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INCORPORANDO LA
GESTIN DEL RIESGO
DE DESASTRES EN LA
INVERSIN PBLICA
INCORPORANDO LA
GESTIN DEL RIESGO
DE DESASTRES EN LA
INVERSIN PBLICA
Lineamientos
y Estrategias para
la Formulacin
y Evaluacin
de Proyectos
Lineamientos
y Estrategias para
la Formulacin
y Evaluacin
de Proyectos
IV
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INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LA INVERSIN PBLICA
LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS PARA LA FORMULACIN Y EVALUACIN DE PROYECTOS
Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina - PREDECAN
Secretara General de la Comunidad AndinaAv. Arambur, cuadra 4 esquina con Paseo de la Repblica, San Isidro - PerTelfono: (51 1) 411 1400 Fax: (51 1) 211 3329www.comunidadandina.org
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2009-13839
ISBN: 978-612-4054-21-1
DIRECTORA Ana Campos Garca
JEFE DE ASISTENCIA TCNICA INTERNACIONAL Harald Mossbrucker (2005 a marzo de 2009)
Jan Karremans (a partir de abril de 2009)
COORDINADORA TCNICA Doris Suaza Espaol
ASISTENCIA TCNICA INTERNACIONAL Omar Daro Cardona Arboleda
ELABORACIN Milton von Hesse Catherinne de la TorreCORRECCIN DE ESTILO Enrique Len Huamn
FOTOGRAFAS PORTADA Gustavo Wilches-Chaux
INTERIORES Gabriel Jaime Arango, PREDECAN, Gustavo Wilches-Chaux
DISEO DE PORTADA Marcos Castellanos Sols
DIAGRAMACIN E IMPRESIN Maite Flores Pirola - PULL CREATIVO S.R.L.
La elaboracin de este documento ha sido posible gracias a la ayuda financiera de la Comisin Europeay la Comunidad Andina, mediante el Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad
Andina - PREDECAN.
El contenido de este documento es de exclusiva responsabilidad de los autores. No refleja necesariamentela opinin de la Comisin Europea, de la Secretara General de la Comunidad Andina, ni del Comit Andinopara la Prevencin y Atencin de Desastres - CAPRADE.
Primera Edicin
Lima Per, 2009
1,000 ejemplares
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INCORPORANDO LA
GESTIN DEL RIESGO
DE DESASTRES EN LA
INVERSIN PBLICA
Lineamientos
y Estrategias para
la Formulacin
y Evaluacinde Proyectos
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TABLA DE CONTENIDO
PRLOGO ................................................................................................................................PRESENTACIN ................................................................................................................................
PARTE I
INTRODUCCION .........................................................................................................................
PARTE II
MARCO CONCEPTUAL Y ANTECEDENTES .................................................................................
2.1. El riesgo y la Gestin del Riesgo de desastres - Definiciones.................................................
2.2. Las polticas internacionales en el tema de Gestin del Riesgo ...........................................
2.3. Las polticas pblicas y los procesos de planificacin ...........................................................
2.4. Los procesos de planificacin territorial .................................................................................
2.5. Los planes de desarrollo y los planes sectoriales ..................................................................
2.6. Los proyectos de inversin pblica ........................................................................................
2.7. La incorporacin de la Gestin del Riesgo en el ciclo de vida de los
proyectos de inversin pblica ...............................................................................................
2.8. Antecedentes a nivel internacional sobre la incorporacin de la gestin
del riesgo en los proyectos de inversin pblica ...................................................................
PARTE III
LOS SISTEMAS NACIONALES DE INVERSIN PBLICA EN LA SUBREGIN ANDINA .............
3.1. Los sistemas nacionales de inversin pblica en la subregin andina .................................
PARTE IV
CRITERIOS O LINEAMIENTOS DE REFERENCIA COMN PARA
LA INCORPORACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS
DE INVERSIN PBLICA EN LOS PASES ANDINOS ..................................................................
4.1. Metodologa para la evaluacin de los Proyectos de Inversin Pblica
incorporando el Anlisis del Riesgo ........................................................................................ 4.1.1. Identificacin ................................................................................................................
4.1.2. Preparacin o formulacin .........................................................................................
4.1.3. Evaluacin ....................................................................................................................
4.2. Pasos para Incorporar el Anlisis de Riesgo en los Proyectos de
Inversin Pblica - Procesos ....................................................................................................
4.2.1. Mdulo de identificacin ............................................................................................
4.2.2. Mdulo de formulacin o preparacin ......................................................................
4.2.3. Mdulo de evaluacin ..................................................................................................
4.3. Resumen del proceso de la incorporacin del AdR en los PIP ..............................................
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PARTE VESTRATEGIAS PARA LA EFECTIVA APLICACIN DE LOS CRITERIOS
O LINEAMIENTOS COMUNES PARA LA INCORPORACIN DE LA GESTIN
DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INVERSIN PBLICA EN LOS PASES ANDINOS ..........
5.1. Estrategia general ....................................................................................................................
5.2. Estrategias para Bolivia ............................................................................................................
5.3. Estrategias para Colombia ......................................................................................................
5.4. Estrategias para Ecuador .........................................................................................................
5.5. Estrategias para Per ...............................................................................................................
PARTE VI
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ......................................................................................
BIBLIOGRAFA ................................................................................................................................
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Grfico 1:Desastres y Crecimiento Real del PBI en los Pases Miembros de la CAN 1980-2009Grfico 2: Expansin urbana de la ciudad de Ica, Per en quebrada ............................................
Grfico 3:Mapa de procesos de la Gestin del Riesgo .................................................................
Grfico 4:Tipos de Gestin del Riesgo ...........................................................................................
Grfico 5:Etapas seguidas en proceso de planificacin territorial ...............................................
Grfico 6:Proceso secuencial de la planificacin ..........................................................................
Grfico 7:La Gestin del Riesgo en la planificacin del desarrollo ..............................................
Grfico 8:Ciclo de Proyectos ..........................................................................................................
Grfico 9:Incorporacin de informacin sobre amenazas en el ciclo del proyecto ...................
Grfico 10:A. Beneficios y costos para un PIP que incluye la RR, ante la ocurrencia de una
situacin de riesgo, y B. Beneficios y Costos Netos de introducir medidas de RR .......................Grfico 11:Formato N 1 A y B .......................................................................................................
Grfico 12:Formato N 2 y 3 ...........................................................................................................
Grfico 13:Formato N 4 .................................................................................................................
Grfico 14:El Proceso de la Incorporacin del AdR en los PIP ......................................................
Tabla 1:Componentes de la reduccin de riesgo de desastres ....................................................
Tabla 2:Informacin sobre amenazas: tipos, fuentes y mtodos de evaluacin .......................
Cuadro 1: Diagnstico de los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica.....................................
Cuadro 2:Diagnstico de la incorporacin de la Gestin del Riesgo
en los proyectos de inversin pblica .............................................................................................
Cuadro 3: El Anlisis de Riesgo en los Mdulos de un PIP en el Marco del SNIP.........................
Cuadro 4:Aplicacin del anlisis de riesgo a la evaluacin ex ante de proyectos
utilizando el anlisis costo beneficio incremental ..........................................................................
Cuadro 5:Anlisis de sensibilidad de los proyectos .......................................................................
Cuadro 6:Propuesta de los participantes Bolivianos .....................................................................
Cuadro 7:Propuesta de los participantes Colombianos ...............................................................
Cuadro 8:Propuesta de los participantes Ecuatorianos ................................................................
Cuadro 9:Propuesta de los participantes Peruanos ......................................................................
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NDICE DE GRFICOS
NDICE DE TABLAS
NDICE DE CUADROS
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SIGLAS Y ABREVIATURAS
AdR Anlisis del Riesgo
CAPRADE Comit Andino para la Prevencin y Atencin de Desastres
DGPM - MEF Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico,
Ministerio de Economa y Finanzas, Per
DNP Departamento Nacional de Planeacin, Colombia
GdR Gestin del Riesgo
PIP Proyecto de Inversin Pblica
PREDECAN Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina
SENPLADES Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo, Ecuador
SNIP Sistema Nacional de Inversin Pblica
VIPFE Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo, Bolivia
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La subregin andina se inserta en el contexto general de los pases de Amrica Latina y ElCaribe, donde los desastres son un problema en aumento y su impacto es cada vez mayor
debido a desaciertos en los modelos de desarrollo y formas de ocupacin del territorio
imperantes en la regin. El crecimiento poblacional, la urbanizacin acelerada, la localizacin de
asentamientos humanos en zonas de riesgo, la construccin de vivienda e infraestructura sin la
utilizacin de tcnicas adecuadas y la presin sobre los recursos naturales, han hecho aumentar
en forma continua la vulnerabilidad de la poblacin frente a una amplia diversidad de peligros
naturales.
Aunque se han llevado a cabo avances importantes desde el punto de vista tcnico, no se ha
logrado que la problemtica del riesgo de desastres sea entendida como un dficit an no resueltoen la agenda del desarrollo, en el sentido de que los desastres no son eventos de la naturaleza por
s solos, sino ms bien situaciones que resultan de desequilibrios en la relacin entre las dinmicas
naturales y humanas. Evidencias palpables de estos desequilibrios se pueden observar en las
prdidas de vida y econmicas que se viven da a da en nuestros pases.
Las polticas pblicas de desarrollo urbano y regional, adems de las econmicas y sectoriales en
general, deben tener en cuenta la problemtica del riesgo de desastres. No hay que olvidar que
toda la infraestructura y prdidas que se generan cuando hay un gran desastre fueron alguna vez
un proyecto de desarrollo o inversin. Es por esto que se debe integrar el anlisis y la reduccin
del riesgo en la planificacin del desarrollo y del territorio, de esta forma los nuevos programas yproyectos necesitarn revisar su potencial para reducir o agravar las condiciones de vulnerabilidad
y de amenaza o peligro y, a su vez, evaluar la forma cmo los fenmenos potencialmente
peligrosos pueden afectar el desarrollo e implementacin de las polticas, programas y proyectos.
