INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL

ESCUELA SUPERIOR DE COMERCIO Y ADMINISTRACIÓN

SECCIÓN DE ESTUDIOS DE POSGRADO E INVESTIGACIÓN

“PROPUESTA PARA CONSIDERAR A LA AUDITORÍA SUPERIOR

DE LA FEDERACIÓN COMO UN ORGANISMO AUTÓNOMO

CIUDADANO DENTRO DE LA CULTURA DE LA TRANSPARENCIA

Y RENDICIÓN DE CUENTAS EN EL MANEJO Y REVISIÓN DEL

PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN 2003-2013”.

TESIS

QUE PARA OBTENER EL GRADO DE:

MAESTRO EN CIENCIAS CON ESPECIALIDAD EN ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA

PRESENTA:

ARTURO GARIBAY MIJANGOS

DIRECTOR DE TESIS:

DR. ROBERTO ÁVALOS AGUILAR

MEXICO, D.F. MAYO 2013

III

CARTA DE CESIÓN DE DERECHOS

En la Ciudad de México, D.F. el día 12 del mes de diciembre del año 2012, el (la) que

suscribe Arturo Garibay Mijangos alumno(a) del Programa de Maestría en Administración

Pública, con número de registro B051228, adscrito(a) a la Escuela Superior de Comercio y

Administración, manifiesto(a) que es el (la) autor(a) intelectual del presente trabajo de

Tesis bajo la dirección del (de la, de los) Dr. Roberto Ávalos Aguilar y cede los derechos del

trabajo titulado Propuesta para considerar a la Auditoría Superior de la Federación como

un organismo autónomo ciudadano dentro de la cultura de la transparencia y rendición de

cuentas en el manejo y revisión del presupuesto de egresos de la federación 2003-2013, al

Instituto Politécnico Nacional para su difusión, con fines académicos y de investigación.

Los usuarios de la información no deben reproducir el contenido textual, gráficas o datos

del trabajo sin el permiso expreso del (de la) autor(a) y/o director(es) del trabajo. Este

puede ser obtenido escribiendo a la siguiente dirección agaribaymc@gmail.com. Si el

permiso se otorga, el usuario deberá dar el agradecimiento correspondiente y citar la

fuente del mismo.

INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL

SECRETARÍA DE INVESTIGACIÓN Y POSGRADO

IV

AGRADECIMIENTOS

A Rosa María, mi esposa:

Por su inconmensurable apoyo e

inagotable paciencia.

A mis hijas Claudia, Tania y Rosa María:

Por creer en mi.

A mis amigos René Ojeda, Alcibíades Sánchez y Carlos De León:

Por ser un buen ejemplo a seguir.

Al Dr. Roberto Ávalos Aguilar:

Por todo lo que significan sus consejos.

A Dios:

Qué podría hacer yo sin Él.

V

RESUMEN

En este trabajo se analiza el hecho de que la gran mayoría de la legislación

que trata sobre el uso y destino del presupuesto federal, estatal y municipal,

presenta verdaderos signos de control por parte de las mismas autoridades que

administran el presupuesto; es decir, que el mismo que ejerce el presupuesto es el

que se controla a sí mismo; esto a pesar de la existencia de la Secretaría de la

Función Pública, de las contralorías internas y de la misma Auditoría Superior de

la Federación, la cual está sujeta a lo que disponga la Cámara de Diputados. Lo

anterior nulifica la posibilidad de participación del ciudadano, quien es propietario

del presupuesto, lo cual provoca que no tenga acceso a la vigilancia de la cuenta

pública ya que la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública

Gubernamental o la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación, no le dan acceso al ciudadano a vigilar su presupuesto ni controlarlo,

inspeccionarlo y mucho menos a establecer responsabilidades o imponer

sanciones por su inadecuado manejo, por lo que este estudio presenta y sustenta

la forma a través de la cual el ciudadano puede constituir Comités de Vigilancia de

Cuenta Pública a la luz de las reglas y normas que surgen de la Ley de

Fiscalización y Rendición de Cuentas de La Federación y por lo tanto, se parte de

lo que hoy es la Auditoría Superior de la Federación, proponiendo que sea un

organismo autónomo y de corte eminentemente ciudadano.

VI

ABSTRACT

This work discusses the fact that most of the legislation dealing with the use and

purpose of the federal budget, state and municipal, presents real signs of control

by the same authorities who manage the budget, ie that the as the budget

exercised is being controlled himself, despite the existence of the Secretariat of the

Civil Service and internal comptrollers thereof Superior Audit of the Federation,

which is fully subject to the available to the Chamber of Deputies.

This nullifies the possibility of participation of citizens, who owns the budget,

resulting not have access to the surveillance of the public mind as the Federal Law

of Transparency and Access to Public Government Information or Control Act and

Accountability of the Federation, do not give access to citizens to monitor or control

your budget, let alone inspect establish responsibilities or impose sanctions for

improper handling, so this study presents and supports the way through which the

citizen may constitute Vigilance Committees of Public Accounts in the light of the

rules and regulations arising from the Law of Oversight and Accountability of the

Federation, and therefore is part of what is now the Superior Audit of the

Federation, suggesting that is an autonomous organism and eminently citizen.

VII

ÍNDICE_________________________________________________________

RESUMEN V

ABSTRACT VI

INTRODUCCIÓN XII

PRIMERA PARTE: MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL DE LA

TRANSPARENCIA Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS.

CAPITULO 1

FUNDAMENTOS DEL CONTEXTO METODOLÓGICO

1.1. Antecedentes del desarrollo y evolución de la cultura de la rendición de

cuentas 1

1.2. Consideraciones de carácter metodológico 1

1.2.1. Recurso metodológico 2

1.2.2. Aspectos empíricos a evaluar 2

1.2.3. Proceso de investigación 3

1.3. Situación problemática 4

1.3.1. Planteamiento del problema 5

1.3.2. Preguntas de investigación 8

1.3.3. Delimitación del problema 9

1.4. Objetivos 9

1.4.1. Objetivo general 9

1.4.2. Objetivos específicos 10

1.5. Supuesto del trabajo 11

1.6. Hipótesis 12

1.7. Variables 12

1.7.1. Variables Independientes 12

1.7.2. Variable Dependiente 13

VIII

1.8. Justificación 13

1.9. Metodología 14

1.10. Viabilidad de la Investigación 14

1.11. El derecho natural y humano de vigilar la Cuenta Pública en la

Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en Francia

1789. 15

1.12.- El concepto de democracia en la Administración Pública a principios

del siglo XX. 19

1.13.- Las finanzas públicas del Estado y su origen ciudadano. 23

1.14.- El vínculo entre Ingreso- gasto público-servicio y obra pública. 28

1.15.- En qué dice la ley se debe de gastar el presupuesto federal, estatal y

municipal. 29

1.16.- La cultura de la rendición de cuentas en Naciones Unidas. 36

1.17.- La transparencia y rendición de cuentas en el Programa de Naciones

Unidas para el Desarrollo. 39

1.18.- La rendición de cuentas como una necesidad de la

globalización. 41

CAPITULO 2

MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL DE LA TRANSPARENCIA Y

RENDICIÓN DE CUENTAS. 44

2.1.- Definición de Estrategia 44

2.2.- Definición de administración pública. 45

2.3.- La transparencia en la administración pública. 50

2.4.- Concepto de presupuesto federal. 56

2.5.- Cómo se forma el presupuesto. 57

2.6.- Los conceptos internacionales de la rendición de cuentas. 67

2.7.- La rendición de cuentas y sus elementos de conceptualización

en México. 69

IX

2.8.- Definición de áreas sensibles en la administración. 70

2.9.- La Contabilidad Patrimonial. 72

2.10.- Subejercicios de Recursos. 73

2.11.- Ingresos provenientes de paraestatales y descentralizadas. 77

SEGUNDA PARTE: PROPUESTA DE ESTRATEGIA PARA CONSIDERAR A

LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN COMO UN ORGANISMO

AUTÓNOMO CIUDADANO DENTRO DE LA CULTURA DE LA

TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS EN EL MANEJO Y REVISIÓN

DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN 2003-2013.

CAPITULO 3

MARCO JURÍDICO DE LAS FUNCIONES BÁSICAS DE FISCALIZACIÓN DE

LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN DE LA CÁMARA DE

DIPUTADOS, EN RELACIÓN A LA TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE

CUENTAS. 82

3.1.- Naturaleza orgánica de autonomía técnica y de gestión. 83

3.2.- Su dependencia de los Partidos Políticos de la Cámara de

Diputados. 89

3.3.- Misma situación en los Congresos de los Estados de la República. 98

3.4.- Facultades generales del órgano fiscalizador. 99

3.5.- Resultados actuales de la fiscalización superior de la Federación y

su dependencia de la Cámara de Diputados. 104

3.6.- Su supervisión por la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de

Vigilancia de la Cámara de Diputados. 106

3.7- El Congreso y su función en la autorización de los ingresos y egresos de

la nación. 108

3.8.- La supremacía de los Partidos Políticos en la distribución del ingreso

nacional. 110

X

3.9.- La Justa distribución del ingreso nacional como política pública

institucionalizada. 112

CAPITULO 4

PROPUESTA DE ESTRATEGIA PARA CONSIDERAR A LA AUDITORÍA

SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN COMO UN ORGANISMO AUTÓNOMO

CIUDADANO DENTRO DE LA CULTURA DE LA TRANSPARENCIA Y

RENDICIÓN DE CUENTAS EN EL MANEJO Y REVISIÓN DEL PRESUPUESTO

DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN 2003-2013. 115

4.1.- La obligación de los partidos políticos para fomentar la participación

ciudadana en la vigilancia de la Cuenta Pública. 115

4.2.- Ineficacia de los controles tradicionales en la rendición de cuentas en

México. 117

4.2.1.- Facultades Municipales de control y vigilancia. 118

4.2.2.- Control por medio del Síndico Municipal. 123

4.2.3.- Vigilancia por el Órgano Interno de Control. 124

4.3.- Normatividad creada por partidos políticos, para el control del gasto

público gubernamental con eficacia limitada a los intereses de la élite

política. 125

4.3.1.- Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores

Públicos. 126

4.3.2.- Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos de la

Federación. 127

4.3.3.- Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector

Público. 129

4.3.4.- Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información

Pública Gubernamental. 134

4.3.5.- Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación. 142

CONCLUSIÓN: SUGERENCIAS Y RECOMENDACIONES. 143

XI

SUGERENCIAS 143

RECOMENDACIONES 146

BIBLIOGRAFÍA. 148

SITIOS ELECTRÓNICOS CONSULTADOS. 150

GLOSARIO 151

ANEXOS. 161

ÍNDICE DE CUADROS. 165

LEYES CONSULTADAS 166

XII

INTRODUCCIÓN

Hablar sobre la propuesta de considerar a la Auditoría Superior de la

Federación como organismo autónomo ciudadano dentro de la cultura de la

transparencia y rendición de cuentas en el manejo y revisión del Presupuesto de

Egresos de la Federación, es hablar de una circunstancia tan trascendental como

es el controlar a la gran élite política, que ha hecho todo un sistema legal para

poder eludir las obligaciones legales con disposiciones y normas de la misma

naturaleza legal y de esa forma estar siempre operando el presupuesto de la

nación.

Es ahí donde surge la necesidad de un compromiso ciudadano por la

vigilancia de la Cuenta Pública tanto federal, estatal y municipal.

En el primer capítulo, se ponen a consideración los aspectos de carácter

metodológico, ya que desde el punto de vista doctrinal, el estudio que se propone

va a aportar una visión de la necesidad de una mayor participación de la sociedad

civil. Para poder lograr una idea generalizada de esto, es necesario iniciar con

antecedentes del desarrollo y evolución de la cultura de la rendición de cuentas

que sobreviene desde lo que es un derecho humano y natural establecido en la

Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano que fue un documento

con el que culmina la revolución francesa en 1789.

En el segundo capítulo se establece un marco teórico conceptual de la

transparencia y rendición de cuentas, donde se muestra cómo estos dos

conceptos tienen una gran intimidad y vínculo entre ellos y es el caso de que en

nuestro país se separan para establecer su reglamentación por un lado en la Ley

de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación y por otro en la Ley de

Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.

XIII

En el tercer capítulo se establece el marco jurídico y las funciones básicas

de fiscalización de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de

Diputados en relación a la transparencia y rendición de cuentas, para denotar

cuales son los alcances jurídicos, operativos y contables de dicha institución.

Finalmente, en el cuarto capítulo se establece la necesidad de observar la

cultura de transparencia y rendición de cuentas en la función de la Auditoría

Superior de la Federación para lograr que las procuraciones y recomendaciones,

se vinculen con la cultura de transparencia de la rendición de cuentas para lograr

considerar a la Auditoría Superior de la Federación como un Organismo Autónomo

Ciudadano.

La última parte de este trabajo se dedicó a la exposición de la Conclusión con

Sugerencias y Recomendaciones.

PRIMERA PARTE: MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL DE LA

TRANSPARENCIA Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS.

CAPÍTULO I FUNDAMENTOS DEL CONTEXTO METODOLÓGICO

1.1.- ANTECEDENTES DEL DESARROLLO Y EVOLUCIÓN DE LA CULTURA

DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS.

Con el fin de tener fundamentos dogmáticos doctrinales que nos permitan

reflexionar acerca de la cultura de la transparencia y rendición de cuentas, en la

necesidad de considerar a la Auditoría Superior de la Federación como un

organismo autónomo ciudadano, es imprescindible considerar en esta

investigación, el desarrollo histórico y la evolución de la forma en cómo la

población ha ido obteniendo conciencia de la democracia y la aportación

ciudadana a una contribución, para el fin y efecto de que el poder público llamado

gobierno, pueda tener el presupuesto necesario para brindarle al mismo

ciudadano, las obras y servicios públicos de infraestructura tanto básica, operativa

y funcional que la población requiere para su desarrollo.

De hecho, a partir de esa conciencia democrática, la función principal del poder

público no es reprimir o controlar, sino servir de entidad de organización,

planeación, ejecución, control y retroalimentación de diversas actividades del

Estado que se llevan a cabo única y exclusivamente en beneficio del ciudadano.

De ahí, que es necesario encontrar cómo es que al ciudadano se le ha generado

la conciencia democrática a lo largo del devenir histórico.

1.2.- CONSIDERACIONES DE CARÁCTER METODOLÓGICO

Desde el punto de vista doctrinal el estudio que se propone va a aportar una

visión de la necesidad de una mayor participación de la sociedad civil en la

administración del Presupuesto de Egresos de la Federación, aprovechando toda

la infraestructura operativa instalada y funcionando de la Auditoría Superior de la

2

Federación, a la cual sólo bastaría con ponerla en manos de la sociedad civil para

lograr mejoras en las condiciones de transparencia y rendición de cuentas.

1.2.1.- RECURSO METODOLÓGICO

El proceso formal, principalmente se basará en el método deductivo, partiendo

de una premisa general para poder desglosarla y llegar hasta los conceptos

particulares. Principalmente y dependiendo del grado de abstracción, el método

empleado es de la investigación aplicada, siendo su principal objetivo el de

resolver el problema específico que hemos planteado.

Ahora, desde el punto de vista de la metodología cuantitativa, consideramos

emplear un sistema mixto, en virtud de que el objeto de estudio es externo al

sujeto que se trata de analizar, obteniendo necesariamente la máxima objetividad.

Y por supuesto también es cualitativa, porque se basa en el análisis subjetivo e

individual, y esto hace que la investigación sea interpretativa también, por lo que,

tanto el método cuantitativo como el método cualitativo se va a emplear en esta

investigación.

La investigación va a estar orientada hacia la elaboración de sugerencias y

recomendaciones, toda vez que la naturaleza del tema así se presta.

1.2.2.- ASPECTOS EMPÍRICOS A EVALUAR

Desde el punto de vista práctico, es de suma importancia dar mayor

responsabilidad a la actividad de la sociedad civil y su participación en el gobierno

y que mejor que en la vigilancia de la Cuenta Pública.

Esto, en virtud de que los órganos de control y supervisión debidamente

legalizados parecería que son inoperantes debido a que son parciales: el Síndico

depende del Presidente Municipal, la Secretaría de la Función Pública depende

3

del Ejecutivo y la Contraloría Municipal está en función del Gobernador del Estado

o bien del mismo Presidente Municipal. Los consejos de inspección y vigilancia en

muchas de las entidades no existen o en algunos municipios sí, pero no funcionan.

Las reglas para las licitaciones y las compras del sector público siempre se

hacen a modo y se alinean para lograr enriquecer a la gran élite política. No se

diga también el gasto corriente, aunque la revisión de cuentas ahora exige una

evaluación en el desempeño del trabajo.

Y los resultados que se han obtenido por parte de la Auditoría Superior de la

Federación, a pesar de que se han detectado grandes anomalías, hasta la fecha

han sido infructuosos, es decir, ni siquiera ha habido algún resarcimiento.

1.2.3.- PROCESO DE INVESTIGACIÓN

Para explicar el proceso de la investigación es necesario considerar el

preámbulo del artículo 79 Constitucional que establece que la institución

denominada Auditoría Superior de la Federación, que es el objeto principal de esta

investigación doctrinal, es un organismo coadyuvante de la Comisión de Vigilancia

de la Cámara de Diputados, y por lo tanto, hay una relación directa de

subordinación, que hace que las conclusiones a que se llegan después de los

procedimientos de auditoría aplicados, sean políticamente manejados por la propia

Cámara de Diputados, en donde continuamente se minimizan los efectos de la

falta de una óptima administración del presupuesto nacional. De lo anterior surge

el objeto de estudio al proponer la cultura de la transparencia y rendición de

cuentas en la necesidad de considerar a la Auditoría Superior de la Federación

como organismo autónomo ciudadano.

4

1.3.- SITUACIÓN PROBLEMÁTICA

Si como lo asegura Manuel Diez1 (2001), los criterios básicos de la

administración pública son los de analizar la naturaleza de las dependencias

públicas en su carácter orgánico, dinámico y funcional, por lo que el objeto de la

ciencia de la administración lo conforman todos los entes de la dependencia del

ejecutivo, ya sea que tal vinculación sea real o formal, incluyendo secretarías,

órganos descentralizados, comisiones, empresas públicas, etc.

Frente a esto, la dinámica funcional de la ciencia administrativa está constituida

por aquellas acciones de poder público cuya naturaleza es materialmente

administrativa. Esto es, el objeto de estudiar el quehacer estatal que se realiza de

forma de administración o de actividad administrativa.

Dentro de lo que es toda esa gama de actividades que se desarrollan por parte

de la administración pública, encontramos la financiera, de la cual Joaquín B.

Ortega2 (2007), considera cuál es la actividad que desarrolla el Estado, con el

objeto de procurarse los medios necesarios para los gastos públicos, destinados a

la satisfacción de necesidades públicas y en general a la realización de sus

propios fines.

La administración del patrimonio es el que interesa en un principio, de tal forma,

que la formulación del ingreso y egreso de la riqueza nacional, en la actualidad,

está debidamente controlada por la gran élite política que habita en los partidos

políticos y que en ocasiones toman la imagen de autoridad, y en otras se

convierten en Diputados, Senadores o Regidores, o cualquier otro cargo dentro de

la administración pública, en donde puedan seguir subsistiendo, sin que realmente

exista la profesionalización en la carrera civil que es una urgencia nacional, para

1 Diez, Manuel. (2001). “El Acto Administrativo”; Buenos Aires Argentina, Editorial Astrea, 3° edición, p. 8. 2 Ortega, Joaquín B. (2007). “Apuntes de Derecho Fiscal”; México, Fondo de Cultura Económica, 3° edición, p. 3.

5

lograr ese sistema organizacional que requiere la rendición de cuentas en relación

a los programas de evaluación en el desempeño del trabajo.

De lo anterior, se desprende el punto básico del problema que se quiere

resolver, y que es principalmente la formación del presupuesto nacional y su

administración, frente a lo que se ha denominado actualmente como la

transparencia y rendición de cuentas, de la cual John Ackerman y Stephen

Holmes3 (2008), mencionan que tanto el concepto de transparencia como el de

rendición de cuentas incluyen una amplia gama de procesos, actores, y relaciones

de poder. Las diferentes dimensiones de la transparencia y la atención al concepto

de rendición de cuentas, ha sido revisado y profundizado desde diversas

perspectivas, siendo dos las más trascendentales; por un lado la capacidad o el

derecho a exigir respuestas por parte del ciudadano a su administrador, y por la

otra, la capacidad de sancionar las malversaciones administrativas.

1.3.1.- Planteamiento del problema

Derivado del punto anterior, el problema surge en relación con el monopolio de

los partidos políticos sobre el presupuesto nacional que está altamente

resguardado y protegido, cuestión que se va a demostrar en la secuela de este

estudio; ya que se han institucionalizado diversas normatividades a través de las

cuales se trata de lograr un cierto control de gasto o del presupuesto, pero al igual

que la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, las demás

están totalmente diseñadas a modo.

Es así, que si observamos desde el síndico municipal, los órganos internos de

control, las licitaciones en compras, la Ley de Ingresos y el Presupuesto de

Egresos de la Federación, la propia Ley Federal de Responsabilidades de los

Servidores Públicos sujeta toda inspección, control y resolución hacia lo que es el

3 Ackerman, John y Holmes, Stephen. (2008). “Más Allá del Acceso a la Información. Transparencia y Rendición de Cuentas”; México, Editorial Siglo XXI, p. 176.

6

Congreso de la Unión, especialmente la Cámara de Diputados, en donde la élite

política vuelve a encontrarse y a negociar. Es en este momento cuando se detecta

el problema, ya que el ofendido, es decir, el que se queda sin servicio público, el

que tiene que sufrir constantemente inundaciones por lluvias torrenciales y

autoridades que van y vienen y que no ponen un drenaje suficiente, el que tiene

que sufrir la escasez de agua porque no se cambian las tuberías a tiempo, el que

tiene que ser perseguido por granaderos por ejercer su derecho al comercio

informal, siendo que la obligación de la autoridad es establecer mercados para

toda esa gente, así como los monopolios televisivos, los servicios hospitalarios

como el grupo Ángeles que también surge de la élite política, frente a la escasa

calidad hospitalaria del Seguro Popular o del Instituto Mexicano del Seguro Social

o el del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

Se obliga a todo Poder Ejecutivo, llámese, Federal, Estatal o Municipal a ubicar

el ingreso nacional en los rubros en los que la Ley dice, el gobierno, es decir la

administración pública, debe de colocar el dinero que recauda, no solamente

desde el punto de vista de la contribución fiscal, sino también de las entradas

provenientes de entidades paraestatales como pueden ser Petróleos Mexicanos y

la Comisión Federal de Electricidad por mencionar sólo dos.

Así como la generación de intereses en el manejo de las reservas mexicanas

de dólares y los diversos fondos que se han abierto y que el ejecutivo tiene y

maneja continuamente y que no están supeditados a inspección, control o

vigilancia.

De tal manera, que contribuimos a un gasto público para que haya servicio

público y obra pública, pero la verdad contribuimos y nuestros coches se siguen

estropeando por la mala calidad de las calles, la delincuencia se ha incrementado

por la falta quizá de oportunidades de trabajo, cada vez es más elevada la

pobreza en México, en fin, eso demuestra un problema bastante serio que surge

por la falta de cultura de transparencia y rendición de cuentas y una vez adquirida,

7

la necesidad de considerar a la Auditoría Superior de la Federación como un

organismo autónomo de corte ciudadano, pero no viciado como todo lo que tocan

los partidos políticos, siendo la última institución el Instituto Federal Electoral, el

cual presuntivamente es de corte ciudadano, pero si notamos, también su

legislación establece que todos y cada uno de los Consejeros que integran el

Instituto Federal Electoral, deben y tienen que ser contratados por la Cámara de

Diputados y por supuesto ser extraídos de la misma Cámara, y por lo mismo,

tienen cierto interés, alguna influencia, y por esa razón han sido nombrados como

consejeros del Instituto Federal Electoral o los Institutos Electorales de cada uno

de los Estados, en donde los Congresos son los que acaparan y controlan la

transición democrática; por eso decimos que en principio existe un monopolio de

partidos políticos que ya pasó a monarquía de partidos en nuestro país, y sigue

degenerándose a dictadura de partido, ya que la estrategia ahora es colocar la

gente de un partido aparentemente apolítica en los diversos consejos distritales

electorales y en los institutos tanto estatales como federales, donde se controla la

elección, y con eso se tiene controlada la transición que garantiza la cortina de

humo para las malversaciones de los salientes y la seguridad de utilidades para

los entrantes.

Frente a esto, el ciudadano debe y tiene que saber en qué se está gastando el

dinero que paga en impuestos, gas, luz, gasolina, en los diversos consumos y con

cada uno de los impuestos tanto directos como indirectos, de los cuales ya somos

víctimas cautivas de los intereses de este grupo político y por lo tanto se requiere

de una cultura de transparencia y rendición de cuentas.

Por lo que se propone que toda la organización de la Auditoría Superior de la

Federación, se convierta en un organismo autónomo, pero no solamente en

autonomía técnica y de gestión, sino totalmente autónomo y que además no sea

tocado por ningún partido político, ninguna de las Cámaras y que los auditores

sean electos por la ciudadanía de manera directa como se elige al Presidente de

la República, o como se elige a cualquier diputado, o incluso se debería establecer

8

un concurso nacional para denotar quiénes tienen verdaderamente la vocación, o

bien encargarle a las universidades o colegios de profesionistas o incluso cámaras

de comercio o agrupaciones civiles y formar toda una entidad de fiscalización

superior no sólo de la Federación, sino también de los Estados y Municipios, que

pueda estar integrada por Comisiones de ciudadanos que vigilen la cuenta

pública, que se comprometan a publicar diariamente en los resultados de sus

auditorías, para que el dinero que aportamos y contribuimos se convierta en los

servicios y obras públicas que está reclamando el país desde ya muchos sexenios

atrás y que definitivamente, ese es realmente el problema a resolver.

1.3.2.- PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN

¿Por qué un órgano tan importante como la Auditoría Superior de la Federación y

las Entidades de Fiscalización Superior de los Estados, no son un organismo

autónomo y al contrario están supeditados y subordinados a los congresos que es

a quien sirve, y en los cuales la élite política tiene el control y monopolio?

Mediante los siguientes cuestionamientos, se sistematizará la secuencia del

problema que se expone:

1.- ¿Cómo es posible que si la población es la que sostiene económicamente el

país, junto con los recursos naturales, en manos de la administración

gubernamental, como el petróleo y la electricidad que también son bienes de la

nación, por qué entonces no se le reconoce ni se le da acceso al ciudadano que

contribuye, a controlar, auditar y e iniciar acciones en contra de aquellos

administradores gubernamentales que malversan y desvían fondos aportados por

los ciudadanos , ya que deben estar dirigidos a los servicios y obra pública de

infraestructura que tanto necesita la población?

2.- Si la contribución es una cooperación del ciudadano para que haya servicios y

obra pública de infraestructura, ¿Por qué al momento de pagarlos, el

administrador gubernamental no ofrece calidad en dicho servicios de

infraestructura?

9

3.- ¿No es una practica contable sana que en toda empresa los accionistas tienen

el derecho de solicitar auditorías para saber lo que están haciendo con su dinero?

4.- ¿Será la rendición de cuentas un medio por el cual se puedan revelar las

malversaciones y desvíos del presupuesto federal, estatal o municipal?

5.- ¿Es un derecho natural que el ciudadano pueda auditar a los administradores

públicos para saber si su dinero lo están poniendo en los rubros que las leyes y el

mismo presupuesto establece?

1.3.3.- Delimitación del problema

Como consecuencia de lo anterior, y para resolver suficientemente el problema

planteado, es necesario limitar el tema a los siguientes aspectos:

1.- La actividad financiera del Estado.

2.- Las políticas públicas y de gestión sobre la transparencia y rendición de

cuentas.

3.- Las funciones generales de la Auditoría Superior de la Federación.

4.- El derecho humano del ciudadano a vigilar la Cuenta Pública.

1.4.- OBJETIVOS

1.4.1.- OBJETIVO GENERAL

Demostrar que el Presupuesto de Egresos de la Federación, de los Estados y

por supuesto de los Municipios, corresponde a la riqueza nacional cuyo titular es,

ha sido y será el pueblo, la población que aporta las riquezas nacionales y su

contribución para generar todo ese presupuesto de egresos y por lo mismo, es el

pueblo quien tiene que vigilar que se gaste en la obra y servicio público que la

10

propia ley ha determinado se deba de gastar, para brindarle al ciudadano los

servicios y obras públicas que requiere como infraestructura de desarrollo.

1.4.2.- OBJETIVOS ESPECÍFICOS

Para poder desarrollar el objetivo general previamente es necesario desahogar

los siguientes objetivos específicos.

1. Identificar desde el ámbito de los antecedentes, la manera en cómo

ha evolucionado la cultura de la rendición de cuentas desde lo que fue la

declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789,

documento con el cual termina revolución francesa hasta las nuevas ideas

que surgen del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.

2. Señalar el marco jurídico en que se sustenta el objeto de nuestro

estudio, como es la Auditoría Superior de la Federación, en el cual

debemos observar la naturaleza de las funciones, y cómo es que se

generan sus resultados, además de analizar cómo es que el Congreso de la

Unión, en un momento determinado, decide qué es lo que se va a hacer

con los resultados obtenidos de la auditorías llevadas a cabo.

3. Subrayar desde el punto de vista del marco teórico conceptual y de

la administración pública, que el concepto de transparencia y rendición de

cuentas, es necesario aplicarlo a las áreas sensibles de la administración

para que de esa manera veamos cómo el presupuesto debe ejercerse con

eficacia.

