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Montevideo 30 de julio de 2010.

Informes de Auditoria

Cumplimiento y funcionamiento de la Ley 18.381 Derecho de Acceso a la

Informacin Pblica en el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES)

De acuerdo a la propuesta presentada y calificada por MIDES, los informes de

auditoria que se desarrollan a continuacin son de autora del equipo formado por los

siguientes consultores:

Dr. Fabrizio Scrollini (Director del proyecto)

Lic. Ignacio Bazzano (Consultor especialista en arquitectura de la informacin)

Dr. Edison Lanza (Consultor en derecho, especialista en derecho a la

informacin)

Arch. Beatriz Muio (Consultora especialista en archivologa)

Arch.Vctor Barranco (Consultor especialista en archivologa)

El Centro de Archivos y Acceso a la Informacin Pblica (CAInfo), es una organizacin no gubernamental

especializada en estudios y promocin del derecho a la informacin y la libertad de expresin.

Colonia 981 apto205 (Montevideo-Uruguay)

Tel: 9087980

www.cainfo.org.uy

cainfouy@gmail.com

info@cainfo.com

http://www.cainfo.org.uy/mailto:cainfouy@gmail.com

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NDICE

NDICE ................................................................................................................................................. 2

SIGLAS ................................................................................................................................................ 4

GLOSARIO .......................................................................................................................................... 5

I) RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................................................. 7

II) TRANSPARENCIA Y PRIVACIDAD.- ....................................................................................... 13

II -1 MARCO JURDICO IMPLICADO .................................................................................................. 14 II- 2 LA TRANSPARENCIA EN LOS PROGRAMAS SOCIALES .................................................................. 16 II.- 3 CONSIDERACIONES JURDICAS SOBRE EL CONFLICTO PLANTEADO ............................................. 17 II.- 4 HACIA DIVERSOS NIVELES DE PUBLICIDAD .............................................................................. 19 II.-5 RECOMENDACIONES PARA LA TOMA DE DECISIN..................................................................... 21 II.- 6 CRITERIOS PARA LISTAR INFORMACIN PBLICA, RESERVADA Y/O CONFIDENCIAL .................... 22 II.- 7 INFORMACIN RESERVADA Y/O CONFIDENCIAL........................................................................ 23

III) TRANSPARENCIA ACTIVA ONLINE EN EL MIDES ........................................................... 25

III.-1 DIMENSIONES DE ANLISIS E INDICADORES ............................................................................ 25 III.- 2 LA SITUACIN DE LA TRANSPARENCIA ACTIVA ON LINE EN EL MIDES .................................... 28

IV) REPORTE DE ACCESIBILIDAD DEL SITIO WEB MIDES.- ................................................ 29

INTRODUCCIN: ............................................................................................................................... 29 IV.-1 ACCESIBILIDAD TCNICA ....................................................................................................... 37

1.a) Metodologa ......................................................................................................................... 37 1.b) Resultados del anlisis ......................................................................................................... 38

1.b.1) Resultados para MIDES.gub.uy .................................................................................................... 38 1.b.2) Recomendaciones para MIDES.gub.uy ......................................................................................... 40 1.b.3) Resultados para infamilia.gub.uy .................................................................................................. 41 1.b.4) Recomendaciones para Infamilia.gub.uy ....................................................................................... 43

IV.-2 ACCESIBILIDAD INFORMATIVA ............................................................................................... 46 2.a) Metodologa ......................................................................................................................... 46 2.b) Anlisis ................................................................................................................................ 46

2.b.1) Claridad estructural ...................................................................................................................... 46 2.b.2) Legibilidad del texto .................................................................................................................... 52 2.b.3) Homogeneidad grfica ................................................................................................................. 53 2.b.4) Pertinencia de los contenidos ........................................................................................................ 53

V) HACIA UNA CULTURA DE TRANSPARENCIA: LA VISIN DE LOS SERVIDORES

PBLICOS EN EL MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL ................................................... 55

V.1 TRANSPARENCIA Y SERVIDORES PBLICOS: UN MARCO GENERAL ............................................. 56 V.2 CONTEXTO POLTICO-INSTITUCIONAL ....................................................................................... 58 V.3 GESTIN DE LA INFORMACIN .................................................................................................. 62 V.4 DESAFOS A FUTURO ................................................................................................................ 65

VI) CONSERVACIN DE ARCHIVOS ........................................................................................... 68

VI.1 METODOLOGA EMPLEADA.- ................................................................................................... 68 VI.2 OBJETO DE ANLISIS ............................................................................................................... 69

Fortalezas: .................................................................................................................................. 69 Debilidades: ................................................................................................................................ 70 Fuentes de informacin: .............................................................................................................. 71

VI.3 CONCLUSIONES: ..................................................................................................................... 72 VI.4 PROPUESTAS EN MATERIA DE ARCHIVO: .................................................................................. 73

VII) PROPIEDAD INTELECTUAL Y DERECHO A LA IMAGEN ............................................... 76

3

Marco legal regulatorio .............................................................................................................. 76 iv) Uso por parte del Mides de propiedad intelectual y difusin de artculos periodsticos y/o informativos de terceros ............................................................................................................................................. 80

Anexos...(se adjuntan en formato electrnico)

Anexo 1 Encuesta realizada a funcionarios MIDES

Anexo 2 Base de Datos de Encuesta en archivo Excel

Anexo 3 Principios Archivsticos

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SIGLAS

MIDES: Ministerio de Desarrollo Social

LDAIP: Ley de Acceso a la Informacin Pblica

CAINFO: Centro de Archivos y Acceso a la Informacin Pblica

FONTRA: Fondo Transparencia

BID: Banco Interamericano de Desarrollo

LPDP: Ley de Datos Personales

URCDP: Unidad Reguladora de Control de Datos Personales

W3C: World Wide Web Consortium (Organizacin que define los estndares

principales de la web)

HTML: HyperText Markup Language (Lenguaje de las pginas web)

CSS: Cascading StyleSheet (hoja de estilos de una pgina web)

CMS: Content Management System (Sistema de gestin de contenido)

FAE: (Functional Accesibility Evaluator)

LJU: La Justicia Uruguaya

ADCU: Anuario de Derecho Civil Uruguayo.

Normas ISAD G: Norma Internacional General de Descripcin Archivstica.

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GLOSARIO

Sistema Nacional de Archivos: Conjunto de normas y medios que participan en la

gestin, seguimiento, coordinacin e inspeccin de los programas para la organizacin,

conservacin, tratamiento y difusin de la documentacin oficial de una institucin.

Componen el sistema archivstico el Archivo General de la Nacin, como autoridad del

sistema, los archivos pblicos y los privados que se adhieran al mismo.

Archivo: Es un conjunto orgnico de documentos, producidos, recibidos y reunidos por

una institucin y/ o personas fsicas o jurdicas que la integran, sean pblicas o privadas

en el ejercicio de sus funciones.

Constituyen la prueba de su gestin y la memoria de su actuacin, conformando los

derechos y obligaciones administrativas, que formarn parte del patrimonio documental

y cultural de dicha institucin.

Documento de archivo: testimonio material de un hecho o acto, de cualquier fecha o

forma, registrado en cualquier soporte, producido o recibido por persona fsica o

jurdica en el ejercicio de sus competencias o en el desarrollo de su actividad.

Cuadro de Clasificacin: Es el instrumento tcnico que refleja la estructura de un

archivo con base en las atribuciones y funciones de cada dependencia o entidad

productora de los documentos. Se fundamenta en las estructuras y jerarquas

administrativas de la institucin con base en el organigrama orgnico o funcional de la

misma.

Fondo: Conjunto de documentos, cualquiera sea su formato o soporte, producidos

orgnicamente y/ o acumulados y utilizados por una persona fsica, familia o entidad en

el transcurso de sus actividades y funciones como productor.

Descripcin archivstica: Fase del tratamiento archivstico destinada a la elaboracin de

los instrumentos de consulta para facilitar el conocimiento de los fondos documentales

y colecciones de los archivos. Es la creacin de una representacin precisa de una

http://www.mcu.es/archivos/MC/DTA/Diccionario.html#conservacion#conservacionhttp://www.mcu.es/archivos/MC/DTA/Diccionario.html#archivo#archivohttp://www.mcu.es/archivos/MC/DTA/Diccionario.html#tratamiento-archivistico#tratamiento-archivisticohttp://www.mcu.es/archivos/MC/DTA/Diccionario.html#consulta#consultahttp://www.mcu.es/archivos/MC/DTA/Diccionario.html#fondo#fondohttp://www.mcu.es/archivos/MC/DTA/Diccionario.html#archivo#archivo

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unidad de descripcin y sus partes componentes, por el proceso de captura, cotejo,

anlisis y organizacin de cualquier informacin que sirva para identificar el material de

archivo y explicar el contexto donde se producen.

Gestin documental: Es el conjunto de intervenciones archivsticas desde la creacin o

desde la produccin de los documentos hasta despus de decidida su conservacin

permanente buscando su mayor rentabilidad para la sociedad.Magister Antonia

Heredia Herrera.

Tipo documental: Clase de documentos que se distingue por la semejanza de sus

caractersticas fsicas y/ o intelectuales.

Serie documental: Conjunto de documentos que se han archivado juntos porque tienen

caractersticas de forma o contenido similares. Generalmente las series se forman

tomando en cuenta el tipo documental.

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I) RESUMEN EJECUTIVO

El presente documento se enmarca en la Licitacin ATN/JF 11410-UR - SP.002

Auditoria del acceso de la Informacin Pblica, promovida por el Ministerio de

Desarrollo Social (en adelante MIDES).