En este sentido, el ejercicio de la planificacin deber incorporar de manera implcita la nocin de
aprovechar las potencialidades del entorno para la produccin social y de asumir responsablemente
las restricciones que pueden poner en peligro dicha produccin.
En el conjunto de herramientas y productos del proceso de planificacin, es decir, las polticas, los
planes, los programas y los proyectos, estos ltimos son la base sobre la cual se hacen operativas
las decisiones de la ejecucin de la inversin pblica, constituyndose en una etapa fundamentalde dicho proceso.
Considerando que la incorporacin del anlisis del riesgo de desastres contribuye a la seguridad
y sostenibilidad de las inversiones, y que debe de incorporarse en todas las etapas del ciclo de
los proyectos, este documento ha querido hacer nfasis en los estudios de preinversin con el
fin de aportar algunos criterios que apoyen a los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica de la
subregin andina a analizar y evaluar este tema, esperando que ello contribuya a la eficiencia de
las inversiones al desarrollo de la Comunidad Andina.
PRLOGO
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Los Pases Miembros de la Comunidad Andina, por su ubicacin geogrfica y diversidadclimtica, estn expuestos cotidianamente a la ocurrencia de una serie de amenazas o
peligros. Dichas amenazas van desde inundaciones, deslizamientos, avalanchas o huaycos
y heladas recurrentes, hasta las menos frecuentes como erupciones volcnicas, terremotos o
tsunami.
El proceso de desarrollo econmico de los pases de la subregin andina, por otro lado, ha ido
acompaado por un proceso de urbanizacin creciente y desarticulado. Las intervenciones
del hombre en las reas no urbanizadas se han caracterizado por haberse realizado sin tomar
necesariamente en cuenta las caractersticas de su entorno y las restricciones que el medio
ambiente ofrece debido a la ocurrencia de fenmenos peligrosos. Ello, aunado a las caractersticasde pobreza y extrema pobreza de un segmento importante de la poblacin, ha generado que se
creen las condiciones de vulnerabilidad fsicas, sociales y econmicas necesarias para que estos
fenmenos signifiquen una amenaza y puedan causar grandes daos.
Conscientes de esta situacin, los representantes del Comit Andino para la Prevencin y
Atencin de Desastres -CAPRADE-, a travs de la Estrategia Andina del mismo nombre, han
priorizado el trabajo en el campo de la prevencin mediante el fortalecimiento de las polticas
e instrumentos de planificacin del desarrollo y del territorio con criterios de seguridad y de
sostenibilidad.
La Unin Europea ha apoyado esta iniciativa a travs del Proyecto Apoyo a la Prevencin de
Desastres en la Comunidad Andina -PREDECAN-, en el marco del Convenio de Financiacin N
ASR/B7-3100/99/313 suscrito con la Secretara General de la Comunidad Andina.
En este contexto, el CAPRADE, con el apoyo del Proyecto PREDECAN, promovi la realizacin de
un diagnstico sobre los avances en la incorporacin de la reduccin de riesgo en la planificacin
e inversin pblica, identificando que aunque hay avances importantes en el desarrollo de
polticas y de algunas herramientas, el tema es an incipiente en su institucionalizacin y su
implementacin en todos los niveles territoriales. Sin embargo, existe conciencia por parte de
los gobiernos y tomadores de decisin en todos los pases, sobre la necesidad de desarrollarmarcos normativos, institucionales y financieros, as como instrumentos tcnicos que apoyen
y faciliten procesos de planificacin y de inversin pblica con criterios de seguridad y
sostenibilidad en todos los niveles.
El presente documento ha sido elaborado con el objetivo de asesorar y apoyar a las entidades
de los Pases Miembros de la Comunidad Andina en la definicin de criterios, orientaciones y
estrategias para incorporar la Gestin del Riesgo en los proyectos de Inversin Pblica. Para
su elaboracin, el equipo consultor utiliz como insumos los diagnsticos que sobre el tema
haba realizado previamente el PREDECAN; la normatividad y metodologas que existen en
cada pas y, finalmente, la opinin de los actores relevantes de los Pases Miembros de la CAN,
PRESENTACIN
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obtenidas a partir de entrevistas y talleres realizados durante las visitas que se llevaron a caboen el marco del desarrollo del presente trabajo. Todos estos insumos han permitido elaborar
unos lineamientos y estrategias de incorporacin de la Gestin del Riesgo en los proyectos
de inversin pblica, que contribuyen a la sostenibilidad de las inversiones en los procesos de
desarrollo de Bolivia, Colombia, Ecuador y Per.
Esta publicacin est estructurada en cinco secciones: La primera, presenta el marco conceptual
y los antecedentes; la segunda, presenta un breve resumen de los diagnsticos generales de
los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica (SNIP) y de los avances especficos realizados por
los SNIP en la incorporacin de la Gestin del Riesgo en los proyectos de inversin pblica
para cada pas (tanto en el diagnstico general como en los especficos, se consideran cuatrosaspectos principales: normativos, institucionales, procesos y metodologas, los cuales se han
incluido en detalle en el Anexo 1 incluido en el CD de la presente publicacin). La tercera
seccin, corresponde a los lineamientos de incorporacin de la Gestin del Riesgo en los
proyectos de inversin pblica en los pases de la subregin andina; la cuarta, presenta la
estrategia general de aplicacin de los lineamientos de incorporacin de la Gestin del Riesgo
en los proyectos de inversin pblica y las estrategias especficas por pas; y finalmente, la
quinta seccin presenta las conclusiones y recomendaciones de dicho proceso a los pases de
la subregin.
La elaboracin de este trabajo se benefici con los comentarios y orientaciones de Ana Campos,Doris Suaza y Omar Daro Cardona del Proyecto PREDECAN y Nancy Zapata de GTZ-PDRS-MEF,
a quienes agradecemos profundamente el tiempo dedicado. Tambin queremos agradecer la
paciencia, entusiasmo y colaboracin de los funcionarios nacionales entrevistados en Bolivia,
Colombia, Ecuador y Per. Los errores y omisiones, sin embargo, son slo responsabilidad de
los consultores.
Milton von Hesse
Catherinne de la Torre
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PARTE I INTRODUCCIN
FOTO: GABRIEL JAIME ARANGO
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1. INTRODUCCIN
Apesar de las importantes prdidas
econmicas y de vidas humanas
que se generan por la ocurrencia
de desastres, el proceso de desarrollo en
los pases de la subregin andina contina
planificndose, en muchos casos, sin
considerar los riesgos de desastres. Peor an,
muchas veces los procesos de reconstruccin
en la etapa post desastres se realizan
replicando las condiciones de vulnerabilidadexistentes antes de la emergencia.
Como consecuencia de ello, las prdidas en
la subregin asociadas a la ocurrencia de
desastres han sido cuantiosas y han afectado
el proceso de crecimiento econmico a travs
de su impacto en indicadores como el del
Producto Bruto Interno (vase el Grfico 1).
Segn cifras estimadas por el BID, las prdidas
econmicas para Amrica Latina y el Caribeque se derivan de desastres vinculados a la
ocurrencia de amenazas naturales asciende
INTRODUCCIN
a los US$ 32,000 millones en los ltimos 10aos. Otras instituciones, como la CEPAL,
reportan cifras ms conservadoras del orden
de los US$ 2,000 millones por ao1.
En el Grfico 2 se muestra un ejemplo
de cmo la falta de planificacin genera
vulnerabilidades en localidades de extrema
pobreza en el Per. Segn puede verse,
la expansin urbana de la ciudad de Ica
se ha venido dando en los ltimos aos
hacia un rea geogrfica (conocida comoquebrada Cansas) altamente expuesta a la
presencia recurrente de altas avenidas como
consecuencia del Fenmeno de El Nio.
Por lo tanto, es importante que la gestin
del desarrollo y el proceso de planificacin y
ejecucin de la inversin pblica, incorporen
de manera explcita la Gestin del Riesgo en
el da a da a fin de reducir la ocurrencia de
desastres y, de ese modo, los pases de la
subregin andina puedan enfrentar procesos
de desarrollo ms eficientes y sostenibles.
Grfico 1Desastres y Crecimiento Real del PBI en los Pases Miembros de la CAN 1980-2009
Fuente:Copyright: IMF, 2008 Source: World Economic Outlook (October 2008) (World Economic Outlook - October 2008) www.imf.org/external/datamapper/index.php
1 www.iadb.org/SDS/ENV/site_2493_s.htm
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Grfico 2Expansin urbana de la ciudad de Ica, Per, en quebrada
La parte baja de la quebrada de Cansas es altamente vulnerable, dado que la expansinde la zona urbana (en rojo) de la ciudad de Ica, est expuesta a las avalanchas en periodosde grandes avenidas como en el de 1997/1998 (en azul). A pesar del conocimiento localante el peligro, el proceso de urbanizacin contina en zonas de alto riesgo.
DIQUE
Quebradade Cansas
DIQUE
Quebradade Cansas
DIQUE
Quebradade Cansas
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MARCO
CONCEPTUAL
yANTECEDENTES
PARTE II
FOTO: PREDECAN
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MARCO CONCEPTUAL Y ANTECEDENTES
2.1. EL RIESGO Y LA GESTINDEL RIESGO DE DESASTRES -DEFINICIONES
Para el entendimiento de los conceptos
trabajados a lo largo del documento,
es necesario contar con un marco
conceptual que sirva de base. Las definiciones
presentadas a continuacin, han sido
extradas de distintas fuentes y entidades
especializadas:
Amenaza2 es todo aquello que, de llegar aocurrir, puede ocasionarnos dao. De alguna
manera, amenaza es un sinnimo de
peligro. La intensidad de ese dao depende
de la mayor o menor fortaleza que se tenga
para defenderse de los efectos de la amenaza.
