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Colombia y Venezuela: interpresidencialismo e integración regional

Juan Pablo Milanese

Introducción

Históricamente Colombia y Venezuela han tenido una relación conflictiva. Sin

embargo, desde finales de los ochenta y sobre todo a principios de los noventa ambos

países establecieron nexos cada vez más estrechos, que se convirtieron en un

prometedor proceso de integración bilateral. Esto no es casual, sobre todo en un

momento histórico en que el poder de las fuerzas centrífugas de la globalización actuó

paralelamente a las fuerzas centrípetas de la regionalización. Dicho acercamiento

procuraba superar los fallidos intentos previos del subcontinente, incluso de la misma

región andina, generando además un importante grado de interdependencia a través de

metas y procedimientos razonablemente aplicables.

Refiriéndose a esta cuestión prestigiosos observadores se manifestaron del

siguiente modo:

Comentaristas especializados, reconocidos dirigentes, congresistas atentos y

académicos de distintas disciplinas, convergen en manifestar y reiterar la

importancia en sentido positivo de los lazos colombo-venezolanos. De allí que la

voluntad y la determinación de Colombia a favor de la integración con Venezuela

se haya tornado en una prioridad definitivamente nacional. Todo lo cual

incrementa el desafío que significa mejorar y reforzar los múltiples y ricos

compromisos entre Bogotá y Caracas. Más aun cuando probablemente sólo caben

Versiones previas del presente trabajo fueron: expuesta en el 20

th International Political Science

Association World Congress, Fukuoka 2006, en el panel Prospects for Regional Integration - presentado

al jurado del congreso en el mes de junio de 2005-, y publicada en Cuadernos del Centro Latinoamericano

de Economía Humana N° 91, CLAEH, Montevideo, diciembre 2005.

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a ambos países dos alternativas frente al siglo XXI: o, llegan al mismo separados,

siendo así parte de una periferia altamente subdesarrollada; o bien, lo hacen en

forma conjunta, haciendo gravitar a su alrededor los destinos de una región, siendo

así interlocutores de alguna relevancia en el sistema global (Cardona, D. Nasi, C. y

otros 1992: 92).

Dentro de este marco, el presente trabajo pretende analizar el apogeo y la crisis de

dicho proceso de integración incluido dentro de uno de mayor envergadura, aunque

menor profundidad, como el andino que incluye además a Ecuador, Perú y Bolivia. Se

observará además la incidencia directa de los presidentes, por encima del resto de los

actores políticos de ambos países, tanto para impulsar como para detener e incluso,

hacer retroceder al proceso. En este contexto, la participación de los jefes de Estado se

constituyó como el principal mecanismo de promoción, aunque dejó como déficit

principal un precario sistema institucional que no logró contener al esquema de

integración en períodos de desavenencias presidenciales como las que se dieron durante

los últimos años de la década de los noventa y principios de la de 2000. Así se podrá

observar cómo choques de ideologías y personalidades de los primeros mandatarios se

transformaron en el principal obstáculo para el mantenimiento de un proceso que pocos

años atrás se veía prácticamente como ―irreversible‖.

El inicio del proceso integrador en la región andina

Nacido como el antecesor de la Comunidad Andina de Naciones, el Pacto Andino

surgió del Acuerdo de Cartagena en 1969. Inicialmente fue integrado por Colombia,

Ecuador, Perú, Bolivia y Chile (quien se retiraría en 1976), sumándose Venezuela en

1973. Su principal objetivo era la gradual construcción de un Mercado Común de

América Latina surgiendo del fracaso de la Asociación Latinoamericana de Libre

Comercio (ALALC). Dentro de este marco, se caracterizó fundamentalmente por dos

elementos centrales como la liberalización del comercio intraregional y la planificación

industrial común.

La idea de sus creadores era que todos los miembros del grupo debían beneficiarse

del cambio de la estructura industrial, por lo que el Tratado establecía un trato

preferencial para los países de menor desarrollo relativo como Bolivia y Ecuador. De

3

este modo, se pretendía que el desarrollo se llevara a cabo en un marco de ―armonía y

equilibrio‖. Si debía existir una planificación subregional no solo debía preocuparse por

la eficacia sino también por la equidad, de modo que era necesario contar con

instituciones que velasen por los intereses del conjunto. En este contexto, aparecieron

dos: en primer lugar la Junta, institución de carácter supranacional cuyas principales

características eran la capacidad técnica de proponer una programación y el poder de

iniciativa; en segundo lugar la Comisión de Representantes de Gobierno, institución

intergubernamental que funcionaba bajo el sistema de voto mayoritario.

Si bien sus resultados fueron satisfactorios en un primer momento su performance

comenzó a decrecer con la inclusión de Venezuela y el alejamiento de Chile1 (Malamud,

A.).2 Por otro lado, el Acuerdo tenía un exceso de disposiciones intrascendentes

respecto del tratamiento a los países de menor desarrollo que entorpecieron el

funcionamiento del bloque. Esto se contraponía a la ausencia de instituciones

fundamentales como un tribunal de solución de controversias, imprescindible dentro de

un acuerdo predominantemente económico (Salgado, 1998).

La solución para superar la crisis planteada se buscó a través de la construcción de

dos nuevas instituciones regionales. Así, en 1979, se constituyeron la Corte de Justicia y

el Parlamento Andino, ambas prácticamente carentes de poder y donde la forma

precedió a la función (Malamud, A., 2002). De este modo, el Pacto cayó en la

inoperatividad de una inútil fachada institucional, agravada por la ausencia de liderazgo

político. Además, si bien el intercambio de mercancías se desarrolló positivamente

estuvo muy lejos de ser un éxito.

Por otro lado, ―[...] la planificación industrial probó ser un fracaso. Los intereses

divergentes sumados a la falta de infraestructura, el escaso entendimiento y

complementación mutua de las economías participantes, se interpusieron en el camino

hacia el crecimiento conjunto‖ (Von Gleich, 1994: 44). Además, las políticas de ajuste

implementadas en la región disminuyeron el nivel de actividad económica y por lo tanto

de importaciones incluyendo las intrarregionales. Esto profundizó la crisis de los

1 Dado lo complejo del esquema en el que se fundamentaba el proceso, dicho evento llevó a la

renegociación de mecanismos básicos del mismo, perturbando el cronograma de integración establecido

inicialmente (Mace, 1988). 2 http://campus.usal.es/~dpublico/areacp/Doctorado0304/Seminario_Investigacion03/Malamud04.PDF

4

acuerdos ya que dichas disposiciones unilaterales no discriminaron entre socios y no

socios (Fairlie Reinoso, 2002).

El Interpresidencialismo como eje de la integración latinoamericana de los ´90

Ya desde los sesenta la CEPAL reconoció que los costos de la sustitución de

importaciones podían ser altos. Esto impulsó el nacimiento de la visión de desarrollo

hacia un ―modelo mixto‖ que combinaba a la industrialización por sustitución de

importaciones (ISI) con una política de promoción de exportaciones. Éstas fueron las

ideas que permearon el desarrollo de los primeros procesos de integración

latinoamericanos (Ocampo, 2001). A partir de ellas se pensaba superar las limitaciones

del ISI creando un mercado regional ampliado. De este modo se eliminaban las barreras

internas al comercio, sin perder los elevados niveles de protección externa.

Sin embargo, desde el inicio de los mismos comenzó a percibirse un importante

grado de debilidad, o incluso ausencia, de intereses transnacionales que hizo fracasar la

primera oleada.3 De hecho, ya antes de la crisis económica de inicios de los años

ochenta se manifestó claramente que las ambiciones de la integración latinoamericana

estaban en un callejón sin salida (Von Gleich, 1994: 39).

Hacia fines de la década de 1980 surgió en la región un nuevo tipo de metodología

caracterizada por las rebajas arancelarias indiscriminadas, lineales y automáticas

(Vázquez, 2003) en el plano económico y una activa participación de los presidentes en

el plano político. Justamente fueron los presidentes quienes contribuyeron en mayor

medida a configurar la integración regional proveyendo dirección y liderazgo a los

procesos sobre el resto de los actores políticos nacionales como los congresos y otros

que han sido sistemáticamente mantenidos al margen (Malamud, A., 2002).

¿Por qué los presidentes? Porque los presidencialismos latinoamericanos se

caracterizaron históricamente por la concentración del poder en el ejecutivo, más

precisamente en el primer mandatario, bajo una tradición de cultura política personalista

y caudillista (Nohlen, 1991: 42). Como plantea Jonathan Hartlyn (1998: 202) ―[…] tal

como ha demostrado la historia, el presidencialismo ha sido un principio incuestionable

en Colombia […]‖, sumado esto a la tradicional supremacía del presidencialismo

venezolano a pesar de algunas tensiones entre el ejecutivo y el legislativo. De este

3 Esta primera oleada estuvo constituida por casos como la ALALC, la Asociación Latinoamericana de

Integración, el Mercado Común Centroamericano y el Pacto Andino.

5

modo, las presidencias centralizaron una importante cuota de poder respecto del resto de

las instituciones que componen el Estado. Así, con una reducida participación de otros

actores resulta más fácil para el ejecutivo controlar y manipular recursos de poder como

las instituciones, la iniciativa, la información y las ideas (Malamud, A., 2002: 13).

De este modo, la integración se basó en la ―hiperactividad presidencial‖, a partir

de la cual la politización de los procesos ―ahoga‖ la posibilidad de construcción de

cualquier organismo técnico, dejándolo sin margen autónomo de acción. Así, los

presidentes, por sus capacidades institucionales y el papel tradicional de la estructura

presidencial, se constituyen como los principales generadores de reglas. Por lo tanto,

cada demanda, ya sea significativa o irrelevante, se deriva directamente al presidente

(Malamud, A., 2003).

En este contexto, las cumbres presidenciales juegan un papel central ya que,

aunque no son garantía de éxito, potencian la probabilidad de alcanzar resultados

positivos. El presidencialismo virtuoso (que no abusa de los atributos presidenciales en

la conducción de política exterior) encuentra en las cumbres una herramienta

fundamental ya que la presencia de los Jefes de Estado en las negociaciones legitima el

proceso Pero de no funcionar, el fracaso también puede alcanzar una dimensión

extraordinaria. (Deustua, 2004).

Durante los noventa esta modalidad de integración basada en la diplomacia

interpresidencial funcionó de manera positiva, haciendo que la toma decisiones

estratégicas por parte de los presidentes llevase a la resolución de graves crisis

(Malamud, A.). Pero así como el presidencialismo concentracionista pudo haber

impulsado satisfactoriamente la integración con una endeble estructura institucional,

durante gran parte de la década del noventa (Malamud, A., 2002) también resultó

nocivo en períodos de desavenencias entre los gobernantes de los distintos países.

El liderazgo de los presidentes en la construcción de la de la integración andina

Llegados los años noventa renació el interés por la integración, generando nuevos

brios en los viejos procesos latinoamericanos que amenazaban con desaparecer. Así,

dicho término reaparece asiduamente en el discurso de los jefes de Estado, y las metas

6

que durante más de veinte años fueros esquivas comenzaron a transformarse en realidad

(Pardo García Peña, 1992: 5).

