conoce como ‘hacer las cosas correctamente’ (en inglés doing the things right); dichas
políticas de fiscalización eficientes se reseñan en la parte II del presente documento. En
segundo lugar, proponer aquí algunas generalizaciones del modelo conceptual necesarias para
establecer criterios y principios para la priorización y focalización de recursos escasos de
fiscalización entre sectores o grupos de agentes regulados/fiscalizados, lo que en la literatura
especializada se conoce como ‘hacer las cosas correctas’ (en ingles doing the right things);
dichos criterios y principios se presentan en la parte III del presente informe. Los criterios de
fiscalización definidos permiten a su vez, establecer lineamientos generales para el diseño de
una metodología de priorización de recursos de fiscalización tanto en normas de calidad y
emisión como en aquellos aspectos de las normas que tienen que ver con la fiscalización de los
Planes de Prevención y de Descontaminación y de los Planes de Manejo, y adicionalmente para
el diseño de metodologías de priorización de recursos de fiscalización de la exigencias
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
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contenidas en las resoluciones de calificación ambiental (RCA) del Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental (SEIA).
Los dos aspectos mencionados de la optimización del uso de los recursos nacionales destinados
a la fiscalización, es decir, por una parte el diseño de políticas de fiscalización eficientes (doing
the things right) y, por otra, el diseño de programas de fiscalización que prioricen eficiente las
actividades de fiscalización (doing the right things), se describen brevemente a continuación.
En lo que respecta al diseño de políticas de fiscalización eficientes este estudio ha identificado
dos vías por las cuales es posible generar mayores niveles de cumplimiento con reducciones en
los costos de fiscalización, a) mediante reducciones en los costos directos del proceso
fiscalizador y b) mediante promoción del cumplimiento autónomo. El primer aspecto dice
relación con el diseño de políticas optimas de penalización que abarcan las que se presentan en
la Parte II y que incluyen aspectos como mejoras en la capacitación de los fiscalizadores, el
establecimiento de penalizaciones basado en el historial de cumplimiento de los fiscalizados, y
medidas para incentivar las auto-denuncias o la auto-imposición de medidas correctivas. En lo
que respecta a la promoción del cumplimiento autónomo, se analiza aspectos como la
potenciación de la labor fiscalizadora de la comunidad, la diseminación publica de la
información ambiental de las empresas y otros aspectos específicos que motivan el auto-
cumplimiento.
En lo referente a los criterios para la priorización de recursos escasos de fiscalización, la
pregunta que es relevante y que se intenta responder es: en orden a generar mayores niveles de
cumplimiento con la normativa ambiental ¿es más eficiente aumentar la penalización mediante
las actividades propias del proceso fiscalizador, esto es mediante mayores frecuencias de
inspección y/o aumentos en la multa o, alternativamente, es más eficiente hacerlo a través de la
promoción del auto-cumplimiento (mediante campañas educativas por ejemplo) u otros
aspectos no directamente relacionados con la fiscalización directa? En el contexto teórico que
aquí se utiliza para analizar económicamente este problema es decir, en un contexto de oferta
y demanda por cumplimiento donde las empresas ofrecen cumplimiento de la normativa
ambiental y la sociedad demanda cumplimento, y en el que el precio del cumplimiento
corresponde a la penalización esperada la respuesta depende críticamente de la elasticidad de
cumplimiento de las empresas, que corresponde a un parámetro de comportamiento de las
mismas que describe el cambio porcentual en el cumplimiento debido a un cambio porcentual
en la penalización esperada. Si la elasticidad de cumplimiento es alta, en general, convendrá
generar cumplimiento a través de incrementos en la multa esperada; si por el contrario, la oferta
por cumplimiento de los fiscalizados es altamente inelástica, en general, convendrá generar
cumplimiento a través de medidas que promuevan el cumplimiento autónomo, esto es a través
de aspectos que generen cumplimiento independiente de la multa esperada.
Por lo anterior, una de las principales recomendaciones del presente estudio es estimar para
cada sector relevante de la economía y o grupo de contaminadores, cuáles son las elasticidades
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
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de cumplimento debido a cambios en la multa esperada y cuáles son las elasticidades de
cumplimento debido a cambios en otros factores. Adicionalmente, la identificación de estos
otros factores permitirá una mejor focalización de los recursos de fiscalización pues informará
cuáles son aquellos sectores donde el proceso tradicional de fiscalización basado en multas y
probabilidades de inspección es más efectivo y en cuáles sectores serán otros factores los que
tendrán mayor incidencia en el cumplimiento.
Sin embargo, en una etapa de transición, mientras no se cuente con estimaciones confiables de
las elasticidades de cumplimiento específicas por sector, será necesario implementar una
metodología para la estimación indirecta de las elasticidades así como para la estimación del
riesgo ambiental asociado a los procesos productivos. Los lineamientos para el diseño de dicha
metodología se proponen en la Parte III del presente informe. Debido a las complejidades de la
fiscalización de los requerimientos de las Resoluciones de Calificación Ambiental (RCA)
asociada a las particularidades del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) que
determina exigencias ad-hoc a cada proyecto aprobado, se establecen lineamientos
metodológicos específicos tanto para la fiscalización de normas de calidad ambiental y de
emisión (sección 5) como para la priorización de recursos de fiscalización en el diseño de
programas y subprogramas sectoriales de fiscalización del cumplimiento de las RCA (sección
6). El caso de la fiscalización de planes de prevención, de descontaminación y de manejo se
asume como un caso intermedio ya que posee componentes de ambos, por una parte incluye
normas específicas que deben ser cumplidas, y por otro lado, en dichos planes se establecen
requerimientos específicos equiparables a aquellos que exigen las RCA.
En la sección 5 se presenta los lineamientos metodológicos que aquí se propone tener en cuenta
en el futuro para elaborar una metodología de detalle para priorizar el uso de los recursos
nacionales destinados a la fiscalización de normas de emisión y de aquellas consideradas en los
planes de prevención y descontaminación ambiental. Estos lineamientos propuestos se han
elaborado a partir de los criterios que han sido desarrollados empíricamente en las últimas
décadas en Europa, y especialmente en Holanda, para mejorar el empleo de los recursos de
fiscalización. En este estudio dichos criterios se han adaptado y extendido para hacerlos
técnicamente consistentes con el modelo conceptual desarrollado en la Parte I y para adecuados
a las características de la regulación y las necesidades de fiscalización y la realidad de Chile. Su
objetivo central es evaluar el grado de cumplimiento de las normas a fiscalizar por parte de todo
el universo de regulados relevante. Esto requiere una acuciosa identificación previa de todo el
universo relevante de agentes regulados, conocer el nivel de cumplimiento-incumplimiento de
los grupos de contaminadores y finalmente delimitar las responsabilidades de los distintos
organismos que participan en el proceso fiscalizador (superintendencia y servicios sectoriales).
Se presenta los lineamientos a seguir para diseñar una metodología de detalle que permite
identificar para cada cuerpo regulatorio (normas de emisión, normas de concentración, y planes
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
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de prevención y/o descontaminación) grupos homogéneos de contaminadores pero que difieren
respecto de sus niveles de cumplimiento autónomo.
Siguiendo la experiencia internacional, para los distintos grupos homogéneos de
contaminadores (fuentes fijas versus fuentes móviles, por ejemplo) se propone estimar el nivel
de cumplimiento de la norma en cuestión y del riesgo involucrado, y clasificar a todos los
eventuales fiscalizados del universo relevante de acuerdo con indicadores cuantitativos de
riesgo y de cumplimiento. Se propone emplear esta información posteriormente para construir
una matriz de dos por dos que se emplea para determinar los criterios rectores con que se
priorizará el uso de los recursos en los programas de fiscalización a implementar en la práctica.
La aplicación de criterios de riesgo-cumplimiento para determinar la priorización del uso de los
recursos en los programas de fiscalización demanda una serie de tareas que deben
implementarse en distintas fases de trabajo para elaborar dicha matriz, las que se reseñan las
secciones finales.
En la sección 5 se presenta los lineamientos metodológicos propuestos aquí para elaborar en el
futuro una metodología de detalle para priorizar el uso de los recursos destinados a la
fiscalización de las exigencias contenidas en las Resoluciones de Calificación Ambiental
(RCA). Se propone lineamientos para una metodología de detalle que defina prioridades
utilizando dos módulos propios de la metodología empleada en Inglaterra y Escocia y que están
destinados a evaluar empíricamente el cumplimiento de la normativa y el riesgo que importan
los distintos agentes regulados/fiscalizados.
El primero de estos módulos corresponde al de Evaluación de Desempeño del Ejecutor (EDE),
y está destinado a medir el comportamiento ambiental y las condiciones que posee el titular del
proyecto para cumplir con la normativa, lo que depende crucialmente de que los costos de
abatimiento sean bajos. Este módulo provee entonces una evaluación cualitativa de los costos
de abatimiento de los titulares de los proyectos. Al segundo módulo se le llama de Evaluación
del Riesgo Ambiental Implícito (ERAI), y busca estimar el riesgo ambiental asociado al
proyecto específico.
Tareas prioritarias Tareas no prioritarias
Tareas no prioritarias No fiscalizar
Tasa de riesgo
Tasa de cumplimiento
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Estos dos módulos constituyen la información básica con que la autoridad fiscalizadora
determina la frecuencia de inspección de cada proyecto aprobado en el SEIA
La metodología de detalle que se desarrolle a partir de los lineamientos aquí propuestos debe
determinar la frecuencia anual de inspección para cada proyecto con RCA, frecuencia que
deberá actualizarse año a año en los correspondientes programas de fiscalización de acuerdo a la
historia de cumplimiento de los proyectos, el perfil público del proyecto, los cambios en las
condiciones ocurridos desde el momento de aprobación del estudio de impacto ambiental, etc.
Esta metodología permitirá a la agencia fiscalizadora (Superintendencia y/o servicios sectoriales
de fiscalización) focalizar recursos en aquellos proyectos de más alto riesgo y menores
probabilidades de cumplimiento. Adicionalmente la metodología permitirá identificar aquellos
proyectos en los cuales el riesgo ambiental implícito (resultado de la contaminación,
destrucción de hábitats, deterioro de servicios ambientales, y/u otro efecto o efectos que
provocaría un eventual incumplimiento de la exigencia en cuestión) es bajo y donde el riesgo es
manejado de manera adecuada. La metodología debe permitir una cierta flexibilidad de tal
manera de adaptar las frecuencias de inspección a la experiencia y circunstancias locales de los
proyectos.
EVALUACION DE RIESGO Y DESEMPEÑO
(ERD)
Combina los puntajes de EDE y ERA y
provee el número recomendado de
inspecciones basado en el peligro de los
contaminantes del proyecto y de la
habilidad del proyecto para manejarlos
EVALUACION DE DESEMPEÑO DEL
EJECUTOR (EDE)
Establece y emplea criterios para
estimar los costos asocia-dos al
cumplimiento y otorga puntajes de
manera acorde
EVALUACION DEL RIESGO AMBIENTAL
IMPLICITO (ERAI)
Establece y emplea criterios para
estima el riesgo asociados al cos-to del
incumplimiento y otorga puntajes de
manera acorde
aminación del proyecto
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Informe
PROPUESTA DE LINEAMIENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAR UNA
METODOLOGÍA PARA OPTIMIZAR EL USO DE LOS RECURSOS DESTINADOS A
LA FISCALIZACIÓN DE LA NORMATIVA AMBIENTAL
1. INTRODUCCION
La autoridad fiscalizadora ambiental que la reforma a la institucionalidad ambiental que se
encuentra en estudio en el Parlamento Nacional propone crear, deberá fiscalizar el
cumplimiento de tres tipos de exigencias y requisitos que la regulación ambiental impone a los
regulados: 1. las normas de concentración y de emisión; 2. las exigencias y demás medidas
incorporadas en las Resoluciones de Calificación Ambiental (RCA) del Sistema de Evaluación
de Impacto Ambiental (SEIA); y 3. las exigencias y otras medidas consideradas en los Planes de
Prevención y de Descontaminación (PPD) y los Planes de Manejo (PM).
Para formalizar el análisis de una fiscalización eficiente del cumplimiento de estos tres tipos de
obligaciones ambientales impuestas en Chile a los regulados, se elaboró un modelo teórico que
proveyó el marco conceptual analítico para definir los criterios necesarios para elaborar una
propuesta conceptualmente rigurosa de optimización del uso de los recursos por parte de la
autoridad encargada de fiscalizar el cumplimiento de la normativa ambiental del país.
(optimización y focalización)
Por otra parte, se hizo un extenso y exhaustivo esfuerzo de análisis de la experiencia
internacional existente, tanto respecto de los criterios utilizados para priorizar la fiscalización
ambiental, como de la aplicación de estos criterios para determinar en la práctica los programas
de fiscalización de la autoridad en tres sectores productivos y dos recursos ambientales. A partir
de esta experiencia internacional fue posible derivar algunas implicaciones de interés para el
país y elaborar algunas recomendaciones que Chile podría seguir en el futuro para definir una
metodología que le permita diseñar programas eficientes de fiscalización de sus regulaciones y
exigencias ambientales.
En la Parte I siguiente de este informe, se presenta el marco conceptual desarrollado en este
estudio, y a partir del cual se derivan los criterios utilizados para definir los usos óptimos de los
recursos de fiscalización. En la Parte II se utiliza el marco conceptual para proponer políticas
eficientes de fiscalización. En la Parte III, se presenta los lineamientos metodológicos que, a
partir de dicho marco conceptual, así como de las implicaciones derivadas y las
recomendaciones extraídas del análisis de las experiencias de los países desarrollados en
fiscalización ambiental, se proponen aquí para guiar e iluminar la elaboración futura de una
metodología detallada para asignar óptimamente los recursos disponibles para la fiscalización
de modo de conseguir el mayor nivel de cumplimiento de la normativa y las exigencias
ambientales del país.
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
13
PARTE I: MARCO CONCEPTUAL PARA EL DISEÑO DE POLITICAS EFICIENTES
DE FISCALIZACION DEL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA
AMBIENTAL
La autoridad fiscalizadora ambiental del país deberá fiscalizar en el futuro el cumplimiento por
parte de los agentes regulados/fiscalizados de tres tipos de exigencias y requisitos que la
regulación ambiental les impone y exige cumplir:
1. las normas de concentración y de emisión;
2. las exigencias y demás medidas incorporadas en las Resoluciones de Calificación
Ambiental (RCA) del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA); y,
3. las exigencias y otras medidas consideradas en los Planes de Prevención y de
Descontaminación (PPD) y los Planes de Manejo (PM).
En la primera parte de este estudio se estableció un marco conceptual para el análisis de la
fiscalización ambiental óptima a partir de un modelo general de cumplimiento de la normativa
ambiental que se desarrolló a partir principalmente de Becker (1968), quien analizó los
mecanismos de penalización eficientes para los delitos en general. En esta Parte I se presenta el
modelo elaborado, que ha sido reformulado a partir de su versión original (ver Informe 2 en
Volumen de Documentos Anexos) y que, por una parte, se presenta en un formato más
accesible a cualquier lector, y por otra, incluye algunas extensiones a su versión inicial.
Primeramente, y con el propósito de analizar el problema de la fiscalización óptima de las
normas de concentración y emisión, el modelo asume que el nivel de cumplimiento de la
regulación, y por lo tanto, el abatimiento de la contaminación que sobrepasa la norma (o
contaminación finalmente disuadida), constituye una variable continua, y no una variable
discreta como en el caso de firmas que cumplen o no cumplen con el estándar ambiental.
Posteriormente, en la tercera parte, y con el propósito de adaptarlo al análisis de la fiscalización
óptima de las exigencias tanto de las resoluciones de calificación ambiental del SEIA como de
los PPD y los PM, el modelo se modifica para incorporar el tratamiento de la variable discreta
´número de empresas´ que cumple (o incumple) con las exigencias ambiéntales.
2. MARCO CONCEPTUAL PARA EL DISEÑO DE POLITICAS EFICIENTES DE
FISCALIZACION DEL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL
A diferencia del articulo original de Becker y de las extensiones que han surgido de él, incluidas
las extensiones en el plano ambiental, inicialmente se asume que la variable de interés de la
agencia fiscalizadora corresponde al nivel de cumplimiento de la regulación, y por lo tanto, el
abatimiento de la contaminación que sobrepasa la norma (o contaminación finalmente
disuadida), que en la vida real corresponde al objetivo que normalmente persiguen las
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autoridades respecto de la fiscalización de las normas de emisión y las normas de concentración
de contaminantes. Este objetivo de la autoridad fiscalizadora constituye una variable continua, y
no una variable discreta como son, por ejemplo, el número de firmas que cumplen o no cumplen
con el estándar ambiental, o el número de infractores a una exigencia tipo de las resoluciones de
calificación ambiental del SEIA.
Para la presentación del modelo1, inicialmente se asume una firma representativa que produce
un bien que genera beneficios para la sociedad, tanto por el bienestar que derivan de él quienes
lo consumen, como por los beneficios indirectos que se derivan de su producción (empleo,
desarrollo local, etc.). Sin embargo, como un subproducto de su actividad comercial, esta firma
representativa genera contaminación, representada por . La variable mide la
contaminación física generada por la firma (por ejemplo: kgs. de emisión de un determinado
contaminante por periodo de tiempo, o concentración de un determinado contaminante por
metro cúbico)2. A través de la producción del bien, la contaminación genera ganancias
(beneficios) para la firma (e indirectamente para la sociedad), porque a mayores niveles de
contaminación genera mayores utilidades. La función de ganancias de la firma (dada por la
diferencia entre sus ingresos totales y sus costos totales) se denomina “beneficio neto privado”
(BNP) y se expresa como . Se asume que los BNP aumentan con la
contaminación pero a tasas decrecientes, es decir: ; . Por otra parte, todo el
daño provocado por la contaminación generada al producir el bien, se mide por la función de
daño ambiental a la que se denomina “costo externo” ( ), que se expresa como .
Se asume, que toda unidad de contaminación produce daño (tiene un costo) y este aumenta con
el nivel total de contaminación existente, de tal forma que: y ; se supone
que dichos costos aumentan a tasas crecientes, . Dado esto, la sociedad debe definir
el nivel óptimo de contaminación que le permita maximizar los beneficios netos sociales ( ),
que resultan de restar a los beneficios netos privados derivados de la producción del bien, el
costo externo provocado por el daño ambiental que genera la contaminación y que se expresan
como .