Si se es dbil o vulnerable (ver la palabra
vulnerabilidad) ante esos efectos, el dao
ser mayor que si se es fuerte o resistente. Si
realmente se es tan fuerte que no preocupanlos posibles efectos de un evento, ese evento
pierde el carcter de amenaza. De acuerdo
con su origen, las amenazas se clasifican
en tres tipos: naturales, socio-naturales o
antrpicas.
Vulnerabilidad3 es la exposicin, lapredisposicin o la susceptibilidad fsica,
econmica, poltica o social que tiene una
comunidad de ser afectada o de sufrir efectos
adversos en caso de que se manifieste unfenmeno peligroso de origen natural,
socio natural o antropognico. Dentro del
concepto de vulnerabilidad entran tambin las
condiciones que imposibilitan o dificultan la
recuperacin oportuna y adecuada de quienes
han sufrido los efectos de una emergencia o
de un desastre. Qu tan susceptibles o qu
tan dbiles se es al impacto de una amenaza?La respuesta a esta pregunta define qu tan
vulnerables se es o qu tan vulnerable se est.
Resiliencia4es la capacidad de un sistema,comunidad o sociedad expuestos a una
amenaza para resistir, absorber, adaptarse y
recuperarse de sus efectos de manera oportuna
y eficaz, lo que incluye la preservacin y la
restauracin de sus estructuras y funciones
bsicas.
Desde un punto de vista econmico, el riesgo
puede definirse como la posibilidad de sufrir
un dao. Esta es una situacin potencial; es
decir, el dao puede producirse o N En el
caso especfico de los proyectos de inversin
pblica, el riesgo puede definirse como laprobabilidad de ocurrencia de una amenaza
durante su vida til, que afecte de manera
negativa sus beneficios futuros e incremente
sus costos.
El riesgo es una funcin de las amenazas y
de la vulnerabilidad. La vulnerabilidad, por su
parte, se define por tres factores: exposicin
o ubicacin en la zona de amenaza (por
ejemplo, localizar una escuela en un cauce
seco donde se registr una avenida en
el pasado y se puede volver a presentar),
fragilidad o debilidad para resistir el fenmeno
(ejemplo: construccin de puestos de salud
sin respetar normas de sismo resistenciaen reas con alta incidencia de sismos) y
resiliencia o capacidad de recuperacin (que
es la capacidad de la poblacin de asimilar
o superar la ocurrencia de una amenaza de
acuerdo con sus posibilidades econmicas,
nivel de organizacin social, entre otros
factores)5.
Un desastre, es la materializacin de lasituacin de riesgo, comprende un contexto
y proceso social que se desencadena como
2 www.comunidadandina.org/audios/CONCEPTUARIO.pdf3 www.comunidadandina.org/audios/CONCEPTUARIO.pdf4 www.unisdr.org/eng/terminology/UNISDR-Terminology-Spanish.pdf
5 Al respecto vase DGPM-MEF (2006). Conceptos asociados a la Gestin del Riesgo de desastres en laplanificacin e inversin para el desarrollo. Serie: Sistema Nacional de Inversin Pblica y la Gestin deRiesgo de desastres. Lima.
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L I N E A M I E N T O S Y E S T R A T E G I A S P A R A L A F O R M U L A C I N Y E V A L U A C I N D E P R O Y E C T O S
resultado de la manifestacin e impacto deun fenmeno fsico de origen natural, socio-
natural o antropognico que, al encontrar
condiciones propicias de vulnerabilidad en
una poblacin y debilidad, fragilidad o falta
de resiliencia en su estructura productiva e
infraestructura, causa alteraciones intensas,
graves y extendidas en sus condiciones
normales de funcionamiento de la sociedad
afectada, las cuales no pueden ser enfrentadas
o resueltas de manera autnoma utilizando
los recursos disponibles a esta unidad social.Estas alteraciones estn representadas
de forma diversa y diferenciada, entre
otras cosas, por la prdida de vida y salud
de la poblacin; la destruccin, prdida
o inutilizacin total o parcial de bienes,
produccin y formas productivas de la
colectividad y de los individuos, as como
daos severos en el ambiente, requiriendo de
una respuesta inmediata de las autoridades y
de la poblacin para atender a los afectados y
restablecer umbrales aceptables de bienestar
y oportunidades de vida6.
La Gestin del Riesgo de Desastre7, consisteen un proceso social cuyo fin ltimo es la
reduccin y atencin, o la previsin y control
permanente del riesgo de desastre en la
sociedad, en consonancia con, e integrada
al logro de pautas de desarrollo humano,
econmico, ambiental y territorial, sostenibles.
Comprende los procesos de formulacin eimplementacin de polticas y estrategias,
acciones e instrumentos concretos de
reduccin y control. En principio, admite de
distintos niveles de intervencin que van
desde lo global, integral, lo sectorial y lo
macro territorial hasta lo local, lo comunitario
y lo familiar. Requiere de la existencia desistemas o estructuras organizacionales e
institucionales que representen estos niveles y
que rene, bajo modalidades de coordinacin
establecidas y con roles diferenciados
acordados, aquellas instancias colectivas
de representacin social de los diferentes
actores e intereses que juegan un papel en
la construccin de riesgo y en su reduccin,
previsin y control8.
El Grfico 3, presenta el mapa de procesos dela Gestin del Riesgo que intenta representar
su dimensin holstica. Es importante tener
en cuenta que en este mapa: (1) las barras
horizontales representan los macro procesos
o procesos clave de la Gestin del Riesgo
(los que permiten que se logre intervenir
adecuadamente en el riesgo de desastre
en cada uno de sus mbitos), y (2) las barras
verticales representan las fases del proceso de
planificacin y gestin del desarrollo9.
Por otro lado, debe destacarse que la Gestin
del Riesgo, como proceso orientado a adoptar
e implementar polticas, estrategias y prcticas
para reducir los riesgos y sus potenciales
efectos, puede clasificarse en tres tipos:
1. Gestin Prospectiva del Riesgo: Es elproceso orientado a la adopcin de
medidas para evitar que se generen
condiciones de vulnerabilidad o que sepropicien situaciones de amenazas. Se
desarrollan en funcin del riesgo an no
existente pero que podra generarse por
la intervencin de nuevos proyectos10.
Cabe sealar que los proyectos que
en su diseo incorporen elementos
orientados a disminuir o evitar que se
generen nuevos riesgos se denominarn
Proyectos Prospectivos. En un contexto
ideal, todos los proyectos de inversin
pblica (PIP) deberan ser prospectivos.
6 Lavell, A. (s/f). Apuntes para una reflexin institucional en pases de la Subregin Andina sobre el enfoquede la Gestin del Riesgo. Documento de Trabajo del PREDECAN.
7 Ibid.
8 Ibid pp 22-23.9 PREDECAN (2008).10 DGPM-MEF (2007), pg. 13.
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M ARC O C O N C E P TU AL Y AN TE C E D E N TE S
PROCESOS DE DIRECCIN Y APOYO
2: Prevenir el riesgo futuro3: Reducir el riesgo existente4: Preparar la respuesta5: Responder y rehabilitar
6: Recuperar y reconstruir1:Generarconocim
ientosobre
elriesgodedesas
treensus
diferentesm
bitos
Desarrollar basenormatva einsttucional
Planificar yorganizar laintervencin
Procurarrecursos
Informar yeducar
Hacer seguimiento,evaluacin ycontrol
PROCESOS CLAVE O MISIONALES
SOC
IEDAD
Grfico 3Mapa de procesos de la Gestin del Riesgo
Grfico 4Mapa de procesos de la Gestin del Riesgo
Fuente: PREDECAN
Fuente:PDRS-GTZ/DGPM-MEF (2009).
2. Gestin Correctiva del Riesgo: Es elproceso a travs del cual se toman
medidas para reducir los riesgos
existentes. Implica intervenir las causas
que generan las condiciones de amenaza
o de vulnerabilidad actual. De manera
equivalente, aquellos PIP diseados para
reducir los niveles de riesgo existentes en
determinado mbito geogrfico sern
denominados como PIP Correctivos; y,
3. Gestin Reactiva del Riesgo: Es aquellaque se realiza a partir de la ocurrencia de
la amenaza y se inicia con la respuestainmediata de la emergencia (atencin
humanitaria de las necesidades bsicas de
los afectados) para luego iniciar el proceso
de rehabilitacin (reposicin urgente de
los servicios bsicos de la poblacin) y
finalmente el de reconstruccin de fsica,
econmica y social.
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Finalmente, se definir al anlisis del riesgo,como una herramienta que permite la
identificacin y evaluacin de los probables
daos y/o prdidas ocasionados por el
impacto de una amenaza sobre un proyecto
o elementos de este11. A partir de esta
definicin se proceder a desarrollar una
metodologa que se basa en la identificacin
y evaluacin de la amenaza o peligro y
la vulnerabilidad de las unidades sociales
(comunidad, familias, sociedad) y la estructura
fsica o actividad econmica que la sustenta,en relacin a las amenazas a los que estn
o estaran expuestas. Esta herramienta
permitir disear y evaluar alternativas de
accin con la finalidad de mejorar la toma
de decisiones.
2.2. LAS POLTICASINTERNACIONALES EN EL TEMA DEGESTIN DEL RIESGO
Los Pases Miembros de la Comunidad Andina
han demostrado su compromiso con el tema
de la reduccin de riesgos de desastres, al
suscribir a nivel internacional el Marco de
Accin de Hyogo (MAH) y, bajo el liderazgo
del CAPRADE, al formular su propia poltica
subregional frente al tema, denominada
Estrategia Andina para la Prevencin y
Atencin de Desastres (EAPAD), aprobada en
el ao 2004, actualizada y ratificada al ms
alto nivel poltico segn la Decisin 713 del19 de agosto de 2009, por el Consejo Andino
de Ministros de Relaciones Exteriores.
La EAPAD es un conjunto de polticas
y orientaciones destinadas a lograr la
reduccin del riesgo y la oportuna respuesta
ante los desastres en la subregin andina,
que tiene como objetivo:
Contribuir a la reduccin del riesgo y delimpacto de los desastres para coadyuvar en el
desarrollo sostenible en todos los pases de la
subregin andina a travs del fortalecimiento
institucional y el establecimiento de polticas,
estrategias, programas y subprogramas
comunes entre los pases; del intercambio
de experiencias, la creacin de redes y del
mejoramiento de la cooperacin mutua en
situaciones de desastres.