Pero estos nuevos casos se construyeron a partir de características absolutamente

diferentes, inspirados en el concepto de nuevo regionalismo. Éste se caracterizó

principalmente por la convergencia de las políticas económicas de la región bajo

preceptos como la apertura unilateral, las privatizaciones y los programas de

estabilización. Dentro de este marco se establecieron: la liberación comercial amplia (lo

esencial del intercambio mutuo a mediano plazo) con rebajas automáticas, el

establecimiento de reglas de origen más elaboradas y complejas, la inclusión de otras

áreas además del comercio, limitación o desaparición del trato diferencial para países

menos desarrollados y la integración orientada por el mercado (Zalduendo, 2002;

Mattos, J, 1999: 91).

Así es como la integración pasó de ser una ―herramienta defensiva‖, dirigida a la

construcción de espacios económicos protegidos, a una dirigida a la apertura de los

mercados. Esta última cuestión dejó de ser una contradicción a las aspiraciones de

integración en la economía mundial cuyo objetivo central comenzó a ser el aumento de

la competitividad. Sin embargo el cambio no se dio exclusivamente en el plano

económico sino también en el institucional. En este aspecto la orientación pro-mercado

favoreció la construcción de una institucionalización reducida centrada en una

estructura intergubernamental con un claro predominio de los presidentes:

Los acuerdos subregionales tradicionales han comenzado a reformar la estructura

institucional que habían heredado del pasado, en tanto que los regímenes más

recientes se basan en acuerdos intergubernamentales más espartanos (Iglesias,

2001: 142).

El caso andino se caracterizó, sin embargo, por la construcción de un andamiaje

institucional amplio (sin que esto signifique que los presidentes no fuesen los

principales impulsores del proceso), aunque solo en términos formales. Cuatro

documentos fundamentales sentarían las bases sobre las que se apoya el renacimiento de

la integración en la región: el Protocolo de Quito, el Acta de Galápagos, el Acta de La

Paz y el Acta de Barahona.

7

A través del Protocolo de Quito (1988), que modificó el Acuerdo de Cartagena, se

flexibilizaron los principales instrumentos económicos como la prórroga de plazos de la

liberalización comercial o la inclusión de la cláusula de nación más favorecida, tanto

hacia adentro como hacia fuera. Sin embargo no fue sino hasta 1989 cuando la región

inició un firme proceso de profundización y apertura. En pocos meses se materializaron

importantes resultados en lo que se refiere a liberalización del comercio recíproco, algo

impensable en las dos décadas anteriores (Salgado, 1998).

Para esto fue esencial la construcción del Consejo Presidencial. Creado en 1990 y

compuesto por los presidentes de los Estados miembro, su función es la de emitir

Directrices sobre distintos ámbitos de la integración subregional, instituyéndose como el

principal órgano del Sistema Andino de Integración (Malamud, A., 7). En este caso la

realización de cumbres interpresidenciales potenció extraordinariamente las

construcción de una suerte de orden regional (Deustua, 2004). Una característica

preponderante de este periodo fue la decisión con que los presidentes intervinieron en la

construcción del nuevo acuerdo. Esta participación de los Jefes de Estado sirvió para

disolver los obstáculos económicos y políticos con que se había estado tropezando

(Vieira Posada, 2003: 46). Incluso entre los años 1992 y 1995, en los que el Consejo no

se reunió, se notó una fuerte desaceleración en el plano político del proceso de

integración.

La constitución del Consejo representó la principal innovación institucional del

relanzamiento andino y no el cambio de nombre de Pacto Andino a Comunidad Andina

de Naciones (1997) que intentó constituirse como un avance simbólico (imitando el

caso de las Comunidades Europeas) sin resultados significativos. Fue justamente a

partir de la construcción del Consejo cuando quedó claro que las autoridades vinculadas

al proceso de integración eran las de mayor jerarquía y no solo las de comercio. De este

modo se confirmaba la fuerte vocación del nuevo proyecto andino (Cardona, 2002a: 11

y 12). Así los gobiernos decidieron poner en marcha los compromisos integracionistas y

fueron los presidentes de los cinco miembros quienes asumieron la conducción del

proceso (Vieira Posada, 2003).

De este modo, en cualquier evaluación correspondiente al desempeño del Pacto

Andino primero, y posteriormente de la CAN, la mayoría de los autores coinciden en

que los éxitos conseguidos se deben fundamentalmente al trabajo del Consejo

8

Presidencial (Malamud, A., 2003: 61). Como reflexionó Lloreda Ricaurte, quien fuera

director del Secretariado General de la Comunidad Andina: ―la participación activa de

los presidentes (en el Consejo Presidencial Andino) ha sido un factor de primer orden

en la consolidación y la profundización del proceso andino de integración‖,4 sumado a

lo expresado por Edgardo Mondolfi Gudat (2002), Segundo Secretario de la embajada

de Venezuela en la República Argentina: ―Buena parte de la agenda entre ambos países

(refiriéndose a Colombia y Venezuela) se lleva a través de encuentros presidenciales

que usualmente se realizan en ciudades fronterizas […]‖.

Colombia y Venezuela, motor de la integración

El aumento del comercio recientemente mencionado llevó a varios analistas a

señalar que:

Como se advierte, la vigorosa reactivación del Grupo Andino ha creado

interdependencias que, si la tendencia no se quiebra, puede consolidar una

integración que tendría la ocasión de proponerse metas mucho más ambiciosas

(Salgado, 1998: 71).

Frente a esto es indispensable resaltar el papel fundamental que Colombia y

Venezuela, quienes hasta la década del ´90 vivieron económicamente de espaldas con

empresarios que no se conocían e inversiones casi insignificantes, jugaron tanto en lo

que se refiere al aumento del comercio como a los progresos del proceso de integración

en dichos años, como resaltara Pardo García Peña (1992: 6-7):

Colombia y Venezuela están haciendo un esfuerzo sin precedentes por sacar

adelante un esquema integracionista que utiliza una concepción diferente, por lo

pragmática, a los ideales que inspiraron la búsqueda de la unidad en el pasado. La

realidad demuestra, que los avances son mayores y que la voluntad de las dos

naciones ha permitido, hasta ahora, enfrentar los obstáculos que se han presentado

[…]

4 Malamud, A. (2003): ―Presidential Democracies and Regional Integration. An Institutional Approach to

Mercosur (1985-2000)‖, PhD Thesis European Uneversity Institute, Florence.

9

[…] A la vez, la unificación de los mercados está jalonando iniciativas hacia la

armonización e integración en otras áreas de las dos economías. Y el contexto

global de las relaciones bilaterales ha creado un clima apto para la cooperación en

varios frentes: el de las acciones policivas y militares, la concertación política, la

negociación de los temas de mayor sensibilidad para la opinión pública de los dos

países y el desarrollo fronterizo.

Comercialmente hablando, la alianza colombo-venezolana también jugó un papel

central, siendo reconocida como un éxito por la Organización Mundial del Comercio

que la ha identificado como un ejemplo iberoamericano para el resto del mundo.

Incluso, pese a la suspensión de Perú (que implicó no solo un problema político

sino la desaceleración del crecimiento del comercio intrazona)5, los resultados en la

década del noventa fueron positivos haciéndose evidente un rápido crecimiento de los

flujos comerciales entre Colombia y Venezuela. De este modo, se transformaron en el

eje más dinámico de la región Andina hasta 1998 (Salgado, 1998: 68).

Durante esos años, el Grupo Andino cumplió con uno de los principales objetivos

de todo procesos de integración entre países en desarrollo: alentar las exportaciones de

productos no tradicionales, especialmente manufacturas. Justamente fue en el caso de

Colombia y Venezuela donde se dio el más alto grado de diversificación (Salgado,

1998: 71). Dentro de este marco la región logró liberalizar el comercio mutuo, a lo que

se agrega el acuerdo para el establecimiento de un arancel externo común entre

Colombia y Venezuela (Ocampo, 2001: 152; Garay, 1992: 81). Estos países han

establecido, sobre la base de un activo intercambio comercial y financiero una zona de

libre comercio desde el 1° de enero de 1992 bajo el marco del Acta de San Pedro

Alejandrino que inicialmente se enmarcó en el proceso del Pacto Andino. De este modo,

ambos se convirtieron en el eje que otorgó dinamismo a la integración de la región,

incluso acercándose a México mediante la construcción del G3 (Serbín, 1992: 26).6

5 El temporal alejamiento del Perú se basó por un lado en la dificultad para negociar el arancel externo

común y por el otro, en el distanciamiento en las relaciones entre Perú y Venezuela, producto de la

disolución de Congreso y la Corte Suprema de Justicia por parte de Alberto Fujimori, en 1992. La

Comisión aprobó el alejamiento mediante la Decisión 321, ―Suspensión temporal del Perú‖ (Mauricio

Pacheco Suárez). 6 Si bien las posibilidades del G3 eran muy superiores a las del Pacto Andino, dada la inestabilidad del

resto de las economías de la región (Zapata, 1992: 108), finalmente fracasó por varios motivos entre los

que se encontraban el profundo anclaje de México en el NAFTA, la oposición de un gran sector del

10

Incluso, el acercamiento colombo-venezolano aparecía como mucho más realista

que el andino7 (Cardona, 2002a: 21). Colombia rescataba del Pacto Andino la fuerza de

las negociaciones con Venezuela y se tenían muy pocas expectativas en una efectiva

integración con Bolivia, Perú y Ecuador, países que contaban con muy poco que

ofrecerle en el plano comercial (Zapata, 1992: 128).

Pero este acercamiento no fue casual. En él jugaron un papel central los

presidentes César Gaviria y Carlos Andrés Pérez que lograron dejar atrás viejas

rivalidades construyendo una agenda común de cooperación. Clara muestra de esto dio

el ex presidente Pérez cuando declaró: ―Ojalá sean los empresarios quienes nos exijan

más en materia de integración‖.8 De este modo, la voluntad de acercamiento de ambos

países generó un fluido contacto que no tardó en materializarse en instituciones

bilaterales como: la Comisión Presidencial Negociadora, la Comisión Presidencial de

Integración, la Comisión Presidencial de Asuntos Fronterizos y la de Asuntos Puntuales

en Materia de Comercio.

Dentro de este marco se realizó una fructífera serie de encuentros que comenzó en

marzo de 1991 cuando Gaviria9 viajó a Caracas acompañado de una numerosa comitiva

que incluía empresarios y a los ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda y

Agricultura. De este modo se involucró al sector empresarial, haciéndolo parte efectiva

del proceso. Poco después, en mayo de 1991, Pérez visitó Colombia firmando con el

primer mandatario de ese país una declaración conjunta que señalaba la necesidad de

intensificar la lucha contra el narcotráfico (Cardona, D. Nasi C. y otros 1992: 22, 35).

Salvando las grandes diferencias del caso Colombia-Venezuela parecían erigirse como

los líderes e impulsores del proceso de integración regional del mismo modo que

Francia y Alemania lo habían hecho en Europa.

empresariado venezolano y la poca presencia del colombiano durante el proceso de negociación

(Cardona, 2002b: 60). 7 Ya desde principios de 1992 el Grupo Andino se encontró en una situación paradójica; por un lado el

comercio entre los Estados mantenía una evolución ascendente, pero por otro las negociaciones no podían

resolver la adopción de un arancel externo común (período que entre 1992 y 1995 que coincidió con la

inexistencia de reuniones del Consejo), esencial para la ceración de una Unión Aduanera; tampoco se

llegaba a un acuerdo sobre la armonización de políticas macroeconómicas avances, que si se daban entre

Colombia y Venezuela (Vieira Posada, 2003). 8 Economía de Venezuela en plena reactivación, Integración Financiera, Noviembre 1991, N° 34.

