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ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICOTRIBUNAL DE APELACIONES

REGION JUDICIAL DE FAJARDOPANEL IX

PUERTO RICO LAND & FRUIT,S.E.Demandante-Apelante

v.

AUTORIDAD DE CONSERVACINY DESARROLLO DE CULEBRA(ACDEC) Y OTROS

Demandados

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ApelacinProcedente delTribunal dePrimeraInstanciaSala deFajardo

CIVIL NUM.NSCI2007-0024

SOBRE: ACCIONCIVIL

Panel integrado por su presidente el Juez Martnez Torres, la JuezFeliciano Acevedo y el Juez Miranda de Hostos.

Feliciano Acevedo, Juez Ponente

SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico a 13 de febrero de

2008.

Mediante recurso de apelacin, comparece

Puerto Rico Land & Fruit, S.E. (demandante-

apelante). Nos solicita que revisemos y

revoquemos la Sentencia emitida por el Tribunal

de Primera Instancia, Sala de Fajardo (TPI), el

14 de agosto de 2007 y notificada el 25 de

septiembre de 2007, que desestim la solicitud

de Mandamus y sentencia declaratoria y el

recurso de revisin de la Resolucin emitida por

la Autoridad de Conservacin y Desarrollo de

Culebra (ACDEC o demandada-apelada).

Por los fundamentos que a continuacin

exponemos se CONFIRMA la Sentencia apelada.

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I

El 6 de diciembre de 2006, la ACDEC notific una

orden de Paralizacin y/o (sic) Demolicin a la

demandante-apelante. En sntesis, ACDEC orden la

paralizacin inmediata de unas obras de construccin y

que se abriera de forma permanente un portn para no

restringir el acceso haca el Observation Point y la

playa Resaca con su bosque en el Municipio de Culebra.

A su vez, la Orden notificaba el derecho de la

demandante-apelante de solicitar una vista

administrativa.

La representacin legal de la demandante-apelante

solicit una vista administrativa. Asimismo la

demandante-apelante cuestion la legalidad de las

actuaciones de ACDEC y la constitucin de su Junta de

Directores. La vista le fue concedida por la ACDEC y

sealada para el 17 de enero de 2007. En su

notificacin, la ACDEC dispuso que en la vista se

discutiran los siguientes asuntos: los permisos de

construccin para las edificaciones que desde enero de

2005 se construyeron en los terrenos eje de la

controversia, los permisos para mover el terreno para

construir las referidas edificaciones y la autoridad

para cerrar el paso mediante un portn que bloqueaba el

acceso al Observation Point y la playa Resaca con su

bosque.

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Por entender que se violentaba su derecho a un

debido proceso de ley, el 12 de enero de 2007, la

demandante-apelante present ante el TPI una demanda

sobre Mandamus y sentencia declaratoria. En sntesis,

impugn la orden de paralizacin expedida por ACDEC y

aleg que la misma era contraria a la Ley Nm. 170 del

12 de agosto de 1988, 3 L.P.R.A. 2101, et seq, Ley de

Procedimiento Administrativo Uniforme (en adelante

LPAU). A su vez, cuestion la alegada negativa de ACDEC

de evidenciar los fundamentos o la base legal para

emitir su querella.

Por otro lado, la ACDEC celebr la vista

administrativa segn pautada el 17 de enero de 2007.

ACDEC dict una Resolucin el 23 de enero de 2007, en la

cual concluy que la demandante-apelante no solicit el

endoso de ACDEC para construir las edificaciones ni para

los movimientos de terreno, y que el bloqueo del acceso

al Observation Point y a un muelle, constituan un

peligro al pblico que acuda a esos lugares. En vista

de lo anterior, ACDEC orden la destruccin inmediata

del portn que bloqueaba dicho acceso. Aadi que la

demandante no compareci a la vista ni mostr causa para

no comparecer. Finalmente le inform su derecho a

solicitar reconsideracin o presentar un recurso de

revisin ante el TPI y los trminos para ello.