Para el logro de los objetivos de la EstrategiaAndina se desarroll un conjunto de ejes
temticos, compuestos por programas
y subprogramas armonizados con las
prioridades de accin del Marco de Accin
de Hyogo:
1. Fortalecimiento de las capacidadesinstitucionales a todo nivel para lograr
que la reduccin del riesgo de desastres
sea una prioridad nacional y subregional
andina.
2. Fomento de la investigacin y el
conocimiento para la identificacin,
monitoreo y evaluacin de riesgos
de desastre y para mejorar la alerta
temprana.
3. Promocin de la educacin, lacomunicacin y la participacin para
construir una cultura de seguridad y
resiliencia a todo nivel.
4. Reduccin de los factores de riesgosubyacentes.
5. Fortalecimiento de sistemas y mecanismosde preparacin, atencin y de desastres.
2.3. LAS POLTICAS PBLICAS YLOS PROCESOS DE PLANIFICACIN
Las polticas pblicas entendidas como
las polticas de gobierno, representado en
un Estado, y que se expresan a travs de
polticas nacionales, regionales o sectoriales;11 Esta definicin ha sido adapta de: DGPM/MEF (2007). Pautas metodolgicas para la incorporacin delanlisis del riesgo en los proyectos de inversin pblica. Lima.
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12 DNP Colombia, El proceso de planificacin en las entidades territoriales: el plan de desarrollo y susinstrumentos para la gestin 2008 2011).
Fuente:Charlotte Benson and John Twigg, Herramientas para la Integracin de la Reduccin de Riesgos de Desastres: Notas de Orientacin para Organizaciones de Desarrollo.Provention Consortium (2007) http://www.preventionweb.net/files/1066_toolsformainstreamingDRRsp2.pdf
se expresan a travs de planes. Estos planes,
como la materializacin parcial de las polticas
principales del gobierno a travs de estrategias,
programas y proyectos, son instrumentos
fundamentales para buscar la seguridad y
sostenibilidad de los procesos de desarrollo.
Por esto se considera a la planeacin como
mecanismo principal de formulacin de
poltica pblica, y a su vez, a los planessectoriales, nacionales, fsico-ambientales y
territoriales, como elementos orientadores
para las autoridades, administradores y el
sector privado del pas12.
La planeacin consiste en identificar y analizar
la situacin actual en que se encuentra una
organizacin, una sociedad, un territorio
o un sector, prever o anticipar su situacin
futura, fijar los objetivos a corto, mediano
y largo plazo de solucin de los problemas
identificados y programar las acciones y
recursos que son necesarios para realizar
los objetivos establecidos. La planificacin
transforma la intencin en accin, permite
vislumbrar los impactos y consecuencias de
los acontecimientos e influir en ellos.
El proceso de planeacin se puede entender
como la realizacin de las siguientes etapas:
1) diagnstico, que incluye la identificacin y
anlisis de problemas y recursos; 2) seleccin
de alternativas de solucin, que involucra
la fijacin de objetivos, a travs de una o
varias estrategias; 3) programacin del plan,
que consiste en la ejecucin por etapas,
sus metas y los medios para lograrlas; 4)
ejecucin del plan, que es la materializacin
TABLA 1COMPONENTES DE LA REDUCCIN DE RIESGO DE DESASTRESSEGN EL MARCO DE ACCIN DE HYOGO
REA TEMTICA COMPONENTES PRINCIPALES
GOBERNABILIDAD Poltica y planificacin Sistemas jurdicos y normativos Recursos y capacidades Integracin en el desarrollo Mecanismos, capacidades y estructuras institucionales Compromiso poltico Rendicin de cuentas y participacin
EVALUACIN DEL RIESGO Datos sobre amenazas/riesgos; anlisis de amenazas/riesgos Datos/indicadores de vulnerabilidad y impacto Sistemas de alerta temprana Innovacin cientfica y tcnica
CONOCIMIENTOS Y EDUCACIN Gestin e intercambio de informacin Educacin y capacitacin Concienciacin pblicaAprendizaje e investigacin
GESTIN DEL RIESGO Y REDUCCINDE LA VULNERABILIDAD
Gestin ambiental y de recursos naturales; adaptacin al cambio climtico Medios de subsistencia sostenibles Proteccin social Instrumentos financieros Medidas estructurales y tcnicas Regmenes de planificacin
PREPARACIN PARA DESASTRES YRESPUESTA EN CASOS DE DESASTRE
Coordinacin y capacidades organizativas Preparacin y planificacin de contingencia Mecanismos de respuesta en casos de emergencia Participacin y voluntariado
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del plan mediante presupuestos plurianualesy planes operativos anuales y; 5) monitoreo
y evaluacin del plan, con el propsito de
registrar los avances en objetivos y metas y
evaluar su eficacia y eficiencia en trminos de
resultados. En otras palabras, se entiende la
planeacin como un conjunto de eventos que
se dan en forma cclica y en donde intervienen
diferentes personas, intereses y contextos,
acompaados de un enfoque prospectivo.
La planeacin est estrechamenterelacionada con el proceso de
descentralizacin y la participacin;
entender los avances en este proceso
permite saber cmo funciona la accin
articulada de los diferentes niveles
de gobierno (nacin, departamento/
regin y municipio/cantn) en la gestin
de los asuntos de su competencia. La
participacin propicia el afianzamiento
de las organizaciones y democratiza
la gestin pblica; es en este proceso
donde el Estado y la Sociedad presentan
un acercamiento mejorando el grado de
credibilidad y a la vez de legitimidad de las
acciones gubernamentales, pero tambin
de promocin de nuevos liderazgos,
mayor autonoma y organizacin de las
comunidades.
Un proceso de planificacin no se puede
considerar adecuado sino permite lograruna visin global e intersectorial, identificar
tendencias y oportunidades, anticipar las
dificultades que pudieran impedir el logro
de los objetivos y metas del desarrollo,
establecer objetivos precisos y orientar los
recursos disponibles de manera segura,
promover la accin interinstitucional y
adecuar la estructura organizativa para quesea congruente y permita los propsitos del
desarrollo.
Los procesos de planificacin territorial,
sectorial y del desarrollo en general, ofrecen
la posibilidad de transformar la intencin
en accin, de construir visiones de futuro
que permitan prever los posibles impactos
y consecuencias de los acontecimientos e
incidir en ellos. Para que la planificacin sea
adecuada se deben identificar tendencias yoportunidades, y anticipar las dificultades
que pudieran impedir el logro de los
objetivos y metas del desarrollo. Establecer
para ello objetivos precisos, orientar los
recursos disponibles de manera segura,
promover la accin interinstitucional, la
participacin de todos los actores relevantes
y adecuar la estructura organizativa para que
sea congruente y permita los propsitos del
desarrollo.
Bajo esta premisa, el Proyecto PREDECAN, en
acompaamiento al CAPRADE, implement
una serie de talleres nacionales y subregionales
que buscaron evaluar el estado actual del
ordenamiento territorial, la planificacin del
desarrollo y la inversin pblica en cada pas,
enfocndose en los avances y dificultades
de la incorporacin del riesgo de desastre,
as como en generar consenso alrededor de
unos lineamientos de referencia que fueranaplicables en los Pases Miembros de la
Comunidad Andina. A continuacin se hace
una sntesis de los principales resultados
obtenidos en relacin con el concepto y
alcance del ordenamiento territorial13.
2.4. LOS PROCESOS DEPLANIFICACIN TERRITORIAL
Segn el documento Planificacin y gestin
territorial: interpretacin y aplicacin
12 DNP Colombia, El proceso de planificacin en las entidades territoriales: el plan de desarrollo y sus instrumentospara la gestin 2008 2011).
13 Las diferencias en el concepto, administracin, gobernabilidad, legislacin y derechos sobre el territorio sonmuy marcadas en cada pas y por ello no es posible construir una nocin nica del ordenamiento territorial.Estos lineamientos son enunciados que en general fueron aceptados por los participantes de los talleres.
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del anlisis de amenazas y riesgos porfenmenos naturales, de esta misma Serie,
el ordenamiento territorial se entiende
como un proceso poltico-tcnico a travs
del cual se organiza el uso y ocupacin del
territorio en funcin de sus caractersticas
biofsicas, socio-econmicas, culturales,
poltico-institucionales, sus potencialidades
y limitaciones a efectos de generar procesos
de desarrollo sostenible. El punto de partida
es una reflexin y acuerdo colectivo sobre
un escenario futuro deseable, coherente conlas posibilidades actuales, para orientar la
localizacin y desarrollo de los asentamientos
humanos, de las actividades econmicas,
sociales y el desarrollo fsico espacial.
Con el ordenamiento territorial se busca
fundamentalmente14:
Optimizar la organizacin de
los asentamientos humanos, la
infraestructura y las actividades
econmicas para facilitar su articulacin
en trminos de acceso de la poblacin a
los servicios y los medios de produccin.
Promover el uso adecuado de losrecursos naturales y de las reas de
fragilidad ecolgica as como de rgimen
especial, incluyendo su recuperacin.
Orientar las inversiones pblicas y
privadas a travs de la formulacin
e implementacin de polticas de
uso y de ocupacin del territorio que
consideran las normas que condicionan
la sostenibilidad de los medios naturales
y humanos.
Contribuir a la reduccin de lavulnerabilidad de las personas, bienes e
infraestructura frente a amenazas socio
naturales y tecnolgicas.
El ordenamiento territorial desemboca
en la adopcin colectiva de una serie
de decisiones a partir de las cuales una
sociedad, a travs de sus diferentes
formas de organizacin social, poltica,
administrativa, econmica, tcnica,
ambiental y cultural, da una ocupacin
ordenada y un uso adecuado y racional al
territorio.