4. Generar una propuesta con base en la cultura de la transparencia y

rendición de cuentas, para que la dependencia denominada Auditoría

Superior de la Federación, así como todos los entidades de fiscalización de

los Estados de la República deban y tengan que responder no a las

11

necesidades de la élite política vertida en los congresos tanto federal como

en cada uno de los Estados, sino que, principalmente, y en una manera

autónoma, deban rendirle cuentas directamente a la ciudadanía, la cual

tendrá en todo tiempo la facultad de iniciar las acciones necesarias para la

ejecución correspondiente.

Claro está que no se soslayan las necesidades de capacitación y preparación que

se debe tener para aplicar una auditoría a una dependencia gubernamental,

llámese federal, estatal o municipal, por eso, dentro de la propuesta que se

establece, el organismo autónomo Auditoría Superior de la Federación debe estar

apoyado por las universidades públicas del Distrito Federal así como de cada una

de los Estados y con centros de asociaciones profesionales, colegios de

contadores, administradores, abogados, asociaciones civiles, cámaras de

comercio, y todo tipo de organización que conozca de sistemas de vigilancia y

control interno de las dependencias y de esa manera pueda lograrse una

eficiencia en toda auditoría que se realice, la cual en todos los casos desde que

se inicia debe y tiene que estar hecha pública en la red de Internet.

1.5.- SUPUESTO DEL TRABAJO

Para explicar el objeto de este trabajo, es necesario considerar el preámbulo del

artículo 79 Constitucional que establece que la institución denominada Auditoría

Superior de la Federación, que es el objeto principal de esta investigación

doctrinal, es un organismo coadyuvante de la Comisión de Vigilancia de la Cámara

de Diputados, y por lo tanto, hay una relación directa de subordinación, que hace

que las conclusiones a que se llegan después de los procedimientos de auditoría

aplicados, sean políticamente manejados por la propia Cámara de Diputados, en

donde continuamente se minimizan los efectos de la falta de una óptima

administración del presupuesto nacional. De lo anterior surge el objeto de estudio:

¿Cómo al proponer la cultura de la transparencia y rendición de cuentas hay que

12

considerar la necesidad que la Auditoría Superior de la Federación se integre

como organismo autónomo ciudadano?

1.6.- HIPÓTESIS

Porque la rendición de cuentas y la transparencia resultan un valor fundamental

para los ciudadanos contribuyentes, es necesario que la Auditoría Superior de la

Federación sea un órgano autónomo de corte ciudadano.

1.7.- VARIABLES

1.7.1.- VARIABLES INDEPENDIENTES

Según Roberto Hernández Sampieri, Carlos Fernández Collado y Pilar Baptista

Lucio4(2008), una variable es una propiedad que puede fluctuar y cuya variación

es susceptible de medirse u observarse, por ejemplo: una variable es el género y

la motivación intrínseca hacia el trabajo; las variables adquieren valor para la

investigación científica cuando llegan a relacionarse con otras variables, es decir,

si fueron parte de una hipótesis o una teoría. En este caso se le suele denominar

construcciones hipotéticas de variables tanto dependientes como independientes.

Desde el punto de vista de la variable independiente, cuyo valor no depende de

ninguna otra variable, en el estudio, encontraremos que por un lado la rendición de

cuentas es un factor fundamental para la administración pública y la satisfacción

de aquellos ciudadanos contribuyentes, los que a través de la transparencia

pueden saber qué es lo que se está haciendo con su dinero; aunque debemos

especificar claramente que la propia ley fija ya los rubros del gasto público que

tanto la Federación como Estados y Municipios deben de gastar, para generar los

servicios de infraestructura básica, operativa y funcional que el ciudadano

requiere.

4 Hernández Sampieri, Roberto; Fernández Collado, Carlos; Baptista Lucio, Pilar: “Metodología de la Investigación”; México, Mc Graw Hill, 4ta Edición 2009 Pág. 123 y 124.

13

De ahí, que las variables independientes que se van a trabajar sin duda alguna

son la rendición de cuentas y la transparencia, que como poder fundamental

tienen los contribuyentes.

1.7.2.- VARIABLE DEPENDIENTE

Hay otra posibilidad de variable que depende mucho de el desarrollo del

estudio; es el hecho que el organismo Auditoría Superior de la Federación pueda

convertirse en un órgano autónomo de corte ciudadano; esta es necesariamente

una variable que depende de cómo se vaya desglosando el estudio para poder

sustentarla y fundamentarla, aunque, en principio, la proposición hipotética se

basa en el hecho de que realmente este organismo, Auditoría Superior de la

Federación, así como todos y cada uno de las entidades fiscalizadoras de cada

uno de los Estados deben y tienen que ser de corte autónomo, no deben de

depender de los congresos, ya que ahí se encuentra la élite política que es el

cáncer de todos los males que el ciudadano mexicano resiente día con día y que

lamentablemente en vez avanzar, cada día hay mayor pobreza, más inseguridad,

y la lucha entre el poder de los cárteles de los narco políticos se va recrudeciendo

cada día más, y no se ve que haya una institución fortalecida que pueda controlar

esa situación, sino al contrario, hay un pacto de impunidad dentro de la élite

política, y esto hace que las instituciones gubernamentales sean débiles ante el

crimen organizado.

De ahí, la necesidad de que si el ciudadano cuida la forma en que se está

gastando su dinero, entonces, la élite política ya no podrá saquear al país y mucho

menos seguirlo endeudando como lo está haciendo en la gran mayoría de los

Estados de la República.

14

1.8.- JUSTIFICACIÓN

Desde el punto de vista doctrinal el estudio que se propone va a aportar una

visión de la necesidad de una mayor participación de la sociedad civil en la

administración del presupuesto federal, aprovechando toda la infraestructura

operativa instalada y funcionando de la Auditoría Superior de la Federación, a la

cual sólo bastaría con ponerla en manos de la sociedad civil y retirar dicho control

a los partidos políticos, para lograr eficiencia y eficacia en la aplicación del gasto.

1.9.- METODOLOGÍA

En términos generales, la metodología que se usará, debe necesariamente

reflejar una estructura lógica derivada del rigor científico del proceso de

investigación documental, que se realizará en base a la bibliografía seleccionada.

Desde el punto de vista metodológico, el tema es exploratorio, tanto cuantitativo

como cualitativo de lo que sería la intervención contable y más que nada auditable

de un organismo controlado por la sociedad civil, como sería la Auditoría Superior

de la Federación, así como las diversas entidades de fiscalización de cada uno de

los Estados de la República, para que estén en manos de la sociedad civil, la cual

se apoye en universidades, centros de investigación, cámaras de comercio,

asociaciones civiles, para lograr los fines de una verdadera rendición de cuentas al

ciudadano.

1.10.- VIABILIDAD DE LA INVESTIGACIÓN

El motivo por el cual se eligió esta investigación, se relaciona con la práctica

cotidiana durante nueve años que el suscrito realizó dentro de la Unidad de

Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados,

órgano técnico que se encarga de realizar auditorías y evaluaciones técnicas a la

Auditoría Superior de la Federación, donde me he podido percatar de la necesidad

15

de que este ente de fiscalización superior debe de tener un mayor poder de

control, inspección y sanción de la conducta de actividades, que no optimizan

correctamente las finanzas públicas y por lo mismo, este organismo debe

necesariamente ser de naturaleza autónoma y provenir o depender de lo que es la

sociedad civil, sin que en ningún momento los partidos políticos, o cualquier tipo

de autoridad, pueda tener algún tipo de injerencia en sus actividades.

Desde el punto de vista financiero, es viable que los ciudadanos puedan tomar

las riendas de sus ingresos y puedan participar auxiliados y ayudados por peritos

multidisciplinarios, para lograr una mayor transparencia y una mejor rendición de

cuentas.

1.11.- EL DERECHO NATURAL Y HUMANO DE VIGILAR LA CUENTA

PÚBLICA EN LA DECLARACIÓN DE LOS DERECHOS DEL HOMBRE Y DEL

CIUDADANO EN FRANCIA 1789.

Después de la Revolución Inglesa en el Siglo XVI y la Independencia de los

Estados Unidos de América en el siglo XVIII, fue naciendo para las sociedades de

aquel tiempo la idea del derecho natural y humano por la democracia, y en el

hecho de que el poder público sólo tendría que convertirse en una entidad de

administración pública con un imperio basado en la ley que pudiera respetar el

derecho de los ciudadanos; surge, lo que en un inicio es importante considerar, un

concepto actualizado de lo que es la administración pública y por lo que Rafael

Martínez Morales5 (2005), considera que en general, los entes del poder público,

están encargados de la coordinación de los recursos de índoles diversas para el

logro de ciertos objetivos; la administración pública, al ser analizada por la ciencia

o la teoría de la administración y desde un punto de vista eminentemente

extrajurídico, debe de comprender los siguientes elementos:

A) Organización.

5 Martínez Morales, Rafael (2005): “Derecho Administrativo”; México, Editorial Oxford, 3° edición, p. 8.

16

B) Coordinación.

C) Finalidad.

D) Objetivos.

E) Métodos Operativos.

F) Planeación.

G) Control.

H) Evaluación.

Otra concepción de la administración pública es aquella que se tiene en cuenta

por los fines que la misma persigue, los cuales son lograr el bien común para

satisfacer las necesidades colectivas, mantener la hegemonía de un grupo social,

y por supuesto, alcanzar el desarrollo social con equidad.

La manera a través de la cual se van a administrar los recursos del Estado que

se van obteniendo a través de las contribuciones y la explotación de los recursos

naturales del territorio, deben de ser administrados por una entidad con la técnica

necesaria para lograr la optimización del recurso y frente a ello la operatividad del

mismo para que sea dinámico y tienda a satisfacer, obligatoriamente, los intereses

de la colectividad a través de la obra y servicio público.

Pues bien, en el siglo XVI y XVII los abusos del poder público hizo que la

administración se convirtiera en un órgano represor; el hecho de que el pueblo no

pudiera alimentarse, que lo pusieran en un estado de miseria y de pobreza,

enardeció al ciudadano y empezaron los disturbios, generando con esto, tanto la

Revolución Inglesa, la Independencia de los Estados Unidos y más palpablemente

la Revolución Francesa que termina con el reconocimiento de sus derechos

naturales en un documento intitulado: “La Declaración de los Derechos Del

Hombre y del Ciudadano de 1789” 6 (2003). En el preámbulo de esta Declaración

se puede leer lo siguiente:

6 Bicentenario de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (2003); México, Secretaría de Gobernación, 3° edición, p. 13.

17

“Los representantes del pueblo Francés, constituidos en Asamblea Nacional,

considerando que la ignorancia, el olvido o el desprecio de los derechos del

hombre, son las principales causas de las desgracias públicas y de la corrupción

de los gobiernos, han resuelto exponer en una declaración solemne los derechos

naturales, inalienables y sagrados del hombre, para que esta declaración,

constantemente presente en todos los miembros del cuerpo social, les recuerde

sin cesar sus derechos y sus deberes…”

Tres circunstancias debemos de subrayar a partir de este preámbulo, y son:

1. La ignorancia.

2. El olvido.

3. El desprecio.

Cuando aparecen estas tres circunstancias o situaciones aparejadas, el

ciudadano es presa fácil del abuso del poder por parte de la gran élite política que

va, no a detentar exactamente el poder público, sino principalmente a manejar el

motín de los partidos políticos como es el presupuesto.

Razón por la cual, se empieza a generar la idea en una cultura de rendición de

cuentas por parte del servidor público administrador.

De tal forma que los artículos 13, 14 y 15, de esta Declaración de los Derechos

Del Hombre y del Ciudadano de 17897 mencionan lo siguiente:

“ARTÍCULO 13. Para el mantenimiento de la fuerza pública y para los gastos

de administración es indispensable una contribución común. Esta contribución

debe ser repartida por igual entre todos los ciudadanos, en razón de sus

facultades.

7 Ídem, p. 14 y 15.

18

ARTÍCULO 14. Todos los ciudadanos tienen el derecho de comprobar, por sí

mismos o por sus representantes, la necesidad de la contribución pública, de

consentirla libremente, de vigilar su empleo y de determinar su cuantía, su asiento,

cobro y duración.

ARTÍCULO 15. La sociedad tiene el derecho de pedir cuentas a todo agente

público de su administración.”

Los gastos de la administración pública deben ser destinados a formar los

servicios públicos básicos que el ciudadano necesita para poderse desarrollar y

para eso es necesario una contribución; pero no se da para el hecho de que la

autoridad pueda manejarla libremente, hay reglas, desde lo que es la Ley de

Ingresos, hasta los Presupuestos de Egresos, y por supuesto, los sistemas de

control que se tienen y que han generado una cultura de rendición de cuentas que

parte invariablemente de estos tres postulados de la Declaración de los Derechos

del Hombre y del Ciudadano de 1789, postulados que han sido declarados por el

gobierno mexicano, como parte de los Derecho Humanos reconocidos en nuestra

Constitución, situación que se ve reflejada en el artículo primero Constitucional

que dice a la letra:

“Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de

los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados

internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las

garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse,

salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad

con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo

en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

19

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación

de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de

conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y

progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y

reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la

ley.

Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del

extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su

libertad y la protección de las leyes. Queda prohibida toda discriminación motivada

por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición

social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias

sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y

tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.”

Estos principios básicos son parte de nuestra legislación y fácilmente son

reclamables por la vía del Juicio de Amparo que es un método de control

Constitucional.

Por lo que el derecho humano de vigilar la cuenta pública, es un derecho

natural del ciudadano que no se debe de desperdiciar, ignorar o repudiar, ya que

en el momento en que lo hace, se está dejando la puerta abierta para que la élite

política se aproveche del presupuesto y pueda manejarlo a su antojo, pueda

generar todos los negocios que sean posibles y quedarse con las mejores

explotaciones de los recursos naturales y de los servicios públicos masivos que

dejan cantidades exorbitantes de ingresos. De ahí, que es importante realizar el

presente estudio para combatir cuando menos la ignorancia.

20

1.12.- EL CONCEPTO DE DEMOCRACIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

A PRINCIPIOS DEL SIGLO XX.

Sin lugar a dudas, no se puede hablar de administración pública democrática,

en una organización de Estado autoritario o monárquico, ya que para llevar el

orden de las cuentas y la toma de decisiones en los presupuestos, en estos

sistemas organizacionales de Estado no se toma en cuenta la cosa pública, y por

lo tanto, deja de ser una administración pública para convertirse en una

administración de gobierno.

De tal manera, que para entender la administración pública se requiere también

observar paralelamente, cómo ha sobrevenido la lucha del ser humano por

quitarse la opresión de aquellos que continuamente quieren controlarlo, sujetarlo y

esclavizarlo.

De ahí, que para entender el concepto de democracia en la administración

pública a principios del siglo XX, inicialmente debemos de entender la idea de la

soberanía que es en donde verdaderamente empieza la posibilidad democrática

de la participación ciudadana.

Razón por la cual, es necesario considerar las palabras del autor Daniel

Moreno8 (2006), quien al referirse a la soberanía menciona que dentro del Estado,

cada individuo posee una parte igual e inalienable de soberanía, considerada en

su totalidad, y se recobra de nuevo, bajo la protección del Estado los derechos de

que se desprendió primeramente; la voluntad general es la única manifestación de

soberanía con carácter inalienable, indivisible e imprescriptible; de igual modo que

la naturaleza da a cada hombre un poder absoluto sobre sus miembros, así el

pacto social da al cuerpo político un poder absoluto sobre todo lo suyo. Este

mismo poder es el que dirigido por la voluntad general lleva el nombre de

soberanía.

8 Moreno, Daniel (2006): “Derecho Constitucional Mexicano”; México, Editorial Pax, 18° edición, p. 265.

21

A partir de los movimientos sociales revolucionarios que se dieron en el siglo

XVI, XVII y que se consolidan en el siglo XVIII, la lucha por el ejercicio soberano

del poder de gobierno por parte del ciudadano, fue tomando auge y contrayendo

las potestades de aquellos que por provenir de familias divinas o familias

guerreras que han ocupado el poder bélico para someter a los demás y que son

grupos dominantes que tratan de establecer las reglas a través de las cuales se

van a manejar los recursos naturales del territorio y cómo se va a llevar a cabo el

acaparamiento de riquezas beneficiándolos inmediatamente.

Razón por la cual, la población empezó a generar un mayor contenido

democrático en todas sus actitudes; de tal manera que para fines del siglo XIX,

principios del XX, la conciencia democrática estaba ya inmersa en las luchas de

los diversos pueblos en contra del caciquismo, el feudalismo, la opresión y la

esclavitud.

La democracia, comenta Henry Pratt Fairchild9 (2002) es una filosofía o sistema

social que sostiene que el individuo, sólo por su calidad de persona humana y sin

considerar sus cualidades rango, estatus o patrimonio, debe de participar en los

asuntos de la comunidad, y ejercer en ellos, la dirección que proporcionalmente le

corresponde.

En teoría, la democracia pura no toma en consideración ninguna característica

individual y da la participación equitativa a todos los individuos, agrupados o no en

sectores.

Evidentemente, los intereses de todos y cada uno de los individuos agrupados

en sectores o bien en forma individual, deben forzosamente ser oídos y además

protegidos, como uno de los deberes principales de la realidad del Estado y el

ejercicio de gobierno a través de una administración pública; es así como se da

paso a generar lo que ahora conocemos como aquellas realidades en la estructura

9 Pratt Fairchild, Henry (2002): “Sociología”; México, Fondo de Cultura Económica, 20° edición, p. 86.

22

del Estado que quedan definidas necesariamente por posturas éticas, normas

técnicas y, principalmente, reglas de naturaleza legal; apareciendo con esto, el

sistema del Estado normativo, del cual, Héctor González Uribe10 (2001) menciona

que en la teoría pura del derecho de Kelsen, aparece un nuevo concepto de

Estado, despojado mediante un método purificador de ingredientes sociológicos

por una parte y político-valorativos por otra.

El Estado se representa en su perfil propio e irreductible como un mero sistema

normativo, el Estado y el Derecho se identifican creando lo que ahora se conoce

como Estado de Derecho.

Esa actividad administradora del presupuesto nacional que tiene como fin

satisfacer las necesidades colectivas, que va cada vez constriñéndose hacia una

regla normativa que satisfaga los intereses de los ciudadanos, y a partir de ella, la

administración pueda evolucionar. Wilburg Jiménez Castro11

(2002), menciona a la

luz de esta configuración, que la administración pública sería la actividad

administrativa que realiza el Estado para satisfacer sus fines, a través del conjunto

de organismos que componen la rama ejecutiva del gobierno y de los

procedimientos que ellos aplican, así como las funciones administrativas que

llevan a cabo los otros órganos y organismos del Estado.

Inicialmente, se ha de empezar a considerar la división del poder supremo del

gobierno en un poder Legislativo en donde se reúne la Asamblea de

representantes del pueblo, donde se hace la regla que ha de obligar a tres

escenarios como son:

1. Las conductas intersociales.

2. El funcionamiento del Gobierno, llámese Federal, Estatal o Municipal.

10 González Uribe, Héctor (2001): “Teoría Política”; México, Editorial Porrúa, 13° edición, p. 244. 11 Jiménez Castro, Wilburg (2002): “Administración Pública para el Desarrollo Integral”; México, Fondo de Cultura Económica, 11° edición, p. 181 y 182.

23

3. La relación gobernado-gobernante.

Así se establece un representante ejecutivo que ha de llevar a cabo su

administración pública ya sea de forma:

Centralizada.

Desconcentrada.

Descentralizada.

En forma paraestatal; o

En forma de fideicomisos.

Por lo que no solamente se va tecnificando más la administración pública en el

siglo XX, sino también el sentido democrático va consolidándose y

especializándose.

1.13.- LAS FINANZAS PÚBLICAS DEL ESTADO Y SU ORIGEN CIUDADANO.

Es incuestionable que una de las situaciones que más derecho da al ciudadano

para la rendición de cuentas, es el hecho de que el presupuesto nacional se va a

formar mayoritariamente por la contribución ciudadana.

Aunque claro está, aquí habría que agregarle la explotación de recursos

naturales de toda índole, partiendo desde lo que es el petróleo, la generación de

electricidad y demás industria paraestatal que en muchas de las ocasiones

detenta en forma exclusiva el gobierno del Estado.

24

Pero la idea de la extracción fiscal, la vamos a encontrar que parte desde lo que

es el contenido de la fracción IV del artículo 31 Constitucional, generándose la

siguiente obligación:

“Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos

I. Hacer que sus hijos o pupilos concurran a las escuelas públicas o privadas,

para obtener la educación preescolar, primaria, secundaria, media superior y

reciban la militar, en los términos que establezca la ley.

II. Asistir en los días y horas designados por el Ayuntamiento del lugar en que

residan, para recibir instrucción cívica y militar que los mantenga aptos en el

ejercicio de los derechos de ciudadano, diestros en el manejo de las armas, y

conocedores de la disciplina militar.

III. Alistarse y servir en la Guardia Nacional, conforme a la ley orgánica

respectiva, para asegurar y defender la independencia, el territorio, el honor, los

derechos e intereses de la Patria, así como la tranquilidad y el orden interior; y

IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito

Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y

equitativa que dispongan las leyes.

Nótese como nuestra Constitución en ningún momento nos obliga a pagar

impuestos; a lo que nos obliga es a contribuir a un gasto público, que es diferente

a pagar un impuesto.

El gasto público, como lo veremos en el siguiente inciso, básicamente estará

dirigido al servicio y obra pública que el ciudadano necesita como infraestructura

básica, operativa y funcional para poderse desarrollar, siendo que el poder público

llamado gobierno, sólo es un administrador de dicho presupuesto que se va

recaudando y que tiene un origen ciudadano, y que llegado el momento, los

25

artículos 2 y 3 del Código Fiscal de la Federación, van a desglosar en impuestos,

contribuciones de mejoras, aportaciones de seguridad social, derechos,

aprovechamiento y productos. Dichos artículos 2 y 3 del Código Fiscal establecen

lo siguiente:

“Artículo 2o.- Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de

seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen de la

siguiente manera:

I. Impuestos son las contribuciones establecidas en ley que deben

pagar las personas físicas y morales que se encuentran en la situación

jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las

señaladas en las fracciones II, III y IV de este Artículo.

II. Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas

en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el

cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad

social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de

seguridad social proporcionados por el mismo Estado.

III. Contribuciones de mejoras son las establecidas en Ley a cargo de

las personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por

obras públicas.

IV. Derechos son las contribuciones establecidas en Ley por el uso o

aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Nación, así como

por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho

público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u

órganos desconcentrados cuando en este último caso, se trate de

contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federal de

Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de los

26

organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del

Estado.

Cuando sean organismos descentralizados los que proporcionen la seguridad

social a que hace mención la fracción II, las contribuciones correspondientes

tendrán la naturaleza de aportaciones de seguridad social.

27

Los recargos, las sanciones, los gastos de ejecución y la indemnización a que

se refiere el séptimo párrafo del Artículo 21 de este Código son accesorios de las

contribuciones y participan de la naturaleza de éstas. Siempre que en este Código

se haga referencia únicamente a contribuciones no se entenderán incluidos los

accesorios, con excepción de lo dispuesto en el Artículo 1o.

Artículo 3o.- Son aprovechamientos los ingresos que percibe el Estado por

funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos

derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos

descentralizados y las empresas de participación estatal.

Los recargos, las sanciones, los gastos de ejecución y la indemnización a que

se refiere el séptimo párrafo del Artículo 21 de este Código, que se apliquen en

relación con aprovechamientos, son accesorios de éstos y participan de su

naturaleza.

Los aprovechamientos por concepto de multas impuestas por infracciones a las

disposiciones legales o reglamentarias que no sean de carácter fiscal, podrán ser

destinados a cubrir los gastos de operación e inversión de las dependencias

encargadas de aplicar o vigilar el cumplimiento de las disposiciones cuya

infracción dio lugar a la imposición de la multa, cuando dicho destino específico

así lo establezcan las disposiciones jurídicas aplicables.

Son productos las contraprestaciones por los servicios que preste el Estado en

sus funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento o

enajenación de bienes del dominio privado.”

Una cuestión es aportar al gasto público mediante las contribuciones que están

desglosadas en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribución de

mejoras, derechos por servicios, aprovechamiento de ingresos, recargos,

sanciones, gastos de ejecución, etc., y otra a que exista esa obligación de pagar el

28

impuesto; esto no debe considerarse así, ya que existe una contraprestación que

la administración pública debe de atender, puesto que en la devolución de ese

impuesto vamos a encontrar a un buen administrador que lo optimiza, lo canaliza y

lo pone donde la ley dice debe poner la contribución del ciudadano para que

realmente le beneficie.

1.14.- EL VÍNCULO ENTRE INGRESO-GASTO PÚBLICO- SERVICIO Y OBRA

PÚBLICA.

Todo lo que ha sido el desarrollo técnico, político y normativo de la

administración pública, ha llegado a establecer un encuadramiento directo entre lo

que es el ingreso público proveniente de contribuciones y cuotas de la industria

paraestatal principalmente Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de

Electricidad, así como otro tipo de ingresos del Estado por aprovechamientos, y

entre lo que debe devolverse al ciudadano en gasto público, ya que como vimos,

nuestra constitución nos obliga a contribuir al gasto público y el gasto público se

lleva a cabo en obras de infraestructura básica, operativas y funcionales que la

misma ley establece; esto es, el administrador no tiene por qué estar pensando en

qué va a gastar el presupuesto, ya hay un ejercicio del presupuesto debidamente

autorizado por el Congreso Federal o el Congreso Estatal correspondiente, así

como las asignaciones del ramo 33 principalmente a los Municipios, y sus propios

ingresos provenientes principalmente del impuesto predial, el servicio de agua y

aprovechamientos de tránsito, entre otros.

Como consecuencia y derivado de lo dicho en el inciso anterior, en principio

existe un vínculo en la obligación del ciudadano de contribuir a los gastos públicos

del territorio donde reside, a los de su Estado y Federación, de ahí que

sostenemos que la Constitución en ningún momento obliga a pagar impuestos, a

lo que obliga es a contribuir para el gasto público que es un beneficio de obra y

servicios públicos que como infraestructura la sociedad necesita para poder

desarrollarse.

29

De ahí, que hay una íntima relación que hace que lo que colaboramos en

contribuciones, deba de colocarse en servicios y obra pública que la comunidad

requiere para su subsistencia.

1.15.- EN QUÉ DICE LA LEY SE DEBE DE GASTAR EL PRESUPUESTO

FEDERAL, ESTATAL Y MUNICIPAL.

De tal manera, que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

en la fracción III del artículo 115, dice en qué debe gastarse ese dinero al

establecer:

“Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de

gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división

territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme

a las bases siguientes:

I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular

directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y

síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga

al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva

y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.

Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos,

electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el

periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por

nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las

funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que

se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato.

30

Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de

propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter

de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser

electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan

estado en ejercicio.

Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus

integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han

desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros,

por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y

cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las

pruebas y hacerlos (hacer los, sic DOF 03-02-1983) alegatos que a su juicio

convengan.

Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será

sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta

absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede

que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas

elecciones, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos

a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos

Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la

ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para

los regidores;

II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán

su patrimonio conforme a la ley.

31

Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes

en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los

bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones

administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones,

que organicen la administración pública municipal, regulen las materias,

procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la

participación ciudadana y vecinal.

El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

a) Las bases generales de la administración pública municipal y del

procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos

para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con

sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los

miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio

inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al

Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se

refieren tanto las fracciones

III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos

siguientes:

a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas

residuales;

b) Alumbrado público.

c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;

d) Mercados y centrales de abasto.

e) Panteones.

f) Rastro.

32

g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;

h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución,

policía preventiva municipal y tránsito; e

i) Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones

territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad

administrativa y financiera.

Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las

funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo

dispuesto por las leyes federales y estatales.

Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y

asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor

ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la

asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación

de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del

ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado

para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se

haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan

coordinadamente por el Estado y el propio municipio.

Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y

asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.”

Todos estos servicios públicos, la Constitución menciona que son Municipales,

pero realmente su pago o su egreso no está totalmente a cargo del Municipio, ya

que la Federación baja hasta los Municipios a enriquecerse, esto es, la Federación

cobra en los Municipios los impuestos federales tan importantes como el Impuesto

33

al Valor Agregado, el Impuesto Sobre la Renta, el Impuesto a Depósitos en

Efectivo, etc. Esto es, la Federación se enriquece de los Municipios y por lo tanto

está obligado a entregar un presupuesto para que se lleven a cabo este tipo de

obras y servicios públicos.

Lo ideal sería que la recaudación fiscal empezara desde el Municipio, ya que la

riqueza se está produciendo en ese territorio, y por lo tanto el municipio que pueda

desarrollarse más, será el mejor organizado, será el que tenga mejores

administradores, y un Municipio corrupto se notará inmediatamente por las

irregularidades que presente su administración. Podemos observar Municipios en

toda la República que presentan un aspecto ruinoso porque la Federación se nutre

de la riqueza pero ya no la devuelve íntegramente mediante el ramo 33, sino que a

través de la Ley de Coordinación Fiscal les va dando muy poca participación de la

que realmente ha recaudado el municipio.

