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Universidad Dr. José Matías Delgado

Facultad de Posgrados y Educación Continua

INVESTIGACIONES DE POSGRADOS

JULIO – DICIEMBRE 2009

ISSN 2079-5041

San Salvador, El Salvador, abril de 2010

Esta publicación es propiedad de la Facultad de Posgrados y Educación Continua de la Universidad Dr. José Matías Delgado. Las investigaciones publicadas en Investigaciones de Posgrados expresan exclusivamente la opinión de sus autores. La reproducción de las investigaciones es permitida siempre que se indique la fuente y para usos estrictamente académicos.

MISIÓN

Formar, por medio de la docencia, la proyección social y la investigación, profesionales capaces de integrarse y desarrollarse en un entorno nacional e internacional,

con alta competencia, espíritu de investigación e innovación, sólida moralidad, profunda sensibilidad

humana y clara visión del futuro.

VISIÓN

Tener consolidada y proyectada su excelencia académica, dentro de un proceso de acreditación

permanente, nacional e internacional, manteniendo su liderazgo institucional y asegurando que sus

graduados compitan exitosamente en un mundo globalizado.

SUMARIO

CRECIMIENTO ECONÓMICO Y SECTOR INFORMAL EN EL SALVADOR: ANÁLISIS Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PARA MEJORAR EL BIENESTAR DE LA POBLACIÓN 5 LA POLÍTICA DE DEFENSA NACIONAL DE EL SALVADOR: ¿POLÍTICA PÚBLICA O POLÍTICA DE ESTADO? 51 ANÁLISIS DE LA PROPUESTA DE POLÍTICA DE DESARROLLO DE RECURSOS HUMANOS EN SALUD DE EL SALVADOR 92 IMPACTO DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE ESTADOS UNIDOS Y EL SALVADOR, EN EL CUMPLIMIENTO DE LOS DERECHOS LABORALES SALVADOREÑOS. 2005-2008 160 LAS BUENAS PRÁCTICAS DE MANUFACTURA EN LA PRODUCCIÓN RELACIONADAS AL ENVASADO DE PRODUCTOS ORGÁNICOS. CASO DE ÉXITO: CAFÉ PIPIL 233 IMPORTANCIA DE LA PROMULGACIÓN DE UNA LEY QUE REGULE EL COMERCIO ELECTRÓNICO EN EL SALVADOR PARA GARANTIZAR SU DESARROL 311 EL MICROCRÉDITO COMO INSTRUMENTO DE DESARROLLO ECONÓMICO PARA LAS FAMILIAS EN EXTREMA POBREZA EN EL SALVADOR 381

TITULARIZACION DE PROYECTOS DE CONSTRUCCIÓN 428

RIESGO CREDITICIO Y LAS PROVISIONES ANTICICLICAS 487

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CRECIMIENTO ECONÓMICO Y SECTOR INFORMAL EN EL SALVADOR1

ANÁLISIS Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA

PARA MEJORAR EL BIENESTAR DE LA POBLACIÓN

Ricardo Arturo Salazar Villalta2

1 Investigación presentada en mayo de 2009 en el marco del proceso de graduación de la Maestría en Administración Pública. 2 Maestro en Administración Pública de la Universidad Dr. José Matías Delgado de El Salvador.

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CONTENIDO

Introducción 7

1. Marco conceptual del sector informal 8

2. Caracterización del sector informal en El Salvador 16

3. Relación entre crecimiento económico y sector informal 26

4. Recomendaciones de política pública 38

Conclusiones 43

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Introducción El presente ensayo científico busca profundizar en la relación del crecimiento económico y el sector informal, así como las implicaciones generadas sobre el desempeño económico y las condiciones de vida de la población; para lo cual se retoma el marco teórico estructuralista para explicar el fenómeno del empleo informal, caracterizar a los trabajadores y actividades informales, comprender los problemas generados sobre el crecimiento económico y el bienestar de la población, y establecer recomendaciones coherentes de política pública. El documento se encuentra dividido en cinco capítulos. El primer capítulo presenta una revisión de dos importantes enfoques analíticos sobre la informalidad en los países en desarrollo, con el objetivo de establecer una base teórica robusta para definir, explicar y medir el sector informal. Destacando los aportes del enfoque estructuralista desarrollado por la Comisión Económica para América Latina y El Caribe -CEPAL- y el enfoque institucionalista impulsado por el Banco Mundial. Así mismo, se presenta la clasificación estadística utilizada por la Dirección General de Estadísticas y Censos -DIGESTYC- para medir la informalidad en El Salvador. El segundo capítulo presenta una caracterización actualizada del sector informal en El Salvador, mostrando la importancia de sus actividades en los últimos años, así como algunas implicaciones que tiene sobre la seguridad social de los trabajadores y las condiciones de pobreza en que se encuentran. El tercer capítulo expone la relación, entre el crecimiento económico y el sector informal, desde la perspectiva del enfoque estructuralista. Además se presenta una breve revisión de las reformas económicas implementadas en El Salvador, los cambios experimentados en el aparato productivo y sus efectos sobre el desempeño económico. Además, se presentan los posibles impactos de la actual crisis financiera internacional sobre las posibilidades de crecimiento y condiciones de empleo. El cuarto capítulo presenta recomendaciones de política pública con el objetivo de construir una transformación productiva que anime la capacidad de absorción de empleos en el sector formal, eleve los niveles de productividad y competitividad nacional, fomente la diversificación y articulación de los sectores económicos, y promueva la formación del capital humano y la introducción de innovación y tecnologías en los procesos productivos. Así mismo se muestran algunos lineamientos de medidas redistributivas tendientes a mejorar el bienestar de los trabajadores del sector informal y sus familias. Se espera que estas recomendaciones contribuyan a disminuir la participación del sector informal en el empleo nacional y los efectos adversos que genera. El último capitulo demuestra las conclusiones finales de la investigación.

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1. Marco conceptual del sector informal Este capitulo contiene una revisión de los más importantes enfoques analíticos sobre la informalidad en los países en desarrollo, con el objetivo de establecer una base teórica robusta para definir, explicar y medir el sector informal. Destacando los aportes del enfoque estructuralista desarrollado por la Comisión Económica para América Latina y El Caribe -CEPAL- y el enfoque institucionalista impulsado por el Banco Mundial, los cuales presentan diferencias en cuanto al objeto de estudio, aunque lo denominen igual. Los estructuralistas prestan atención a las condiciones precarias de los trabajadores, buscando identificar diferencias de ingresos y condiciones laborales en la fuerza de trabajo; en cambio, a los institucionalista les llama la atención la determinación de quiénes operan al margen de la legalidad laboral e institucional. En vista que la informalidad es una realidad compleja por la variedad de actividades y agentes que la componen, también se retoman las aportaciones de reconocidos organismos internacionales que han realizado estudios empíricos sobre el tema, tales como la Organización Internacional del Trabajo -OIT-, y el Banco Interamericano de Desarrollo - BID-. Igual, se analiza la clasificación estadística utilizada por la Dirección General de Estadísticas y Censos -DIGESTYC- para medir la informalidad en El Salvador. 1.1 Enfoques teóricos sobre las causas del sector informal Para establecer las causas o factores que originan la existencia y aumento progresivo de la informalidad laboral en los últimos años, se retoma dos de los enfoques teóricos más importantes: el enfoque estructuralista desarrollado en lo largo de las últimas décadas por reconocidos economistas de la CEPAL; y el enfoque institucionalista impulsado por el Banco Mundial y aplicado en los proyectos de financiamiento relacionados. Se pretende exponer las principales ideas de ambos enfoques, así como las implicaciones que se derivan de sus planteamientos teóricos. Enfoque estructuralista El enfoque estructuralista sostiene que el sector informal es el resultado “de la falta de correspondencia, tanto cuantitativa como cualitativa, entre la demanda y la oferta de trabajo, la cual, a su vez, es el resultado de la forma en que la estructura económica incide en el mercado laboral. Con la integración de nuestras economías a la economía mundial, surge un sector moderno o formal con tecnologías avanzadas y estructuras de mercado monopólicas u oligopólicas, este sector moderno o formal no genera un número significativo de empleos, razón por la cual una gran cantidad de trabajadores tienen que generarse sus propios empleos en condiciones precarias, en el sector informal.” [Uribe y Ortiz, 2004: 4]

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Según los estructuralistas, el sector formal es mayormente productivo y aprovecha las economías de escala, pero se ve limitado en su capacidad de absorción de la abundante fuerza de trabajo no calificada del país, generando así la existencia de un sector informal de baja productividad y empleos precarios. En base al enfoque estructuralista, la CEPAL ha vinculado los efectos de la volatilidad del crecimiento económico sobre el empleo y los salarios reales. De acuerdo a este planteamiento, la volatilidad se define como una sucesión de auges y caídas en las tasas de crecimiento económico en períodos muy cortos, las cuales son provocadas principalmente por la inestabilidad en los flujos internacionales de capital y en las políticas fiscales y monetarias de los países, así como en el comportamiento de otras variables internas y externas. [CEPAL, 2007] Como consecuencia de la volatilidad, se tiene un aumento de la inseguridad económica, entendida como “El ambiente incierto que enfrentan los trabajadores y los hogares a raíz de los movimientos erráticos de las cantidades y precios económicos clave, como el empleo, el ingreso y el salario real. Estas variables cambian, a veces en forma abrupta, de un mes o año al otro, y la incertidumbre que se cierne sobre sus valores futuros constituye la esencia de la inseguridad económica. En las publicaciones técnicas, esto suele denominarse incertidumbre o riesgo”. [De Ferranti y otros, 2000: 16] Teniendo así la volatilidad del crecimiento un impacto directo en el comportamiento del mercado de trabajo y particularmente en las familias. Y en el caso de los países latinoamericanos, la CEPAL afirma que el mercado de trabajo desempeña un papel clave para determinar el nivel de bienestar poblacional, pues la mayor parte de los ingresos familiares provienen de la participación de sus miembros en ese mercado. [2007] De acuerdo al enfoque de la CEPAL, la volatilidad del crecimiento ha impactado negativamente los mercados de trabajo, lo cual ha provocado el aumento de empleos de baja productividad, desempleo y subempleos, de lo cual se deriva un aumento de trabajadores informales. Por su parte, la OIT ha retomado el enfoque estructuralista y precisó algunas causas del sector informal para Centroamérica, y muy apegadas a la realidad de El Salvador [2001: 35-37]:

- El desempleo provocado por la falta de habilidades necesarias para empleos disponibles, tal como un nivel bajo de educación. Muchas personas desempleadas con bajos niveles educativos se ven en la necesidad de generar empleos de baja productividad en el sector informal.

- La existencia de un aparato económico poco diversificado y articulado que ofrezca oportunidades relativamente amplias de incorporación al mercado de trabajo. El poco desarrollo y articulación de las ramas de la actividad económica no permite la creación de más y mejores empleos.

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- Los prolongados conflictos armados, en Guatemala, El Salvador y Nicaragua que agravaron las condiciones de vida, no solo en esos países, sino en toda el área centroamericana, debido a las migraciones de refugiados y la inestabilidad generalizada, dificultando el crecimiento económico.

- La producción agrícola en declive y presión poblacional sobre la tierra disponible, generado principalmente por la migración de la población rural hacia las ciudades que ofrecen mejores oportunidades de empleo. Sin embargo, los bajos niveles de educación y especialización de la población rural los obliga a insertarse en el sector informal de las zonas urbanas. Además, ha contribuido el poco fomento de la agricultura por parte de las políticas públicas.

- Los salarios decrecientes reales debido a la inflación. La pérdida del poder adquisitivo de salarios nominales rígidos ha llevado a muchas personas a realizar actividades informales para incrementar sus ingresos.