14 Ramrez, F, Rubiano D. Planificacin y gestin territorial: interpretacin y aplicacin del anlisis de amenazasy riesgos por fenmenos naturales. Proyecto PREDECAN. 2009. www.comunidadandina.org/predecan
Grfico 5Etapas seguidas en proceso de planificacin territorial
Fuente:Ramrez F., Rubiano D., 2009
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Estructuralmente el POT define: Las polticas, estrategias y objetivos que
deben guiar el desarrollo territorial.
Un marco de regulaciones sobre el uso y
ocupacin del territorio consecuente con
modelo de desarrollo territorial que se
quiere inducir. En adelante denominado
componente regulatorio.
Un conjunto estructurado de programas
y proyectos de inversin que deben
ejecutarse en el corto, mediano y largo
plazo para asegurar el desarrollo deespacios fsicos y procesos sociales
consecuentes con el modelo de
desarrollo. En adelante denominado
componente programtico.
Un conjunto articulado de instrumentos
de gestin que permitan su
implementacin en los diferentes niveles
territoriales (municipio, zona, cantn,
barrio, predio), poltico-administrativos
(gobiernos regionales, municipales,
locales, mancomunidades) y sectoriales
(salud, educacin, agropecuario,
infraestructura, recreacin, deporte, etc.).
Algunos instrumentos pueden ser planes
(maestros, parciales, zonales, sectoriales),
permisos y licencias (urbanismo,
construccin, demolicin) y cdigos y
normas tcnicas (construccin).
2.5. LOS PLANES DE DESARROLLO
Y LOS PLANES SECTORIALES
Los Planes de Desarrollo son instrumentos
pblicos de planificacin e inversin que dan
orientaciones sobre las acciones que deben
seguir los diferentes actores del territorio
durante un perodo, teniendo en cuenta
la visin de un territorio deseado. En un
Plan de Desarrollo se plantean las polticas,
objetivos, metas, programas y proyectos dedesarrollo, los cuales no slo son el resultado
de un proceso de concertacin, sino que
responden a los compromisos adquiridos
por el Gobierno durante su periodo de
intervencin o en algunos casos muestran
una visin ms a largo plazo.
En general, los Planes de Desarrollo tienen dos
componentes: el componente estratgico
compuesto por polticas y objetivos, y el
componente programtico compuesto pormetas, indicadores, programas, proyectos y
presupuesto.
El documento Incorporando la Gestin
del Riesgo de Desastres en la Planificacin
del Desarrollo: Lineamientos Generales
para la Formulacin de Planes a Nivel
Local, que forma parte de esta misma
serie del CAPRADE, publicada sobre los
temas de planificacin y desarrollo con el
apoyo del Proyecto PREDECAN, plantea
como objetivos estratgicos de los planes
de desarrollo que incorporan el tema de
gestin de riesgo de desastres15:
Localizacin segura Reducir el riesgo generado por la
inadecuada localizacin de la poblacin,
la infraestructura y las actividades
econmicas, en relacin con las amenazas
socio naturales y tecnolgicas.Construccin segura
Reducir el riesgo generado por el
inadecuado diseo y construccin
de edificaciones e infraestructura, en
relacin con las exigencias de estabilidad
y funcionalidad que demanda su
localizacin en el territorio y los usos a
los cuales se destinan.
Funcionamiento seguroReducir el riesgo derivado de fallas
en la operacin de sistemas de15 Ramrez, F, Rubiano D. Incorporando la Gestin del Riesgo de Desastres en la Planificacin del Desarrollo:
Lineamientos Generales para la Formulacin de Planes a Nivel Local. Proyecto PREDECAN. 2009. www.comunidadandina.org/predecan
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abastecimiento, vas y equipamientos oactividades econmicas en consideracin
a sus caractersticas y a su funcin en la
provisin de bienes y servicios.
Cultura y corresponsabilidad Incrementar la participacin del sector
pblico, privado y comunitario en
acciones de reduccin y control del riesgo
de desastre, a travs de la apropiacin
de su entorno, comportamientos de
autoproteccin y corresponsabilidad en
la Gestin del Riesgo. Fortalecimiento institucional y
capacidad tcnica Consolidar la organizacin institucional,
el marco normativo, los instrumentos
de gestin y los recursos humanos y
tecnolgicos necesarios para la Gestin
del Riesgo en la localidad.
Respuesta a emergencias Atender de manera eficaz y eficiente las
emergencias/desastres que se puedan
presentar en la localidad a fin de reducir
y controlar el impacto sobre la poblacin
y los bienes, la infraestructura, el medio
ambiente y la economa.
Resiliencia frente a emergencias/desastre
Incrementar la capacidad de la
administracin local, del sector privado
y de las comunidades para recuperarse
en el menor tiempo posible del impacto
causado por emergencias y desastres.
Los planes de desarrollo sectoriales, asu vez, no pueden enfrentar al mismo
tiempo y con igual intensidad todas las
reas problemticas, ya que esto excede la
capacidad de accin de cualquier gobierN
Por ello, se seleccionan problemas,
estableciendo reas de concentracin para
cuya atencin se elaborarn los programas
los que, a su vez, derivan en proyectos.
2.6. LOS PROYECTOS DE
INVERSIN PBLICA
El proceso de incorporacin de la Gestin del
Riesgo en los proyectos de inversin pblica
constituye la ltima etapa de un proceso
secuencial que se inicia con la elaboracin
de los planes de ordenamiento territorial,
que se realiza sobre la base de la informacin
proporcionada por las entidades cientficas
nacionales pertinentes (tpicamente, desde
las entidades responsables de la informacin
geofsica, climatolgica, oceanogrfica, entre
otras). El plan de ordenamiento territorial, al
identificar las potencialidades y restricciones,
entre ellos los riesgos en el territorio, permite
a las autoridades sectoriales y territoriales, la
elaboracin de los planes de desarrollo que
son el marco necesario para el establecimiento
de los planes de inversiones (o programas
multianuales de inversiones) a nivel sectorial
nacional o subnacional, tal como se observa
en el Grfico 6 y el Grfico 716.
16 Es importante destacar que en los territorios de la subregin andina no siempre se dispone de POTs elaborados.En esos casos, se recomienda hacer uso de otros estudios tcnicos de base (como por ejemplo, un estudiogeolgico o uno de medicin histrica de caudales), que alimenten la elaboracin de los planes de desarrollo.
En el caso extremo en el que no se disponga de ningn estudio tcnico de base, se sugiere la elaboracin demapas parlantes de riesgo del territorio, construidos a partir de entrevistas con la poblacin local. Ello es til,especficamente, en el caso de PIP que se caracterizan por su simplicidad y bajo costo.
Fuente:Elaboracin Propia
Grfico 6Proceso secuencial de la planificacin
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Grfico 7La Gestin del Riesgo en la planificacin del desarrollo
Fuente:Adaptado de Charlotte Benson and John T wigg, Tools for Mainstreaming Disaster Risk Reduction: Guidance Notes for Development Organisations. Provention Consortium. (2007)
Dentro de los productos del proceso de
planificacin, es decir, las polticas, los planes,
los programas y el proyecto, este ltimo
constituye la base sobre la cual se vuelven
operativas las decisiones de la ejecucin de la
inversin pblica, constituyendo la etapa final
de dicho proceso.
Considerando que la incorporacin del
anlisis de riesgo de desastres se constituye
como un elemento que da sostenibilidad a las
inversiones (y que este debe de incorporarse
desde la misma planificacin de los
proyectos, concretndose en los estudios de
preinversin que se presentan) es imperativo
que los Sistemas de Inversin Pblica a nivel
subregional analicen y evalen esta variable,
ya que ello asegurar la eficiencia de la
contribucin de las inversiones al desarrollo
del pas.
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Un Proyecto de Inversin Pblica (PIP)es definido por la literatura econmica
especializada, as como por la normatividad
de los pases de la subregin, a partir de
varias caractersticas17. La primera es que es
un gasto cuya dimensin por definicin debe
ser temporal y no permanente, orientado
a aumentar la capacidad de produccin de
bienes y servicios en un mbito geogrfico
determinado. Una segunda, es que es una
fuente de beneficios y costos que se distribuye
en distintos periodos de tiempo. Una tercera,es que para su ejecucin se utilizan recursos
pblicos, de forma parcial o total.
Los proyectos pasan por una serie de
etapas que se conoce como el ciclo del
proyecto que, por lo general, consta de las
siguientes etapas o fases: (1) programacin,
(2) identificacin, (3) formulacin18, (4)
financiacin, (5) ejecucin, y (6) evaluacin.
Ver Grfico 8.
Grfico 8Ciclo de Proyectos
Fuente:Adaptado de Charlotte Benson and John Twigg, Herramientas para la Integracinde la Reduccin de Riesgos de Desastres: Notas de Orientacin para Organizaciones deDesarrollo. Provention Consortium (2007) http://www.preventionweb.net/files/1066_toolsformainstreamingDRRsp2.pdf
Estas seis etapas o fases del Ciclo deProyectos, segn la metodologa de la
Comisin Europea, suelen ser consolidadas
en los SNIP de los pases de la subregin en
tres fases: (1) Preinversin, que cubre las
etapas de programacin, identificacin y
formulacin (ver Grafico 8), (2) Inversin, que
est relacionada con las fases de financiacin
y ejecucin y (3) Post-inversin u Operacin,
durante la cual se debe hacer evaluacin y
seguimiento.
2.7. LA INCORPORACIN DE LAGESTIN DEL RIESGO EN EL CICLODE VIDA DE LOS PROYECTOS DEINVERSIN PBLICA
El anlisis sobre amenazas debe iniciarse en
la fase o etapa ms temprana del ciclo del
proyecto. El Grfico 9 considera un modelo
para incorporar en el ciclo del proyecto la
informacin sobre las amenazas. Dicho
modelo se basa en el Ciclo de Proyectos de
la Comisin Europea (ver Grfico anterior).
Cabe sealar que para los fines del presente
documento, la incorporacin del Anlisis del
Riesgo se centrar en las primeras fases del
ciclo del proyecto, equivalentes a las etapas
de preinversin.