El objetivo general de la presente consultora consiste en auditar el funcionamiento de

las reas de trabajo de la unidad de Informacin y Comunicaciones del MIDES en

relacin a la Ley de Derecho de Acceso a la Informacin Pblica (en adelante LDAIP) y

el nivel de conocimiento y cumplimiento de la misma en los mandos medios (directores

de Divisin).

El segundo objetivo especfico de esta consultora radica en analizar la situacin de las

obligaciones de transparencia establecidas en la LDAIP sobre el universo web del

MIDES en cuanto a:

a) su estructura orgnica;

b) las facultades de cada unidad administrativa;

c) la estructura de remuneraciones por categora escalafonaria, funciones de los

cargos y sistema de compensacin;

d) informacin sobre presupuesto asignado, su ejecucin, con los resultados de las

auditorias que en cada caso corresponda;

e) concesiones, licitaciones, permisos o autorizaciones otorgadas, especificando los

titulares o beneficiarios de stos;

f) toda informacin estadstica de inters general, de acuerdo a los fines de cada

organismo;

g) mecanismos de participacin ciudadana, en especial domicilio y unidad a la que

deben dirigirse las solicitudes para obtener informacin.

Como tercer objetivo especfico el MIDES pretenda:

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a) Auditar los sistemas de archivo (custodia y conservacin) de la informacin

generada o en poder del MIDES, su confiabilidad y seguridad para su

conservacin y la eficiencia de acceso para la pronta respuesta ante cualquier

solicitud de la ciudadana.

b) Listar la informacin en poder del MIDES pasible de ser catalogada por el

organismo como reservada y confidencial en funcin de lo estipulado por la

Ley N 18.381.

c) Auditar el nivel de conocimiento de la Ley en mandos medios, su incorporacin

como insumo en sus actividades y su disposicin a realizar actividades de

capacitacin al respecto.

En esta consultora hemos atendido, en la medida de las condiciones de la misma, a

todos los requisitos planteados.

En lo que refiere al universo web esta consultora realizo un doble abordaje del mismo.

Por una parte, estudi el fenmeno desde una perspectiva tcnica, auditando los

estndares de usabilidad de la pgina web del organismo, as como aspectos vinculados

a su accesibilidad que son fundamentales para el MIDES. Por otro lado, aspectos

vinculados a la transparencia activa online.

En materia de Transparencia Activa online CAInfo desarroll, a partir de un proyecto

que present al Fondo de Transparencia BID (Fontra), una metodologa para analizar y

comparar la transparencia activa online de los organismos estatales. En ese estudio

que se divulgar prximamente- el MIDES se ubic muy bien en comparacin con otros

organismos (entre las 5 primeras posiciones). Respecto a este captulo se incorporan

recomendaciones y sugerencias de buenas prcticas (sin perjuicio de las

recomendaciones en materia de accesibilidad y usabilidad) que tienen que ver con:

Detallar an ms la informacin presupuestal de los programas y del Ministerio

as como expresar las reglas de contabilidad con las que el MIDES se maneja en

cada proyecto.

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Colgar en la pgina web de forma visible los procesos de auditoras (sean

sociales, o realizadas por el Estado u organismos internacionales) que el MIDES

haya tenido.

Sera deseable que el organismo creara ms canales de participacin a travs de

las redes sociales como Facebook y Twitter para difundir algunas de sus

polticas. Recientemente usuarios de Facebook empezaron a difundir (por su

cuenta) los datos de contacto del MIDES para asistir a los ciudadanos y

ciudadanas que se encontraban indefensos ante la ola de fro. Una pgina de

Facebook podra ayudar al MIDES a interactuar de manera ms activa con la

ciudadana a un costo casi igual a cero.

En materia de usabilidad el sitio del MIDES tiene un nivel correcto. El contenido es

accesible mediante buscadores y es navegable en forma sencilla. La organizacin del

contenido es clara y homognea entre los sitios y solo se encuentra una diferencia

significativa con Infamilia, ya que este era un sitio pre-existente.

En el reporte detallado hacemos una serie de recomendaciones de mejora e

identificacin de problemas que daran al sitio un mejor nivel de usabilidad y

accesibilidad informativa.

Entre ellas destacamos algunos cambios tcnicos a realizar en el men, la utilizacin de

tags HTML H1 para identificar ttulos de seccin, el uso de URLs amigables, la

integracin de textos alternativos alt a las imgenes, entre otras mejoras.

Otro informe de consultora refiere a los desafos que enfrenta el MIDES ante la

necesidad de armonizar sus obligaciones de transparencia con la proteccin de los

derechos a la privacidad y a la dignidad de los beneficiarios de sus planes sociales.

En este campo el MIDES deber proveer la mayor cantidad de informacin relativa a la

ejecucin de programas sociales, el gasto destinado a cada uno de ellos, las estadsticas

referidas a los resultados obtenidos y la cantidad de beneficiarios alcanzados, debido a

que la ejecucin de los mismos queda plenamente incluidos dentro de los objetivos de la

LDAIP.

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A los efectos de armonizar el cumplimiento de las obligaciones de transparencia con la

privacidad y la dignidad de las personas que reciben beneficios, luego de estudiar en

profundidad este punto, el MIDES podra optar por un modelo que permita difundir

listados conteniendo nicamente la identificacin de los beneficiarios en versiones

disociadas con los distintos planes sociales que estos reciben.

Se incluyen asimismo una serie de recomendaciones para clasificar la informacin de

distinto origen en poder del MIDES como pblica o reservada.

En lo que refiere a custodia de la informacin el MIDES pretende desarrollar una

poltica pblica para sus archivos, en lnea con el marco normativo vigente (la ley N

18.220 que cre el Sistema Nacional de Archivos y la LDAIP). Dentro de la

institucin la unidad de INFOCOM el departamento que tiene a su cargo este tema

desde su creacin en el 2007. Para el manejo de la informacin se utiliza el sistema

QExpediti y, paralelamente, conviven el expediente papel con el electrnico.

En materia de archivo la consultora detect la necesidad de desarrollar un relevamiento

de las fuentes documentales y capacitar a los funcionarios para el tratamiento

documental de toda la documentacin generada en la institucin, tanto sea en soporte

papel como electrnico.

En la seccin Archivos la consultora defini una serie de propuestas especficas, pero

desde un punto de vista estratgico las ms importantes son:

1.- El MIDES deber establecer una estructura orgnica funcional vlida a nivel

ministerial e implementar un Sistema de Archivos coordinado con todo su organigrama

insitutucional, a fin de poder dar cumplimiento con la Ley N 18.220, actualmente en

vas de reglamentacin.

2.- Los archivos del MIDES deben aplicar en su poltica de gestin pblica, un

comportamiento permanente de transparencia administrativa y de control

anticorrupcin, para ello es vital organizar sus archivos porque stos contienen las

pruebas y los derechos, las decisiones y la garanta de los ciudadanos de acceder a la

11

informacin pblica, como parte de un ejercicio democrtico garantizado en la

legislacin.

3.- Deber profesionalizar sus archivos (artculo 7 de la ley 18.220), para obtener una

organizacin cientfica que permita el acceso a la informacin.

4.- Desarrollar una capacitacin tcnica de sus funcionarios, que les permita adquirir los

conocimientos de las normas generales y particulares sobre los procesos archivsticos y

de cmo se debe implementar las leyes vigentes.

Con la finalidad de mejorar el servicio es que se han realizado consultas a AGESIC,

manteniendo buena relacin con la Unidad de Acceso a la Informacin Pblica, si bien

no existen mbitos de trabajo en conjunto.

Finalmente se estudi la percepcin que tienen los recursos humanos del MIDES sobre

el fenmeno de la transparencia; esta consultora relev la existencia de un alto grado de

percepcin del tema dentro del Ministerio.

Como conclusin general es posible suponer que el hecho de que el MIDES sea una

institucin relativamente nueva, que muchos de sus cuadros funcionales provengan de

reas vinculadas a ciencias sociales y la comunicacin genera una sensibilidad positiva

hacia el tema. sta primera conclusin parece estar avalada por el hecho de que el 91%

de los encuestados no considera como una molestia que se le solicite informacin, y

algunos de los encuestados lo hayan referido como una de sus tareas ms importantes.

Adems, solo un 24 % indica que los pedidos de informacin por parte de los

ciudadanos entorpecen de alguna manera su gestin, y no en aspectos centrales a la

misma. Esto puede indicar, que en el MIDES existe una clara conciencia de la

importancia del acceso a la informacin pblica como derecho humano.

No obstante, un nmero significativo de funcionarios (cercano al 40%) manifest tener

dudas sobre los deberes que tiene bajo la ley de acceso. Esto puede indicar que existe en

una fuerte necesidad de capacitacin ms formal en los temas de acceso a la

informacin y los deberes de los servidores pblicos.

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El desafi del MIDES es consolidar una cultura de gobierno abierto dentro de sus

cuadros, y lograr que el valor transparencia y acceso a la informacin sea parte de la

cultura organizacional. Las bases para eso se encuentran firmemente asentadas hoy.

Esto requiere de:

Fuerte apoyo del liderazgo poltico

Impulsores y responsables institucionales claros

Continuidad de los esfuerzos de capacitacin

Desde una perspectiva general es deseable que el MIDES inicie programas de

capacitacin para su liderazgo en aspectos de acceso a la informacin pblica, a los

efectos de clarificar de forma ms sistemtica aspectos vinculados a:

Informacin Pblica desde un encuadre jurdico y administrativo

Tecnologa de la Informacin aplicada a la Transparencia Activa

Niveles de acceso de los sistemas de informacin y uso de esa informacin por

parte de otros actores.

Finalmente existe una cuestin de diseo institucional que el MIDES deber dilucidar a

los efectos de lidiar con los fenmenos de acceso a la informacin. A nivel

organizacional sera deseable que el MIDES otorgar a una unidad la responsabilidad de

guiar los procesos administrativos referentes a los pedidos de acceso as como de

promover estndares para la publicacin de informacin online.