- Los despidos en el sector público debido a la reestructuración en el estado y los procesos de privatización. Las políticas de ajuste y modernización han reducido el tamaño del estado y provocado el despido de muchos empleados públicos, los cuales se ven posteriormente en dificultades para insertarse en el sector formal y terminan laborando en actividades informales.

- La creciente desigualdad de ingresos y pobreza. La brecha entre los pobres y no pobres esta creciendo, reduciéndose las oportunidades para conseguir empleos estables y bien remunerados. Y las condiciones de pobreza de la población de escasos recursos se encuentra limitando su potencial emprendedor.

Enfoque institucionalista El enfoque institucionalista, impulsado por el Banco Mundial, centra su atención en las instituciones que se relacionan con el mercado laboral, tales como las familias, los órganos gubernamentales (estatales y locales), las gremiales, los sindicatos, etc. Del enfoque institucionalista se derivan dos visiones alternativas para explicar las causas del sector informal [Uribe y Ortiz, 2004]:

- La visión de mercados de trabajo segmentados plantea un dualismo de sectores laborales diferenciados principalmente por el acervo tecnológico, así como diferencias en las formas de remuneración. Según esta visión, en los sectores modernos surgen formas específicas de regulación que se denominan mercados internos de trabajo, las cuales definen la forma específica de negociación entre trabajadores y empresas, a través de sindicatos y gremiales. Teniendo como resultado la existencia de mejores condiciones de trabajo (remuneración, estabilidad laboral, cobertura social y previsional, etc.) para los sectores modernos. En cambio, en los sectores secundarios presenta empleos de menor calidad y baja remuneración.

- La visión estrictamente institucionalista hace hincapié en el papel de las barreras de entrada a los mercados y en los costos de las regulaciones. La pertenencia al sector informal e informal esta definido por el cumplimiento o no

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de las regulaciones tributarias, laborales, municipales, sanitarias, ambientales, etc. Según esta corriente, es muy importante el grado de eficiencia y transparencia de los gobiernos para agilizar los procesos de legalización o formalización de las empresas que operan en el sector informal.

Del enfoque institucionalista se desprenden dos implicaciones importantes que han sido desarrolladas por el Banco Mundial: la “exclusión” y el “escape”. Ambas perspectivas coinciden en que la informalidad es determinada por las políticas del mercado laboral. [Banco Mundial, 2007] De acuerdo al Banco Mundial, la “exclusión” de los trabajadores informales se da en tres fronteras entre la formalidad y la informalidad: “a) la segmentación del mercado laboral impide que los trabajadores dejen su estado de inercia en la informalidad y se empleen en el sector formal que ofrece beneficios estipulados por el Estado; b) las reglamentaciones complicadas impiden que las empresas pequeñas crucen la frontera hacia la formalidad y prosperen; y c) es posible que algunas empresas grandes que deben hacer frente a cargas fiscales y regulaciones excesivas operen parcialmente en la informalidad como una forma de defenderse, y en consecuencia, dejan de alcanzar su potencial de crecimiento y una mayor eficiencia.” [Banco Mundial, 2007] Este es el caso de muchas microempresas y trabajadores que se ven obligados a permanecer en el sector informal, razón por la cual se entiende que están excluidos de los beneficios del sector formal. En cambio, el “escape” hace referencia a las empresas y trabajadores que por voluntad propia deciden no permanecer al sector formal, pues los costos asociados a la formalidad son superiores a los beneficios de permanecer en el sector formal. Este puede ser el caso de un gran número de microempresarios que ven poco atractivo el cumplimiento de los reguladores y controles fiscales. Así mismo, existen muchos trabajadores no calificados que prefieren la mayor flexibilidad y la mayor liquidez presente que ofrecen los empleos informales. Bajo la perspectiva del escape, los altos niveles de informalidad son una consecuencia de que un gran número de empresas y personas optan por no pertenecer a las instituciones formales, lo cual implica un cuestionamiento de la sociedad a la calidad de los servicios del Estado y a su capacidad para hacer cumplir las leyes. [Banco Mundial, 2007:2] 1.2 Definiciones de sector informal El concepto de sector informal fue utilizado por primera vez en 1972, cuando una misión de la Organización Internacional de Trabajo -OIT- en Kenia, ocupó el término para referirse a “la enorme masa de trabajadores pobres que sobrevivían, producían y realizaban actividades de subsistencia fuera del marco legal”. [Cimoli, 2006:91] Desde entonces, el concepto de sector informal ha venido evolucionando y adaptándose a una realidad cambiante donde se desarrolla el empleo informal, particularmente en los países latinoamericanos.

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A finales de la década de los ochenta, Hernando De Soto definió la informalidad como aquellas actividades económicas cuyos fines son legítimos (obtener ingresos para satisfacer necesidades básicas), pero a través de medios ilegítimos entendiendo que ellos contravienen las regulaciones oficiales. [OIT, 2001:27] En 1993, la OIT definió el sector informal como unidades de pequeña escala produciendo y distribuyendo bienes y servicios, formadas ampliamente por productores independientes, auto-empleados en áreas urbanas y rurales de países en desarrollo, algunos de los cuales también emplean trabajo familiar y/o unos pocos contratan trabajadores o aprendices. Otras características son: operan con pequeños capitales o ninguno; presentan una baja productividad; y que generalmente proveen ingresos muy bajos e irregulares, así como un empleo altamente inestable para aquellos que trabajan en la informalidad. [OIT, 2001:27] Una actualizada definición del sector informal hace referencia al empleo generado en un grupo de unidades de producción que según el Sistema de Cuentas Nacionales de las Naciones Unidas (Revisión 4), forman parte del sector de los hogares como empresas de hogares y que no están constituidas en sociedad, es decir, unidades dedicadas a la producción de bienes o a la prestación de servicios que no constituyen una entidad jurídica independiente del hogar propietario ni de los miembros del mismo y que no llevan una contabilidad completa. [OIT, 2007:55] En cambio, el sector formal viene siendo aquel que cumple con las obligaciones tributarias, laborales y administrativas que establece la legislación nacional. [BID, 2002:5] Pero las diferencias entre los sectores formales e informales nos indican que se encuentran aislados, ya que en la realidad se observa una interacción entre ellos. Grandes empresas formales se han visto relacionadas con trabajadores informales. [OIT, 2001:27] En la década de los sesenta cuando se introdujo el concepto de sector informal en el marco conceptual del mercado laboral, hasta se llego asumir que la informalidad llegaría a desaparecer gradualmente en la medida que las economías se fortalecieran y fueran más formales. [OIT, 2001:19] Sin embargo, las medidas gubernamentales impulsadas a favor de la formalización no han impedido el crecimiento del sector informal en los últimos años, y evidencia la necesidad de diseñar políticas públicas efectivas para generar mayores y mejores empleos formales para la población. A partir de las actividades realizadas en el sector informal se deriva el término empleo informal, el cual abarca no solo a los trabajadores familiares y no remunerados del sector informal, sino que también a los asalariados que tienen empleos informales. Estos últimos pueden que estén empleados por empresas del

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sector formal, por empresas de sector informal o por hogares que les emplean como trabajadores domésticos asalariados. [OIT, 2007:55] Se afirma que los trabajadores asalariados tienen un empleo informal si su relación de trabajo no está sujeta a la legislación laboral nacional, ni al régimen tributario, ni al sistema de seguridad social y previsional, y en general cuando no goza de las prestaciones establecidas por la legislación laboral. A nivel internacional, la OIT considera los siguientes tipos de empleos dentro del sector informal: trabajadores por cuenta propia dueños de sus propias empresas del sector informal, empleadores dueños de sus propias empresas del sector informal, trabajadores familiares auxiliares, miembros de cooperativas de productores informales, asalariados que tienen empleos informales en empresas del sector formal, informal o en hogares; y trabajadores por cuenta propia que producen bienes exclusivamente para el propio uso final de su hogar, si dicha producción constituye una aportación importante al consumo total del hogar. [OIT, 2007:55] Otro importante organismo internacional, la Comisión Económica para América Latina y El Caribe -CEPAL- agrupa en el sector informal los siguientes tipos de empleo: los trabajadores por cuenta propia (excluyendo profesionales y técnicos), los trabajadores en microempresas (patrones y asalariados en establecimientos de cinco empleados o menos, excluyendo aquellos con educación universitaria); y el servicio doméstico y los trabajadores familiares no remunerados. [CEPAL, 2003] Y en El Salvador la Dirección General de Estadísticas y Censos -DIGESTYC- incluye dentro del sector informal las siguientes: personas asalariados y trabajadores familiares ocupados en establecimientos de menos de cinco trabajadores; y, trabajadores por cuenta propia y patronos de empresas con menos de cinco trabajadores en ocupaciones no profesionales, técnicos, gerenciales o administrativos. [DIGESTYC, 2004] Al comparar las categorías de empleo para medir el sector informal utilizadas por la OIT, CEPAL y DIGESTYC, se encuentran coincidente la inclusión de los empleadores y empleados de empresas pequeñas, los trabajadores por cuenta propia y los trabajadores familiares aunque con algunas diferencias entre ellas:

- En cuanto a los empleadores (patronos) y empleados (asalariados), tiene una mayor precisión la definición utilizada por DIGESTYC en El Salvador, al detallar el número de personas máximo por empresas (hasta de cinco personas) y el tipo de actividad a la que no se pueden dedicar (no profesionales, técnicos, gerenciales o administrativos). Mientras que la definición de CEPAL trata sobre microempresas con menos de cinco personas empleadas y excluye aquellos con educación universitaria. Y la definición de la OIT se refiere a personas de la pequeña empresa.

- En los trabajadores a cuenta propia se observa una mayor convergencia de las tres definiciones, aunque siempre presenta mayor precisión la definición utilizada por DIGESTYC en El Salvador.

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- Y en los trabajadores familiares, la OIT y la CEPAL lo refieren a aquellos que no son remunerados, mientras que la DIGESTYC considera como criterio que sean ocupados en establecimientos con menos de cinco trabajadores, quedando abierta la posibilidad de incluir aquellos que están o no remunerados.

Mientras que la principal divergencia entre las tres definiciones es que la DIGESTYC no consideran los empleados que se dedican a los servicios domésticos, segmento de trabajo que si hace referencia la OIT y la CEPAL, lo cual podría estar subestimando las cifras de personas empleadas en el sector informal. Además, esta diferencia conceptual es importante considerarla a efecto de comparar las estadísticas del sector informal de El Salvador con las de otros países del mundo. 1.3. Clasificación estadística del sector informal En El Salvador, la Dirección General de Estadísticas y Censos -DIGESTYC- es el organismo supremo que coordina el Servicio Estadístico Nacional, y la entidad pública encargada de generar y publicar una amplia gama de indicadores sociales y económicos, de acuerdo los artículos 2 y 8 de la Ley Orgánica del Servicio Estadístico Nacional. [República de El Salvador, 1955] En relación a la generación de estadísticas laborales en El Salvador, la DIGESTYC utiliza varios criterios para segmentar el mercado de trabajo, entre los cuales se pueden mencionar: la población en edad de trabajar, la ocupación, la utilización de la capacidad laboral, y el ámbito de formalidad en que se desempeña la ocupación. En el diagrama 1 se muestra una representación simplificada de la clasificación del mercado laboral en El Salvador.

Diagrama 1. Clasificación del mercado laboral en El Salvador.