Este es un punto en donde el Sistema de Recaudación Fiscal y las Finanzas del

Estado podría beneficiarse claro está, estableciendo un Consejo Ciudadano de

Vigilancia de Cuenta Pública, en todos y cada uno de los Municipios. Ahora bien,

frente a esta obra y servicio público de infraestructura básica, vamos a encontrar

que también existe servicio público de tipo operativo y funcional, y que

básicamente son las funciones orgánicas que la Federación tiene y que se derivan

del artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y que

establece las siguientes:

“Artículo 26.- Para el despacho de los asuntos del orden administrativo, el

Poder Ejecutivo de la Unión contará con las siguientes dependencias:

Secretaría de Gobernación

Secretaría de Relaciones Exteriores

Secretaría de la Defensa Nacional

34

Secretaría de Marina

Secretaría de Seguridad Pública

Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Secretaría de Desarrollo Social

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales

Secretaría de Energía

Secretaría de Economía

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

Secretaría de Comunicaciones y Transportes

Secretaría de la Función Pública

Secretaría de Educación Pública

Secretaría de Salud

Secretaría del Trabajo y Previsión Social

Secretaría de la Reforma Agraria

Secretaría de Turismo

Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal”

35

Lo anterior quiere decir que tanto la Federación, el Estado, así como el

Municipio, están obligados a que de los recursos del pueblo que están recaudando

en toda la secuencia de impuestos que se liquidan, a otorgarles servicios públicos

básicos como el agua potable, el drenaje, alcantarillado, tratamiento de aguas

residuales, alumbrado público, limpia, recolección, traslado, tratamiento y

disposición final de residuos, mercados y centrales de abasto, panteones, rastros,

calles, seguridad pública, vialidad, de hacienda, de desarrollo social, de medio

ambiente y recursos naturales, de energía, de economía, de agricultura,

ganadería desarrollo rural, pesca alimentación, comunicaciones y transportes, de

educación pública, de salud, y finalmente de turismo, que son servicios públicos

operativos y funcionales, que van generar una infraestructura que va a permitir al

ciudadano el poder desarrollarse.

Lo lamentable es que en la realidad, el administrador público, en vez de cumplir

con sus obligaciones estableciendo mercados y centrales de abasto, se dedica a

realizar una persecución hacia todos los vendedores ambulantes, violándole su

derecho natural de libre comercio, a la libre concurrencia y faltando a todo lo que

es el justo reparto de la riqueza.

Esas son faltas en la administración pública que provocan responsabilidades

que continuamente quedan impunes en la misma.

De ahí, que es necesario seguir generando esa conciencia democrática

produciendo más información sobre la cultura de la transparencia y rendición de

cuentas, en la necesidad de considerar a la Auditoría Superior de la Federación

como un organismo autónomo ciudadano, ya que esta institución lleva a cabo la

auditoría del Presupuesto Federal, y tiene relación y conexión con todos los

institutos y organismos de Auditoría Superior de cada uno de los Estados que

tienen facultades para auditar el presupuesto Estatal y también los presupuestos

Municipales.

36

1.16.- LA CULTURA DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN LAS NACIONES

UNIDAS.

Definitivamente la transparencia y la rendición de cuentas no es una idea

mexicana, de nueva cuenta es una circunstancia de las empresas globales ya que

han tenido diversos problemas en los países a los cuales están acaparando y que

siguen explotando sus riquezas; encontrándose con un gobierno lo

suficientemente corrupto como para no dejarlos entrar, y por tal razón, sugieren

que dichos gobiernos estén obligados a rendirle más a su pueblo para notar la

diferencia entre un pueblo trabajador a los intereses de las empresas

transnacionales, o un pueblo pobre que está sujeto a la esclavitud de los mismos

intereses globales.

Buenaventura de Sousa Santos12 (2004), ha manifestado que el discurso en

Naciones Unidas sobre los derechos naturales de desarrollo se suponen

convenientes para que las instituciones de la sociedad civil global, que dotan de

ciudadanía global, esto es de igualdad política, y los mecanismos del gobierno

global aseguren la rendición de cuentas de los organismos transnacionales y el

imperio de la ley en el comportamiento transnacional, generando una gran

evolución en los países en vías de desarrollo.

Para entender este movimiento global, es necesario considerar cómo, desde

1947, los Estados Unidos han querido que las aduanas y las fracciones

arancelarias desaparezcan y sus productos puedan entrar fácilmente a los

mercados de los países en desarrollo, ahora conocidos como países de economía

emergente.

La cuestión es que han utilizado continuamente a la Organización de las

Naciones Unidas para ello, instituyendo lo que en primer lugar fue el “Nuevo

12 Sousa Santos, Buenaventura, de (2004): “Democratizar la Democracia: los caminos de la democracia participativa”; México, Fondo de Cultura Económica, 1° Edición en español, p. 99.

37

Orden Económico Internacional”, y de ahí, a través de las actividades de la

Secretaría General de las Naciones Unidas, se generó una dependencia común

de inspección que fuera generando los diversos marcos político-administrativos de

los diversos países de las economías emergentes, por lo que se fue instituyendo

la rendición de cuentas en el sistema de la organización de las Naciones Unidas.

A partir del año 2011, se solidificó esta institución y se generó la resolución

64/259 de la Asamblea General, estableciendo con esto obligaciones de

inspección respecto de la rendición de cuentas a diversos órganos de la

organización, que otorgan diversos fondos a países y que el destino de dichos

fondos es incierto; así, organizaciones como: Oficinas en Ginebra de las Naciones

Unidas (ONUG), Organismo de la Naciones Unidas para la Vigilancia de la Tregua

(ONUV), Fuerza Provisional de las Naciones Unidas en el Líbano (FPNUL), Centro

de Enseñanza para Extranjeros (CEPE), Comisión Económica y Social de las

Naciones Unidas para el Asia Occidental (CESPAO), Banco Interamericano de

Desarrollo (BID), Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económica

(OCDE), Organización Internacional de las Migraciones (OIM), Organización para

la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE) y la Comisión Preparatoria de la

Organización del Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares

(OTPCE), generan incluso la inspección para observar la rendición de cuentas en

los países filiales que de alguna manera tratan de dotar de fondos establecidos

para lograr el desarrollo nacional.

Va surgiendo entonces un marco mundial de la rendición de cuentas, y se va

requiriendo para todos y cada uno de los países un mayor control tal y como se

observa en la siguiente gráfica:

38

CUADRO 1.- CULTURA DE RENDICIÓN DE CUENTAS Y TRANSPARENCIA.

FUENTE: Zahran Mounir: Rendición de Cuentas en el sistema de ONU. NY.EUA 2009

39

Por lo anterior, vemos como la rendición de cuentas surge como una exigencia

de los organismos internacionales para auditar la aplicación de fondos que como

beneficio social tienen a su disposición los países en desarrollo para su propio

beneficio.

1.17.- LA TRANSPARENCIA Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN EL

PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO.

En la Organización de las Naciones Unidas, se ha establecido todo un

programa propio para fomentar el desarrollo en los países subdesarrollados

principalmente, este programa cuenta con un presupuesto total de más de 5 mil

millones de dólares, y tiene subprogramas de desarrollo sustentable, como son

espacios públicos de concentración social, para procesos de desarrollo

sustentable local, la construcción de ciudadanía y espacios de participación para

el desarrollo sustentable, estrategia nacional para la participación de la ciudadanía

en el sector ambiental.

Y en general, la Organización de las Naciones Unidas a través del programa de

desarrollo va a ofrecer a las naciones la posibilidad de un financiamiento para su

desarrollo; razón por la cual, si en un momento determinado se entregan

capitales, justo es que deba de auditarse y supervisarse su uso.

Así, en una publicación de la Organización para la Cooperación y Desarrollo

Económico (por sus siglas en inglés OECD)13 (2003) se puede leer lo siguiente:

“Tomando en cuenta el papel potencial del sector privado, en colaboración con

el programa para la rendición de cuentas y transparencia del Programa de

Naciones Unidas para el Desarrollo, dio inicio a un estudio sobre la corrupción y

los esfuerzos para erradicarla en varios países en vías de desarrollo como son

13 OCDE (2003): “Las Reglas del Juego Cambiaron, la lucha contra el soborno y la corrupción”; Organización para la cooperación y el desarrollo económicos, 2° Edición, Pág. 206.

40

Bolivia, Filipinas, Marruecos y Paquistán. El objetivo del estudio tiene dos

vertientes; por un lado lograr una mejor comprensión de los elementos

determinantes de la corrupción y, por el otro, aprender de las experiencias de

estos países al respecto de la lucha por erradicarla.”

De hecho también se le conoce como el programa de anticorrupción al

programa de transparencia y rendición de cuentas; el cual genera manuales de

transparencia de programación nacional para la rendición de cuentas, la

transparencia, el combate a la corrupción, etc. Como consecuencia de lo anterior,

la misma Organización de las Naciones Unidas, por un lado fomenta la cultura de

la legalidad, y por el otro lado, concibe toda una filosofía de la rendición de

cuentas y combate a la corrupción, generando incluso diversos puntos específicos

a través de los cuales nuestro país ha adoptado lo siguiente:

1. El Manual de Transparencia.

a. El Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y

Combate a la Corrupción.

2. Información histórica de la Comisión Intersecretarial para la

transparencia y el combate a la corrupción.

3. La capacitación anticorrupción.

4. Cuadernos sobre la rendición de cuentas.

Estos documentos, por el momento solamente los dejamos citados, puesto que,

los vamos a estudiar a partir del Tercer capítulo, para ir delineando la forma en

cómo los postulados de la rendición de cuentas se van dando en nuestro país,

incluso se ha de comentar, la forma en que la Ley de Fiscalización Superior de la

Federación cambia su titulo a la de Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas

de la Federación, debido a este movimiento global que parte de los intereses de

los intereses de la Organización de las Naciones Unidas, y por supuesto, de una

competencia leal que reclaman los empresarios e industriales de productos

41

globalizados; por lo que, por el momento solamente la citamos pero a partir del

Tercer capítulo abordaremos sus diversos postulados.

1.18.- LA RENDICIÓN DE CUENTAS COMO UNA NECESIDAD DE LA

GLOBALIZACIÓN.

Una de las exigencias de las grandes industrias globalizadas y los intereses

que tienen en todos y cada uno de los países a los que definitivamente tienen

sometidos y acaparados gracias a lo que ellos mismos fomentan, a través de la

corrupción y sobornos al más alto nivel, exigen que exista una transparencia y

rendición de cuentas no solamente dentro del aparato gubernamental sino en toda

la actividad del Estado, razón por la cual, nuestro país fiel a los intereses de los

Estados Unidos, ha hecho todo lo posible para generar esa ruptura de la rendición

de cuentas.

Sobre el particular Mónica Campins14 (2007), manifiesta que una de las

condiciones de la idea global es reconocer que los Estados son responsables ante

la comunidad por los recursos que colocan. Y esto significa garantizar la

transparencia de sus actividades a través de una rendición de cuentas pública y

además confiable. La segunda cuestión se refiere a la necesidad que tienen las

organizaciones globales de hacer efectivo el cumplimiento de sus tareas en

programas de servicios a las comunidades en su forma de donantes y

patrocinadores.

En general, la rendición de cuentas y la transparencia generan un cierto

proceso de organización, para que la misma globalización pueda llevar a cabo las

inversiones necesarias en los países específicos.

14 Campins, Mónica (2007): “Sociedad y Estado en tiempos de Globalización”; Editorial Biblos, 1° Edición, p. 69.

42

Helmut Anheier y Amber Hawkes15 (2010), mencionan que las exigencias de

una mejor gobernabilidad y mayor rendición de cuentas significativamente han

aumentado tanto a nivel nacional como internacional en los sectores públicos y

privados y sin ánimo de lucro. Originalmente la rendición de cuentas o la

responsabilidad referida en su sentido general como el de responder por la

conducta de uno, era un concepto esencial de la administración pública que ha

sido exportado hacia otros campos de la actividad gubernamental y del mundo

privado.

En general, han existido diversos escándalos muy prominentes de

empresarios, principalmente de las casas de bolsa, que han aparentado actos

bursátiles mercantiles, sólo para adquirir más inversión sin tener respaldo para

garantizarla, o bien colocarla verdaderamente en el juego del mercado accionario;

problemas serios como los fraudes en Estados Unidos en la industria hipotecaria,

al hacer firmar a los clientes un contrato y después subir el interés

indiscriminadamente, han provocado situaciones de inestabilidad económica, no

solamente a nivel nacional sino mundial. De ahí que se requiere el incremento de

la presencia de la intervención ciudadana para todo proceso económico en donde

el dinero del ciudadano esté en juego.

Esta es una situación que da pie para fundamentar la cultura de la

transparencia y la rendición de cuentas, y a partir de ésta generar esa

participación ciudadana, en un organismo que ya funciona como es la Auditoría

Superior de la Federación, encargada de observar y revisar las cuentas de

egresos de la Federación, e incluso, en cada uno de los Estados las cuentas de

los Institutos Superiores de Auditoría, tienen sin duda alguna un valor superlativo,

y sería únicamente cuestión de que este organismo en vez de depender o ser

desconcentrado del Congreso de la Unión, específicamente de la Cámara de

Diputados, fuera un organismo autónomo de corte ciudadano, en donde ningún

15 Anheier, Helmut y Hawkes, Amber (2010): “La rendición de cuentas en un mundo en proceso de globalización”; Trinity University Press, p. 2.

43

partido político tuviese ningún interés puesto que son de los partidos políticos de

donde surgen los administradores públicos, y por lo mismo, la Auditoría Superior

de la Federación, podría estar viciada de origen porque se revisa a sí misma y es

muy difícil que sobrevengan reclamaciones o acciones legales en contra de

aquellos administradores que no han aprobado los resultados de las revisiones de

que fueron objeto.

44

CAPITULO 2

MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL DE LA TRASPARENCIA Y RENDICIÓN

DE CUENTAS.

Como su nombre lo indica, el objetivo principal de este capítulo es establecer un

marco teórico conceptual; se van a generar una serie de conceptos técnicos

doctrinales que identifican los conceptos definidos en cada uno de los incisos que

se van a desahogar en este capítulo, con el fin de observar la trascendencia de la

rendición de cuentas y la transparencia en la administración pública.

2.1.- DEFINICIÓN DE ESTRATEGIA.

La palabra estrategia deriva del latín estrategia que a su vez procede de dos

términos griegos: stratos (“ejército”) y agein (“conductor”, “guía”). Por lo tanto, el

significado de estrategia es el arte de dirigir las operaciones militares.

La estrategia militar es una de las dimensiones del arte de la guerra, junto a la

táctica (la correcta ejecución de los planes militares y las maniobras en la batalla)

y la logística (que asegura la disponibilidad del ejército y su capacidad combativa).

La estrategia se encarga del planeamiento y de la dirección de las campañas

bélicas. También se ocupa del movimiento y de la disposición estratégica de las

fuerzas armadas.

Son principios y rutas fundamentales que orientarán el proceso administrativo

de una empresa o una institución para alcanzar los objetivos a los que se desea

llegar. Las estrategias pueden ser de corto, mediano y largo plazo, según el

horizonte temporal.

El concepto también se utiliza para referirse al plan ideado para dirigir un asunto

y para designar al conjunto de reglas que aseguran una decisión óptima en cada

45

momento. En otras palabras, una estrategia es el proceso seleccionado a través

del cual se prevé alcanzar un cierto estado futuro.

2.2.- DEFINICIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

José Juan Sánchez González16(2001), al definir a la administración pública

presenta diversos elementos que van constituyendo los principios fundamentales y

los objetivos de la misma; este autor considera que para atender cualquier

definición se deben tener en cuenta los siguientes elementos, como son:

1. La administración pública es la actividad dinámica y en constante

movimiento, que contribuye a alcanzar los fines del Estado.

2. La acción del gobierno es la parte más visible de su actividad pública,

inicia donde termina la política y concluye donde la política comienza. Es el

Poder Ejecutivo con todos sus aparatos, órganos y dependencias públicas

que lo constituyen, aunque se relaciona de manera indirecta con los

poderes Legislativo y Judicial.

3. Es un proceso dinámico que tiene como finalidad la satisfacción de

necesidades públicas reconocidas por el estado.

Necesariamente, la administración pública va a simplificar la manera en cómo el

gobierno, llámese federal, estatal o municipal, debe de presentar una cierta

estructura que le permita llevar al ciudadano los servicios y obras públicas de

infraestructura básica que requiere para poder desarrollarse; para esto, el

ciudadano, otorga una contribución para que exista el presupuesto, e incluso la

administración pública, interviene los bienes propios de la nación

16 Sánchez González, José Juan: “La Administración Pública, como ciencia; su objeto y su estudio”; México, Plaza y Valdés Editores, 2001, Pág. 122.

46

administrándolos, y extrayendo de ahí, también la riqueza necesaria para lograr

los fines del estado.

Otro autor que ayuda a considerar una definición sobre la administración

pública es Ferrel Heady17 (2000) quien manifiesta que el núcleo de la

administración pública se ha de derivar de las diversas políticas públicas que se

van estructurando para establecer el orden social y la convivencia; la

administración pública puede definirse como la formulación, realización,

evaluación y modificación de las políticas públicas.”

Al observar el organigrama siguiente:

17 Heady Ferrel: “Administración Pública; una perspectiva comparada”; Fondo de Cultura Económica, 1ª Edición en Español, 2000, Pág. 36.

47

CUADRO 4.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

http://www.imt.mx/Archivos/AdministradorContenido/File/SPC/Curso%20Nociones/imagenes/modulo3/diagrama1.jpg

48

Con lo anterior, podremos tener una idea más amplia de lo que es la

administración pública. De tal manera, que básicamente va a ir proporcionando,

los diversos elementos, planes y programas no solamente para desahogar las

diversas políticas públicas, sino que principalmente atender el Estado de Derecho

y brindarle al ciudadano la obra y servicio público que requiere y para el cual,

inclusive, está contribuyendo para su existencia.

Si analizamos el artículo primero de la Ley Orgánica de la Administración

Pública Federal, veremos cómo básicamente la administración Pública establece

las bases orgánicas. Ya que dicho artículo dice:

Artículo 1o.- La presente Ley establece las bases de organización de la

Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal.

La Presidencia de la República, las Secretarías de Estado y la Consejería

Jurídica del Ejecutivo Federal, integran la Administración Pública Centralizada.

Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las

instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de

crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos,

componen la administración pública paraestatal.

Como consecuencia de lo anterior, resulta evidente el observar cómo las

posibilidades de la administración pública requieren técnicas de administración

basadas en la planeación, presupuestación, programación y por supuesto, la

gestión pública a través de la cual, se va a realizar la organización del gobierno del

estado, el cual de alguna manera, fija estructuras administrativas específicas a

través de las cuales, puede llevar a cabo el fin de organizar, planear, y disponer

del presupuesto para la obra y servicio público, de ahí, que el artículo 2 y 3 de la

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, mencionen la siguiente

organización:

49

Artículo 2.- En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los

negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión,

habrá las siguientes dependencias de la Administración Pública Centralizada:

I. Secretarías de Estado, y

II. (Derogado)

III. Consejería Jurídica.

Artículo 3.- El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará en los términos de las

disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la

administración pública paraestatal:

I.- Organismos descentralizados;

II.- Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito,

organizaciones auxiliares nacionales de crédito e instituciones nacionales de

seguros y de fianzas, y

III.- Fideicomisos.

La administración puede llevarse a cabo en una forma centralizada a través de

las secretarías de estado, o bien en forma desconcentrada, descentralizada, en

forma de empresa de participación estatal, ya sea en instituciones nacionales de

crédito, en organizaciones auxiliares, o bien en forma de fideicomisos.

50

2.3.- LA TRANSPARENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Un tema tan antiguo como lo es la administración pública, es la lucha contra la

corrupción. En este sexenio se le ha denominado de muchas y muy variadas

maneras, y esto en la actualidad no es la excepción. Antes de iniciar el análisis es

importante considerar que la lucha contra la corrupción parece ser un discurso

demagógico, y desgastado, que gusta a todas las administraciones y para muestra

basta sólo un ejemplo, ya que podemos recordar las palabras del Licenciado

Miguel de la Madrid18 (2002), quien toma posesión como Presidente de la

República por el Partido Revolucionario Institucional en 1982 y dice: “La

renovación moral de la sociedad será compromiso y norma de conducta

permanente de mi gobierno. Aspiro a inducir con el ejemplo del gobierno,

empezando con el mío, los compromisos de todos los mexicanos, de todos y cada

uno de los sectores, de todos los gremios para fortalecer nuestros valores.”

Desde el punto de vista de la política pública se estructura una institución,

desaparece, se cambia, se vuelve a reformar y sin embargo, las cosas siguen de

la misma manera; la élite política sigue controlando el presupuesto, el cual está

por completo sujeto a la lucha interna que libran los partidos políticos.

Se trata de lograr una democratización en el uso de la riqueza nacional

perteneciente a todos y cada uno de los ciudadanos, pero se van estableciendo

cortinas de humo para lograr distraer a la población y efectuar la ya tradicional

depredación de los recursos.

Un ejemplo de estas manifestaciones, sin duda, es la Ley Federal de

Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, la cual trata de

garantizar una mayor transparencia en el manejo contable del presupuesto fiscal y

18 Madrid, Miguel, De la: “La renovación nacional a través del Derecho”; México, Editorial Porrúa, 5ta Edición 2002, Pág. 82.

51

persigue objetivos específicos que establece el artículo 4 de esta propia Ley que a

la letra menciona:

Artículo 4. Son objetivos de esta Ley:

I. Proveer lo necesario para que toda persona pueda tener acceso a la

información mediante procedimientos sencillos y expeditos;

II. Transparentar la gestión pública mediante la difusión de la información que

generan los sujetos obligados;

III. Garantizar la protección de los datos personales en posesión de los sujetos

obligados;

IV. Favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos, de manera que puedan

valorar el desempeño de los sujetos obligados;

V. Mejorar la organización, clasificación y manejo de los documentos, y

VI. Contribuir a la democratización de la sociedad mexicana y la plena vigencia

del Estado de derecho.

A partir de esta situación y para perseguir estos objetivos, diversos autores,

científicos, grupos políticos, y demás actores del quehacer político y aspirantes a

ingresar al presupuesto, han considerado en términos generales, que la

transparencia y la rendición de cuentas podrían verse vuelto más eficaz en base a

la siguiente gráfica organizacional:

52

CUADRO 5.- CONSEJO CONSULTIVO CIUDADANO.

http://www.indetec.gob.mx/cnh/Propuestas/112.pdf

53

Como sea, la transparencia en la gestión pública, debe necesariamente

garantizar una democratización de la sociedad mexicana, y para esto, hay

obligaciones específicas que la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la

Información Pública Gubernamental establece, como es el ejemplo del artículo 7

de dicha ley que dice a la letra:

Obligaciones de transparencia

Artículo 7. Con excepción de la información reservada o confidencial prevista

en esta Ley, los sujetos obligados deberán poner a disposición del público y

actualizar, en los términos del Reglamento y los lineamientos que expida el

Instituto o la instancia equivalente a que se refiere el Artículo 61, entre otra, la

información siguiente:

I. Su estructura orgánica;

II. Las facultades de cada unidad administrativa;

III. El directorio de servidores públicos, desde el nivel de jefe de departamento o

sus equivalentes;

IV. La remuneración mensual por puesto, incluso el sistema de compensación,

según lo establezcan las disposiciones correspondientes;

V. El domicilio de la unidad de enlace, además de la dirección electrónica donde

podrán recibirse las solicitudes para obtener la información;

VI. Las metas y objetivos de las unidades administrativas de conformidad con

sus programas operativos;

VII. Los servicios que ofrecen;

54

VIII. Los trámites, requisitos y formatos. En caso de que se encuentren inscritos

en el Registro Federal de Trámites y Servicios o en el Registro que para la materia

fiscal establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, deberán publicarse

tal y como se registraron;

IX. La información sobre el presupuesto asignado, así como los informes sobre

su ejecución, en los términos que establezca el Presupuesto de Egresos de la

Federación. En el caso del Ejecutivo Federal, dicha información será

proporcionada respecto de cada dependencia y entidad por la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público, la que además informará sobre la situación

económica, las finanzas públicas y la deuda pública, en los términos que

establezca el propio presupuesto;

X. Los resultados de las Auditorías al ejercicio presupuestal de cada sujeto

obligado que realicen, según corresponda, la Secretaría de la Función Pública, las

contralorías internas o la Auditoría Superior de la Federación y, en su caso, las

aclaraciones que correspondan;

XI. El diseño, ejecución, montos asignados y criterios de acceso a los

programas de subsidio. Así como los padrones de beneficiarios de los programas

sociales que establezca el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación;

XII. Las concesiones, permisos o autorizaciones otorgados, especificando los

titulares de aquéllos;

XIII. Las contrataciones que se hayan celebrado en términos de la legislación

aplicable detallando por cada contrato:

a) Las obras públicas, los bienes adquiridos, arrendados y los servicios

contratados; en el caso de estudios o investigaciones deberá señalarse el

tema específico;

55

b) El monto;

c) El nombre del proveedor, contratista o de la persona física o moral con

quienes se haya celebrado el contrato, y

d) Los plazos de cumplimiento de los contratos;

XIV. El marco normativo aplicable a cada sujeto obligado;

XV. Los informes que, por disposición legal, generen los sujetos obligados;

XVI. En su caso, los mecanismos de participación ciudadana, y

XVII. Cualquier otra información que sea de utilidad o se considere relevante,

además de la que con base a la información estadística, responda a las preguntas

hechas con más frecuencia por el público.

La información a que se refiere este Artículo deberá publicarse de tal forma que

facilite su uso y comprensión por las personas, y que permita asegurar su calidad,

veracidad, oportunidad y confiabilidad. Las dependencias y entidades deberán

atender las recomendaciones que al respecto expida el Instituto.

Es importante denotar cómo todos estos datos, como es la remuneración

mensual del servidor público, las metas, los servicios que ofrece, trámites que

reporta, resultados de auditoría, evidentemente la información del presupuesto

asignado, que lleva a cabo la Auditoría Superior de la Federación pero que éstos

solamente se reportan exclusivamente a la comisión de vigilancia como lo

pudimos constatar en el capítulo anterior, razón por la cual consideramos viable la

ponencia y propuesta de esta tesis.

56

2.4.- CONCEPTO DE PRESUPUESTO FEDERAL.

Se ha considerado la idea conceptual del presupuesto federal, pero realmente

los diversos presupuestos del estado y los municipios obedecen a la misma

conceptualización y no debemos de olvidar que en este capítulo lo que

principalmente estamos haciendo son conceptos.

De ahí, que Rafael Bielsa19 (2004), define el presupuesto como un cálculo legal

de ingresos y gastos públicos autorizados para ser realizados en un periodo

financiero respectivo.

A partir de lo que es la naturaleza jurídica del presupuesto, se van a generar

actos principalmente del poder ejecutivo para someter tanto en las necesidades de

ingresos como egresos.

Por otro lado y desde lo que es el punto de vista doctrinal, el presupuesto

necesariamente debe respetar los siguientes principios como son:

1. Universalidad.

2. Especialidad.

3. Anualidad.

4. Unidad.

5. Planificación.

6. Exactitud.

7. Claridad.

8. Exclusividad.

9. Previsión.

10. Publicidad.

11. Periodicidad.

19 Bielsa, Rafael: “Derecho Administrativo”; Buenos Aires Argentina, Editorial La Ley, 3ra Edición 2004, Pág. 202.

57

Por lo que debemos de considerar inicialmente, que las posibilidades de

especialidades del presupuesto estarán dirigidas a sectores como son:

1. Los ramos establecidos.

2. Los programas.

3. Los subprogramas y

4. Las diversas partidas presupuestales.

Conforme a lo anterior, llega a ser aceptable la definición que hace del

presupuesto público Ramón Beteta20 (2004), al decir que el Estado realiza gastos

para cumplir con sus cometidos y atribuciones, los cuales lleva a cabo de

conformidad con el documento legislativo que lo autoriza para ello. Dicho

documento se llama el Presupuesto de Egresos de la Federación y está

encaminado a satisfacer las necesidades comunes de la población. Que

representa por otra parte un importante instrumento para orientar la actividad

económica nacional, aumento o contracción de las inversiones, generación de

empleos, influencia en la alteración o incremento de la inflación, fomento de la

inflación, fomento de la producción y comercialización, etc.

En principio es el Poder Ejecutivo quien en su carácter administrador debe de

formular una iniciativa presupuestal para ser sometida al Congreso de la Unión y

se acepten tanto los ingresos y egresos presupuestados para un año o un ejercicio

correspondiente.

2.5.- CÓMO SE FORMA EL PRESUPUESTO.

Inicialmente es el ejecutivo quien va a generar la iniciativa principal a través de

la cual se van a establecer dos presupuestos principalmente, por un lado, lo que

dispone la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio anual, y por el otro,

20 Beteta, Ramón: “Los presupuesto Federales de Ingresos y Egresos para el desarrollo”; México, Universidad Nacional Autónoma de México, 5ta Edición 2004 Pág. 302.

58

lo que se fija en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio

respectivo.

Así, la Ley de Ingresos, presenta inicialmente lo siguiente:

Artículo 1o. En el ejercicio fiscal de 2013, la Federación percibirá los ingresos provenientes de los conceptos y en las cantidades estimadas que a continuación se enumeran:

CONCEPTO Millones

de pesos INGRESOS DEL GOBIERNO FEDERAL

2,313,614.2 I.

Impuestos: 1,466,179.6

1.

Impuesto sobre la renta. 747,986.1

2

. Impuesto empresarial a tasa única. 50,737.5

3

. Impuesto al valor agregado. 556,234.1

4

. Impuesto especial sobre producción y servicios: 46,022.2

a

. Gasolinas, diesel para combustión automotriz: -26,181.5

i)

Artículo 2o.-A, fracción I. -51,268.9

ii)

Artículo 2o.-A, fracción II. 25,087.4

b.