9 No sería exagerado decir que la presidencia de Gaviria representó el paso más exitoso de Colombia a

nivel bilateral, elemento que fue central para el progreso de la integración andina (Cardona, 2002: 10).

11

Hacia la segunda mitad del mandato de Gaviria parecía estar claro que Venezuela

y la integración colombo-venezolana eran una referencia estratégica de la política

exterior colombiana. Se percibían significativas convergencias con el país vecino,

ubicando a la política hacia Venezuela en un lugar privilegiado. En este contexto tanto

el gobierno como el sector privado unieron esfuerzos para brindarle una mayor

intensidad a los vínculos bilaterales. Esta situación se dio en varios sectores de la

economía en los que se evidenció una clara convergencia entre los empresarios de

ambos países. (Cardona, D. Nasi C. y otros, 1992: 81).

Pero el acercamiento no se daba solamente a nivel económico. ―Se hablaba de un

emprendimiento integral con una amplia y muy compleja agenda común para ser

atendida institucionalmente‖, construyéndose además un vasto registro de temas. Todo

esto era posible no sólo por el conocimiento de los aspectos tensos de la relación, sino

además por una mayor conciencia de las ―interdependencias positivas‖ que podrían

potenciarse si se trabajaba cooperativamente en la agenda bilateral. Incluso durante el

gobierno de Pérez se definió al conflicto guerrillero colombiano como un problema

común, que obligaba a Venezuela a tener una participación activa en la facilitación de la

solución negociada del mismo (Cardozo, 2003).10

De este modo se planteaba que:

Cumplidos los años de la administración Gaviria, cada día tiene mayor vigencia,

tanto desde la perspectiva oficial como desde el terreno no gubernamental, la

crucial significación de Venezuela en la política internacional colombiana. Con

cambios, alteraciones y reacomodos, los vínculos colombo-venezolanos, públicos

y privados, civiles y militares, políticos y económicos, desde el centro y en las

fronteras, se han fortalecido y adquirido una dinámica intensa y positiva. La

integración real entre ambas naciones es un hecho fundamental para la historia de

ambos pueblos y los dos Estados, y volver atrás en el proceso, tendría un

elevadísimo costo para los dos países.

Seguramente las dificultades e inconvenientes continuarán. No obstante el manejo

creativo de las diferencias y el impulso audaz de las convergencias son hoy más

viables y necesarias (Cardona, D. Nasi, C. y otros,1992: 92).

10

Venezuela Ante el Conflicto Colombiano:

http://www.tableroglobal.com/HTML/_cEnsayos/Ensayo4.asp

12

La integración andina, liderada por Colombia y Venezuela aparecía como espacio

de proyección internacional basado en un marco institucional endeble pero respetado.

Pero, ―nada dura para siempre‖. Como ya fue anteriormente mencionado, en la segunda

mitad de los noventa el clima integracionista comenzó a enfriarse. Los cambios en las

tendencias de la economía internacional y las crisis políticas sufridas por países

miembros comenzaron a alejar un futuro que había comenzado a percibirse como

indivisible.

Colombia y Venezuela, motor de la desintegración

Rápidamente los avances logrados comenzaron a desvanecerse. Las tendencias

centrífugas existentes dentro del proceso comenzaron a prevalecer sobre su capacidad

de cohesión. Así como Colombia y Venezuela se constituyeron en algún momento en

eje de la integración, serían los principales artífices de la desintegración y si los

presidentes fueron actores centrales para el acercamiento también fueron protagonistas

del alejamiento.

La Internacionalización del conflicto colombiano como fuente de tensión

Hacia 1996 podía observarse un mayor grado de tensión e internacionalización del

conflicto colombiano. La financiación de los grupos guerrilleros y paramilitares con

recursos provenientes del narcotráfico fortaleció la tendencia al aislamiento,

comenzando a presentarse como una amenaza para los países limítrofes. Situación que

además se vio complicada por la inestabilidad política que generaban las sospechas de

financiación de la campaña electoral del presidente Ernesto Samper con recursos

provenientes del tráfico de drogas.11

Así, el balance de la gestión de este último implicó

la intensificación del conflicto armado, y el subsiguiente aumento de la violencia, la

agudización de la crisis económica y el incremento de la ingobernabilidad que generó

un clima nada propicio para la paz (Tickner, A., 2003).

11

Al día siguiente de haber ganado las elecciones, el candidato perdedor Andrés Pastrana, denuncia

públicamente que Samper había llegado a la presidencia con financiación del narcotráfico. A partir de ese

momento el presidente electo tuvo que empezar una defensa de su estadía y permanencia en el poder por

cuatro años (Murillo, 2002). De hecho la crisis de su administración se extendió a niveles que implicaron

la no renovación de la visa americana por parte del gobierno de Clinton (Camacho Guizado, 2003).

13

Sin embargo no fue sino hasta el gobierno de Andrés Pastrana cuando el conflicto

tomó una clara dimensión internacional, por lo menos formalmente hablando. Ya

durante la campaña presidencial planteó la necesidad emprender una suerte de ―Plan

Marshall‖, para conseguir la paz en Colombia, que implicaba la participación de los

Estados Unidos (Carvajal y Pardo, 2002, 184).

La agenda del inicio del gobierno de Pastrana (1998) contó entre sus temas

principales la normalización de sus relaciones con EEUU (desgastadas durante la

administración Samper). Rápidamente, el presidente William Clinton reconoció el

conflicto colombiano como un tema sensible para la agenda de seguridad de su país.

Esto fortaleció a Pastrana aunque a más largo plazo restringió el margen de maniobra

externo del Estado, legitimando una creciente incidencia de Estados Unidos en los

asuntos nacionales. Para entonces, sin duda el conflicto estaba cobrando una nueva

dimensión. Incluso, hacia 1999 se tornaba cada vez más difícil cualquier tipo de

solución como producto del estancamiento económico y aumento del tamaño de las

FARC, que para entonces llegaron a tener alrededor de 20 mil hombres y un

presupuesto que superaba los 500 millones dólares anuales (Ortiz, 2003).12

Fue en este marco en el que se inauguró el Plan Colombia. Analizado muy

sintéticamente, consiste en un paquete de ayuda norteamericano destinado a la

resolución del conflicto. Basado fundamentalmente en el principio de

corresponsabilidad,13

mutó rápidamente de un programa de desarrollo a una iniciativa

antinarcóticos y de guerra contrainsurgente lo que le da un carácter militar más que

policíaco. Sumado a esto, la iniciativa se concentró además en el fortalecimiento de

algunas instituciones del Estado como las Fuerzas Armadas, la Policía y los servicios de

Inteligencia (Ortiz, 2003).

A nivel interno fue rápidamente criticado tanto por su falta de debate como por la

gran influencia norteamericana a la hora de su realización, además de su enfoque

predominantemente militar. En este punto, pese a que Pastrana sostenía que el 80% del

Plan pertenecía a una dimensión social, solo era utilizado, para este fin, un 20%.

También se le criticó fuertemente su falta de perspectiva regional aunque a lo largo de

12

Recordemos que durante la década del noventa los grupos terroristas y paramilitares remplazaron en

gran medida a los cárteles como los principales productores y traficantes de drogas, actividad que les

proveía los recursos necesarios para su accionar. 13

El principio de coresponsabilidad consiste en el hecho que Estados Unidos reconoce su cuota de

responsabilidad en el conflicto por su carácter de mercado consumidor de drogas.

14

los meses en que se demoró la programación del Plan los países andinos se

pronunciaron escasamente respecto del mismo. Lo hicieron una vez que el Congreso

norteamericano decidiera apoyar la iniciativa con U$S 1300 millones (Pinto, 2003: 245

y 234).

Indudablemente esta iniciativa traería un importante revuelo en la región y tanto

Venezuela como Perú, Ecuador y Brasil tomaron medidas militares para proteger sus

fronteras de los potenciales efectos del ―derrame‖ de la crisis colombiana. A raíz de

estas preocupaciones, el gobierno de G. W. Bush lanzó, en 2002, la Iniciativa Regional

Andina, por la que Bolivia, Brasil, Ecuador, Perú y Panamá recibieron asistencia

americana. A pesar de ello, la regionalización de la guerra contra las drogas suprimió

otros temas relevantes en las relaciones subregionales, como el comercio, mientras que

ha facilitado la inclusión del problema de las drogas en la agenda de seguridad y, con

eso, la obstaculización de esquemas que tienen en cuenta los graves problemas sociales,

políticos y económicos que estos países comparten, para hacer frente a este tema

(Tickner, A. 2003).

Desandando el camino del interpresidencialismo

Para entonces ya las relaciones entre Colombia y Venezuela comenzaban a

enfriarse. Mientras Colombia dirigía su mirada hacia EEUU, el presidente Rafael

Caldera había comenzado a hacerlo hacia Brasil (Cardona, 2002a: 21).14

Se iniciaba un

período de desencanto entre los países, que juntos habían sido vistos como el ―futuro‖

de la región andina. A diferencia de Pérez, Caldera tenía una aproximación no tan

cercana y más pragmática y defensiva que definió a la guerrilla como enemiga de la

seguridad venezolana.15

Sin embargo, ambos estuvieron comprometidos con los

principios cooperativos, incluso a pesar de las dificultades que la crisis del gobierno

Samper generaba para la construcción de una agenda común. Pero, faltaba poco ya para

14

Es importante resaltar que, si bien Caldera se acercaba cada vez más a Brasil, durante su presidencia se

llegó al más alto punto de coordinación entre las fuerzas armadas de ambos países al punto de autorizar

las persecuciones ―en caliente‖ dentro del territorio venezolano (Malamud, C., 2004: 57). 15 Debe reconocerse que hubo dos hechos de fuerte tensión. El primero, la pugna por la Secretaría

General de la OEA entre el ex presidente César Gaviria y el canciller Miguel Ángel Burelli Rivas, que

apenas comenzado el período de Caldera enrareció el clima de las relaciones. El segundo, el ataque al

puesto de la Armada venezolana a las orillas del Meta, en febrero de 1995, que se constituyó en el

momento más tenso desde la crisis de 1987 (Cardozo, 2003).

15

que hiciesen su aparición en la arena jugadores que terminarían de dar el giro de la

política bilateral.

1998 sería un año central. ―El inevitable fracaso de Caldera, quién trató de

gobernar como lo había hecho en su anterior período (1968-1973) abstraído de las

nuevas realidades mundiales y regionales‖ (Romero, A., 2003: 111), produjo una crisis

terminal dentro del sistema político venezolano. Creó así el caldo de cultivo para la

candidatura presidencial de Hugo Chávez, ex golpista elegido por una abrumadora

mayoría en diciembre de 1998. Fueron estas elecciones las que cambiaron

definitivamente las buenas relaciones entre ambos países. La política exterior

venezolana comenzó a reconfigurarse claramente desde 1999, destacándose la

reconsideración de fines, medios y de sus políticas de alianzas (Fescol Policy Paper 7,

2006). ―Desde su llegada al poder Chávez comenzó a modificar muchos de los acuerdos

o sobrentendidos que hasta entonces habían construido un importante nivel de confianza

entre ambos gobiernos‖ (Malamud, C., 2004), entre los que también se podía observar

la irregularidad de las reuniones de las comisiones presidenciales bilaterales.