En la Figura 1, la contaminación generada al producir el bien3 se muestra en el eje horizontal,
expresada en alguna unidad conveniente (como toneladas por año o microgramos por metro
1 Con el propósito de simplificarla y hacerla más accesible a todo tipo de interesados, aquí se ha cambiado
ligeramente la forma de presentación del modelo respecto a la empleada en el Informe 2 (el que se puede ver en el
Volumen Electrónico de Anexos). 2 La concentración de un contaminante puede ser convertida a emisiones con una fórmula que relaciona la
concentración del contaminante por metro cúbico con el flujo de metros cúbicos por hora con la cantidad de horas
de operación. 3 Debe notarse que la contaminación producida es función de la cantidad de producto producido. Aunque
obviamente esta función puede ser muy simple o muy compleja, es conveniente, y no introduce pérdida de
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cúbico), mientras que los costos y beneficios privados y/o sociales derivados de la producción y
consumo del bien se muestran en el eje vertical, expresados en términos monetarios. Los
“beneficios netos marginales privados” ( ) corresponden al cambio en los (las
utilidades de la empresa) debido al cambio en una unidad de contaminación (generada para
producir el bien que produce y vende la firma), y que puede ser expresado como
. El “costo externo marginal” ( ) es, por lo tanto, el incremento en el
daño ambiental , generado por una unidad extra de contaminación, y puede ser
expresado como . Desde el punto de vista de la sociedad en su conjunto, el nivel
óptimo de contaminación ocurrirá donde ambas curvas se intercepten, y por lo tanto,
. Esto porque, para un nivel cualquiera de contaminación ( , por
ejemplo) el área bajo la función de desde 0 hasta corresponde a las utilidades totales
de la empresa (y por lo tanto, a una medida de los beneficios sociales que la empresa genera)
para ese nivel dado de contaminación ( ). Por otra parte, para ese mismo el área debajo de la
curva desde 0 hasta muestra el costo total del daño ambiental que ese nivel de
contaminación genera para la sociedad4. Si el objetivo de la sociedad es maximizar la diferencia
entre los beneficios y los costos sociales asociados a la contaminación, el nivel de
contaminación óptimo que consigue este objetivo es (que se corresponde con el punto Y en
la Figura 1). Este nivel de contaminación genera un beneficio neto social igual al área del
triangulo OXY, y que corresponde al mayor BNS posible de obtener. Cualquier incremento en
la contaminación por sobre incrementará más los costos sociales que los beneficios sociales
y, por lo tanto, no será óptima (no maximizará los BNS totales). Asimismo, cualquier reducción
de la contaminación por debajo de reducirá mas los beneficios sociales que los costos
sociales y, por lo tanto, dicha reducción no será óptima (dejará de generar BNS positivos que
son posibles de generar). Por lo tanto, es el nivel de contaminación que maximiza el BNS y
desde este punto de vista es el nivel de contaminación socialmente óptimo.
generalidad alguna, pensar en ella de la manera más simple posible; por ejemplo, que cada unidad de producto se
asocia linealmente con la contaminación que genera. 4 Se asume que las funciones de CE y CEM miden correctamente cada uno y todos los costos derivados del daño
que provoca la contaminación.
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Figura 1
Formalmente, si la autoridad reguladora tiene como objetivo determinar el nivel de
contaminación que maximiza el beneficio neto social ( ), el problema a resolver será el
siguiente:
(1)
La condición de primer orden que asegura esta maximización es:
(2)
que es equivalente a ; condición que se cumple en el punto Y de la Figura 1; es
decir, cuando el nivel de la contaminación es igual a .
El análisis previo corresponde al tratamiento estándar de externalidades en la literatura de
economía ambiental (ver Pearce y Turner, 1990 y particularmente Figueroa, 1994 para una
conceptualización en el caso chileno).
De acuerdo a lo anterior, una política socialmente eficiente de regulación ambiental (o control
de la contaminación) que utilice estándares de emisión, debería fijar el estándar de
contaminación exigible, , a un valor igual al óptimo de contaminación y, por lo tanto,
normar que . Dado que el objetivo de este estudio es determinar políticas y medidas de
fiscalización que de manera eficiente incrementen los niveles de cumplimiento con la
Costos, beneficios
0
X
Y
Contaminación
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legislación, aquí no se analiza cómo ha sido fijado, ni si este ha sido o no fijado de manera
óptima (es decir, igual a ). De esta forma, este trabajo se centra en analizar el costo social del
incumplimiento de la regulación ambiental, cuyas normas, estándares y medidas son
determinadas por la autoridad reguladora y se asumen son óptimas desde el punto de vista
social, es decir, se asume que siempre .
En su forma más común, las normas o estándares ambientales establecen el nivel máximo de
emisión o concentración para un contaminante; por ejemplo, X microgramos de material
particulado por metro cúbico de aire; o un determinado porcentaje de oxígeno disuelto en el
agua, o un determinado nivel de decibeles que no se debe sobrepasar. Los estándares muchas
veces son establecidos con referencia a algún criterio de salud; por ejemplo, el nivel de un
contaminante no debe exceder un cierto valor crítico, que generalmente segura inocuidad para la
salud humana5.
Sin embargo, la gestión ambiental requiere de una agencia fiscalizadora que monitoree y
supervigile el cumplimiento de los regulados (las empresas y otros agentes) con los estándares
y normas ambientales y que adicionalmente, imponga sanciones al incumplimiento. Una
agencia fiscalizadora sin los recursos suficientes o sin la capacidad de sancionar los
incumplimientos de la norma implica que el único incentivo que poseen las empresas (y
cualquier otro tipo de agente regulado) para cumplir con la regulación es de tipo moral.
Desafortunadamente, la experiencia internacional indica que los incentivos morales no son en
general aliciente suficiente para que las empresas (u otros agentes) que maximizan ganancias
cumplan realmente con los estándares y normas ambientales.
Por lo tanto, junto a un estándar debe existir algún tipo de penalidad asociada a su no
cumplimiento; esta penalización puede ir desde una simple amonestación por escrito, o el pago
de multas, hasta la clausura temporal o definitiva de la fuente contaminante e incluso, como en
algunos países, hasta el encarcelamiento del o los responsables. Sin embargo, los casos en los
que las penalizaciones sean muy altas (como encarcelamiento o multas millonarias) son raros,
debido a que una política de fiscalización eficiente debe concebirse de manera que sea en el
mejor interés de la empresa (o los regulados en general) cumplir con la ley (regulación).
La Figura 2 ilustra la forma en que una penalización o multa ( ) induce a cumplir (o incumplir)
con el estándar fijado por la autoridad reguladora.
5 Esto es claramente así para las llamadas normas primarias de calidad ambiental. Sin embargo, existen también
otras normas que se establecen con referencia a otros objetivos como, por ejemplo, la salud o estado de
conservación de especies animales o vegetales o de ecosistemas completos como es el caso de las llamadas normas
secundarias.
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Figura 2
Si el estándar ha sido establecido eficientemente al nivel y la penalización (multa) por
unidad de contaminación sobre la norma ha sido fijada en , esta multa es ineficiente (punto B
en el grafico). Esto, porque la empresa contaminante tiene un incentivo a contaminar hasta el
nivel de contaminación que es mayor que el estándar , por lo que la empresa incumplirá la
normativa (en ). Esto ocurre porque entre los niveles de contaminación y la empresa
gana más pagando la multa y excediendo el estándar, que cumpliendo con el estándar exigido
( ). Sólo para niveles de contaminación a la derecha de la multa a pagar f excede a la
ganancia marginal (la altura de la curva BPNM) y, por lo tanto, la empresa producirá
contaminación hasta .
En general los infractores a la regulación deben ser descubiertos violando la ley, por lo que el
análisis debe ser modificado porque en este caso las decisiones de la empresa no se toman por
la simple comparación entre los beneficios obtenidos por producir sobre la norma y la multa,
sino que por la comparación entre dichos beneficios y la multa esperada (o el valor esperado de
la multa), esto es el valor de la multa ( f ) multiplicado por la probabilidad ( ) de ser
descubierto violando la normativa. En un contexto de recursos de fiscalización escasos, donde
no es posible monitorear al 100 % de los eventuales infractores durante el 100 % del tiempo, la
probabilidad de ser sorprendido será en general menor que uno y, aun cuando la multa esté
Costos, beneficios, multas
Nivel de contaminación
A
B
C
*pf
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fijada al valor del costo marginal de la contaminación al nivel optimo (es decir igual a *f en la
figura 2) existirá un incentivo para que la firma contamine por sobre la norma. En general si
1p y/o *ff la firma tendera a contaminar por sobre la norma, como lo indica el punto C
de la Figura 2, al que corresponde un nivel de contaminación , debido a que el regulado
percibe que la probabilidad de que lo sorprendan incumpliendo es 1p , por lo que la multa
esperada percibida por él es . Es interesante notar que lo antes señalado implica que
una multa como en la Figura 2 inducirá al total cumplimiento del estándar si el regulado
percibe o estima que la probabilidad de ser descubierto es igual a 1 (es decir, que espera que
cada vez que incumpla la norma será sorprendido). Además , valor de la multa óptima, para
, es igual al costo marginal del daño ambiental al nivel de contaminación óptima , la
que a su vez es igual a s , (es decir, ). Por lo tanto, para que con *f haya total
cumplimiento, la fiscalización debiera realizarse de forma que los regulados perciban que la
probabilidad de ser descubiertos si infringen el estándar s es del 100 % (punto A en la Figura
2).
Sin embargo, las condiciones descritas son demasiado restrictivas en la práctica, ya que una
fiscalización que genere una probabilidad de 100% de sorprender a los que violan el estándar
tendrá, en general, costos prohibitivos (muy elevados). Más aún dichos costos generalmente
superarán los beneficios obtenidos de reducir el incumplimiento a cero. De allí que una
motivación importante para este trabajo es el diseño de políticas de penalización realistas y que
permitan minimizar los niveles de incumplimiento asociados a un uso eficiente de los recursos
de fiscalización. Dado que las multas o penas están por lo general determinadas por la propia
normativa, el valor de la multa generalmente será para la autoridad fiscalizadora una variable
dada o exógena al momento de diseñar una política de fiscalización óptima, por lo que la
variable de elección para la autoridad fiscalizadora será la probabilidad percibida (o estimada)
por los fiscalizados de ser sorprendidos cuando incumplan, y que la autoridad fiscalizadora
puede lograr con los distintos instrumentos, sistemas y medidas de fiscalización a implementar
con los recursos disponibles para las actividades de fiscalización.
Otro aspecto interesante de notar son las asimetrías asociadas a inducir cumplimiento de la
regulación a través del monto de la multa ( ) o de la probabilidad de ser sorprendido ( ). A
partir del punto C en la Figura 2 se advierte que para la autoridad fiscalizadora es posible lograr
una reducción en los niveles de contaminación o incumplimiento de la empresa mediante un
aumento en el valor esperado de la multa, lo que puede ser obtenido ya sea a través de un
aumento en el valor de la multa y/o por un aumento en la probabilidad de ser descubierto. Sin
embargo, mientras que incrementar la multa, en general, no tiene costos para la sociedad,
aumentar la probabilidad si tiene costos, debido a que es necesario invertir en recursos de
fiscalización. Por lo tanto, la intuición indica que una manera eficiente de asegurar total
cumplimiento con la normativa y, por lo tanto, total disuasión de infringir la ley es mediante
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una política de penalización que implique multas altas y baja probabilidad de ser sorprendido
para el regulado y, por lo tanto, bajos costos de fiscalización para la agencia reguladora. En la
práctica, sin embargo, en general existe un límite superior a la multa que se puede imponer a las
empresas (ya sea porque su monto máximo está fijado por ley, o debido a consideraciones de
justicia, por ejemplo) por lo que siempre será necesario llevar a cabo algún grado de
fiscalización directa. Si, por ejemplo, por cualquier consideración o circunstancia, la multa
fijada no pudiera ser superior a los beneficios marginales obtenidos por las empresas en el
óptimo social , es decir, si *ff , y considerando que, dada la restricción de recursos que
existe para fiscalizar, la probabilidad de ser descubierto será en general menor que uno, (
), entonces necesariamente algún nivel de incumplimiento de la regulación deberá ser
tolerado por la sociedad.
2.1 Modelo de Cumplimiento Bajo Certidumbre
En esta sección se formaliza y detalla el modelo antes presentado de fiscalización eficiente de la
normativa ambiental.
Una firma genera contaminación como un subproducto de su actividad comercial, la que está
dada por , es decir, se distribuye entre cero y el nivel de contaminación que generará
una empresa no regulada , que maximiza sus ganancias. La contaminación genera beneficios
para la firma (e indirectamente para la sociedad). La función de beneficios privados corresponde
a , en la que [el superíndice denota la primera derivada de
la función , y por lo tanto corresponde a la función BNMP mostrada en la Figura 1 y 2],
adicionalmente [es decir, la segunda derivada de la función BNP es negativa o,
equivalentemente, la pendiente de la función BPNM es negativa], además por simplicidad y sin
pérdida de generalidad asumiremos que lo cual significa que la tercera derivada
de es cero o equivalentemente, que la función BNMP es lineal. Asimismo, la
contaminación genera daños externos totales que están dados por , de tal forma que
, y [lo que es equivalente a decir que la función
tiene pendiente positiva, ver Figuras 1 y 2].
Los beneficios sociales netos ( ) corresponderán entonces a: y
es el nivel de contaminación que maximiza el . Este nivel de contaminación óptima es
definido por la siguiente condición [punto del cruce de las funciones de
BNMP y CEM]. Si el estándar es establecido de manera eficiente, no existirá diferencia entre el
nivel de polución óptimo y el estándar, es decir . De acuerdo a los supuestos,
y, por lo tanto . Como corresponde a aquel nivel de
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contaminación donde la función de BNMP cruza el eje horizontal, representa el nivel de
contaminación que maximiza las ganancias de la empresa cuando esta no toma en cuenta en sus
decisiones la contaminación que genera y el costo social que dicha contaminación provoca (por
lo tanto corresponderá al nivel de contaminación existente en ausencia de fiscalización).6
Dado que sin regulación la empresa tenderá a contaminar es decir por sobre el estándar ,
necesariamente deberá existir algún grado de regulación para llevar a la firma a cumplir con el
estándar. La forma de provocar esto en un mundo con absoluta certidumbre acerca de los
niveles de contaminación que la empresa está generando es a través de una penalización a la que
aquí se llama multa, pero que, en general, puede abarcar cualquier otro tipo de penalización por
el no cumplimiento de la normativa, incluso penalizaciones no monetarias como pérdida de
reputación, etc. Si la multa total por no cumplir la normativa ( ) es igual o mayor a las
utilidades que genera el incumplimiento de la normativa, de forma tal que
para , la empresa no tendrá incentivos a incumplir con el estándar y se provocará
disuasión total de incumplir la norma [y la contaminación disuadida será ( )]. Sin embargo,
por distintas razones, cuyo análisis está fuera del ámbito de este estudio, las multas observadas
en el mundo real nunca son tan altas. En el caso que para , (y por lo
tanto la multa es menor que las potenciales ganancias del incumplimiento) la empresa tendrá
incentivos a violar la ley.
Una multa de monto fijo (es decir independiente de la magnitud en que la contaminación
producida supera el estándar) como la descrita, es más ineficiente que una multa variable y
basada en la gravedad del contaminante. Esto se relaciona con la noción de Stigler (1970) sobre
disuasión marginal en comparación a disuasión en general. En el presente contexto, una multa
de monto fijo, genera disuasión general pero no disuasión marginal. En efecto, en muchas
situaciones un agente puede considerar cuál de varios delitos (actos que generan daño) cometer;
por ejemplo, puede optar entre secuestrar a una persona o secuestrarla y también matarla. Una
empresa contaminante puede optar entre descargar sólo una pequeña cantidad de contaminante
en un río o una gran cantidad. En tales contextos, la amenaza de sanciones juega un rol
adicional al tradicional de disuadir a los actores de cometer un delito. Para aquellos a los que no
se les puede disuadir de cometer la infracción, la sanción puede influenciar cuál de los delitos
finalmente cometen. Es posible demostrar que los individuos tendrán un mayor incentivo a
cometer los actos menos dañinos que los más dañinos si las sanciones aumentan con el daño
(Arguedas, 2008). La disuasión de cometer un acto menos grave se conoce como disuasión
marginal. Todo lo demás constante, es socialmente conveniente que la política de fiscalización
cree disuasión marginal por medio de una penalización más estricta a los actos más graves; por
lo que los actos menos graves tendrán una sanción menor. Esta es una de las consideraciones de
por qué, en general, la multa no puede ser máxima en todos los casos.
6 Es decir, la empresa genera lo que la economía llama una externalidad negativa, un costo que afecta a alguien en
la sociedad y que la empresa no considera en su decisión de óptimo.
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Una penalización que aumenta con el daño, en el contexto de este modelo de fiscalización
óptima es equivalente a una penalización que aumenta con los niveles de contaminación por
sobre la norma. Por ejemplo, una multa de monto fijo implicará que la multa marginal es cero,
, y por lo tanto, si la empresa tiene incentivos a no cumplir con la norma (i.e.
) le será conveniente sobrepasar la norma por mucho que sobrepasarla por
poco, por lo tanto, el nivel óptimo de contaminación será siempre en este caso, que es el
máximo nivel esperable de incumplimiento de la norma.
Con el propósito de hacer este problema tratable aquí se seguirá la literatura en políticas de
cumplimiento, asumiendo que el monto máximo de multa está dado por el nivel de utilidades de
la empresa, y por lo tanto . Sin embargo, adicionalmente se asume una
segunda condición que está menos presente en la literatura y es que la multa marginal dada por
sea mayor que cero, como una forma de asegurar algún grado de reducción en la
contaminación desde su nivel máximo (algún grado de disuasión marginal).
2.2 Modelo de Cumplimiento Bajo Incertidumbre
Al analizar el cumplimiento y la fiscalización de las normas de contaminación y de emisión
debe tenerse presente que el regulador que ya ha establecido el estándar generalmente no
puede observar y verificar el nivel de cumplimiento del estándar a menos que gaste e invierta en
recursos de fiscalización (inspectores, vehículos, equipos de detección, etc.). Como es irreal
pensar que el regulador dispone de recursos para fiscalizar a todas las empresas contaminantes
durante todo el tiempo, la firma representativa del modelo sólo será inspeccionada y
sorprendida incumpliendo con probabilidad , y por lo tanto, p corresponderá a la
frecuencia de inspección. Si la firma es descubierta violando el estándar (y por lo tanto )
tendrá que pagar una multa que en orden a crear disuasión marginal dependerá de la cantidad de
contaminación emitida por sobre la norma , la cual por conveniencia se asume
que tiene una estructura lineal de la siguiente forma: 7
Por lo tanto, bajo este esquema de regulación, la firma maximizará su función de ganancia o
utilidad esperada.
(3)
sujeto a la restricción
(3´)
Por lo que la firma elegirá el nivel de contaminación correspondiente a:
7 Es decir, f multiplicando por .
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(4)
Para 1p y , y la firma cumplirá con el estándar; este caso
corresponde al punto A de la Figura 2. La multa es la multa eficiente (óptima) cuando = 1,
y es igual al costo del daño marginal al nivel de contaminación óptima , . Sin
embargo, si la probabilidad de detección del incumplimiento es menor que uno [ y/o la
multa marginal es menor que la multa marginal eficiente cuando , el nivel de
contaminación de la firma sobrepasará el estándar, un ejemplo de lo cual corresponde al punto
C en la Figura 2.