El 14 de febrero de 2007, la demandante-apelante

present ante el TPI un recurso de revisin de la

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Resolucin de la ACDEC. Adems de la revisin, la

demandante-apelante solicit la consolidacin de la

misma con la demanda sobre Mandamus y sentencia

declaratoria.

El 19 de febrero de 2007, ACDEC present su

Contestacin A La Demanda y aleg falta de

jurisdiccin del TPI al momento de presentarse la

demanda en su contra por tratarse de la revisin de una

resolucin interlocutoria. A su vez, aleg que dicho

pleito advino acadmico en vista de la Resolucin final

emitida el 23 de enero de 2007.

Al cabo de varios trmites de rigor, el 22 de mayo

de 2007, ACDEC present una segunda solicitud de

desestimacin intitulada Mocin De Desestimacin Total

Por Falta De Jurisdiccin. Entre otros argumentos,

ACDEC sostuvo que la demandante-apelante obvi el

procedimiento administrativo y opt por demandar a la

ACDEC. Aadi que de acuerdo al artculo 5(o) de la

Ley Nm. 66 de 22 de junio de 1975, 21 L.P.R.A. 890d,

el TPI tena 60 das para celebrar la vista en su fondo.1

En respuesta a las mociones presentadas por ambas

partes, el 24 de mayo de 2007, el TPI seal la

celebracin de una vista el 23 de junio de 2007.

Celebrada la vista, el 7 de agosto de 2007, la

demandante-apelante present un Memorando De Derecho y

1 Vase, Mocin De Desestimacin Total Por Falta De Jurisdiccin,Recurso de Apelacin, Anejo 10, folio 71-72.

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se opuso a las solicitudes de desestimacin presentadas

por la ACDEC.

Finalmente, el 14 de agosto de 2007, el TPI emiti

Resolucin, notificada el 25 de septiembre de 2007 y

resolvi que careca de jurisdiccin para revisar la

resolucin interlocutoria de ACDEC. A su vez, resolvi

que careca de jurisdiccin para entrar en los mritos

del caso por falta de acumulacin de parte indispensable

en el trmino dispuesto en la Ley Nm. 66, ante, para

solicitar la revisin de la Resolucin Administrativa.

El TPI concluy que el Sr. Vctor L. Gonzlez, a quien

calific como propietario de la demandante-recurrida,

era parte indispensable al ser una de las partes objeto

de la revisin administrativa y por ende, sostuvo que

debi ser incluido en el pleito.2 Insatisfecha con dicho

resultado, la demandante-apelante present una solicitud

de reconsideracin sobre la cual el TPI no tom

determinacin alguna, por lo que se entiende denegada de

plano.

Inconforme, la demandante-apelante acude ante nos y

aduce que el TPI cometi los siguientes errores:

En cuanto a la desestimacin de la Demanda deMandamus y Sentencia Declaratoria

A. Err el TPI al tratar la impugnacin deautoridad legal de ACDEC como una decisininterlocutoria y desestimar la Demanda deMandamus y Sentencia Declaratoria por entender

2 Vase, Resolucin, Recurso de Apelacin, Apndice, Anejo 17,folios 102-104.

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que las decisiones interlocutorias de ACDEC noson revisables.

B. Err el TPI al desestimar la Demanda deMandamus y Sentencia Declaratoria por entendersta se torn acadmica al emitirse la ResolucinFinal de ACDEC.

En cuanto a la desestimacin del recurso deRevisin

C. Err el TPI al desestimar la Revisin porfalta de jurisdiccin y/o por no haberseperfeccionado dicho recurso en trmino sin antespasar juicio sobre la validez de la ResolucinFinal de ACDEC y si la misma tuvo el efecto deponer a decursar el trmino para recurrir desta.

D. Err el TPI al desestimar la Revisin por

falta de jurisdiccin al amparo de la doctrina departe indispensable, claramente inaplicable a loshechos del caso.