Esto no necesariamente implica redisear su estructura actual, sino ms bien reutilizar y

fortalecer algunas unidades que tenga potencial para llevar adelante este trabajo. Las

habilidades requeridas para hacerlo son varias, lo que sugiere que el equipo a formar es

interdisciplinario con conocimientos en derecho, informtica, comunicacin y ciencias

sociales.

13

II) TRANSPARENCIA Y PRIVACIDAD.-

La armonizacin de la poltica de transparencia adoptada por el MIDES desde su

creacin con la necesidad de proteger los datos personales sensibles pertenecientes a

beneficiarios y usuarios de los distintos sistemas de proteccin social, surge como una

preocupacin manifestada por los mandos medios y jerarcas del organismo.

En el cumplimiento de sus competencias, el MIDES ha desarrollado distintas bases de

datos de beneficiarios de Prestaciones Sociales que finalmente confluyeron en el

Registro nico de Beneficiarios. En lo sustancial rene informacin de los registros de

personas vinculadas a los programas sociales que implementa el organismo.

La presente consultora detect entre mandos medios y funcionarios de nivel de

direccin la necesidad de generar un modelo para el tratamiento del conflicto que

naturalmente surge entre las obligaciones de transparencia y publicidad y el derecho a la

privacidad de una poblacin caracterizada por su vulnerabilidad social.

Se trata adems de un asunto central en la gestin del MIDES, si se tiene en cuenta que

para el cumplimiento de sus cometidos recaba en forma continua datos de personas y

familias ya sea para prestarles asesoramiento, o para su eventual derivacin hacia los

distintos programas de inclusin social que gestiona.

El Centro de Atencin al Pblico (Cenase) atiende 500 consultas personalizas por da

(130 mil anuales) que implican distintos niveles de recoleccin de datos. Otro tanto

sucede en las oficinas de atencin territorial (Socat), verdaderos brazos ejecutores de las

polticas implementadas por el MIDES en todo el pas, pero a cargo de organizaciones

de la sociedad civil. Esta modalidad de prestacin de servicios aumenta la complejidad

de una solucin para este asunto.

Finalmente, la cuestin del manejo de los datos personales y sensibles tambin se

plantea en la poltica de cooperacin que el MIDES desarrolla con otros organismos

estatales, con los que comparte sus registros, o cuando recibe bases de datos de terceros.

La base de datos de las Asignaciones Familiares del Banco de Previsin Social es

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consultada y modificada desde el MIDES, a los efectos de cooperar con la seleccin y

control de beneficiarios (Ley N 18.227).

II -1 Marco jurdico implicado

En la armonizacin de estos dos tipos de derechos estn implicadas convenciones y

declaraciones internacionales de derechos humanos (arts. 13 y 14 de la Convencin

Americana de Derechos Humanos y 19 de la Declaracin de los Derechos Humanos),

que protegen respectivamente el derecho a la informacin y el derecho a la privacidad.

Son derechos tambin protegidos con similar rango por la Constitucin Nacional, sin

olvidar que la rendicin de cuentas es inherente a la forma democrtica y republicana de

gobierno (arts. 7, 29, 72 y 82).

El Informe anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos 2009 de la

Relatora Especial para la Libertad de Expresin aborda el conflicto entre el derecho a la

informacin y el derecho a la intimidad:

Uno de los lmites del derecho de acceso a la informacin es la proteccin

de los datos personales que slo pertenecen a su titular y cuya divulgacin

podra afectar un derecho legtimo de este ltimo como el derecho a la

intimidad. En consecuencia, cuando se est ante un dato personal sensible,

en principio, slo su titular podr tener acceso. En efecto, de conformidad

con el principio 3 de la Declaracin de Principios, [t]oda persona tiene el

derecho a acceder a la informacin sobre s misma o sus bienes en forma

expedita y no onerosa, ya est contenida en bases de datos, registros

pblicos o privados y, en el caso de que fuere necesario, actualizarla,

rectificarla y/o enmendarla.1

Los recientes desarrollos de normas legales aprobadas por el Parlamento nacional

conforman un verdadero sistema legal entorno a este asunto. Deben tomarse en

consideracin, adems de la ley de creacin del MIDES (N 17.866), las leyes de

1 Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe anual informe de la Relatora especial para la

libertad de expresin (2009).

15

Derecho de Acceso a la Informacin (N 18.381) y la Ley de Datos Personales (N

18.331), en adelante LPDP.

La LDAI marc un punto de inflexin en materia de rendicin de cuentas

(accountability) y transparencia en Uruguay. Constituye una nueva regla de juego

para la democracia, que implica una mayor posibilidad de transparencia en los actos

pblicos, as como de control ciudadano. Uruguay junto a Mxico y Chile, fue uno de

los primeros pases de la regin en tener est ley, consecuentemente se encuentra en

algunos aspectos a la avanzada entre los pases latinoamericanos.

Para lograr el objetivo de una administracin ms transparente la ley establece una serie

de institutos administrativos especficos (procedimientos de acceso a la informacin

reglados, silencio positivo, procedimientos de clasificacin de informacin, etctera) y

jurisdiccionales (accin de acceso a la informacin pblica), as como un programa de

obligaciones a cumplir (publicacin de informacin proactiva y la posibilidad de

desarrollar modelos de rendicin de cuentas).

La LPDP por su parte regula el tratamiento de los repositorios que contengan datos

personales sensibles. De acuerdo a esta norma el MIDES deber registrar sus bases de

datos, en especial el Registro nico de Beneficiarios. Dicha gestin deber realizarse

ante la Unidad en el Registro de Bases Personales de la Unidad Reguladora de Control

de Datos Personales (URCDP)2.

El tratamiento de los datos personales deber adecuarse a lo establecido en la

mencionada LPDP. Cmo ser ver ms adelante, la LPDP exonera al MIDES de recabar

el consentimiento informado a los titulares de los datos sensibles (potenciales

beneficiarios de los programas a su cargo), por tratarse de un organismo que recaba esos

datos para el ejercicio de funciones propias de los poderes del Estado o en cumplimiento

de una obligacin legal3.

2 Artculo 8 y sgtes. de la Ley 18.331. 3 Unidad Reguladora y de Control de Datos Personales. Dictamen 11/2010: Consulta de MIDES sobre

el criterio para el manejo de datos personales por parte del organismo. Montevideo, 7 de Mayo de 2010.

16

II- 2 La transparencia en los programas sociales

Los jerarcas del MIDES plantean la necesidad de generar estndares para la

armonizacin de las obligaciones de transparencia, el derecho de los ciudadanos a

acceder a informacin y a la proteccin de la privacidad de las personas.

En ese marco los programas sociales, en tanto herramientas de inclusin social y de

redistribucin de recursos de la sociedad, quedan comprendidos dentro de las

obligaciones de transparencia que impone la LDAIP.

Las organizaciones pblicas deben garantizar un uso eficaz y eficiente de los recursos

pblicos y rendir cuentas sobre el accionar de sus funcionarios de acuerdo a las reglas

establecidas. Las polticas de transparencia son fundamentales a su vez para el xito de

una poltica redistributiva.

Magdy Martnez-Solimn, representante Residente del Programa de Naciones Unidas

para el Desarrollo (PNUD) en Mxico, se refiri a la necesidad de cuidar la

transparencia en los programas de inclusin social durante su conferencia Candados y

derechos: proteccin de programas sociales y construccin de ciudadana:

Cuando se trata de los recursos pblicos en periodo preelectoral y

electoral, nunca parecen ser suficientes las medidas de precaucin. Incluso

en las democracias ms consolidadas, la tentacin de manipular este gasto

con fines polticos se recrudece de cara a los comicios. (Este tipo de

prcticas son ms inaceptables porque el desvo o mal uso de recursos, ya

de por s limitados, se traduce en menos desarrollo humano para quienes

ms lo necesitan. No olvidemos que la poltica social es antes que nada una

poltica redistributiva

17

La LDAIP establece que los sujetos obligados (organismos pblicos estatales y no

estatales) debern prever la adecuada organizacin, sistematizacin y disponibilidad de

la informacin en su poder, asegurando un amplio y fcil acceso a los interesados.4

De esta forma, la divulgacin de informacin relativa a la ejecucin de programas

sociales, el gasto destinado a cada uno de ellos, las estadsticas referidas a los resultados

obtenidos y la cantidad de beneficiarios alcanzados, quedan plenamente incluidos

dentro de los objetivos de la LDAIP.

Esta obligacin se encuentra especialmente recogida en el captulo referido a la

transparencia activa, y en consecuencia su difusin contribuye a transparentar la gestin

pblica y propicia la rendicin de cuentas.

En el contexto de la presente consultora resta definir si la publicacin de los listados de

los beneficiarios de los distintos programas sociales ingresan dentro de las obligaciones

jurdicas de transparencia, sin perjuicio de las consideraciones sobre la conveniencia o

no de esa decisin respecto a los involucrados.