Otra observación que es evidente en el punto C de la Figura 2, es que es posible mantener el
nivel de incumplimiento constante, aumentando y disminuyendo . Esta política de
cumplimiento es eficiente debido a que aumentando la multa marginal, lo que no tiene costo
para la sociedad, es posible reducir la probabilidad de inspección, lo que permite ahorrar
recursos de fiscalización. Es decir, esta política hace posible mantener el mismo nivel de
incumplimiento de la norma gastando menos recursos de fiscalización.
Política óptima, de fiscalización
Si alguna actividad de fiscalización es necesaria, entonces el regulador debe asumir el costo por
el uso de recursos escasos en la actividad de fiscalización. Si el costo de cada fiscalización
corresponde a , el costo total de fiscalización corresponderá a .
Un planificador social que desea minimizar los costos sociales asociados al incumplimiento
deberá resolver el siguiente problema:
(5)
Sujeto a las siguientes restricciones:
,
El planificador social elegirá el nivel de incumplimiento óptimo , tal que:
(5´)
El lado izquierdo de (5´) representa los beneficios marginales de la fiscalización (BMF) que
consigue acercar los niveles de contaminación a la norma (es decir de la fiscalización que
disuade contaminación por sobre la norma), y que son iguales a ,
pues corresponden a los beneficios que la sociedad obtiene de los costos evitados por la
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contaminación que se ha disuadido, menos las ganancias que la empresa ha dejado de generar
debido a la contaminación que dejó de producir. El término del lado derecho en (5´)
corresponde a los costos marginales de la fiscalización , lo cual
corresponde al cambio en la probabilidad de fiscalización multiplicado por el costo constante
por inspección. Una unidad de reducción en la contaminación se consigue incrementando la
probabilidad de inspección en el monto lo cual a un costo fijo por inspección de
genera un costo incremental dado por el lado derecho de (5´). Los supuestos del modelo
implican que el costo medio y marginal de fiscalización es constante; sin embargo, mas
adelante se considera el caso en el cual el costo de inspección varia con los niveles de emisión
del contaminante.
La Figura 3 ilustra la determinación del nivel óptimo de incumplimiento en presencia de
fiscalización. De acuerdo a los supuestos, , la pendiente de la función es una
constante negativa la cual por simplicidad se asume igual a menos uno, y por lo tanto
.
Figura 3
En la Figura 3, como es usual, el estándar deberá ser fijado al nivel donde se interceptan las
funciones de beneficio neto marginal privado ( y costo marginal de la externalidad
( ) y por lo tanto:
Y
Z
X
Contaminación ( )
=
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(6)
Sin embargo, reducciones en la contaminación desde el nivel de contaminación sin regulación
conlleva no solo la pérdida de beneficios para la firma sino que además los costos de
fiscalización en que debe incurrir la autoridad fiscalizadora. Al agregar al análisis los costos
marginales de fiscalización entonces, desde el punto de vista del planificador
social de la fiscalización, el nivel de contaminación óptimo para la empresa es el que responde a
la condición:
(7)
Esta ecuación reproduce la condición en la ecuación (5’) de más arriba, sólo que pasa los
BNMP del lado izquierdo al lado derecho, con lo que se puede expresar claramente lo antes
señalado: que la fiscalización será óptima cuando los beneficios producidos en el margen (los
costos evitados gracias a la contaminación disuadida, el término CEM del lado derecho), sean
iguales a los costos generados en el margen (que corresponden a los dos componentes del lado
derecho, las ganancias que la empresa deja de generar al no contaminar, el término BNMP, más
los costos en que la agencia fiscalizadora debe incurrir para fiscalizar, el término CMF).
Al considerar los costos de fiscalización desde el punto de vista de la sociedad, entonces hace
sentido que y por lo tanto la agencia fiscalizadora debe tener como objetivo reducir la
contaminación en lo cual representa una exigencia de reducción de la contaminación
menor que la que asegura cumplimiento del estándar de emisión (o concentración) ; lo que es
equivalente a que se acepte ahora que la empresa supere el estándar en . En el
modelo estándar sin costos de fiscalización (es decir con certidumbre), es el nivel de
emisiones eficiente; sin embargo al considerar los costos asociados a la fiscalización para hacer
cumplir dicho estándar, el estándar resulta excesivo (sub-óptimo). Considerando los costos de
fiscalización, la reducción socialmente optima de la contaminación corresponderá a .
Ella genera beneficios en términos de reducción del daño ambiental correspondiente al área
, beneficios que son mayores al costo de implementar dicha reducción que equivale al
área (que incluye tanto la pérdida de utilidades de la empresa como los costos de hacer
cumplir la normativa). Cualquiera reducción adicional de la contaminación a partir de , es
decir cualquier unidad de contaminación a la izquierda de en la Figura 3, implicará que los
costos de reducir la contaminación se incrementarán más que los beneficios (representados por
los costos del daño evitado) por lo cual generar reducciones adicionales de la contaminación
(mayores niveles de cumplimiento) no será optimo desde un punto de vista social. Una
penalización esperada de en la figura será suficiente para implementar el nivel de
incumplimiento óptimo.
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La Figura 4, replica la Figura 3, pero ahora en el eje horizontal en vez de representarse niveles
de contaminación se muestra el grado de cumplimiento de la regulación, representado por los
niveles de contaminación disuadida y, por lo tanto, la reducción en la
contaminación desde el nivel máximo de contaminación que produciría una empresa no
regulada ( ). Es decir, se define contaminación disuadida como , de modo que si
, entonces y el costo de fiscalización será igual a cero (ya que la autoridad no
estaría fiscalizando), y sólo se incrementará en la medida que la autoridad fiscalizadora intente
disminuir la contaminación desde el nivel de contaminación sin regulación para acercarla al
estándar (o sea en la medida que aumente ). Nótese que:
(8)
y por lo tanto la función tendrá pendiente negativa en , mientras que el área por debajo
de dicha función muestra los beneficios ambientales debido a aumentos en la contaminación
disuadida . Similarmente es posible mostrar que:
(8´)
Esto implica que la función de costo marginal de fiscalizar y hacer cumplir la regulación
tendrá pendiente positiva. El área por debajo de dicha función refleja los costos
en los cuales la sociedad deberá incurrir para hacer cumplir la regulación, y que consisten en las
utilidades perdidas por las empresas debido a la restricción impuesta a sus emisiones, mas los
costos de fiscalización necesarios para hacer cumplir la normativa. Estas modificaciones en las
funciones de interés son sólo una re-parametrización que implica que el punto de origen del
espacio Cartesiano en la Figura 4 está ahora en y, por lo tanto, corresponde a un nivel de cero
disuasión, (nivel de contaminación igual al que genera una empresa no regulada, ).
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Figura 4
De acuerdo con (7) existen dos formas indirectas por las cuales es posible mejorar la eficiencia
de la fiscalización, es decir, es posible generar los mismos niveles de cumplimiento empleando
(gastando) menores recursos en fiscalización o, alternativamente, es posible generar mayores
niveles de cumplimiento (niveles de contaminación efectiva mas cercanos a la norma)
empleando las mismas o menores cantidades de recursos en fiscalización: a) a través de una
reducción en los costos fijos de inspección, el componente ; o b) a través de mayores
incentivos al auto-cumplimiento por parte de la empresa, que reducen el componente .
a) Reducción en los costos fijos de inspección.
La presencia de costos de fiscalización o inspección implica una distorsión en relación al
análisis estándar de mecanismos de comando y control que simplemente no considera dichos
costos. Peor aún, la evidencia empírica pareciera indicar que en algunas circunstancias las
agencias fiscalizadoras no pueden incorporar o tienen limitaciones a incorporar consideraciones
de costos de hacer cumplir la regulación. Simplemente en algunos casos no es posible
implementar los criterios de optimización aquí reseñados debido a consideraciones estatutarias
o de otro tipo. Por ejemplo, en los casos en los que se establece que todos los establecimientos
de determinado tipo deben ser inspeccionados todos los meses. Tales directivas pueden reflejar
la reacción a determinados eventos de alto perfil público o a consideraciones de justicia y no
necesariamente a consideraciones de optimización (Heyes, 1998; Bardach y Kagan, 1982)
Una reducción en los costos de fiscalización en que incurre la agencia fiscalizadora produce una
reducción en los costos para la sociedad de que la empresa cumpla con la normativa ambiental.
Contaminación disuadida ( k )
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
28
La mejora en la eficiencia del proceso fiscalizador (medido a través del componente ) es una
de las razones que pueden reducir los costos de fiscalización.8 Esto se ilustra en la Figura 5 por
un desplazamiento hacia la derecha de la función de , lo que indica que los costos de
fiscalización se han reducido y por lo tanto es posible liberar recursos que permitirán aumentar
el esfuerzo fiscalizador. Por ello, al aumentar la eficiencia del proceso de fiscalización,
reflejado por una disminución en el parámetro , es posible ahora obtener el mismo nivel de
disuasión con menores recursos de fiscalización.
Figura 5
En la figura, el equilibrio original, antes de la disminución en , se encuentra en el punto A
donde:
(9)
igualdad que determina el nivel de cumplimiento optimo que la autoridad exigirá del
fiscalizado, el nivel de cumplimiento optimo inicial ( ) será alcanzado a través de una
frecuencia de inspección . Si el costo por inspección se reduce, de c0 a c1 (con c0 > c1), la
función se desplaza desde hacia con lo que el nivel óptimo de cumplimiento
exigido por la autoridad aumenta a . Al haberse reducido los costos fijos de inspección, la
autoridad libera recursos que pueden ser destinados a incrementar la frecuencia de inspección y
por lo tanto asegurar mayores niveles de cumplimiento, como se observa en el grafico. El nuevo
equilibrio vendrá dado por el punto B en la figura 5, donde se observa que la probabilidad de
8 Otras razones puede ser un aumento del cumplimiento autónomo de parte de las empresas como se verá más
adelante
Contaminación disuadida ( k )
A
Z
B
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
29
inspección ha aumentado desde hasta mientras que el grado de cumplimiento ha
aumentado desde hasta y donde la condición de óptimo social esta ahora dada por:
(10)
Las implicaciones de este análisis permiten definir un criterio general importante para el diseño
de políticas de fiscalización: el diseño de una política de fiscalización óptima deberá maximizar
las mejoras en eficiencia de la fiscalización de modo de generar los máximos niveles de
cumplimiento de la regulación (es decir, los mayores niveles de contaminación disuadida)
posibles de alcanzar con los recursos de fiscalización de que la autoridad fiscalizadora dispone.
La Parte II de este informe analiza las medidas que tienden a lograr esto.
El análisis realizado hasta aquí permite también explicitar el criterio de optimización derivado
del principio de maximización de la eficiencia social y que la autoridad fiscalizadora debe
siempre tener presente al diseñar su política de fiscalización óptima: el diseño de una
fiscalización óptima debe considerar que la fiscalización genera beneficios sociales (los costos
del daño evitados, que se habrían provocado por la contaminación por sobre la norma que la
fiscalización logra disuadir), pero también genera costos sociales (por una parte, los recursos
que la sociedad debe invertir para realizar la fiscalización, y por otra, las ganancias económicas
que dejan de percibirse al reducir la contaminación a través de reducciones en la producción o el
aumento de los gastos de abatimiento por parte de las empresas). Este criterio implica que la
fiscalización deberá disuadir la producción de toda contaminación que al ser evitada aporte a la
sociedad beneficios mayores que los costos que demanda la fiscalización, y deberá, como
primer criterio, abstenerse de fiscalizar y disuadir toda contaminación que sea más onerosa
fiscalizar y disuadir que el beneficio que su disuasión genera para la sociedad. Esta es
precisamente la condición de óptimo que en el análisis anterior se derivó para determinar los
niveles de contaminación óptima ( ), incumplimiento óptimo ( ) y cumplimiento óptimo
( ).
Por lo anterior, la autoridad fiscalizadora debe tener presente todas aquellas ganancias en
eficiencia del sistema de fiscalización posibles de alcanzar, y que a menudo no requieren uso de
recursos, o demandan muy pocos recursos.
Finalmente, obsérvese en la Figura 5 que al cambiar el costo por inspección , la función de
reacción de la firma dada por la función no ha sido afectada, solo ha sido afectada la
función de costo marginal de fiscalización propio de la agencia fiscalizadora. A continuación se
analiza el caso donde reducciones en los costos de fiscalización (equiparables a mejoras en la
eficiencia del proceso fiscalizador) se obtienen a través de modificaciones en la función de
reacción del fiscalizado (las firmas u otros agentes) que aumentan el grado de cumplimiento de
la regulación por parte de éste sin que necesariamente la penalización esperada aumente.
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
30
b) Aumento en los niveles de cumplimiento autónomo.
Hasta ahora se ha asumido que aumentos en los niveles de cumplimiento son provocados
únicamente por incrementos en la penalización esperada, o sea son explicados a través del
modelo tradicional de utilidad esperada en la forma desarrollada aquí. Sin embargo, desde
Harrington (1988) y otros autores, se reconoce que no todas las empresas y todos los sectores
determinan sus niveles de cumplimiento únicamente como lo supone la teoría de utilidad
esperada; existen otros factores que independiente de la multa esperada, determinan el grado de
cumplimiento de la regulación por parte de la empresa. A este nivel de cumplimiento se le llama
aquí “cumplimiento autónomo” o “auto-cumplimiento”, debido a que no depende de la multa
esperada, y que corresponde a aquel nivel de cumplimiento que la empresa exhibiría aún si no
existiera ningún tipo de penalización o fiscalización. La Figura 6 ilustra el caso de un aumento
en los niveles de cumplimiento autónomo de una firma desde a , y por lo tanto una
caída en la función desde a , por lo que el costo social asociado al
cumplimiento se ha reducido. Sin embargo, en este caso, la reducción del costo se debe a un
aumento en los niveles de cumplimiento autónomo de las empresas reguladas, y no a una caída
en los costos de inspección ( .
Adicionalmente, nótese que la función puede ser vista como la función de oferta de
cumplimiento por parte del regulado en el mercado de cumplimiento de la normativa ambiental,
donde el precio de cada unidad de cumplimiento corresponde al valor esperado de la
penalización, por lo que el desplazamiento de la función en la Figura 6 puede ser
interpretado como una reducción en los costos que enfrenta la empresa para cumplir con la
regulación. Nótese también que, como ocurre para ofertas lineales, la elasticidad de
cumplimiento (el aumento porcentual en el cumplimiento inducido por un aumento porcentual
dado en la penalización esperada) disminuye a medida que la oferta de cumplimiento se
desplaza a la derecha desde a , por lo que en el presente modelo, mayores
niveles de cumplimiento autónomo están inversamente relacionados con la elasticidad de
cumplimiento. Esto tiene la siguiente intuición; al depender menos la decisión de cumplimiento
del regulado de la penalización esperada, empresas con mayores niveles de cumplimiento
autónomo reaccionan menos elásticamente a cambios en la penalización esperada (ver Figura
6).
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
31
Figura 6
El análisis precedente permite además entender las consecuencias de que al actuar la agencia
fiscalizadora se aleje del objetivo de maximización del bienestar social. Por ejemplo, si
contrariamente a los principios de optimización mas arriba señalados, la agencia fiscalizadora
privilegia maximizar el cumplimiento de la regulación independiente de las consideraciones de
costos, la agencia podría verse tentada a fiscalizar empresas con alto nivel de cumplimiento
autónomo en desmedro de otras firmas con menores niveles de cumplimiento autónomo, las
cuales, como se mencionó, tienden a tener ofertas de cumplimiento más inelásticas que las
primeras (empresas sin auto-cumplimiento o con menores grados de auto-cumplimiento) y por
lo tanto son menos sensibles al modelo de utilidad esperada presentado aquí; es decir,
responden proporcionalmente menos ante un mismo cambio en la multa esperada generado por
la autoridad fiscalizadora. Esta estrategia es ineficiente ya que se destinan recursos a empresas
que ya están cumpliendo en algún grado en desmedro de otras que no lo están haciendo. Una
estrategia eficiente consistirá en re-focalizar recursos desde la empresa con baja elasticidad de
cumplimiento a empresas con alta elasticidad cumplimiento y, por lo tanto, aprovechar de
mejor manera los recursos limitados de que la agencia dispone. Esta relación entre priorización
de recursos y elasticidades de cumplimiento se utiliza para elaborar la propuesta de bases
metodológicas que se presenta en la Parte III del presente informe para la priorización del uso
de los recursos en el diseño de los programas de fiscalización de las normas de emisión y de
concentración y de exigencias de las Resoluciones de Calificación Ambiental (RCA).
Contaminación disuadida ( k )
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
32
PARTE II: POLITICAS EFICIENTES DE FISCALIZACION Y DE PROMOCION DEL
AUTOCUMPLIMIENTO
El modelo presentado en la sección anterior constituye el marco conceptual que provee los
criterios de eficiencia requeridos para optimizar la fiscalización ambiental. En esta sección, se
extiende dicho marco conceptual, enriqueciéndolo con nuevos elementos que aumentan su
capacidad analítica de la realidad y que además facilitan su aplicación práctica. En efecto, esta
extensión incorpora al marco conceptual hasta aquí desarrollado un conjunto de aspectos que
inciden en la eficiencia del proceso de fiscalización que la autoridad realiza para maximizar el
beneficio social neto de la regulación ambiental, así como otros aspectos que dicen relación con
la promoción del cumplimiento autónomo por parte de los fiscalizados.
3. POLITICAS EFICIENTES DE FISCALIZACION
En esta primera parte se analiza diferentes aspectos relativos a la eficiencia del proceso de
fiscalización que la autoridad lleva a cabo, y que como se vio más arriba, determina los costos
con los que la sociedad puede alcanzar los niveles deseados de cumplimiento de la normativa o,
como es habitual en ambientes en que los recursos de fiscalización son escasos, determina el
máximo cumplimiento posible de alcanzar con los recursos de fiscalización disponibles. En
general, los aspectos analizados tienden a reducir el componente c de costo por inspección que
como se determinó en el modelo formal antes presentado, tan crucialmente determina la
habilidad de la sociedad para lograr el cumplimiento de la regulación.
3.1. Errores de inspección
Cuando se realiza la inspección de un fiscalizado (una empresa por ejemplo) por parte de los
inspectores de la agencia fiscalizadora correspondiente, podrían ocurrir dos tipos de errores
equivalentes a los dos tipos de errores clásicos en inferencia estadística. En el primer tipo de
error una empresa que efectivamente está incumpliendo la norma es –equivocadamente-
evaluada como cumpliendo la regulación; es decir, se comete un error de no penalización )( N .
En el segundo tipo de error, una empresa que en la realidad está cumpliendo con la normativa es
– equivocadamente- considerada como incumpliendo la ley; es decir, se comete un error de
penalización )( P .
En términos probabilísticos, estos dos tipos de errores se pueden definir formalmente de la
siguiente manera:
N = probabilidad de error tipo I (No penalización)
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
33
P = probabilidad de error tipo II (Penalización)
Por ejemplo, un inspector poco experimentado en los procesos de fiscalización en que le
corresponde participar, o equipos de monitoreo empleados en el proceso de fiscalización que se
encuentren erróneamente calibrados, podrían llevar a considerar a una empresa que en la
práctica esta incumpliendo la normativa como si la estuviera cumpliendo (error tipo I); o
contrariamente, llevar a considerar a una empresa que sí la está cumpliendo, como si no
estuviera cumpliendo con la normativa (error tipo II).