Si bien los problemas de la frontera colombo-venezolana tienen una mayor

envergadura que con el resto de los vecinos, las actitudes de Chávez agravaron

profundamente la crisis. Desde 1998 el primer mandatario venezolano ha lanzado una

permanente batería de declaraciones que no hace más que dificultar la relación, por

ejemplo:

―No somos enemigos del gobierno ni de la guerrilla de Colombia‖

―Tenemos una posición neutral, sin darle beligerancia a la guerrilla. Ha sido el

mismo gobierno colombiano, la gestión de Andrés Pastrana en su búsqueda de paz,

la que dio beligerancia y estatuto político a la guerrilla‖.16

De este modo, el gobierno venezolano perdió credibilidad y aceptación como

interlocutor para su par colombiano, ya que la administración Pastrana entendió la

injerencia del gobierno de Venezuela en los asuntos colombianos como un esfuerzo por

elevar el status de las guerrillas. Incluso, después de los sucesos del 11 de septiembre de

16

Malamud, C., 2004: 60.

16

2001, Venezuela se negó a declarar grupos terroristas tanto al ELN como a las FARC

aunque si lo hizo con los grupos paramilitares (ICG, 2003: 13, 14).

Por otro lado, en términos de integración regional Chávez privilegia la dimensión

político-defensiva frente a la de liberalización comercial. Además, ha promovido una

reconfiguración de la CAN en este sentido. Ya desde 1999 las reservas político

ideológicas del primer mandatario venezolano hacia la Comunidad eran grandes. Así, si

bien durante sus tres primeros años de gobierno suscribió todas las declaraciones,

también manifestó abiertamente sus objeciones al proceso: ―Tengo tres años diciendo

que el sistema andino de integración no es un sistema de integración[...]‖. Las

relaciones del gobierno de Chávez con Colombia estuvieron fuertemente marcadas por

una nueva concepción geopolítica caracterizada fundamentalmente por la pretensión de

un orden mundial multipolar que funcionase como contrapeso a la presencia

estadounidense en la región. De esto la clara oposición al Plan Colombia (Cardozo, E.,

2002: 155, 158).

También deben sumarse sus ambiciones de liderazgo regional observables en las

numerosas ocasiones en las que ha mencionado sus pretensiones de exportar la

―revolución‖ a otros países de la región. Incluso en más de una oportunidad su retórica,

esencial para su proyecto bolivariano, generó claros choques con Colombia. De todos

modos es necesario reconocer que ha existido una importante brecha entre la retórica

revolucionaria y la realidad a pesar de los desplantes y amenazas (Romero, A.,

2003:114). Sin embargo, fue dentro de este marco donde los gobiernos de Chávez y

Pastrana llegaron a niveles de tensión sin precedentes. Posiblemente, el punto

culminante fue durante el intento de golpe de Estado del 11 de abril de 2002.

Durante ese intento, Juan Manuel Santos, ministro de economía y mayor artífice

técnico de la integración económica colombo-venezolana, declaró:

La situación con el presidente Chávez misma estaba deteriorando mucho el ambiente

económico aquí en Colombia frente a Venezuela, y yo esperaría que eso se

normalice […] Dije que el señor Pedro Carmona era un conocedor de Colombia, ya

17

que con él negociamos el acuerdo de libre comercio hace 10 años, y por lo tanto sería

un magnífico interlocutor en materia comercial y económica.17

A lo que la Vicecanciller Clemencia Forero agregó, sin ocultar su alegría:

Se está organizando un gobierno interino presidido por un gran integracionista que es

don Pedro Carmona, de tal manera que nosotros deseamos que esta transición que se

inicia en Venezuela sea signada por el regreso a los principios democráticos y a la

garantía de los derechos fundamentales de los venezolanos.18

Esto generó la inmediata reacción del chavismo que acusó al triángulo

Washington, Bogotá y la ―oligarquía venezolana‖ como la fuente ideológica y material

del intento de golpe de Estado. Posteriormente con la llegada de Uribe, si bien hubo

mayor distensión, ambos mandatarios mantuvieron un elevado nivel de enfrentamiento.

A eso refirió el presidente venezolano del siguiente modo:

Las relaciones [...] han venido deteriorándose, porque llegaron a un punto, y esto

hay que reconocerlo, de congelamiento prácticamente, sobre todo después del

golpe de estado. La posición del gobierno de Pastrana fue muy inconsistente. Nada

clara. Algún funcionario del alto grado del gobierno llegó incluso a aplaudir el

golpe públicamente. Y aún después de haber retornado este servidor aquí, no

ratificaron, lo que hubiese sido bien recibido por nosotros.19

En 2002 una vez electo Álvaro Uribe recibió de Pastrana un país rehabilitado en

sus relaciones con Estados Unidos y la Unión Europea. Desde entonces, su política

exterior se centra en una pragmática búsqueda de apoyo internacional a la estrategia de

seguridad, recabando principalmente en Washington y sin que exista una visión de

seguridad compartida de nivel regional, fundamentalmente debido a la incapacidad

política de las sociedades y los gobiernos regionales de construir agendas comunes. Ya

17

Presidentes A. Latina condenan ruptura democracia en VenezuelaTerra/Reuters

http://www.terra.com/actualidad/articulo/html/act76809.htm 18

Presidentes A. Latina condenan ruptura democracia en VenezuelaTerra/Reuters

http://www.terra.com/actualidad/articulo/html/act76809.htm 19

El espectador.com, ―Entrevista exclusiva con Hugo Chávez Frías‖, Carlos Salgar y Libardo Cardona.

18

desde la campaña electoral, el entonces candidato apostó por una estrategia que

resaltaba el endurecimiento de la política de seguridad, buscando el reforzamiento

militar del Estado mucho más que el diálogo con los actores armados, rompiendo con

la tradición de negociar en búsqueda de pacificación de los grupos violentos. Además,

casi toda su política exterior ha sido puesta al servicio de la seguridad (Restrepo, 2004:

50, 51), cuestión que aumenta la potencia de sus choques con Chávez (ICG, 2003:16).

Sin embargo, con la administración de Uribe el acercamiento a Estados Unidos no

aumentó sólo en el plano de la seguridad sino también en lo referido al comercio, donde

rápidamente avanzaron las negociaciones para la firma de un tratado de libre comercio.

Esta situación es completamente distinta en el caso venezolano (aunque sigue

manteniendo a Estados Unidos como su principal socio comercial a través de las

exportaciones de crudo) que reforzó su aproximación a Brasil, sobre todo después de la

victoria de Da Silva, y el MERCOSUR, oponiéndose fervientemente a la firma de un

TLC con el gobierno americano. Indudablemente, este es otro punto de controversia que

no solo aleja políticamente a ambas administraciones sino que, además genera un fuerte

efecto centrípeto en la CAN.

Similitudes que generan choques

Así como pueden observarse grandes diferencias en el nivel ideológico y de

pensamiento geopolítico y geoeconómico entre Chávez y Uribe, existen también

importantes similitudes en cuanto al estilo de liderazgo personalista que alejaron aún

más a estos dos carismáticos líderes. Éstas se centran principalmente en cuestiones

como la concentración del poder en manos de los ejecutivos llegando a extremos de

incumplimiento del Estado de derecho. Como resalta María Jimena Duzán (2005):

A pesar de que aparentemente profesan ideologías distintas, ambos son

gobernantes de talante autoritario, que tienden a centralizar las decisiones en ellos

mismos y a ejercer el poder desconociendo los canales institucionales que existen

para solucionar problemas o evitar crisis […]

Los dos han reemplazado la palabra "nación" de su vocabulario presidencial, por la

de "Patria", como si ambos tuvieran la ardua y difícil tarea de refundar a sus

respectivos países. Chávez habla de manera siempre exultante, de la "Patria

19

Bolivariana" y Uribe de "los soldados de la Patria", de "los empresarios de la

Patria" e incluso hasta de los "los terroristas de la Patria.

―Ambos casos pueden enmarcarse, dentro de por lo menos cuatro problemas

identificables como inherentes a los presidencialismos latinoamericanos: los efectos de

las tentativas de abuso del poder presidencial en paralelo con el incesante intento por

reforzarlo, la ausencia de un poder moderador y la naturaleza de ganador único de las

elecciones presidenciales‖ juego de suma cero (Hartlyn, 1998: 193). Dentro de este

marco se constituyeron instituciones precarias, regidas por relaciones de carácter

clientelista que regulan el intercambio de recursos a cambio de lealtades. ―El

prebendarismo y el patrimonialismo aparecen así como consecuencias del desgaste o

desaparición de instituciones capaces de canalizar el conflicto y las demandas sociales

producto de la insatisfacción de los rendimientos económicos nacionales, la violencia, la

desigualdad social y la pobreza‖ (Bonilla, 2003).

De este modo, en ambos casos comenzó un proceso de hostilidad hacia los

partidos políticos que desembocó, ante la ausencia de contrapesos, en formas de

gobierno cuestionablemente democráticas. Esta situación se caracterizó por el

surgimiento de liderazgos individuales en manos de outsiders que personifican

demandas de difícil o imposible solución en un marco de políticas de superoferta.

Sumado a esto, ―el tradicional sistema presidencialista venezolano ha sido potenciado

por la Constitución de 1999‖ que fue sancionada en un contexto de debilitamiento del

principio de separación de poderes (Combillas, 2002). Ello se vio reflejado en su propio

texto donde predomina el Poder Ejecutivo y la centralización de atribuciones en el

presidente reforzadas por una forma de gestión política plebiscitaria, particularmente

fuerte en el caso de Chávez. ―Por otro lado en el caso colombiano, si bien instituyó

algunas limitaciones, la constitución de 1991 ha mantenido al presidencialismo como

principio incuestionable‖ (Hartlyin, 1998: 231).

Dentro de estos parámetros, Uribe ha buscado solidaridad latinoamericana en la

lucha contra el terrorismo. Esto encontró una fuerte resistencia en Chávez y

actualmente de Alfredo Palacios y moderada en Luiz Inácio Da Silva y Lucio

Gutiérrez. Con Venezuela las relaciones son difíciles y oscilantes (Restrepo, 2004: 51),

incluso, durante la realización de la XVII Cumbre Presidencial del Grupo de Río,

20

realizada en Cuzco en mayo de 2003, se generó un tenso debate entre Ricardo Lagos y

Chávez,20

ya que el presidente chileno declaró sobre la necesidad de solicitar a la ONU

que conmine a las FARC a dialogar con el gobierno colombiano. Esto generó la total

oposición del presidente venezolano que rechazó terminantemente la posibilidad de

cualquier intervención multilateral en la región. Finalmente, Venezuela fue el único país

que se negó a apoyar las propuestas de los presidentes de Perú, Alejandro Toledo, y

Ecuador, Lucio Gutiérrez, en pos de una salida que respalde al gobierno de Uribe.

También es importante tener en cuenta la naturaleza combativa y polarizante del

discurso antiterrorista de Uribe, que se constituye en otro factor que permite entender

los obstáculos que ha encontrado el gobierno colombiano a la hora de buscar aliados

regionales. De este modo, desde que asumió la presidencia, Uribe abogó por la

necesidad de crear iniciativas regionales de combate al terrorismo sin conseguir que sus

iniciativas resulten exitosas (Tickner, A., 2003).