II.- 3 Consideraciones jurdicas sobre el conflicto planteado

La LDAIP establece como excepciones a la informacin pblica, aquellas definidas

como secretas por ley y aquellas que la propia norma permite que sean declaradas como

de carcter reservado o confidencial. Los datos personales que requieran previo

consentimiento informado, son considerados por la ley como informacin

confidencial.5

La LPDP establece respecto a este punto lo siguiente: No ser necesario el previo

consentimiento (cuando los datos) se recaben para el ejercicio de funciones propias de

los poderes del Estado o en virtud de una obligacin legal.6

4 Artculo 5 y sgtes. de la Ley 18.381. 5 Artculo 10 de la Ley 18.381. 6 Artculo 9 de la Ley 18.331.

18

Una consulta sobre el tratamiento de los datos personales realizada por el MIDES a la

URCDP (Unidad Reguladora y de Control de Datos Personales) se pronuncia sobre este

punto: En cuanto a la aplicacin del principio de previo consentimiento informado

cabe apuntar que atento a los cometidos asignados al MIDES, por su ley de creacin N

17.866 y normas posteriores, no ser exigible recabar el consentimiento informado de

los titulares de los datos, en tanto estos sean efectiva o potencialmente beneficiarios de

alguno de los programas manejados por el organismo que integran la base de datos

macro, por resultar de aplicacin el inciso c) del artculo 9 de la Ley N 18.331 de

Proteccin de Datos Personales y Accin de Habeas Data, que exime de tal requisito

cuando los datos se recaben para el ejercicio de funciones propias de los poderes del

Estado o en virtud de una obligacin legal.7

La misma opinin agrega que el artculo 11 de la LPDP establece un deber genrico de

reserva para aquellas personas fsicas o jurdicas que obtuvieran legtimamente

informacin de una base de datos que les brinde tratamiento, estando prohibida toda

difusin de la misma a terceros.

La armonizacin entonces de las normas legales aplicables permite concluir que los

datos personales no sensibles recabados por el MIDES y que identifican a aquellas

personas que aspiran a recibir los beneficios de los distintos programas sociales, no

encuadra dentro de la calificacin de informacin confidencial exceptuada de las

obligaciones de transparencia por la LDAIP. No obstante debe obrar con suma cautela a

la hora de divulgar todo o parte de los datos personales recabados en cumplimiento de

sus competencias.

En suma, la ley de LDAIP obliga al MIDES a publicar toda aquella informacin

referida a estadsticas, auditoras y rendicin de cuentas referidas al gasto en los

programas sociales que ejecuta.

Esto no supone estrictamente una obligacin jurdica para el MIDES de publicar

informes que supongan revelar la identidad de los distintos beneficiarios de los

7 Ob. Cit. 2.

19

programas sociales, asociando los beneficios que otorga el MIDES a personas

determinadas o determinables.

No obstante, del anlisis y la armonizacin de las obligaciones de transparencia con la

LPDP se desprende que tampoco existe un impedimento jurdico para proceder de ese

modo, en tanto los datos personales como nombre, cdula de identidad y domicilio, no

revisten el carcter de datos sensibles especialmente protegidos por la ley.

La utilizacin de esta herramienta de transparentar los beneficiarios de los programas

sociales es utilizada en algunos modelos para prevenir el uso poltico o desviado de

estos fondos, pero en otras se plantea la cuestin de si proceder de ese modo supone

estigmatizar an ms a una poblacin vulnerable.

Conviene analizar detenidamente este asunto, y su relacin con la poltica de

transparencia, nicamente a los efectos de dejar presentadas las pistas para un futuro

debate en esta materia.

II.- 4 Hacia diversos niveles de publicidad

A partir de las consideraciones jurdicas reseadas, cabe concluir que el MIDES debera

establecer distintos niveles de publicidad a los efectos de satisfacer las obligaciones de

transparencia y rendicin de cuentas, sin vulnerar la proteccin de la intimidad de los

beneficiarios de prestaciones sociales.

Frecuentemente en la regin se asiste al debate sobre el uso poltico-electoral de los

planes sociales, por lo que la transparencia y la publicidad son herramientas centrales en

el control social del uso de estos fondos.

La presente consultora detect que en los mandos medios del MIDES existe una

conciencia clara de la utilidad de la transparencia en este campo, ms all de constituir

una obligacin legal.

20

Por todo ello, y de acuerdo al marco legal analizado, es posible clasificar los datos

personales de acuerdo a su sensibilidad y a partir de all disear versiones pblicas del

gasto en planes sociales.

Segn la LPDP y otras experiencias en el derecho comparado8, hay una serie de datos

personales que no tienen especial proteccin y por ende pueden ser publicitados por los

organismos estatales, aun cuando estn asociados a la percepcin de recursos pblicos.

De este modo se propone la siguiente distincin a los efectos de clasificar los datos

personales en publicables y confidenciales:

i) No constituyen datos especialmente protegidos: Los datos de identificacin (nombre,

domicilio, estado civil, firma, firma electrnica, RUT, lugar de nacimiento, fecha de

nacimiento, nacionalidad, edad).

ii) Constituyen datos especialmente protegidos: Segn la LPDP constituye dato

sensible: los datos personales que revelen origen racial y tnico, preferencias polticas,

convicciones religiosas o morales, afiliacin sindical e informaciones referentes a la

salud o a la vida sexual.9

Siguiendo el derecho comparado, los datos sensibles respecto a los que se deben adoptar

medidas de seguridad y de reserva estricta, son los siguientes:

a.- Datos Ideolgicos: Creencia religiosa, ideologa, afiliacin poltica y/o sindical,

pertenencia a organizaciones de la sociedad civil y/o asociaciones religiosas, entre otros.

b.- Datos de Salud: Estado de salud, historial clnico, enfermedades, informacin

relacionada con cuestiones de carcter psicolgico y/o psiquitrico, incapacidades

mdicas, intervenciones quirrgicas, vacunas, consumo de sustancias txicas, uso de

aparatos oftalmolgicos, ortopdicos, auditivos, prtesis, entre otros.

8 Instituto Federal de Acceso A la Informacin Pblica Sujeto obligado ante el cual se present la

solicitud: Mario Gutirrez Vega c/ Secretara de Educacin Pblica. Expediente: 3139/09. Comisionado

Ponente: Juan Pablo Guerrero Amparn. 9 Ley 18.331, art. 4 literal e.

21

c.- Caractersticas personales: Tipo de sangre, ADN, huella digital, u otros anlogos.

d.- Caractersticas fsicas: Color de piel, color de iris, color de cabello, seas

particulares, estatura, peso, complexin, discapacidades, entre otros.

e.- Vida sexual: Preferencia sexual, hbitos sexuales, entre otros.

f.- Origen: tnico y racial.

II.-5 Recomendaciones para la toma de decisin

No hay duda de que los datos sensibles especialmente protegidos no pueden ser

divulgados por el MIDES a terceros y deberan clasificarse como confidenciales, porque

necesitan previo consentimiento informado aunque como se vio el ministerio est

exonerado de este requisito- y por imperio legal LDAIP y LPDP. 10

Pero en el caso que nos ocupa, el organismo puede discutir como una herramienta de

transparencia, si hace pblicos los nombres y otros datos sin especial proteccin, que

permitan determinar quienes son los beneficiarios de los distintos programas sociales

que implementa.

Un curso de accin puede definir que el MIDES difunda listados conteniendo solo la

identificacin filiatoria de los beneficiarios de programas sociales, en versiones

preferentemente disociados con los distintos planes sociales y montos que se aplican a

los distintos programas.

Esta decisin contribuir a un mayor control social sobre la distribucin de recursos a

travs de los programas sociales, y as prevenir un uso poltico o desviado de estos

beneficios. Tambin puede contribuir a que los ciudadanos en situacin de riesgo social

hagan valer sus derechos al comparar su situacin con la de otros beneficiados.

No escapa a esta consultora que el hecho de divulgar tal informacin puede

estigmatizar y complicar la insercin social de la poblacin que atiende el MIDES. Por

10 Ley 18.381, art. 10.

22

otro lado, una mayor transparencia puede contribuir a dignificar la ayuda social como

parte de una poltica pblica nacional.

La publicacin disociada de los listados de beneficiarios por un lado, y de la

informacin estadstica de los programas sociales por otro (gastos, cantidad de

beneficiarios por programa, impacto, sectores alcanzados, etctera) sera un paso

cauteloso y garantista en este sentido.

Ms all de esta decisin y aunque en la actualidad no existe ninguna crtica seria

respecto al modo de proceder del organismo-, el MIDES podra analizar la

implementacin de medidas complementarias para mejorar la rendicin de cuentas y el

control social sobre el gasto en programas sociales. A modo de ejemplo, una buena

opcin podra ser habilitar la denuncia de casos de uso ilegtimo de los planes sociales,

con la obligacin de consulta y respuesta al denunciante, a travs de los procesos de

pedidos de acceso a la informacin pblica.

II.- 6 Criterios para listar informacin pblica, reservada y/o

confidencial

La LDAIP establece a texto expreso el principio de mxima divulgacin de la

informacin bajo control de los organismos estatales, por lo que la regla general es la

publicidad de toda la informacin producida, obtenida o bajo control de los sujetos

obligados (artculo 4 de la Ley 18.381).

De acuerdo al precepto legal son pblicas las resoluciones adoptadas por la ministra de

Desarrollo Social y de aquellos jerarcas que ejerzan funciones delegadas.

Son asimismo pblicos los documentos producidos por las distintos Departamentos y

Unidades del MIDES a los efectos deliberativos, con independencia del soporte en el

que estn contenidos, a excepcin de aquellos que contengan datos personales y

sensibles de los beneficiarios o potenciales beneficiarios de programas sociales. En ste

ltimo caso se realizan recomendaciones especficas.

23

Son asimismo pblicas las consultoras, auditorias, informes y toda informacin

estadstica, producida o contratada a terceros por el organismo.

Son pblicos los expedientes en los que se tramitan licitaciones, concursos y llamados a

interesados, siempre que los mismos no se encuentren en la etapa decisoria respectiva.

Son pblicos los expedientes en los que se tramitan investigaciones sobre faltas

disciplinarias de los funcionarios, siempre que los mismos no se encuentren en la etapa

de instruccin respectiva.

Son pblicas y deben ser publicadas en forma permanente y actualizada todas las clases

de informacin establecidas en el artculo 5 de la Ley 18.381, bajo el ttulo Difusin de

la Informacin Pblica. Para mayor abundamiento ver captulo especfico de esta

auditoria denominado Transparencia Activa.