Fuente: tomado de PNUD, (2008:51)

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La población en edad de trabajar -PET- esta compuesta por las personas de diez años y más, que de acuerdo a la realidad económica del país se encuentra aptas para trabajar. De la cual se tienen dos subdivisiones: la población económicamente activa -PEA- y la población económicamente inactiva -PEI-; aunque ambos grupos incluyen personas en edad de trabajar, se diferencia en la condición de contar con un trabajo o estar interesados en buscarlo. Por tanto, la PEA esta compuesta por las personas en edad de trabajar que cuentan con un trabajo o lo andan buscando, y en la PEI por las personas en edad de trabajar que no trabajan ni buscan activamente un empleo. Un segundo nivel de segmentación es el criterio de ocupación. Se parte de la PEA para diferenciar la población ocupada y la población desocupada. La PEA ocupada incluye a todas las personas que tienen un trabajo en el cual obtenga una remuneración o ganancia, o un trabajo en un establecimiento familiar donde no reciben remuneración. Mientras que la PEA desocupada (desempleados) esta compuesta por la personas en edad de trabajar que buscan activamente un trabajo y no lo encuentran. En vista que el comportamiento del mercado laboral no puede describirse plenamente con las estimaciones del empleo y desempleo, se consideran otros criterios de medición que muestran otros aspectos de la situación de los trabajadores [PNUD, 2008:52]. Dos criterios adicionales son la utilización de la capacidad laboral y el ámbito de formalidad en que se desempeña su ocupación, los cuales son considerados por la DIGESTYC para elaborar las estadísticas, pero únicamente para los trabajadores urbanos [PNUD, 2008:53, y EHPM: 2007]. Se tiene el caso de las personas subempleadas que realizan actividades donde no tienen un uso adecuado de sus competencias o donde la remuneración solo les permite satisfacer sus necesidades básicas. Por tanto, se tiene subempleo cuando existe subutilización de la capacidad productiva de una persona ocupada. [PNUD, 2008:53] El subempleo a su vez se subdivide en dos grupos, el subempleo visible que incluye a las personas que trabajan involuntariamente menos de 40 horas a la semana; y el subempleo invisible que aunque trabajan 40 horas o más a la semana, percibe un ingreso inferior al salario mínimo legal vigente por la actividad que desempeña, según definiciones de la DIGESTYC. Y el cuarto criterio de segmentación del mercado laboral que considera la DIGESTYC es el ámbito de formalidad en que se desempeña la ocupación, del cual se deriva el sector formal y el sector informal. Estadísticamente la DIGESTYC define el sector informal como todo el segmento del mercado de trabajo compuesto por los asalariados y trabajadores en establecimientos de cinco o más trabajadores; y los trabajadores por cuenta propia y

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patronos de empresas de cinco o menos trabajadores que desempeñan ocupaciones de tipo profesional, administrativo y gerencial. Mientras que el sector informal es definido por los asalariados y trabajadores familiares ocupados en establecimientos de menos de cinco trabajadores; y los trabajadores por cuenta propia y patronos de empresas con menos de cinco trabajadores en ocupaciones no profesionales, no técnicas, no gerenciales o no administrativas. [PNUD, 2008:53] Se reitera que las estadísticas elaboradas por DIGESTYC para el sector formal e informal tienen alcance a los trabajadores del área urbana, quedando fuera el área rural. El anexo 1 presenta estadísticas del mercado laboral en El Salvador, elaboradas por el PNUD [2008]. Finalmente, otra forma de medir el sector informal es el propuesto por la visión estructuralista, que en la actualidad considera el tamaño de las empresas y la educación de los trabajadores como indicadores para ubicarlos dentro del sector formal e informal. Estableciéndose así una clasificación generalizada que considera como empresas formales a aquellas que cuentan con menos de cinco trabajadores y en el sector formal a aquellas que cuentan con más de cinco personas empleadas; aclarando que dicha clasificación solamente tiene utilidad para efecto de realizar aproximaciones. [Uribe y Ortiz, 2004] 2. Caracterización del sector informal en El Salvador En El Salvador, la DIGESTYC elabora y publica importante información sobre el comportamiento del mercado laboral, tanto de la oferta como de la demanda de fuerza de trabajo. Una de las principales fuentes de información que elabora la DIGESTYC es la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples -EHPM-, la cual incluye una sección que presenta estadísticas laborales principalmente a nivel nacional, y para el caso del empleo en el sector formal e informal se detalla para el área urbana. Sin embargo, en El Salvador como en muchos países del mundo se dificulta conocer la situación del sector informal, debido a la dificultad que representa la recopilación de información y a los pocos registros estadísticos existentes en el tema. La OIT señala que “la mayor parte de las actividades no son encontradas en los archivos oficiales, debido a las definiciones inadecuadas y a los mecanismos/métodos de medición que tienen las agencias de recolección de datos.” [2001:30] La poca visibilidad del sector informal en los archivos oficiales que presenta la DIGESTYC es una dificultad para profundizar en el comportamiento de la informalidad en El Salvador. Sin embargo, debe reconocerse los esfuerzos recientes de la DIGESTYC para recopilar y presentar un mayor número de indicadores del sector formal e informal a partir de la EHPM del año 2007, la cual presenta información más detallada sobre las características de la población ocupada en actividades formales e informales, tales como sexo, edad, nivel educativo, categoría

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ocupacional, actividad económica y condiciones de pobreza. Sin embargo, la información no tiene representación nacional, únicamente a nivel urbano y para el Área Metropolitana de San Salvador -AMSS-. 2.1 Comportamiento del sector informal En el año 2004, la DIGESTYC presentó los resultados del estudio titulado “Dinámica estructural del sector informal en El Salvador”, en el cual se comprueba el importante crecimiento del sector informal en el país. De acuerdo a datos presentados en dicho estudio, la participación de los ocupados en el sector informal aumentó del 27.63% en 1998 a 30.18% en el 2002. [DIGESTYC, 2004:21-24]

Gráfico 1. Ocupados en el sector formal e informal en El Salvador, 1995-2007 (En porcentaje)

52.9% 52.6%

50.5%

53.4% 53.5%

52.3%

50.6% 50.3%

52.1%

50.2%

45.6%

51.3%

52.5%

49.8%

47.5%47.1% 47.4%

49.5%

46.6% 46.5%

47.7%

49.4% 49.7%

47.9%

48.7%

54.4%

40.0%

45.0%

50.0%

55.0%

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Sector Formal Sector Informal Fuente: Elaboración propia con base a PNUD (2008) y DIGESTYC (EHPM, 2007) Nota: datos referentes al sector urbano.

Recientemente el PNUD presentó estimaciones sobre el porcentaje de personas ocupadas que se encuentran en la formalidad y en la informalidad para el período 1995-2006, las cuales confirman la significativa y creciente participación del sector informal. Para el año 2007, la DIGESTYC estima que el 47.5% de las personas ocupadas se encontraban en el sector informal (ver gráfico 1). Otro dato importante es el presentado por CEPAL, institución que afirma que El Salvador es el país de Centroamérica donde el sector informal presenta el mayor porcentaje de la población ocupada para el año 2000; ya que el 43.3% de los ocupados en El Salvador se encontraban en el sector informal en dicho año, seguido

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por el 40.3% en Nicaragua, el 38.5% en Guatemala, el 38.4% en Honduras, el 33.0% en Costa Rica, y el 31.7% en Panamá. [CEPAL, 2003:31] 2.2 Características de las actividades económicas del sector informal En esta sección se busca establecer las principales características que presenta el sector informal, lo cual puede convertirse en una tarea difícil de cumplir dado la amplia variedad de actividades que comprende. De acuerdo a algunos organismos internacionales, las actividades del sector informal presentan las siguientes características generales:

- Ingresos laborales menos remunerados que en el sector formal [BID, 2001;

CEPAL, 2003] - Muchos actores del sector informal activamente evitan las reglas y

regulaciones gubernamentales a escala nacional pero en el ámbito local pueden estar inscritos en la municipalidad. [OIT, 2001:30]

- La mayor parte de las actividades del sector informal es móvil, es decir que no cuentan con un lugar fijo de operaciones. [OIT, 2001:30]

De acuerdo a la EHPM 2007, la población empleada en el sector informal se encuentra concentrada principalmente en dos actividades económicas: comercio, hoteles y restaurante con el 51.75%, y la industria manufacturera con el 17.90%; las cuales en forma conjunta representan cerca del 70% del sector informal. Otros sectores importantes son: construcción; servicios comunales; agricultura, ganadería, caza y silvicultura; y transporte, almacenamiento y comunicaciones (ver gráfico 2).

Gráfico 2. Ocupados del sector informal por actividad económica en El Salvador, 2007 (En porcentaje)

Comercio, hoteles y restaur.51.75%

Industría Manufac.17.90%

Construcción8.33%

Servicios comunales 8.02%

Agricultura, ganadería, caza y silv.

6.39%

Transp. almacena. y comunic.

5.22%

Interm. Financiera inmobili.

1.69%Pesca0.32% Enseñanza

0.30%Explotación minas y

canteras0.07%

Fuente: Elaboración propia con base a DIGESTYC (EHPM, 2007) Nota: datos referentes al sector urbano.

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El gráfico 3 muestra que las personas empleadas en el sector informal predomina en actividades de pesca (78%), comercio, hoteles y restaurantes (69%), construcción (59%) y en la agricultura, ganadería, caza y silvicultura (58%). En las otras actividades económicas, se observa una mayor participación de empleados formales.

Gráfico 3. Ocupados por rama de actividad económica, según sector formal e informal en El Salvador, 2007 (En porcentaje)

100% 99% 97%88%

60% 56% 55% 53%42% 41%

31%22%

0%12%

40% 44% 45% 47%58% 59%

69%78%

1% 3%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Adm

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rest

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Pesc

a

Sector Formal Sector Informal Fuente: Elaboración propia con base a DIGESTYC (EHPM, 2007). Nota: datos referentes al sector urbano.

Gráfico 4. Categorías ocupacionales del sector informal, 2007 (En porcentaje)

Cuenta propia60.1%Asalariado

Temporal16.3%

Asalariado Permanente

14.8%

Patrono8.5%

Otros0.1%

Aprendiz0.1%

Fuente: Elaboración propia con base a DIGESTYC (EHPM, 2007) Nota: datos referentes al sector urbano.

20

En cuanto a las categorías ocupacionales del sector informal, se observa un predominio de los empleados a cuenta propia (60.1%), seguidos por los asalariados temporales y permanentes (16.3% y 14.8%, respectivamente); y en una menor proporción se encuentran los patronos (8.5%). Ver gráfico 4. 2.3 Características de los empleados del sector informal Luego de una revisión a importantes documentos sobre el trabajo informal, elaborados por reconocidos organismos internacionales en Latinoamérica, Centroamérica y El Salvador, se presentan algunas de las principales características que tienen los empleados del sector informal:

- Empleados informales presentan menos experiencia y educación [BID, 2001] - En el sector informal hay una gran proporción de jóvenes y de mujeres. [BID,

2001; CEPAL, 2004] - Los empleos del sector informal presentan una baja productividad, debido a la

utilización de pocas tecnologías y métodos frecuentemente obsoletos y de bajo costo; el bajo nivel educativo y de entrenamiento de la fuerza laboral; y las pocas posibilidades de acceso al financiamiento para invertir en mejoras productivas. [BID, 2001; OIT, 2001]

- Los trabajadores del sector informal están más expuestos a los riesgos de salud por las pobres condiciones de trabajo y los métodos, y al mismo tiempo, tienen un acceso inadecuado a la seguridad social y al sistema médico. [OIT, 2001:30]

- La mayor parte del empleo informal carece de seguridad de trabajo y está sujeto a las fluctuaciones constantes en el ingreso. [OIT, 2001:31]

- Los actores del sector informal casi siempre carecen de los medios de contratación colectiva. [OIT, 2001:31]

- No hay regulación de salarios en el sector informal. [OIT, 2001:31] - Falta de protección social de los empleados [BID, 2001]

En seguida se presenta información sobre las características de los empleados que componen el sector informal en El Salvador, tomando en cuenta la información que proporciona la EHPM, elaborada por la DISGESTYC para el año 2007. Nivel educativo De acuerdo a la EHPM 2007, el sector informal en El Salvador esta compuesto principalmente por personas con menos años de estudio, ya que el 52.4% de los empleados en dicho sector tienen menos de 6 años de estudio; aunque no es nada despreciable el 30.5% de trabajadores en el sector informal que tienen más de 10 años de estudio. En cambio, el sector formal integrado en su mayoría por empleados con mayores años de estudio, en tanto que el 63.8% de los trabajadores tienen más de 12 años de estudio. (ver cuadro 1)

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Cuadro 1. Composición del sector formal e informal por años

de estudio en El Salvador, 2007 (En porcentaje) Años estudio Sector Formal Sector Informal

Ninguno 2.2% 12.6% 1 - 3 años 5.5% 15.8% 4 - 6 años 11.1% 24.1% 7 - 9 años 17.4% 22.1% 10 – 12 años 33.2% 20.5% 13 años y mas 30.6% 5.0%

Total 100% 100% Fuente: Elaboración propia con base a DIGESTYC (EHPM, 2007) Nota: datos referentes al sector urbano.