Bebidas con contenido alcohólico y cerveza: 29,003.3

i)

Bebidas alcohólicas. 5,489.7

ii)

Cervezas y bebidas refrescantes. 23,513.6

c.

Tabacos labrados. 33,055.7

d.

Juegos con apuestas y sorteos. 2,594.8

e.

Redes públicas de telecomunicaciones. 7,465.5

f.

Bebidas energetizantes. 84.4

5

. Impuesto sobre automóviles nuevos. 5,088.0

59

6

. Impuesto sobre servicios expresamente declarados de interés

público por ley, en los que intervengan empresas concesionarias de bienes del dominio directo de la Nación.

0.0

7

. Impuesto a los rendimientos petroleros. 1,517.7

8

. Impuestos al comercio exterior: 27,259.3

a

. A la importación. 27,259.3

b.

A la exportación. 0.0

9

. Impuesto a los depósitos en efectivo. 3,881.9

1

0. Accesorios. 27,452.8

II.

Contribuciones de mejoras: 23.0

Contribución de mejoras por obras públicas de infraestructura hidráulica.

23.0

III.

Derechos: 789,105.9

1.

Servicios que presta el Estado en funciones de derecho público:

4,817.2

a

. Secretaría de Gobernación. 41.6

b.

Secretaría de Relaciones Exteriores. 2,683.1

c.

Secretaría de la Defensa Nacional. 0.0

d.

Secretaría de Marina. 0.0

e.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 156.7

f.

Secretaría de la Función Pública. 6.5

g.

Secretaría de Energía. 168.6

h.

Secretaría de Economía. 57.1

i. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.

30.3

j. Secretaría de Comunicaciones y Transportes. 896.8 k

. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. 52.3

l. Secretaría de Educación Pública. 610.3

60

m.

Secretaría de Salud. 13.0

n.

Secretaría del Trabajo y Previsión Social. 1.7

ñ.

Secretaría de la Reforma Agraria. 67.5

o.

Secretaría de Turismo. 0.8

p.

Secretaría de Seguridad Pública. 30.9

2

. Por el uso o aprovechamiento de bienes del dominio público: 16,232.8

a

. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 0.5

b.

Secretaría de la Función Pública. 0.0

c.

Secretaría de Economía. 2,798.1

d.

Secretaría de Comunicaciones y Transportes. 6,620.9

e.

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. 6,748.8

f.

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.

64.5

g.

Secretaría del Trabajo y Previsión Social. 0.0

3

. Derechos a los hidrocarburos: 768,055.9

a

. Derecho ordinario sobre hidrocarburos. 656,101.4

b.

Derecho sobre hidrocarburos para el fondo de estabilización.

94,755.6

c.

Derecho extraordinario sobre exportación de petróleo crudo.

1,533.0

d.

Derecho para la investigación científica y tecnológica en materia de energía.

6,497.1

e.

Derecho para la fiscalización petrolera. 31.6

f.

Derecho sobre extracción de hidrocarburos. 3,028.5

g.

Derecho especial sobre hidrocarburos. 4,397.9

h.

Derecho adicional sobre hidrocarburos. 1,409.8

i. Derecho para regular y supervisar la exploración y explotación de hidrocarburos.

301.0

IV.

Contribuciones no comprendidas en las fracciones precedentes causadas en ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidación o de pago.

1,120.3

Productos: 3,850.3

61

1

. Por los servicios que no correspondan a funciones de

derecho público. 3.3

2

. Derivados del uso, aprovechamiento o enajenación de bienes

no sujetos al régimen de dominio público: 3,847.0

a

. Explotación de tierras y aguas. 0.0

b.

Arrendamiento de tierras, locales y construcciones. 1.4

c.

Enajenación de bienes: 1,188.7

i)

Muebles. 1,120.4

ii)

Inmuebles. 68.3

d.

Intereses de valores, créditos y bonos. 2,204.7

e.

Utilidades: 452.1

i)

De organismos descentralizados y empresas de participación estatal.

0.0

ii)

De la Lotería Nacional para la Asistencia Pública. 0.0

iii)

De Pronósticos para la Asistencia Pública. 450.8

iv)

Otras. 1.3

f.

Otros. 0.1

VI.

Aprovechamientos: 53,335.1

1

. Multas. 1,361.8

2

. Indemnizaciones. 1,573.9

3

. Reintegros: 103.5

a

. Sostenimiento de las Escuelas Artículo 123. 0.0

b.

Servicio de Vigilancia Forestal. 0.1

c.

Otros. 103.4

4

. Provenientes de obras públicas de infraestructura hidráulica. 309.1

62

5.

Participaciones en los ingresos derivados de la aplicación de leyes locales sobre herencias y legados expedidas de acuerdo con la Federación.

0.0

6

. Participaciones en los ingresos derivados de la aplicación de

leyes locales sobre donaciones expedidas de acuerdo con la Federación.

0.0

7

. Aportaciones de los Estados, Municipios y particulares para el

servicio del Sistema Escolar Federalizado. 0.0

8

. Cooperación del Distrito Federal por servicios públicos locales

prestados por la Federación. 0.0

9

. Cooperación de los Gobiernos de Estados y Municipios y de

particulares para alcantarillado, electrificación, caminos y líneas telegráficas, telefónicas y para otras obras públicas.

0.0

1

0. 5% de días de cama a cargo de establecimientos particulares

para internamiento de enfermos y otros destinados a la Secretaría de Salud.

0.0

1

1. Participaciones a cargo de los concesionarios de vías

generales de comunicación y de empresas de abastecimiento de energía eléctrica.

515.3

1

2. Participaciones señaladas por la Ley Federal de Juegos y

Sorteos. 772.6

1

3. Regalías provenientes de fondos y explotaciones mineras. 0.0

1

4. Aportaciones de contratistas de obras públicas. 4.6

1

5. Destinados al Fondo para el Desarrollo Forestal: 0.5

a

. Aportaciones que efectúen los Gobiernos del Distrito

Federal, Estatales y Municipales, los organismos y entidades públicas, sociales y los particulares.

0.0

b.

De las reservas nacionales forestales. 0.0

c.

Aportaciones al Instituto Nacional de Investigaciones Forestales y Agropecuarias.

0.0

d.

Otros conceptos. 0.5

1

6. Cuotas Compensatorias. 88.6

1

7. Hospitales Militares. 0.0

1

8. Participaciones por la explotación de obras del dominio

público señaladas por la Ley Federal del Derecho de Autor. 0.0

63

1

9. Recuperaciones de capital: 22.0

a

. Fondos entregados en fideicomiso, a favor de

Entidades Federativas y empresas públicas. 17.2

b.

Fondos entregados en fideicomiso, a favor de empresas privadas y a particulares.

4.8

c.

Inversiones en obras de agua potable y alcantarillado. 0.0

d.

Desincorporaciones. 0.0

e.

Otros. 0.0

2

0. Provenientes de decomiso y de bienes que pasan a

propiedad del Fisco Federal. 0.0

2

1. Provenientes del programa de mejoramiento de los medios de

informática y de control de las autoridades aduaneras. 0.0

2

2. No comprendidos en los incisos anteriores provenientes del

cumplimiento de convenios celebrados en otros ejercicios. 0.0

2

3. Otros: 48,583.2

a

. Remanente de operación del Banco de México. 0.0

b.

Utilidades por Recompra de Deuda. 0.0

c.

Rendimiento mínimo garantizado. 0.0

d.

Otros. 48,583.2

B

. INGRESOS DE ORGANISMOS Y EMPRESAS 996,435.1

I.

Ingresos de organismos y empresas: 805,024.2

1

. Ingresos propios de organismos y empresas: 805,024.2

a

. Petróleos Mexicanos. 428,877.3

b.

Comisión Federal de Electricidad. 307,957.5

c.

Instituto Mexicano del Seguro Social. 29,454.5

d.

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado.

38,734.9

2

. Otros ingresos de empresas de participación estatal. 0.0

64

II.

Aportaciones de seguridad social: 191,410.9

1

. Aportaciones y abonos retenidos a trabajadores por patrones

para el Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. 0.0

2

. Cuotas para el Seguro Social a cargo de patrones y

trabajadores. 191,410.9

3

. Cuotas del Sistema de Ahorro para el Retiro a cargo de los

patrones. 0.0

4

. Cuotas para el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de

los Trabajadores del Estado a cargo de los citados trabajadores. 0.0

5

. Cuotas para el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas

Armadas Mexicanas a cargo de los militares. 0.0

C

. INGRESOS DERIVADOS DE FINANCIAMIENTOS 396,872.9

I.

Endeudamiento neto del Gobierno Federal: 413,780.1

1.

Interno. 413,780.1

2

. Externo. 0.0

II.

Otros financiamientos: 27,986.4

1

. Diferimiento de pagos. 27,986.4

2

. Otros. 0.0

III.

Déficit de organismos y empresas de control directo. -44,893.6

TOTAL 3,706,922.2

Como puede apreciarse, hay una partida presupuestal para cada uno de los

rubros de la actividad de la administración pública para fin y efecto de que pueda

seguir operando.

65

Frente a esto, estará la formulación del Presupuesto de Egresos de la

Federación para el ejercicio fiscal determinado, en el cual se delinean las

afinaciones del presupuesto de egresos en términos que establece la propia

legislación, principalmente derivándose del artículo primero que a la letra dice:

Artículo 1. El ejercicio, el control y la evaluación del gasto público federal para

el ejercicio fiscal de 2013, se realizarán conforme a lo establecido en la Ley

Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y en las disposiciones que,

en el marco de dicha Ley, estén establecidas en otros ordenamientos legales y en

este Presupuesto de Egresos.

La interpretación del presente Presupuesto de Egresos, para efectos

administrativos y exclusivamente en el ámbito de competencia del Ejecutivo

Federal, corresponde a las secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la

Función Pública, en el ámbito de sus atribuciones, conforme a las disposiciones y

definiciones que establece la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad

Hacendaria. Lo anterior sin perjuicio de la interpretación que corresponda a otros

poderes de la unión en el ámbito de sus respectivas competencias.

La información que, en términos del presente Decreto deba remitirse a la

Cámara de Diputados, será enviada a la Mesa Directiva de la misma, la cual

turnará dicha información a las comisiones competentes, en forma impresa y en

formato electrónico de texto modificable de base de datos, con el nivel de

desagregación que establece la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad

Hacendaria y las disposiciones normativas vigentes, y ser publicada en las

páginas de Internet que corresponda.

En caso de que la fecha límite para presentar la información sea un día inhábil,

la misma se recorrerá al día hábil siguiente.

66

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de sus atribuciones,

garantizará que toda la información presupuestaria sea comparable con el

ejercicio fiscal anterior y que ésta sea comparable entre los diversos documentos

presupuestarios: Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación;

Presupuesto de Egresos de la Federación; Informes Trimestrales sobre la

Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, que incluirán el

desglose de los proyectos de inversión previstos en este Decreto; Informes de

Avance de Gestión Financiera; y Cuenta de la Hacienda Pública Federal.

Asimismo, en congruencia con el artículo 4, fracción IV de la Ley Federal de

Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, todas las

asignaciones presupuestarias presentadas en estos documentos también deberán

ser públicas, en forma impresa y en formato electrónico de texto modificable de

base de datos, al nivel de desagregación conforme a las disposiciones de la Ley

Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y demás disposiciones

aplicables.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público reportará en los Informes

Trimestrales sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda

Pública la evolución de las erogaciones correspondientes a los respectivos anexos

relacionados con los programas presupuestarios para la igualdad entre mujeres y

hombres; para niñas, niños y adolescentes; de ciencia, tecnología e innovación;

especial concurrente para el desarrollo sustentable; erogaciones para el desarrollo

integral de los jóvenes; recursos para la atención de grupos vulnerables y

erogaciones para el desarrollo integral de la población indígena.

Derivado de lo anterior, no solamente se fija la facultad legislativa a la luz de la

ley de ingresos la posibilidad de exigirle al contribuyente el pago de la contribución

respectiva para lograr los presupuestos establecidos, sino que, del otro lado se

establece todo un plan de gasto neto anual, que evidentemente se refleja en la

obra y servicio público que el pueblo mismo está pagando.

67

Situación que puede verse en términos muy amplios y generales en las

siguientes tablas de rubros presupuestales. Como los podemos apreciar en los

anexos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 al final de este estudio.

De ahí, que como puede observarse, a través de la negociación incluso dentro

del propio parlamento, se van fijando las posibilidades presupuestarias, para fin y

efecto de que el costo del gobierno federal estatal, y municipal, no sea un

gravamen tan alto que ahogue al ciudadano.

2.6.- LOS CONCEPTOS INTERNACIONALES DE RENDICIÓN DE

CUENTAS.

De acuerdo con Eduardo Isunsa Vera21 (2006), la necesidad de una rendición

de cuentas surge de los organismos financieros internacionales, organizaciones

de ayuda internacional, y el otorgamiento de fondos internacionales

principalmente los de naciones unidas, y esto por la exigencia de un respeto a los

financiamientos que se le otorgan a los gobiernos de los estados, de tal manera

que se funda en el uso de los conceptos de participación ciudadana, sociedad

civil capital social entre otros. El más reciente de estos conceptos es el de

rendición de cuentas que hoy también se refiere a la vigilancia ciudadana de las

cuentas del gobierno y de la Accountability (por su expresión en inglés).

Una de las necesidades más próximas de la globalización, ha sido el hecho de

que los diversos fondos que se van otorgando a los gobiernos como una ayuda

para el progreso y desarrollo, deben de alguna manera estar debidamente

supervisados, cuando menos en un esquema sencillo como el que se presenta a

continuación.

21 Isunsa Vera, Ernesto: “Democratización, rendición de cuentas y sociedad civil”; México, Universidad Veracruzana, 2006, Pág. 8.

68

CUADRO 6.- RENDICIÓN DE CUENTAS

Libro de Shelder, Andreas: “¿Qué es la rendición de cuentas?; IFAI, 2010

69

La cuestión de la rendición de cuentas, la auditoría y circunstancias surge por la

palabra clave globalizada llamada “Accountability”, este concepto se traduce como

un control de fiscalización con responsabilidades y por lo tanto, la voz más

cercana que la puede traducir es la rendición de cuentas, por eso en México,

como en todo el mundo latino y en los países subdesarrollados o en vías de

desarrollo se ha denominado a la figura como una rendición de cuentas de los

diversos fondos que instituciones bancarias internacionales, institución de

crédito, organismos internacionales como Naciones Unidas que tienen diversos

fondos de ayuda de desarrollo y ayudas específicas de tipo internacional hacia los

gobiernos de países en desarrollo, ahora se ha exigido tajantemente el hecho de

que exista el accountability, ya que de lo contrario no tienen acceso a los fondos

que estas organizaciones ponen a su disposición para el desarrollo; por lo que

evidentemente, más que ser una voluntad política, ha sido un requisito para poder

acceder a fondos internacionales.

2.7.- LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y SUS ELEMENTOS DE

CONCEPTUALIZACIÓN EN MÉXICO.

Sobre el concepto de rendición de cuentas, Rosa Nonell22 (2006), considera

que: “la rendición de cuentas se define como un requerimiento a una organización

tanto pública como privada para quitar a la sociedad sus acciones y aceptar

consecuentemente la responsabilidad de las mismas, una condición básica para

el desarrollo de un sistema de rendición de cuentas es la voluntad política de los

gobiernos y de los responsables de las organizaciones para establecerla.”

Es importante derivar, de lo dicho por el autor citado, que la rendición de

cuentas, forma parte de un concepto que parece un vínculo; que básicamente

compromete en sí dos legislaciones, por un lado, la Ley de Fiscalización y

Rendición de Cuentas de la Federación, y por el otro, la Ley Federal de

22 Nonell, Rosa: “Transparencia y buen Gobierno: Rendición de Cuentas (Accountability)”; Barcelona España Icaria Editorial, 2006 Pág. 12.

70

Transparencia y Acceso a la Información Publica Gubernamental; esto en virtud de

que desde el punto de vista dogmático, la rendición de cuentas y la transparencia

llegan a formar un solo concepto; de tal manera, que John Elster23 (2006), ha

manifestado que la rendición de cuentas y la transparencia son dos componentes

esenciales en los que se debe de fundamentar un gobierno de corte democrático.

Por medio de la rendición de cuentas se explica a la sociedad, titular de la

soberanía y dueño del presupuesto, cómo han llevado a cabo sus acciones y

consecuentemente, hay una aceptación tácita de la responsabilidad por las

mismas; la transparencia abre la información al escrutinio de los interesados para

investigar cómo se está llevando a cabo la administración pública.

Estos conceptos de transparencia y rendición de cuentas no son exclusivos de

un país, viajan por todo el mundo, son exigencias de los organismos públicos

internacionales como se desprendió de la investigación en el inciso anterior; no es

en sí una idea mexicana, ni mucho menos la voluntad política de nuestros

gobernantes por entregar cuentas al pueblo al que sirve, es una exigencia de los

organismos internacionales para que cuando otorguen sus créditos, los

gobernantes deban tener un sistema que permita el acceso a la información de

manera rápida y saber qué es lo que están haciendo con los fondos entregados.

2.8.- DEFINICIÓN DE ÁREAS SENSIBLES EN LA ADMINISTRACIÓN.

Los procesos de transparencia, rendición de cuentas y fiscalización, han

generado la promoción de un desarrollo administrativo de un gobierno eficaz, que

realmente cumpla con las expectativas que establece la ley, los programas y las

políticas públicas; de tal forma, que se van generando áreas de riesgo en el

manejo presupuestal, en virtud de las facilidades recaudatorias, la posibilidad en la

utilización del presupuesto respectivo; así, fideicomisos, fondos, mandatos,

23 Elster, John: “Rendición de Cuentas: La Justicia Transnacional en perspectiva”; Buenos Aires Argentina, Editorial Katz, 2006, p. 361.

71

contratos análogos, educación pública, pensiones, jubilaciones, recursos federales

transferidos a estados y municipios, proyectos de infraestructura productiva de

largo plazo, recursos destinados a procesos electorales, sistemas contables

gubernamentales, sistemas de evaluación y desempeño, donativos de recursos

públicos, van generando siempre la necesidad de determinar el resultado de las

auditorías, contrastando con una línea estratégica que permita aplicar el proceso

de transparencia y rendición de cuentas; como consecuencia de lo anterior, se

van generando diversos temas a partir de los resultados de la auditoría que deben

de ser debidamente tomados en cuenta, para generar un programa, o una política

pública, o bien un manual para determinar situaciones como son:

Generación de subejercicios presupuestales, debido a excesos de

trámites, burocracia y discrecionalidad, a una inadecuada normatividad, y a

la insuficiencia de proyectos de desarrollo y de capacidad de ejecución de

gastos.

Otro tema visible de las áreas sensibles, es la disponibilidad de los

recursos derivados, principalmente de los subejercicios presupuestales,

cuyos montos se transfieren a distintas cuentas y figuras jurídicas, con lo

que se elude el control legislativo correspondiente.

Por otro lado, la discrecionalidad de los servidores públicos que se

refleja en el amplio margen de actuación y decisión sobre el manejo y

aplicación de los recursos públicos.

Finalmente las funciones de regulación y supervisión que no son

ejecutados a cabalidad respecto de los actos jurídicos que se delegan a

particulares en áreas estratégicas reservadas a particulares: en estos

casos, se hace insuperable generar una situación mucho más especial para

establecer los procesos de transparencia, rendición de cuentas y

fiscalización.

72

2.9.- LA CONTABILIDAD PATRIMONIAL

Según José Cerda Aparicio24 (2001), la contabilidad patrimonial hace referencia

al suministro de información financiera de la entidad económica frente a terceros

como serían proveedores, accionistas y en el caso público ante los informes a la

ciudadanía.

Desde un término general, el sistema al que deben sujetarse los entes públicos

será registrar de manera armónica, delimitada y especifica las operaciones

presupuestarias y contables derivadas de la gestión pública, así como otros flujos

económicos. Así mismo, generará estados financieros confiables, oportunos,

comprensibles, periódicos y por supuesto comparables, los que serán expresados

en términos monetarios.

Aquí vamos a encontrar otro de los efectos de trascendencia internacional que

viene también de la iniciativa mundial de la globalización, especialmente de las

grandes empresas de los Estados Unidos, organismos internacionales y demás

actores en el mundo, y es la llamada rectoría de la armonización contable.

Se estableció dentro de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, un

Consejo de Coordinación para la Armonización de la Contabilidad Gubernamental,

el cual tiene como objetivo la emisión de normas contables y lineamientos para la

generación de la información financiera que va a ser aplicable de manera

homogénea por todos los entes públicos.

Estos entes deberán de implementar dichos sistemas contables de manera

obligatoria en sus respectivas competencias, y además bajo presupuestos

específicos establecidos debidamente en la Ley General de Contabilidad

Gubernamental, como es el caso del artículo 19 de la mencionada Ley en el que

se establece principalmente los puntos principales que los entes públicos deben

asegurar en un sistema contable.

24 Cerda Aparicio, José: “Las Cuentas Anuales; Definición, Lectura e Interpretación”; Editorial de la Universidad Politécnica de Valencia, 2001, p. 62.

73

Artículo 19.- Los entes públicos deberán asegurarse que el sistema:

I. Refleje la aplicación de los principios, normas contables generales y

específicas e instrumentos que establezca el consejo;

II. Facilite el reconocimiento de las operaciones de ingresos, gastos, activos,

pasivos y patrimoniales de los entes públicos;

III. Integre en forma automática el ejercicio presupuestario con la operación

contable, a partir de la utilización del gasto devengado;

IV. Permita que los registros se efectúen considerando la base acumulativa

para la integración de la información presupuestaria y contable;

V. Refleje un registro congruente y ordenado de cada operación que genere

derechos y obligaciones derivados de la gestión económico-financiera de los entes

públicos;

VI. Genere, en tiempo real, estados financieros, de ejecución presupuestaria y

otra información que coadyuve a la toma de decisiones, a la transparencia, a la

programación con base en resultados, a la evaluación y a la rendición de cuentas,

y

VII. Facilite el registro y control de los inventarios de los bienes muebles e

inmuebles de los entes públicos.

El sistema estará conformado por un conjunto de registros, procedimientos y

criterios que básicamente tienden a una uniformidad en su estructura; aplicando

los principios técnicos comunes destinados a captar, valuar, registrar, clasificar,

informar e interpretar las transacciones, transformaciones y eventos que, derivado

de la actividad económica, modifican la situación patrimonial del gobierno y de la

finanza pública.

2.10.- SUBEJERCICIOS DE RECURSOS.

Definitivamente no es recomendable ni aceptada la práctica del subejercicio del

recurso, en virtud de que se desvirtúa la planeación que inicia desde lo que es la

integración de la Ley en el Congreso, la obligación del servicio y obra pública, la

formulación de una estrategia o política pública para llevarlo a cabo, el

74

establecimiento de un plan o programa para poderlo desarrollar, y si llegado el

momento, sobreviene un subejercicio los programas pueden quedarse sin

recursos puesto que no hay en sí, una ministración adecuada y por lo tanto,

sobrevienen los problemas no solamente financieros sino también contables,

administrativos y legales.

De hecho, lo conveniente sería tratar de cambiar la forma del subejercicio de

recursos por la vía de aportaciones federales para que de alguna manera el

recurso llegue etiquetado, y no pueda fácilmente ser utilizado para otros fines;

claro está, que por lo regular, cuando existe un subejercicio en el presupuesto,

sobrevienen problemas presupuestales muy fuertes por las implicaciones que de

esto deriva; por lo que, erradicar el subejercicio de recursos, es una de las

reclamaciones más severas que tienen los diversos sectores políticos del país.

De ahí, que el último párrafo del artículo 23 de la Ley Federal de Presupuesto y

Responsabilidad Hacendaria, lleva a cabo el compromiso ante la Secretaría de

Hacienda en lograr las metas en las diversas operaciones que se realizan; para

que el ejercicio presupuestal, tanto de dependencias y entidades se lleve

estrictamente en los calendarios y presupuestos autorizados.

Dicho artículo 23 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad

Hacendaria, en su último párrafo dice lo siguiente:

Artículo 23.- En el ejercicio de sus presupuestos, las dependencias y entidades

se sujetarán estrictamente a los calendarios de presupuesto autorizados a cada

dependencia y entidad en los términos de las disposiciones aplicables, atendiendo

los requerimientos de las mismas (…)

Último párrafo.- Los subejercicios de los presupuestos de las dependencias y

entidades que resulten, deberán subsanarse en un plazo máximo de 90 días

naturales. En caso contrario dichos recursos se reasignarán a los programas

75

sociales y de inversión en infraestructura que la Cámara de Diputados haya

previsto en el Presupuesto de Egresos. La Secretaría estará obligada a reportar al

respecto oportunamente a la Cámara, así como hacerle llegar la información

necesaria.

Por lo anterior, los recursos correspondientes a los subejercicios que no sean

subsanados en ese plazo, serán reasignados a los programas sociales y de

inversión e infraestructura que estén debidamente previstos en los regímenes

presupuestarios correspondientes a efecto de que se apliquen a otro rubro cuyo

registro contable se haya generado en el propio ejercicio; de ahí, que deberán ser

canalizados los proyectos en relación a los presupuestos debidamente aprobados.

Es posible la determinación de subejercicios, que se realice en los calendarios

autorizados en términos de éste último párrafo del artículo 23 de la Ley Federal de

Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria que ya hemos citado. De tal manera

que si en términos de los 90 días estipulados por la ley, los subejercicios no

hubieran sido subsanados, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, informará

a la Secretaría de la Función Pública sobre dichos subejercicios, a fin de que ésta

proceda en los términos que fija la fracción novena del artículo 114 de la misma

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria que a la letra dice:

Artículo 114.- Se sancionará en los términos de las disposiciones aplicables a

los servidores públicos que incurran en alguno de los siguientes supuestos:

I. Causen daño o perjuicio a la Hacienda Pública Federal, incluyendo los

recursos que administran los Poderes, o al patrimonio de cualquier ente

autónomo o entidad;

II. No cumplan con las disposiciones generales en materia de programación,

presupuestación, ejercicio, control y evaluación del gasto público federal

establecidas en esta Ley y el Reglamento, así como en el Decreto de

Presupuesto de Egresos;

76

III. No lleven los registros presupuestarios y contables en la forma y términos

que establece esta Ley, con información confiable y veraz;

IV. Cuando por razón de la naturaleza de sus funciones tengan conocimiento

de que puede resultar dañada la Hacienda Pública Federal o el patrimonio

de cualquier ente autónomo o entidad y, estando dentro de sus

atribuciones, no lo eviten o no lo informen a su superior jerárquico;

V. Distraigan de su objeto dinero o valores, para usos propios o ajenos, si por

razón de sus funciones los hubieren recibido en administración, depósito o

por otra causa;

VI. Incumplan con la obligación de proporcionar en tiempo y forma la

información requerida por la Secretaría y la Función Pública, en el ámbito

de sus respectivas competencias;

VII. VII. Incumplan con la obligación de proporcionar información al Congreso

de la Unión en los términos de esta Ley y otras disposiciones aplicables;

VIII. Realicen acciones u omisiones que impidan el ejercicio eficiente, eficaz y

oportuno de los recursos y el logro de los objetivos y metas anuales de las

dependencias, unidades responsables y programas;

IX. Realicen acciones u omisiones que deliberadamente generen subejercicios

por un incumplimiento de los objetivos y metas anuales en sus

presupuestos, y……………….

Nótese como existen sanciones por la aplicación de los subejercicios de

recursos, que definitivamente tienen que ser reintegrados a los programas y

planes para los cuales fueron destinados.

77

2.11. INGRESOS PROVENIENTES DE PARAESTATALES Y

DESCENTRALIZADAS.

A pesar de que instituciones como el Instituto Mexicano del Seguro Social y el

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales al Servicio del Estado, el Banco de

México, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, la Comisión Nacional

de Derecho Humanos y la Universidad Nacional Autónoma de México, tienen sus

propias legislaciones en donde van acomodando sus diversos lineamientos y de

alguna manera, van generando no solamente la forma de disponer de los ingresos

que producen, cómo manejar su presupuesto y la rendición de cuentas que deben

de hacer por su administración.

Pero en términos generales, les es aplicable la Ley Federal de Entidades

Paraestatales, esto independientemente de aplicar su propia legislación en lo que

no se oponga.

Esto en virtud de que siempre una ley especial prevalece sobre la general.

Por lo que, todos los organismos descentralizados, de industria paraestatal e

incluso los fideicomisos o autónomos, deben de contar con órganos de vigilancia,

no solamente para el ingreso, sino también para vigilar sus egresos y por supuesto

el desempeño en general.

Así, corresponde al artículo 60 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, el

fijar el siguiente control:

ARTICULO 60.- El órgano de Vigilancia de los organismos descentralizados

estará integrado por un Comisario Público Propietario y un Suplente, designados

por la Secretaría de la Función Pública.

78

Los Comisarios Públicos evaluarán el desempeño general y por funciones del

organismo, realizarán estudios sobre la eficiencia con la que se ejerzan los

desembolsos en los rubros de gasto corriente y de inversión, así como en lo

referente a los ingresos y, en general, solicitarán la información y efectuarán los

actos que requiera el adecuado cumplimiento de sus funciones, sin perjuicio de las

tareas que la Secretaría de la Función Pública les asigne específicamente

conforme a la Ley. Para el cumplimiento de las funciones citadas el Órgano de

Gobierno y el Director General deberán proporcionar la información que soliciten

los Comisarios Públicos.