Es pblica toda informacin relativa a la ejecucin de programas sociales, el gasto

destinado a cada uno de ellos, las estadsticas referidas a los resultados obtenidos y la

cantidad de beneficiarios alcanzados, quedan plenamente incluidos dentro de los

objetivos de la LDAIP.

II.- 7 Informacin reservada y/o confidencial

De acuerdo a la LDAIP el organismo, con carcter excepcional y bajo una

interpretacin estricta, podr declarar reservada cierta clase de informacin por

resolucin fundada del jerarca mximo.

La lista de informacin pasible de ser declarada reservada se encuentra enumerada

taxativamente en el artculo 9 de la ley N 18.381. En consideracin a los cometidos

del MIDES y al cmulo de informacin que maneja nicamente podra encuadrar en

una de las hiptesis previstas en el mencionado artculo la que refiere a poner en riesgo

la dignidad humana.

En el contexto de la presente consultora resta definir si la publicacin de los listados de

los beneficiarios de los distintos programas sociales ingresan dentro de las obligaciones

24

jurdicas de transparencia, sin perjuicio de las consideraciones sobre la conveniencia o

no de esa decisin respecto a los involucrados. Si la publicacin de los listados de los

beneficiarios de los distintos programas sociales pone en riesgo la dignidad humana,

como lo refiere la excepcin en anlisis (artculo 9) o son confidenciales por tratarse de

datos personales (artculo 10).

La respuesta a este dilema, que en el fondo supone resolver el conflicto entre derecho a

la informacin y derecho a la privacidad, se analiza in extenso en el captulo III de la

presente consultora. A ttulo de definicin all se recomienda no vincular directamente

la lista de beneficiarios con el tipo de beneficios que reciben.

Se recomienda asimismo clasificar los datos personales de acuerdo a su sensibilidad y a

partir de all disear versiones pblicas del gasto en planes sociales.

Como se vio oportunamente, segn la LPDP y otras experiencias en el derecho

comparado, hay una serie de datos personales que no tienen especial proteccin y por

ende pueden ser publicitados por los organismos estatales, aun cuando estn asociados a

la percepcin de recursos pblicos.

A los efectos de armonizar el cumplimiento de las obligaciones de transparencia con la

dignidad de las personas que reciben beneficios, el MIDES puede difundir listados

conteniendo solo la identificacin de los beneficiarios en versiones disociadas con los

distintos planes sociales que estos reciben.

Finalmente cabe analizar la clasificacin de la informacin que controla el MIDES bajo

convenio con otras instituciones y organizaciones, que pudieran contener una clusula

de confidencialidad (artculo 10, literal I C). En ese sentido, la Unidad de Acceso a la

Informacin Pblica de Agesic ha establecido la precaucin de que los organismos no

pueden celebrar clusulas de confidencialidad para beneficio propio y para proteger

informacin que es pblica por naturaleza.

25

III) TRANSPARENCIA ACTIVA ONLINE EN EL MIDES

En este captulo incluimos una evaluacin de la informacin pblica brindada en forma

proactiva por el MIDES desde su pgina web.

Los indicadores que se utilizan fueron diseados para construir el ndice de

Transparencia Activa elaborado por el Centro de Archivos y Acceso a la Informacin

Pblica (CAInfo) y el Instituto de Estudios Legales y Sociales del Uruguay (Ielsur),

bajo un proyecto del Fondo Regional para la Promocin de la Transparencia (Fontra)

del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Tienen como objeto relevar y evaluar la

situacin en materia de provisin de informacin en las pginas web oficiales del sector

pblico (estatal y no estatal) en Uruguay y especficamente busca determinar el grado

de desarrollo, implementacin y madurez de las obligaciones de Transparencia Activa

establecidas por la ley de Acceso a la Informacin Pblica.

III.-1 Dimensiones de Anlisis e Indicadores

A los efectos de este ndice, se tienen en cuenta cuatro dimensiones para evaluar la

transparencia activa en lnea del sector pblico, vinculadas a los contenidos y formas

en que se estructura la informacin y a la interaccin de los usuarios con la misma:

informacin general; informacin presupuestaria; interaccin y participacin; y

actualizacin y usabilidad.

i) Informacin General: La informacin general indica al ciudadano las funciones que

cumple el organismo y las autoridades a cargo. Esta dimensin se refiere a informacin

del organismo sobre estructura, funciones, personal, contexto y actividades.

Los indicadores definidos para medir esta dimensin son:

Misin y visin del organismo o descripcin de funciones, competencias, etc.

Plan Estratgico

Estructura (organigrama)

Facultades de cada unidad

26

Calendario de actividades

Servicio de Noticias

Memoria Anual

Autoridades

CV de Autoridades

Agenda de las Autoridades

Gastos y viticos de las autoridades

Estructura de remuneraciones por categora escalafonaria, funciones de los

cargos y sistemas de compensacin

Personal discriminando por tipo, grado, descripcin de tareas y remuneraciones

Oportunidades laborales presentadas en la pgina

Links a otras pginas web del Estado

Publicaciones y/o estadsticas asociadas a los fines de cada organismo

Estructuracin de la pgina web (existencia de banner transparencia)

ii) Informacin Presupuestaria, Financiera y Adquisiciones: La provisin de

informacin presupuestaria y financiera indica cmo se lleva la gestin de la institucin

en cuanto a la asignacin y gastos de recursos de dinero pblico.

sta dimensin permite analizar cuestiones relacionadas a el costo de los servicios, la

transparencia en el manejo del dinero pblico, el seguimiento de estndares de

contabilidad, etc.

Algunos indicadores para poder medir esta dimensin son:

Presupuesto asignado

Ejecucin del Presupuesto

Gastos clasificados por Objeto, Programa, Actividad, Producto

Informacin Presupuestal anterior

Auditorias

Reporte Anual financiero

Reglas contables utilizadas

27

Provisin de Informacin sobre concesiones, licitaciones, permisos o

autorizaciones (especificando titulares o beneficiarios)

Posibilidad de presentarse a licitacin en lnea

iii) Interaccin y participacin: Esta dimensin refiere a la posibilidad de los

ciudadanos de participar -en diversos grados y formas- de la gestin de la organizacin

pblica. En este sentido, el estndar es tomar al ciudadano como centro en materia de

participacin y provisin de servicios.

Contacto (nombre de alguna o algunas personas)

Direccin postal del organismo

Telfono

Correo electrnico de oficina u organismo

Correo electrnico de jerarca/s

Formulario para presentar solicitud de informacin

Web 2.0

Redes sociales (Post, Facebook o Twitter)

iv) Actualizacin y Usabilidad: Esta dimensin hace referencia a la informacin de

actualidad que provee la pgina, as como a las herramientas para facilitar su uso y el

acceso a la informacin para el usuario.

Avisos

Newsletter

Notificacin de actualizacin de la pgina. Feedburner (u otros)

Foros de opinin

Servicios de bsqueda en la pgina

Uso de grficos explicativos

Mapa del Sitio

Ayuda en la pgina

Preguntas Frecuentes.

Glosario

28

Otros idiomas

Formato de Impresin

Accesibilidad

Materiales (formularios) en lnea

Servicios en lnea (transacciones, trmites)

Disponibilidad de aplicaciones para personas con capacidades diferentes

III.- 2 La situacin de la transparencia Activa on line en el MIDES

En la aplicacin de estos indicadores este sentido el MIDES se ubic muy bien en

comparacin con otros organismos. El ndice ser divulgado prximamente, sin

perjuicio de lo cual se anexa la tabla con la aplicacin de los indicadores y el puntaje

que le correspondi a cada uno en la pgina web del MIDES, y la suerte de "ranking" en

comparacin con los dems organismos pblicos estudiados.

Las recomendaciones que surgen a partir de este estudio (sin perjuicio de las

recomendaciones en materia de accesibilidad y usabilidad que se realizan en forma

especfica) tienen que ver con:

Detallar an ms la informacin presupuestal de los programas y del Ministerio

as como expresar las reglas de contabilidad con las que el MIDES se maneja en

cada proyecto.

Colgar en la pgina web de forma visible los procesos de auditoras (sean

sociales, o realizas por el Estado u organismos internacionales) que el MIDES

haya tenido.

Sera deseable que el organismo creara ms canales de participacin a travs de

las redes sociales como Facebook y Twitter para difundir algunas de sus

polticas. Recientemente usuarios de Facebook empezaron a difundir (por su

cuenta) los datos del MIDES para atender ciudadanos y ciudadanas en situacin

de desamparo ante la ola de fro. Una pgina de Facebook podra ayudar al

MIDES a interactuar de manera ms activa con la ciudadana a un costo mnimo.

29

IV) REPORTE DE ACCESIBILIDAD DEL SITIO WEB MIDES.-

Introduccin:

Esta seccin del reporte se enfoca en presentar un anlisis de la accesibilidad del sitio

web del MIDES. El anlisis consistir de dos reas complementarias:

a) Calidad de accesibilidad tcnica: Este atributo supone el cumplimiento de una serie

de requisitos y estndares globales de los sitios web que facilitan la accesibilidad a los

contenidos. El estndar tiene variedades, pero el ms unnime es el Web Content

Accesibility Guidelines, de la W3C (http://www.w3.org/TR/WCAG/). Tomaremos

tambin en cuenta las pautas generales de otro estndar muy difundido, el Electronic

and Information Technology Accesibility Standards (Section 508) del Gobierno de

EEUU (http://www.access-board.gov/sec508/standards.htm). Estos chequeos de

carcter informtico y de ranking numrico condensan estndares de cumplimiento del

sitio a los estndares tcnicos de informacin accesible.

Un cumplimiento adecuado de los mismos redunda en contenidos accesibles para los

buscadores (como Google, Yahoo y dems) y en pginas con una alta capacidad de ser

visualizadas por sistemas de lectura para personas no videntes.