La fuerte oposición de Venezuela se debe a que Chávez21

percibe la posibilidad de

una ―aventura‖ de Estados Unidos en la región. De ahí proviene la mayor fuente de

críticas proferidas contra el Plan Colombia desde Venezuela, entre las que se advierte

como la principal al hecho que el mismo haya sido elaborado unilateralmente por

Colombia que solo requirió la participación de EEUU, sin que en ningún momento

hubiese existido un pedido de cooperación a los vecinos que sufren consecuencias tanto

directas como indirectas del Plan (Pinto, 2003: 249).

Por otro lado, el gobierno de Uribe manifiesta permanentemente su insatisfacción

por la presencia de la guerrilla en territorio venezolano y la dificultad para coordinar

acciones comunes. Es así como en el campo de las relaciones bilaterales pareciera estar

observándose un diálogo de sordos. Tanto las agendas domésticas como las

internacionales son radicalmente distintas y los objetivos propuestos para la región son

contradictorios (Malamud, C., 2004: 59).

Recapitulando

20

Incluso, las relaciones con Chile estuvieron a punto de la ruptura ante la imprudente decisión de

Chávez de enarbolar la bandera de la salida al mar de Bolivia, hasta que la intervención de los presidentes

Lula y Kirchner lo obligó a silenciar sus arengas. 21

Que en alguna oportunidad llegó a manifestar la posibilidad de realización de un plan Venezuela.

21

Como se observa a lo largo del trabajo, a más tres décadas de su inicio la

integración andina arroja un saldo muy pobre. Existe una escasa propensión de los

miembros de la CAN a llevar adelante iniciativas comunes. Si bien en algún momento

fue la intención de la Comunidad Andina la construcción de redes institucionales que se

asentaran en una forma de reconstruir el pasado, erigidas sobre símbolos e íconos

comunes (Bonilla, 2003), ésta fracasó. La integración andina registró un gran

dinamismo a lo largo de los noventa pero en ningún momento logró generar fuerzas

centrípetas suficientes para garantizar su supervivencia y no caer en la irrelevancia. Las

grandes divergencias entre sus principales líderes provocaron un fuerte efecto centrífugo

erosionando la confianza recíproca y, en menor medida, el sentido de pertenencia a algo

más que los límites del Estado Nación. Incluso, como expresara Germánico Salgado

(1998: 110) ―En su ya larga vida, el empeño andino ha sido tantas veces noticia

conflictiva que para muchos es imposible verlo con el rostro del éxito‖.

Colombia y Venezuela se habían transformado en socios estratégicos, superando

complicaciones y generando un estrecho vínculo de gobierno a gobierno, siendo los

presidentes (fundamentalmente Gaviria y Pérez) los principales protagonistas, aunque

no únicos, del proceso. De este modo el compromiso de los primeros mandatarios

funcionó como la mejor garantía del mismo, aunque le dejase un muy escaso campo de

acción a las instituciones técnicas, ya que aparecían como intermediarios fuertes y

confiables capaces de vencer incluso las más sólidas resistencias de importantes grupos

de presión y con gran influencia en la vida pública e institucional.

Si bien esta metodología de integración, caracterizada por la impresión de una

fuerte estampa política y personal (Malamud, A., 2002: 51), puede producir efectos

positivos rápidamente, posee grandes limitaciones a la hora de la construcción

institucional. Durante los períodos de convergencia entre presidentes la integración

puede avanzar de manera considerable pero ante la ausencia de instituciones es probable

que genere grandes retrocesos durante las etapas de divergencia. Este fue justamente el

caso de Colombia y Venezuela.

Las relaciones entre ambos países se han debilitado, multiplicándose las causas de

tensión como producto en muchos casos de exabruptos discursivos y silencios del

gobierno venezolano, así como por la intensificación del conflicto colombiano

(Cardozo, 2002: 159) y la realización de acciones poco claras por parte del gobierno de

22

Colombia como la del ―caso Granda‖. Todo esto, sumado a la naturaleza combativa y

polarizante del discurso antiterrorista de Uribe y antiliberal de Chávez, no hacen más

que distanciar a la administración colombiana de la del país vecino. Dentro de este

marco, se yuxtaponen dos modos personalistas de hacer política sumados a dos

discursos absolutamente antagónicos en cuanto a sus objetivos. Así, las diferencias

político-ideológicas a las que se añade el choque de las personalidades de los

presidentes (extraordinariamente reforzados por la investidura institucional) se

establecieron como un fuerte obstáculo para la integración.

De este modo, no se ha avanzado en medidas concretas dentro del proceso, y en

muchos casos, cuando no se generaron fuertes choques, no se fue más allá de periódicas

e inútiles declaraciones cargadas de buenas intenciones, pero con escasos resultados

concretos (Malamud, C., 2004: 53). Así se produjo un proceso de crisis de las cumbres

presidenciales, sobre todo porque sus integrantes las utilizan para criticar su utilidad,

como ha ocurrido en varias ocasiones con el presidente Chávez. Es así como el discurso

pro integración ha coexistido permanentemente con acciones desintegradoras,

estableciendo como ya fue mencionado una suerte de diálogo entre sordos dentro del

campo de las relaciones bilaterales. En este contexto puede observarse cómo, en las

cumbres entre los países, los intereses en conflicto superan las coincidencias generando

una fuerte desaceleración, la detención y retroceso del proceso de integración.

Por último, es importante resaltar que la crisis bilateral no solo afectó a Colombia

y Venezuela. Inevitablemente ella se derramó hacia el resto de los socios de la CAN

transformándose así en uno de los principales factores de la parálisis o el retroceso de la

misma. De este modo, justamente los países que en períodos de relaciones cordiales

fueron las ―locomotoras‖ de la integración se transformaron rápidamente en las de la

desintegración.

23

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28

Colombia and Venezuela: interpresidentialism and regional integration*

Juan Pablo Milanese

Introduction

Colombia and Venezuela have had a troubled relationship historically. But after

decades of a distant relationship, since the early 80’s and mostly in the early 90’s, they

created close links building a promising process of bilateral integration. This was not

casual in a moment when the power of centrifugal forces of globalization acted along

centripetal forces or regionalization. Gradually and pragmatically, this approach tried to

overcome the failure of the subcontinent’s previous attempts, even in the Andean

region, of increasing economic and political interdependency through reasonably

applicable goals and procedures.

Addressing these issues, reputable observers have manifested:

Comentaristas especializados, reconocidos dirigentes, congresistas atentos y

académicos de distintas disciplinas, convergen en manifestar y reiterar la

importancia en sentido positivo de los lazos colombo-venezolanos. De allí que la

voluntad y la determinación de Colombia a favor de la integración con Venezuela

se haya tornado en una prioridad definitivamente nacional. Todo lo cual

incrementa el desafío que significa mejorar y reforzar los múltiples y ricos

compromisos entre Bogotá y Caracas. Más aun cuando probablemente sólo caben

a ambos países dos alternativas frente al siglo XXI: o, llegan al mismo, separados,

siendo así parte de una periferia altamente subdesarrollada; o bien, lo hacen en

forma conjunta, haciendo gravitar a su alrededor los destinos de una región, siendo

así interlocutores de alguna relevancia en el sistema global (Cardona, D., Nasi, C.,

Obregón, L., and others 1992: 92).

Within this context, this paper pretends to analyze this integration process apogee

and crisis. It will also study the influence of their presidents, above all other political

actors of these countries, to stimulate, to block and to deter the process. The

* Previous versions of the present paper were: in the 20

th International Political Science Association

World Congress, Fukuoka 2006, in the panel Prospects for Regional Integration, and Publisher

Cuadernos del Centro Latinoamericano de Economía Humana N° 91, CLAEH, Montevideo, December

2005.

29

participation of the chiefs of state became the main advertisement mechanism. Even

though it left, as a principal deficit, a precarious institutional system that could not

maintain the integration scheme in periods of presidential disagreements, as occurred in

the late 90’s and early 2000. It will show how conflicts between the top leaders—

without an institutional structure—became the principal obstacle to support a process

that in past years appeared to be ―irreversible‖.

The beginning of the andean integration

Born as the former Comunidad Andina de Naciones (CAN), the Pacto Andino

emerged from the Acuerdo de Cartagena in 1969. Initially, its members were Colombia,

Ecuador, Peru, Bolivia and Chile (which withdrew in 1976), with the addition of

Venezuela in 1973. The main goal was the progressive building of a Latin American

Common Market. Its initiation directly depended on the Asociación Latinoamericana

de Libre Comercio (ALALC) failure. The Pacto Andino was characterized by two main

elements: interregional free commerce and joint industrial planning.

The craftsmen idea was that each member of the group should benefit from

changes in the industrial structure. In this way, the Treaty established preferential

treatment to the less developed countries, like Bolivia and Ecuador. Its intention was

that development would be take place in a framework of ―harmony and equilibrium‖.

Sub-regional planning should be concerned with efficiency and equity; because of this,

it was necessary to create institutions to look after common interests. Two institutions

were created: the Junta, a supranational institution, whose main characteristics were the

technical ability to propose a program and its initiative power, and, in second place, the

Comisión de Representantes de Gobierno, an intergovernmental institution that worked

under a majority voting system.

Although successful at the beginning, the performance of the Grupo Andino

started to decrease with the addition of Venezuela and the withdrawal of Chile22

(Malamud, A).23

On the one hand, the Treaty had an excess of insignificant dispositions

22

Due to the complexity of the process scheme, the addition of Venezuela and the withdrawal of Chile

forced the renegotiation of basic mechanisms, disturbing the established schedule of integration (Mace,

1988). 23 http://campus.usal.es/~dpublico/areacp/Doctorado0304/Seminario_Investigacion03/Malamud04.PDF

30

regarding treatment of less developed countries which slowed down group performance.

On the other hand, the Grupo lacked fundamental institutions such as a dispute

settlement tribunal, vital in an essentially economic agreement (SalgadoG., 1998). In

this way, the Pacto Andino was an unproductive institutional ―façade‖, worsened by the

lack of political leadership. Even if the development of the merchandise exchange was

positive, it was far from being a success.

The solution to overcoming this crisis was the formation of two new regional

institutions. In 1979, the Corte de Justicia (Court of Justice) and the Parlamento Andino

(Andean Parliament) were built, both with a lack of power where form presided over

function (Malamud, A., 2002).

On the other hand, the industrial planning turned out to be a failure. Divergent

interests, the absence of an infrastructure, the scarce understanding and

complementation of the economies were an obstacle to mutual growth (Von Gleich,

1994: 44). Furthermore, the adjustment policies implemented in the region reduced the

economic activity level. Likewise, the integration agreements crisis was deepened

because the unilateral measures did not discriminate between partners and non-partners

(Fairlie Reinoso, 2002).

The interpresidentalism core of the Latin American integration in the 90’s

From the 60’s, CEPAL was aware that the costs of imports substitution might be

elevated. Because of this, a vision towards a mixed model development was born. This

model used industrialization as a substitute for imports (ISI) and exports promotion

policy. These ideas allowed the development of the first Latin-American integration

process (Ocampo, 2001).

The ISI limitations were overcome by creating a regional market. Therefore, the

inner barriers of commerce would be eliminated, maintaining or increasing high levels

of external protection and widening the industrial planning on a regional scale.

However, from the beginning, a significant degree of weakness existed, and even

an absence of transnational interest that produced the first crisis.24

Even before the crisis

24

The first wave was formed by cases like ALALC, the Asociación Latinoamericana de Integración, the

Mercado Común Centroamericano and the Pacto Andino.

31

of the 80’s, it was clear that Latin-American integration was at an impasse (Von Gleich,

1994: 39).