Existen áreas no solamente de sensibilidad, sino de riesgo; esto en virtud de

que dentro de dichos organismos, se le atribuyen a sus directores generales

facultades para guiar al órgano según convengan los intereses de la empresa

correspondiente; de hecho, el Director tendrá como obligación presentar al órgano

de gobierno un informe del desempeño de las actividades de la entidad, incluido el

ejercicio de los presupuestos de ingresos-egresos y los Estados financieros

correspondientes; pero esto básicamente va hacia el Consejo de Gobierno, tal y

como establece el artículo 59 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales que a

la letra dice:

ARTÍCULO 59.- Serán facultades y obligaciones de los directores generales de

las entidades, las siguientes:

I. Administrar y representar legalmente a la entidad paraestatal;

II. Formular los programas institucionales de corto, mediano y largo plazo, así

como los presupuestos de la entidad y presentarlos para su aprobación al Órgano

de Gobierno. Si dentro de los plazos correspondientes el Director General no diere

cumplimiento a esta obligación, sin perjuicio de su correspondiente

responsabilidad, el Órgano de Gobierno procederá al desarrollo e integración de

tales requisitos;

79

III. Formular los programas de organización;

IV. Establecer los métodos que permitan el óptimo aprovechamiento de los

bienes muebles e inmuebles de la entidad paraestatal;

V. Tomar las medidas pertinentes a fin de que las funciones de la entidad se

realicen de manera articulada, congruente y eficaz;

VI. Establecer los procedimientos para controlar la calidad de los suministros y

programas, de recepción que aseguren la continuidad en la fabricación,

distribución o prestación del servicio;

VII. Proponer al Órgano de Gobierno el nombramiento o la remoción de los dos

primeros niveles de servidores de la entidad, la fijación de sueldos y demás

prestaciones conforme a las asignaciones globales del presupuesto de gasto

corriente aprobado por el propio Órgano;

VIII. Recabar información y elementos estadísticos que reflejen el estado de las

funciones de la entidad paraestatal para así poder mejorar la gestión de la misma;

IX. Establecer los sistemas de control necesarios para alcanzar las metas u

objetivos propuestos;

X. Presentar periódicamente al Órgano de Gobierno el informe del desempeño

de las actividades de la entidad, incluido el ejercicio de los presupuestos de

ingresos y egresos y los estados financieros correspondientes. En el informe y en

los documentos de apoyo se cotejarán las metas propuestas y los compromisos

asumidos por la dirección con las realizaciones alcanzadas;

80

Como consecuencia, es viable el hecho de que organismos descentralizados e

industria paraestatal o de inversión mixta como pueden ser Petróleos Mexicanos,

Comisión Federal de Electricidad principalmente, que han de guiarse por su propia

legislación, sus propios medios, que están gozando de un presupuesto del erario

público, tienen y deben de responder de dichos presupuestos, por lo mismo,

estas áreas sensibles y de riesgo, se hace necesario tomarlas en cuenta en virtud

de que en un momento determinado podrían tener exageradas fugas de capitales

como es el caso de Petróleos Mexicanos que sufre no solamente de facturaciones

fantasmas, malversaciones y demás situaciones, sino también del robo continuo

por parte de sus propios trabajadores; de ahí, que este tipo de riquezas

nacionales, realmente son proclives al descontrol, por lo que es importante

encontrar una fórmula adecuada que permita el control presupuestal.

Quizá se presenta la misma circunstancia en el hecho de que cada una de las

legislaciones de las industrias paraestatales, descentralizadas, autónomas e

incluso hasta los desconcentrados y por supuesto el fideicomiso, establecieran un

Comité Ciudadano de Vigilancia de Cuenta Pública como órgano de vigilancia. De

hecho, esta circunstancia podría no estar prevista en la propuesta que estamos

considerando en este trabajo de tesis, en virtud de que centramos los esfuerzos

exclusivamente en la Auditoría Superior de la Federación, pero los aspectos de

auditoría, los criterios de evaluación y los sistemas de auditoría que menciona la

propia legislación, pueden ser aplicables, generando a la Auditoría Superior de la

Federación como una institución no solamente autónoma sino de corte ciudadano,

que no tuviera el mínimo rasgo de intervención de algún partido político, porque

como ya demostramos en el Capítulo Tercero, que vivimos actualmente en una

dictadura de partidos políticos que se están enriqueciendo y haciendo más

poderosos mientras que el pueblo se sigue depauperando.

Por lo que, es necesario que en las propuestas que hagamos en el último

capítulo, se considere todo lo que es la industria paraestatal, las empresas

descentralizadas, los organismos autónomos, los fideicomisos, y hasta lo que son

81

las desconcentradas para que se hagan comités específicos de Vigilancia de

Cuenta Pública auspiciados por colegios de contadores, universidades,

agrupaciones profesionales, y de esa manera el pueblo mismo vigile que sus

recursos aportados, sea puesto en la infraestructura básica que la población

necesita para su desarrollo.

82

SEGUNDA PARTE: PROPUESTA DE ESTRATEGIA PARA CONSIDERAR A

LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN COMO UN ORGANISMO

AUTÓNOMO CIUDADANO DENTRO DE LA CULTURA DE LA

TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS EN EL MANEJO Y REVISIÓN

DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN 2003-2013.

CAPITULO 3

MARCO JURÍDICO DE LAS FUNCIONES BÁSICAS DE FISCALIZACIÓN DE

LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN DE LA CÁMARA DE

DIPUTADOS, EN RELACIÓN A LA TRANSPARENCIA Y LA RENDICIÓN DE

CUENTAS.

El objetivo fundamental de este tercer capítulo, es analizar el marco jurídico

que acota las funciones de la Auditoría Superior de la Federación en relación con

lo que sería la auditoría, vigilancia y control presupuestal; de tal forma que, como

lo establece Cristóbal del Río González25 (2007), el control presupuestal va a

significar un elemento del que se valen las entidades económicas, políticas,

sociales o de cualquier índole para dirigir todas sus operaciones, y controlar las

previsiones establecidas; lo anterior se logra a través de la comparación

sistemática del conjunto de dichas previsiones para cada uno de los

departamentos, con datos históricos que refleja la contabilidad durante el periodo

que se revisa.

El ejercicio presupuestal, en general esas revisiones en un ambiente preventivo,

deben canalizarse al identificar problemas de posibles errores, y sugerir acciones

que eliminen de raíz dichos problemas; de ahí, que la auditoría sirve de

instrumento que va normando y estandarizando el trabajo en la administración

presupuestal pública.

25 Río González, Cristóbal, del: “El presupuesto”; México, Ecasa 6ta Edición 2007 Pág. II-3

83

De aquí surge la necesidad de contar con órganos internos de control

presupuestal con facultad de revisión para lograr de esa manera auditar el

ejercicio presupuestal público.

Por lo que, el objetivo de este tercer capítulo es demostrar los puntos jurídicos

que son la columna vertebral de la función de la Auditoría Superior de la

Federación.

3.1.- NATURALEZA ORGÁNICA DE AUTONOMÍA TÉCNICA Y GESTIÓN.

Derivado de lo que son las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados en

relación a la revisión de la Cuenta Pública, se ha requerido establecer una

institución que forma parte de la propia Cámara de Diputados, y que goza de

autonomía técnica y de gestión, pero que parte y depende, en cierta forma, de la

toma de decisiones de la propia Cámara de Diputados.

Así, la fracción sexta del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, genera la necesidad de crear un órgano con facultades de

evaluación para cumplir las funciones de la revisión de la Cuenta Pública por parte

de la Cámara de Diputados.

Dicho artículo menciona lo siguiente:

Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

I. Expedir el Bando Solemne para dar a conocer en toda la República la declaración de Presidente Electo que hubiere hecho el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación;

II. Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el

desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, en los términos que disponga la ley;

84

III. Derogada IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo

examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo, podrá autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos.

El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre.

Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de diciembre.

No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del Presidente de la República. Quinto párrafo.- (Se deroga) Sexto párrafo.- (Se deroga) Séptimo párrafo.- (Se deroga) Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven;

V. Declarar si ha o no lugar a proceder penalmente contra los servidores

públicos que hubieren incurrido en delito en los términos del artículo 111 de esta Constitución.

85

Conocer de las imputaciones que se hagan a los servidores públicos a que

se refiere el artículo 110 de esta Constitución y fungir como órgano de

acusación en los juicios políticos que contra éstos se instauren.

VI. Revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

La revisión de la Cuenta Pública la realizará la Cámara de Diputados a través

de esta entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta

realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los

ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o

no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos

realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley. En el

caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicha

entidad sólo podrá emitir las recomendaciones para la mejora en el desempeño de

los mismos, en los términos de la Ley.

La Cuenta Pública del ejercicio fiscal correspondiente deberá ser presentada a

la Cámara de Diputados a más tardar el 30 de abril del año siguiente. Sólo se

podrá ampliar el plazo de presentación en los términos de la fracción IV, último

párrafo, de este artículo; la prórroga no deberá exceder de 30 días naturales y, en

tal supuesto, la Auditoría Superior de la Federación contará con el mismo tiempo

adicional para la presentación del informe del resultado de la revisión de la Cuenta

Pública.

La Cámara concluirá la revisión de la Cuenta Pública a más tardar el 31 de

octubre del año siguiente al de su presentación, con base en el análisis de su

contenido y en las conclusiones técnicas del informe del resultado de la entidad de

fiscalización superior de la Federación, a que se refiere el artículo 79 de esta

Constitución, sin menoscabo de que el trámite de las observaciones,

86

recomendaciones y acciones promovidas por la entidad de fiscalización superior

de la Federación, seguirá su curso en términos de lo dispuesto en dicho artículo.

La Cámara de Diputados evaluará el desempeño de la entidad de fiscalización

superior de la Federación y al efecto le podrá requerir que le informe sobre la

evolución de sus trabajos de fiscalización

Como resultado, tenemos el examen que realice la entidad de la fiscalización

superior de la Federación, en relación al encuadre de egresos e ingresos, de las

diversas entidades, en los conceptos y las partidas respectivas, cuando no exista

esa alineación que es inherente a la contabilidad, entonces, corresponderá a esta

entidad de fiscalización superior reportarlo así a la Cámara de Diputados.

Ahora bien, el párrafo primero y segundo del artículo 79 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone la formación de esta entidad al

decir:

Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara

de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus

atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y

resoluciones, en los términos que disponga la ley.

La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de

posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.

Uno de las cuestiones que nos parece más trascendentales sin duda alguna es

la autonomía técnica y de gestión en sus atribuciones; pero esto no quiere decir,

que sea una entidad totalmente autónoma, sino que depende en buena medida de

la toma de decisiones de la Cámara de Diputados; para observar su formación, se

presenta el siguiente organigrama:

87

CUADRO 2.- ORGANIGRAMA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN.

http://www.asf.gob.mx/Section/104_Organigrama

88

Se pueden observar cuatro principales departamentos, mismos que se

identifican específicamente con el tipo de revisiones que el órgano de fiscalización

superior efectúa, ya que básicamente lo que ha de revisarse por tipo de auditoría

es:

1. El cumplimiento financiero.

2. El desempeño.

3. El desarrollo de las Tecnologías de la Información y la Comunicación.

4. El ejercicio del gasto federalizado.

Por esta razón, la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación, en su artículo primero detalla con más precisión su naturaleza al

decir:

Artículo 1.- La presente Ley es de orden público y tiene por objeto reglamentar

los artículos 74, fracciones II y VI, y 79 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos en materia de revisión y fiscalización de la Cuenta Pública.

La fiscalización de la Cuenta Pública comprende la revisión de los ingresos, los

egresos, incluyendo subsidios, transferencias y donativos, fondos, los gastos

fiscales y la deuda pública; del manejo, la custodia y la aplicación de recursos

públicos federales, con excepción de las participaciones federales, así como de la

demás información financiera, contable, patrimonial, presupuestaria y

programática que las entidades fiscalizadas deban incluir en dicho documento,

conforme a las disposiciones aplicables.

La fiscalización de la Cuenta Pública tiene el objeto de evaluar los resultados de

la gestión financiera de las entidades fiscalizadas; comprobar si se observó lo

dispuesto en el Presupuesto, la Ley de Ingresos y demás disposiciones legales

aplicables, así como la práctica de auditorías sobre el desempeño para verificar el

cumplimiento de los objetivos y las metas de los programas federales, conforme a

89

las normas y principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad,

imparcialidad y confiabilidad.

Como consecuencia de lo anterior, para la fiscalización de la Cuenta Pública y

la revisión del encuadre entre ingresos y egresos, incluyendo subsidios,

transferencias, donativos, fondos, gastos federales, deuda pública y su manejo,

corresponderá a esta entidad de fiscalización superior el hecho de llevar a cabo

esa revisión contable del ejercicio; y para esto, goza necesariamente de esa

autonomía técnica, esto es que tiene la facultad de revisar a las entidades que

juzgue conveniente y de utilizar las técnicas necesarias para hacerlo; además de

la gestión en su ejercicio administrativo de las atribuciones que le competan, pero

siempre va a depender de elaborar un informe y entregárselo a la Cámara de

Diputados a través de la Comisión de Vigilancia, de la cual forma parte.

3.2. SU DEPENDENCIA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS DE LA CÁMARA

DE DIPUTADOS.

El hecho de que la Auditoría Superior de la Federación dependa de la Comisión

de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de

Diputados, reduce en gran medida las expectativas de funcionamiento y mucho

más los fines y objetivos que como misión y visión se ha planteado la misma

Auditoría Superior de la Federación.

Así, si analizamos estos conceptos de misión y visión que presenta la

auditoría26, veremos cómo la misión de la Auditoría Superior de la Federación es:

Fiscalizar la Cuenta Pública mediante auditorías que se efectúan a los tres

Poderes de la Unión, a los órganos constitucionalmente autónomos, a las

entidades federativas y municipios del país, así como a todo ente que ejerza

recursos públicos federales, incluyendo a los particulares. Conforme a su mandato

26 http://www.asf.gob.mx/Section/51_Quiénes_somos.

90

legal, su propósito es verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los

políticos y programas gubernamentales, el adecuado desempeño de las

entidades fiscalizadas y el correcto manejo del ingreso como del gasto público.

Por otro lado, la visión de la Auditoría Superior de la Federación se reporta

como: Al llevar a cabo su misión, la Auditoría Superior de la Federación busca

posicionarse como una institución objetiva e imparcial, técnicamente sólida y

sujeta a un proceso de mejora continua, cuyos productos puedan constituirse en

un elemento central para el Poder Legislativo en la definición de las asignaciones

presupuestarias de los programas, proyectos y políticas públicas. De esta manera,

contribuirá a generar confianza en la ciudadanía respecto al manejo de los

recursos y a fortalecer una cultura gubernamental de transparencia y rendición de

cuentas.

No cabe duda que la intención es buena, y el reporte está dirigido básicamente

al ciudadano, para que éste se concientice de la forma en que se maneja la

riqueza nacional, que es propiedad de todos y cada uno de los ciudadanos

mexicanos; de tal manera que bajo el concepto de la auditoría pública que según

Enrique Benjamín Franklin27 (2010), consiste en el sentido de que se entiende la

auditoría como la revisión y examen de una función, cifra, proceso o reporte,

efectuados por personal independiente a la operación, para apoyar la función

ejecutiva.

Aquí es donde probablemente vamos a encontrar la resolución de la ponencia

de esta tesis, en virtud de que en definitiva, la naturaleza revisora de la auditoría

es que se realice por una entidad distinta e independiente de la entidad que se

revisa. Sobre el particular es de hacer notar que todos y cada una de las personas

de la Cámara de Diputados son, de alguna manera, representantes de partidos

políticos y esto no debiera ser así, y lo que sería conforme a derecho, es que esa

27 Benjamín Franklin, Enrique: “Auditoría Administrativa: Gestión Estratégica del Cambio”; México, Pearson Educación 2010 Pág. 648.

91

representatividad fuera de las personas que los han elegido para que acudan a

una asamblea legislativa a representar sus intereses pero lamentablemente no

funciona de esta manera y despojando al pueblo de su soberanía, los partidos

políticos se inmiscuyen totalmente en la Cámara de Diputados y la controlan a

discreción, en virtud de que es ahí donde actúa la maquinaria de las leyes, las

normas y las reglas que han de regir las conductas de los ciudadanos en nuestro

País.

Por lo que siguiendo la fracción II del artículo 74 de la Constitución, veremos

cómo la Cámara de Diputados va a llevar a cabo la función de coordinar y evaluar

el presupuesto a través de la entidad de la fiscalización superior de la Federación;

dicha fracción del Art. 74 dice a la letra:

Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

I. Expedir el Bando Solemne para dar a conocer en toda la República

la declaración de Presidente Electo que hubiere hecho el Tribunal

Electoral del Poder Judicial de la Federación;

II. coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de

gestión, el desempeño de las funciones de la entidad de

fiscalización superior de la Federación, en los términos que

disponga la ley;

De tal manera, que todos y cada uno de los partidos políticos que están en

pugna en la Cámara de Diputados viendo y vigilando sus intereses de partido, van

emitiendo diversas normas por medio de las cuales se va a conformar la Comisión

de Vigilancia que utiliza la entidad de fiscalización superior para poder llevar a

cabo esa función de auditoría sobre funcionarios y dependencias, también salidos

de los partidos políticos, esto es que la auditoría se lleva a cabo sobre la

administración pública que realizan personas que surgieron de un partido político y

por lo tanto la Auditoría Superior de la Federación, audita a los funcionarios

92

públicos que son o han sido compañeros de los que ordenan la auditoría, dejando

sin vigencia el principio contable de que la auditoría debe ser llevada a cabo por

un órgano independiente al que se va a auditar, y por lo tanto, se corrompe otro

principio de administración pública como es el de imparcialidad.

De tal manera que según el artículo 5 de la Ley de Fiscalización y Rendición de

Cuentas de la Federación, la Auditoría Superior de la Federación va a emitir

exclusivamente criterios, y esto lo hace siempre y cuando la misma Cámara de

Diputados así lo requiera, el segundo párrafo del artículo 5 de la ley citada dice a

la letra:

Artículo 5. A falta de disposición expresa en esta Ley, se aplicarán en forma supletoria y

en lo conducente, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria;

la Ley de Ingresos; el Código Fiscal de la Federación; la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo; la Ley Federal de Responsabilidades

Administrativas de los Servidores Públicos, y el Presupuesto, así como las

disposiciones relativas del derecho común federal, sustantivo y procesal.

La Auditoría Superior de la Federación deberá emitir los criterios relativos a la

ejecución de auditorías, mismos que deberán sujetarse a las disposiciones

establecidas en la presente Ley y publicarse en el Diario Oficial de la Federación.

Así, vamos a encontrar cómo el artículo 28 de la Ley de Fiscalización y

Rendición de Cuentas de la Federación también genera las pautas del contenido

del informe al establecer lo siguiente:

Artículo 28.- La Auditoría Superior de la Federación tendrá un plazo que vence

el 20 de febrero del año siguiente al de la presentación de la Cuenta Pública a la

Cámara o, en su caso, a la Comisión Permanente, para rendir en dicha fecha a la

Cámara, por conducto de la Comisión, el Informe del Resultado correspondiente,

93

mismo que tendrá carácter público y mientras ello no suceda, la Auditoría Superior

de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y de la información

que posea.

A solicitud de la Comisión o de su Mesa Directiva, el Auditor Superior de la

Federación y los funcionarios que éste designe presentarán, ampliarán o aclararán

el contenido del Informe del Resultado, en sesiones de la Comisión cuantas veces

sea necesario a fin de tener un mejor entendimiento del mismo, siempre y cuando

no se revele información reservada o que forme parte de un proceso de

investigación. Lo anterior, sin que se entienda para todos los efectos legales como

una modificación al Informe del Resultado.

Con lo anterior, la legítimamente responsable de la Cuenta Pública será la

Comisión de Vigilancia y esto lo hace a través de la Auditoría Superior de la

Federación; por lo que el principio de imparcialidad podría estarse bloqueando y

los elementos del informe que brinda la entidad auditora, se podrían manejar con

cierta discrecionalidad, de acuerdo a los intereses de algún partido o de la propia

Comisión.

El artículo 29 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación menciona, a la letra qué es lo que debe contener ese informe:

Artículo 29.- El Informe del Resultado contendrá los informes de las auditorías

practicadas e incluirá como mínimo lo siguiente:

I. Los criterios de selección, el objetivo, el alcance, los procedimientos de

auditoría aplicados y el dictamen de cada auditoría;

II. En su caso, las auditorías sobre el desempeño;

94

III. El cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de las

disposiciones contenidas en los ordenamientos y normativa correspondientes;

IV. Los resultados de la gestión financiera;

V. La comprobación de que las entidades fiscalizadas, se ajustaron a lo

dispuesto en la Ley de Ingresos, el Presupuesto y demás disposiciones jurídicas

aplicables;

VI. El análisis de las desviaciones, en su caso;

VII. Los resultados de la fiscalización del manejo de los recursos federales por

parte de las entidades federativas, los municipios y los órganos político-

administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal;

VIII. Las observaciones, recomendaciones y las acciones promovidas;

IX. Un apartado específico en cada una de las auditorías realizadas donde se

incluyan las justificaciones y aclaraciones que, en su caso, las entidades

fiscalizadas hayan presentado en relación con los resultados y las observaciones

que se les hayan hecho durante las revisiones, y

X. Derivado de las auditorías, en su caso y dependiendo de la relevancia de las

observaciones, un apartado donde se incluyan sugerencias a la Cámara para

modificar disposiciones legales a fin de mejorar la gestión financiera y el

desempeño de las entidades fiscalizadas.

Sin duda es la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación

de la Cámara de Diputados, la que en un momento determinado tiene las

atribuciones de coordinar las operaciones de la Auditoría Superior de la

Federación, evaluarla y por supuesto generar todavía un órgano técnico

95

interventor como es la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de

Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación que se convierte en el auditor

del auditor.

Situación que se hace bajo los términos del artículo 76 de la Ley de

Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación que a la letra dice:

Artículo 76.- Para los efectos de lo dispuesto en la fracción II y en el último

párrafo de la fracción VI, del artículo 74 constitucional, la Cámara contará con la

Comisión que tendrá las atribuciones de coordinar las relaciones entre aquélla y la

Auditoría Superior de la Federación; evaluar el desempeño de esta última;

constituir el enlace que permita garantizar la debida coordinación entre ambos

órganos, y solicitarle que le informe sobre la evolución de sus trabajos de

fiscalización.

Definitivamente, es la Comisión de Vigilancia, la que opera para la Cámara de

Diputados y es quien obtiene los informes, que en un momento determinado los

va a poder manejar con la discrecionalidad que ésta determine.

De ahí la importancia de que cada una de las fracciones partidistas cuente con

uno o más miembros dentro de la Comisión de Vigilancia, puesto que va a tener

las facultades que menciona el artículo 77 de la Ley de Fiscalización y Rendición

de Cuentas de la Federación que dice a la letra:

Artículo 77.- Son atribuciones de la Comisión:

I. Ser el conducto de comunicación entre la Cámara y la Auditoría Superior de la

Federación;

96

II. Recibir de la Mesa Directiva de la Cámara o de la Comisión Permanente del

Congreso de la Unión, la Cuenta Pública y turnarla a la Auditoría Superior de la

Federación;

III. Presentar a la Comisión de Presupuesto el Informe del Resultado, su

análisis respectivo y conclusiones tomando en cuenta las opiniones que en su

caso hagan las comisiones ordinarias de la Cámara;

IV. Conocer los programas estratégico y anual de actividades que para el

debido cumplimiento de sus funciones y atribuciones, elabore la Auditoría Superior

de la Federación, así como sus modificaciones, y evaluar su cumplimiento;

V. Citar, por conducto de su Mesa Directiva, al Auditor Superior de la

Federación para conocer en lo específico el Informe del Resultado;

VI. Conocer y opinar sobre el proyecto de presupuesto anual de la Auditoría

Superior de la Federación y turnarlo a la Junta de Coordinación Política de la

Cámara para su inclusión en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la

Federación para el siguiente ejercicio fiscal, así como analizar el informe anual de

su ejercicio;

VII. Evaluar el desempeño de la Auditoría Superior de la Federación respecto al

cumplimiento de su mandato, atribuciones y ejecución de las auditorías y proveer

lo necesario para garantizar su autonomía técnica y de gestión.

La evaluación del desempeño tendrá por objeto conocer si la entidad de

fiscalización cumple con las atribuciones que conforme a la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos y esta Ley le corresponden; el efecto o la

consecuencia de la acción fiscalizadora en la gestión financiera y el desempeño

de las entidades fiscalizadas, en los resultados de los programas y proyectos

97

autorizados en el Presupuesto, y en la administración de los recursos públicos

federales que ejerzan;

VIII. Presentar a la Cámara la propuesta de los candidatos a ocupar el cargo de

Auditor Superior de la Federación, así como la solicitud de su remoción, en

términos de lo dispuesto por el cuarto párrafo del artículo 79 constitucional;

IX. Proponer al Pleno de la Cámara al Titular de la Unidad y los recursos

materiales, humanos y presupuestarios con los que debe contar la propia unidad;

X. Proponer al Pleno de la Cámara el Reglamento Interior de la Unidad;

XI. Aprobar el programa de actividades de la Unidad y requerirle todo tipo de

información relativa a sus funciones; de igual forma, aprobar políticas,

lineamientos y manuales que la Unidad requiera para el ejercicio de sus funciones;

XII. Ordenar a la Unidad la práctica de auditorías a la Auditoría Superior de la

Federación;

XIII. Aprobar los indicadores que utilizará la Unidad para la evaluación del

desempeño de la Auditoría Superior de la Federación y, en su caso, los elementos

metodológicos que sean necesarios para dicho efecto y los indicadores de la

Unidad;

XIV. Conocer el Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, y

XV. Las demás que establezcan esta Ley y demás disposiciones legales

aplicables.

Todas y cada una de estas facultades que tiene la Comisión de Vigilancia,

redundan en la orden, tanto a la Auditoría Superior de la Federación como a la

98

Unidad de Evaluación y Control por parte de los propios diputados, de los cuales

no todos piensan que están representando los intereses de las personas que los

eligieron, sino que lo único que les importa es representar los intereses de su

partido.

Esto podría significar que, cuando la revisión efectuada reporte alguna

anomalía o irregularidad, dependerá mucho de la situación política de los

responsables para que en un momento determinado se le finquen

responsabilidades o se establezcan criterios de resarcimiento de los daños y

perjuicios ocasionados.

3.3.- MISMA SITUACIÓN EN LOS CONGRESOS DE LOS ESTADOS DE LA

REPÚBLICA.

En términos generales, en todos y cada uno de los estados de la República,

existe una institución de auditoría superior estatal, la cual tiene facultades de

revisión de la Cuenta Pública estatal y también de tipo municipal.

De tal forma, dichas entidades de fiscalización superior, operan de la misma

manera que la Auditoría Superior de la Federación, es decir, básicamente

dependen de las Comisiones de Vigilancia de los Congresos Estatales, y

partiendo de ahí, revisan la Cuenta Pública del ejercicio presupuestal del estado

y de cada uno de los municipios, en dichas revisiones frecuentemente se detectan

anomalías, principalmente en la revisión de cuentas municipales, pero debido a los

arreglos políticos es la nación o el ciudadano quien sale perjudicado con los

resultados de todo este aparato de auditoría, que bien podría aprovecharse si

realmente representara al ciudadano, o bien que estuviese en manos del

ciudadano, a través necesariamente de universidades, centros de investigación,

colegios de profesionistas o instituciones o cámaras de comercio responsables, o

bien que se generaran incluso comités ciudadanos de revisión de la Cuenta

Pública, puesto que una de las principios de la auditoría pública es que se lleve a

cabo por una entidad independiente del órgano que se está revisando.

99

3.4.- FACULTADES GENERALES DEL ÓRGANO FISCALIZADOR.

En términos generales, corresponde a la Comisión de Vigilancia ser el enlace

de la Cámara de Diputados con la Auditoría Superior de la Federación, de tal

manera que es esta Comisión quien va a evaluar el desempeño de la auditoría

superior y va a ordenar a la Unidad de Evaluación y Control que realice auditorías

a la Auditoría Superior de la Federación para poder lograr una mayor

transparencia.

Dentro de la organización de la Auditoría Superior de la Federación, está el

puesto del Auditor Superior de la Federación, el cual se gestiona bajo los

auspicios de la propia Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados.

Desde este momento surge una suerte de subordinación laboral, y por lo tanto

la posibilidad auditora se desvanece y ésta se convierte sólo en una revisión de

características previsibles.

El Auditor Superior de la Federación tendrá las facultades que el artículo 85 de

la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación establece al

decir:

Artículo 85.- El Auditor Superior de la Federación tendrá las siguientes

atribuciones:

I. Representar a la Auditoría Superior de la Federación ante las entidades

fiscalizadas, autoridades federales y locales, entidades federativas, municipios,

órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito

Federal y demás personas físicas y morales, públicas o privadas;

100

II. Elaborar el proyecto de presupuesto anual de la Auditoría Superior de la

Federación atendiendo a las previsiones del ingreso y del gasto público federal y

las disposiciones aplicables;

III. Administrar los bienes y recursos a cargo de la Auditoría Superior de la

Federación y resolver sobre la adquisición y enajenación de bienes muebles y la

prestación de servicios de la entidad de fiscalización, sujetándose a lo dispuesto

en el artículo 134 Constitucional, sus leyes reglamentarias y a lo previsto en la Ley

General de Bienes Nacionales, así como gestionar la incorporación, destino y

desincorporación de bienes inmuebles del dominio público de la Federación,

afectos a su servicio;

IV. Aprobar el programa anual de actividades; así como el plan estratégico de la

Auditoría Superior de la Federación por un plazo mínimo de 3 años, y el programa

anual de auditorías para la fiscalización de la Cuenta Pública respectiva;

V. Expedir de conformidad con lo establecido en esta Ley y hacerlo del

conocimiento de la Comisión, el Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la

Federación, en el que se distribuirán las atribuciones a sus unidades

administrativas y sus titulares, además de establecer la forma en que deberán ser

suplidos estos últimos en sus ausencias, su organización interna y funcionamiento,

debiendo publicarlo en el Diario Oficial de la Federación;

VI. Expedir los manuales de organización y procedimientos que se requieran

para la debida organización y funcionamiento de la Auditoría Superior de la

Federación, los que deberán ser conocidos previamente por la Comisión y

publicados en el Diario Oficial de la Federación.