Ambas caractersticas son claves, ya que los buscadores son la puerta de entrada

mayoritaria de trfico para la inmensa mayora de los sitios Web.

Por otra parte, el cumplimiento con los estndares para no videntes es una caracterstica

especialmente deseable en un sitio como el del MIDES.

b) Calidad de accesibilidad informativa: Este atributo de carcter ms cualitativo

evala la facilidad con que una persona accede a la informacin dentro del sitio.

Los principales parmetros a evaluar son:

http://www.w3.org/TR/WCAG/http://www.access-board.gov/sec508/standards.htm

30

Claridad estructural de la pgina

o Men del sitio

o reas de informacin

o Titulado

o Links transaccionales

Legibilidad del texto

Homogeneidad grfica

Pertinencia de los contenidos

o Ajuste entre estructura de navegacin y contenido presentado

o Fecha de publicacin, caducidad

Ambos anlisis sern de carcter parcial debido al gran volumen de informacin de los

sitios.

El Universo Web del MIDES se compone de una enorme cantidad de pginas. Un

anlisis superficial del mapa del sitio de www.MIDES.gub.uy revela 2.470 pginas

solamente dentro de este sub-dominio.

Entendemos al MIDES como la combinacin de los siguientes sitios:

- MIDES.gub.uy

- infamilia.gub.uy

- inju.gub.uy

- inmujeres.gub.uy

- inmayores.MIDES.gub.uy

- frontera.MIDES.gub.uy

Presentamos a continuacin un mapa completo de la navegacin principal de los sitios y

comenzaremos el anlisis de accesibilidad tcnica.

MIDES.gub.uy

o Institucional

Autoridades del ministerio

31

Marco Normativo

Misin y cometidos

o Transparencia

o Compras

o Archivo

Auspicios Ministeriales

Convenios

Documentos

Dossiers

El MIDES en los medios

En vivo con la ministra

Memorias anuales

Multimedia

Noticias

Plan de emergencia

Publicaciones

Resoluciones

RSS MIDES

o Planes y programas

Plan de equidad

Programas del INJU

o Llamados y licitaciones

o Enlaces

Organismos Nacionales

Organismos Internacionales

o Contacto

o MIDES aclara

o MIDES en el territorio

------- otros contenidos ------

o MIDES TV (youtube externo)

o InfoMIDES (archivo descargable)

32

o MIDES Blog

o Gua de recursos (minisitio)

infamilia.gub.uy

o Institucional

Presentacin

Equipo

Monitoreo y evaluacin

Metodologa

Informes

Ejecucin presupuestal

Organigrama

MIDES

Marco Normativo

Gabinete social

Sitio del MIDES

Documentos

o Transparencia

Honorarios de consultores

o Planes y programas

Estrategia

Comit de Coordinacin Estratgica

Sistemas de Informacin

o Infancia

Centros Caif

Programa Maestros Comunitarios

Educacin Fsica en las Escuelas

Nios en situacin de Calle

Abuso y Maltrato Infantil

Fortalecimiento Institucional

33

Proyecto Inter-In

o Adolescencia

Programa Aulas Comunitarias

Promocin de Salud

Acreditacin Programa Puente

FPB Comunitario

o Infamilia en el Territorio

o Llamados y Licitaciones

o Sistemas

SOCAT

Educacin

o Archivo

Comunicados de Prensa

Unidad de Comunicacin

Archivo de Novedades

o Contacto

inju.gub.uy

o Institucional

o Transparencia

o Planes y Programas

Capacitacin

Cultura

Educacin

Participacin

Salud

Voluntariado

o Plan Nacional de Juventudes

Documentos

Los jvenes dicen

34

Multimedia

Noticias

o Noticias

o Becas

o Documentos y publicaciones

o Multimedia

o Llamados

o Casa de la Juventud

inmujeres.gub.uy

o Institucional

Comisiones

Convenios

Da Internacional de la Mujer

o Transparencia

o reas de trabajo

Calidad con Equidad

Capacitacin

Comunicacin y Gnero

Departamento de transversalidad de

Departamento de Violencia basada en Gnero

El instituto en el territorio nacional

Mujeres Afrodescendientes

Participacin poltica y social de las mujeres

Relaciones Internacionales y Cooperacin

Sistema de Informacin de Gnero

o Materiales de consulta

Biblioteca virtual

Instrumentos Internacionales

Legislacin Nacional

Material Grfico

35

Publicaciones

o Llamados y licitaciones

Historial de llamados

o Enlaces

o Contacto

o Archivo

Ao 2009

Ao 2010

inmayores.MIDES.gub.uy

o Institucional

o Perfiles

o Experiencias

o Arte

o Afro

o Investigacin

o Mayores en los medios

o Materiales de consulta

Biblioteca Virtual

Marco Normativo

o Enlaces

Nacionales

Internacionales

o Contacto

pronadis.MIDES.gub.uy

o Institucional

o Planes y programas

o Llamados y licitaciones

Listado de personas seleccionadas para el curso de

o Archivo

36

Campaas publicitarias

Noticias

Pronadis en los medios

o Gua de recursos

Comisin Nacional Honoraria del Discapacitado

Transporte Adaptado para Personas con Movilidad

o Contacto

frontera.MIDES.gub.uy

o Institucional

o Temas de Frontera

Complementacin de servicios

Economa social

Educacin

Identidad

Medio ambiente

Proteccin social y derechos laborales

Salud

o Grupos de frontera

Qu son?

Acegu Acegu

Artigas Quara

Bella Unin Barra de Quara

Chuy Chu

Rio Branco Yaguarao

Rivera Livramento

Treinta y Tres

o Actividades

Concursos

Seminarios Talleres Polticas de Integracin de Frontera

o Archivo

37

Documentos

Frontera en los medios

Legislacin

Multimedia

Noticias

o Enlaces de inters

Medios de comunicacin en la frontera

Organismos internacionales en frontera

Organismos Nacionales

o Contacto

En el proceso de entrevistas fuimos informados de la existencia de dos estndares

tcnicos diferentes dentro de los sitios del MIDES.

Todos los sitios a excepcin de infamilia utilizan un mismo CMS estndar (Innova

Portal) basado en tecnologa JSP, mientras que infamilia utiliza GXPortal .NET, de

Artech.

Por este motivo, el anlisis de accesibilidad ser conducido en forma independiente para

el sitio MIDES.gub.uy (como representante del estndar JSP) y en infamilia.gub.uy

(como sistema alternativo).

IV.-1 Accesibilidad tcnica

1.a) Metodologa

La metodologa de anlisis para evaluar la accesibilidad tcnica ser mediante la

utilizacin de la herramienta de evaluacin FAE (Functional Accesibility Evaluator

Versin 1.0.3) de la Universidad de Illinois.

El anlisis combinar los resultados de 10 pginas con formatos y contenidos lo ms

diversos posibles dentro del sitio para lograr una estimacin de la calidad general del

sitio respecto a los estndares definidos en la introduccin.

38

La misma prueba ser ejecutada en MIDES.gub.uy e infamilia.gub.uy para contar con

informacin relevante de ambas soluciones tcnicas.

1.b) Resultados del anlisis

1.b.1) Resultados para MIDES.gub.uy

El anlisis de accesibilidad fue realizado sobre la pgina principal de MIDES.gub.uy y

62 pginas dependientes de la misma. La lista completa, as como el informe detallado

se encuentra en el Anexo I.

Las reglas detrs de los distintos chequeos se encuentran detallados en este sitio:

http://fae.cita.uiuc.edu/about/rules/

Categora %

Aprobado

%

Aviso

% No

Aprobado

Navegacin y Orientacin 69 11 19

Ttulos * 27 42 29

Sub-encabezados * 66 0 33

Barras de navegacin 100 0 0

Etiquetas de formulario * 77 0 22

Idioma por defecto * 0 0 100

Tablas de datos 100 0 0

Teclas de acceso 100 0 0

Marcos (Frames) 100 0 0

Equivalencias de texto 71 3 25

Imgenes informativas * 0 0 100

Imgenes decorativas 92 7 0

39

Mapas de imgenes 100 0 0

Scripting 99 1 0

Onclick 100 0 0

OnMouseOver 99 1 0

Estilado 83 0 16

Estilado de texto 98 0 1

Tablas de layout * 9 0 90

Estandares de HTML 95 4 0

Especificaciones W3C 95 4 0

Indicamos con (*) en la planilla aquellos valores con incidencias de fallo especialmente

alto para analizarlos y explicarlos en mayor profundidad.

- Navegacin y Orientacin

o Ttulos

El anlisis de ttulo compara el atributo del head con los atributos

del cuerpo de la pgina. De acuerdo al reporte existen los

siguientes problemas en MIDES.com.uy sobre las 62 pginas estudiadas:

6 pginas tienen duplicado el atributo

62 pginas no tienen el atributo

62 paginas no tienen coincidencia parcial o total del valor de

y

o Sub-encabezados

Los sub encabezados consideran los elementos , .

40

En ninguna pgina los items , , etc posteriores a

poseen correcta herencia HTML

o Etiquetas de formulario

En el estndar HTML se pide que los tems de un formulario tengan una

referencia de tipo for usando el atributo id o que tengan un atributo

title propio.

Ninguna de las 56 pginas que usan formulario cumplen con esta

propiedad.

o El idioma por defecto es un atributo que debe aparecer al principio del

cdigo. Es muy frecuente que los sitios no cumplan con esta propiedad.

- Equivalencias de texto

o Imgenes informativas

Desde hace tiempo se pide como estndar que las imgenes sean

acompaadas de una descripcin semntica del contenido en un atributo

alt. La incidencia de fallo en cumplir este requisito es del 100%.