La incorporación de errores de inspección en el modelo estándar modificará la ecuación (4) en
la siguiente forma:
(11)
O equivalentemente,
(11´)
Donde . Nótese que ambos tipos de errores son equivalentes a perdidas de
eficiencia en el proceso de fiscalización y por lo tanto inducirán menores niveles de
cumplimiento. Shocks negativos de eficiencia (aumento de cualquiera de estos tipos de error)
dado un esfuerzo de fiscalización implicará una caída en la probabilidad de ser sorprendida
cuando incumple la regulación percibida por la empresa y, por lo tanto, para evitar una caída en
el nivel de cumplimiento (mantener el nivel de cumplimiento) la autoridad deberá aumentar el
esfuerzo de fiscalización )(
p . Errores del tipo I (de no penalización) aumentan directamente el
incumplimiento debido a que reducen la probabilidad de ser sorprendida incumpliendo
percibida por la empresa, con lo que cae el valor de la multa esperada para la empresa que
incumple, por lo que aumenta su incentivo a incumplir. Esto exigirá de la autoridad
fiscalizadora, para mantener los niveles de cumplimiento previos, un mayor esfuerzo de
fiscalización (aumentar
p ). Errores del tipo II reducen indirectamente el cumplimiento ya que
aumentan los costos de cumplimiento para la empresa en un monto igual al valor de la multa ( )
por la probabilidad de ser penalizado aún cumpliendo la normativa )( Pp , con lo que
disminuye el incentivo a cumplir.
Ambos tipos de errores de inspección implican que, para alcanzar un nivel cualquiera dado de
cumplimiento la autoridad deberá destinar mayores gastos de fiscalización que en el caso en que
tales errores no existieran. Por lo tanto, hace sentido invertir en reducir dichos errores.
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
34
3.2 Auto-denuncias
Otro aspecto interesante de incorporar al análisis es la posibilidad de que las empresas
denuncien sus propias faltas o incumplimientos con la normativa. Esto, porque es posible
inducir a las empresas a que auto-reporten sus transgresiones a la normativa si en compensación
por ello se les ofrece una disminución en el valor de la multa esperada. Sin embargo, este
incentivo debe ir acompañado de un mecanismo que evite las autodenuncias en exceso, ya que
el incentivo introducido para estimular la auto-denuncia (reducción de la multa esperada)
provoca secundariamente otro incentivo, perverso en este caso, y que es fácil de entender
pensando en el caso extremo en el que las empresas que autoreportan sus infracciones fueran
liberadas totalmente de pagar multa alguna, lo que llevaría a que todas las empresas infringieran
la norma y se autodenunciaran a la vez (en cuyo caso su nivel de cumplimiento sería cero, k = 0.
Para evitar este tipo de conducta inconveniente desde el punto de vista social, es necesario que
el descuento sobre la multa esperada sea relativamente pequeño.
Para formalizar el argumento en el caso en el cual a la empresa se le incentiva a auto-reportarse
a través de un descuento sobre la multa marginal, el problema a resolver por la empresa
originalmente representado por las ecuaciones (3) y (3´) se modifica levemente a lo siguiente:
(12)
sujeto a la restricción
(12´)
lo que, dado que la empresa que auto-reporta lo hace ahora con p = 1, es equivalente a
(13)
Y la condición de primer orden es:
(14)
Como se puede observar en la Figura 7, esta condición consigue el mismo nivel de
cumplimiento original, siempre que ; por lo que la firma neutral al riesgo será
indiferente entre no auto-denunciarse y pagar una multa esperada de y auto-denunciarse y
pagar con certeza una multa de .
Es por lo tanto posible lograr el mismo nivel de incumplimiento con menores recursos de
fiscalización (las necesidades de fiscalización directa se reducen), ya que la función de reacción
de la firma se desplaza a la izquierda, pasando el equilibrio final desde un punto como R a un
punto como T en la Figura 7. En este sentido, el efecto de esta política es similar al de un
aumento en la multa o una reducción en los errores de inspección.
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
35
Si la firma no es neutral al riesgo – como se ha supuesto hasta ahora- si no que se caracteriza
como adversa al riesgo, el impacto que el incentivo a auto-reportar tiene sobre el nivel de
cumplimiento será mayor que en el caso de empresas neutras al riesgo. De hecho si la firma es
adversa al riesgo, aún con = 0 es posible ajustar la multa marginal de tal forma que ,
debido a que un agente adverso al riesgo preferirá pagar la multa con certeza antes que pagarla
con probabilidad menor que 1 y asumir riesgo, el que, como adverso al riesgo, rehúye.
Figura 7
Por lo tanto, las ventajas son obvias: en primer lugar, la agencia fiscalizadora podrá ahorrarse
recursos de fiscalización si las firmas que contaminan tiene incentivo a reportar sus propias
fallas de incumplir la norma; en segundo lugar, el auto-reporte reduce el riesgo de la empresa y
en este sentido existe una ventaja en reducir el riesgo si los agentes son adversos al riesgo; por
último, si existen incentivos a auto-denunciar las fallas de la empresa será posible la mitigación
temprana de impactos como una forma de evitar daños más graves.
3.3 Historial de Incumplimiento
Una política de penalización que incrementa las multas por violaciones reiteradas es
socialmente deseable. Las razones de esto son las siguientes. Primero, aumentar la multa de
acuerdo al historial de violaciones puede crear un incentivo adicional a no sobrepasar la norma
Beneficios, Costos
(1 - )
T
Incumplimiento
R
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
36
(de hecho este es el punto destacado por Harrington (1988) acerca de la razón de por qué en la
práctica se verifican mayores niveles de cumplimiento que los predichos por la teoría). Por lo
tanto, este esquema de regulación implica un mayor nivel de cumplimiento con los mismos
recursos de fiscalización y, en este sentido, esta medida incrementa el bienestar, lo que es
equivalente a un movimiento desde el punto R al punto T en la Figura 5 y, por lo tanto, a una
reducción en los costos de hacer cumplir la normativa ambiental.
Segundo, esta política permite a la sociedad tomar ventaja de la información acerca de las
firmas que generan mayores niveles de daño ambiental (debido a que una firma con historial de
incumplimiento tiene más probabilidades de reiterar la falla); por lo tanto, es socialmente
rentable focalizar más recursos escasos en aquellas firmas con una historia de violación de la
norma que en aquellas firmas que no poseen dicho historial. Existe también una razón poderosa
de incapacitación en este caso debido a que una firma con altas probabilidades de quebrantar
nuevamente la norma en el futuro debiera tener más probabilidades de ser un candidato a ser
declarado incapacitado en eventos extremos (como el cierre temporal durante episodios de
emergencia ambiental). En este sentido, podría existir un incentivo adicional para las firmas a
cumplir con la normativa como una forma de evitar caer en la lista negra de empresas afectas a
clausura parcial o total. Este es un incentivo no sólo a no fallar la normativa por segunda vez,
sino que es un incentivo poderoso a no quebrar la normativa la primera vez.
3.4 Imperfecto Conocimiento acerca de la Probabilidad y Magnitud de las Sanciones
Hasta ahora se ha supuesto que las firmas conocen con certeza tanto la probabilidad de ser
detectadas cometiendo una falta como el monto de las sanciones en tales casos. Este supuesto
extremo seguramente no se cumple en la práctica. Existe una variedad de razones de por qué las
firmas tienen conocimiento incompleto o parcial de la verdadera magnitud de la multa esperada
( ). Esto podría deberse, por ejemplo, a que las autoridades retienen información acerca de las
probabilidades de fiscalización y/o de la magnitud de las multas (quizá en un acto intencional de
las autoridades esperando que los agentes estimen una probabilidad subjetiva mayor a la que
realmente es), quizá la probabilidad de ser fiscalizado depende de factores complejos y difíciles
de estimar por parte de los agentes. En relación a la magnitud de las sanciones podría existir
incertidumbre debido a un entendimiento incompleto del rango en el cual estas se mueven o aún
conociéndose ese rango, podría ocurrir que dentro del rango exista un alto grado de discreción
por parte de quienes establecen las multas. Ciertamente lo que induce el comportamiento de los
agentes no es la probabilidad objetiva sino la probabilidad subjetiva estimada por el propio
agente (la probabilidad efectivamente percibida por él). Por lo tanto, es posible que bajo ciertas
circunstancias el agente estime una probabilidad mayor a la que objetivamente existe. Por
ejemplo, Hammit y Reuter (1998) muestran evidencia de que pequeñas empresas que generan
residuos peligrosos tienden a sobrestimar sistemáticamente la probabilidad de que el gobierno
las inspeccione. Si efectivamente existe una sobre-estimación de la probabilidad de
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
37
fiscalización, el bienestar social aumenta debido a que es posible generar el mismo o menor
nivel de incumplimiento sin necesidad de invertir recursos adicionales. Nuevamente este caso
correspondería a un desplazamiento como el de R a T en la Figura 7.
3.5 Teorías Positivas de Comportamiento de la Agencia Reguladora
Hasta ahora el modelo presentado ha asumido que el objetivo de una agencia fiscalizadora,
como puede ser la Superintendencia de Fiscalización Ambiental u otra, es maximizar el
bienestar social. El objetivo de política de la Superintendencia de Fiscalización de establecer
políticas que reduzcan el incumplimiento mediante un uso eficiente de los recursos escasos sólo
hace sentido en el caso de que la agencia reguladora tenga como objetivo maximizar el
bienestar social. De no ser así, la política diseñada será ineficiente y sólo se podrá incrementar
la eficiencia redirigiendo los objetivos de la agencia hacia la maximización del bienestar social.
En la práctica, las agencias regulatorias muchas veces tienen objetivos que difieren de la
maximización del bienestar social neto, tales como maximizar soporte político (Peltzman, 1976;
Magat, Krupnick y Harrington, 1986)), maximizar el presupuesto de la agencia (Niskaten, 1975;
Lee, 1983), o maximizar los beneficios del votante mediano (Selden y Terrones, 1993). Dos
modelos que pueden ser interesantes de analizar desde el punto de vista del caso chileno son el
modelo de maximización del cumplimiento y el modelo de maximización de los beneficios del
cumplimiento sin consideración de los costos de fiscalización. En el primer modelo la
fiscalización tiene una labor policial pura destinada a descubrir la mayor cantidad de
violaciones a la regulación, en contraste con una agencia maximizadora de beneficios que tiene
como misión balancear los beneficios con los costos de la fiscalización. Maximizar
cumplimiento ignora los costos que la implementación de dicho cumplimiento requiere y, por lo
tanto, es esperable un nivel excesivo de inspección en relación al óptimo social o en relación a
otras actividades de interés de la agencia, investigación, capacitación, colaboración con las
empresas para que cumplan etc. Adicionalmente, este tipo de regulación podría implicar
concentrar recursos en objetivos fáciles de capturar aún si tales empresas no implican una
reducción importante de los niveles de contaminación (Keeler, 1995; Garvie y Keeler, 1994).
En el segundo modelo, el foco está puesto en reducir los costos de la contaminación más que en
generar altos niveles de captura de empresas violando la ley; sin embargo, similarmente al
primer caso, en este modelo los costos de fiscalización tampoco son tomados en cuenta. Este
sentido de la fiscalización podría llevar a que la agencia fiscalizadora se concentra en fiscalizar
a las grandes empresas, localmente concentradas, sin embargo no necesariamente debiera ser
esta la política mas eficiente de uso de recursos de fiscalización desde el punto de vista de
minimización del daño social y la maximización del bienestar de la sociedad.
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
38
4. POLITICAS DE PROMOCION DEL CUMPLIMIENTO AUTONOMO
4.1 Difusión Pública de la Información Ambiental de la Empresa
Diversos autores han planteado que hacer publica la información privada de las empresas puede
ayudar a reducir la contaminación (y los daños asociados a ella), y a mejorar el comportamiento
ambiental del sector privado. Incluso existen estudios que plantean que la difusión pública de
información ambiental está siendo considerada una herramienta innovadora que aumenta y, aún
más, reemplaza los métodos tradicionales de control directo. En lo que sigue, el análisis se basa
en Stephan (2002) para explicar cuáles son algunas de las teorías sobre la razón por la cual la
difusión pública de la información ambiental de la empresa puede ser beneficiosa para la
sociedad.
Reducción en los costos de información: La provisión de información ambiental por
parte del sector público reduce los costos colectivos de recolección de información, lo
cual a su vez provee a otros actores políticos y sociales con una mejor capacidad de
negociación o creciente capacidad de presión a las empresas contaminantes. Otros
actores políticos podrían verse inducidos a actuar debido a que: (a) los beneficios de las
acciones ahora pueden superar a los costos; (b) el conocimiento de los beneficios
recibidos puede proveer incentivos adicionales a los actores; y, (c) los actores políticos
pueden pensar ahora que la ventaja otorgada por la información podría reducir las
asimetrías de poder en su favor.
Shocks. La provisión de información por parte del gobierno gatilla la participación
colectiva cuando el comportamiento de las empresas es peor del que se esperaba. Es este
caso no es el costo de la acción colectiva (solamente) lo que mantendrá inactivo a los
ciudadanos u otros, sino su grado de aceptación y tolerancia a los niveles percibidos de
contaminación. Si los ciudadanos reciben nueva información en forma de shocks a sus
creencias previas, esto podría ser un catalizador para la acción. Para los accionistas,
dicho tipo de nueva información podría causar una re-evaluación del valor de una
compañía particular y un posible impacto en su valor en bolsa.
Culpa/Miedo. La provisión de información por parte del gobierno incentiva mejores
indicadores de comportamiento ambiental por parte de compañías que temen acaparar
atención publica debido a ser indicados como una compañía de mal comportamiento
ambiental. Las empresas contaminantes podrían mejorar su comportamiento ambiental
si consideran que otros actores políticos podrían prestar atención a su comportamiento
ambiental y criticar a la compañía a su debido tiempo. En particular, las empresas
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
39
pueden temer atraer atención negativa por parte de los medios de comunicación, grupos
de interés, u organizaciones comunitarias o locales.
Diseminación publica de la información. La provisión y diseminación de información
por parte del sector público motiva a la acción colectiva cuando dicha información
revela las disparidades entre comunidades locales, regiones etc. En particular, especial
atención es puesta en aquellas compañías que se comparan desfavorablemente a sus
competidores. En este caso es la provisión de información por parte del sector público la
que revela las disparidades y gatilla la acción por parte de la comunidad.
Influencia en la agenda de gobierno. Para un nivel dado de daño ambiental cualquiera,
la mayor disponibilidad de información llevará a la priorización de los aspectos
ambientales por parte de los actores políticos, lo cual implicará que estos presionarán
por la incorporación de medidas en la agenda gubernamental (de la agencia reguladora
y/o fiscalizadora).
Si efectivamente la difusión de la información ambiental permite generar mayores niveles de
cumplimiento sin necesidad de incrementar los esfuerzos de fiscalización, entonces en la
práctica se reducirá el costo para la sociedad de hacer cumplir la normativa ambiental. Esto es
equivalente a un desplazamiento del punto R al punto T en la Figura 5.
4.2 Otras Teorías de Comportamiento de la Empresa
A pesar de que la literatura destaca el importante rol que juega el diseño de una política de
fiscalización eficiente, más que probablemente, la penalidad y la probabilidad de detección de
los incumplimientos no son las únicas variables en juego. En general, y como lo indica el
sentido común, a pesar de que tanto las multas pagadas por las empresas como las
probabilidades de detección tienden a ser bajas, particularmente en países en desarrollo, el nivel
de cumplimiento de las empresas tiende a ser mayor que el predicho por el modelo estándar
(Harrington, 1988). Algunas teorías alternativas que tratan de explicar cumplimiento de la
normativa ambiental, más allá del modelo de utilidad esperada son las siguientes:
i) Imagen corporativa. Esta hipótesis plantea la posibilidad de que las empresas se
preocupan de su imagen corporativa, lo cual las lleva a generar mayores niveles de
cumplimiento que los predichos por la teoría estándar, (Downing and Kimball, 1982).
Evidencia empírica a este respecto es presentada en; Zerbe (1996), y Donan, Lanoie y
Laplante (1998).
ii) Empresas que cotizan en la bolsa. Harford (1997) y otros autores sugieren que grandes
empresas corporativas que cotizan públicamente sus acciones pueden estar más
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
40
inclinadas a cumplir la regulación que las empresas que no lo hacen. Dos aspectos
parecieran explicar este comportamiento. Primero, para accionistas con portafolios de
inversión diversificados en distintas empresas, y que maximizan el valor de sus fondos
invertidos, cuando una firma en su portafolio genere una externalidad a otra firma
también dentro del portafolio, exigirá que la primera cumpla con la regulación
ambiental de forma que internalice la externalidad que produce y, como resultado de
ello, aumente el valor del fondo del accionista. Segundo, cuando una gran proporción
del fondo del inversionista está conformado por empresas contaminantes, por lo cual lo
anterior no ocurra, todavía puede suceder que el inversionista persiga la maximización
del bienestar social (minimizar la contaminación por sobre la norma), si sus
preferencias personales son amigables con un ambiente limpio.
iii) Presión de la comunidad. Hasta ahora se ha supuesto que la firma está sujeta a la
fiscalización directa de una agencia fiscalizadora, generalmente asociada al gobierno.
Sin embargo, podría darse el caso de que la empresa experimentara (o presienta que
experimentará) sanciones sociales debido al incumplimiento de la regulación. El rol de
la comunidad y otros tipos de sanciones informales han sido extensamente explorados
en la literatura. Pargal y Wheeler (1996), Hettige y otros (1996), Arora y Carson (1996),
Brooks y Sethi (1997) y Konar y Cohen (1998), por ejemplo, encuentran evidencia de
que la presión informal de la comunidad y las normas sociales juegan un rol importante
en los niveles de emisión y cumplimiento con la normativa de las empresas. Sin
embargo, pareciera existir también una contundente evidencia de que la habilidad de la
comunidad para jugar el rol de un regulador informal es una función creciente del
ingreso y del nivel de educación. Las sanciones más indirectas o menos explicitas
podrían generarse debido al impacto que causa en otros actores -distintos al gobierno- el
observar una empresa incumpliendo con la regulación, siempre que dichos actores
tengan la capacidad de monitorear y observar con un cierto nivel de certeza el
comportamiento ambiental de la empresa (ver sección anterior acerca de la difusión
pública de la información ambiental de la empresa). En este caso, el costo esperado de
la multa para la empresa no es solo el costo directo que proviene del modelo de utilidad
esperada ya descrito, si no que también de un modelo donde la empresa subjetivamente
se forma una cierta creencia de que la comunidad (u otros actores interesados) la
descubran en falta y esto a su vez multiplicado por la multa o sanción impuesta por la
comunidad. Por lo tanto a la fiscalización directa llevada a cabo por la agencia
reguladora formal, deberá sumarse esta regulación más indirecta llevada a cabo por la
comunidad y los actores interesados. Esto aumentara la multa percibida por la empresa,
induciendo un nivel de cumplimiento mayor con el mismo o menor de esfuerzo de
fiscalización.