Asimismo, expedir las normas para el ejercicio, manejo y aplicación del

presupuesto de la Auditoría Superior de la Federación, ajustándose a las

disposiciones aplicables del Presupuesto de Egresos de la Federación y de la Ley

101

Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, así como informando a la

Comisión sobre el ejercicio de su presupuesto en términos del artículo 85, fracción

XVIII de esta Ley, y cuando la Comisión le requiera información adicional;

VII. Nombrar al personal de mando superior de la Auditoría Superior de la

Federación;

VIII. Expedir aquellas normas y disposiciones que esta Ley le confiere a la

Auditoría Superior de la Federación; así como establecer los elementos que

posibiliten la adecuada rendición de cuentas y la práctica idónea de las auditorías,

tomando en consideración las propuestas que formulen las entidades fiscalizadas

y las características propias de su operación;

IX. Ser el enlace entre la Auditoría Superior de la Federación y la Comisión;

X. Solicitar a las entidades fiscalizadas, servidores públicos, y a los particulares,

sean éstos personas físicas o morales, la información que con motivo de la

fiscalización de la Cuenta Pública se requiera;

XI. Solicitar a las entidades fiscalizadas el auxilio que necesite para el ejercicio

expedito de las funciones de revisión y fiscalización superior;

XII. Ejercer las atribuciones que corresponden a la Auditoría Superior de la

Federación en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, la presente Ley y del Reglamento Interior de la propia Auditoría

Superior de la Federación;

XIII. Tramitar, instruir y resolver el recurso de reconsideración interpuesto en

contra de sus resoluciones y sanciones que emita conforme a esta Ley;

102

XIV. Recibir de la Comisión la Cuenta Pública para su revisión y fiscalización

superior;

XV. Formular y entregar a la Cámara, por conducto de la Comisión, el Informe

del Resultado a más tardar el 20 de febrero del año siguiente de la presentación

de la Cuenta Pública Federal;

XVI. Resolver el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades

resarcitorias previsto en esta Ley;

XVII. Concertar y celebrar, en los casos que estime necesario, convenios con

las entidades fiscalizadas, legislaturas locales, la Asamblea Legislativa del Distrito

Federal, las entidades de fiscalización superior de las entidades federativas,

municipios y órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales en

el Distrito Federal, con el propósito de apoyar y hacer más eficiente la

fiscalización, sin detrimento de su facultad fiscalizadora, la que podrá ejercer de

manera directa; así como convenios de colaboración con los organismos

nacionales e internacionales que agrupen a entidades de fiscalización superior

homólogas o con éstas directamente, con el sector privado y con colegios de

profesionales, instituciones académicas e instituciones de reconocido prestigio de

carácter multinacional;

XVIII. Dar cuenta comprobada a la Cámara, a través de la Comisión, de la

aplicación de su presupuesto aprobado, dentro de los treinta primeros días del

mes siguiente al que corresponda su ejercicio;

XIX. Solicitar ante las autoridades competentes el cobro de las multas y

sanciones resarcitorias que se impongan en los términos de esta Ley;

XX. Expedir la política de remuneraciones, prestaciones y estímulos del

personal de confianza de la Auditoría Superior de la Federación, observando lo

103

aprobado en el Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente y a las

disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria;

XXI. Elaborar para su envío a la Comisión el plan estratégico de la Auditoría

Superior de la Federación, y

XXII. Las demás que señale esta Ley y demás disposiciones legales aplicables.

De las atribuciones previstas a favor del Auditor Superior de la Federación en

esta Ley, sólo las mencionadas en las fracciones II, IV, V, VI, VII, VIII, XIII, XIV,

XV, XVIII, XX y XXI de este artículo son de ejercicio exclusivo del Auditor Superior

y, por tanto, no podrán ser delegadas.

Por lo que, es necesario considerar los postulados que Damien Millet28 (2008),

ha manifestado sobre el particular, al decir que la auditoría pública es el

instrumento privilegiado por el cual la competencia de los poderes públicos se

materializa plenamente. La auditoría permite delimitar las responsabilidades y, en

el caso de que encontraran ilegalidades se abren las vías de demanda para la

reparación, la auditoría revela cuáles deudas tienen vicio y cuáles deudas se

deben de anular.

Un ejemplo muy claro lo podemos observar en el caso de Coahuila, en el que

personal del gobierno falsificó documentos de la propia asamblea legislativa. Esto

significa que con documentos falsos del Congreso local, el gobierno logró

empréstitos de varios miles de millones de pesos, importe que no fue destinado

para obra y servicio público; esto fue demostrado en todos los medios de

información masiva a toda la República y ocasionó que el presunto responsable

del ilícito, que fungía como coordinador de la campaña presidencial tuviera que

renunciar a ella y eso fue la única sanción, no se estableció en ningún momento la

28 Millet, Damien: “50 preguntas y 50 respuestas sobre la deuda FMI y el Banco Mundial”; Editorial Intermon, Oxfam, 2008, Pág. 299.

104

valuación de daños y perjuicios, tampoco se fijó un procedimiento de

resarcimiento, ni mucho menos se fincaron responsabilidades, o cuando menos

que el Estado de Coahuila desconociera dichos préstamos, por haber sido

obtenidos en forma fraudulenta, con lo que esto se convertiría en un problema

entre quien los tramitó y recibió y los bancos acreedores.

En estas circunstancias, es evidente que ninguna de las entidades

fiscalizadoras, tanto federal como estatal podría ir en contra de aquéllos a los que

sirve.

3.5.- RESULTADOS ACTUALES DE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA

FEDERACIÓN Y SU DEPENDENCIA DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS.

Dentro de lo que es la evaluación del trabajo de la Auditoría Superior de la

Federación, vamos a encontrar que se han tomado medidas correctivas según su

informe para perfeccionar y ofrecer un servicio de calidad a la Cámara de

Diputados.

Estos mecanismos incluyen las diversas revisiones llevadas a cabo por la

Unidad de Evaluación y Control de la Cámara de Diputados a los estados

financieros, adquisiciones, evaluaciones técnicas y al desempeño de la Auditoría

Superior de la Federación, las revisiones de carácter internacional entre pares a

las que se ha sometido voluntariamente la Auditoría en beneficio de la superación

de su trabajo, la interacción con despachos externos independientes que auditan

su gestión financiera, la implementación de un Sistema de Gestión de Calidad con

base en la Norma Internacional ISO-9000-2008 y una serie de estudios,

investigaciones y encuestas sobre el trabajo que realiza y la percepción de la

ciudadanía. De todas estas revisiones efectuadas a la Auditoría Superior de la

Federación, se han obtenido dictámenes positivos del cumplimiento de su gestión

administrativa y de sus obligaciones sustantivas.

105

Por otro lado, en la información publicada en la web29 se puede leer lo

siguiente:

“El impacto de la labor de la Auditoría Superior de la Federación, como

resultado de las auditorías que lleva a cabo adquiere diversas formas: la

constatación del cumplimiento eficaz, eficiente y económico de los mandatos de

los entes auditados, la definición de áreas de oportunidad para mejorar la gestión

pública, la detección de errores en el registro de las operaciones que se llevan a

cabo, o la existencia de desviaciones o irregularidades. Esta última vertiente

acarrea consecuencias para el ente auditado”.

Cuando se generan resultados que pueden ser adversos o litigiosos, se puede

llevar a cabo un proceso de recuperación. De no reintegrar los recursos o de no

aportar la documentación comprobatoria, entonces la Auditoría Superior de la

Federación está dotada de atribuciones necesarias para llevar a cabo las

siguientes acciones:

1.- Emitir un pliego de observaciones cuando se tienen elementos para suponer

que ha habido un daño al erario público federal.

2.- Promover ante los Órganos Internos de Control correspondientes, de ser

necesario, sanciones administrativas.

3.- Presentar denuncias penales ante las autoridades competentes.

Con lo anterior, resulta evidente que todos los resultados de los procesos de

fiscalización, van concluyendo en la revisión de los diversos programas y se van

presentando los diversos informes de las auditorías presentadas; de tal manera

que si observamos el siguiente cuadro:

29 http://www.asf.gob.mx/Section/47_Impacto_de_la_labor_de_la_ASF

106

CUADRO 3.- RESUMEN DE AUDITORÍAS REALIZADAS EN EL EJERCICIO

FISCAL 2011

http://www.asf.gob.mx/uploads/85_Obligaciones_de_la_Ley_Federal_de_Transparencia_y_Acceso_a_la_Información Pública Gubernamental/Informe%20de%20Actividades%202011.PDF

Podemos observar cómo la entidad de fiscalización superior ha trabajado en

163 entidades de los 32 Estados de la República, incluidos 151 municipios, 6

demarcaciones territoriales, 12 entidades fiscalizadoras y va tratando de generar

una mayor eficacia en su función.

Se reporta una tendencia en la observación de las acciones emitidas en la

revisión de la Cuenta Pública hasta el 2009, en donde puede observarse que no

hay un 100 % de efectividad, pero que en realidad, los resultados actuales de la

fiscalización superior han tratado de satisfacer a los partidos políticos

principalmente, por que los ciudadanos distan mucho de creer en una buena

administración, como en los casos de Petróleos Mexicanos o la Comisión Federal

de Electricidad, en donde el mismo ciudadano ve cómo el funcionario de la noche

a la mañana genera fortunas espectaculares.

3.6.- SU SUPERVISIÓN POR LA UNIDAD DE EVALUACIÓN Y CONTROL DE

LA COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS.

La Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la

Cámara de Diputados, se va a apoyar en una unidad para evaluar a la Auditoría

107

Superior, por tal motivo la misma Comisión, tiene que generar esta instancia de

vigilancia para aquel que se dedica a la revisión de la Cuenta Pública.

Ahora bien, según el Reglamento Interior de la Unidad de Evaluación y Control

de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados, esta unidad tiene y

ejerce las siguientes facultades:

“Artículo 8. La Unidad tendrá las siguientes atribuciones:

I. Vigilar que los servidores públicos de la Auditoría Superior de la Federación se

conduzcan en términos de lo dispuesto por la Ley y demás disposiciones legales

aplicables;

II. Por acuerdo de la Comisión, practicar por sí o a través de auditores externos,

auditorías, visitas e inspecciones, para verificar el desempeño, el cumplimiento de

objetivos y metas de los programas anuales de la Auditoría Superior, así como la debida

aplicación de los recursos a cargo de ésta;

III. Recibir quejas y denuncias derivadas del incumplimiento de las obligaciones por

parte del Auditor Superior de la Federación y demás servidores públicos de la Auditoría

Superior, iniciar investigaciones y, en su caso, con la aprobación de la Comisión, fincar las

responsabilidades a que hubiere lugar e imponer las sanciones que correspondan, en los

términos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos;

IV. Conocer y resolver el recurso de reconsideración que interpongan los servidores

públicos sancionados conforme a lo dispuesto por la Ley Federal de Responsabilidades

de los Servidores Públicos;

V. Realizar la defensa jurídica de las resoluciones que se emitan ante las diversas

instancias jurisdiccionales;

VI. Por acuerdo de la Comisión, presentar denuncias o querellas ante la autoridad

competente, en caso de detectar conductas presumiblemente constitutivas de delito,

imputables a los servidores públicos de la Auditoría Superior;

VII. Llevar el registro y análisis de la situación patrimonial de los servidores públicos de

la Auditoría Superior;

VIII. Conocer y resolver de las inconformidades que presenten los proveedores o

contratistas, por el incumplimiento de las disposiciones de la Ley de Adquisiciones,

Arrendamientos y Servicios del Sector Público y de la Ley de Obras Públicas y Servicios

Relacionados con las Mismas;

108

IX. Recibir, tramitar y resolver las solicitudes de los particulares relacionadas con

servidores públicos de la Auditoría Superior de la Federación, en términos de lo dispuesto

por el artículo 77 bis de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos;

X. Sustanciar la investigación preliminar por vía especial, para dictaminar si ha lugar a

iniciar el procedimiento de remoción a que se refiere la Ley, relacionado con las quejas

que reciba de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales sobre los actos

del Auditor Superior de la Federación;

XI. A instancias de la Comisión, opinar sobre la existencia de los motivos de remoción

de los Auditores Especiales de la Auditoría Superior, y

XII. Las demás que le atribuyan expresamente la Ley, demás disposiciones legales y

reglamentarias aplicables, y los Acuerdos de la Cámara y la Comisión.”

El propósito de la Unidad es vigilar que los servidores públicos de la Auditoría

Superior de la Federación se conduzcan en los términos que la propia legislación

establece, de tal manera que se tiene un Titular de Unidad que será responsable

ante la misma Comisión de Vigilancia y que evidentemente será nombrado a

propuesta de la propia Comisión, y estará encargado de vigilar que la Auditoría

Superior lleve a cabo su función en los términos que la legislación establece.

3.7.- EL CONGRESO Y SU FUNCIÓN EN LA AUTORIZACIÓN DE LOS

INGRESOS Y EGRESOS DE LA FEDERACIÓN.

Para Gabino Fraga30, la Ley de Ingresos de la Federación es un acto legislativo

que determina los ingresos que el Gobierno Federal está autorizado para recaudar

en un año determinado, constituye por lo general, una lista de conceptos en virtud

de los cuales puede percibir ingresos el gobierno sin especificar, salvo casos

excepcionales, los elementos de los diversos impuestos: sujeto, hecho imponible,

alícuota, tasa o tarifa del gravamen y sólo establece que en determinado ejercicio

fiscal se percibirán los ingresos provenientes de los conceptos que en la misma se

enumeran, los que se causan y recaudan de acuerdo con las leyes en vigor.

30 Fraga, Gabino: “Derecho Administrativo”; Ob. Cit. p. 266.

109

Ya en el capítulo anterior habíamos hablado de la obligación de contribución a

un gasto público por parte de los ciudadanos; de tal manera que para poder

satisfacer e integrar dicho presupuesto, inicialmente se va a requerir que existan

los recursos para ello.

La recaudación fiscal se va a planear para un ejercicio anual y se establecerá

en la Ley de Ingresos y ésta se va a detallar dentro del Poder Legislativo.

Sobre el particular Giuliani Fonrouge31 (2008), manifiesta que se ha discutido

mucho en relación a que si el presupuesto de egresos tiene carácter de acto

legislativo tanto en su aspecto formal como en su aspecto material. Bajo la

influencia de los administrativistas franceses, quienes a su vez se inspiran en

juristas alemanes, una gran mayoría de autores se ha inclinado por considerar el

presupuesto de egresos como un acto formalmente legislativo, pero materialmente

administrativo, por ser un acto de previsión y de autorización.

Tanto el ingreso como el egreso, deben de tener un sustento legal para poder

existir; nuestro país que vive en un Estado de Derecho, marca un ingreso anual

para cubrir los gastos públicos del ejercicio fiscal correspondiente, y establece qué

se va a gastar en cada uno de ellos; de hecho como lo vimos en el Capítulo 1, en

nuestro país la ley, establece claramente en qué se debe de gastar el ingreso

público, ya que toda la obra de infraestructura, tanto básica, operativa y funcional,

debe de ser cubierta por la contribución del ciudadano.

Observábamos cómo parte inicialmente la infraestructura básica de los servicios

públicos que detalla la fracción tercera del artículo 115 Constitucional y frente a

esto, algunos otros servicios de infraestructura operativa y funcional, que

inicialmente detallan el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración

Pública Federal y que luego permea a cada uno de los estados en las leyes

orgánicas administrativas de cada uno de los Estados de la República.

31 Fonrouge, Giuliani: “Finanzas Públicas”; Editorial Alianza, 2008, p. 72.

110

De tal forma que el ciudadano contribuye para que exista un gasto público, que

le ofrezca la infraestructura necesaria para poderse desarrollar, y por lo tanto, a

través de su representante que elige en la asamblea legislativa, se va a formar el

universo de lo que se necesitará para satisfacer las necesidades y expectativas

del crecimiento nacional.

3.8.- LA SUPREMACÍA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN LA

DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO NACIONAL.

Uno de los aspectos que definitivamente podría llegar a ser muy criticable, es

el hecho de que el partido político deba y tenga que estar dentro de lo que es el

presupuesto, y como consecuencia, dentro de lo que son los costos del gasto

público de infraestructura que el ciudadano requiere. Por lo que cada uno de los

miembros de los partidos políticos tiene un costo para la ciudadanía, siendo que el

pueblo con su propio dinero está siendo manipulado, ya que los partidos políticos

son los únicos que pueden postular candidatos a puestos de elección popular,

situación que dio pie a la nueva Reforma Estructural que el país necesita,

conceptuando a las candidaturas ciudadanas. Aquí surgiría el cuestionamiento de

que si México es un país tan corrupto como para vender su voto, un ciudadano

común, cuánto dinero necesitaría para comprar los votos necesarios que lo lleven

al control en el manejo del presupuesto nacional, que hoy por hoy pareciera ser

botín de los políticos.

Evidentemente que cualquier organización social requiere de un gobierno para

ello, de hecho Ignacio Burgoa32 (2008), al hablarnos de ello, manifiesta que en el

Estado convergen elementos formativos, o sea anteriores a su creación como

persona moral o jurídica, y elementos posteriores a su formación, pero que son

indispensables para que cumpla sus finalidades esenciales. Dentro de los

primeros se encuentra la población, el territorio, el poder soberano y el orden

32 Burgoa, Ignacio: “Derecho Constitucional”; México, Editorial Porrúa, 15va Edición 2008 Pág. 97.

111

jurídico fundamental, manifestándose los segundos en el poder público y en el

gobierno.

Sin duda, el servicio público del gobierno es indispensable, es de infraestructura

básica para que un pueblo pueda subsistir y dado que tenemos el régimen

representativo democrático, y además republicano, en diversas etapas se va

cambiando de personas para administrar ejecutivamente la nación, es ahí donde

los partidos políticos tratan de acaparar o monopolizar el acceso del ciudadano a

votar o ser votado.

De hecho existe un monopolio práctico, real, verdadero, sin sentido, sin derecho

y violatorio de garantías y por supuesto de derechos humanos en el hecho de que

solamente los partidos políticos pueden postular candidatos a puestos de elección

popular.

Esto se lo han acomodado los partidos políticos puesto que tienen una

supremacía en los congresos legislativos donde se hace la ley, donde se hace la

ley de ingresos, donde se reparte el presupuesto, y por supuesto la tienen partidos

políticos en la distribución del ingreso nacional ya que por ejemplo, dentro de los

presupuestos para la democracia que administra el Instituto Federal Electoral, se

incluye también la vida de los partidos políticos que pagamos los ciudadanos.

Pero realmente el hecho de que los partidos políticos tengan acaparado el

acceso al presupuesto sí es violatorio a los derechos humanos y a la misma

Constitución, además no tienen por qué disponer del gasto público ni gozar de los

recursos que son propiedad de la nación y de todos los ciudadanos, lo que

significa que si quieren hacer labor política que sea a costa de su propio peculio,

con la suficiente habilidad para convocar y desarrollando un gran talento para

organizar.

112

3.9.- LA JUSTA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO NACIONAL COMO

POLÍTICA PÚBLICA INSTITUCIONALIZADA.

El contexto del primer párrafo del artículo 25 constitucional genera todo un

programa nacional económico basado en los postulados de garantía individual que

fija la Constitución en dicho artículo al decir:

Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para

garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la

Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento

económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza,

permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y

clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.

Es decir, se refiere al fomento del crecimiento económico y al empleo y la justa

distribución del ingreso y la riqueza.

Es importante observar, cómo los partidos políticos generan todo un sistema

demagógico a través del cual supuestamente van a llevar a cabo una

administración transparente, y en caso de no hacerlo la nación se los puede

demandar; pero esto realmente no llega a ser cierto, ya que todo está totalmente

controlado, por ejemplo, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de

los Servidores Públicos, sólo establece sanciones de tipo administrativo, ya que

los principios del juicio político o la declaración de procedencia, están sometidos

al congreso y a los partidos políticos, y depende mucho de que tan bien esté el

político con los demás partidos para poder eludir su responsabilidad.

Y sin perjuicio de lo anterior, también se puede comentar lo mismo sobre la Ley

de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y la Ley de Obras

Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, que son circunstancias que las

dependencias necesitan y es donde está uno de los enriquecimientos ilícitos más

113

fuertes, ya que cada titular de dependencia, contrata con sus allegados los

insumos que ésta requiere, o bien genera facturas falsas o establece empresas

para refacturar y saquear las arcas de la dependencia a su cargo.

Como consecuencia, no hay una legislación que realmente someta al

funcionario público para que dé la cara por el saqueo que lleva a cabo, sino

principalmente a resarcir o devolver lo que indebidamente se llevó.

Sin embargo, la legislación sobre fiscalización sí previene diversos momentos a

través de los cuales, no solamente genera la responsabilidad, sino también la

determinación de los daños y perjuicios y el procedimiento para el fincamiento de

responsabilidades resarcitorias.

Es importante observar, que bajo el principio de la justa distribución del ingreso

nacional, que es como vimos una política debidamente institucionalizada, cada

municipio de la república, pueda tener su propio ingreso, y esto querría decir nada

más que establecer un consejo ciudadano de vigilancia de la Cuenta Pública bajo

las atribuciones directas que surgen de la Ley de Fiscalización y Rendición de

Cuentas de la Federación e incluso hasta las unidades de vigilancia pueden

establecerse y definir diversos Comités de Vigilancia de Cuenta Pública

municipales auspiciados por ciudadanos, universidades, centros de profesionistas,

centros de investigación, cámaras de comercio, organizaciones debidamente

estructuradas, de corte totalmente ciudadano, y que todos los impuestos federales

sean recaudados desde el municipio, desde ese momento, el ayuntamiento podrá

lograr la recaudación de la riqueza que se ha producido en su jurisdicción y de

esa manera la riqueza se queda en el lugar donde fue creada, y por lo tanto si hay

buenos administradores en un municipio este último crecerá y será un ejemplo,

pero si hay administradores que solamente van a saquear al erario público, dicho

municipio será una ruina, situación que podrá denotarse inmediatamente y todos y

cada uno de los consejos de vigilancia de Cuenta Pública ciudadana que

pudiesen armarse desde el municipio con facultades que la Ley de Fiscalización y

114

Rendición de Cuentas de la Federación tiene, podrían llevar a cabo esta función,

siendo esta última una de las propuestas concretas que queremos llevar al final

del análisis que se está realizando.

115

CAPÍTULO 4.

PROPUESTA DE ESTRATEGIA PARA CONSIDERAR A LA AUDITORÍA

SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN COMO UN ORGANISMO AUTÓNOMO

CIUDADANO DENTRO DE LA CULTURA DE LA TRANSPARENCIA Y

RENDICIÓN DE CUENTAS EN EL MANEJO Y REVISIÓN DEL PRESUPUESTO

DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN 2003-2013.

4.1.- LA OBLIGACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS PARA FOMENTAR LA

PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA VIGILANCIA DE LA CUENTA PÚBLICA.

Una de las obligaciones que específicamente tienen los partidos políticos es la

que el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

establece en su fracción primera, párrafo segundo, al decir:

Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del

pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación

nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos

al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas

que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Sólo los

ciudadanos podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e individualmente a

ellos; por tanto, quedan prohibidas la intervención de organizaciones gremiales o

con objeto social diferente en la creación de partidos y cualquier forma de

afiliación corporativa.

Los partidos políticos tienen como fin principal promover la participación del

pueblo en la vida democrática del país; deben de contribuir a la integración de la

representación nacional, y esto es en sí un objetivo de naturaleza constitucional

que ninguno de los partidos lo lleva a cabo, ya que solamente se promueve la

participación del pueblo cuando son fechas de elecciones exclusivamente;

mientras, no hay gran actividad en los partidos políticos que tenga como fin

116

promover la participación ciudadana en la vida democrática de la Nación, por lo

que resulta evidente la falta de compromiso y la reiterada violación a las

obligaciones constitucionales, lo que debería de acarrear la pérdida de su registro

en los términos de la fracción sexta de la fracción primera del artículo 354 del

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que dice a la letra:

Artículo 354

1. Las infracciones señaladas en los artículos anteriores serán sancionadas

conforme a lo siguiente:

1. Las infracciones señaladas en los artículos anteriores serán

sancionadas conforme a lo siguiente:

a) Respecto de los partidos políticos:

I. Con amonestación pública;

II. Con multa de hasta diez mil días de salario mínimo general vigente

para el Distrito Federal, según la gravedad de la falta. En los casos de

infracción a lo dispuesto en materia de topes a los gastos de campaña, o a los

límites aplicables en materia de donativos o aportaciones de simpatizantes, o

de los candidatos para sus propias campañas, con un tanto igual al del monto

ejercido en exceso. En caso de reincidencia, la sanción será de hasta el doble

de lo anterior;

III. Según la gravedad de la falta, con la reducción de hasta el cincuenta

por ciento de las ministraciones del financiamiento público que les corresponda,

por el periodo que señale la resolución;

IV. Con la interrupción de la transmisión de la propaganda política o

electoral que se transmita, dentro del tiempo que le sea asignado por el

Instituto, en violación de las disposiciones de este Código;

117

V. La violación a lo dispuesto en el inciso p) del párrafo 1 del artículo 38 de

este Código se sancionará con multa; durante las precampañas y campañas

electorales, en caso de reincidencia, se podrá sancionar con la suspensión

parcial de las prerrogativas previstas en los artículos 56 y 71 de este

ordenamiento; y

VI. En los casos de graves y reiteradas conductas violatorias de la Constitución

y de este Código, especialmente en cuanto a sus obligaciones en materia de

origen y destino de sus recursos, con la cancelación de su registro como partido

político.

Es aquí donde podemos denotar una vez más la monarquía de los partidos

políticos en nuestro país, puesto que a raíz del control político gubernamental que

ejerce el partido político, no se le obliga hacia el cumplimiento de sus

compromisos constitucionales como es el de la participación ciudadana, por lo

que, si lo hace o no lo hace, no tendrá trascendencia alguna; dicho de otra

manera, que la obligación de los partidos políticos sería el organizar al pueblo

mexicano para generar diversas comisiones de ciudadanos en la vigilancia de la

cuenta pública; pero evidentemente esto iría en contra del quehacer político diario,

ya que sería tanto como ponerse ellos mismos sus propios vigilantes y lo que

nunca quieren hacer y reconocer es respetar la soberanía del pueblo.

4.2.- INEFICACIA DE LOS CONTROLES TRADICIONALES EN LA

RENDICIÓN DE CUENTAS.

Con frecuencia se presenta el caso que en la administración pública o cuando

menos los puestos más importantes y de más posibilidad de manejar presupuesto,

se reserven para gentes del partido político que gana la elección del ejecutivo en

turno. Mismos que tienen el alto deber de llevar a cabo el cumplimiento de la ley, y

como hemos observado, la administración pública básicamente va a realizarse en

118

relación directa con la actividad del Estado, que se refleja principalmente como

políticas públicas debidamente fundadas y motivadas en una normatividad

debidamente institucionalizada, revisada y aprobada por los poderes legislativos

para que llegado el momento, se generen facultades, limites, y alcances del poder

público y su funcionamiento administrativo.

Por lo que, independientemente de los diversos controles institucionales

establecidos, de nueva cuenta caemos en la inoperatividad de una verdadera

amenaza de sanción de la administración pública, que se le pueda aplicar a

aquellos administradores que, llegado el momento, no cumplan con la obligación

de la transparencia y la rendición de cuentas. De tal forma que vamos a observar

alguno de estos controles establecidos por la legislación que de alguna manera no

son tan rígidos y por lo tanto son de fácil desactivación.

4.2.1.- FACULTADES MUNICIPALES DE CONTROL Y VIGILANCIA.

En términos generales, desde el punto de vista de la estructura orgánica

administrativa del ayuntamiento, corresponderá al Síndico municipal el llevar a

cabo el control de los presupuestos, su vigilancia y ocupación, así como de la

defensa de los bienes del ayuntamiento y del municipio, que de alguna manera la

población les confía para administrarlos; este es lineamiento general que se

reglamenta en todos y cada uno de los municipios de la República, con excepción

de los municipios de alto contenido de grupos indígenas en donde principalmente

rigen los usos y costumbres, aunque también tienen sus órganos de vigilancia que

se reflejan en los síndicos municipales.

Pero en términos generales siempre hay un método de control y vigilancia de

presupuesto. Ahora bien, en el inciso siguiente hablaremos del control por medio

del Síndico municipal, por lo que por el momento debemos de considerar que la

fracción cuarta del artículo 115 Constitucional en el párrafo relativo, alude a la

necesidad de establecer una ley de ingresos municipal, y frente a esto elaborar un

119

presupuesto de egresos que sea aprobado dentro del ayuntamiento o sea en el

cabildo, compuesto por lo que es el presidente municipal junto con sus regidores.

Dicha fracción y párrafo dicen lo siguiente:

Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular

directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.

Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos

popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus

integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (hacer los, sic DOF 03-02-1983) alegatos que a su juicio convengan.

Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por

su suplente, o se procederá según lo disponga la ley. En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta

absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores;

120

II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes

en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del

procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los

miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se

refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;

d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una

función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y

e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los

bandos o reglamentos correspondientes. Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los

procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores;

III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos

siguientes: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas

residuales;

121

b) Alumbrado público. c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; d) Mercados y centrales de abasto. e) Panteones. f) Rastro. g) Calles, parques y jardines y su equipamiento; h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución,

policía preventiva municipal y tránsito; e i) Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones

territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las

funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y

asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio.

Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y

asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.

IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de

los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las

contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en

todo caso:

Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los

municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de

122

egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos

disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las

remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a

lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.

Nótese cómo en principio, la vigilancia en qué debe el Presidente Municipal

gastar el erario público municipal tendrá que ser revisado y supervisado por el

Congreso local. De ahí que el artículo 116 de la propia Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, en el contexto de su fracción segunda alude a lo

siguiente:

Artículo 116. El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en

Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrá reunirse dos o más de estos poderes

en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo

individuo.

I. Los gobernadores de los Estados no podrán durar en su encargo más de seis años.

La elección de los gobernadores de los Estados y de las Legislaturas Locales será directa y en los términos que dispongan las leyes electorales respectivas.

Los gobernadores de los Estados, cuyo origen sea la elección popular, ordinaria o extraordinaria, en ningún caso y por ningún motivo podrán volver a ocupar ese cargo, ni aun con el carácter de interinos, provisionales, sustitutos o encargados del despacho.

Nunca podrán ser electos para el período inmediato:

a) El gobernador sustituto constitucional, o el designado para concluir el

período en caso de falta absoluta del constitucional, aun cuando tenga distinta denominación;

b) El gobernador interino, el provisional o el ciudadano que, bajo cualquier

denominación, supla las faltas temporales del gobernador, siempre que desempeñe el cargo los dos últimos años del periodo.

Sólo podrá ser gobernador constitucional de un Estado un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de él, o con residencia efectiva no menor

123

de cinco años inmediatamente anteriores al día de los comicios, y tener 30 años cumplidos el día de la elección, o menos, si así lo establece la Constitución Política de la Entidad Federativa.

II. El número de representantes en las legislaturas de los Estados será

proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser

menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil

habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda de este número y

no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea

superior a esta última cifra.

El titular de la entidad de fiscalización de las entidades federativas será

electo por las dos terceras partes de los miembros presentes en las

legislaturas locales, por periodos no menores a siete años y deberá contar

con experiencia de cinco años en materia de control, auditoría financiera y

de responsabilidades.

En cada uno de los Estados tendrá que existir una entidad o un Instituto de

Fiscalización que se ha de identificar con la Auditoría Superior de la Federación;

el cual sigue teniendo las mismas limitantes que la entidad de fiscalización federal,

esto es, depende y corresponde directamente sus informes a las legislaturas

locales, por lo que de nueva cuenta observamos que el control y vigilancia de los

recursos aportados por el pueblo, no es vigilado y supervisado por el propietario

de dicho recurso como es el pueblo, sino otra vez por los partidos políticos.

4.2.2.- CONTROL POR MEDIO DEL SÍNDICO MUNICIPAL.

Es lamentable el observar cómo es que la población acepte que el Síndico

municipal pueda ser ese órgano de control y supervisión en el erario del municipio,

si cuando es elegido el Presidente municipal, va con una fórmula impresa como es

el Síndico. Esto es, en la gran mayoría de los municipios de los estados de la

República, el Síndico siempre es un amigo cercano o compañero del presidente

124

municipal, de hecho pertenecen no al pueblo pero si a los intereses del partido

político que los postula; esto deja atrás todas las posibilidades y criterios de

imparcialidad que en un momento determinado pueda tener el Síndico municipal,

incluso llegan a asociarse, situación que definitivamente hace que el control por

medio del Síndico, adolezca de la eficacia que la ley busca y que de alguna

manera se ha organizado de tal manera, que la administración pública municipal,

pueda tener un órgano de vigilancia en el Síndico municipal, pero debido al gran

compañerismo o la identidad tanto del presidente municipal como del Síndico, esa

posibilidad de control se anula.

4.2.3.- VIGILANCIA POR EL ÓRGANO INTERNO DE CONTROL.

Todas las contralorías internas llámese municipales, estatales o federales,

tienen una intima relación con el titular del ayuntamiento o del gobierno de la

institución respectiva.

Desde el punto de vista del funcionamiento de la contraloría y en una forma

más amplia de la función pública, hay también una cierta parcialidad en virtud que

por lo regular, es el presidente municipal quien nombra al contralor municipal, o

bien es el titular del gobierno del estado quien nombra al encargado de la

contraloría o bien en cada una de las dependencias federales, encontramos un

órgano de control interno que también es un cargo otorgado por el propio titular de

la dependencia y con esto hay un principio de subordinación laboral, y lo más

factible es que de nueva cuenta se pierda esa imparcialidad en el sistema de

supervisión y control en el manejo de la administración pública de dependencias

federales, del gobierno federal, estatal y por supuesto municipal.

125

4.3.- NORMATIVIDAD CREADA POR PARTIDOS POLÍTICOS, PARA EL

CONTROL DEL GASTO PÚBLICO GUBERNAMENTAL CON EFICACIA

LIMITADA A LOS INTERESES DE LA ÉLITE POLÍTICA.

Es necesario retomar situaciones tan trascendentales que vienen de la misma

Organización de las Naciones Unidas, y que comentábamos desde el primer

capítulo, en relación a la transparencia y la rendición de cuentas: documentos tan

importantes como el Manual de transparencia, el Programa Nacional de Rendición

de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción, información histórica de la

Comisión Intersecretarial para la Trasparencia y el Combate a la Corrupción, la

capacitación anticorrupción, y los cuadernos de rendición de cuentas, sólo son

requerimientos de las grandes empresas estadounidenses que tratan de globalizar

el mundo, para uniformar administraciones tanto de entidades económicas

privadas como públicas y políticas; esto para allanarles el camino para lograr los

objetivos de la globalización, estos son documentos que definitivamente son

trascendentales para nuestro estudio y que vamos a utilizar en la comparación con

lo que es la normatividad creada por partidos políticos para el control del gasto

gubernamental.

Dentro de lo que son las expectativas que se esperan del Manual de

Transparencia, se van a fijar los objetivos siguientes:33

1. Que los participantes conozcan los orígenes sociales y

fundamentos éticos, políticos y legales de la Auditoría social, la

transparencia y la rendición de cuentas.

2. Contribuir a que los integrantes de los gobiernos locales se

apropien de su papel como servidores públicos y promotores del desarrollo

local, mediante el ejercicio del buen gobierno.

33 http://www.aci-erp.hn/doct/doc_GSC/Manual_municipalidades.pdf

126

3. Que los integrantes de los gobiernos locales conozcan la

importancia y la utilidad de los instrumentos para ejercer la transparencia y

la rendición de cuentas como componentes imprescindibles de su gestión.

Estos grandes objetivos que persiguen la normatividad, especialmente los

diversos manuales de transparencia que se llevan a cabo para gobernantes,

partidos políticos y dependencias, realmente dejan mucho que desear, en virtud

de que si observamos su último objetivo, es el de conocer la importancia de los

instrumentos para ejercitar la transparencia y rendición de cuentas; dichos

instrumentos los estamos analizando, y hemos podido demostrar que todos y cada

uno de ellos ha surgido por el partido político, y que la propia élite política no va a

ir contra de ella misma; parece ser que hasta el momento, los sistemas de control

y vigilancia, están amañados, no tiene la imparcialidad necesaria y por lo tanto,

son parte de lo mismo como podemos observar a continuación.

4.3.1.- LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES

PÚBLICOS.

El artículo 4 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos

es bastante claro, quienes van a aplicar esta legislación serán las autoridades

competentes de la contraloría interna de cada una de las entidades y

departamentos correspondientes y en un momento determinado crear a los

órganos internos de control. Esta situación inmediatamente nos lleva a

consideraciones orgánicas en las que el contralor es designado por el propio

titular de la entidad; de tal manera que esta inspección y vigilancia desde el punto

de vista administrativo, y a nivel federal lo lleva en sí la Secretaria de la Función

Pública pero a través de diversos órganos internos de control.

Vamos a encontrar contralorías internas en cada una de las entidades, y es el

caso de que el contralor interno, así como el titular de la Secretaria de la Función

Pública, sigue siendo parte del mismo grupo de administración pública, por lo que

127

se observa difícil el hecho de que cumplan su función de manera imparcial, si

llegado el momento, han recibido el cargo gracias al ejecutivo federal, y por lo

mismo tiene una deuda laboral hacia esa institución.

Por lo mencionado anteriormente, se requiere de una mayor autonomía e

independencia de lo que sería la Secretaria de la Función Pública si es que

realmente se quiere sancionar las faltas administrativas que en un momento

determinado puedan cometer los funcionarios.

4.3.2.- LEY DE INGRESOS Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA

FEDERACIÓN.

Ya en capítulos anteriores hemos citado algunas situaciones sobre la

composición del ingreso y el egreso tanto de la federación como de los estados y

municipios, y se ha visto que es el Poder Ejecutivo, llámese Presidente de la

República, Gobernador del Estado o Presidente Municipal quien elabora una

iniciativa de presupuesto para que el Congreso Federal, el Congreso Local o bien

el Cabildo pueda aprobarlo.

Como consecuencia de lo anterior, nuevamente encontramos que es la élite

política, quien llevará a cabo la distribución de la riqueza nacional vertida en el

ingreso de la nación. Por otra parte observamos que el Programa Nacional de

Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción 2008-2012, 34

genera seis objetivos estratégicos que se plantean de la siguiente manera:

1. Consolidar una política de Estado en materia de información,

transparencia y rendición de cuentas.

34 http://www.bellasartes.gob.mx/pdf/prctcc_2008-2012.pdf

128

2. Fortalecer la fiscalización de los recursos públicos y mejorar el

control interno de la Administración Pública Federal para que contribuya a

la efectividad y el desempeño de las instituciones.

3. Contribuir al desarrollo de una cultura de apego a la legalidad,

de ética y responsabilidad pública.

4. Institucionalizar mecanismos de vinculación y participación

ciudadana en el combate a la corrupción y la mejora de la transparencia y

de la legalidad.

5. Establecer mecanismos de coordinación de acciones para el

combate a la corrupción en la Administración Pública Federal.

6. Combatir la corrupción en instituciones del gobierno federal

que participan en la prevención, investigación y persecución de los delitos,

así como en la ejecución de sanciones penales.

Derivado de los objetivos que se plantean en el contexto del Programa Nacional

de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción, es evidente

decir que para la composición del ingreso y el presupuesto de egresos de la

federación, el estado y municipios, sigue siendo la élite política agrupada en

partidos políticos, quien tiene el control, y frente a esto, no hay un medio legal,

institucional o cuando menos una política pública que pudiera darle acceso al

ciudadano a participar y ejercer su soberanía respecto de los recursos que aporta

como tributo y contribución al gasto público.

Esto es una situación lamentable, como sería el hecho de entregar un cierto

capital a un corredor de bolsa, para que éste pueda hacer a su libre albedrío lo

que mejor le convenga, sin dar ninguna cuenta al titular del capital ni darle la

posibilidad de vigilancia ni de control ni decisión y de ninguna otra facultad de

utilización de dichos capitales.

129

4.3.3.- LEY DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL

SECTOR PÚBLICO.

Sin lugar a dudas, es en las adquisiciones donde florece mucho más la fuga de

recursos dentro de la gran mayoría de las instituciones gubernamentales, llámese

federal, estatal o municipal, y cada una de ellas está sujeta a la Ley de

Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público cuya base la

podemos encontrar como Ley reglamentaria del artículo 134 de nuestra

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que a la letra dice:

Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los

estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de

sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia,

economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén

destinados.

Los resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las

instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la Federación, los Estados

y el Distrito Federal, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se

asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo anterior. Lo

anterior, sin menoscabo de lo dispuesto en los artículos 74, fracción VI y 79.

Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes,

prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que

realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas

mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones

solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al

Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad,

financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.

Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior no sean

idóneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases,

130

procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía,

eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores

condiciones para el Estado.

El manejo de recursos económicos federales por parte de los estados, los

municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus

demarcaciones territoriales, se sujetará a las bases de este artículo y a las leyes

reglamentarias. La evaluación sobre el ejercicio de dichos recursos se realizará

por las instancias técnicas de las entidades federativas a que se refiere el párrafo

segundo de este artículo.

Los servidores públicos serán responsables del cumplimiento de estas bases

en los términos del Título Cuarto de esta Constitución.

Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así

como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación

de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su

responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos

políticos.

La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan

como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y

entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de

gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de

orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes,

voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor

público.

Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto

cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen

de sanciones a que haya lugar

131

Toda clase de adquisición, arrendamiento y enajenación de todo tipo de bienes

y la prestación de servicios de cualquier naturaleza o contratación de obras

públicas a realizar debe llevarse a cabo a través de licitaciones públicas, el

problemas aquí es que debido a la falta de interés del ciudadano, en el momento

en que contribuye y otorga recursos para que el administrador se lo regrese en

forma de servicio u obra pública, el ciudadano desatiende su obligación en el

ejercicio de su soberanía, y deja que ese capital, pueda ser manejado libremente

por el gobernante; es ahí donde por la ignorancia, el olvido o rechazo de sus

obligaciones soberanas como ciudadano, sobreviene la corrupción y el abuso de

quien tiene a su disposición el manejo de los capitales.

Siendo que, de nueva cuenta, la élite política acomoda la ley y reglamentos,

establecidos en el texto de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios

del Sector público, y realiza una fricción legal al otorgar las posibilidades de

invitación a adjudicarse un contrato gubernamental a través del artículo 26 de la

propia Ley de Adquisiciones, que a la letra dice:

Artículo 26. Las dependencias y entidades seleccionarán de entre los

procedimientos que a continuación se señalan, aquél que de acuerdo con la

naturaleza de la contratación asegure al Estado las mejores condiciones

disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás

circunstancias pertinentes:

I. Licitación pública;

II. Invitación a cuando menos tres personas, o

III. Adjudicación directa.

Las adquisiciones, arrendamientos y servicios se adjudicarán, por regla general,

a través de licitaciones públicas, mediante convocatoria pública, para que

132

libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será

abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones

disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad, crecimiento

económico, generación de empleo, eficiencia energética, uso responsable del

agua, optimización y uso sustentable de los recursos, así como la protección al

medio ambiente y demás circunstancias pertinentes, de acuerdo con lo que

establece la presente Ley.

Tratándose de adquisiciones de madera, muebles y suministros de oficina

fabricados con madera, deberán requerirse certificados otorgados por terceros

previamente registrados ante la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos

Naturales, que garanticen el origen y el manejo sustentable de los

aprovechamientos forestales de donde proviene dicha madera. En cuanto a los

suministros de oficina fabricados con madera, se estará a lo dispuesto en el

Reglamento de la presente Ley.

En las adquisiciones de papel para uso de oficina, éste deberá contener un

mínimo de cincuenta por ciento de fibras de material reciclado o de fibras

naturales no derivadas de la madera o de materias primas provenientes de

aprovechamientos forestales manejados de manera sustentable en el territorio

nacional que se encuentren certificadas conforme a lo dispuesto en el párrafo

anterior o de sus combinaciones y elaborados en procesos con blanqueado libre

de cloro.

En los procedimientos de contratación deberán establecerse los mismos

requisitos y condiciones para todos los participantes, debiendo las dependencias y

entidades proporcionar a todos los interesados igual acceso a la información

relacionada con dichos procedimientos, a fin de evitar favorecer a algún

participante.

133

Previo al inicio de los procedimientos de contratación previstos en este artículo,

las dependencias y entidades deberán realizar una investigación de mercado de la

cual se desprendan las condiciones que imperan en el mismo, respecto del bien,

arrendamiento o servicio objeto de la contratación, a efecto de buscar las mejores

condiciones para el Estado.

Las condiciones contenidas en la convocatoria a la licitación e invitación a

cuando menos tres personas y en las proposiciones, presentadas por los licitantes

no podrán ser negociadas.

La licitación pública inicia con la publicación de la convocatoria y, en el caso de

invitación a cuando menos tres personas, con la entrega de la primera invitación;

ambos procedimientos concluyen con la emisión del fallo o, en su caso, con la

cancelación del procedimiento respectivo.

Los licitantes sólo podrán presentar una proposición en cada procedimiento de

contratación; iniciado el acto de presentación y apertura de proposiciones, las ya

presentadas no podrán ser retiradas o dejarse sin efecto por los licitantes.

A los actos del procedimiento de licitación pública e invitación a cuando menos

tres personas podrá asistir cualquier persona en calidad de observador, bajo la

condición de registrar su asistencia y abstenerse de intervenir en cualquier forma

en los mismos.

La Secretaría de Economía, mediante reglas de carácter general y tomando en

cuenta la opinión de la Secretaría de la Función Pública, determinará los criterios

para la aplicación de las reservas, mecanismos de transición u otros supuestos

establecidos en los tratados.

Lo que se ha demostrado hasta este momento, es que la élite política agrupada

en partidos políticos, tiene la maquinaria completa para hacer una ley que

134

supuestamente va a obligar a la rendición de cuentas, hecho que no resulta

completamente cierto, ya sea que se supervise, o se constituya un organismo

medio autónomo como es la propia Auditoría Superior de la Federación, con una

autonomía desde el punto de vista técnico y de gestión, totalmente limitado a que

al único ente que le puede rendir informes es a la Comisión de la Vigilancia de la

Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados; y esta misma

situación guardan los diversos institutos de auditoría en cada uno de los estados;

están supeditados a los congresos locales o federales, donde la élite política

habita y eso podría significar que están amañados, controlados y reglamentados

por la gran élite política cuyo sistema es impedir que la soberanía nacional que es

del pueblo, pueda lograr una verdadera transparencia y rendición de cuentas en el

manejo de los recursos económicos pertenecientes a la nación.

4.3.4.- LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA

INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL.

En esta reglamentación se presenta la misma situación, para analizar la idea

que como hemos visto, sobreviene de la Organización de las Naciones Unidas y

es que la transparencia y la rendición de cuentas sean un sólo concepto y que

vayan totalmente emparejados; en lo que es nuestra legislación, existe una gran

separación entre lo que es la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la

Información Pública frente a una ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación.

Pueden, inclusive, ser conceptos diversos que llegado el momento, ni siquiera

se relacionan. De tal forma que si observamos los objetivos que se previenen en la

Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental

mencionados en su artículo 4, notaremos cómo los llamados Cuadernos sobre la

Rendición de Cuentas, podrían ofrecer mucho más de las expectativas que la

propia Ley puede dar. Para poder observar esta circunstancia vamos a observar el

135

artículo 4 de la ley Federal de Transparencia y Acceso a la información pública

gubernamental.

Artículo 4. Son objetivos de esta Ley:

I. Proveer lo necesario para que toda persona pueda tener acceso a la

información mediante procedimientos sencillos y expeditos;

II. Transparentar la gestión pública mediante la difusión de la información que

generan los sujetos obligados;

III. Garantizar la protección de los datos personales en posesión de los sujetos

obligados;

IV. Favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos, de manera que puedan

valorar el desempeño de los sujetos obligados;

V. Mejorar la organización, clasificación y manejo de los documentos, y

VI. Contribuir a la democratización de la sociedad mexicana y la plena vigencia

del Estado de derecho.

Nótese como la misma Ley trata de transparentar la gestión pública mediante

la difusión de la información que van generando los sujetos obligados, pero la

misma legislación tiene lagunas legales y manera de eludirse fácilmente, a través

de la confidencialidad o la reserva.

Así, es importante observar el artículo 7 de la Ley Federal de Transparencia y

Acceso a la Información Pública Gubernamental, que establece los rubros sobre

los cuales cada una de las dependencias debe y tienen que otorgar y publicar su

información, podemos encontrar rubros como la remuneración mensual por

136

puesto, los resultados de auditoría del ejercicio presupuestal, diversas

contrataciones y demás mecanismos que en un momento determinado la misma

Ley habla de dejarlos en reserva o en confidencialidad. Dicho artículo 7 menciona:

Artículo 7. Con excepción de la información reservada o confidencial prevista

en esta Ley, los sujetos obligados deberán poner a disposición del público y

actualizar, en los términos del Reglamento y los lineamientos que expida el

Instituto o la instancia equivalente a que se refiere el Artículo 61, entre otra, la

información siguiente:

I. Su estructura orgánica;

II. Las facultades de cada unidad administrativa;

III. El directorio de servidores públicos, desde el nivel de jefe de departamento o

sus equivalentes;

IV. La remuneración mensual por puesto, incluso el sistema de compensación,

según lo establezcan las disposiciones correspondientes;

V. El domicilio de la unidad de enlace, además de la dirección electrónica

donde podrán recibirse las solicitudes para obtener la información;

VI. Las metas y objetivos de las unidades administrativas de conformidad con

sus programas operativos;

VII. Los servicios que ofrecen;

VIII. Los trámites, requisitos y formatos. En caso de que se encuentren inscritos

en el Registro Federal de Trámites y Servicios o en el Registro que para la materia

137

fiscal establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, deberán publicarse

tal y como se registraron;

IX. La información sobre el presupuesto asignado, así como los informes sobre

su ejecución, en los términos que establezca el Presupuesto de Egresos de la

Federación. En el caso del Ejecutivo Federal, dicha información será

proporcionada respecto de cada dependencia y entidad por la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público, la que además informará sobre la situación

económica, las finanzas públicas y la deuda pública, en los términos que

establezca el propio presupuesto;

X. Los resultados de las Auditorías al ejercicio presupuestal de cada sujeto

obligado que realicen, según corresponda, la Secretaría de la Función Pública, las

contralorías internas o la Auditoría Superior de la Federación y, en su caso, las

aclaraciones que correspondan;

XI. El diseño, ejecución, montos asignados y criterios de acceso a los

programas de subsidio. Así como los padrones de beneficiarios de los programas

sociales que establezca el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación;

XII. Las concesiones, permisos o autorizaciones otorgados, especificando los

titulares de aquéllos;

XIII. Las contrataciones que se hayan celebrado en términos de la legislación

aplicable detallando por cada contrato:

a) Las obras públicas, los bienes adquiridos, arrendados y los servicios

contratados; en el caso de estudios o investigaciones deberá señalarse el

tema específico;

b) El monto;

138

c) El nombre del proveedor, contratista o de la persona física o moral con

quienes se haya celebrado el contrato, y

d) Los plazos de cumplimiento de los contratos;

XIV. El marco normativo aplicable a cada sujeto obligado;

XV. Los informes que, por disposición legal, generen los sujetos obligados;

XVI. En su caso, los mecanismos de participación ciudadana, y

XVII. Cualquier otra información que sea de utilidad o se considere relevante,

además de la que con base a la información estadística, responda a las preguntas

hechas con más frecuencia por el público.

La información a que se refiere este Artículo deberá publicarse de tal forma que

facilite su uso y comprensión por las personas, y que permita asegurar su calidad,

veracidad, oportunidad y confiabilidad. Las dependencias y entidades deberán

atender las recomendaciones que al respecto expida el Instituto.

Realmente si la propia legislación no tuviese esa posibilidad de reservar o de

hacer confidencial la información, entonces sería posible para el ciudadano y

principalmente para los organismos internacionales y por supuesto a la propia

globalización, el poder vigilar y controlar la forma a través de la cual se lleva a

cabo la gestión pública gubernamental.

Así tenemos como el artículo 13 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la

Información Pública Gubernamental menciona:

139

Artículo 13. Como información reservada podrá clasificarse aquélla cuya

difusión pueda:

I. Comprometer la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa

nacional;

II. Menoscabar la conducción de las negociaciones o bien, de las relaciones

internacionales, incluida aquella información que otros estados u organismos

internacionales entreguen con carácter de confidencial al Estado Mexicano;

III. Dañar la estabilidad financiera, económica o monetaria del país;

IV. Poner en riesgo la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona, o

V. Causar un serio perjuicio a las actividades de verificación del cumplimiento

de las leyes, prevención o persecución de los delitos, la impartición de la justicia,

la recaudación de las contribuciones, las operaciones de control migratorio, las

estrategias procesales en procesos judiciales o administrativos mientras las

resoluciones no causen estado.

Inclusive, la propia legislación agrega otra fórmula de reserva de información en

el artículo 14 que dice a la letra:

Artículo 14. También se considerará como información reservada:

I. La que por disposición expresa de una Ley sea considerada confidencial,

reservada, comercial reservada o gubernamental confidencial;

II. Los secretos comercial, industrial, fiscal, bancario, fiduciario u otro

considerado como tal por una disposición legal;

III. Las averiguaciones previas;

140

IV. Los expedientes judiciales o de los procedimientos administrativos seguidos

en forma de juicio en tanto no hayan causado estado;

V. Los procedimientos de responsabilidad de los servidores públicos, en tanto

no se haya dictado la resolución administrativa o la jurisdiccional definitiva, o

VI. La que contenga las opiniones, recomendaciones o puntos de vista que

formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos, hasta en tanto no

sea adoptada la decisión definitiva, la cual deberá estar documentada.

Cuando concluya el periodo de reserva o las causas que hayan dado origen a

la reserva de la información a que se refieren las fracciones III y IV de este

Artículo, dicha información podrá ser pública, protegiendo la información

confidencial que en ella se contenga.

No podrá invocarse el carácter de reservado cuando se trate de la investigación

de violaciones graves de derechos fundamentales o delitos de lesa humanidad.

De tal manera que toda esta información clasificada como reservada o

confidencial, ya no tiene posibilidades de tener ese acceso público que en un

momento determinado se busca.

Por lo que resulta que la información confidencial esté cifrada en el artículo 18 y

19 de la propia legislación que dice a la letra:

Artículo 18. Como información confidencial se considerará:

I. La entregada con tal carácter por los particulares a los sujetos obligados, de

conformidad con lo establecido en el Artículo 19, y

141

II. Los datos personales que requieran el consentimiento de los individuos para

su difusión, distribución o comercialización en los términos de esta Ley.

No se considerará confidencial la información que se halle en los registros

públicos o en fuentes de acceso público.

Artículo 19. Cuando los particulares entreguen a los sujetos obligados la

información a que se refiere la fracción I del artículo anterior, deberán señalar los

documentos que contengan información confidencial, reservada o comercial

reservada, siempre que tengan el derecho de reservarse la información, de

conformidad con las disposiciones aplicables. En el caso de que exista una

solicitud de acceso que incluya información confidencial, los sujetos obligados la

comunicarán siempre y cuando medie el consentimiento expreso del particular

titular de la información confidencial.

Todo esto debe de tener una mayor trascendencia jurídico, social y práctica,

puesto que por un lado se fijan los conceptos sobre los cuales la dependencia

debe de publicar su comportamiento, y por el otro prácticamente se cierran a

proporcionar información reservada y confidencial, esto va en contra del

Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate de la

Corrupción, el cual tiene dentro de sus compromisos, el establecer el programa

denominado “Cuadernos sobre Rendición de Cuentas”. 35

En estos cuadernos de rendición de cuentas se va a encontrar una disertación

conceptual sobre la rendición de cuentas desde la perspectiva del diseño

constitucional mexicano; se lleva a cabo la invitación a reflexionar, y se realiza el

análisis de prácticas que comprenden los destinos de los tipos de rendición de

35 http://www.funcionpublica.gob.mx/index.php/transparencia/estudios/cuadernos-sobre-rendicion-de-

cuentas.html

142

cuentas en México; qué obstáculos legales tienen y cómo es que el diseño

institucional impide su desarrollo; por lo que independientemente de nuestra

ponencia de tesis, es cuestión de consultar los cuadernos sobre la rendición de

cuentas, para observar cómo en sí, la gran mayoría de las legislaciones, tienen

alguna manera de eludir estas obligaciones y no logran ser efectivas.

4.3.5.- LEY DE FISCALIZACIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LA

FEDERACIÓN.

Esta nueva ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 18 de junio

del 2010, comprende la facultad de revisar los ingresos y egresos, incluyendo

subsidios, transferencia y donaciones, fondos, gastos fiscales y deuda pública, el

manejo, la custodia y la aplicación de recursos públicos federales, así como

demás información financiera contable, patrimonial, presupuestal y programática

de las diversas entidades gubernativas.

De tal manera, que la fiscalización de la cuenta pública tiene el objetivo de

evaluar los resultados de la gestión financiera de las entidades fiscalizadas,

comprobar si se observó lo dispuesto en el Presupuesto de Egresos, la Ley de

Ingresos y demás disposiciones legales aplicables. Para lograr este fin,

encontramos la institución que nos ocupa en esta ponencia, y se refiere a la

Auditoría Superior de la Federación, la cual, como hemos observado ampliamente,

depende directamente de la Cámara de Diputados y de la Comisión de Vigilancia

respectiva, y por lo tanto no tiene ese acceso que hemos estado buscando a

través de las diversas legislaciones, para que esa cultura de la transparencia,

revisión y rendición de cuentas, que viene desde la organización de las Naciones

Unidas y que ha sido fomentada por la globalización, que de alguna manera le

interesan a las grandes empresas de los Estados Unidos, toda esa rendición de

cuentas y futura transparencia, debe de reflejarse en la posibilidad ciudadana de

vigilar la cuenta pública, por eso hemos considerado la necesidad de proponer a la

Auditoría Superior de la Federación como un organismo autónomo ciudadano.