2.8. ANTECEDENTES A NIVEL
INTERNACIONAL SOBRE LAINCORPORACIN DE LA GESTINDEL RIESGO EN LOS PROYECTOSDE INVERSIN PBLICA
Desde 1990, cuando se declar el Decenio
Internacional para la Reduccin de Riesgos de
Desastres por parte de los Pases Miembros
del Sistema de Naciones Unidas, ha habido
conciencia sobre la necesidad de articular
el tema de reduccin de riesgo en las
polticas, las estructuras organizacionales, los
17 Vase, al respecto, Font aine, E. (2008); Beltrn, A y Cueva, H (2007); Anderson , P, de Renzio, P y Levy, S(2006), Ortegn E, Pacheco, J y Roura, H (2005) y Medianero, D.(2001).
18 Anlisis del proyecto propuesto que permite determinar sus mritos y su conformidad con los criteriosestablecidos. Se trata del ltimo paso antes del acuerdo de financiacin. Permite comprobar si el proyecto
resulta factible dentro de la situacin de terreno, si los objetivos son apropiados y si los costes son razonables.Tambin se usan como sinnimos los trminos siguientes: estudio de factibilidad / evaluacin ex ante .
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Grfico 9Incorporacin de informacin sobre amenazas en el ciclo del proyecto
Fuente:Charlotte Benson and John Twigg, Herramientas para la Integracin de la Reduccin de Riesgos de Desastres: Notas de Orientacin para Organizaciones deDesarrollo. Provention Consortium (2007). http://www.preventionweb.net/files/1066_toolsformainstreamingDRRsp2.pdf
Actividades Clave
Programacin
Identificacin
Valoracininicial/
preparacin/formulacin
Ejecucin
Evaluacin
Incorporacin de informacinsobre amenazas naturales
Conocimientos obtenidosy decisiones
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instrumentos y procesos del desarrollo a nivelterritorial y sectorial.
Diferentes instituciones han hecho esfuerzos
para buscar este objetivo, modificando sus
procedimientos operativos y generando
herramientas que permiten desde las etapas
iniciales de identificacin y formulacin de
proyectos buscar que stos no contribuyan a
la generacin de nuevos riesgos.
Es as como el Banco Interamericano deDesarrollo (BID) en el 2005 desarroll una
lista de preguntas de verificacin para apoyar
el anlisis y la evaluacin de las amenazas
naturales, y de los riesgos correspondientes,
en sus programas de prstamo19; por otro
lado, la Unidad Regional de Asistencia Tcnica(Unidad Regional de Asistencia Tcnica-
RUTA) con su Gua para la Gestin del Riesgo
en proyectos de desarrollo rural20adopta un
enfoque de puntos de entrada.
En el 2007 la Federacin Internacional
de la Cruz Roja y la Media Luna Roja y el
Consocio ProVention desarrollaron una
serie denominada Herramientas para
la priorizacin y transversalizacin de la
Reduccin de Riesgos de Desastres: NotasGua para Organismos de Desarrollo que
cubre una serie de 14 guas para adaptar
las herramientas para la programacin,
formulacin y evaluacin de proyectos con
el fin de incorporar de manera prioritaria el
tema de reduccin de riesgo de desastres
en los procesos de desarrollo en los pases
propensos a amenazas21.
19 Ver http://www.iadb.org/sds/doc/ENV-Checklist-ENV144E.pdf20 http://www.ruta.org/biblioteca.php21 Estos documentos e encuentran disponibles en la direccin webhttp://www.proventionconsortium.org/.
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Los SISTEMAS
NACIONALESde
INVERSINPBLICA
en la SUBREGIN
ANDINA
PARTE III
FOTO: PREDECAN
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3. LOS SISTEMAS NACIONALESDE INVERSIN PBLICA EN LASUBREGIN ANDINA
En la actualidad, la Gestin del Riesgo
asociada a la ejecucin de proyectos
de inversin pblica en los pases de la
subregin andina tiene como caracterstica
que est sustentada en dos marcos legales.
De un lado, en las normas (Leyes o Decretos)
que sustentan a los Sistemas Nacionales
de Inversin Pblica y, por otro lado, elmarco normativo que gobierna los Sistemas
Nacionales de Gestin de Riesgo/Prevencin
y Atencin de Desastres/Proteccin o
Defensa Civil.
El primero dicta las pautas, procedimientos,
competencias, metodologas y parmetros
asociadas a la planificacin y ejecucin
de la inversin pblica, incluido el anlisis
del riesgo; mientras el segundo, disponela regulacin necesaria alrededor de la
prevencin y atencin de desastres, que
llega hasta los procesos de rehabilitacin
post emergencia, as como la promocin
en los sectores de la inversin preventiva y
correctiva de riesgos ante amenazas.
Generalmente los Sistemas Nacionales de
Inversin Pblica se regulan desde una Ley
especializada en el tema (Bolivia, Colombia
y Per) o desde la Ley de Presupuesto(Ecuador). El ente coordinador o rector de
los sistemas nacionales de inversin pblica
en los pases de la subregin, corresponde
a la autoridad nacional de planeamiento
o planificacin del desarrollo (Ministerio,
Secretara o Departamento Nacional), salvo
en el caso peruano que dicha competencia
est en el Ministerio de Economa y Finanzas
y no en el organismo encargado de la
LOS SISTEMAS NACIONALES DE INVERSIN PBLICAEN LA SUBREGIN ANDINA
planeacin estratgica del sector pblico(CEPLAN).
Para que la Gestin del Riesgo sea
incorporada de manera efectiva a lo largo
del proceso de planificacin y ejecucin de
la inversin pblica, sta debe incorporarse
de manera explcita:
a. En las Leyes y Reglamentos quedeterminan los contenidos mnimos de
los estudios de preinversin,
b. En las metodologas generales yespecficas, y
c. En las fichas de registro de los bancos deproyectos.
Ninguno de los pases de la subregin ha
logrado que la Gestin del Riesgo haya sido
incorporada plenamente en todas estas
instancias normativas y metodolgicas.
En Ecuador, por ejemplo, la Constitucin
hace mencin a la obligacin del Estado en
relacin a hacer una gestin del desarrollo
incorporando la Gestin del Riesgo. Sin
embargo, dicha obligacin, en el caso de la
inversin pblica, no se ve reflejada todava
en su marco legal especfico. Por el contrario,
en el Per la Gestin del Riesgo no es recogida
plenamente en el marco legal asociado a
la planificacin y ejecucin de la inversin
pblica, aunque sta s ha sido introducida,
de manera explcita, en sus principales
instrumentos metodolgicos como sonlos contenidos mnimos, la gua general y
algunas guas sectoriales especficas, adems
de manuales complementarios22.
La presente seccin presenta un breve
resumen sobre el diagnstico de los Sistemas
Nacionales de Inversin Pblica en los pases
de la subregin (ver Cuadro 1 y Cuadro 2). La
informacin en detalle de este diagnstico
se encuentra en el Anexo 1, incluido en el
CD; por otro lado, este diagnostico tambin22 www.mef.gob.pe/DGPM/instrumentos
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incluye el proceso que los SNIP vienendesarrollando en relacin a la incorporacin
de la Gestin del Riesgo en los proyectos de
inversin pblica, el mismo que tambin se
encuentra en el Anexo1.
Cabe sealar que el diagnstico general de
los SNIP, as como los diagnsticos relativos
a los procesos nacionales de incorporacin
de la GdR en los PIP, han sido elaborados con
base en los siguientes criterios: (1) Aspectos
Normativos, (2) Marco Institucional, (3)Procesos y (4) Metodologas.
Por aspectos normativos se hace referencia
al conjunto de normas de distinta jerarqua
(Artculo Constitucional, Ley, Decreto o
Resolucin) que rige el funcionamiento de la
accin pblica en determinado tema (reglas
de juego). El marco institucional, por otro
lado, pone nfasis en identificar a los actores
competentes dentro de la administracinpblica sealndose sus competencias
y organizacin en todos sus niveles. Los
procesos describen los procedimientos que
deben cumplirse dado el ordenamiento legal
e institucional vigente a fin de cumplir con el
objetivo de poltica especfico y, finalmente,
las Metodologas y Herramientas constituyen
los instrumentos de carcter operativo que
deben ser utilizados por los actores para
cumplir con los procesos establecidos.
El Cuadro 1 muestra para los cuatro pases de
la subregin un diagnstico de sus respectivos
Sistemas Nacionales de Inversin Pblica
tomado en consideracin estas cuatro
dimensiones. El Cuadro 2, por otro lado,
presenta los avances registrados en los pases
de la subregin respecto de la incorporacin
de la Gestin del Riesgo en los SNIP, segn la
clasificacin mencionada.
CUADRO 1DIAGNSTICO DE LOS SISTEMAS NACIONALES DE INVERSIN PBLICA
ASPECTOS
PASES NORMATIVO INSTITUCIONAL PROCESOSMETODOLOGAS/HERRAMIENTAS
BOLI
VIA
Ley N 1178
ResolucinSuprema N216768
ResolucinMinisterial N
528
ResolucinMinisterial N612
ResolucinMinisterial N 29
Conforman el SistemaNacional de InversinPblica (SNIP) el Minis-terio de Planificacindel Desarrollo a travsdel Viceministerio deInversin Pblica yFinanciamiento Externo
- VIPFE, as como losMinisterios, las Secre-tarias Nacionales, losFondos de Inversin yDesarrollo, y las Prefec-turas Departamentales,Gobiernos Municipalesy Entidades Depen-dientes.
El Ciclo de los Proyectosde inversin Pblicaconsiste en el proce-so que atraviesa unProyecto de InversinPblica.Dentro del Ciclo deProyectos se identifican
3 fases: (1) Preinver-sin, (2) Ejecucin, y (3)Operacin.