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
41
iv) Ignorancia. Brehm y Hamilton (1996) consideran la posibilidad de que el
incumplimiento pueda ser parcialmente explicado por ignorancia y no por una
intencionalidad de incumplir la ley. En su modelo, incumpliento puede ocurrir ya sea
por ignorancia o por intencionalidad y en general encuentran evidencia de que la
ignorancia es la explicación para el incumplimiento, aún cuando existe evidencia de que
cierto incumplimiento es intencionado. Una de las principales recomendaciones de
política de este estudio es la importancia de considerar el conjunto de información que
la empresa posee.
4.3 Normas Sociales
Es posible que los administradores o propietarios de las empresas sujetas a la regulación
simplemente consideren que cumplir la ley es la cosa correcta de hacer y, por lo tanto, estén
dispuestos a cumplir aquellas leyes que entienden y consideran justas. En otras palabras, las
normas sociales pueden estar operando para producir tasas significativas de cumplimiento – aún
sin que la amenaza de penalización sea relevante para estas empresas. Gran parte de las
contribuciones en esta área no provienen precisamente de la economía sino de las ciencias del
comportamiento como la sociología. En esta línea de análisis, el compromiso a cumplir la ley y
la normativa es determinado por factores tales como disuasión, remuneración, razonamiento
moral e identificación con el grupo (Cohen, 1998). Para la economía las primeras dos causales
corresponden al modelo estándar de maximización de utilidad esperada, mientras que los otros
aspectos son relativos a las normas sociales. Aún cuando las normas sociales pudieran indicar
conflictos acerca de las explicaciones para incumplimiento desde un punto de vista sociológico
y desde un punto de vista económico, también podría argumentarse que los resultados derivados
de los aspectos más sociológicos del análisis son totalmente consistentes con el modelo de
utilidad esperada.
4.4 Otros Enfoques para Promover Cumplimiento Autónomo
Otras políticas para promover cumplimiento autónomo pueden considerar programas
educacionales, asistencia técnica, subsidios con el fin de alentar el cumplimiento etc.
Los enfoques para la promoción del cumplimiento pueden ser:
- La autoridad puede ofrecer educación y asistencia técnica a la comunidad regulada
- Crear apoyo público
- Publicar relatos exitosos del cumplimiento de la ley
- Ofrecer incentivos económicos a la comunidad regulada
- Desarrollar la capacidad para la administración ambiental dentro de la comunidad
regulada.
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
42
Educación y asistencia técnica.
Es necesario superar la ignorancia e incapacidad por el incumplimiento, comunicando diversos
tipos de información a los grupos, por ejemplo: quién está sujeto a los requerimientos
ambientales; cuáles son los requisitos; por qué es importante cumplir con los requisitos; qué
modificaciones se deben hacer para cumplir (gerenciales, tecnológicas); cómo se pueden hacer
estos cambios; qué equipos se deben usar; cómo se debe operar; consecuencias del
incumplimiento; crear atmósfera de disuasión, ofrecer asistencia técnica.
Crear apoyo público
El desarrollo del apoyo público es un poderoso aliado en la promoción del cumplimiento. El
apoyo público puede ayudar a crear una ética social del cumplimiento. La comunidad sirve
como supervisor para alertar el incumplimiento, sobre todo si la ley permite la participación de
la comunidad y las ONG en la supervisión.
Se debe ayudar financieramente a la comunidad para incentivar su rol de supervisión y eficacia.
La dimensión del riesgo es una variable importante para la información de la comunidad. Se
debe informar a la comunidad con publicaciones, programas de capacitación, conferencias,
líneas de emergencias, asistencia técnica, acuerdos de cooperación, anuncios en medios de
comunicación, etc.
Publicaciones de relatos sobre éxitos en el cumplimiento
Informar sobre las instalaciones que tienen éxito en las actividades de cumplimiento, lo que
mejora la reputación e imagen pública de los regulados. Esto ayuda a crear un clima social
positivo que alienta a la comunidad regulada a cumplir con la ley.
Acuerdos Financieros
Un obstáculo para el cumplimiento son los costos de las inversiones requeridas, por lo tanto es
necesario crear instrumentos que alivien esta carga a la comunidad regulada, liberación de
impuestos sobre las inversiones, préstamos blandos, etc.
Incentivos económicos
Crear incentivos económicos a la comunidad regulada que tenga exitos en las actividades de
cumplimiento.
Desarrollo de la capacidad de administración ambiental en las instalaciones
Asesorar a la comunidad regulada para lograr cambios gerenciales, auditoria ambiental, la
autoridad puede crear: proyectos piloto, asesoría ambiental, centros regionales de auditoria,
talleres de información, contratos con especialistas, publicaciones permanentes.
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
43
III PARTE: LINEAMIENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAR UNA
METODOLOGÍA PARA OPTIMIZAR EL USO DE LOS RECURSOS
DISPONIBLES PARA LA FISCALIZACION AMBIENTAL
El marco conceptual desarrollado en la Parte I se emplea en esta Parte III, junto con las
implicaciones y recomendaciones extraídas del análisis de la experiencia de fiscalización
ambiental de las últimas dos décadas en los países desarrollados y que fueron, por una parte,
reportadas en los Informes 1 y 3 anteriores9, y por otra, incorporadas parcialmente en las en la
Parte II anterior para enriquecer y hacer aplicable el marco conceptual.
En esta Parte III se identifica y propone lineamientos conceptuales para guiar e iluminar el
trabajo futuro que deberá desarrollar y proponer una metodología de detalle para que la
autoridad fiscalizadora priorice y optimice el uso de los recursos para la fiscalización que el país
pone a su disposición cada año. Así, a continuación se presenta las ideas matrices y
lineamientos conceptuales que deberá tenerse presente para desarrollar las propuestas
metodológicas para priorizar recursos y diseñar programas de fiscalización tanto de las normas
de calidad ambiental y de emisiones como de las exigencias consideradas en las Resoluciones
de Calificación Ambiental (RCA) de proyectos sujetos al Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental (SEIA).
En la siguiente sección se presenta una extensión de las bases conceptuales para desarrollar una
propuesta metodológica para el establecimiento de prioridades de fiscalización de las normas de
calidad y de emisiones que la autoridad fiscalizadora tiene por responsabilidad fiscalizar por
mandato legal respecto de las mismas normas, o debido a las exigencias de dichas normas que
se gatillan por la vigencia y operación de los Planes de Prevención y Descontaminación PPD) y
los Planes de Manejo. Asimismo tiene por objetivo servir de guía para el establecimiento de
prioridades en el diseño de los subprogramas sectoriales de fiscalización. Posteriormente, en las
secciones siguientes se presenta las bases conceptuales para el diseño de una metodología que
permita a la autoridad priorizar y optimizar el uso de sus recursos para fiscalizar las exigencias
contenidas en la resoluciones de calificación ambiental (RCA) del SEIA. En las dos secciones
mencionadas, así como en la sección final se presentan los lineamientos metodológicos
propuestos.
9 Estos informes pueden verse en el Volumen de Documentos Anexos de este informe.
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
44
5. BASES METODOLOGICAS PARA LA PRIORIZACION DE LOS RECURSOS
DISPONIBLES PARA LA FISCALIZACION DE NORMAS DE CALIDAD
AMBIENTAL Y NORMAS DE EMISION
5.1 Extensión del Modelo Básico para Fiscalización de Normas de Emisión con Más de
Una Empresa o Sector
Hasta ahora se ha asumido que el costo de inspección es constante e independiente de los
niveles de contaminación disuadida ; sin embargo, en un contexto donde el gobierno – a través
de la autoridad fiscalizadora (la Superintendencia de Fiscalización u otro u otros organismos)-
monopoliza las actividades de fiscalización, resulta más realista suponer que mayores niveles de
cumplimiento por empresa deben alcanzarse con costos de fiscalización crecientes y no
constantes, de forma similar a como una empresa monopsónica contrata unidades incrementales
de un factor productivo pagando precios crecientemente altos. Si este es el caso, el costo medio
de inspección y el costo marginal no coincidirán. Para formalizar este caso más acorde con la
realidad observada se asume que la función de costo total de inspección corresponde a:
(15)
En este modelo todavía las ineficiencias del proceso fiscalizador están presentes, sin embargo
ya no se consideran como independientes del nivel de cumplimiento como antes, sino que se
considera que son crecientes en el nivel de cumplimiento , para reflejar el hecho de que los
costos de inspección serán mayores en la medida que los niveles de cumplimiento sean más
altos y, por lo tanto, menor sea el número de incumplimientos a detectar dentro del universo
total de fiscalizados.
En este caso, un planificador social con la misión de minimizar los costos sociales asociados al
incumplimiento deberá resolver el siguiente problema:
(16)
s.a. ;
El planificador social elegirá el nivel de cumplimiento óptimo , tal que:
(16´)
El lado izquierdo de (16´) representa los beneficios marginales de la fiscalización,
. El término del lado derecho en (16´) corresponde a los costos marginales de la
fiscalización , que dependen inversamente de la elasticidad de
cumplimiento (el cambio porcentual en en respuesta a un cambio de un uno por ciento en la
multa esperada ).
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
45
Para el caso de múltiples empresas contaminantes, el nivel óptimo de cumplimiento ocurrirá
cuando el costo marginal de fiscalización sea el mismo en todas las empresas e igual al
beneficio marginal de la fiscalización . Por lo tanto para dos empresas, A y B deberá
cumplirse que:
(17)
Y similar al caso de discriminación de precios en un monopsonio, las probabilidades de
inspección debieran ser más altas en los casos en los cuales la función de oferta de
cumplimiento sea más elástica.
Figura 8
En la Figura 8 se puede observar que la empresa B tiene un cumplimiento autónomo de
mientras que la empresa A no tiene cumplimiento autónomo, lo cual es equivalente a decir que
la empresa A excede la norma por mucho más de lo que la excede la empresa B. Además, la
oferta de cumplimiento en la empresa (correspondiente a su función de ) es más
elástica que la oferta de cumplimiento de la empresa (que intersecta el eje horizontal a la
derecha del origen; y que, por simplicidad, no se incluye en la figura)10
. La figura muestra las
10
El sólo hecho de que el intersecto horizontal de BNMPB se encuentre más a la derecha que el de BNMP
A implica
la menor elasticidad de cumplimiento argumentada; sin embargo, como se explicó más arriba, es también esperable
que la pendiente de BNMPB (la función de reacción de la empresa B) sea mayor a la de BNMP
A (la función de
Contaminación disuadida ( k )
+
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
46
ofertas lineales de cumplimiento de las empresas (sus funciones de reacción) y la curva de
beneficio marginal de la fiscalización). Para niveles de cumplimiento menor o iguales a ,
definido como aquel nivel de cumplimiento agregado al cual el beneficio marginal de
fiscalización se iguala a la multa esperada de reserva de la empresa B , por debajo de la cual
la empresa B no reacciona ante cambios en la multa esperada, para incrementos en la
multa esperada solo generaran cumplimiento en la empresa A y no en la empresa B. Si este es el
caso, se deberá priorizar el empleo de recursos de fiscalización solamente en la empresa A que
posee la mayor elasticidad de cumplimiento relativa (de hecho la elasticidad cumplimiento de B
es cero). Destinar recursos de inspección a la empresa B seria ineficiente debido a que esta
empresa no reacciona al gasto en fiscalización a diferencia de la empresa A con una elasticidad
de cumplimiento mayor por lo que sí reaccionará a los gastos en fiscalización.
En el caso en el que la función de beneficio marginal de la fiscalización excede (se encuentra
mas a la derecha de) , la agencia fiscalizadora invertirá recursos de fiscalización en
ambas empresas (o tipos de empresas), sin embargo los mayores esfuerzos de fiscalización en
términos relativos deberán destinarse a aquellas empresas con mayores elasticidades de
cumplimiento. Por lo tanto, en un contexto de una agencia fiscalizadora con limitados recursos
de fiscalización, un criterio eficiente para priorizar el uso de los recursos es destinarlos a las
empresas (y sectores) con las más altas elasticidades de cumplimiento.
Sin embargo, en Chile no existen estimaciones de elasticidades de cumplimiento para las
empresas objeto de fiscalización por lo que en una primera etapa, y como prerrequisito para la
preparación de programas y subprogramas de fiscalización del cumplimiento de las normas,
debe hacerse un esfuerzo para estimar dichas elasticidades.
Esto significara estimar regresiones por sector -o grupos de contaminadores- del siguiente tipo:
(18)
donde corresponde a el nivel de cumplimiento en el sector en el periodo , (nivel de
cumplimiento que puede ser medido en termino de días que las empresas pasan en
cumplimiento de la normativa, numero o porcentaje de empresas que cumplen o reducciones en
los niveles de contaminación a partir de una cierta línea de base); son parámetros
específicos por sector; corresponde a la probabilidad objetiva del sector de ser descubierto
incumpliendo la normativa en el periodo , corresponde a la multa en el sector en el periodo
; es un vector de parámetros en el sector en el periodo que generan cumplimiento;
reacción de la empresa A), por las mismas razones que la empresa A exhibe auto-cumplimiento mayor (tienen un
intesecto horizontal más a la derecha del origen) que la empresa A, por lo que es esperable que aún para multas
esperadas mayores a fp la reacción de la empresa B ante un mismo cambio en pf sea menor que la de la empresa
A.
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
47
es el componente de error de la regresión. define el sector, el cual puede ser definido de una
manera amplia (sector minero por ejemplo) o de una manera mas especifica (fuentes fijas que
generan contaminación atmosférica). La elasticidad de cumplimiento en el sector vendrá dada
por , donde y corresponde a la probabilidad y multa promedio
respectivamente, las elasticidades asociadas al cumplimiento autónomo vendrán dada por
. La estimación de regresiones como la propuesta es de la mayor importancia tanto
para el diseño de una política optima de fiscalización, como para una focalización eficiente de
los recursos escasos asignados a la agencia fiscalizadora, finalmente además permitirá
identificar aquellos aspectos que son relevantes para generar cumplimiento de la normativa
ambiental y que son específicos de la realidad nacional.
A nivel internacional existen algunos estudios para estimar elasticidades de cumplimiento.
Nadeau (1997) realiza estudios econométricos para el caso de control de contaminación
atmosférica y de aguas por parte de la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos.
Tratando el incumplimiento como el tiempo en que una empresa está por sobre la norma
ambiental, usa modelos paramétricos para estimar el impacto de cambios en las actividades de
monitoreo. El autor encuentra que un 10% de aumento en la actividad de monitoreo de la EPA
conduce a un 0.6-4.2% de reducción en el tiempo que las empresas pasan en violación de la
norma mientras que el mismo incremento en otras actividades para hacer cumplir la normativa
resulta en un 4-4.7% de reducción.
Gray y Deily (1996) usan datos de empresas siderúrgicas para estudiar la relación entre las
acciones para asegurar el cumplimiento de las regulaciones en calidad atmosférica de la EPA y
las decisiones de cumplimiento de las firmas. Cohen (1986) estimó el impacto de los patrullajes
de la guardia costera sobre la frecuencia y severidad de derrames de petróleo en las aguas de
USA. Magat y Viscusi (1990) realizan similares estimaciones de la elasticidad de cumplimiento
de plantas de celulosas en relación al cumplimiento de las regulaciones de contaminación de
aguas. Fernstain (1989) realizó estudios parecidos acerca del cumplimiento de las regulaciones
de seguridad en plantas nucleares en USA; y finalmente, Epple y Visscher (1984) estimaron
elasticidades de cumplimiento en relación a contaminación marina.
De lo antes expuesto resulta evidente la necesidad de contar en el país con estimaciones
confiables de las elasticidades de cumplimiento de los agentes fiscalizados para una
determinada norma de emisión y para los distintos sectores o recursos ambientales, y el modelo
conceptual avala la conveniencia de realizar estas estimaciones en Chile para mejorar la
fiscalización realizada y eventualmente iniciar las operaciones de una Superintendencia del
Medio Ambiente con una asignación eficiente de los recursos que se pongan a su disposición.
Sin embargo, esta necesaria tarea requerirá un trabajo técnico prolijo y que demandará algún
tiempo debido a la escasez de información disponible sobre los universos a fiscalizar y las tasas
efectivas de cumplimiento que se verifican en el país. En consideración a esto último, mientras
se realizan los estudios para obtener las estimaciones de elasticidades de cumplimiento
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
48
requeridas, deberá operarse en una etapa de transición, que utilice una metodología para estimar
de manera indirecta las elasticidades de cumplimiento mientras se cuenta con las estimaciones
más confiables de elasticidades específicas por sector. Afortunadamente, es posible, hasta cierto
punto, inferir la elasticidad de cumplimiento a partir de una estimación de los niveles de
cumplimiento autónomo ya que a mayor cumplimento autónomo, menor el impacto esperado de
cada peso gastado en inspección y fiscalización. Asimismo, la experiencia internacional indica
que inicialmente es posible utilizar el trabajo de paneles de expertos que pueden proveer
información general sobre elasticidades de cumplimiento y niveles de riesgo que pueden ayudar
en las primeras etapas de priorización de los usos de los recursos de fiscalización cuando no se
cuenta con mejor información. La implementación de este tipo de paneles de expertos puede ser
una metodología a emplear inicialmente en el país.
5.2 Lineamientos Metodológicos para Elaborar una Metodología para Priorizar el Uso de
Recursos para la Fiscalización de Normas de Emisión y de Aquellas Consideradas en
los Planes de Prevención y Descontaminación Ambiental
La presente propuesta de lineamientos metodológicos se construye a partir de los criterios de
priorización de la fiscalización que han sido desarrollados empíricamente en las últimas décadas
en Europa, y especialmente en Holanda, para mejorar el empleo de los recursos de fiscalización.
Estos criterios han sido adaptados aquí para hacerlos técnicamente consistentes con el modelo
conceptual desarrollado más arriba y adecuados a las características de la regulación y las
necesidades de fiscalización y la realidad de Chile.
Respecto de la fiscalización referida al cumplimiento de las normas de emisión y de
concentración, sean ellas consideradas de por sí o como medidas gatilladas por la
implementación de los Planes de Prevención y de Descontaminación, los Planes de Manejo o
por exigencias regulatorias de otro tipo (como las incorporadas en las RCA, por ejemplo), el
aspecto central de esta propuesta de bases metodológícas para priorizar los programas de
fiscalización, y como fuera mencionado mas arriba en alusión al concepto de elasticidad del
cumplimiento, es evaluar el grado de cumplimiento de las normas a fiscalizar por parte de todo
el universo de regulados relevante. Esto requiere, obviamente, una acuciosa identificación
previa de todo el universo relevante de agentes regulados. Conocer el nivel de cumplimiento-
incumplimiento de los grupos de contaminadores permite no sólo priorizar el uso de los
recursos de fiscalización de una manera eficiente y efectiva, sino que además, entender y
analizar las razones del cumplimiento (incumplimiento). Esto último es muy importante, pues le
permite a la autoridad fiscalizadora actuar sobre los incentivos de los regulados para hacer más
eficiente la fiscalización. Finalmente, una estrategia como ésta permitirá delimitar las
responsabilidades de los distintos organismos que participan en el proceso fiscalizador
(superintendencia y servicios sectoriales), lo cual es particularmente importante si, como lo
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
49
establece el proyecto de ley que propone crear la superintendencia de fiscalización, la
evaluación del proceso fiscalizador se realizará a través de indicadores de desempeño.