El gráfico 4 muestra claramente que a medida aumenta los años de estudio de la población ocupada existe una mayor participación del sector formal, y en caso contrario, aumenta la participación del sector informal. Por ejemplo, tomando como campo de estudio a los empleados que tienen más de 13 años de estudio, los resultados indican que el 87.2% de los empleados labora en actividades del sector formal; y en el otro extremo, del total de empleado que no tiene cero años de estudio, el 83.5% se desempeña en el sector informal.

Gráfico 4. Ocupados por años de estudio según sector formal e informal

en El Salvador, 2007 (En porcentaje)

16.5%27.7%

33.8%46.6%

64.2%

87.2%

83.5%72.3%

66.2%53.4%

35.8%

12.8%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Ninguno 1 - 3 años 4 - 6 años 7 - 9 años 10 - 12 años 13 años ymas

Sector Formal Sector Informal

Fuente: Elaboración propia con base a DIGESTYC (EHPM, 2007) Nota: datos referentes al sector urbano.

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Edad En cuanto a la composición del sector informal por edad de los empleados, se observa una participación significativa de adultos mayores a 50 años que representan el 30% en el año 2007; no así, en el sector formal donde este segmento de la población representa el 15%. Y en ambos sectores predominan los empleados con edades entre 20 y 49 años, ya que representa el 64.1% de los empleados del sector informal y el 80.9% del sector formal. (ver cuadro 2)

Cuadro 2. Composición del sector formal e informal

por edades en El Salvador, 2007 (En porcentaje) Edad Sector Formal Sector Informal

16 - 19 años 4% 6% 20 - 29 años 31% 19% 30 - 39 años 30% 23% 40 - 49 años 20% 21% 50 - 59 años 11% 16% 60 - 69 años 3% 9% 70 y más 1% 5%

Total 100% 100% Fuente: Elaboración propia con base a DIGESTYC (EHPM, 2007) Nota: datos referentes al sector urbano.

El gráfico 5 muestra la población ocupada por edad, en la cual se observa que en la edades de entre 20 y 49 años predominan los empleados en el sector formal; y el sector informal predomina en la población menor de 19 años y mayor de 50 años.

Gráfico 5. Ocupados por años de edad según sector formal e informal en El Salvador, 2007 (En porcentaje)

46%

64% 59%51%

43%

23%18%

54%

36% 41%49%

57%

77%82%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

16 - 19 años 20 - 29 años 30 - 39 años 40 - 49 años 50 - 59 años 60 - 69 años 70 y más

Sector Formal Sector Informal Fuente: Elaboración propia con base a DIGESTYC (EHPM, 2007) Nota: datos referentes al sector urbano.

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Sexo Al año 2007, el sector informal esta compuesto principalmente por mujeres (52.8%), mientras que en el sector formal predomina los empleados hombres (61.1%). Las mujeres empleadas en el sector informal son mayoría en actividades relacionadas a la administración pública y defensa (100%), los servicios comunales (79%), la enseñanza (75%), el comercio, hoteles y restaurantes (66.6%), y la industria manufacturera (56.6%). En las otras actividades económicas del sector informal predominan los hombres, tal como lo muestra el gráfico 6.

Gráfico 6. Ocupados del sector informal

según sexo en El Salvador, 2007 (En porcentaje)

100.0% 100.0% 99.6% 96.7% 91.7% 91.5%

50.8%43.4%

33.4%25.0% 21.0%

0.0% 0.0% 3.3% 8.3% 8.5%

49.2%56.6%

66.6%75.0% 79.0%

100.0%

0.0%

0.4%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Expl

otac

ión

min

as y

can

tera

s

Elec

tric

idad

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y ag

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Con

stru

cció

n

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nade

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lv. Pe

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mun

ales

Adm

inst

raci

ónpú

blic

a y

defe

nsa

Hombres Mujeres Fuente: Elaboración propia con base a DIGESTYC (EHPM, 2007) Nota: datos referentes al sector urbano. 2.4 Cobertura de la seguridad social en el sector informal Otro aspecto importante de investigar es la cobertura de la seguridad social en el sector informal. De acuerdo a la EHPM 2007, solamente el 11% de los empleados informales tienen cobertura del Instituto Salvadoreño del Seguro Social -ISSS- y el 89% no cuenta con este tipo de seguridad social. El gráfico 7 muestra la poca cobertura del ISSS en todas las categorías ocupacionales del sector informal. Los asalariados permanentes presentan una cobertura del ISSS en un 22% de sus empleados, ubicándose como la categoría ocupacional con mayor cobertura, aunque debe señalarse que entre ellos existe un déficit del 78% de los empleados con acceso a servicios del seguro social. En las otras categorías ocupacionales, el déficit de cobertura del ISSS es del 83% en el

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caso de patronos, 90% en los empleados por cuenta propia del 90%, 96% en los asalariados temporales, y en los aprendices y otros empleados informales llega a ser del 100%.

Gráfico 7. Categorías ocupacionales del sector informal según cobertura del ISSS en El Salvador, 2007 (En porcentaje)

78% 83%90%

96% 100% 100%

22% 17%10%

4% 0% 0%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Asalariadopermanente

Patrono Cuentapropia

Asalariadotemporal

Aprendiz Otros

No cubierto ISSS Cubierto ISSS Fuente: Elaboración propia con base a DIGESTYC (EHPM, 2007) Nota: datos referentes al sector urbano. Y de los empleados informales que no cuentan con cobertura al ISSS, el 51% son hombres y el 49% son mujeres. En el gráfico 8 se muestra que las mujeres sin seguridad social predominan únicamente en las categorías ocupacionales de cuenta propia (61%). En el resto de categoría ocupacionales, los hombres son la mayor proporción de los empleados informales que no tienen cobertura al ISSS.

Gráfico 8. Categorías ocupaciones del sector informal que no poseen cobertura del ISSS según sexo en El Salvador, 2007. (En porcentaje)

100% 100%

81%

60% 59%

39%51%

0% 0%

19%

40% 41%

61%49%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Aprendiz Otros Asalariado Temporal

AsalariadoPermanente

Patrono Cuenta propia Total nocubiertos ISSS

Hombres Mujeres Fuente: Elaboración propia con base a DIGESTYC (EHPM, 2007) Nota: datos referentes al sector urbano.

25

2.5 Implicaciones del sector informal en las condiciones de vida de la población Para el año 2007, se calcula que el 68% de las personas empleadas en el sector informal no se encuentran en condición de pobreza; siendo un porcentaje menor al obtenido para el sector formal (84%) y para la población nacional (76%). Por tanto, los empleados informales presentan mayores condiciones de pobreza total, pobreza extrema y pobreza relativa en comparación al sector informal y a los datos nacionales, tal como se muestra en el cuadro 3.

Cuadro 3. Condición de pobreza de los ocupados según sector formal e informal en El Salvador, 2007 (En porcentaje)

Nacional Sector Formal Sector Informal No pobres 76% 84% 68% Pobres 24% 16% 32%

Pobre extremo 5% 2% 7% Pobre relativo 19% 14% 25%

Fuente: Elaboración propia con base a DIGESTYC (EHPM, 2007) Nota: datos referentes al sector urbano.

El cuadro 4 indica que las condiciones de pobreza de los hombres y mujeres que laboran en el sector informal son mayores a los resultados obtenidos en el sector formal. La tasa de pobreza total de las mujeres que trabajan en el sector informal es del 30%, en cambio en las mujeres del sector formal es de 12%; mientras que en los hombres formales la tasa de pobreza es del 35% y en el sector formal es del 19%. Estas marcadas diferencias también se muestran en la pobreza extrema y relativa.

Cuadro 4. Condición de pobreza de los ocupados del sector

informal e informal por sexo en El Salvador, 2007 (En porcentaje) Condición de Sector formal Sector Informal

Pobreza Hombres Mujeres Hombres Mujeres No pobres 81% 88% 65% 70% Pobres 19% 12% 35% 30%

Pobre extremo 2% 1% 8% 7% Pobre relativo 17% 11% 26% 23%

Total 100% 100% 100% 100% Fuente: Elaboración propia con base a DIGESTYC (EHPM, 2007)

Nota: datos referentes al sector urbano. Tratando de establecer las condiciones de pobreza en las diferentes actividades económicas del sector informal, se logró identificar que las actividades donde los empleados se encuentran con mayores tasas de pobreza total son: administración pública y defensa (100%), seguido la explotación de minas y canteras (70%), agricultura, ganadería, caza y silvicultura (63%). En el cuadro 4, se muestran detalles de dichas actividades, así como de aquellos donde las condiciones de pobreza son menores.

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Cuadro 5. Actividades económicas del sector informal según condición de pobreza en El Salvador, 2007 (En porcentaje)

Actividad económica No pobre Pobre Pobreza Extrema

Pobreza Relativa

Electricidad, gas y agua 100% 0% 0% 0% Intermediación Financiera e inmobili. 87% 13% 2% 12% Transp. almacena. y comunicaciones 78% 22% 2% 19% Comercio, hoteles y restaurantes 75% 25% 5% 21% Enseñanza 65% 35% 3% 32% Industria Manufacturera 65% 35% 9% 26% Construcción 61% 39% 7% 32% Pesca 57% 43% 6% 37% Servicios comunales 53% 47% 14% 33% Agricultura, ganadería, caza y silv. 37% 63% 29% 34% Explotación minas y canteras 30% 70% 14% 56% Administración pública y defensa 0% 100% 0% 100% Total 68% 32% 8% 24%

Fuente: Elaboración propia con base a DIGESTYC (EHPM, 2007) Nota: datos referentes al sector urbano. 3. Relación entre crecimiento económico y sector informal A partir del enfoque estructuralista, se retoma el concepto de heterogeneidad estructural para analizar la relación dinámica del sector formal e informal, y cómo se afectan los niveles de demanda agregada y la determinación del crecimiento económico. Este capítulo presenta un análisis sobre el crecimiento económico en El Salvador durante las últimas décadas, resaltando los cambios experimentados en el aparato productivo, a raíz de los cambios en materia de política económica y en las nuevas condiciones políticas y sociales que imperan en el país. Seguidamente se introduce el concepto de heterogeneidad estructural en El Salvador, para luego presentar los efectos de negativos del sector informal en el crecimiento económico. Y finalmente, se tratan los posibles impactos de la actual crisis financiera internacional sobre las posibilidades de crecimiento y sobre las condiciones de empleo en El Salvador. 3.1 Crecimiento económico y reforma económica en El Salvador En las últimas décadas, El Salvador ha presentado diferentes etapas de crecimiento económico, denotadas por moderadas, bajas y altas, de acuerdo a un estudio elaborado por Cabrera, O., et al [2006]. En la década de los sesenta, la economía salvadoreña presentó un crecimiento moderado de 4%; mientras que en la década de los ochenta se registraron tasas de crecimiento bajas e incluso negativas (-1.9%) ocasionado principalmente por la agudización del conflicto armado y la des-acumulación de capital humano y físico. Y en la década de los noventas, se mostraron tasas de un mayor crecimiento económico hasta del 5.4% en el primer quinquenio, ocasionada por el aumento de la inversión bruta fija luego de la firma de