El VIPFE dispone de 4lneas principales deinstrumentos. Estosincluyen:
Metodologa Gene-ral y SectorialAplicativos Inform-ticos (SISIN y SGP)
Formatos (SISIN) Difusin y Capacita-cin
C
OLOMBIA
Ley 38, 21 deabril de 1989
Decreto 841, 20de abril de 1990
Conforman el BPIN elDepartamento Nacio-nal de Planeacin, atravs de la Direccinde Inversiones y Finan-zas (DIFP), el Grupo deAsesor de la Gestin de
El desarrollo de unproyecto de inversinpblica est divididoen etapas distintas, elconjunto de stas sedenomina el ciclo delos proyectos.
El BPIN cuenta condiversos instrumen-tos que orientan elproceso de formulaciny evaluacin de los PIP.Se pueden identificar 6tipos de herramientas
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ASPECTOS
PASES NORMATIVO INSTITUCIONAL PROCESOSMETODOLOGAS/HERRAMIENTAS
COLOMBIA
Resolucin 3127,27 de noviembrede 1992
Resolucin 5345de 1993
Ley 179, 30 dediciembre de1994
Decreto 195,26 de enero de2004
Decreto 3286,8 de octubre de2004
Resolucin 806,10 de agosto de2005
Decreto4355, 25 deNoviembre de
2005
Programas y Proyectosde Inversin Pblica(GAPI); las direccio-nes tcnicas del DNP;los responsables decalificar la viabilidad delos proyectos; y, final-mente, las entidadesadscritas y vinculadas aMinisterios y Departa-mentos Administrativos
nacionales, los depar-tamentos, distritos ymunicipios que acce-den a los recursos delPresupuesto Generalde la Nacin.
La primera etapa de unproyecto se denominapreinversin, aqu seidentifica el proble-ma o necesidad y seprepara la informa-cin pertinente paraestablecer si vale lapena emprender unproyecto. La segundaetapa inicia cuando se
ha tomado la decisinde poner en marchael proyecto, sta sedenomina: inversino ejecucin, aqu sematerializan las obras ylas acciones, para unavez ejecutado el pro-yecto pasar a la terceraetapa de operacinenla que se ofrecen losbienes y servicios paralos cuales el proyectofue diseado.
para su aplicacin,las mismas que sepresentan y describen acontinuacin:
Componente Meto-dolgico
Componente Capa-citacin y AsistenciaTcnica
Componente Siste-
mas de Informacin Documentos y Estu-
dios Banco de Indicado-
res Sectoriales - BIS Banco de Proyectos
Exitosos - BPE
ECUADOR
Constitucin dela Repblica delEcuador (2008)
Ley 1823R.O. (S)N 76 de 30 deNoviembre de1992
Decreto N137224 del 20de febrero del2004
SENPLADES median-te la Subsecretariade Inversin Pblica,tiene como objetivo darcumplimento a lo es-tablecido en los planesde desarrollo nacional,sectorial y seccionalvigentes, en coordina-cin con las subsecreta-ras desconcentradas ydems instituciones delsector pblico, a travsde la priorizacin de
proyectos.Bajo su responsabilidadse hallan las metodo-logas, instrumentosy normativas parala elaboracin deproyectos de inversiny de cooperacin no re-embolsables, as comolos informes, asistenciatcnica y capacitacinsobre las propuestas deinversin al conjuntode entidades naciona-
Se han identificado dosprocesos para la for-mulacin, evaluacin yfinanciamiento de losPIP en Ecuador, estosson: (1) financiamientocon recursos pblicos, y(2) con asistencia tcni-ca no reembolsable.
El SNIP cuenta con di-versos instrumentos queorientan en el procesode formulacin y eva-luacin de los PIP, entrelos que se encuentran:
Instrumentos Meto-dolgicos
Aplicativos Inform-ticos
Instituto Nacional dePreinversin - INP(entidad adscrita a la
SENPLADES)
23 http://www.senplades.gov.ec/images/stories/descargas/4transparencia/2leyesdecretosreglamentos/leyes/Ley%20de%20Presupuestos%20del%20Sector%20Publico.pdf24 http://www.senplades.gov.ec/images/stories/descargas/4transparencia/2leyesdecretosreglamentos/decretos/DLFE-29.pdf25 Directiva General del Sistema Nacional de Inversin Pblica aprobada por Resolucin Directoral N 002-2009-EF/68.01. Captulo II, Articulo N 6, 6.1.
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ASPECTOS
PASES NORMATIVO INSTITUCIONAL PROCESOSMETODOLOGAS/HERRAMIENTAS
ECUADOR
les y descentralizadas,el programa anual deinversiones del sectorpblico y el registro ac-tualizado del InventarioNacional de Proyectos.
PER
Ley N27293 y susmodificatorias
Reglamento delSistema Nacionalde InversinPblica (DSConcordado),aprobadomedianteDecreto SupremoN 102-2007-EF
DirectivaGeneraldel SistemaNacional deInversin Pblica
aprobada porResolucinDirectoral N002-2009-EF/68.01
Conforman el SistemaNacional de Inver-sin Pblica (SNIP) elMinisterio de Economa
y Finanzas (MEF) atravs de la DGPM,as como los rganosResolutivos, las Oficinasde Programacin eInversiones de todos losSectores del GobiernoNacional (OPI-GN),de los GobiernosRegionales (OPI-GR)y Gobiernos Locales(OPI-GL), o el que hagasus veces en aplicacindel numeral 11.4 delartculo 11 de la Ley,
as como las UnidadesFormuladoras (UF) ylas Unidades Ejecutoras(UE) de cada Entidad.25
El proceso por el cualel Proyecto de Inver-sin Pblica deberpasar, con el fin de
probar su rentabilidadsocial, sostenibilidad ycompatibilidad con laspolticas (nacionales,regionales, locales ysectoriales), es el Ciclodel Proyecto. Este Ciclocomprende las fases depreinversin, inversiny post-inversin.
El SNIP cuenta condiversos instrumentosque orientan en elproceso de formulacin
y evaluacin de los PIP.Se pueden identificar 5tipos de herramientaspara su aplicacin, lasmimas que se pre-sentan y describen acontinuacin.
Instrumentos Tcni-cos y Metodolgicos
Anexos y Formatos Estudios y Documen-
tos Aplicativos SNIP Net Capacitacin y Asis-
tencia Tcnica
CUADRO 2DIAGNSTICO DE LA INCORPORACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO
EN LOS PROYECTOS DE INVERSIN PBLICA
ASPECTOS
PASES NORMATIVO INSTITUCIONAL PROCESOSMETODOLOGAS/HERRAMIENTAS
BOLIVIA
N/A Ministerio de Planifi-cacin del Desarrollo
- MPD, Viceministeriode Inversin Pblica yFinanciamiento Externo- VIPFE, es el rganorector del SNIP
En los contenidos m-nimos para la elabo-
racin de los proyectosde inversin pblicavigentes, no se conside-ra la incorporacin delAnlisis de Riesgo.
Aunque no existen me-todologas especficas,
vale la pena mencionarque el 5 de junio del2008, el Banco Mundialaprob el Proyecto deRecuperacin de Emer-gencia y Gestin encasos de Desastre.El equipo tcnico delproyecto elabor, laBoleta de Verificacinde la Valoracin delRiesgo.La Boleta permiteidentificar las amena-zas y vulnerabilidades,as como los daos
generados.Es una iniciativa opor-tuna que permitir la
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26 http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/DIFP/Bpin/Manual_de_Procedimientos_del_Bpin_2006.pdf27 http://www.senplades.gov.ec/images/stories/descargas/5servicios/1metodologiainversionpublica/DLFE-109.pdf
ASPECTOS
PASES NORMATIVO INSTITUCIONAL PROCESOSMETODOLOGAS/HERRAMIENTAS
BOLIVIA
incorporacin del An-lisis de Riesgo en lasmetodologas generalespara la formulacin yevaluacin de Proyectosde Inversin Pblicasostenibles.
COLOMBIA
Ley 46 desde1988
Decreto N 919
del 1 de mayode 1989
Direccin de Inver-siones y Finanzas(DIFP), el Grupo deAsesor de la Gestin
de Programas y Pro-yectos de InversinPblica (GAPI)26
El Grupo Asesor de laGestin de Programasy Proyectos de InversinPblica, Gapi, es lainstancia encargada deadministrar el Banco deProgramas y Proyectosde Inversin Nacio-nal - Bpin, a travs delcual se registran losproyectos susceptiblesde ser financiados o
cofinanciados con re-cursos del PresupuestoGeneral de la Nacin.Esta oficina -como yase mencion- disea,desarrolla y administralos instrumentos quesirven de apoyo en lagestin de proyectos deinversin pblica.
No se identificaronprocesos vigentes parala incorporacin delanlisis de riesgo en los
proyectos de inversinpblica.
La Metodologa Gene-ral Ajustada MGA.
En la MGA, la incorpo-
racin del AdR en losPIP se encuentra en elModulo 2: Preparacin,seccin Estudio deDesastres y/o Anlisisde Riesgo. Este mdulotiene como objetoidentificar y analizarlos riesgos que puedenafectar el diseo yel desarrollo de unproyecto de inversiny/o los riesgos que stepuede generar en suentorN
La implementacinde este estudio, esmediante el FormatoPE-10: Anlisis deRiesgos.
ECUADOR
Constitucin dela Repblica delEcuador (2008).
Si bien existe
este marco legalgeneral de laincorporacinde la GdR en laplanificacin ygestin de lasinstituciones p-blicas, no existenormativa espe-cfica que reguley se establezcael procedimientopara la incorpo-racin del anli-sis del riesgo enlos PIP.
SENPLADES median-te la Subsecretariade Inversin Pblica,debiera ser la entidadresponsable de la
incorporacin del AdRen los PIP.
No se identificaronprocesos vigentes parala incorporacin delAnlisis de Riesgo enlos Proyectos de Inver-
sin Pblica.