Varias metodologías para la priorización de los recursos de fiscalización basadas en criterios de
cumplimiento, entre ellas las de las agencias ambientales de Estados Unidos, el Reino Unido, y
Holanda, sugieren que una fiscalización moderna y eficiente debe concentrar el uso de los
recursos de fiscalización donde los resultados o el comportamiento en materia ambiental son
pobres. En la práctica estas metodologías consisten básicamente en identificar para cada cuerpo
regulatorio (normas de emisión, normas de concentración, y planes de prevención y/o
descontaminación) grupos homogéneos de contaminadores pero que difieren respecto de sus
niveles de cumplimiento autónomo.
Para los distintos grupos homogéneos de contaminadores (fuentes fijas versus fuentes móviles
por ejemplo) se estima el nivel de cumplimiento de la norma en cuestión y del riesgo
involucrado, y se clasifica a todos los eventuales fiscalizados del universo relevante de acuerdo
con indicadores cuantitativos de riesgo y cumplimiento. Esta información es utilizada
posteriormente para construir una matriz de dos por dos (ver Figura 9), que se emplea para
determinar los criterios con que se priorizará el uso de los recursos en los programas de
fiscalización a implementar en la práctica.
Figura 9. Matriz de Riesgo-Cumplimiento del Universo Relevante de Agentes
Eventualmente Fiscalizados
Tareas prioritarias Tareas no prioritarias
Tareas no prioritarias No fiscalizar
Tasa de riesgo
Tasa de cumplimiento
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
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5.2.1. Fases y tareas para aplicar criterios de riesgo-cumplimiento para la priorización de
las actividades de fiscalización
La aplicación de criterios de riesgo-cumplimiento para determinar la priorización del uso de los
recursos en los programas de fiscalización demanda una serie de tareas que deben
implementarse en distintas fases de trabajo para elaborar la matriz de riesgo-cumplimiento para
las distintas normas ambientales que la autoridad tiene la responsabilidad de fiscalizar. Un
esquematización de estas fases y tareas es la siguiente:
Identificación de los cuerpos legales que definen las normas de calidad ambiental y las
normas de emisión así como de los organismos con responsabilidad de fiscalizar su
cumplimiento.
Identificar los grupos de fuentes contaminantes (agentes involucrados) por cada cuerpo
legal.
Determinación de criterios para medir cumplimiento autónomo.
Determinación de criterios para medir riesgo ambiental
Asignación de ponderadores a los distintos criterios
Diseño de una escala de puntajes para los grados de cumplimento
Diseño de una escala de puntajes para grados de riesgo
Identificación de riesgo y cumplimiento para cada agente regulado.
Ordenamiento relativo de agentes regulados/fiscalizados por indicadores de riesgo y
cumplimiento.
Establecimiento de niveles umbrales de cumplimiento y riesgo por paneles de expertos.
Los indicadores de cumplimiento construidos para las distintas normas le permiten a la utilidad
fiscalizadora determinar los esfuerzos de fiscalización a realizar y dimensionarlos de acuerdo a
los recursos anuales disponibles para fiscalizar, lo que constituye una información crucial para
el diseño de los programas de fiscalización de cada año.
Los riesgos se estiman para cada cuerpo de regulación y por regulado estimando para una
situación sin regulación los impactos que el incumplimiento de la norma provoca sobre el
bienestar de las personas y el estado de los ecosistemas. En términos del modelo conceptual
elaborado, la estimación del riesgo busca estimar CE( e~ ).
Cuando los riesgos y el cumplimiento se han estimado para las distintas normas que debe
fiscalizar, la agencia fiscalizadora puede entonces priorizar el destino de los recursos de
fiscalización con la ayuda de las matrices de riesgo-cumplimiento construidas para las distintas
normas.
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
51
La aplicación de estos lineamientos metodológicos en la práctica para el caso de Chile requiere
el análisis en detalle y la especificación de metodologías, procedimientos y criterios específicos
y propios a aplicar para el caso particular del país y de su normativa. Esto demanda la
elaboración de una serie de estudios técnicos específicos que deberán analizar las condiciones
propias del país y adaptar estos lineamientos y proponer metodologías de detalle apropiadas
para la realidad institucional, regulatoria, administrativa, de disponibilidad de información y de
recursos por parte del aparato fiscalizador que tendrá la responsabilidad fiscalizadora.
Entre los estudios que deberá realizarse se puede mencionar los siguientes: estimación de
elasticidades de cumplimiento en sectores relevantes objeto de fiscalización, normativa
ambiental a fiscalizar, responsabilidades y competencias institucionales; catastro de fuentes y
agentes regulados para los distintos cuerpos normativos a fiscalizar, requerimientos de
información, existencia y disponibilidad de bases de datos; paneles de expertos por cuerpos
regulatorios, existencia y disponibilidad, formas de operación; determinación de formas de
medición y metodologías para la aplicación del criterio de riesgo-cumplimiento; mecanismos y
procedimientos institucionales e interinstitucionales para la determinación de responsabilidades
y la coordinación para el diseño de los programas y subprogramas anuales de fiscalización, su
implementación y su evaluación, en caso que ellos sean definitivamente considerados en la ley
que se promulgue.
5.2.2. Generando mejoras de eficiencia en la fiscalización
El modelo conceptual desarrollado más arriba permitió relevar la importancia que para la
maximización del cumplimiento de la regulación ambiental tiene optimizar la eficiencia del
proceso fiscalizador en dos dimensiones: 1. el auto-cumplimiento de la regulación por parte de
los agentes regulados (fiscalizados); y, 2. las correctas prácticas fiscalizadoras por parte del
fiscalizador.
Por ello, adicionalmente al establecimiento de las prioridades para el diseño de programas y
subprogramas de fiscalización, y como una forma de hacer la fiscalización más eficiente
reduciendo los costos de inspección y promoviendo el cumplimiento autónomo, es importante
que la autoridad fiscalizadora registre y evalúe las razones del no-cumplimiento de la
regulación que detecte. De esta forma, es posible para la autoridad fiscalizadora distinguir
dónde aplicar políticas de promoción del cumplimiento, dónde mejorar el proceso mismo de
fiscalización y en cuáles sectores intensificar el monitoreo y las sanciones. Conociendo las
razones para el incumplimiento será posible generar una estrategia eficiente de cumplimiento
acorde a cada sector o grupo de contaminadores específico.
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
52
Por lo anterior, la experiencia de fiscalización en los países desarrollados ha llevado a
considerar el análisis del no-cumplimiento de la regulación ambiental como un elemento de
gran importancia para mejorar la eficiencia de la fiscalización. Mucho se puede aprender de la
experiencia acumulada especialmente en Europa, y también en Estados Unidos y Canadá. Sin
embargo, Chile deberá hacer un esfuerzo propio para estudiar y analizar los determinantes y
condicionantes del incumplimiento de la normativa ambiental pues existen muchos factores
idiosincrásicos y culturales de importancia que deben ser analizados de manera específica para
cada país. Más aún, existen factores propios de la normativa misma, de las formas que
adquieren su difusión, conocimiento y sociabilización, y de las características propias de la
ejecución del proceso fiscalizador como de su percepción por parte de los fiscalizados que
influyen y determinan las tasas de cumplimiento/incumplimiento de la normativa ambiental.
Todos estos, constituyen factores para los que debe esperarse una gran especificidad para cada
país, por lo que requieren ser analizados, estudiados y conocidos localmente.
No obstante lo anterior, la experiencia de los países desarrollados permite recoger una amplio
conocimiento adquirido respecto de las razones más importantes que determinan el
cumplimiento/incumplimiento. Al respecto, Holanda exhibe un largo trabajo realizado respecto
de la tipología de los determinantes del cumplimiento y el incumplimiento. A continuación de
presenta una tipología que se ha diseñado adaptando para el caso de Chile el modelo
desarrollado por la autoridad ambiental holandesa.
Tipología de razones para el cumplimiento/incumplimiento
Aspectos relativos a la eficiencia de la fiscalización
o Conocimiento de la normativa
o Aceptación de la normativa
o Confianza en el proceso fiscalizador
o Objetividad del proceso fiscalizador
Aspectos relativos al cumplimiento autónomo
o Aceptación de las reglas
o Valores del regulado
o Control informal (al interior de la empresa)
o Compromiso con la comunidad
o Compromiso con clientes
Aspectos relativos al control
o Probabilidad informal de ser descubierto
o Percepción de la probabilidad de inspección
o Percepción de la probabilidad de detección (una vez inspeccionado)
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
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o Selectividad del inspector
Aspectos relativos a las sanciones
o Probabilidad de ser sancionado
o Monto de la sanción
o Relación entre beneficios del incumpliendo y la sanción
La identificación de las causas del cumplimiento/incumplimiento permitirá el diseño de una
estrategia de fiscalización específica para cada sector y además permitirá asignar recursos de
una manera más eficiente. Por ejemplo, si en determinado sector se identifica que el
incumplimiento es debido a la complejidad de la normativa que el sector enfrenta, entonces la
autoridad puede mejorar sus procesos de comunicación y diseñar programas de capacitación
específicos para el sector. Por otra parte, si el grado de cumplimiento está más bien relacionado
con el temor del regulado (empresa) acerca de cómo la comunidad organizada percibe su
comportamiento o el de su sector, entonces tendrá sentido reducir la fiscalización directa y
mejorar los mecanismos de participación. Finalmente, si la razón de incumplimiento está
asociada a la baja probabilidad de ser sorprendido en falta o a la alta relación beneficios
económicos/multa debido al incumplimiento, entonces tendrá sentido aumentar la penalización
esperada en este sector en particular.
Los anteriores representan sólo algunos ejemplos de criterios que deben ser adaptados a las
condiciones específicas del país si se quiere en el futuro tanto implementar mecanismos
adecuados para priorizar el uso de los recursos de fiscalización, como mejorar la eficiencia de la
fiscalización misma. Resulta evidente además, que todo lo anterior provee los lineamientos
metodológicos que deberá seguirse para desarrollar un sistema estructurado de métodos,
procedimientos y criterios que permita utilizar de manera práctica y sistemática en el futuro la
información recolectada respecto al cumplimiento y al incumplimiento de la normativa
ambiental por parte de los agentes regulados. Dicho sistema deberá desarrollarse a lo largo del
tiempo, y la experiencia que acumule en la práctica la autoridad fiscalizadora permitirá
perfeccionarlo y mejorarlo. Sin embargo, desde ya deberá realizarse algunos estudios que
permitan estructurar inicialmente el sistema. Por ejemplo, deberá realizarse algunos estudios
prospectivos que permitan determinar la situación en el país de algunos de los aspectos más
importantes de los señalados más arriba respecto de la eficiencia y el cumplimiento autónomo,
al menos en los sectores de mayor relevancia para las normativas ambientales más importantes
o relacionadas a los mayores riesgos; deberá analizarse al menos para algunas normativas de
mayor importancia y para algunos recursos ambientales y sectores de actividad principales los
aspectos más importantes relativos al control efectivo que la fiscalización ejerce (probabilidades
de ser inspeccionado, probabilidades de ser sancionado, etc.) y sus percepciones por parte de los
regulados; asimismo, debe realizarse estudios sobre las sanciones probables y efectivas
aplicables y aplicadas en los sectores de mayor importancia y para las normativas más
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
54
significativas. Para esto último se requiere información que no está disponible en el país y que
deberá generarse y construirse a partir de la escasa información que existe respecto de la
fiscalización realizada para algunas normas y exigencias ambientales en los últimos años.
Estos lineamientos metodológicos son aplicables al establecimiento de prioridades de
fiscalización para el cumplimiento de normas de calidad ambiental y de emisión y para el
cumplimiento de dichas normas en el contexto de los planes de prevención y descontaminación.
Sin embargo, en el caso de la fiscalización de los requerimientos de las Resoluciones de
Calificación Ambiental (RCA), debido a las particularidades del Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental (SEIA) que determina exigencias ad-hoc a cada proyecto aprobado, la
estimación tanto de los niveles de riesgo como de los niveles de cumplimiento deberá ser no
sólo proyecto a proyecto sino que además, en algunos casos, sitio a sitio. Esta mayor
complejidad justifica determinar y proponer aquí lineamientos metodológicos específicos para
la priorización de recursos de fiscalización en el diseño de programas y subprogramas
sectoriales de fiscalización del cumplimiento de las RCA. El propósito de la próxima sección es
presentar dichos lineamientos metodológicos.
6. LINEAMIENTOS METODOLÓGICOS PARA LA PRIORIZACIÓN DE LOS
RECURSOS DE FISCALIZACION EN LA FISCALIZACION DE LAS
EXIGENCIAS INCLUIDAS EN LAS RESOLUCIONES DE CALIFICACION
AMBIENTAL (RCA).
Como se señaló anteriormente, el Sistema de Evaluación de Impacto Ambienta (SEIA),
constituye la más importante herramienta de la institucionalidad ambiental del país, pues es el
mecanismo de aprobación o rechazo de proyectos con impacto ambiental en el país. Además, el
SEIA al autorizar la implementación de un proyecto define, mediante las llamadas resoluciones
de calificación ambiental (RCA), las exigencias que el proyecto está obligado a cumplir al ser
implementado, y que están destinadas a mitigar, reparar o compensar el daño que el proyecto
podría causar o causará.
Las exigencias incorporadas en las RCA pueden ser y son de la más variada naturaleza. Pueden
referirse, por ejemplo, a la obligación de cumplir cierta normativa de emisión o de
concentración de algún contaminante. Sin embargo, la gran mayoría de las exigencias incluidas
en las RCA se refieren de manera específica a medidas destinadas a proveer la mitigación, el
reparo o la compensación del daño que el proyecto causa o causaría de manera específica, por lo
que están muy particularmente diseñadas para el proyecto mismo y el medio ambiente con que
éste se relaciona.
Por lo anterior, el análisis de la fiscalización de las exigencias propias de las RCA que no se
refieran a normas de emisión o de concentración, para las cuales resulta aplicable en marco
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
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conceptual más arriba desarrollado, requiere extender dicho marco conceptual de modo de
poder incorporar las particularidades propias de tales exigencias.
6.1 Extensión del Modelo Básico a la Fiscalización de las Exigencias de las Resoluciones de
Calificación Ambiental (RCA) : Cumplimiento como Una Variable Binaria
En el caso del marco conceptual para el cumplimento de la normativa de estándares de calidad
ambiental y de emisión desarrollado en la sección 4 de más arriba, la variable incumplimiento
fue modelada como una variable continua representada por las unidades de contaminación por
sobre la norma, ya sea en términos de unidades físicas que exceden la norma, días por sobre la
norma, o cualquier unidad de medida que signifique el traspaso de determinado umbral que es
la norma legalmente establecida. Una firma no sólo elige si cumplir o no con la regulación;
típicamente, tendrá además que elegir en cuánto sobrepasará la norma, lo cual es
inherentemente una variable continua. Por ello, en el modelo hasta aquí utilizado ha hecho
sentido tratar la variable incumplimiento como una variable continua; especialmente cuando se
considera que el objetivo de la fiscalización es acercar el cumplimiento lo más posible al nivel
del estándar determinado por la norma.
Sin embargo, para las exigencias ambientales incluidas en las RCA de los proyectos aprobados
en el SEIA, la definición de incumplimiento es más compleja. Esta mayor complejidad resulta
fundamentalmente del hecho que en este caso no existe una norma de aplicación universal, sino
que la exigencia en muchos casos es muy específica al proyecto y, en tal sentido, única. Como
resultado de esto, en general, no ocurre con las exigencias de las RCA lo mismo que sucede con
las normas de emisión o de concentración, para las que el fiscalizador se enfrenta a grupos de
agentes regulados (empresas u otros) que deben cumplir el mismo requerimiento (el estándar
definido por la norma). Contrariamente, en el caso de la fiscalización de las exigencias
contenidas en las RCA, la autoridad fiscalizadora tiene la responsabilidad de velar por el
cumplimiento de requerimientos que difieren entre empresas del mismo sector y/o de la misma
región, e incluso para una misma empresa que realiza dos proyectos parecidos en dos sitios
diferentes.
Finalmente, muchas veces las exigencias de las RCA pueden estar definidas de manera de evitar
la eventualidad de que ocurra o se provoque un daño ambiental, el que es eventual, puede
ocurrir con alguna probabilidad, y generalmente es contingente a algún tipo de acción o
comportamiento de quienes implementan el proyecto o están relacionados con su operación o
funcionamiento. Todo esto, requiere redefinir la variable incumplimiento en el modelo hasta
ahora utilizado, de forma de extender este modelo y poder aplicarlo al caso de las exigencias
propias de las RCA. Para ello, a continuación el modelo hasta aquí presentado se extiende
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
56
definiendo la variable incumplimiento como una variable discreta o binaria (se cumple o no se
cumple con la exigencia impuesta en la RCA).
Una exigencia incluida en una RCA exige que el regulado (el titular del proyecto en cuestión)
ejecute alguna determinada acción ; por ejemplo, la instalación de una tecnología de
abatimiento particular, o la construcción de un lugar de acopio con ciertas características. Si el
costo para el regulado (empresa) de cumplir dicha exigencia es , la probabilidad de ser
detectado no cumpliendo el compromiso asumido en la RCA está dada por , y la penalida
asociada al no cumplimiento estará dada por . En ausencia de otras consideraciones tales
como cumplimiento espontáneo, etc., es evidente que una firma maximizadora de beneficios y
neutral al riesgo cumplirá con los requerimientos sólo en el caso que:
(19)
El lado izquierdo de esta expresión refleja el costo para la empresa i de cumplir con la exigencia
de la RCA, mientras que el lado derecho refleja el costo esperado de no cumplirla. Solo
aquellas firmas que encuentren el cumplimiento relativamente barato respecto del no-
cumplimiento cumplirán con las exigencias, el resto se arriesgará a ser penalizado.
El concepto de incumplimiento cuando la variable de decisión es discreta es el porcentaje de
incumpliendo entre las firmas, o sea el número de empresas que no cumplen los requerimientos
de la RCA en relación al universo total de empresas con RCA. Es posible que las empresas
difieran en el costo que les implica incorporar las exigencias impuestas por las RCA. Esto podrá
reflejar diferencias en costos de abatimiento, pero también habilidades, tecnologías, estructura,
localización etc. Incluso este costo será bajo en el caso en el cual aspectos morales u otros no
asociados a penalizaciones generen una tendencia autónoma a cumplir con la ley. Si se
distribuye de acuerdo a alguna función de distribución acumulada , entonces la tasa de
cumplimiento en la industria como un todo, expresada por el parámetro , será función de los
parámetros de fiscalización:
),( MF (20)
Es evidente que aumentando la penalización, M, o aumentando la probabilidad de inspección,
, aumentará la penalización esperada, ante lo cual aumentará la tasa de cumplimiento con la
regulación, y el aumento en la tasa de cumplimiento estará dado principalmente por la pendiente
de .