- Estilado

o Tablas de layout

Desde hace algunos aos se verifica una tendencia a dejar de usar objetos

de tabla para estructurar pginas y se recomienda usar tablas solamente

para presentar informacin tabular. El sitio tiene estructura basada en

CSS solamente en 6 de las 62 pginas evaluadas.

1.b.2) Recomendaciones para MIDES.gub.uy

Los problemas diagnosticados por el reporte para MIDES.gub.uy no son poco

frecuentes. Se verifican problemas similares en sitios de alto trfico y reconocimiento

global.

41

Algunos de los asuntos de mayor urgencia a resolver seran:

- Utilizar tributos alt en las imgenes:

Esta es una funcionalidad extremadamente relevante para proveer contenido de

calidad en navegadores antiguos, en conexiones de bajo ancho de banda o en

sistemas ms nuevos para usuarios no videntes.

- Titulado adecuado y tags H1:

Los buscadores como Google, Yahoo, Bing, etc. basan la relevancia de sus

resultados entre otras cosas en la calidad de la concordancia entre los conceptos

de bsqueda y la informacin del sitio. Los tags de TITLE y H1 son claves en

esta definicin. Mejorar en este aspecto debera conllevar una mejor capacidad

de localizar las pginas en los principales buscadores y hacerlas as ms

accesibles.

En un segundo nivel se recomienda abandonar progresivamente el armado basado en

tablas. Si bien no es algo esencial, tiene consecuencias positivas en trminos de

accesibilidad:

- Aliviana el peso de la pgina HTML en un porcentaje significativo.

- Mejora la capacidad de los buscadores en identificar el contenido (similar al

titulado y los tags H1).

- Permite estructurar las piezas bsicas del sitio en un modelo semntico,

hacindolo ms fcil de identificar por un navegador para no videntes.

1.b.3) Resultados para infamilia.gub.uy

El anlisis de accesibilidad fue realizado sobre la pgina principal de infamilia.gub.uy y

11 pginas dependientes de la misma. La lista completa, as como el informe detallado

se encuentra en el Anexo I.

Categora % % Aviso % No

42

Aprobado Aprobado

Navegacin y Orientacin 66 11 22

Ttulos * 28 42 28

Sub-encabezados * 66 0 33

Barras de navegacin 100 0 0

Etiquetas de formulario * 54 0 45

Idioma por defecto * 0 0 100

Tablas de datos 100 0 0

Teclas de acceso 100 0 0

Marcos (Frames) 100 0 0

Equivalencias de texto 29 45 25

Imgenes informativas * 0 0 100

Imgenes decorativas 9 90 0

Mapas de imgenes 100 0 0

Scripting 47 52 0

Onclick 100 0 0

OnMouseOver * 30 69 0

Estilado 59 0 40

Estilado de texto 70 0 29

Tablas de layout * 0 0 100

Estndares de HTML 50 0 50

Especificaciones W3C * 50 0 50

43

El sitio infamilia.gub.uy presenta la misma estructura de no cumplimiento del estndar

que el sitio del MIDES, con algunos adicionales que detallamos a continuacin:

- Scripting

o OnMouseOver

Se encuentran excepciones en 10 de las 11 pginas de los siguientes

tipos:

Existen objetos con propiedad onMouseOver sin accin

onFocus definida

Existen objetos con propiedad onMouseOut sin accin

onBlur definida

En 8 de las 11 pginas se identifican objetos que no pueden tener

propiedad focus pero que tienen asignadas acciones de mouse.

Estos problemas apuntan a lograr que un sitio sea igualmente usable por

personas que no pueden usar un mouse que por aquellas que si pueden.

Las acciones focus y blur pueden ser instanciadas presionando el botn

tab del teclado repetidamente. Las acciones onMouseOver y

MouseOut solo pueden ser instanciadas mediante el uso de un mouse.

- Estndares de HTML

o Especificaciones de la W3C

Falta definir Doctype y Content-type. Estas propiedades estandarizadas

por la W3C permiten a los navegadores de internet presentar la pgina

adecuadamente (formato de texto, caracteres especiales, etc.).

1.b.4) Recomendaciones para Infamilia.gub.uy

Vemos que Infamilia comparte los problemas de MIDES, por lo tanto las

recomendaciones del captulo anterior tambin aplican para este caso.

44

Respecto a los errores especficos de Infamilla recomendamos lo siguiente:

El problema de scripting aparece asociado al men lateral, un ejemplo de cdigo fuente

del men lateral manifiesta el problema:

CDIGO

Podemos identificar que el men de navegacin principal utiliza JavaScript para hacer

un reemplazo de imgenes con el objetivo de

cambiar el fondo de color del tem de men en

cuestin. Tal como recomienda la herramienta

de anlisis la forma preferente de desarrollar este

tipo de men es utilizando CSS y objetos de lista

no ordenada UL sin necesidad de JavaScript. Es posible resolver el problema especfico

de validacin agregando las funciones onBlur y onFocus, pero la funcionalidad del

men seguramente no se sostenga a pesar de la mejora.

45

Los problemas de estndar HTML de la W3C no son crticos y pueden afectar a

usuarios extranjeros que visualicen el sitio con configuraciones de lenguajes diferentes

al espaol, causando que algunos caracteres especiales no se visualicen adecuadamente.

La resolucin de la excepcin es relativamente sencilla ya que basta con agregar un

mismo atributo al principio de todas las pginas HTML del sitio.

46

IV.-2 Accesibilidad informativa

2.a) Metodologa

El anlisis de accesibilidad informativa se basar en un anlisis semntico y estructural

de la pgina y en una comparativa con otros ejemplos.

De acuerdo a lo establecido en la introduccin se analizarn los siguientes conceptos:

Claridad estructural de la pgina

o Men del sitio

o reas de informacin

o Titulado

o Links transaccionales

Legibilidad del texto

Homogeneidad grfica

Pertinencia de los contenidos

o Ajuste entre estructura de navegacin y contenido presentado

o Fecha de publicacin, caducidad

Se buscarn ejemplos concretos dentro y fuera del sitio MIDES para ilustrar problemas

o soluciones correctas.

2.b) Anlisis

2.b.1) Claridad estructural

La claridad estructural se refiere a que tan sencillo se puede considerar el sitio en su

estructura de navegacin. Es necesario considerar que los usuarios gustan de reconocer

estructuras repetidas y simples, para no tener que hacer un esfuerzo interpretativo para

encontrar la informacin que les interesa en cada sitio web al que se enfrentan.

Presentamos a continuacin una captura de la pgina principal del MIDES con sus

principales secciones:

47

Esta captura presenta una separacin numerada de los distintos espacios de informacin

de la pgina. Los mismos estn

clasificados por color:

Rojo:

1. Cabecera corporativa

2. Animacin

3. Pie corporativo

Azul:

4. Men de navegacin

5. Men de sitios de la red

Verde:

6. Noticias

7. Columna Agenda / Notas

Naranja:

8. Columna de banners y temas

varios.

Rojo: La cabecera y pi del sitio resumen informacin corporativa y permiten un

reconocimiento consistente de la identidad del portal entre los distintos sub-sitios. El

posicionamiento de las piezas coincide bastante con los estndares:

- ubicacin del logotipo

- caja de bsqueda

- links transaccionales

o Volver al home

o Acceso a webmail

- Fecha actualizada

48

- Footer con datos corporativos

o Direccin

o Telfonos

- Firma de solucin tcnica (InnovaPortal)

Azul: La seccin azul representa la navegacin principal del sitio. Esta es la seccin

donde los usuarios navegan el sitio en forma vertical, yendo de lo superficial a lo

profundo siguiendo la arquitectura de navegacin.

En este sentido la organizacin de MIDES puede considerarse excelente. Todos los

sitios comparten una misma estructura bsica, con especializaciones de contenido

acordes a sus especialidades.

Los mens han sido confeccionados en una forma estndar y de sencillo uso. Esto es de

calidad algo inferior en infamilia, donde encontramos animacin JavaScript en los sub-

items. Esto es algo desaconsejado en trminos de usabilidad, ya que hace que el usuario

deba esperar a que la animacin finalice para leer las opciones y poder mover el Mouse

y acercarse a su tem de inters.

Algunos comentarios menores respecto a los mens en pos de mejorar la

estandarizacin de los mismos:

- Definicin el uso del signo + en los mens:

En el primer nivel de navegacin de los

mens del sitio es frecuente encontrar

opciones como Planes y programas +. En

general estas opciones abren un panel de

navegacin secundario, pero muchas veces

encontramos opciones con + que no funcionan de igual manera. Esto puede ser

un aspecto confuso para los usuarios y es recomendable estandarizarlo.

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- Estandarizacin de maysculas y minsculas

A lo largo de los sitios vemos falta de consistencia en el uso de maysculas y

minsculas en el titulado. Sera conveniente definir un estndar para esto de

forma que todos los administradores de contenido puedan seguirlo.

- Extensin de los ttulos

Encontramos que en ocasiones los ttulos de sub secciones son excesivamente

largos causando un efecto de simulacin de ms opciones (mltiples lneas se

interpretan fcilmente como mltiples links). Buenos ejemplos de este problema

son los siguientes links del sub-men de inmujeres:

o Departamento de Transversalidad

de Gnero en las Polticas Pblicas

(DTG)

o Participacin poltica y social de las

mujeres, ciudadana y liderazgos.

Tambin dentro de Inju:

o Becas y concursos brindados por el

Ministerio de Educacin y Cultura

Otro comentario es que la Intranet MIDES debera agruparse con el web mail y otros

servicios para usuarios no pblicos. Los tems intranet y RSS no estn cercanamente

relacionados con los otros conos de la barra lateral.