A new methodology began in the region in the late 80’s characterized on the level

of economy by indiscriminate, lineal and automatic ―tariff‖ reductions (Vázquez, 2003)

and on the political level by the active participation of the presidents. They were the

ones who contributed in a broader sense to regional integration (Malamud, A., 2002) by

providing leadership and direction to the process over other national political actors,

like the congress and others that had been kept away.

Why presidents? Because Latin-American presidentialism was characterized by a

concentration of power in the executive branch, more precisely in the chiefs of state,

with a cultural tradition of personalism and caudillismos (Nohlen, 1991: 42). Jonathan

Hartlyn (1998: 202) states ―[…] Tal como ha demostrado la historia, el

presidencialismo ha sido un principio incuestionable en Colombia […]‖. This

combination of factors, added to the traditional supremacy of the Venezuelan

presidentialism, created tension between executive and legislative branches. In this way,

the president had a large amount of power compared to the other institutions that form

the State. Thus, with reduced participation of other actors, it was easier for the executive

to control and manipulate power resources like: institutions, initiative, information and

ideas (Malamud, A., 2002: 13).

In this way, integration was based on ―presidential hyperactivity‖ from which the

politicalization of the processes ―drowns‖ the construction of any technical organism,

leaving it without an independent frame of action. Thus, because of the presidents’

institutional abilities and the traditional role of the presidential structure, they became

main regulation makers. Therefore, each demand whether trivial or significant that

originated from national actors or from foreign governments is sent to the president

(Malamud, A., 2003).

The summit presidential meetings played an important role, even if they did not

guarantee success. They offer the probability of reaching positive results through last

minute agreements. However, if success is not achieved, the failure could be of

extraordinary dimension. The ―presidencialismo virtuoso‖ (not taking advantage of the

rights or the presidential obligation of addressing foreign politics) finds summit

32

meetings as an important tool because the presence of the heads of state in negotiations

legitimates the process (Deustua, 2004).

During the 90’s this form of integration, based on inter-presidential diplomacy

worked positively, resulting in the making of strategic decisions by presidents that led

to the solution of serious crisis (Malamud, A.). But, as well as the ―presidencialismo

concentracionista‖ might have stimulated the integration with weak institutional

structure during most part of the 90’s, (Malamud, A., 2002) it was also injurious in

disagreement periods between the governments of the various countries.

The Andean integration and presidents leadership

In the early 90’s, interest in integration was reborn, creating new stimulus for the

old Latin-American processes that threatened to disappear. Thus, the term ―integration‖

frequently appears in chiefs of state and chancellors’ speeches, and goals that were

elusive for more than twenty years turned into reality (Pardo García Peña, 1992: 5).

But these new cases were built from different characteristics inspired by the

concept of ―new regionalism‖. This was mainly characterized by economic policies of

the region (under unilateral opening), privatizations and stabilization programs

converging. Within this framework, the wide commercial release (an essential part of

mutual exchange in the mid-term) with automatic discounts, the establishment of more

elaborate and complex origin regulations, the inclusion of other areas (besides

commerce), the limitation or disappearance of special treatment given to less developed

countries and market oriented integration was established (Zalduendo, 2002; Mattos, J,

1999: 91).

This is how integration passes from being a ―defense tool‖ issue for the

construction of protected economic spaces to being a tool with which to address open

markets. This ceased to be a contradiction to the integration aspirations in the world

economy whose main objective began to be the increase of competitiveness.

However, the change was on both economic and institutional levels. The pro-

market orientation helped the construction of reduced institutionalization focused on an

intergovernmental structure with a clear presidential influence.

33

Los acuerdos subregionales tradicionales han comenzado a reformar la estructura

institucional que habían heredado del pasado, en tanto que los regímenes más

recientes se basan en acuerdos intergubernamentales más espartanos (Iglesias,

2001: 142).

The Andean case was characterized by wide institutional staging construction (this

does not means that the presidents were not the main process propellers), although only

in formal terms. The renaissance of the integration of the region was based on four

documents: the Protocolo de Quito, the Acta de Galápagos, the Acta de La Paz and the

Acta de Barahona.

Through the Protocolo de Quito (1988), which modified the Acuerdo de

Cartagena, the main economic instruments were made more flexible, for example: a

time extension for commercial liberalization or the inclusion of a most-favored nation

clause. Nevertheless, it was not until 1989 that the region initiated a firm process of

deepening and liberalization. In a few months, important results regarding the reciprocal

commerce liberation materialized and which had been unthinkable during the two

previous decades (Salgado, 1998).

The construction of the Consejo Presidencial was essential for this. Created in

1990, and formed by the presidents of the member states, its function is to emit

guidelines about various fields of sub-regional integration (Malamud, A., 7). The inter-

presidential summits strengthened the construction of a regional order (Deustua, 2004).

A prevailing characteristic of that period was the decision of the presidents to intervene

in the construction of a ―new‖ agreement. This participation enabled a breakdown of the

economic and political difficulties that had been constant obstacles (Vieira Posada,

2003: 46). Even between 1992 and 1995, years in which the Council did not meet,

strong deceleration regarding the political factor of the integration process was noticed.

Constitution of the ―Council‖ represented the main institutional innovation of the

Andean relaunching; not the change of name from Pacto Andino to Comunidad Andina

de Naciones (1997) which had tried to constitute itself as a symbolic advance (imitating

European Community cases) without significant outputs. From the forming of the

Consejo, it was clear that the authorities linked to the integration process were very

highly ranked and not only the commerce ones. In this way, the strong calling of the

new Andean project was ratified (Cardona, 2002a: 11 y 12). The governments decided

34

to begin the integration commitments and the five chiefs of state were the ones that led

the process (Vieira Posada, 2003).

These integration commitments, led to a performance evaluation was made

initially of the Pacto Andino and then to the CAN where most of the authors agreed that

the successes achieved were mainly because the Concejo Presidencial works

(Malamud, A 2003, 61). Mr. LLoreda Ricaurte, former Director of the Secretaría

General of the Comunidad Andina, stated: -―La participación activa de los presidentes

(in the Consejo Presidencial Andino) ha sido un factor de primer orden en la

consolidación y la profundización del proceso andino de integración‖.25

This added to

what Edgardo Mondofi Gudat (2002), Second Secretary of the Venezuelan Embassy in

Argentina, stated: ―Buena parte de la agenda entre ambos países (referring to Colombia

and Venezuela) se lleva a través de encuentros presidenciales que usualmente se

realizan en ciudades fronterizas […]‖

Colombia and Venezuela, the integration engine.

The recently mentioned increment in commerce leads several analysts to point out

that:

Como se advierte, la vigorosa reactivación del Grupo Andino ha creado

interdependencias que, si la tendencia no se quiebra, puede consolidar una

integración que tendría la ocasión de proponerse metas mucho más ambiciosas

(Salgado, 1998: 71).

This makes it important to highlight the fundamental role that Colombia and

Venezuela have played. Until the 90’s, they had little economic contact; since then they

have worked to increase binational commerce and the integration process, as Pardo

García Peña states (1992: 6,7):

Colombia y Venezuela están haciendo un esfuerzo sin precedentes por sacar

adelante un esquema integracionista que utiliza una concepción diferente, por lo

pragmática, a los ideales que inspiraron la búsqueda de la unidad en el pasado. La

25

Taken from: Malamud, A. (2003): ―Presidential Democracies and Regional Integration. An Institutional

Approach to Mercosur (1985-2000)‖, PhD Dissertation European University Institute, Florence.

35

realidad demuestra, que los avances son mayores y que la voluntad de las dos

naciones ha permitido, hasta ahora, enfrentar los obstáculos que se han presentado

[…]

[…] A la vez, la unificación de los mercados está jalonando iniciativas hacia la

armonización e integración en otras áreas de las dos economías. Y el contexto global

de las relaciones bilaterales ha creado un clima apto para la cooperación en varios

frentes: el de las acciones policívas y militares la concertación política, la

negociación de los temas de mayor sensibilidad para la opinión pública de los dos

países y el desarrollo fronterizo.

Commercially speaking, the Colombo-Venezuelan ―alliance‖ also played a

fundamental role, recognized as a success by the World Trade Organization which

highlights it as an Latin American example for the world.

Despite the suspension of Peru (which not only involved a political problem but

also a deceleration of the intra-zone commerce growth),26

the outcomes of the 90’s were

positive, e.g. the rapid growth of commercial trade between Colombia and Venezuela.

In this way, they become the center of Andean dynamism until 1998 (Salgado, 1998:

68).

During those years, the Grupo Andino fulfilled one of their high-priority goals of

integration between developing countries: encouraging exports of non-traditional

products, especially manufactured ones. It was especially true in the Colombian and

Venezuelan case where a higher grade of diversification was noticed (Salgado, 1998:

71). Because of this, the region was able to liberalize mutual commerce, and in addition,

an agreement to establishment a common external tariff between Colombia and

Venezuela (Ocampo, 2001: 152. Garay, 1992: 81) is added. These countries established

a free trade area on the basis of active commercial and financial exchange, beginning

January 1st of 1992, following the Act of San Pedro Alejandrino that initially was

framed in the process of the Pacto Andino. In this way, both were transformed into the

dynamic axis for regional integration, approaching Mexico´s G327

construction (Serbín,

26

The temporary removal of Peru was based in two concrete situations: the difficulty of negotiating a

common external tariff and the political distance between Peru and Venezuela because of Alberto

Fujimori’s dissolution of the Congress and the Supreme Court de Justicia in 1992. The Comisión

approved the measure with the Decisión 321 ―Suspensión temporal del Perú‖ (Mauricio Pacheco Suárez). 27

Even so, the success possibilities of the G3 were, apparently, higher than the PA (Zapata, 1992: 108). It

failed because of the larger Mexican interest in NAFTA, the opposition from an important part of

36

1992: 26). It also influenced a certain agreement in the management of macroeconomic

policies, mostly regarding the opening to international commerce.

The Colombo Venezuelan approach seemed more real than the Andean28

one.

(Cardona, 2002a: 21). Colombia utilized the Pacto Andino for strong negotiations with

Venezuela leaving behind real integration with Bolivia, Peru and Ecuador, countries

that had very little to offer commercially (Zapata, 1992: 128). Even at a sub-regional

level, in the second half of the 90’s, the integration process slowed down, beginning a

period of unfulfilled proposals and terms (Cardona, 2002a: 14).

This approach was not casual. Presidents Cesar Gaviria and Carlos Andrés Pérez

played a central part in it. They managed to leave behind their old sense of rivalry to

build a common agenda of cooperation. Proof of this was expressed by ex-president

Pérez: ―Ojalá sean los empresarios quienes nos exijan más en materia de integración‖. 29

In this way, the approach of both countries created such bilateral institutions as: the

Comisión Presidencial Negociadora, the Comisión Presidencial de Integración, the

Comisión Presidencial de Asuntos Fronterizos and the Asuntos Puntuales en Materia de

Comercio.

Within this framework, a successful series of meetings began when Gaviria30

traveled to Caracas, joined by a large group of people that included almost forty

manufacturers and the Foreign Affairs, Treasury and Agriculture Ministers. In this way,

the business sector was involved directly in the process. A couple of months later, in

May of 1991, Pérez made an official visit to Colombia signing with the Colombian

President a common declaration that emphasized the need to intensify the fight against

narco-trafficking (Cardona, D., Nasi, C., Obregón, L., and others, 1992: 22, 35).