Adicionalmente, el bienestar social obtenido del cumplimiento de la exigencia vendrá dado
por el daño ambiental evitado por cumplimiento menos el costo de abatimiento (de
cumplimiento). Una internalización óptima del daño provocado por los proyectos consistirá en
establecer exigencias cuyos costos sean en el margen equivalentes al daño ambiental
provocado en el margen por el proyecto , y asegurará cumplimiento óptimo de la exigencia
a través de una multa esperada tal que:
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
57
(21)
Dicho esquema de fiscalización implica a nivel de proyecto establecer una penalización
esperada tal que , similar al caso de discriminación perfecta de precios por parte de un
monopsonio. Para una multa exógena, lo anterior implica la siguiente condición:
(22)
Nótese que la probabilidad no depende del daño ambiental, porque la penalización esperada
óptima implica disuasión total. En la práctica sin embargo, restricciones de recursos por parte
de la agencia fiscalizadora así como asimetrías de información en términos de los reales costos
de abatimiento que enfrenta el proyecto implicarán algún nivel de incumplimiento. En este caso,
el riesgo ambiental asociado al proyecto será una variable a considerar conjuntamente con los
costos de abatimiento al determinar la probabilidad de fiscalización asociada a cada proyecto
con RCA.
Consistente con lo anterior, los lineamientos metodológicos que aquí se proponen para priorizar
la fiscalización de las exigencias ambientales incluidas en las RCA consideran la determinación
de la frecuencia de inspección para los proyectos con RCA basándose tanto en el costo de
abatimiento (cumplimiento) así como el riesgo ambiental de cada proyecto. La propuesta de
estos lineamientos metodológicos se ha elaborado teniendo en cuenta la experiencia europea y
utilizando los modelos inglés y escocés de evaluación de riesgo ambiental para la fiscalización.
En la sección siguiente se presenta la adaptación de esta experiencia y estos modelos a la
realidad de la normativa ambiental chilena, en particular en relación al SEIA, y al marco
conceptual desarrollado aquí.
6.2 Lineamientos Metodológicos para Diseñar una Metodología para Priorizar el Uso de
Recursos de Fiscalización de las Exigencias Contenidas en las Resoluciones de
Calificación Ambiental (RCA).
Los lineamientos metodológicos que aquí se proponen para ser empleados para el diseño de una
metodología de detalle que permita definir las prioridades del uso de los recurso para la
fiscalización de las exigencias contenidas en las RCA se presentan aquí utilizando dos módulos
propios de la metodología empleada en Inglaterra y Escocia y que están destinados a evaluar
empíricamente el cumplimiento de la normativa y el riesgo que importan los distintos agentes
regulados, por lo que en términos del modelo conceptual presentado, estos módulos están
destinados a proveer a la autoridad fiscalizadora con estimaciones empíricas cualitativas de los
parámetros de cumplimiento y de riesgo ambiental .
Al primero de estos los dos módulos corresponde al de Evaluación de Desempeño del Ejecutor
(EDE), y está destinado a medir el comportamiento ambiental y las condiciones que posee el
titular del proyecto para cumplir con la normativa, lo que como se analizó anteriormente
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
58
depende crucialmente de que los costos de abatimiento sean bajos. Este módulo provee
entonces una evaluación cualitativa de los costos de abatimiento de los titulares de los
proyectos. Al segundo módulo se le llama de Evaluación del Riesgo Ambiental Implícito
(ERAI), y busca estimar el riesgo ambiental asociado al proyecto, y por lo tanto, hace una
estimación cuantitativa del componente .
Las estimaciones empíricas de cumplimiento y riesgo obtenidas desde estos dos módulos
constituyen la información básica con que la autoridad fiscalizadora determina la frecuencia de
inspección de cada proyecto aprobado en el SEIA y, por lo tanto, el componente .
La Figura 10 esquematiza la metodología propuesta
Figura 10: Determinación de riesgo y desempeño (ERD)
La metodología de detalle que se desarrolle a partir de los lineamientos aquí propuestos debe
determinar la frecuencia anual de inspección para cada proyecto con RCA, frecuencia que
deberá actualizarse año a año en los correspondientes programas de fiscalización de acuerdo a la
historia de cumplimiento de los proyectos, el perfil público del proyecto, los cambios en las
condiciones ocurridos desde el momento de aprobación del estudio de impacto ambiental, etc.
EVALUACION DE RIESGO Y DESEMPEÑO
(ERD)
Combina los puntajes de EDE y ERA y
provee el número recomendado de
inspecciones basado en el peligro de los
contaminantes del proyecto y de la
habilidad del proyecto para manejarlos
EVALUACION DE DESEMPEÑO DEL
EJECUTOR (EDE)
Establece y emplea criterios para
estimar los costos asocia-dos al
cumplimiento y otorga puntajes de
manera acorde
EVALUACION DEL RIESGO AMBIENTAL
IMPLICITO (ERAI)
Establece y emplea criterios para
estima el riesgo asociados al cos-to del
incumplimiento y otorga puntajes de
manera acorde
aminación del proyecto
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
59
Esta metodología permitirá a la agencia fiscalizadora focalizar recursos en aquellos proyectos
de más alto riesgo y menores probabilidades de cumplimiento. Adicionalmente la metodología
permitirá identificar aquellos proyectos en los cuales el riesgo ambiental implícito (resultado de
la contaminación, destrucción de hábitat, deterioro de servicios ambientales, y/u otro efecto o
efectos que provocaría un eventual incumplimiento de la exigencia en cuestión) es bajo y donde
el riesgo es manejado de manera adecuada. La metodología debe permitir una cierta flexibilidad
de tal manera de adaptar las frecuencias de inspección a la experiencia y circunstancias locales
de los proyectos.
Módulo de Evaluación de Desempeño del Ejecutor (EDE)
El objetivo de este modulo es ayudar a la agencia fiscalizadora a estimar los costos de
cumplimiento de los estándares y requerimientos contemplados en las RCA; es decir, permitirá
estimar el potencial de cumplimiento de la exigencia ambiental en cuestión por parte del
proyecto. Este análisis comprensivo de la potencialidad de cumplimiento de cada proyecto
permitirá realizar ajustes marginales en la planificación anual y el diseño de los programas y
subprogramas de fiscalización. Adicionalmente servirá como insumo para la correspondiente
certificación de cumplimiento.
Algunos de los aspectos generales de mayor relevancia que el diseño de la metodología de
detalle deberá considerar cuando determine las características que deberán tener las EDE son
los siguientes:
1. En la medida en que los recursos lo permitan, a lo menos un EDE por año debería ser
realizada a cada proyecto en el SEIA. Asimismo, cuando se apruebe nuevas RCA
asociadas a ampliaciones o modificaciones de proyectos ya existentes estas deberían ser
consideradas como un solo proyecto en conjunto con el original para las EDE
siguientes. En el caso de que los recursos no sean suficientes deberá determinarse un
nivel adicional de priorización de tal forma que un subconjunto de los proyectos en el
SEIA tendrán un EDE anual. Adicionalmente, podría evaluarse que la entrega de
certificados de cumplimiento que establece la ley impliquen frecuencias de EDE
mayores a un año. Empresas certificadas de esta forma podrían tener beneficios
asociados como una menor frecuencia de inspección, beneficio que se perdería si se
incumplen algunos de los requerimientos establecidos en las RCA.
2. La actualización de la EDE debería ser llevada a cabo al momento de la última
inspección realizada durante el año, salvo en los casos en los cuales las frecuencias del
EDE sean mayores a un año.
3. Cuando más de una inspección es llevada a cabo durante el año, la actualización de la
EDE debería ser realizada al final del año calendario de tal manera que dicha
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
60
información se incorpore al momento de determinar el programa de fiscalización para el
siguiente año.
4. Toda información de un proyecto recabada desde el ultimo EDE tales como
infracciones, procesos, inspecciones, resultados de las inspecciones deberían servir para
adaptar el puntaje final asociado al EDE del proyecto y emplearse para determinar la
frecuencia de inspección para el siguiente periodo
5. El ideal será realizar la EDE recabando información interna del proyecto. Sin embargo
la CONAMA posee un acopio importante de información relativa a los proyectos con
RCA que en una primera etapa posiblemente permitiría realizar la EDE en gran medida
a partir de esta información.
6. Las EDEs deberían actualizarse sólo en la medida que exista presunción de que mejoras
o empeoramientos significativos han ocurrido en el manejo del proyecto de tal forma
que la clasificación del proyecto cambiara de acuerdo a esta nueva información (desde
insatisfactorio a satisfactorio por ejemplo o viceversa)
7. La información utilizada en el diseño anual del programa de fiscalización debería
corresponder a la más actualizada disponible para la agencia fiscalizadora.
8. Aún cuando existirán sitios o proyectos que no será necesario que sean inspeccionados
cada año, en términos de hacer un seguimiento estadístico de los proyectos estos
deberían ser reportados anualmente, en este caso la información más reciente del
proyecto es la que debiera registrarse.
Asimismo, el diseño de la metodología de detalle deberá determinar las distintas dimensiones
referidas al ejecutor de un proyecto con RCA que será relevante incorporar para evaluar su
desempeño. De los aspectos posibles a incluir deberá tenerse presente, entre otros, los
siguientes:
a) Conocimiento e implementación de los requerimientos de las RCA;
b) Administración, responsabilidades y entrenamiento;
c) Conservación, uso y monitoreo de la información;
d) Gestión de mantenimiento;
e) Gestión de procesos;
f) Incidentes;
g) Infracciones, eventos de no cumplimiento;
h) Historia anterior existente respecto de proyectos anteriores
La metodología de detalle a definir deberá diseñar un sistema de puntajes que permita asignar
una calificación a cada dimensión del ejecutor que finalmente se considere en la evaluación.
Estas calificaciones deben ser diseñadas de manera específica para cada dimensión y deben ser
simples y directas, sencillas de aplicar y estructuradas de forma de reducir al máximo la
discrecionalidad del evaluador. Asimismo el sistema de puntaje definido para las distintas
dimensiones que se decida considerar deberá estar diseñado de manera de hacer posible la
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
61
construcción de un indicador, índice o estadístico reducido que resuma y señale el resultado de
la EDE y que sea utilizable para confeccionar rankings con propósitos comparativos.
Por lo anterior, los puntajes deberán ser asignados en escalas simples como, por ejemplo, de
entre 1 y 5 puntos, siendo el puntaje mínimo de 1 (altamente insatisfactorio) hasta 5 (altamente
sastisfactorio), y en el que el puntaje de 3 indique una condición satisfactoria de la dimensión
evaluada, e indique, por tanto, que el operador esta cumpliendo con todos con todos los
requerimientos relevantes en función de esa dimensión o atributo.
Para la construcción definitiva del puntaje resumen de la EDE, la metodología de detalle deberá
considerar la forma en que las distintas dimensiones incluidas para la evaluación del operador
serán incorporadas en dicho puntaje o índice. Para ello, se podría, por ejemplo, determinar que
si en alguna de las categorías el operador obtiene un puntaje de 2 y obtiene puntajes de 3 o más
en las demás categorías su desempeño será considerado como satisfactorio. Igualmente, el
índice final podría considerar atribuir ponderaciones distintas a las distintas dimensiones
incluidas para la confección del indicador EDE resumen.
Para indicar la manera en que la metodología de detalle debería plasmar estos lineamientos
metodológicos, el la Tabla 1 se presenta una ilustración de la forma en que podría estructurarse
un sistema de puntajes y especificarse los criterios de asignación. Esta ilustración se ha
elaborado a partir de los modelos inglés y escoses, y sólo tiene el propósito de señalar con
mayor claridad el tipo de ejercicio que demandará la elaboración de la metodología de detalle
así como el importante esfuerzo que ella requerirá para incorporar de manera adecuada las
particularidades propias de la situación del país, la disponibilidad de información, las
especificidades de su normas, etc.
Tabla 1: Ilustración de un guía para determinar puntajes en la EDE
Atributo EDE 1 EDE 2 EDE 3
Conocimiento e
implementación
de los
requerimientos de
las RCA
RCA no disponible
Permisos sectoriales
no disponibles
Operadores no
familiarizados con las
condiciones de la RCA
Incumplimiento
general de los
requerimientos de
RCA y permisos
sectoriales
Operadores con acceso
a las condiciones de
las RCA y permisos
sectoriales
Operativos tienen
acceso a los detalles
del plan de trabajo
En general
cumplimiento con los
requerimientos de las
RCA
Permisos y
documentos de
autorización
disponibles
Cumplimiento de todas
las exigencias
contenidas en las RCA
Plan de trabajo
conocido, aceptado y
actualizado
Cumplimiento auditado
regularmente
Administración, Facilidades Facilidades Disponibilidad de
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
62
responsabilidades
y entrenamiento
inadecuadamente
manejadas
Personal con
habilidades no
adecuadas para la tarea
llevada a cabo
Persona responsable
del cumplimiento de
las exigencias de las
RCA no claramente
identificable
Personal no conciente
de las consecuencias
de no cumplimiento
con las RCA
adecuadamente
manejadas
Personal bien
entrenado y
competente en las
tareas que llevan a
cabo
Personal conoce las
consecuencias del no
cumplimiento con las
RCA
Persona responsable
claramente definida
personal competente de
reemplazo
Emergencias y
situaciones anormales
contempladas y
personal familiarizado
con los procedimientos
a implementar en tales
casos
Personal recibe
entrenamiento y cursos
de actualización
disponibles
Conservación, uso
y monitoreo
de la información
Monitoreo y reportes
no existentes
Falla en registrar todos
los datos solicitados en
las RCA
Información requerida
por los permisos y
RCA disponibles
En el caso de que la
información deba ser
entregada a la
inspección, copias
enviada en el tiempo
adecuado
Registros utilizados
como insumo en la
operación de los
aspectos considerados
en la RCA
Registro y envío de la
información a la
gerencia responsable
100 % de los registros
disponibles
Sistemas de
información auditados
regularmente
Gestión de
mantenimiento
Ausencia de programa
de mantención
coherente
Alta frecuencia de
mantención en
relación a incidentes
ambientales
Programa formal de
mantención basado en
especificaciones y
estándares apropiados
Baja frecuencia de
mantención
relacionada con
incidentes ambientales
Programas de
mantención avanzados
y regularmente
auditados
Sin mantención
relacionada con
incidentes ambientales
Gestión de
Procesos
Inadecuados o
ausentes
procedimientos e
instrucciones
Operación riesgosa de
las mantenciones
Procedimientos no
seguidos
Procedimientos de
operación
efectivamente
seguidos e
implementados
Adecuado control de
las operaciones de la
planta
Pocas desviaciones de
Totalmente
documentados,
actualizados y
comprensivos
procedimientos e
instrucciones,
auditados y siendo
seguidos
Operaciones de la
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
63
los procedimientos de
operación
planta bien controlada
Sin desviación de los
procedimientos de
operación
Incidentes,
Infracciones,
Eventos de
cumplimiento no
cumplimiento
Falla a cumplir con las
exigencias y las
noticias de
implementación de las
exigencias
Procesos abiertos en el
último año
Total cumplimiento
con las notas e
instrucciones
requiriendo
cumplimiento
Sin cartas perentorias
en el último año
Sin incidentes que
lleven a abrir procesos
en el último año
Ninguna acción formal
o cartas de advertencias
desde la agencia
fiscalizadora
Módulo de Evaluación del Riesgo Ambiental Implícito (ERAI)
Lo que pretende esta evaluación es determinar para la autoridad fiscalizadora, con una precisión
y confiabilidad adecuadas al propósito de priorizar el uso de sus recursos de fiscalización, los
costos asociados a un eventual incumplimiento de la norma en cuestión; es decir, los costos
provocados por la contaminación que resultaría, y/o la destrucción de un determinado
componente de un ecosistema, y/o la disminución significativa o desaparición definitiva de los
servicios ambientales (control de la erosión, provisión de agua, control de inundaciones, etc.)
provistos en una determinada área, y/o la eliminación o reducción de alguna o algunas especies
de flora o fauna, etc. En efecto, como las exigencias incorporadas en las RCA pueden estar
dirigidas a prevenir, mitigar o reparar muy distintas formas de impactos ambientales, los costos
de eventuales incumplimientos de las exigencias pueden estar asociados a muy distintas formas
de daños ambientales. Para simplificar la presentación de los lineamientos propuestos para la
ERAI, en lo que sigue se hará referencia a una exigencia incluida en una RCA que está
destinada a prevenir un daño por contaminación, pero deberá tenerse presente que lo expuesto
es válido para cualquier otro tipo de daño que pudiera querer prevenirse, mitigarse o reparase,
es decir para exigencias de RCA de cualquier naturaleza.
El diseño de la metodología de detalle para la implementación de la ERAI en Chile deberá en
primer lugar identifican los atributos o determinantes del riesgo relevantes de incorporar y
cuantificar para determinar adecuadamente el grado de riesgo de un determinado contaminante
que se emitiría en caso de no cumplirse la exigencia en estudio. Entre estos determinantes la
metodología deberá primeramente considerar aquellos usualmente empleados por las agencias
fiscalizadoras de los países desarrollados con mayor avance en evaluaciones de riesgo ambiental
de este tipo. Estos atributos se relacionan tanto con las características de la actividad que genera
el eventual daño (contaminación), y que se clasifican como atributos o determinantes primarios,
así como con algunos rasgos de la conducta y el desempeño del regulado, los que en relación
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
64
con las características de la actividad definen distintas formas e intensidades de riesgo, y que se
clasifican como atributos o determinantes secundarios.
Entre los atributos primarios que el diseño de la metodología de detalle deberá considerar se
cuentan los siguientes:
o La complejidad de la fuente contaminante;
o las emisiones generadas por la fuente;
o la localización de la fuente,
Respecto de los atributos secundarios que la metodología de detalle deberá considerar para cada
uno de los atributos primarios antes mencionados, aquí se proponen los siguientes:
o Complejidad de la fuente. Los determinantes secundarios más relevantes en este caso
son los procesos productivos usados por el proyecto, la interacción de los procesos y la
potencialidad de contaminar. Asimismo, se considerará la probabilidad de emisiones
accidentales, el tamaño de la fuente con respecto al sector de ubicación, el historial de
cumplimiento, etc.
o Emisiones generadas. Los determinantes secundarios principales en este caso son el tipo
y la cantidad de las emisiones; los recursos receptores de la contaminación (aire, agua,
tierra); las descargas asociadas de otros desechos, especialmente desechos peligrosos; el
grado de toxicidad y la frecuencia de la emisión y la naturaleza de las operaciones;
técnicas empleadas para la prevención de la contaminación y la minimización de la
emisión de desechos tóxicos; tecnologías de control de contaminación y abatimiento
empleadas; ubicación de los procesos, etc.
o Localización. En este caso los determinantes secundarios a considerar son cercanía o
proximidad a zonas pobladas (hogares, escuelas, hospitales, consultorios, complejos
industriales y servicios, etc.); cercanía a hábitats importantes o hábitats bajo sistema de
protección; cercanía a zonas sensibles de aguas subterráneas; cercanía a fuentes de agua
superficiales importantes; cercanía a zonas con sistema especial de manejo de otros tipos
de contaminantes, aire, agua, etc.