27

los Acuerdos de Paz y por un conjunto de reformas estructurales orientadas hacia el mercado que generaron un aumento en la eficiencia productiva. De acuerdo a Cabrera O. [citado por De Morales, 2006:22] “el modelo de crecimiento agroexportador salvadoreño cambió radicalmente en un período de 12 años (registrado en las tablas insumo producto 1978 y 1990), ya que hasta finales de los ochenta los servicios se consideraban como productos no exportables, destacándose como característica distintiva la necesidad de consumirlos conforme se producían, lo que significaba que consumidores como productores debían tener la misma localización. Además, su demanda final en el mercado doméstico se incrementó debido a un boom de consumo de post-guerra.” A partir de la década de los noventas, el gobierno salvadoreño implementó un programa de estabilización y ajuste estructural, dentro del cual se llevaron a cabo las siguientes medidas: el establecimiento de un mercado cambiario único, la privatización del sistema financiero y liberalización de tasas de interés, la apertura comercial, la modernización del Estado y una reforma fiscal, así como la reforma y privatización de sectores económicos estratégicos (telefonía y energía eléctrica), entre otras. Y junto a la estabilidad política de la firma de los Acuerdos de Paz (1992), se propició un entorno de estabilidad económica y social. Al inició de la presente década, el Gobierno intensificó sus esfuerzos para insertarse en el comercio mundial, teniendo como resultado la firma de acuerdos comerciales, así como por la atracción de inversión extranjera directa orientadas hacia la exportación (Ej. La maquila). En materia monetaria, el Gobierno implementó la Ley de Integración Monetaria (LIM), con la cual se estableció un tipo de cambio fijo (¢8.75 x 1 dólar americano), intentando dotar a la economía de una moneda dura que garantice el valor de las inversiones en el tiempo y facilite las operaciones comerciales y financieras, aunque la medida también implicó renunciar a la ejecución de una política monetaria y cambiaria independiente. Y en materia fiscal, el Gobierno impulso una serie de medidas para incrementar los ingresos tributarios y racionalizar el gasto público, intentando reducir las presiones del déficit fiscal. (Cabrera, O., et al, 2006:12) En este marco de medidas económicas, las tasas de crecimiento en la presente década han pasado de 2.2% en 2000 a 4.7% en el año 2007; destacando al interior la dinámica y el mayor ritmo de crecimiento del sector primario y terciario, este último como producto de una política sectorial de revitalización del sector agropecuario, lo cual es importante para efectos de la seguridad alimenticia de la población. Más detalles en el cuadro 6.

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Como resultado de los cambios estructurales de las últimas cuatro décadas, se observa una recomposición del aparato productivo centrado en las actividades del sector servicios, tal como lo señala De Morales, la participación de los servicios en el valor agregado ha pasado del 42% en 1978 a un 64% en el 2002, en base a estimaciones de la tabla insumo-producto de dichos años. En dicho período se “destaca la dinámica de crecimiento de sectores como electricidad, restaurantes y hoteles, transporte y almacenamiento, comunicaciones, bancos e intermediarios financieros, servicios comunales, sociales y personales y servicios industriales de maquila por mostrar las mayores variaciones desde 1990, fortalecidos con los procesos de apertura comercial, de estímulo a la inversión extranjera directa, privatizaciones y la adopción del dólar como moneda de curso legal que abarató los costos de transacción, especialmente en el caso de los intermediarios financieros y seguros”. [2006:24] En el anexo 2 se presenta un cuadro que sintetiza los principales cambios en la estructura productiva de El Salvador en las últimas décadas. 3.2 La heterogeneidad estructural en El Salvador De acuerdo al enfoque estructuralista3, el sector informal tiene su origen en la especialización del comercio internacional y en el consiguiente funcionamiento imperfecto del sector formal, que es incapaz de emplear y capacitar adecuadamente a la mano de obra. Y desde el punto de vista macroeconómico, el sector informal

3 Dentro de los precursores del enfoque estructuralista se encontraban Prebish, Pinto y los integrantes del Programa Regional del Empleo para América Latina y el Caribe (PREALC).

Cuadro 6. Participación y crecimiento sectorial del PIB en El Salvador, 2000-2007

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Primario -3.2% -2.2% 0.6% 1.0% 2.1% 4.9% 7.4% 8.5%

Secundario 3.1% 4.8% 3.4% 2.4% -0.6% 1.8% 3.5% 3.4%

Terciario 2.9% 1.2% 2.2% 2.5% 2.9% 3.3% 3.9% 4.4%

Variación (%) 2.2% 1.7% 2.3% 2.3% 1.9% 3.1% 4.2% 4.7%

Fuente: Elaboración propia con base a datos BCR. - Sector primario incluye: Agricultura, Caza, Silvicultura y Pesca; y explotación de minas y canteras. - Sector secundario está compuesto por: Industria manufacturera y construcción -Sector terciario incluye: comercios, restaurantes y hoteles; transportes, almacenamiento y comunicaciones; electricidad, gas y agua; establecimientos financieros y seguros; bienes inmuebles y servicios prestados a las empresas; alquileres de vivienda; servicios comunales, sociales, personales y domésticos; y servicios de gobierno.

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dificulta el crecimiento económico y aumenta las disparidades de salarios. [Cimoli, M., et al, 2006:91] En base a estas premisas conceptuales, el enfoque estructuralista incorpora el concepto de heterogeneidad estructural, el cual se define como la existencia de dos sectores al mismo tiempo: el sector formal que tiene una mayor productividad y que destina su producción principalmente al mercado internacional, y de un sector informal con baja productividad orientado al mercado interior. La coexistencia y dualidad de estos dos sectores se ha convertido en un rasgo característico del sistema productivo de América Latina que tiene antecedentes desde la década en los estudios realizados por Prebish, Singer y Pinto a mediados del siglo pasado. [Citado por Cimoli, M., et al, 2006: 92] En El Salvador, luego de varias décadas de reforma en materia económica, política y social4, se mantiene la heterogeneidad estructural denotada por la incapacidad del sector formal para absorber la creciente mano de obra del sector informal. El peso del sector informal en el mercado laboral salvadoreño ha pasado del 47.1% en 1995 a 47.5% en el 2007, de acuerdo a datos de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples elaborada por la DIGESTYC. Esta misma fuente reporta tasas incluso superiores al 49% para los años 2001, 2002, 2004 y 2005 (ver gráfica 1, sección 2.1); mostrando así, la importancia que mantiene el sector informal en la estructura laboral urbana y la poca capacidad del sector formal para absorber los empleos informales en los últimos años. Un factor determinante del bajo dinamismo del sector formal en El Salvador es la composición del aparato productivo que se concentran en las actividades del sector terciario o de servicios destinados al consumo final, y cuya configuración se ha venido concretando en los últimos años. El cuadro 7 muestra que el sector terciario aporta alrededor del 60% de la producción interna; luego le sigue el sector secundario o industrial que duplica la contribución al PIB que tiene el sector primario o agrícola.

4 Una breve exposición de las principales reformas se presenta en sección 3.1

30

En el caso de El Salvador, el tipo de tercialización orientado al consumo final se encuentra disminuyendo el dinamismo de la economía y la capacidad de absorción de la fuerza laboral principalmente por la ausencia de encadenamientos productivos en el sector formal. La transición hacia una economía de servicios se dio en ausencia de etapas de industrialización intermedias que definieran el surgimiento de servicios de apoyo. En cambio los servicios en El Salvador se orientan al consumo final, que por su naturaleza no estimula una vinculación con el resto del tejido empresarial, y por ende, promueve una desarticulación intersectorial en la compra y venta de requerimientos intermedios que impacta en una dinámica de crecimiento cada vez con mayor rezago. De Morales argumenta la idea anterior, en base a los resultados de la Tabla Insumo-Producto del año 2002 de la siguiente forma: “el sector servicios se auto abastece fuertemente en un 60%, incrementando sus intraconsumos especialmente de transporte y almacenamiento, servicios prestados a las empresas y servicios bancarios y de seguros. Este efecto de “autoalimentación” impacta la articulación del tejido productivo nacional, desvinculando al sector más dinámico del resto de sectores y generando polos de crecimiento disímiles que premian a procesos de producción con menor componente tecnológico, menor inversión en capital fijo y menor potencial de arrastre y empuje sectorial. Por ello, pese a que el sector servicios posee la mayor participación en términos de valor agregado, no ha generado una dinámica de crecimiento que implique a toda la economía.” [2006:29]

Cuadro 7. Tasas anuales de crecimiento del PIB en El Salvador por sectores económicos, 2000-2007

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Primario 13% 12% 12% 12% 12% 12% 12% 13%

Secundario 27% 27% 28% 28% 27% 27% 27% 26%

Terciario 61% 60% 60% 60% 61% 61% 61% 61%

Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Fuente: Elaboración propia con base a datos BCR. - Sector primario incluye: Agricultura, Caza, Silvicultura y Pesca; y explotación de minas y canteras. - Sector secundario está compuesto por: Industria manufacturera y construcción -Sector terciario incluye: comercios, restaurantes y hoteles; transportes, almacenamiento y comunicaciones; electricidad, gas y agua; establecimientos financieros y seguros; bienes inmuebles y servicios prestados a las empresas; alquileres de vivienda; servicios comunales, sociales, personales y domésticos; y servicios de gobierno.

31

Y los esfuerzos gubernamentales de apertura comercial impulsados en El Salvador, a través de la negociación y firma de tratados de libre comercio y la promoción de la inversión extranjera directa, no han sido suficientes para aumentar los encadenamientos productivos, ni para elevar la capacidad de absorción de la fuerza de trabajo del sector informal. En la medida que el sector formal no logra una articulación en todos sus sectores productivos, se limita la capacidad productiva de la economía en su conjunto, así como las posibilidades de absorber la fuerza laboral. Por tanto, los espacios de nuevos empleos en el sector informal son más escasos y competidos; reduciéndose así las posibilidades de inserción de los empleados informales y de la población joven que se agrega a la fuerza laboral. Estos últimos, sino cumplen los requisitos de cualificación, competencias y experiencias exigidas por el sector formal, se ven obligados a unirse a las filas del sector informal. Perpetuando así la heterogeneidad estructural del trabajo en la economía salvadoreña. A su vez, el nivel de ocupación que demandan las principales actividades de los servicios en El Salvador exige mayor cualificación y limitan la incorporación de empleados informales con menor educación. Para el año 2007, las principales actividades del sector servicio fueron el comercio, restaurantes y hoteles, los establecimientos financieros y seguros; el transporte, almacenamiento y comunicación; y la electricidad, gas y agua. Estas cuatro actividades representan el 62% de la producción de servicios en dicho año, un porcentaje similar al promedio calculado desde 1990. Además, actividades como los establecimientos financieros y el transporte, almacenamiento y comunicación han presentado una tasa promedio de crecimiento de su producto del 7.5% y 5.6% entre 1990 y 2007; mientras que el comercio, restaurantes y hoteles lo hizo en 4.2% anual en el mismo período, obteniendo un nivel de crecimiento mayor que las tasas a nivel nacional (ver cuadro 6 de la sección 3.1). Precisamente las cuatro actividades más pujantes y representativas del sector formal se encuentran empleando a personal altamente cualificado. En la actividad de establecimientos financieros el 71% del personal ocupado cuenta con más de 10 años de educación. El cuadro 8 muestra que salvo el comercio, restaurantes y hoteles, en las otras tres actividades se emplean una mayoría de personas cualificadas.