Regarding differences, Colombia and Venezuela seemed to stand out as the leaders and

Venezuelan Businessmen and scarce Colombian presence during the negotiation process (Cardona,

2002b: 60). 28

From end 1992 the Grupo Andino was in a difficult situation. In one hand, the commerce between

countries was increasing, but on the other the advance of external common tariff negotiations were

winding (the periods between 1992 and 1995 coincided with the inexistence of Consejo meetings). In the

same way, Colombia and Venezuela could not arrive at an agreement for the macro-economical policies

(Vieira Posada, 2003). 29

Taken from: Economía de Venezuela en plena reactivación, Integración Financiera, Noviembre 1991,

Nº 34. 30

Gaviria’s presidential term represented the most successful step in the bilateral level. It was one of the

most important elements for the Andean Integration progress (Cardona, 2002: 10).

37

engines of a regional integration process in the same way that France and Germany did

in Europe.

By the second half of president Gaviria’s government, it was clear that Venezuela

and both countries’ integration played an important role in Colombia’s foreign political

agenda. The national policy towards Venezuela was privileged; the government and

private sectors joined forces to give a better chance to bilateral links between the two

countries. Several economic sectors lived this situation and a clear convergence

between businessmen from both countries was demonstrated. One of the main cases is

the financial markets, where the purchase of entities from the neighbour dinamized the

sector. On the other hand, relations with the automobile industry were much more

complicated, but in the end a solution was found. (Cardona, D., Nasi, C., and others,

1992: 81).

The rapport between the two governments was not only on the economic level.

They were talking about an entrepreneurship with a wide and complex common agenda

to be attended institutionally. This was possible because of the common knowledge of

the issues and the possibility for more social awareness. Even during Pérez’

government, the Colombian guerrilla conflict was defined as a common problem which

forced Venezuela to participate in a negotiated solution (Cardozo, 2003).31

Cumplidos los años de la administración Gaviria, cada día tiene mayor vigencia,

tanto desde la perspectiva oficial como desde el terreno no gubernamental, la

crucial significación de Venezuela en la política internacional colombiana. Con

cambios, alteraciones y reacomodos, los vínculos colombo-venezolanos, públicos

y privados, civiles y militares, políticos y económicos, desde el centro y en las

fronteras, se han fortalecido y adquirido una dinámica intensa y positiva. La

integración real entre ambas naciones es un hecho fundamental para la historia de

ambos pueblos y los dos Estados, y volver atrás en el proceso, tendría un

elevadísimo costo para los dos países.

Seguramente las dificultades e inconvenientes continuarán. No obstante el manejo

creativo de las diferencias y el impulso audaz de las convergencias son hoy más

viables y necesarias (Cardona, D. Nasi, C. Obregón, L., and others, 1992: 92).

31

Venezuela Ante el Conflicto Colombiano:

http://www.tableroglobal.com/HTML/_cEnsayos/Ensayo4.asp

38

The Andean Integration lead by Colombia and Venezuela seemed to be a space

for international projection based on a weak but respected institutional framework. But

―nothing lasts forever‖. As already mentioned, during the second half of the 90’s, the

pro-integration climate started to cool off. The tendency of the changes in international

economy, as well as the political crises of the member countries, started to delay the

integration process more.

Colombia and Venezuela: The deisntegration engine

Very quickly, all these achievements began to disappear. The centrifugal process

tendencies started to prevail over its capacity for cohesion. In the same way that

Colombia and Venezuela were once the axis of integration, they turned into the main

actors of ―disintegration‖. The presidents, who at some point had been the main actors

to the approach process, became also the leading men for distance in both nations.

The internationalization of the Colombian conflict as a source of tension

By 1996, the Colombian conflict caused a higher grade of tension and its

internationalization deepened. Historically, the conflict was isolated, but during this

time the terrorist and paramilitary groups were financing themselves with narco-

trafficking and expanding their areas of operation which threatened neighboring

countries. This situation was also affected by rumors that the current president, Ernesto

Samper´s electoral campaign was financed by narco-trafficking.32

In this way, the

balance of Samper’s term shows an intensification of the conflict, increased violence, an

economic crisis and the generalization of ungovernability to create a non-propitious

atmosphere to attain peace (Tickner, A. 2003).

Yet, it was not until President Andrés Pastrana’s government that the conflict took

on an international dimension. During his electoral campaign, he proposed a sort of a

―Marshall Plan‖ to achieve peace in Colombia which clearly implied the participation of

the United States (Carvajal y Pardo, 2002, 184).

32

The day after Samper’s success the opposite candidate Andrés Pastrana, publicly claimed that the new

President’s campaign was financed with narco-traffic resources (Murillo, 2002). The crisis of Samper’s

administration reached unprecedented levels, to the point that Clinton’s Government refused to give an

American visa to him (Camacho Guizado, 2003).

39

One of the main points of Pastrana’s agenda in 1998, the first year of his term was

the normalization of relations with the USA government, debilitated during Samper’s

administration.

Very quickly, USA president, William Clinton, recognized the Colombian conflict

as an important issue in his country’s security agenda. This strengthened Pastrana,

although in the long term, it restricted the government’s external relationships by

legitimating an increase in the influence of the United States in national matters. It

became clear that the conflict was taking on a new dimension. Furthermore, in 1999 it

was more difficult to achieve any kind of solution due to economic stagnation and the

increase in the size of the FARC, which by this time had reached 20 thousand troops

and had a budget that exceeded 500 million dollars a year (Ortiz, 2003).33

With this panorama, the Plan Colombia was forged. In a few words, it is basically

a USA aid package, designated as the solution of the conflict. Fundamentally based on a

principle of co-responsibility,34

it quickly changed from a development program into an

initiative of antinarcotics and counterinsurgency. Added to this, the initiative

concentrated on strengthening some State institutions, such as the armed forces, the

police and intelligence services (Ortiz, 2003).

Inside the country, it was quickly criticized because of the lack of debate and

because of the large North American influence in its development, and because of its

predominantly military approach. At this point, although Pastrana maintained that 80%

of the Plan consisted of social aid. This was not true. Only 20% was designated for

social aid. It was also strongly criticized for its lack of regional perspective, although

during the months of the Plan’s programming, the Andean countries barely mentioned

it. They only made a statement when the USA government decided to approve the

initiative with US $1300 million (Pinto, 2003: 245 y 234).

Without a doubt, this initiative brought unrest to the region as well. Venezuela,

Peru, Ecuador and Brazil took military measures to protect their borders from the

potential spillover effects of the Colombian crisis. Based on these preoccupations, the

government of G. W. Bush created a regional strategy in 2002, called the Andean

33

During the 90’s the guerrilla and paramilitary groups replaced the cartels as the main drugs producers

and pushers, finding an extraordinary way of financing their activities. 34

The co-responsibility principle means that the US government admits its own responsibility in the

Colombian conflict, because of its position as the biggest cocaine consumer.

40

Regional Initiative, which gave Bolivia, Brazil, Ecuador, Peru and Panama, USA

assistance. In spite of this, the regionalization of the ―war‖ against drugs has set aside

other important subjects in sub-regional relations, such as commerce and regional

integration schemes. On the other hand, the drug problem has been approached as a

security problem rather than as a social, political or economic problem (Tickner, A.

2003).

Unwalking the Inter-presidentialism path

By this time the relationship between Colombia and Venezuela had cooled

considerably. While Colombia looked toward the USA, President Rafael Caldera began

leaning toward Brazil, although not necessarily to MERCOSUR (Cardona, 2002a: 21).35

It was the beginning of an era of disillusionment between both countries, when

previously they were considered the ―future‖ of the Andean region. President Caldera

had a more pragmatic and defensive vision than Pérez, and he defined the Colombian

guerrilla as enemies of Venezuelan security. 36

In spite of the crisis in Samper’s government, both countries were engaged in

democratic and cooperative security principles generating the construction of a common

agenda. But it was only a matter of time before other actors began to appear and to

make a complete turn in the bilateral politics.

The key year was 1998. Caldera’s failure was predictable; he tried to govern as he

did in his past term (1968-1973), ignoring new world and regional realities. Thus a

crisis within the Venezuelan political system was created and generated the perfect

spotlight for the presidential candidacy of Hugo Chávez, an ex-coup d’état leader who

was elected by an overwhelming majority in December 1998 (Romero, A. 2003: 111).

This election definitely changed the good relationship between the Colombian and

Venezuelan governments. After 1999, Venezuelan foreign politics were restructured,

35

It is important to remark that, even thought Caldera’s Government moved closer to Brazil, during his

administration, Colombia and Venezuela reached the highest point of military coordination when his

government admitted the Colombian ―hot persecutions‖ on his side of the border (Malamud, C. 2004: 57). 36 There were two facts of high tension. The first one was the conflict for the General Secretariat of the

OEA between former Colombian President César Gaviria and the Venezuelan Minister of Foreign Affairs

Miguel Ángel Burelli Rivas. This created a weird environment of the relationships just when Caldera’s

period was getting started. The second one, was the attack on February 26th

, 1995 on a military

Venezuelan commodity, located near the bank Cararabo, Meta, that became most difficult moment of the

bilateral relationship since the 1987 crisis (Cardozo, 2003).

41

emphasizing the reconsideration of means, aims, and political alliances (Fescol Policy

Paper 7). Initially, Chavez started to modify several agreements that had built an

important level of trust level between the Colombian and Venezuelan governments

(Malamud, C. 2004).

Problems with the Colombo-Venezuelan border had more magnitude than with

other neighbors. The crisis deepened—basically due to President Chávez´ attitude.

Since 1998, the Venezuelan chief of state has launched a series of declarations that

obstruct even further the process of integration, for example:

No somos enemigos del gobierno ni de la guerrilla de Colombia.

Tenemos una posición neutral, sin darle beligerancia a la guerrilla. Ha sido el mismo

gobierno colombiano, la gestión de Andrés Pastrana en su búsqueda de paz, la que

dio beligerancia y estatuto político a la guerrilla.37

In this way, the Venezuelan government lost credibility and the acceptance of

Pastrana’s administration, because Colombia believes their neighbors tried to elevate

the status of the guerrillas. An example of that is when after September 11th

, Venezuela

rejected the declaration of the ENL and the FARC as terrorist groups while declaring

that the paramilitary groups, on the other hand, are terrorists. (ICG, 2003: 13, 14).

On the other hand, Chavez favored a political-defensive dimension over

commercial liberation. He has also promoted a reconfiguration of the CAN even

though, since 1999 he had had certain reservations about it. During the first three years

of his term, he declared: ―I have been saying for the past three years that the Andean

system of integration is not a system of integration […]‖

The relationship between Chávez and Colombia was strongly marked by a new

geopolitical conception, mainly characterized by the desire of a new world multi-polar

order to work as a counterweight to United States´ presence in the region. This is why

Chavez was so strongly opposed to the Plan Colombia (Cardozo, 2002: 155, 158; 2003).

In addition, his intention is to export his “revolution” to other countries in the region,

which demonstrates his ambition for regional leadership. In fact, on more than one

37

Taken from: Malamud, C. 2004: 60.

42

occasion his rhetoric, essential for his ―Bolivarian‖ project, has created breach with

Colombia. Either way, it is important to recognize the existing gap between his

revolutionary rhetoric and reality, despite the threats of the ex-colonel (Romero, A.

2003:114). So, it was during this period when the governments of Pastrana and Chávez

reached unprecedented tension. Most probably, the peak of tension occurred with the

coup d’état on April 11th

, 2002.