E. Err el TPI al desestimar la Revisin ydeterminar que Vctor Gonzlez fue parte delproceso administrativo y que no se perfecciondicho recurso por no incluirse a (sic) Sr. VctorGonzlez, cuando del expediente se desprende quenunca fue parte.

F. Err el TPI al desestimar la Revisin ydeterminar que no fue (sic) perfeccion elrecurso porque se incluyeron demandados de ms.

Contando con el beneficio de la comparecencia de

ACDEC, procedemos a exponer el derecho aplicable.

II

La Ley Nm. 170 del 12 de agosto de 1988, 3 L.P.R.A.

2101, et seq, Ley de Procedimiento Administrativo

Uniforme (LPAU) se aprob con el propsito de disponer

de un cuerpo de reglas mnimas que proveyeran

uniformidad al proceso decisorio y reglamentario de la

administracin pblica. Se pretendi excluir solamente

un pequeo nmero de entidades expresamente

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identificadas en la ley. Con su aprobacin se cre un

andamiaje de reglas que deben observarse por toda

agencia al formular reglas y reglamentos que definan los

derechos y deberes de la ciudadana y al adjudicar los

deberes de personas particulares.

Para asegurar que la mayor parte del gobierno

estuviera cubierto, se adopt una definicin bien

dilatada del trmino agencia que extendiera el marco de

aplicabilidad a toda agencia autorizada por ley a

realizar determinadas funciones gubernamentales, entre

las que se encuentran reglamentar, investigar o emitir

decisiones, siempre y cuando la agencia no est

expresamente excluida de la aplicacin del estatuto.

Rosario & Associates, Inc. v. Departamento de la

Familia, 157 D.P.R. 306 (2002); Pagn Ramos v. F.S.E.,

129 D.P.R. 888 (1992).

De otra parte, con el objetivo de uniformidad, la

LPAU estableci un procedimiento para la revisin

judicial de rdenes, resoluciones y providencias

dictadas por las agencias administrativas que sean

finales. La revisin judicial de decisiones

administrativas tiene como fin primordial delimitar la

discrecin de las agencias y asegurarse que stas

desempean sus funciones conforme a la ley. Torres

Acosta v. Junta Examinadora, 161 D.P.R. __ (2004), 2004

T.S.P.R. 65, 2004 J.T.S. 71.

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La Seccin 4.2 de la LPAU y el Artculo 4.002 de la

Ley de la Judicatura concede competencia al Tribunal de

Apelaciones para revisar las decisiones y rdenes

finales de los organismos administrativos. Esta

disposicin le impuso a este Foro apelativo la

obligacin de acoger los recursos de revisin judicial

como cuestin de derecho y mantuvo en vigor la parte de

la LPAU que dispone que la funcin revisora se llevar a

cabo cuando se recurre de una determinacin final de

una agencia o de un organismo administrativo.

Por otro lado, la Regla 56 del Reglamento del

Tribunal de Apelaciones, 4 L.P.R.A. Ap. XII-B, R. 56,

dispone:

En General. Esta parte gobernar el trmite delas revisiones de todos los recursos instadosante el Tribunal de Apelaciones para la revisinde las decisiones, reglamentos, rdenes,resoluciones y providencias finalesdictadas por

organismos o agencias administrativas o por susfuncionarios(as), ya sea en su funcin

adjudicativa o cuasi legislativa, conforme a lo

dispuesto en ley. (nfasis nuestro).

Por tanto, la revisin de las decisiones

administrativas por parte del Tribunal de Apelaciones

est sujeta al cumplimiento de que la resolucin que se

pretenda revisar sea final y no interlocutoria y que la

parte adversamente afectada por la orden haya agotado

los remedios provistos por la agencia. 3 L.P.R.A.

2172.