32

Cuadro 8. Porcentajes de ocupados en principales actividades del sector terciario en El Salvador por años de estudio, 2007.

Fuente: elaboración propia con base a EHPM (2007) El sector comercio, restaurantes y hoteles cuenta con un 44% de su fuerza laboral con menos de 6 años de estudio, dentro de los cuales hay un 25% que tiene menos de 3 años. Esto podría ser una razón que explica la baja participación del sector formal en las actividades de comercio, ya que se calculan en un 31% (ver gráfico 3 de la sección 2.2) 3.3 Implicaciones del sector informal en el crecimiento económico de El Salvador De acuerdo al enfoque estructuralista, la persistencia del sector informal se considera como una barrera estructural para el crecimiento económico de cualquier país; y con mayor razón en aquellos mercados laborales donde la informalidad representa la mitad de la fuerza de trabajo urbana. La persistencia del sector informal en cualquier economía no solo tiene efectos adversos en el desempeño de la economía en términos de exclusión, precariedad, marginación y disparidad de salarios, sino que tiene implicaciones directas sobre la productividad agregada y por consecuencia en el crecimiento económico. [Cimoli, M., et al, 2006: 89] En vista que el sector informal se caracteriza por baja productividad y en la medida que concentra un alto porcentaje de la fuerza laboral de un país, provocará una disminución en la productividad agregada. En América Latina, según estimaciones de Cimolí, Correa y Primi, la productividad del trabajo en el sector informal en 1990 era solo el 33.42% de la productividad del sector formal; y para el 2000, dicho porcentaje disminuyó al 19.33%. Durante este período de 10 años, se calculó que el alrededor del 45% de la fuerza laboral se mantuvo en el sector informal. Y afirman que la dinámica del sector informal puede ayudar a entender por qué América Latina no crece más, o no todo lo que debería. [citado por Cimolí, et al 2006: 94] Para el caso de El Salvador se dificulta la obtención de información sobre la productividad del sector formal e informal, debido a que el sistema estadístico

Ninguno 1-3

años 4-6

años 7-9

años 10-12 años

13 y Más años

Total

Establecimientos Financieros y Seguros 3% 5% 10% 12% 33% 38% 100%

Electricidad, Gas y Agua 1% 4% 25% 21% 27% 21% 100% Transporte, Almacenam. y Comunicaciones 4% 10% 20% 28% 28% 11% 100%

Comercio, Restaurantes y Hoteles 11% 14% 19% 21% 27% 8% 100%

33

nacional no lo ha considerado con la importancia que se merece. Hasta la edición 2007 de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, la DIGESTYC comienza a brindar alguna información que ayuda a caracterizar la composición del sector informal, sin embargo estas mejoras no son suficientes para comprender con detalle la dinámica del sector informal y formal, y las relaciones entre ellas. En vista de las dificultades que presenta la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples para calcular la productividad del sector formal, se analizaron los resultados del VII Censo Económico realizado en El Salvador en el año 2005, el cual contiene información para 46,864 establecimientos de varios sectores económicos, quedando fuera las siguientes actividades: el sector agropecuario, gobierno, y financiero; ni tampoco ONG´s. Es importante señalar que de acuerdo a DIGESTYC, en el VII Censo Económico, todos los establecimientos con más de cinco personas ocupadas fueron censados, mientras que para obtener información de los establecimientos con menos cinco personas se utilizó una muestra. Por tanto, en éste último caso se utilizaron factores de expansión mayores a uno (F > 1), resultando una expansión total de 179 mil establecimientos. De acuerdo a al enfoque estructuralista [Uribe y Ortiz, 2004], los establecimientos que cuentan con más de cinco personas ocupadas son catalogados como sociedades que tienen su mayoría un estado formal. En cambio, los establecimientos que operan con menos de cuatro personas ocupadas, no son catalogados como sociedades, siendo muchas de ellas catalogadas de cuenta propia, trabajadores no remunerados, y micro empresas familiares, presentando un comportamiento más informal en su operación. Es así que los resultados del VII Censo Económico 2005 fueron clasificados por establecimientos que ocupa más de cinco personas como variable Proxy del sector formal; y aquellos establecimientos que ocupan menos de cuatro personas como la Proxy del sector informal. Para ambos grupos se obtuvo información del Valor Agregado Censal y del personal ocupado a nivel nacional para varios sectores productivos, para luego calcular una medida aproximada de la productividad de los empleados formales e informales en cada actividad económica.

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El cuadro 9 muestra claramente que la productividad del personal ocupado en el sector informal es inferior a la de los ocupados del sector formal. A nivel nacional, la productividad del sector informal fue de US$7,960.31 anuales por persona ocupada, mientras que la productividad en el sector formal alcanzó un promedio de US$12,776.05 anuales; por tanto el sector informal tiene una productividad nacional que representa el 62.3% de la productividad del sector formal. Las mayores brechas de productividad entre ambos sectores se observa en servicios y comercio. Estos cálculos permiten comprobar la baja productividad del sector informal en El Salvador, y considerando que dicho sector representa un poco más del 45% de la población ocupada, no cabe duda que la informalidad representa un freno a la producción agregada y por tanto, a las posibilidades de obtener mayores tasas de crecimiento económico.

Cuadro 9. Calculo de la productividad del personal ocupado para varias actividades económicos para El Salvador, 2005.

Sector Formal

Sector Informal

Relación Informal/Formal

Agricultura, silvicultura y pesca 6,644.34

1,895.25 28.5%

Industrias Manufactureras 11,151.61

2,218.30 19.9%

Comercio al por mayor y al por menor; reparación de los vehículos de motor y de las motocicletas

10,058.72

7,613.52 75.7%

Transporte y almacenamiento 27,116.75

7,507.18 27.7%

Alojamiento y servicios de comida 6,743.36

3,550.55 52.7%

Actividades profesionales, científicas y técnicas

10,471.20

6,100.12 58.3%

Enseñanza 8,683.15

3,696.55 42.6%

Servicios sociales y relacionados con la Salud humana.

7,013.00

4,483.65 63.9%

Artes, entretenimiento y recreación 19,382.55

5,849.35 30.2%

Otras actividades de servicio 3,332.62

2,770.71 83.1%

NACIONAL 12,776.05

7,960.43 62.3%

Fuente: Elaboración propia con base a VII Censo Económico 2005.

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3.4 Impactos previstos de la crisis financiera internacional sobre el crecimiento económico y las condiciones de empleo de El Salvador La economía mundial atraviesa una aguda recesión provocada por una crisis financiera masiva y una grave pérdida de confianza, que fue originada en los Estados Unidos y en otras economías avanzadas pero con repercusiones en todas las regiones del mundo. [FMI, 2009b]. El Banco Mundial [2009:2] proyecta que el PIB mundial se contraiga un 1.7% en el 2009, lo cual muestra un deterioro significativo del 2.6% respecto a proyecciones mundiales previamente realizadas en diciembre de 2008. Mientras que el FMI [2009b:3] proyecta una contracción del producto mundial del 1.5% en el 2009 y una recuperación moderada del 1.9% para el 2010. Sin embargo, éstos organismos internacionales advierten que los impactos de ésta crisis financiera mundial dependerá de los esfuerzos locales que realicen las economías para restablecer la salud financiera mundial, y de la agresividad de las políticas monetarias y finales expansivas para reactivar la demanda interna. En El Salvador, el impacto de la crisis financiera internacional ya se comenzó a sentir en variables importantes de la actividad económica. De acuerdo a cifras del Banco Central de Reserva de El Salvador -BCR-, las exportaciones totales acumuladas al mes de abril de 2009 mostraron una disminución anual del 14.8%; el Índice de Actividad Económica en tendencia ciclo en el mes de febrero de 2009 presentó una disminución del 5.5% anual; y los préstamos al sector privado han mostrado una tendencia decreciente desde mayo del 2008 cuando presentaron una variación mensual del 10.02%, ha pasado al 2.14% en febrero del 2009 . Las proyecciones de crecimiento elaboradas por FMI y CEPAL indican que El Salvador y Costa Rica serán los dos países de la región que sufrirán los mayores efectos de la crisis en el dinamismo económico; lo cual se explica en parte por la caída de las exportaciones principalmente a los Estados Unidos y otros países desarrollados, el fuerte impacto de la menor entrada de remesas familiares en El Salvador y el efecto de menor ingresos por turismo en Costa Rica. El cuadro 10 muestra que El Salvador y Costa Rica son los países de la región que presenta menores tasas de crecimiento según proyecciones al 2009 y 2010.

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Cuadro 10. Proyecciones de crecimiento económico para países centroamericanos para el 2009 y 2010 (tasas de variación anual)

País 2008 FMI CEPAL 2009 2010 2009 2010

El Salvador 2.5 0.0 0.5 0.5 n.d Costa Rica 2.9 0.5 1.5 -0.5 n.d. Nicaragua 3.0 3.0 0.5 1.0 n.d Guatemala 4.3 1.0 1.8 1.5 n.d. Honduras 4.8 1.5 1.9 1.5 n.d. Panamá 9.2 3.0 4.0 4.5 n.d. Fuente: elaboración propia en base a FMI [2009a] y CEPAL (2009] En El Salvador, son mínimas las posibilidades de reactivar la demanda interna debido a la reducción de las remesas familiares y los menores márgenes de maniobra de las finanzas públicas. Según el BCR, el saldo acumulado de las remesas familiares al mes de abril de 2009 presenta una disminución anual del 9%; mientras que la recaudación tributaria presenta signos de disminución del 12% anual acumulado al mes de febrero de 2009, necesitando el gobierno impulsar medidas agresivas de recaudación, tales como el combate decidido a la evasión fiscal, para revertir esta tendencia. Y considerando las presiones inflacionarias de los altos precios de los combustibles sobre los bienes y servicios de consumo del estado, se proyecta un incremento del gasto público que combinado con una menor recaudación provocará un mayor déficit fiscal en El Salvador. En vista que la recesión económica mundial ha tenido un creciente impacto sobre el desempeño fiscal y económico de El Salvador, la calificadora de riesgos Standard& Poor´s [2009] tomó la decisión de bajar la calificación soberana de largo plazo de “BB+” a “BB”, lo cual representa una señal negativa en los mercados financieros internacionales. Esta empresa calificadora de riesgo estima que una tasa de crecimiento del 1.5% negativo para el 2009 y no le parece realista que el déficit fiscal sea menor al 3% del PIB. Por su parte, el mercado laboral en El Salvador ha comenzado a sentir los efectos negativos de la crisis mundial. Las cotizaciones de trabajadores en el Instituto Salvadoreño del Seguro Social -ISSS- es un indicador del empleo generado en el sector formal de la economía, y en el último año ha presentado fuertes disminuciones en los sectores más importantes de la economía. El anexo 3 presenta graficas de las cotizaciones al ISSS de los principales sectores económicos, en las cuales se observa un deterioro de los empleos desde el segundo semestre del 2008. El cuadro 11 muestra que las cotizaciones totales de trabajadores en el ISSS disminuyeron en 20,788 personas entre marzo del 2008 y marzo del 2009, lo cual puede interpretarse como una perdida de igual numero de plazas laborales en el

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sector formal. Dentro de los sectores más afectados por la pérdida de empleos están la construcción, minerías y canteras, agropecuario, industria manufacturera y comercio, los cuales presentan tasas negativas interanuales. Mientras que en los establecimientos financieros presentan tasas decrecientes en los últimos meses (ver anexo 3).