Para esta ERAI, la metodología de detalle también deberá crear un sistema estructurado de
puntuación que permita asignar un puntaje o valor específico a cada uno y todos los distintos
determinantes que finalmente se incorporen en la evaluación. El sistema de puntaje debería
asignar, dentro de una escala sencilla de puntuación, valores diferentes para cada una de las
categorías que se defina para cada atributo, las que deberían ser pocas pero suficientes para
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
65
generar una escala con las suficientes diferencias que por su significación sean relevantes para
generar una clasificación útil para los propósitos de la evaluación. Estas distintas escalas deben
ser confeccionadas de modo que después puedan ser combinadas para producir un indicador
único que refleje la evaluación global del riesgo que se hace. Para ello, la metodología deberá
determinar tanto las ponderaciones de los atributos secundarios para la determinación del valor
finalmente asignado a cada atributo primario, como la ponderación que se asigne a cada uno de
estos últimos para definir el índice final de la ERAI.
Algunos lineamientos adicionales que la elaboración de la metodología de detalle deberá tener
en cuenta son los siguientes. La incorporación de atributos, determinantes o criterios primarios
y secundarios adicionales a la ERAI deberá ser tan exhaustiva como lo recomiende una
evaluación significativa y útil, por una parte, y a la vez, como sea prácticamente posible dada la
disponibilidad de información, las formas de registro y acceso a los detalles técnicos de las
exigencias incorporadas en las RCA, la disponibilidad de información respecto de las
características de las áreas de emplazamiento de los proyectos, y los costos de generar
información primaria que pueda considerarse importante, por otra parte.
La escala de asignación de puntajes para cada atributo debe ser tan corta como sea posible para
reducir su complejidad, pero tan larga como requiera la construcción de un índicador o índice
que tenga significado y permita elaborar rankings adecuados.
La estructuración del sistema de construcción del índice final para la ERAI, así como para la
EDE, debe llevar a que cada índice sea lo más sencillo y transparente posible, y que en su
construcción se limite al máximo la discrecionalidad del evaluador en la asignación de puntajes
tanto en los componentes individuales, como en los agregados construidos a partir de ellos.
Conseguir todo lo anterior requerirá una serie de análisis y estudios previos que permitan
conocer y entender las características propias que deben tener unas evaluaciones como las
requeridas para el caso particular de Chile, así como las limitaciones existentes en el país para
su implementación práctica por parte de una superintendencia de fiscalización y un sistema de
fiscalización ambiental como el que el país tendrá en el futuro.
7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El propósito de este estudio era originalmente diseñar una metodología para establecer
prioridades de la futura Superintendencia Ambiental y aplicar esa metodología para obtener una
primera aproximación a dichas prioridades en cinco sectores prioritarios. Sin embargo, el
trabajo realizado para la primera parte del trabajo, revisando las experiencias de los países
desarrollados relevantes para el caso de Chile, elaborando un modelo conceptual aplicable al
país, y estudiando las experiencias de los países desarrollados relevantes para Chile en el
cumplimiento de la normativa ambiental en cinco sectores seleccionados, llevó a la contraparte
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
66
nacional de la CONAMA conjuntamente con el consultor a determinar que el propósito del
estudio debía reformularse en el sentido de proponer los lineamientos metodológicos para
orientar el diseño futuro de una metodología para priorizar el uso de los recursos de
fiscalización que el país disponga para el uso por parte de la autoridad fiscalizadora. Lo anterior
en virtud de que, por una parte, lo realizado en este estudio demostró que el diseño y aplicación
de una metodología de priorización requiere de trabajos previos no disponibles en el país
actualmente e indispensables para generar información básica para cualquier metodología de
priorización que pretenda ser útil, y por otra parte, de la escasa información primaria disponible
en el país respecto de los objetos como de los sujetos fiscalizables que requerirá un importante
trabajo previo para permitir el diseño de una metodología de priorización del uso de los recursos
nacionales destinados a la fiscalización ambiental.
Para lograr el objetivo de proponer los lineamientos metodológicos que orientarán el diseño
futuro de una metodología que permita optimizar el uso de los recursos que el país destine a la
fiscalización ambiental se realizaron las tres tareas definidas para la etapa inicial del estudio. La
primera de ellas fue reportada en el Informe 1 que puede ser revisado en el Volumen de
Documentos Adjuntos del presente informe, y permitió analizar las experiencias más relevantes
de países europeos y norteamericanos en la definición de prioridades de fiscalización ambiental
y el diseño de metodologías estructuradas para la utilización óptima de los recursos de
fiscalización. Esta primera tarea permitió asimismo concluir, que la experiencia de los países
desarrollados ha producido algunos avances empíricos interesantes puesto que en general las
prácticas establecidas para determinar prioridades, aunque no se han derivado formalmente de
modelos formales de optimización del uso de los recursos de fiscalización, en general se alinean
con las implicaciones derivadas del modelo teórico de optimización elaborado en este estudio.
La segunda tarea realizada, que fue reportada en el Informe 2 que también puede ser revisado en
el Volumen de Documentos Adjuntos del presente informe, correspondió a la elaboración de un
modelo conceptual de optimización del uso de los recursos de fiscalización, que partiendo de la
literatura de crimen y castigo clásica de la ciencia económica y de las pocas extensiones
existentes para la imposición del cumplimiento de la normativa ambiental, permitió proponer un
modelo riguroso y consistente de maximización del cumplimiento de la regulación ambiental en
un contexto en que la autoridad fiscalizadora demanda monopsonísticamente cumplimento de la
normativa y que, a través del gasto en las actividades de fiscalización que ejecuta, le impone
costos esperados de incumplimiento a las empresas reguladas/fiscalizadas que, por su parte,
ofrecen cumplimiento maximizando sus ganancias esperadas, al mismo tiempo que, minimizan
los costos de cumplir con las regulaciones y exigencias ambientales. Las implicaciones del
modelo elaborado arrojaron algunas interesantes y útiles luces para los lineamientos que debería
seguir el diseño de una propuesta metodológica de detalle.
La tercera tarea realizada correspondió al análisis exhaustivo de la experiencia en los países
desarrollados para determinar prioridades de fiscalización en tres sectores productivos (celulosa
y papel, minería, y acuicultura) y en dos recursos ambientales (aire y agua). El trabajo realizado
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
67
se reportó en el Informe 3 que se puede ver en el Volumen de Documentos Adjuntos del
presente informe, y permitió analizar el desarrollo de la fiscalización y de los mecanismos
utilizados para determinar prioridades en los países que mayor relativo muestran en este ámbito.
Permitió asimismo, definir o confirmar cuatro aspectos importantes. Primero la ausencia de un
modelo formal de optimización del uso de los recursos de fiscalización en estos países, así
como de una metodología formal específica para priorizar los planes y actividades de
fiscalización ambientales. Segundo, que a pesar de lo anterior, en los países de mayor desarrollo
relativo se han realizado importantes avances prácticos en la implementación de mecanismos,
principalmente basados en la evaluación del riesgo y el incumplimiento de la normativa
ambiental, que han permitido importantes avances en el mejoramiento de la eficiencia
fiscalizadora; más aún, en los últimos años hay esfuerzos conscientes destinados a estructurar
una metodología de priorización basada en las lecciones aprendidas en la práctica fiscalizadora
de las últimas décadas. Tercero, muchos de los conceptos empleados en la práctica y derivados
de la experiencia fiscalizadora de estos países están en línea con las implicaciones teóricas
derivadas del modelo formal de optimización de los recursos de fiscalización desarrollado en
este estudio, lo que contribuye a robustecer la confianza en los lineamientos metodológicos que
este trabajo propone así como en su atingencia y relevancia práctica. Cuarto, tanto las
implicaciones derivadas del modelo teórico de optimización de la fiscalización que se desarrolló
en este estudio, como los importantes avances realizados en los países que muestran mayor
experiencia en el mejoramiento de sus sistemas nacionales de fiscalización, mostraron con
nitidez la imposibilidad de diseñar una metodología de priorización de la fiscalización
ambiental para Chile sin que se cuente con información y trabajos previos indispensables para
darle a dicha metodología alguna relevancia y utilidad práctica.
Por otra parte, la realización de un Taller y de reuniones con expertos nacionales del sector
público, como académico y privado, validó y reforzó las conclusiones alcanzadas hasta esta
etapa del estudio. Así, lo avanzado hasta este punto permitió a la contraparte nacional y el
consultor evaluar de manera conjunta la imposibilidad de pretender acercarse siquiera a estas
alturas a elaborar una metodología que permitiera determinar prioridades para la fiscalización
en el caso de Chile, por lo que decidieron dedicar los esfuerzos del trabajo restante a la
proposición de lineamientos metodológicos que permitieran en el futuro diseñar una
metodología de detalle para optimizar el uso de los recursos nacionales destinados a la
fiscalización y definir programas eficaces y eficientes de actividades de fiscalización ambiental.
De esta manera el trabajo de esta última etapa del estudio se destinó a extender el modelo
conceptual en aquellos aspectos necesarios para permitir determinar lineamientos
metodológicos útiles para definir una metodología de detalle para los distintos tipos de
normativas y exigencias ambiéntales que en el país deben fiscalizarse. Estas extensiones se
realizaron tanto en los aspectos teóricos relativos a las normas en empresas y sectores con
distintos niveles efectivos de cumplimiento y a las exigencias propias de las resoluciones de
calificación ambiental, como en aquellos aspectos relacionados con el riesgo y con las razones
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del cumplimiento/incumplimiento por parte de los fiscalizados que las autoridades
fiscalizadoras ambientales hoy día emplean para definir prioridades de fiscalización en Europa y
Norteamérica.
Un primer lineamiento metodológico de carácter general, referido al concepto de ‘hacer las
cosas correctas’ (doing the right things) y derivado del modelo de optimización del uso de los
recursos de fiscalización elaborado aquí se refiere a que, en el contexto de una agencia
fiscalizadora con limitados recursos de fiscalización, un criterio eficiente para priorizar el uso
de los recursos en la fiscalización de normas de emisión o concentración es destinarlos a las
empresas (y sectores) con las más altas elasticidades de cumplimiento.
De lo anterior, y como en Chile no existen estimaciones de elasticidades de cumplimiento para
las empresas objeto de fiscalización, del primer lineamiento metodológico anterior se deriva
otro de mediano plazo. En una primera etapa, y como prerrequisito para la preparación de
programas y subprogramas de fiscalización del cumplimiento de las normas, debe hacerse un
esfuerzo para estimar las elasticidades de cumplimiento. En efecto, la necesaria tarea de obtener
estimaciones confiables de elasticidades de cumplimiento para Chile requerirá un trabajo
técnico prolijo y que demandará algún tiempo debido a la escasez de información disponible
sobre los universos a fiscalizar y las tasas efectivas de cumplimiento que se verifican en el país.
En consideración a lo último, se establece un tercer lineamiento metodológico para la
elaboración de una metodología de detalle para optimizar la fiscalización, y que debería ser de
aplicación más inmediata que el anterior. Mientras se realizan los estudios para obtener las
estimaciones de elasticidades de cumplimiento requeridas, deberá operarse en una etapa de
transición, que utilice una metodología para estimar de manera indirecta las elasticidades de.
Para ello, es posible inferir con algún grado de aproximación la elasticidad de cumplimiento a
partir de una estimación de los niveles de cumplimiento autónomo ya que a mayor cumplimento
autónomo, menor el impacto esperado de cada peso gastado en inspección y fiscalización.
Asimismo, es posible utilizar el trabajo de paneles de expertos que pueden proveer información
general sobre elasticidades de cumplimiento y niveles de riesgo que pueden ayudar en las
primeras etapas de priorización de los usos de los recursos de fiscalización cuando no se cuenta
con mejor información. La implementación de este tipo de paneles de expertos puede ser una
metodología a emplear inicialmente en el país.
Otro lineamiento metodológico que se propone, muy relacionado con los anteriores, se refiere a
que, para la fiscalización referida al cumplimiento de las normas de emisión y de concentración,
consideradas como tales o como medidas gatilladas por la implementación de los Planes de
Prevención y de Descontaminación, los Planes de Manejo o por exigencias regulatorias de otro
tipo (como las incorporadas en las RCA), resulta crucial evaluar el grado de cumplimiento de
las normas por parte de todo el universo relevante de agentes regulados. Esto demanda, a su
vez, una acuciosa identificación previa de todo el universo relevante de agentes regulados. A
partir de ello, debe analizarse el nivel de cumplimiento-incumplimiento de los grupos de
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
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contaminadores para entender y conocer las razones del cumplimiento (incumplimiento), de
modo de, por una parte, actuar sobre los incentivos de los regulados para hacer más eficiente la
fiscalización, y por otra parte, delimitar las responsabilidades de los distintos organismos que
participan en el proceso fiscalizador (superintendencia y servicios sectoriales).
Otro lineamiento metodológico propuesto, se deriva de los criterios de cumplimiento utilizados
por las agencias ambientales de Estados Unidos, el Reino Unido, y Holanda, y que recomienda
concentrar los esfuerzos donde el cumplimiento es pobre, para lo cual se identifica para cada
cuerpo regulatorio (normas de emisión, normas de concentración, y planes de prevención y/o
descontaminación) grupos homogéneos de contaminadores pero que difieren respecto de sus
niveles de cumplimiento autónomo. A partir de esto, para los distintos grupos homogéneos de
contaminadores se estima el nivel de cumplimiento de la norma en cuestión y del riesgo
involucrado, y se clasifica a todos los eventuales fiscalizados del universo relevante de acuerdo
con indicadores cuantitativos de riesgo y cumplimiento para construir la matriz de dos por dos
que se emplea para determinar los criterios de priorización de los recursos en los programas de
fiscalización a implementar en la práctica. La elaboración de esta matriz de riesgo-
cumplimiento deberá considerar al menos las siguientes fases y tareas: 1. Identificar de los
cuerpos legales que definen las normas de calidad ambiental y las normas de emisión así como
de los organismos con responsabilidad de fiscalizar su cumplimiento; 2. Identificar los grupos
de fuentes contaminantes (agentes involucrados) por cada cuerpo legal; 3. Determinar criterios
para medir cumplimiento autónomo; 4. Determinar criterios para medir riesgo ambiental; 5.
Asignar ponderadores a los distintos criterios; 6. Diseñar una escala de puntajes por grados de
cumplimento; 7. Diseñar una escala de puntajes para grados de riesgo; 8. Identificar riesgo y
cumplimiento para cada agente regulado; 9. Clasificar en indicadores de riesgo y cumplimiento;
10. Establecer niveles umbrales de cumplimiento y riesgo por paneles de expertos.
Seguir los lineamientos metodológicos aquí propuestos requerirá el análisis en detalle y la
especificación de metodologías, procedimientos y criterios específicos y propios a aplicar en
Chile, de acuerdo a la realidad institucional, regulatoria, administrativa, de disponibilidad de
información y de recursos por parte del aparato que tendrá la responsabilidad fiscalizadora. Se
requerirá por tanto realizar estudios para definir la normativa ambiental a fiscalizar, las
responsabilidades y competencias institucionales; para elaborar catastros de fuentes y agentes
regulados para los distintos cuerpos normativos a fiscalizar, para determinar los requerimientos
de información, y la existencia y disponibilidad de bases de datos; para definir los paneles de
expertos por cuerpos regulatorios; para determinar las formas de medición y metodologías para
la aplicación del criterio de riesgo-cumplimiento; para definir los mecanismos y procedimientos
institucionales e interinstitucionales para la determinación de responsabilidades y la
coordinación para el diseño de los programas y subprogramas anuales de fiscalización, su
implementación y su evaluación, etc.
Otro lineamiento metodológico que se propone aquí, y que también se deriva de las prácticas
establecidas en la fiscalización de los países desarrollados es el de identificar las causas del
Estudio “Estrategia para Optimizar el Cumplimiento de la Normativa Ambiental” Banco Mundial / CONAMA-Chile
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cumplimiento/incumplimiento, para diseñar estrategias de fiscalización específicas para cada
sector y asignar los recursos de manera más eficiente mejorando los aspectos determinantes del
incumplimiento de cada sector.
Asimismo, la metodología de detalle que se diseñe para optimizar los programas de
fiscalización ambiental en el futuro deberá proponer un sistema estructurado de métodos,
procedimientos y criterios que permita utilizar de manera práctica y sistemática la información
que se recolecte a futuro respecto al cumplimiento y al incumplimiento de la normativa
ambiental por parte de los agentes regulados. Dicho sistema deberá desarrollarse a lo largo del
tiempo, y la experiencia que acumule en la práctica la autoridad fiscalizadora permitirá
perfeccionarlo y mejorarlo.
No obstante los anterior, desde ya deberá realizarse algunos estudios que permitan estructurar
inicialmente el sistema, como algunos estudios prospectivos que permitan determinar la
situación en el país de algunos de los determinantes de la eficiencia de la fiscalización y del
cumplimiento autónomo, al menos en los sectores de mayor relevancia para las normativas
ambientales más importantes o relacionadas a los mayores riesgos. También deberá analizarse
los aspectos más importantes relativos al control efectivo que la fiscalización ejerce
(probabilidades de ser inspeccionado, probabilidades de ser sancionado, etc.) y sus percepciones
por parte de los regulados; así como sobre las sanciones probables y efectivas aplicables y
aplicadas en los sectores de mayor importancia y para las normativas más significativas.
Para definir una metodología de detalle para determinar las prioridades del uso de los recurso
para la fiscalización de las exigencias contenidas en las RCA Los lineamientos metodológicos
que aquí se proponen para ser empleados para el diseño de una metodología de detalle que
permita definir las prioridades del uso de los recurso para la fiscalización de las exigencias
contenidas en las RCA se proponen como lineamientos metodológicos utilizar dos módulos
propios de la metodología empleada en Inglaterra y Escocia y que están destinados a evaluar
empíricamente el cumplimiento de la normativa y el riesgo que importan los distintos agentes
regulados. El primer módulo corresponde al de Evaluación de Desempeño del Ejecutor (EDE),
y está destinado a medir el comportamiento ambiental y las condiciones que posee el titular del
proyecto para cumplir con la normativa, por lo que provee una evaluación cualitativa de los
costos de abatimiento de los titulares de los proyectos. El segundo módulo se llama de
Evaluación del Riesgo Ambiental Implícito (ERAI), y estima el riesgo ambiental asociado al
proyecto. Mediante estos dos módulos se obtienen las estimaciones empíricas de cumplimiento
y riesgo que constituyen la información básica con que la autoridad fiscalizadora determina la
frecuencia de inspección de cada proyecto aprobado en el SEIA.
Por último, en la parte final se propusieron una serie de otros lineamientos metodológicos más
específicos para la implementación de los módulos EDE y ERAI que en el futuro el país deberá
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tener en cuenta para diseñar una metodología que permita priorizar el uso de sus recursos de
fiscalización y optimizar el cumplimiento de la regulación ambiental nacional.
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