Verde: La columna central ocupa el mayor espacio del portal y se utiliza correctamente

para la apertura de los contenidos centrales. En el homepage vemos una columna de

fondo blanco con una noticia destacada y debajo las noticias anteriores con un texto de

resumen.

A la derecha vemos un mdulo con 3 secciones:

- Agenda

- Bloc de Notas

50

- MIDES en los medios

De la pieza central ste es el nico mdulo que merece algunos comentarios de

usabilidad:

En primer lugar este mdulo genera una columna vertical sumamente fina (200 px

solamente) que contiene un volumen de texto muy importante. Esta columna le quita

espacio al mdulo de noticias que tambin tiene mucho texto. Las columnas finas tienen

la desventaja de hacer saltar mucho el texto, obligando a que una lnea normal pueda

ocupar 4 o 5. Esto hace ms difcil la lectura.

Proponemos un ejemplo:

Columna 1 20% Columna 2 80%

15/07/2010

Jornada de capacitacin

docente por plan de

alfabetizacin digital

El Telgrafo (Paysand)

15/07/2010

Jornada de capacitacin docente por plan de alfabetizacin

digital.

El Telgrafo (Paysand)

Resulta ms rpido y sencillo para el lector identificar el contenido en la columna ancha

que en la fina. Una recomendacin podra ser seguir un estndar ms similar a los blogs

hacia abajo y re-distribuir el contenido fino y largo en forma vertical, colocndolo por

debajo de las noticias.

Por otra parte, evaluando el uso de colores, entendemos que el fondo oscuro es

desaconsejable ya que genera un espacio de contenido rgido y corta el flujo visual de la

pgina como un separador vertical completo. Asimismo es ms fcil leer con un

contraste blanco / negro que gris / gris claro.

51

Por ltimo, un asunto menor es el nombre Bloc de notas. El mismo no parece

compartir categora con lo dems y no parece ser un contenedor conceptual claro para

los artculos que aparecern dentro. Recomendamos la re-evaluacin de la designacin

de este espacio.

Naranja: El ltimo espacio es el de contenido ms heterogneo.

Podemos considerar que existen 2 secciones:

Los primeros tems son links transaccionales. Este sera un buen lugar para agrupar los

2 tems fuera de lugar que identificamos en el men izquierdo.

Los links transaccionales actuales incluyen:

- Acceso a seccin de usuarios

- MIDES TV (canal de YouTube)

- InfoMIDES (adjunto PDF de circulacin grfica)

- MIDES Blog (link a blog externo)

- Gua de recursos (contenido destacado)

Debajo de estos encontramos 5 banners de distintos conceptos:

- Campaa de vacunacin

- Alimentacin saludable

- Observatorio social

- Consultas telefnicas

- Telfonos internos del MIDES

Todos estos banners son animados. Una tendencia creciente en el diseo de sitios de

Internet es evitar los banners animados dentro de los sitios. Actualmente solo los

portales masivos que venden su publicidad a terceros ceden a la presin de colocar

banners animados.

Las secuencias animadas discontinuas y no homogneas distraen al usuario del

contenido central y le hacen difcil experimentar el sitio en su forma armnica.

52

A diferencia de la animacin de la cabecera que tiene un propsito semntico

corporativo, los banners animados suponen un esfuerzo aislado, y por lo tanto esa suma

de llamadores se termina cancelando mutuamente, haciendo de toda la columna derecha

un espacio de no-comunicacin.

La recomendacin sera mantener la columna derecha como un espacio para

comunicaciones destacadas en formato banner, pero limitar la animacin a un mximo

de un banner a la vez y convertir el resto en banners estticos y con la mayor

homogeneidad visual posible.

2.b.2) Legibilidad del texto

El sitio web del MIDES utiliza en sus pginas de contenido una fuente Arial, negra

sobre fondo blanco a 10px de tamao fijo.

Como referencia presentamos una lista de otros sitios y sus opciones de tipografa para

contenido abierto:

- Cnn.com

Arial, 14px

- Wordpress.com

Lucida Grande Verdana, 12px

- Clarin.com

Arial, 13px

- Marca.com

Arial, 14px

Vemos que en general varios grandes portales de la web estn usando tipografas de

mayor tamao y font-faces similares al MIDES, tal vez sera recomendable utilizar un

punto ms en los contenidos para facilitar la lectura de los usuarios.

Respecto al contraste de color existen varias posturas, en cualquier caso el contraste

blanco / negro es el ms tradicional y sin duda es una buena opcin.

53

2.b.3) Homogeneidad grfica

El sitio web del MIDES es de enormes dimensiones y no es extrao que tenga

contenidos que responden a distintas pocas del mismo, tal como nos informado en las

entrevistas con los jerarcas del organismo.

En trminos generales se puede considerar que la homogeneidad visual del portal es

alta, con excepcin de infamilia, que tiene su propio estndar alternativo y algo de

mayor diversidad interna. De cualquier modo se hace evidente al momento del anlisis

un gran esfuerzo de estandarizacin de contenidos y migracin de los mismos al

estndar de CMS actual.

2.b.4) Pertinencia de los contenidos

Evaluar la pertinencia de contenidos de un sitio del tamao y complejidad del MIDES

es una tarea casi imposible. Para realizar esto encaramos el problema de forma

estadstica.

Luego de implementar una lista de ms de 2.000 pginas del sitio revisamos la

concordancia entre titulado y contenidos de 100 de ellas. El resultado fue de cero

errores de pertinencia de contenidos. Con un resultado as de bueno podramos llegar a

pensar que hay una tasa de errores de pertinencia igual a cero; para probarlo habra que

continuar el experimento hasta encontrar un error y estimar la muestra como

representativa a ese nivel.

Respecto a la fecha de publicacin de contenidos analizamos la fecha del ltimo

material publicado en los sitios a la fecha: 17 de Julio de 2010.

Los resultados por portal fueron:

Portal Fecha publicacin Lapso transcurrido

MIDES.gub.uy 16/7 1 da

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inmayores.MIDES.gub.uy 2/7 15 das

pronadis.MIDES.gub.uy 13/7 4 das

frontera.MIDES.gub.uy 14/7 3 das

www.inju.gub.uy 7/7 10 das

www.inmujeres.gub.uy 15/7 2 das

Promedio 5,8 das

Parece evidente en el reporte que el sitio principal del MIDES es el que cuenta con una

frecuencia de actualizacin ms alta. Esto es lgico ya que es la pgina de cada de

todos los interesados en el ministerio en general.

El plazo promedio de 5,8 das no puede considerarse bajo u alto en este anlisis ya que

depende exclusivamente de los objetivos de comunicacin de la institucin.

http://www.inju.gub.uy/http://www.inmujeres.gub.uy/

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V) HACIA UNA CULTURA DE TRANSPARENCIA: LA VISIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN EL MINISTERIO DE

DESARROLLO SOCIAL

En esta seccin la consultora pretende identificar la posicin de los servidores pblicos

sobre la LDAIP dentro del Ministerio. En particular, indagamos entre aquellos

servidores pblicos que tienen mayor responsabilidad relativa: directores, coordinadores

y consultores con posiciones destacadas.

La metodologa empleada vari segn los actores. Para los directores, empleamos

entrevistas semi-estructuradas en torno a ejes temticos predefinidos. Se realizaron tres

entrevistas a directores del Ministerio. Para el grupo que la investigacin denomin

mandos medios, se utiliz una encuesta organizada en funcin de los mismos ejes

temticos a travs de Internet.11

/12

Existen al menos cuatro preguntas que esta consultora tratar de contestar:13

1. Cunto conocimiento existe sobre Acceso a la Informacin en el Ministerio?

2. Cules son las necesidades identificadas en materia de capacitacin sobre

acceso a la informacin en el Ministerio?

3. Qu componentes requiere una poltica de acceso a la informacin vinculada a

los recursos humanos dentro del Ministerio?

4. Cules son los caminos para crear o sostener una cultura de gobierno abierto

11 Potencialmente, el realizar entrevistas en profundidad a mandos medios hubiera sido otra rica fuente de informacin. No obstante las condiciones de esta consultora no permitan por aspectos de tiempo y

costo, realizar ese trabajo. Anotamos que uno de los encuestados indic que el mtodo no era el mejor, y

cumplimos con sealar en este espacio las limitaciones de esta consultora. 12 Se realizaron tres entrevistas semi estructuradas. La encuesta fue respondida por un total de 34

personas. Dentro de esas 34 respuestas, el sistema utilizado indico que 3 de ellas no podan ser rastreadas

al autor. Como decidimos que las encuestas fueran ciegas, decidimos incorporarlas a la muestra. Uno de

los Anexos es una tabla Excel donde potencialmente podemos identificar las respuestas de los

encuestados y su relacin con los mismos. Decidimos entregar los resultados y la metodologa al MIDES,

pero no la informacin que permitira unir el vnculo entre el encuestado y su opinin. 13 Ests preguntas no son las preguntas de las encuesta, las cuales se encuentran en el Anexo

correspondiente.

56

en el Ministerio?

V.1 Transparencia y Servidores Pblicos: Un marco general

La discusin sobre transparencia, acceso a la informacin y servidores pblicos es

relativamente nueva en Uruguay, pero tiene antecedentes en otros pases. Las leyes de

acceso en sus diversas modalidades, llevaron a nuevos desafos en el rea institucional y

de gestin de la organizacin. Los estudios comparados sobre los efectos que tienen las

leyes de acceso sobre las organizaciones estatales no abundan. En general todos admiten

que aunque es positivo que las leyes de transparencia comiencen a abrirse camino, las

organizaciones estatales enfrentan tensiones naturales a la hora de lidiar con las leyes de

acceso a la informacin (Roberts, 2006). 14

Una de las tensiones obvias se encuentra entre las necesidades de eficiencia de la

organizacin y los pedidos de informacin en tiempo real. El pedido en s, ha sido