En la actualidad, laGua General para laPresentacin de Pro-yectos de Inversin y deCooperacin Externa
No-Reembolsable27,incorpora el Anlisisde Riesgo en la seccin4: Viabilidad y Plande Sostenibilidad, 4.3:Anlisis de Sostenibili-dad, 4.3.2: Anlisis deimpacto ambiental y deriesgos.
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ASPECTOS
PASES NORMATIVO INSTITUCIONAL PROCESOSMETODOLOGAS/HERRAMIENTAS
PER
Ley N 27293y sus modifica-torias
Reglamento delSistema Nacionalde InversinPblica (DS Con-cordado), apro-bado medianteDecreto SupremoN 102-2007-EF
Directiva Gene-ral del SistemaNacional deInversin Pblicaaprobada porResolucin Di-rectoral N 002-2009-EF/68.01
En la Directi-va General seestablecen losparmetros enque los Proyectos
de Inversin P-blica (PIP) sernevaluados. Enparticular, y enrelacin con elAnlisis del Ries-go, en la Segun-da DisposicinTransitoria de laDirectiva Gene-ral, se estableceque los PIP []cumplan conlos contenidosmnimos de Perfilpara declararla viabilidad deun (Anexo SNIP5A).
De esta manera,la normati-va existenteestablece elprocedimientogeneral para laincorporacin delanlisis del ries-go en los PIP.
Direccin Generalde ProgramacinMultianual del Sec-tor Pblico
La Direccin Gene-ral de ProgramacinMultianual del SectorPblico (DGPM) delMinisterio de Econo-ma y Finanzas (MEF)es un rgano de lneadel Viceministerio deEconoma que, entreotros, tiene a su cargola rectora del SistemaNacional de InversinPblica (SNIP). Comoente rector del SNIP,la DGPM es la msalta autoridad tcnicanormativa del SistemaNacional de InversinPblica y por tanto,establece las normastcnicas, mtodos yprocedimientos que
rigen los Proyectos deInversin Pblica28.
La DGPM, vela porquelos Proyectos de Inver-sin Pblica (PIP) atravs de sus estu-dios de preinversinhayan evidenciado sersocialmente rentables,sostenibles y compati-bles con los Lineamien-tos de Poltica. En estalnea, la incorporacindel anlisis del riesgoes un elemento quecontribuye a la sosteni-bilidad de los proyectosde inversin pblica.
El objetivo de estaseccin es mostrar elproceso que signific laincorporacin del An-lisis de Riesgo (AdR) enla metodologa generalutilizada por el SNIPque est descrita en laGua General de Iden-tificacin, Formulaciny Evaluacin Social deProyectos de InversinPblica a Nivel Perfil.
Este proceso se ma-terializ mediante laelaboracin de dosherramientas meto-dolgicas: (1) Pautasmetodolgicas parala incorporacin delanlisis del riesgode desastres en losProyectos de InversinPblica aprobadas porla DGPM y (2) Sistema-tizacin de Proyectos
en el mbito nacionalque ha incorporadoel Anlisis de Riesgoen la Formulacin eImplementacin delproyecto .
Cabe sealar queambos instrumentosson complementariosa la Gua General yamencionada y contri-buyen al desarrollode la metodologa dela incorporacin de laGdR en los PIP.
Las propuestas concep-tuales y metodolgicasdesarrolladas de ma-nera participativa, condistintos agentes delSNIP, han sido aproba-das por la DGPM y sonde uso obligatorio enel proceso de formu-lacin y evaluacin deproyectos desde agostode 2007. Dichos instru-mentos son:
Gua de Identifica-cin, Formulaciny Evaluacin Socialde Proyectos deInversin Pblica delSector Educacin anivel de Perfil. Fechade aprobacin:2005.
Gua de Identifica-cin, Formulaciny Evaluacin Socialde Proyectos deInversin Pblica del
Sector Salud a nivelde Perfil. Fecha deaprobacin: 2006.
Conceptos asocia-dos a la Gestin delRiesgo en la Plani-ficacin e Inversinpara el Desarrolloaprobada por laDGPM. Fecha depublicacin: 2006.
Gua Metodolgicapara Proyectos deProteccin y/o Con-trol de Inundacionesen reas Agrcolas oUrbanas. Fecha depublicacin:2007Pautas metodolgi-cas para la incorpo-racin del anlisisdel riesgo de desas-tres en los Proyectosde Inversin Pblicaaprobadas por laDGPM. Fecha depublicacin: 2007
28 Inciso modificado por el artculo nico de la Ley N 28802, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 21 de julio de 2006.
29 Directiva General del Sistema Nacional de Inversin Pblica Resolucin Directoral N 009-2007-EF/68.01, Articulo 18.30 http://www.mef.gob.pe/DGPM/docs/manuales/PautasRiesgos.pdf31 http://www.riesgoycambioclimatico.org/archivos/SistematizacionProyectosIncorporandoADR260408.pdf
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CRITERIOS oLINEAMIENTOS
deREFERENCIA COMN para
laINCORPORACIN de la
GESTIN delRIESGO en los
PROYECTOS deINVERSINPBLICA en losPASES ANDINOS
PARTE IV
FOTO: GABRIEL JAIME ARANGO
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CRITERIOS O LINEAMIENTOS DE REFERENCIA COMNPARA LA INCORPORACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOSPROYECTOS DE INVERSIN PBLICA EN LOS PASES ANDINOS
En la presente seccin, se presenta lapropuesta de lineamientos para la
incorporacin del anlisis del riesgo
en los proyectos de inversin pblica en los
pases de la subregin andina. Para ello, se
ha tomado como referencia fundamental
el diagnstico de los pases de la subregin
realizado por el equipo consultor (Captulo 3
y Anexo N 1 del presente documento) y los
resultados de los talleres realizados a nivel
nacional y subregional durante el primer
semestre del 2009.
4.1. METODOLOGA PARA LAEVALUACIN DE LOS PROYECTOSDE INVERSIN PBLICAINCORPORANDO EL ANLISIS DELRIESGO32
El marco conceptual que sustenta la
implementacin de la metodologa de
incorporacin del anlisis del riesgo en cada
uno de los mdulos que son parte de los
estudios de preinversin33: identificacin,
preparacin o formulacin y evaluacin, se
describe a continuacin indicando el objetivo
de cada mdulo, as como las actividades
a realizarse en cada uno de ellos para la
efectiva aplicacin del anlisis del riesgo
4.1.1. IDENTIFICACIN
El objetivo del mdulo de identificacin delPIP consiste, como su nombre lo indica, en
identificar y caracterizar el problema central
que busca resolver el proyecto, as como
sus posibles soluciones y acciones34. La
incorporacin del anlisis del riesgo en esta
etapa permite ver de manera preliminar lascondiciones de amenaza a las cuales puede
estar expuesto el PIP o las que ste pueda
generar.
El diagnstico del PIP permite analizar lasituacin actual relacionada con: (1) las
caractersticas del rea donde est localizada
la poblacin beneficiada (geogrficas, fsicas,
climticas, econmicas, sociales, etc.), y (2)
la entidad prestadora del servicio donde
se localizar el proyecto; es decir, se debecentrar en aquellas variables que sean
relevantes para el proyecto.
En el diagnstico se incorpora el anlisis deamenazasque permitir una aproximacina la probabilidad de ocurrencia de un evento
que podra afectar a la unidad productiva
existente o al proyecto, lo que a su vez es
insumo para la construccin de escenarios
considerando las caractersticas del
fenmeno peligroso (la localizacin o rea
de influencia, la recurrencia o frecuencia
probable de ocurrencia, la severidad o
intensidad, la duracin y la previsibilidad
o seguridad con la que puede establecerse
cundo y dnde ocurrir). Dicho anlisis
se basa en el conocimiento de los eventos
o situaciones de emergencias o desastres
que se pueden haber presentado en el
pasado en la zona (rea afectada, severidad,
duracin, recurrencia, etc.) y que puedenvolver a ocurrir en el futuro, as como de
los fenmenos o eventos peligrosos que se
podran surgir como nuevos por las dinmicas
de uso y ocupacin del territorio o generadas
por el mismo proyecto (por ejemplo, la
construccin de una carretera, puede generar
problemas de desestabilizacin del terreno
dependiendo de la forma que se hagan
los cortes de las laderas o la instalacin de
redes de gas, sino se cuenta con los cuidados
pertinentes, puede generar nuevos peligros
32 Esta seccin se basa principalmente en los siguientes documentos: von Hesse, Milton (2007). Sistematizacinde Proyectos en el mbito nacional que han incorporado el Anlisis de Riesgo en la Formulacin eImplementacin del proyecto. Consultora realizada para la Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ) yel Ministerio de Economa y Finanzas del Per (MEF); y, Beltrn, Arlette y Cueva, Hany (2007). Evaluacinsocial de proyectos para pases en desarrollo.
33 Segn su nivel de profundidad, los estudios de pre inversin pueden ser a nivel de perfil, pre factibilidad ofactibilidad.
34 Beltrn, A y Cueva, H (2007).
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que antes no existan en la zona). A fin derealizar este anlisis, se recomienda acceder
a diversas fuentes de informacin como:
conocimiento local, estudios y documentos
tcnicos, planes de ordenamiento territorial,
informacin prospectiva cientfica, entre
otros35.
El anlisis de las caractersticas de lapoblacin beneficiada, adicionalmente a
los anlisis sociales y econmicos realizados
normalmente, debe permitir identificar lapercepcin de la gente en relacin con los
riesgos, y sus condiciones de vulnerabilidad
(vivienda, medios de vida, servicios,
infraestructura, etc.). Del mismo modo, debe
analizarse hasta qu punto la poblacin
puede ser afectada por riesgos que se
generan debido a la intervencin del proyecto
(de acuerdo con el tipo de proyecto y con
la afectacin al medio ambiente que este
genere) o beneficiada por la reduccin de los
riesgos existentes a raz de las intervenciones
generadas por el proyecto.
Complementariamente, el diagnstico delservicioanaliza cmo se provee actualmenteel servicio (situacin sin proyecto), los
procesos o causas que han determinado la
situacin actual. En relacin con el servicio,
se recomienda evaluar