Cuadro 11. Trabajadores cotizantes al ISSS en El Salvador por sectores económicos, entre Marzo 2008 y Marzo 2009

Mar-07 Mar-08 Variación Absoluta

Variación porcentual

Total Cotizantes 583,130 562,342 -20,788 -3.6% Agropecuario 13,657 12,319 -1,338 -9.8% Minerías y Canteras 743 649 -94 -12.7% Ind. Manufact. 167,564 151,879 -15,685 -9.4% Electri. y Agua 3,567 3,790 223 6.3% Construcción 30,910 24,060 -6,850 -22.2% Comercio 141,320 136,219 -5,101 -3.6% Trans. Alm. y Común. 27,555 29,971 2,416 8.8% Establ. financieros 116,579 118,459 1,880 1.6% Servicios Personales 81,235 84,996 3,761 4.6%

Fuente: elaboración propia con base al ISSS. A raíz de la crisis mundial, la OIT [2009] sostiene que la población sin trabajar en Centroamérica y República Dominicana crecerá de 1.2 millones de personas en el 2008 a cerca de 1.7 millones en 2009. Además, éste organismo internacional sostiene que El Salvador y Costa Rica serán los países más visibles afectados por la reducción de empleo, ya que sus tasas de desempleo se incrementaran a 7.7% y 7.9% respectivamente. En vista del deterioro del mercado laboral (principalmente de empleos formales), se esperaría un aumento del empleo informal en los próximos meses, con implicaciones negativas en la productividad y el crecimiento económico. Por tanto, se hace necesario la intervención del Estado a través de políticas públicas que permitan elevar el empleo formal, así como la calidad y remuneración de los mismos. En el siguiente apartado se presentan algunas recomendaciones de política orientadas a fortalecer y ampliar el sector formal, en miras de reducir la informalidad en El Salvador.

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4. Recomendaciones de política pública Una vez demostrada la existencia de la heterogeneidad estructural en el mercado laboral salvadoreño, nuevamente se retoma el enfoque estructuralista para elaborar una propuesta de políticas públicas orientada a disminuir el empleo informal en El Salvador, debido a los impactos negativos que provoca sobre el crecimiento económico, la producción agregada y la generación de empleos precarios. El enfoque estructuralista, como alternativa a las políticas de flexibilización y legalización impulsadas por el enfoque institucional, fomenta el cambio estructural y eleva la capacidad de absorción de la mano de obra del sector formal, mediante la aplicación de políticas industriales y de producción coherentes con la realidad. El resultado esperado de dichas medidas es acelerar el crecimiento de la economía y mejorar las condiciones de vida de la población ocupada. [Cimoli, M., et al, 2006] Para elaborar las recomendaciones de política pública se ha tenido el cuidado de respetar los principios teóricos del enfoque estructuralista y de considerar las características propias del aparato productivo salvadoreño con el fin de presentar una propuesta coherente y realista con las condiciones existentes en el país. Es por ello que se realizó una extensa revisión a importantes informes elaborados por organismos internacionales como la CEPAL [1990, 2002, 2006b y 2008] y PNUD El Salvador [2008], así como de autores estructuralistas [Pinto, A., 1991; Rodríguez, O., 1999; Ibarra, D., 2008] y de valiosos documentos sobre la estructura productiva de El Salvador [Cabrera, O., 2005 y 2006; y De Morales, 2006 y 2007]. A continuación se exponen las ideas fundamentales que se sustentan con las recomendaciones, así como el objetivo y los lineamientos generales de política pública. 4.1 Ideas fundamentales Las ideas fundamentales que sustentan ésta propuesta de políticas públicas son [CEPAL, 1990 y 2008]: Se parte de un contexto de mayor competitividad internacional, el cual debe fundamentarse más en una incorporación deliberada y sistemática del progreso tecnológico al proceso productivo, con lo cual se espera un aumento de la productividad; y no se considera apropiado sustentar la competitividad en la depreciación de los salarios reales. Además, se considera que la competitividad presenta un carácter sistémico, ya que las empresas se encuentran integradas a un sistema socioeconómico que las afecta, tales como la educación, la infraestructura, la tecnología, la conectividad, la capacidad energética, las relaciones entre empleados y empleadores, la gobernabilidad y eficiencia de la administración pública. Por tanto, se considera un

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campo amplio que trasciende la política sectorial y se involucra en otros ámbitos de importancia. Las políticas sectoriales deben considerar la incorporación y difusión del progreso técnico, así como buscar el crecimiento progresivo de los niveles de productividad. Y las transformaciones productivas deben ser amigables con el medio ambiente, promoviendo la sostenibilidad de los recursos naturales, la disminución de la contaminación y evitar los desequilibrios naturales. Finalmente, el crecimiento sostenido basado en la productividad y en la competitividad debe estar acompañado de políticas redistributivas para hacer más equitativa la distribución de la renta. 4.2 Objetivo y lineamientos El objetivo general de la recomendación de política publica es construir una transformación productiva que promueva el aumento de la productividad y la competitividad en el sector formal, genere condiciones para reducir la participación del sector informal y mejorar las condiciones de bienestar de los trabajadores y sus familias. Para lo cual se propone los siguientes lineamientos de política:

- Implementar políticas sectoriales que promuevan la innovación, diversificación y articulación de la estructura productiva.

- Incorporar la generación de conocimientos y su aplicación en la esfera productiva.

- Promover la prestación eficiente de servicios de infraestructura. - Incrementar las habilidades y la productividad de la fuerza laboral. - Impulsar una política general de salarios que promueva el aumento de la

productividad y la competitividad. - Implementar programas para la creación de empleos. - Medidas redistributivas a favor de los trabajadores informales.

Debe advertirse que en el marco de la actual crisis internacional, el gobierno dispone de menores márgenes de maniobra para actuar, no contando con suficientes recursos económicos para impulsar una política fiscal expansiva. Así que los siguientes lineamientos buscan abrir un espacio de oportunidades de las cuales pueden seleccionar y posteriormente estudiar con detalle los hacedores de política.

Implementar políticas sectoriales que promuevan la innovación, diversificación y articulación de la estructura productiva. La estructura productiva salvadoreña debe ser transformada para elevar la productividad y competitividad de todos los sectores económicos. Para lo cual se deben implementar políticas sectoriales que promuevan la innovación, diversificación y articulación de la estructura productiva.

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La incorporación de la innovación en los sectores productivos debe perseguir los siguientes objetivos: aumentar la productividad, abrir nuevos mercados, reducir los costos, perfeccionar la calidad de los productos y mejorar la gestión ambiental. Y las tareas concretas donde debe incorporarse la innovación son los siguientes grupos: actividades de investigación y desarrollo, ingeniería y diseño industrial, capacitación, tecnología incorporada y tecnología desincorporada. [CEPAL 2008:120 y 124] Se propone retomar la propuesta de diversificación de la estructura productiva presentada por CEPAL [2008:85-86], la cual se basa en tres ejes de acción: la diversificación de las exportaciones, según bienes y mercados; la potenciación de los encadenamientos mediante el desarrollo de redes de proveedores nacionales, tanto de insumos como logística e ingeniería; y la formación de aglomeraciones productivas (clúster). La articulación de las empresas en redes globales y locales, promovidas por programas gubernamentales o privados, permite entre otros beneficios el desarrollar más capacidad, reducción de costos, explorar nuevas alternativas de mercado, y conocer nuevas modalidades de inserción. En general se espera generar ganancias de eficiencia de la articulación de las empresas, que elevan la productividad y competitividad de empresas. Las políticas sectoriales deben ser aplicadas en aquellos sectores económicos que presenten un alto efecto multiplicador en la oferta y en la demanda, y por ende, un alto potencial de estímulo del crecimiento productivo y del empleo, como parte de una estrategia nacional de largo plazo. Los sectores económicos con un alto efecto multiplicador se consideran los pilares o motores del crecimiento por sus enlaces con el resto del tejido productivo (compra-venta de insumos). Se esperaría que como resultados de las políticas, dichos sectores generaran un incremento en la producción y el empleo, por el efecto encadenado que promueven. Retomando los resultados obtenidos por De Morales [2007], que identifica los sectores con alto efecto multiplicador en la economía salvadoreña, se recomienda el impulso de políticas gubernamentales que fomenten los siguientes sectores en el corto plazo y en el mediano plazo. Para el corto plazo, las políticas sectoriales de acuerdo a De Morales [2007] deben dirigirse a: químicos (abonos, fertilizantes, etc.), productos metálicos (industria metalmecánica), construcción, restaurantes y hoteles, transporte, alquileres de vivienda (asociada a la construcción). Y a mediano plazo se deberían impulsar políticas específicas en sectores como el agroalimentario, electricidad y agua; así como fortalecer a las empresas proveedoras de insumos intermedios o demandantes de los mismos en sectores con alto componente de importaciones como: química de base y elaborados, productos de caucho y plástico, y productos metálicos de base y elaborados.

41

Las apuestas estratégicas a los sectores claves deberán estar acompañadas de fuertes inversiones en educación y capacitación, ciencia y tecnología, innovación e infraestructura, elementos que se abordan en los otros lineamientos. Incrementar las habilidades y la productividad de la fuerza laboral La inversión en el capital humano es condición necesaria para mejorar la productividad y la competitividad de las empresas que operen en El Salvador. Es por ello que debe pensarse en implementar medidas de corto, mediano y largo plazo que no se limiten a generar conocimientos (mera información), sino transciendan a otros campos que tecnifiquen y especialicen la fuerza laboral salvadoreña. Este lineamiento de política requiere un alcance masivo que no podrá ser ejecutado ni financiado en su totalidad por el Estado, sino que se debe buscar el apoyo de universidades, sectores profesionales, organizaciones no gubernamentales y otros actores importantes (Ej. cooperación internacional). En el corto plazo se puede pensar en ampliar la alfabetización y la capacitación de los actualmente activos. En este último se debe dar prioridad a los jóvenes sin experiencia, desempleados, adultos mayores desempleados y población en discapacidad y en riesgos sociales (Ej. pandilleros). Para el mediano y largo plazo se pueden impulsar medidas que busquen ampliar el acceso a la educación primaria, la ampliación de la cobertura de la educación secundaria, universitaria y en estudios técnicos. Siendo importante el trabajo coordinado entre el Ministerio de Educación, el sector académico y organizaciones no gubernamentales. Particularmente los esfuerzos de capacitación y de formación técnica requieren de la participación activa de las empresas, tanto como informante de necesidades empresariales, así como facilitador de proyectos de investigación y financiador de programas de capacitación a su personal. Las empresas cuentan con necesidades de formación que están siendo atendidas por el sector académico, generando una brecha de satisfacción de necesidades formativas que impide emplear un número creciente de profesionales y técnicos. Por tanto, debe existir un mayor acercamiento entre dichos sectores para preparar una fuerza laboral acorde a las necesidades del sector empresarial. Y finalmente, se deben crear incentivos para que las empresas inviertan en formación de sus propios trabajadores. Incorporar la generación de conocimientos y su aplicación en la esfera productiva La generación de conocimientos y su aplicación en la esfera productiva son condiciones necesarias para aprovechar más y mejor las tecnologías disponibles, sobre todo en aquellos sectores económicos con poco nivel técnico y baja productividad.