143

CONCLUSION: SUGERENCIAS Y RECOMENDACIONES

SUGERENCIAS

1. En el preámbulo de la Declaración de los Derechos del Hombre y del

Ciudadano, se menciona que: “los representantes del pueblo francés,

constituidos en la asamblea general, considerando que la ignorancia, el

olvido o el desprecio de los derechos del hombre son las únicas

causas de la desgracias publicas y de la corrupción de los

gobiernos…” 36 sin embargo, el pueblo mexicano ha olvidado que el

artículo 39 Constitucional que menciona lo relativo a la soberanía nacional,

está escrito con sangre de muchos mexicanos que dieron su vida por una

democracia, que la soberanía radica esencial y originalmente en el pueblo y

que el pueblo contribuye para cada uno de sus gobiernos, llámese federal,

estatal o municipal, para que existan obras de infraestructura básica,

operativa o funcional, a efecto de que el propio ciudadano pueda

desarrollarse; pero el caso es que el ciudadano mexicano por ignorancia,

por pereza, por olvido, ha despreciado sus propios derechos

constitucionales y además humanos, y ha dejado que el ingreso nacional, el

presupuesto de egresos federal, estatal y municipal sea manejado y

decidido por la gran élite política agrupada en partidos políticos.

Desde el punto de vista de la administración pública, no hay una

legislación, algún programa, algún acuerdo, disposición o política pública,

que permita al ciudadano el tener el acceso directo a la vigilancia de la

cuenta pública.

2. La gran mayoría de las legislaciones parecen ofrecer al ciudadano la

posibilidad de una transparencia y rendición de cuentas, pero ni la Ley de

Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, ni la Ley de

36“ Bicentenario de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano”; México, Secretaría de Gobernación, pág. 13

144

Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental tienen esa

posibilidad o disposición.

3. Legislaciones que marcan la pauta de la legalidad en la actuación

gubernamental, y por ende las posibilidades de la administración pública y

la vigilancia y fiscalización de su función; por un lado la Ley de

Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, a pesar

de que fija parámetros muy trascendentales, ocupa la ficción en el sentido

de establecer información reservada y confidencial, que es el rubro

preferido por la entidades públicas para no dar acceso a la información al

ciudadano.

4. En lo que a la ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación respecta, se le faculta a la Auditoría Superior de la Federación

para llevar a cabo los controles de vigilancia e inspección, pero esto lo hace

única y exclusivamente bajo el mandato y coordinación de la Cámara de

Diputados a través de la Comisión de Vigilancia respectiva, por lo que los

informes son reservados y confidenciales de la propia cámara.

5. En relación a los Estados, las Entidades de Fiscalización, todos

dependen también de los Congresos locales y esto nos da como resultado

que dentro de los congresos tanto federales como locales, sea la gran élite

política la que en un momento determinado tiene el control no sólo del

ingreso sino también del egreso y de la vigilancia, operación y supervisión

de lo que se hace con el dinero y riqueza nacionales.

6. La filosofía y conceptos de la transparencia y rendición de cuentas,

son dos ideas conjuntas que emanan de lo que es la organización de las

Naciones Unidas, que cubre las necesidades de la globalización y la

uniformidad de las entidades administrativas para lograr una mayor

145

transparencia y rendición de cuentas en los fondos que se otorgan a los

países en vías de desarrollo o en desarrollo.

En nuestro país, el concepto de rendición de cuentas está

completamente separado de concepto de transparencia puesto que toca a

la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación el generar

la filosofía de la rendición de cuentas y por otro lado corresponde a la Ley

Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública

Gubernamental el establecer circunstancias de transparencia

gubernamental siendo que estos dos conceptos tiene una intima relación

que los compagina y relaciona.

7. Es importante considerar una cultura de transparencia y rendición de

cuentas en la necesidad de observar a la Auditoría Superior de la

Federación como un organismo autónomo de corte ciudadano, y por lo

tanto se recomienda:

146

RECOMENDACIONES:

Primera.- Es necesario hacer modificaciones, principalmente las que se indican

en el artículo 79 Constitucional, en virtud de que es ahí donde nace la entidad de

fiscalización superior de la Federación.

Así, se propone la siguiente redacción:

Articulo 79.- La entidad de fiscalización superior de la Federación, será un

organismo autónomo de corte y esencia ciudadana, en la que no participará

entidad pública alguna de ninguna naturaleza, ya sea centralizada,

desconcentrada, descentralizada, autónoma, paraestatal, en fideicomiso o en

cualquier forma en que haya interés o relación tanto con partido políticos, grupos

religiosos, industriales, o de medios de información, sindicatos, o con la

Administración Pública Federal, y por lo tanto, para integrar este organismo, se

elegirán ciudadanos sin preponderancia política, quienes estarán organizados en

un órgano consultivo ciudadano compuesto por personas civiles interesadas en la

transparencia y rendición de cuentas de las entidades públicas tanto federales,

estatales y municipales.

El órgano supremo de esta entidad será constituido por un consejo ciudadano

integrado por 21 miembros de la comunidad, de honestidad comprobada y de

arraigo social; el cual deberá contar con el apoyo técnico, administrativo, contable

y legal de una o varias universidades, colegios de profesionistas, centros de

investigación, o cualquier otro tipo de agrupaciones civiles que estén dedicadas a

la Auditoría y fiscalización.

Esta entidad de Fiscalización Superior de la Federación tendrá a su

cargo…………………”

147

Como resultado de la recomendación anterior es conveniente que este mismo

Consejo Ciudadano de Vigilancia de la Cuenta Pública no solamente se erija en

forma Federal, sino también Estatal, e incluso Municipal.

Segunda.- Deberá estar compuesto por ciudadanos responsables e

interesados, que realmente quieran controlar y supervisar lo que ingresa a la

Federación, al Estado y Municipio, y la forma en que se va colocando el egreso

hacia los rubros en los que señala la propia ley y que pudimos observar en el

transcurso de la ponencia, los que están establecidos en la fracción tercera del

artículo 115 constitucional y en forma general en el artículo 26 de la Ley Orgánica

de la Administración Pública Federal que ya se citaron.

Tercera.- Se deberán considerar rubros donde la contribución del ciudadano

deba invertirse y colocarse, para que obtenga esos beneficios de infraestructura

básica, operativa y funcional que le permita su desarrollo, sin importar que la

Administración Pública sea Federal, Estatal o Municipal.

Cuarta.- Además de que el propio consejo podrá vigilar, supervisar, auditar,

decidir, levantar cargos, denuncia, demandar, recuperar todas y cada una de las

malversaciones o malos manejos, que en un momento determinado pueden

detectarse en la Administración Pública, especialmente en la contratación de

obras y servicios públicos, y los diversos empréstitos que van requiriendo a

instituciones de crédito privadas que obligan a que un pueblo de un territorio

especifico deba de pagar dichos préstamos.

De ahí que se requiera que las diversas funciones que están otorgadas a la

Auditoría Superior de la Federación se conserven, pero ya no será un órgano

dependiente de la Cámara de Diputados, sino un Organismo Autónomo

Ciudadano, compuesto por personas dignas y honorables que tengan la alta

responsabilidad de responder a la nación por la riqueza del país.

148

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sobre-rendicion-de-cuentas.html

151

GLOSARIO

- Administración Pública Federal.- Es un órgano gubernamental del

Estado, ya que las diversas comunidades en distintos tiempos y lugares

han encontrado en éste, el medio que mejor garantiza la convivencia

armónica, la resolución pacífica de los conflictos y la realización de los

principios de justicia social y económica, considerando que el Estado

moderno no es el producto de la inversión individual, sino la resultante de

un proceso colectivo ininterrumpido, caracterizado por las grandes luchas

que la humanidad ha afrontado para conquistar el concepto y la práctica de

la justicia. (Moreno Rodríguez, Rodrigo. Instituto de Investigaciones

Jurídicas. Serie G: Estudios Doctrinales 45. UNAM. México, 1980 – Primera

Edición. Pág. 231).

- Auditoría Superior de la Federación.- Es la entidad de fiscalización

superior de la Federación creada por la Cámara de Diputados, tendrá

autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para

decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los

términos que disponga la ley. La Cámara de Diputados designará al titular

de la entidad de fiscalización por el voto de las dos terceras partes de sus

miembros presentes. La ley determinará el procedimiento para su

designación. Dicho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser

nombrado nuevamente por una sola vez. Podrá ser removido,

exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma

votación requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a

152

los procedimientos previstos en el Título Cuarto de esta Constitución. La

función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de

posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y

confiabilidad.

- Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación.- Para

los efectos de lo dispuesto en la fracción II y en el último párrafo de la

fracción VI, del artículo 74 constitucional, la Cámara contará con la

Comisión que tendrá las atribuciones de coordinar las relaciones entre

aquélla y la Auditoría Superior de la Federación; evaluar el desempeño de

esta última; constituir el enlace que permita garantizar la debida

coordinación entre ambos órganos, y solicitarle que le informe sobre la

evolución de sus trabajos de fiscalización.

- Cuenta Pública.- Es un documento de carácter evaluatorio que contiene

información contable, financiera, presupuestaria, programática y económica

relativa a la gestión anual del Gobierno con base en las partidas

autorizadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación,

correspondiente al ejercicio fiscal inmediato anterior y que el Ejecutivo

Federal rinde a la H. Cámara de Diputados, a través de la Comisión

Permanente, dentro de los primeros diez días del mes de junio del año

siguiente al que corresponda, en los términos del artículo 74, fracción VI de

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Desde el

Congreso General Constituyente del 4 de octubre de 1824 se decretó la

Constitución Federal de loa Estados Unidos Mexicanos, reservándole al

153

Poder Legislativo la facultad de fijar los gastos generales, establecer las

contribuciones necesarias para cubrirlos, arreglar su recaudación,

determinar su inversión y tomar anualmente cuentas al Gobierno, por lo

que: El tomar cuestas al Gobierno es lo que en la Constitución vigente

entendemos como Cuenta Pública.

- Federación.- La Federación, (del latín foedus, “pacto”), es un Estado

conformado por la reunión de varias entidades territoriales. También suele

denominarse estado federal o república federal y, generalmente, tiene un

sistema político republicano y excepcionalmente monárquico. La

organización política o estructura constitucional que caracteriza a una

federación se conoce como federalismo. Entre las federaciones más

significativas de nuestros días se encuentran los Estados Unidos de

América, México, Argentina, Brasil, India, Rusia, Alemania y Venezuela.

- Unidad de Evaluación y Control.- Es el órgano técnico de la Comisión de

Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de

Diputados, en la ésta se va a apoyar para evaluar el desempeño de la

Auditoría Superior de la Federación.

- Élite Política.- El término de élite, ha sido utilizado en las ciencias políticas

para referirse al conjunto de individuos que ocupan el lugar más alto en la

escala jerárquica de las distintas esferas de la sociedad.

154

El concepto de élite política, se refiere en su sentido más estrecho, al

conjunto de individuos que integran el ápice superior al grupo gobernante,

en donde el poder se encuentra más concentrado y centralizado y donde se

toman las decisiones que afectan al resto de la sociedad y del sistema

político.

- Órgano Interno de Control (OIC).- Los OIC se encargan de ejecutar el

sistema de control y evaluación gubernamental, es decir, controlar que los

procesos y procedimientos que realizan los servidores públicos en las

dependencias y entidades federales estén apegados a la legalidad y que

coadyuven a los objetivos sustantivos de estas instituciones y, en caso de

no ser así, son quienes poseen la autoridad para atender, tramitar y

resolver las quejas o denuncias presentadas por la ciudadanía contra

presuntas irregularidades administrativas cometidas por los servidores

públicos.

La estructura básica de los OIC cuenta con: un Titular del Órgano Interno

de Control, un Titular de Responsabilidades, un Titular de Auditoría y un

Titular de Quejas.

- Autonomía Técnica y de Gestión.- Desde una perspectiva etimológica, el

concepto de autonomía indica toda posibilidad de autodeterminación,

entendida como la potestad de un órgano para darse su propio

ordenamiento jurídico. Establece la capacidad de un órgano “no soberano”

para establecer las normas jurídicas que habrán de regularlo, pero que

155

precisamente por su característica de no soberanía, las normas creadas se

encuentran estrechamente subordinadas al sistema de fuentes del derecho

del que forman parte.

La concepción etimológica sugiere que la autonomía técnica implica la

capacidad que se reconoce a un órgano para regir su comportamiento bajo

criterios de especialización, sin depender de criterios de comportamiento

dictados desde otro órgano

La autonomía de gestión supone un ámbito de libertad conferido a una

institución para que pueda ejecutar su presupuesto con miras a cumplir

debidamente con el objeto para el que fue creada, para que pueda ejercer

sus facultades y alcanzar los objetivos y metas estipulados en las normas

que la regulan. Esto significa conferir al órgano suficientes atribuciones para

que puedan elegir y realizar sus propios objetivos constitucionales,

administrativos o económicos, al margen de cuál haya sido la fuente de su

presupuesto.

- Síndico.- (Derecho Público).- Es una autoridad elegida por el pueblo, para

cuidar de sus intereses, inmiscuyéndose en el Ayuntamiento y haciendo de

intermediario entre el pueblo y las autoridades para salvaguardar la

legalidad, honradez y eficiencia.

- Síndico.- (Derecho Privado).- En un concurso de acreedores o en una

quiebra, el síndico es el encargado de liquidar el activo y el pasivo del

deudor. Tras la declaración de la situación concursal se procede a su

156

nombramiento, y desde ese momento tiene todos los poderes de un

administrador sobre el patrimonio que va a ser objeto de liquidación.

Tiene la obligación de proteger los intereses de los acreedores, tratando de

obtener el mayor beneficio posible de los bienes del deudor para satisfacer

el mayor porcentaje posible de deudas impagadas.

- Regidor.- Un regidor es una persona elegida por el voto directo de los

ciudadanos, puesto que está integrado dentro de una planilla que participa

en una elección (en este caso de presidentes municipales) y trabaja en el

nivel municipal.

Son atribuciones de los Regidores:

I. Asistir puntualmente a las sesiones del Ayuntamiento y de las

Comisiones de que formen parte, y participar en ellas con voz y voto;

II. Informar al Ayuntamiento de los resultados de las Comisiones a que

pertenezcan;

III. Proponer al Ayuntamiento los acuerdos que deban dictarse para el

mejoramiento de los servicios públicos municipales cuya vigilancia les haya

sido encomendada;

IV. Vigilar los ramos de la administración que les encomiende el

Ayuntamiento, informando periódicamente de sus gestiones;

V. Concurrir a las ceremonias cívicas y a los demás actos a que fueren

convocados por el Presidente Municipal;

157

VI. En su caso, formar parte de la Comisión de Hacienda y Patrimonio

Municipal, así como revisar las cuentas, órdenes de pago, los cortes de

caja de la Tesorería y demás documentación relativa;

VII. Colaborar en la formulación anual de la ley de ingresos del municipio,

en los términos señalados por esta ley y demás disposiciones legales

aplicables; y

VIII. Las demás que expresamente le confieran esta ley y demás leyes del

Estado.

- Democracia.- Democracia es una forma de organización social que

atribuye la titularidad del poder al conjunto de la sociedad. En sentido

estricto, la democracia es una forma de organización del Estado en la cual

las decisiones colectivas son adoptadas por el pueblo mediante

mecanismos de participación directa o indirecta que confieren legitimidad a

sus representantes. En sentido amplio, democracia es una forma de

convivencia social en la que los miembros son libres e iguales y las

relaciones sociales se establecen de acuerdo a mecanismos contractuales.

El concepto conocido en español como democracia tiene sus bases en el

antiguo griego y se forma al combinar los vocablos demos (que se traduce

como “pueblo”) y kratós (que puede entenderse como “poder” y “gobierno”).

La noción comenzó a ser empleada en el siglo V A.C., en Atenas, Grecia.

- Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).-

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE),

158

es una organización de cooperación internacional, compuesta por 34

estados, cuyo objetivo es coordinar sus políticas económicas y sociales.

Fue fundada en 1960 y su sede central se encuentra en el Château de la

Muette, en la ciudad de París (Francia). Los idiomas oficiales de la

organización son el francés y el inglés.

En la OCDE, los representantes de los países miembros se reúnen para

intercambiar información y armonizar políticas con el objetivo de maximizar

su crecimiento económico y colaborar a su desarrollo y al de los países no

miembros.

Conocida como «club de los países ricos», la OCDE agrupa a países que

proporcionaban al mundo el 70% del mercado mundial y representaban el

80% del PNB mundial en 2007.

- Ramo 33.- A partir de 1998, producto de las reformas al sistema de

transferencias, se incorporaron en el Presupuesto de Egresos de la

Federación (PEF) y en el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal

(LCF), los Fondos de Aportaciones Federales o Ramo 33.

Este Ramo transfirió recursos del presupuesto federal a los estados,

destinados a la atención de responsabilidades que la Federación había

trasladado a éstos con anterioridad por la vía de convenios (educación y

salud), así como responsabilidades que a partir de las reformas a la Ley de

Coordinación Fiscal asumieron los estados. Igualmente se incluyeron

recursos que eran canalizados a los gobiernos subnacionales para la

159

construcción de infraestructura básica por medio de los Convenios de

Desarrollo Social. Finalmente, se añadieron recursos para la atención de

problemas de seguridad pública, educación tecnológica y de adultos.

Recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los

Estados y Municipios, condicionando su gasto a la consecución y

cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece la

Ley de Coordinación Fiscal.

- Comisión Nacional Anticorrupción.- La creación de la Comisión Nacional

Anticorrupción, como un órgano autónomo con mayor capacidad, es “para

realmente asegurar el que en todos los órdenes de Gobierno exista

una verdadera y auténtica rendición de cuentas”.

Se trata de que dicho organismo sea el encargado de velar porque los

actos de corrupción que en cualquier orden de Gobierno eventualmente se

presenten, puedan ser sancionados y vigilados desde esa instancia, dotada

de plena autonomía, que habrá de contar con la participación ciudadana.

Propuesta que será presentada en el Senado y que prevé una Comisión

Nacional Anticorrupción que actúe, investigue y sancione actos

deshonestos por oficio, por notificación de los estados, órganos

independientes y denuncias ciudadanas sin que lo impida el secreto

bancario, fiduciario y fiscal.

160

Dicha Comisión podría castigar tanto a corruptos como a quien corrompa, y

contaría con un Consejo Nacional por la Ética Pública con representantes

de todos los niveles de gobierno y de la sociedad civil.

"Ésta sustituirá a la Secretaría de la Función Pública y dará un marco mucho más fuerte para que la

administración que he de encabezar a partir del 1 de diciembre de 2012 tenga más controles", señaló

el político mexiquense Enrique Peña Nieto en conferencia de prensa, acompañado de los

coordinadores de su equipo, Miguel Ángel Osorio Chong y Luis Videgaray. Al 31 de marzo de 2013,

nada de esto había ocurrido.

- Secretaria de la Función Pública (SFP).- La Secretaría de la Función

Pública, dependencia del Poder Ejecutivo Federal, vigila que los servidores

públicos federales se apeguen a la legalidad durante el ejercicio de sus

funciones, sanciona a los que no lo hacen así; promueve el cumplimiento

de los procesos de control y fiscalización del gobierno federal, de

disposiciones legales en diversas materias, dirige y determina la política de

compras públicas de la Federación, coordina y realiza auditorías sobre el

gasto de recursos federales, coordina procesos de desarrollo

administrativo, gobierno digital, opera y encabeza el Servicio Profesional de

Carrera, coordina la labor de los órganos internos de control en cada

dependencia del gobierno federal y evalúa la gestión de las entidades,

también a nivel federal.

161

ANEXOS

ANEXO 1. GASTO NETO TOTAL (pesos)

A: RAMOS AUTÓNOMOS 1/ 69,804,190,754

Gasto Programable

01 Poder Legislativo 10,987,231,607

Cámara de Senadores 3,556,947,913

Cámara de Diputados 5,944,198,699

Auditoría Superior de la Federación 1,486,084,995

03 Poder Judicial 42,582,776,139

Suprema Corte de Justicia de la Nación 4,656,440,517

Consejo de la Judicatura Federal 35,557,372,822

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 2,368,962,800

22 Instituto Federal Electoral 2/ 15,953,900,000

35 Comisión Nacional de los Derechos Humanos 1,280,276,629

RAMO: 40 INFORMACIÓN NACIONAL ESTADÍSTICA Y GEOGRÁFICA

Instituto Nacional de Estadística y Geografía 4,931,600,000

RAMO: 32 TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa 2,065,878,000

B: RAMOS ADMINISTRATIVOS 932,139,489,151

Gasto Programable

02 Presidencia de la República 1,986,602,542

04 Gobernación 23,637,497,098

05 Relaciones Exteriores 6,116,439,260

06 Hacienda y Crédito Público 46,233,633,514

07 Defensa Nacional 55,610,989,782

08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 71,378,304,452

09 Comunicaciones y Transportes 85,544,035,497

10 Economía 18,622,860,758

11 Educación Pública 251,764,577,932

12 Salud 113,479,679,217

13 Marina 19,679,681,622

14 Trabajo y Previsión Social 4,416,805,833

15 Reforma Agraria 5,707,430,998

16 Medio Ambiente y Recursos Naturales 54,717,658,406

17 Procuraduría General de la República 14,905,074,010

18 Energía 3,201,506,446

20 Desarrollo Social 84,859,857,194

21 Turismo 5,036,954,684

27 Función Pública 1,630,354,898

31 Tribunales Agrarios 1,092,375,239

36 Seguridad Pública 40,536,522,049

37 Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal 108,470,762

38 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 21,872,176,958

C: RAMOS GENERALES 1,746,439,572,6

76

Gasto Programable

19 Aportaciones a Seguridad Social 368,687,759,820

23 Provisiones Salariales y Económicas 63,322,906,712

25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y

de Adultos

42,918,263,529

33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios 482,155,473,745

Gasto No Programable

24 Deuda Pública 257,799,859,679

28 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios 504,867,708,391

29 Erogaciones para las Operaciones y Programas de Saneamiento Financiero 0

30 Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores 14,389,200,000

34 Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca 12,298,400,800

D: ENTIDADES SUJETAS A CONTROL PRESUPUESTARIO DIRECTO 1,280,234,217,5

36

Gasto Programable

GY

N

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 141,452,104,610

162

GY

R

Instituto Mexicano del Seguro Social 394,492,697,982

TO

Q

Comisión Federal de Electricidad 253,820,046,811

TZ

Z

Petróleos Mexicanos (Consolidado) 442,485,386,919

Gasto No Programable

Costo Financiero, que se distribuye para erogaciones de: 47,983,981,214

TO

Q

Comisión Federal de Electricidad 13,144,356,327

TZ

Z

Petróleos Mexicanos (Consolidado) 34,839,624,887

Neteo: Resta de: a) aportaciones ISSSTE del Gobierno Federal y de los Poderes y Ramos Autónomos; b) subsidios y

transferencias a las entidades de control directo en la Administración Pública Federal.

328,692,748,117

GASTO NETO TOTAL 1/ 3,706,922,200,0

00

1/ No incluye la ampliación aprobada por la H. Cámara de Diputados al Instituto Federal Electoral por 999,993,621 pesos. "Se instruye al Ejecutivo Federal

a cubrir la ampliación aprobada por esta Cámara de Diputados por la cantidad de 999,993,621.00 al Ramo Autónomo 22, IFE, previsto en el Anexo 1, de este

Decreto a través de las reasignaciones que el Ejecutivo Federal realice para cubrir dicha ampliación".

2/ El presupuesto aprobado del Instituto Federal Electoral asciende a 15,953,900,000 pesos el cual se compone de 14,953,906,379 pesos y una ampliación

por 999,993,621 pesos aprobada por la H. Cámara de Diputados, la cual se otorgará a través de reasignaciones que realice el Ejecutivo Federal para cubrir

dicha ampliación.

ANEXO 2. GASTOS OBLIGATORIOS (millones de pesos)

Previsiones para Gastos Obligatorios 2,378,251.4

ANEXO 3. EROGACIONES PLURIANUALES PARA PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA (millones de pesos)

2012

INFRAESTRUCTURA CARRETERA 1,230.0

REGIÓN NOROESTE 400.0

Puertecitos-Laguna de Chapala 130.0

San Luis Río Colorado-Sonoyta-Caborca 270.0

REGIÓN SUR SURESTE 400.0

Villahermosa-Escárcega-Xpujil 400.0

REGIÓN OCCIDENTE-NORESTE 430.0

Durango-Fresnillo 430.0

INFRAESTRUCTURA HIDRÁULICA 4,097.1

Túnel Emisor Oriente (TEO) 3,797.1

Presa El Zapotillo 300.0

INFRAESTRUCTURA TURÍSTICA 596.8

CIP Costa del Pacífico 596.8

TOTAL 5,923.9

ANEXO 4. COMPROMISOS PLURIANUALES (millones de pesos)

Previsiones para compromisos plurianuales 84,055.8

ANEXO 5. PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA DE LARGO PLAZO (pesos)

5.A. Monto autorizado para nuevos proyectos

Inversión Directa Inversión

Condicionada

Suma

Comisión Federal de Electricidad 27,697,620,789 38,926,687,400 66,624,308,189

163

5.B. Monto autorizado para proyectos aprobados en ejercicios fiscales anteriores de inversión directa e

inversión condicionada

Inversión Directa Inversión

Condicionada

Suma

Comisión Federal de Electricidad 279,258,093,854 145,590,303,239 424,848,397,093

5.C. Monto autorizado para proyectos aprobados para ejercicios fiscales anteriores y para nuevos proyectos

Inversión Directa Inversión

Condicionada

Suma

Comisión Federal de Electricidad 306,955,714,643 184,516,990,639 491,472,705,282

5.D. Monto comprometido de proyectos de inversión directa autorizados en ejercicios fiscales anteriores

Monto Autorizado Monto Contratado Monto

Comprometido

Comisión Federal de Electricidad 241,013,811,687 193,151,341,880 159,806,860,840

5.E. Monto máximo de compromiso de proyectos de inversión condicionada autorizados en ejercicios

fiscales anteriores

Monto Autorizado Monto Contratado Máximo

Comprometido

Comisión Federal de Electricidad 92,307,569,691 91,482,854,011 64,059,383,669

5.F. Previsiones para pago de amortizaciones y costo financiero de proyectos de inversión directa

Inversión Física

(Amortizaciones)

Costo Financiero Suma

Comisión Federal de Electricidad 14,408,880,809 6,489,739,733 20,898,620,542

Nota: Para estos anexos los totales pueden no sumar respecto al total debido al redondeo.

ANEXO 6. PREVISIONES SALARIALES Y ECONÓMICAS (pesos)

Incremento

a las

percepciones

Creación

de plazas

Otras

medidas de

carácter

económico,

laboral y

contingente

Total

I II III

Ramos

Administrativos

02 Presidencia de la República 16,004,199 0 552,191

16,556,39

0

04 Gobernación 92,558,422 0 6,447,621

99,006,04

3

05 Relaciones Exteriores 105,115,057 0 8,610,783

113,725,8

40

06 Hacienda y Crédito Público 317,568,418

185,200,0

00 18,942,314

521,710,7

32

07 Defensa Nacional 350,619,703

250,000,0

00 18,396,651

619,016,3

54

08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,

Pesca y Alimentación 165,965,038

21,300,00

0

106,599,52

3

293,864,5

61

164

09 Comunicaciones y Transportes 176,775,231

82,203,38

7 35,836,091

294,814,7

09

10 Economía 51,552,545 0 5,504,787

57,057,33

2

11 Educación Pública 1,646,302,08

7

100,000,0

00

636,961,84

5

2,383,263

,932

12 Salud 385,790,099

500,000,0

00 20,530,468

906,320,5

67

13 Marina 143,493,371

100,000,0

00 42,187,712

285,681,0

83

14 Trabajo y Previsión Social 33,899,394

100,000,0

00 3,091,332

136,990,7

26

15 Reforma Agraria 26,023,439 0 3,523,835

29,547,27

4

16 Medio Ambiente y Recursos Naturales 133,239,748 0 17,340,474

150,580,2

22

17 Procuraduría General de la República 191,067,672

100,000,0

00 1,353,851

292,421,5

23

18 Energía 27,918,972

46,304,04

0 7,456,067

81,679,07

9

20 Desarrollo Social 38,693,497 0 3,923,751

42,617,24

8

21 Turismo 17,872,668 0 1,875,247

19,747,91

5

23 Provisiones Salariales y Económicas 0 0 0 0

27 Función Pública 26,379,788 0 532,857

26,912,64

5

31 Tribunales Agrarios 15,570,539 0 1,295,697

16,866,23

6

36 Seguridad Pública 368,558,960

700,000,0

00 79,078,626

1,147,637

,586

37 Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal 3,513,354 0 14,823 3,528,177

38 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 86,965,350

12,942,15

8 5,915,793

105,823,3

01

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa

32 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa 19,510,639 0 839,467

20,350,10

6

165

ÍNDICE DE CUADROS.

CUADRO 1.- CULTURA DE RENDICIÓN DE CUENTAS Y

TRANSPARENCIA. 30

CUADRO 2.- ORGANIGRAMA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA

FEDERACIÓN. 38

CUADRO 3.- RESUMEN DE AUDITORÍAS REALIZADAS EN EL

EJERCICIO FISCAL 2009. 56

CUADRO 4.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 67

CUADRO 5.- CONSEJO CONSULTIVO CIUDADANO. 71

CUADRO 6.- RENDICIÓN DE CUENTAS. 87

166

LEYES CONSULTADAS.

- Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

- Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación

- Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

- Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público

- Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la Misma

- Ley General de Contabilidad Gubernamental

- Ley Federal de Entidades Paraestatales

- Ley de Coordinación Fiscal

- Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

- Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública

Gubernamental

- Ley de Ingresos de la Federación,

- Código Federal de Instituciones y Procesos Electorales.

- Código Fiscal de la Federación