During the coup d’état, Juan Manuel Santos, Colombian Minister of Economy and

the key person for the economic integration between both countries, declared:

La situación con el presidente Chávez misma estaba deteriorando mucho el

ambiente económico aquí en Colombia frente a Venezuela, y yo esperaría que eso

se normalice"…"Dije que el señor Pedro Carmona era un conocedor de Colombia,

ya que con él negociamos el acuerdo de libre comercio hace 10 años, y por lo tanto

sería un magnífico interlocutor en materia comercial y económica.38

To this statement, the Vice-chancellor Clemencia Forero added:

Se está organizando un gobierno interino presidido por un gran integracionista que

es don Pedro Carmona, de tal manera que nosotros deseamos que esta transición

que se inicia en Venezuela sea signada por el regreso a los principios democráticos

y a la garantía de los derechos fundamentales de los venezolanos.39

This generated an immediate reaction of Chavismo, followers who accused the

triangle formed by the US government, the Colombian government and the

―Venezuelan oligarchy‖ of being the source of ideology for the coup d’état attempt.

Later, with the arrival of President Uribe, both chiefs of state maintained a high level of

rivalry and disagreement. It was also a period of more relaxed relations. On this issue,

the Venezuelan President stated:

38

Presidentes A.Latina condenan ruptura democracia en VenezuelaTerra/Reuters

http://www.terra.com/actualidad/articulo/html/act76809.htm 39

Presidentes A.Latina condenan ruptura democracia en VenezuelaTerra/Reuters

http://www.terra.com/actualidad/articulo/html/act76809.htm

43

Las relaciones han venido deteriorándose, porque llegaron a un punto, y esto hay

que reconocerlo, de congelamiento prácticamente, sobre todo después del golpe de

estado. La posición del gobierno de Pastrana fue muy inconsistente. Nada clara.

Algún funcionario del alto grado del gobierno llegó incluso a aplaudir el golpe

públicamente. Y aún después de haber retornado este servidor aquí, no ratificaron,

lo que hubiese sido bien recibido por nosotros.40

In 2002, Alvaro Uribe inherited a country rehabilitated in its relations with the

United States and the European Union. Since then, Colombian foreign politics have

been focused on a pragmatic goal of international support for strategies of security,

mainly asking Washington for help, even though a common vision of security does not

exist, basically due to the political inability of regional governments to build common

agendas. Since his political campaign, one of Uribe’s strategies was to toughen security

policies and military reinforcement of the State, instead of dialoguing with armed

insurgents. Thus, he has changed the tradition of negotiation (to the use of force) for

seeking peace with those violent groups. Besides, almost all of his foreign politics have

been about security (Restrepo, 2004: 50, 51), which further increased his differences

with Chávez (ICG, 2003:16).

However, during Uribe’s administration approaching the United States not only

increased the security issue but also other issues regarding commerce where

negotiations to sign a Free Trade Agreement quickly advanced. These situations are

totally different from the Venezuelan case (although the United States is still their main

commercial partner through oil exports) which strengthened its approach to Brazil even

further after Da Silva’s victory, with MERCOSUR, and openly opposed the FTA with

the American government. Undoubtedly, this is another issue for controversy which not

only separates both nations politically, but also generates a strong centripetal effect

within the CAN.

Similarities that generate conflicts

There are many ideological, geo-political and geo-economical differences between

Chávez and Uribe, yet there is also a remarkable resemblance in their personal style of

40

El espectador.com, ―Entrevista exclusiva con Hugo Chávez Frías‖. Carlos Salgar y Libardo Cardona.

44

leadership that alienates them even more. These are focused on matters such as the

concentration of power in the executive branch, and in this way, not complying with the

State of Law. As María Jimena Duzán states (2005):

A pesar de que aparentemente profesan ideologías distintas, ambos son

gobernantes de talante autoritario, que tienden a centralizar las decisiones en ellos

mismos y a ejercer el poder desconociendo los canales institucionales que existen

para solucionar problemas o evitar crisis […]

Los dos han reemplazado la palabra "nación" de su vocabulario presidencial, por la

de "Patria", como si ambos tuvieran la ardua y difícil tarea de refundar a sus

respectivos países. Chávez habla de manera siempre exultante, de la "Patria

Bolivariana" y Uribe de "los soldados de la Patria", de "los empresarios de la

Patria" e incluso hasta de los "los terroristas de la Patria.

―Both cases can be marked by at least four inherent problems of Latin American

presidentialisms: the effects of the abuse of presidential power paralleled with

unceasing attempts to strengthen it, the absence of a moderating power and the nature of

one winner only for presidential elections‖ – a game called adding up to zero (Hartlyn,

1998: 193). Within this framework, precarious institutions were built, ruled by a

―clientelism‖ type of relations where services and resources are exchanged in return for

loyalty. The prebendarismo and the patrimonialismo surged as consequences of the

wear and tear or even the disappearance of institutions that were capable of channeling

the conflict and social demands due to disappointments in terms of national profits,

violence, social inequity and poverty (Bonilla, 2003).

In this way, hostility towards the processes of political parties began in both cases.

It converged into types of government which, because of the absence of counterweights,

fitted into questionable democratic parameters—much more so in Chávez´ case than

that of Uribe’s. This situation was characterized by the appearance of individualistic

leaderships from outsiders who single out demands with difficult or impossible

solutions. In addition to this, the traditional Venezuelan presidentialism system has been

empowered by the 1999 Constitution, sanctioning the weakening of the separation of

powers (Combillas, 2002). This was reflected in text of the new Constitution, where the

45

Executive Power and the centralization of functions in the president prevail, and were

reinforced by a plebiscite, in Chávez´ case.

―On the other hand, although Colombia established some limitations, the 1991

constitution has retained presidentialism as an unquestionable principle‖ (Hartlyin,

1998: 231).

Within these parameters Uribe has looked for Latin America solidarity in the war

against terrorism. This has generated a strong resistance from Chávez and a moderate

resistance from Da Silva. With Venezuela the relationship are difficult and changeable

(Restrepo, 2004: 51), even during the XVII Cumbre Presidencial del Grupo de Río,

which took place in Cuzco during may 2003. A tense debate took place between

Ricardo Lagos y Chávez41

. The Chilean President stated the need for the UN to give the

FARC an ultimatum. The Venezuelan President rejected the possibility of any

multilateral intervention in the region. Finally, Venezuela was the only country against

the proposal of President Alejandro Toledo of Peru and President Lucio Gutierrez of

Ecuador, who proposed a way to support Uribe’s government.

Uribe’s antiterrorist speech has a polarizing and combative nature, which impedes

the Colombian government when they search for regional allies in the ―war‖ against

drugs and the insurgents. Since Uribe became president, he has pleaded for the need to

create regional plans to fight terrorism, but they have not been successful (Tickner, A.

2003).

Venezuela’s strong opposition is because Chávez42

senses the possibility of an

American ―adventure‖ in the region. The mayor source of criticism from Venezuela of

the Plan Colombia comes from this fear. The main fact is that Colombia built it

unilaterally with the participation of the USA and without asking for cooperation from

its neighbors who are the ones that suffer —either directly or indirectly— the

consequences of the Plan (Pinto, 2003: 249). On the other hand, Uribe’s government

has permanently manifested its discontent with the presence of Colombian guerrillas on

Venezuelan territory and the difficulty of coordinating actions with the Venezuelan

government. Due to these problems, bilateral relations seem to have been made with

41

Even the relations with Chile were near a breaking point with Chavez’s imprudent decision to proclaim

the Bolivian need to have an exit to the Pacific Ocean. Only Lula’s and Kirchner’s intervention stopped

him. 42

Who expressed the possibility of the construction of a ―Plan Venezuela‖.

46

deaf interlocutors. Domestic and international schedules differ a great deal and proposed

goals for the region are contradictory (Malamud, C. 2004: 59).

Conclusions

As shown in this paper, after more than three decades of Andean integration, the

outcomes are unsatisfactory. There is a scarce tendency of the CAN members in

achieving common goals even though an attempt to build institutional and bureaucratic

networks—established with common icons and symbols (Bonilla, 2003)—failed.

Andean integration showed great dynamism during the 90’s, but it has never achieved

enough force to generate centripetal forces to enable it to survive and not become

irrelevant. The huge divergences between its main leaders generated a strong centrifugal

effect, eroding mutual trust and a sense of belonging to something more that the Nation

State borders. Currently, as Germánico Salgado (1998: 110) stated: ―En su ya larga

vida, el empeño andino ha sido tantas veces noticia conflictiva que para muchos es

imposible verlo con el rostro del éxito‖.

Colombia and Venezuela became strategic partners, overcoming complications

and generating a close bond between both governments while under Presidents Gaviria

and Pérez. Though Gaviria and Pérez were its main characters, they were not the only

ones involved in this process. The commitment between the chiefs of state worked as a

guaranty, but left a scarce framework of action for technical institutions. They were

strong and reliable intermediaries, able to defeat even the strongest resistance of

important lobby groups.

In spite of the fact that this integration methodology might produce positive

effects, it has many limitations regarding institutional construction. During the periods

of convergence between presidents, the integration might deepen considerably, but due

to the absence of institutions, it is likely to move backwards during stages of

divergence. This was the Colombian-Venezuelan case.

The relationship between Colombia and Venezuela are now weakened. The causes

of tension increase as a result of many questionable statements from the Venezuelan

government and the intensifying of the Colombian internal conflict (Cardozo, 2002:

159). All of this is added to the combative and polarizing nature of Uribe’s antiterrorist

47

and Chavez anti-liberal stances, which has increased the distance between neighboring

administrations. In addition, the juxtaposition of political personalism and fighting

discourse worsen the situation. In this way, the political-ideological differences grow

with the clash of presidents´ personalities.

In recent years, the process has not advanced in concrete ideas, mostly

governments have wasted time in frequent and useless declarations full of ―good

intentions‖ or ―cynicism‖ but without political results (Malamud, C. 2004: 53). This

situation produced the crisis of presidential summits. This is how the ―pro-integration‖

discourse has coexisted with ―disintegration‖ actions. In this way, it is observable that

the summits are plagued by conflicting interests which result in strong deceleration—or

even backing down—to the process.

To conclude, it is important to mention that the bilateral crisis not only affected

Colombia and Venezuela but spilled over to the rest of the CAN partners becoming one

of the main factors for the paralysis and regression. In this way, the same countries

which were the engines of integration quickly became the executioners of its demise.

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52

EL AUTOR / THE AUTHOR

Juan Pablo Milanese

Es director y profesor del Programa de Ciencia Política en la Universidad de ICESI en

Cali, Colombia. Graduado en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires y MA

en Relaciones Internacionales de la Universidad de Bologna. Ha enseñado previamente

en el Pontificia Universidad Javeriana de Cali, Colombia, y se desempeñó como

investigador en el Campus Buenos Aires de la Universidad de Bologna. Miembro del

grupo de investigación ―Estudios de región, política y democracia‖ de la Universidad

Icesi.

He is Professor of Political Science and Chair of the Program of Political Science at

ICESI University in Cali, Colombia. A graduate in Political Science of the University of

Buenos Aires. He earned a MA in International Relations from the University of

Bologna. He has previously taught at the Pontificia Universidad Javeriana de Cali,

Colombia and did research at the University of Bologna, Campus Buenos Aires.

Member of the research group ―Estudios de región, política y democracia‖, Universidad

Icesi.