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Además, la empresa privada debe estar dispuesta a realizar investigaciones conjuntas con el sector académico a fin de generar conocimientos que resuelvan los problemas empresariales y generen conocimientos multiplicativos. Promover la prestación eficiente de servicios de infraestructura. Disponer de una buena infraestructura en rubros como carreteras, servicios portuarios, telecomunicaciones, energía, recolección de desechos sólidos, y servicios sanitarios, es otra de las condiciones requeridas para facilitar la instalación, operación y articulación de las actividades productivas. Aunque en los últimos años, los procesos de reforma impulsados en El Salvador han llevado a la privatización de servicios estratégicos como las telecomunicaciones y la energía eléctrica, el Estado debe mantener un elevado perfil regulador para garantizar condiciones competitivas para el aparato productivo. Por otro lado, la presencia de inversión publica en infraestructura no debe descuidarse, razón por la cual deben fortalecerse las finanzas públicas para mantenerlo como una prioridad. Impulsar una política general de salarios que promueva el aumento de la productividad y la competitividad. Con el propósito que todos los trabajadores asalariados se beneficien de los frutos del crecimiento, y se tenga como resultado el mejoramiento de las condiciones de vida de los trabajadores y sus familias, así como la mejor distribución del ingreso, se propone el impulso de una política general de salarios [CEPAL, 2002]. El aumento de la productividad es clave para los aumentos sostenidos de los salarios reales, lo cual no solo permitirá elevar el nivel de bienestar de la población sino también mantener una demanda interna con poder adquisitivo. Para alcanzar este lineamiento es necesario que el Estado promueva un dialogo entre empresarios y trabajadores para resolver los problemas que frenan la productividad, tomar las decisiones adecuadas y compartir los beneficios. Y considerando la mayor articulación de todos los sectores económicos, se podría esperar obtener ganancias de eficiencia que se traduzcan en una mayor competitividad entre los sectores. Por lo que la mano de obra salvadoreña llegaría a ser atractiva para la inversión nacional y extranjera, ya no por su bajo costo, sino por su alta productividad. Implementar programas para la creación de empleos. Por su parte el Estado debe tomar medidas para la creación directa de empleos y servicios de promoción o intermediación de trabajo. Una forma directa de creación de empleos en el sector público es a través de los programas de obras públicas, que si bien implica la contratación temporal de población desocupada, debe tenerse en cuenta la orientación precisa de los grupos

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que serán beneficiados con las medidas y el diseño de procesos administrativos que garanticen la transparencia en el uso de los recursos y el control de calidad de las obras ejecutadas [CEPAL, 2002: 20-21] Otra alternativa directa para la creación de empleos son los programas de asistencia para la creación de microempresas o de autoempleo, los cuales requieren generalmente de estudios previos de factibilidad, asistencia técnica y financiamiento. Sin embargo, este tipo de programas requiere de un cuidadoso proceso de selección de los participantes para beneficiar aquellos que cumplan con el perfil y se espere tener mejores resultados. En períodos de contracción económica, las tasas de desempleo y subempleo se incrementan, siendo más que necesaria la respuesta del Estado con medidas contracíclicas como las propuestas. Medidas redistributivas a favor de los trabajadores informales. En vista que los esfuerzos por la transformación productiva no tendrán resultados de forma inmediata, se requiere del acompañamiento de medidas redistributivas [CEPAL, 1990], entre ellas:

- Apertura de fuentes de financiamiento y garantías dirigidas a micro y pequeños empresarios, trabajadores de cuenta propia y campesinos;

- Realizar programas masivos de capacitación y asistencia técnica. - Reformas de diversos mecanismos de regulación que impiden la formación dé

microempresas, tales como la reducción de trámites burocráticos e incentivos fiscales para micro y pequeños empresarios que decidan formalizarse.

- Facilitar el acceso a los servicios públicos a los sectores más pobres y el aprovechamiento de la potencialidad redistributiva de la política fiscal, tanto del lado de los ingresos como del gasto público.

Conclusiones Un buen punto de partida para lograr entender la relación y las implicaciones negativas del sector informal en el crecimiento económico es la categoría de heterogeneidad estructural, elaborada por el enfoque estructuralista. La caracterización del sector informal en El Salvador presentado en este documento permite comprobar que el sector informal emplear una fuerza de trabajo con poca preparación y experiencia, baja productividad, precarias condiciones de laborales y bajos niveles de bienestar, entre otras. Dichas características del sector informal en el país se asemejan a las detectadas por otros estudios a nivel internacional. La baja productividad del sector informal en El Salvador que representa poco más del 45% de la población ocupada es una razón de peso para afirmar que la informalidad representa un freno a la producción agregada y por tanto, a las posibilidades de obtener mayores tasas de crecimiento económico.

44

En base a la revisión bibliográfica de importantes estudios e investigaciones sobre la estructura productiva en El Salvador, se concluye que las reformas económicas impulsadas en las últimas dos décadas han tenido como resultado la recomposición del aparato productivo a favor del sector de servicios destinados al consumo, el cual no favorece el establecimiento de encadenamientos productivos ni tampoco brinda condiciones para el dinamismo de la economía. En vista de lo anterior, el sector formal no logra una articulación en todos sus sectores productivos y se ve limitado en su capacidad de absorber la fuerza laboral. Por tanto, el sector informal se convierte en el refugio de la fuerza laboral independientemente de su calificación, experiencia, y edad, entre otros requisitos convencionales. De continuar con esta situación, el país estaría perpetuando la existencia de la heterogeneidad estructural del trabajo con sus efectos adversos para el desempeño económico y las condiciones de vida de los trabajadores informales. Uno de los principales efectos de la actual crisis mundial se encuentra en el creciente deterioro del mercado laboral, principalmente de los empleos formales que han comenzado a disminuir desde el segundo semestre del 2008. Y se esperaría un aumento del empleo informal en los próximos meses, con implicaciones negativas para la economía familiar y nacional. Por tanto, se hace necesario la intervención del Estado a través de políticas públicas que permitan elevar el empleo formal, así como la calidad y remuneración de los mismos. Se recomienda impulsar un paquete de políticas públicas que busque resolver las causas estructurales que están frenando el ritmo del crecimiento y la generación de empleo en El Salvador, mediante la transformación productiva que responda a los siguientes lineamientos:

- Implementar políticas sectoriales que promuevan la innovación, diversificación y articulación de la estructura productiva.

- Incorporar la generación de conocimientos y su aplicación en la esfera productiva.

- Promover la prestación eficiente de servicios de infraestructura. - Incrementar las habilidades y la productividad de la fuerza laboral. - Impulsar una política general de salarios que promueva el aumento de la

productividad y la competitividad. - Implementar programas para la creación de empleos. - Medidas redistributivas a favor de los trabajadores informales.

.

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ANEXO Anexo 1. Estadísticas del mercado laboral de El Salvador

Fuente: tomado de PNUD (2008:343)

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Anexo 2. Comparación de los sectores predominantes en el Valor Agregado, Demanda Intermedia y Formación Bruta de Capital en base a tabla Insumo producto, 1978, 1990 y 2002.

1978 1990 2002 Sector predominante en la generación de Valor Agregado

Para 1978, la base del crecimiento productivo a través de la generación de valor agregado se concentraba en la agricultura en un 29% y en los servicios en un 42.6%, situación explicada por una parte por los altos precios internacionales que favorecían la producción de bienes primarios de exportación (representaban un 55.3% de las exportaciones totales) y por servicios poco diversificados, en donde predominaba el comercio, el transporte y almacenamiento, los bienes inmuebles y servicios prestados a las empresas y los alquileres de vivienda.

Inicia una recomposición de la estructura productiva al ganar mayor importancia relativa el valor agregado aportado por los servicios (56.9%), con una reducción de sus costes salariales en 6pp y un incremento de su excedente equivalente a 9%, lo que indica una mayor rentabilidad empresarial en áreas terciarias de la economía a partir de 1990. el valor agregado de la agricultura se redujo a un 17.4% y el de la industria a un 22.1%

Los servicios constituyen el sector que compensó la abrupta caída de la actividad agrícola, generando para 2002 más del 60% del PIB y el 76% del empleo, especialmente los servicios industriales de maquila, los servicios de intermediación financiera, las comunicaciones, la generación y distribución de energía eléctrica y los servicios personales, comunales y sociales.

Sector predominante del demanda intermedia

Para 1978, el sector industrial se constituía como el eje dinamizador del tejido productivo salvadoreño, satisfaciendo la demanda de inputs intermedios del resto de sectores en 59.9%, el consumo final público y privado en 52.9%, las exportaciones en 34.3% y la generación del 39.3% del empleo formal (en la generación de empleo le seguía el comercio con 23.6%).

La industria manufacturera siguió dinamizando el tejido empresarial nacional como el mayor proveedor de demanda intermedia en un 59.5% y consumo final de 45.6%, a diferencia de las actividades terciarias que redujeron su producción de inputs intermedios en 2% y tendieron a satisfacer mayores necesidades de consumo final.

Por el lado de la demanda, la industria manufacturera siguió satisfaciendo el 50% de la demanda intermedia, a diferencia de los servicios cuya producción es destinada en mayor cuantía a la demanda final.

Sector predominante de la Formación Bruta de Capital

El sector industrial junto a la construcción eran los pilares fundamentales de la inversión nacional (84% de la FBK).

La construcción, junto a los servicios, mostró un fuerte dinamismo aportando 20% más en la inversión nacional respecto a 1978. Esto se explica por el proceso de reconstrucción nacional a inicios de los noventa, en donde se comenzaban las negociaciones para los Acuerdos de Paz que culminaron en 1992.

La construcción aporta el 54.1% de la inversión nacional, seguido por la industria con el 46.8%. Los servicios en cambio proporcionan apenas el 0.1%.

Fuente: elaboración con base a De Morales, H. (2006)

47

Anexo 3. Trabajadores cotizantes al ISSS en El Salvador, 2006-2009

Cotizaciones totales al ISSS

460,000

480,000

500,000

520,000

540,000

560,000

580,000

600,000

Ene-06

Mar-06

May-06

Jul-06

Sep-06

Nov-06

Ene-07

Mar-07

May-07

Jul-07

Sep-07

Nov-07

Ene-08

Mar-08

May-08

Jul-08

Sep-08

Nov-08

Ene-09

Mar-09

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

Total Cotizantes Variación interanual (%)

Sector agropecuario: trabajadores cotizantes al ISSS

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

16,000

Ene-06

Mar-06

May-06

Jul-0

6Sep

-06Nov

-06Ene

-07Mar-

07May

-07Ju

l-07

Sep-07

Nov-07

Ene-08

Mar-08

May-08

Jul-0

8Sep

-08Nov

-08Ene

-09Mar-

09

-20%

-10%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

Agropecuario Variación interanual (%)

Sector industrial: trabajadores cotizantes al ISSS

140,000

145,000

150,000

155,000

160,000

165,000

170,000

Ene-06

Mar-06

May-06

Jul-0

6Sep

-06Nov

-06Ene

-07Mar-

07May

-07Ju

l-07

Sep-07

Nov-07

Ene-08

Mar-08

May-08

Jul-0

8Sep

-08Nov

-08Ene

-09Mar-

09

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

Ind. Manufact. Variación interanual (%)

Sector construcción: trabajadores cotizantes al ISSS

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

Ene-06

Mar-06

May-06

Jul-0

6Sep

-06Nov

-06Ene

-07Mar-

07May

-07Ju

l-07

Sep-07

Nov-07

Ene-08

Mar-08

May-08

Jul-0

8Sep

-08Nov

-08Ene

-09Mar-

09

-30%

-20%

-10%

0%

10%

20%

30%

Construcción Variación interanual (%)

Sector comercio: trabajadores cotizantes al ISSS

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

160,000

Ene-06

Mar-06

May-06

Jul-0

6Sep

-06Nov

-06Ene

-07Mar-

07May

-07Ju

l-07

Sep-07

Nov-07

Ene-08

Mar-08

May-08

Jul-0

8Sep

-08Nov

-08Ene

-09Mar-

09

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

Comercio Variación interanual (%)

Establecimientos financieros: trabajadores cotizantes al ISSS

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

Ene-06

Mar-06

May-06

Jul-0

6Sep

-06No

v-06

Ene-07

Mar-07

May-07

Jul-07

Sep-07

Nov-07

Ene-08

Mar-08

May-08

Jul-08

Sep-08

Nov-08

Ene-09

Mar-09

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

20%

Establ. financieros Variación interanual (%)

Fuente: elaboración propia con base ISSS

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