La LPAU define orden o resolucin como cualquier

decisin o accin agencial de aplicacin particular que

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adjudique derechos y obligaciones de una o ms personas

especficas, o que imponga penalidades o sanciones

administrativas excluyendo rdenes ejecutivas emitidas

por el Gobernador. 3 L.P.R.A. 2102 (f). Aunque la

LPAU no define orden o resolucin final, va

jurisprudencia se ha definido como aqulla que dispone

del caso ante la agencia y tiene efectos adjudicativos y

dispositivos sobre las partes. Se trata de la

resolucin que culmina en forma final el procedimiento

administrativo respecto a todas las controversias.

Departamento de Educacin v. Sindicato, Puertorriqueo

de Maestros, res. el 13 de julio de 2006, 2006 T.S.P.R.

121, 2006 J.T.S. 130.

La revisin judicial dispuesta en la LPAU ser el

recurso exclusivo para revisar los mritos de una

decisin administrativa, sea sta de naturaleza

adjudicativa o de naturaleza informal, emitida al amparo

de este captulo. 3 L.P.R.A. 2172. (nfasis nuestro).

Por otro lado, el principio de agotamiento de

remedios administrativos requiere que la parte que desee

obtener un remedio en una agencia administrativa utilice

todas las vas administrativas disponibles en dicha

agencia antes de recurrir al tribunal, debido a que la

revisin judicial de una decisin administrativa no est

disponible hasta que la parte afectada utilice todos los

procedimientos correctivos ofrecidos por el proceso

administrativo. Coln v. Mndez, 130 D.P.R. 434, 442

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(1992). El propsito de esta doctrina es determinar en

qu etapa del procedimiento administrativo el litigante

puede recurrir a los tribunales. Rivera Ortiz v. Mun.

de Guaynabo, 141 D.P.R. 257 (1996); Mercado Vega v.

U.P.R., 128 D.P.R. 273, 282 (1991); Aguil Delgado v.

P.R. Parking System, 122 D.P.R. 261, 266 (1988).

Hasta que la agencia emita su decisin, el litigante

no puede recurrir a los tribunales para revisar dicha

decisin. De esta manera, los disloques causados por

las intervenciones inoportunas de los tribunales pueden

ser evitados y la revisin judicial es facilitada, ya

que los tribunales obtienen informacin ms precisa

sobre los fundamentos de la actuacin gubernamental.

Guadalupe v. Saldaa, 133 D.P.R. 42, 49 (1993); Rivera

v. E.L.A., 121 D.P.R. 582, 593 y 595 (1988).

Ahora bien, tanto la jurisprudencia como en la LPAU,

ante, han reconocido varias excepciones a las doctrinas

de agotamiento de remedios administrativos y

jurisdiccin primaria. De esta forma, se han

establecido ciertas circunstancias que justifican el que

un litigante obvie el agotar los remedios

administrativos y acuda directamente al foro judicial.

Entre esas circunstancias, se encuentran que lo

presentado sea una cuestin de derecho y no requiera el

ejercicio de discrecin administrativa, que haya una

violacin a los derechos civiles; que el remedio

administrativo sea intil e inadecuado; que exista

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peligro de dao inminente, o que haya una clara ausencia

de jurisdiccin del foro administrativo. Seccin 4.2 de

la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. 2172. Vase adems, Guzmn

Cotto v. E.L.A., 156 D.P.R. 693 (2000); J. Exam. Tec.

Md. v. Elas et al., 144 D.P.R. 483 (1997); Vlez

Ramrez v. Romero Barcel, 112 D.P.R. 716, 723 (1982).

Finalmente la determinacin de requerir o no el

agotamiento, no depende de criterios rgidos u

objetivos, sino de si a la luz de las circunstancias del

caso y pericia particular de la agencia, se entiende que

la intervencin judicial sera prematura. En Ferrer

Rodrguez v. Figueroa, 109 D.P.R. 398, 401 (1980), el

Tribunal aclar que no se trata de una deferencia que se

extienda automticamente, sino que en cada caso es

menester sopesar todos los factores y circunstancias que

apuntan o no a la conveniencia de permitir que la

reclamacin se dilucide inicialmente en el foro

administrativo.

III

En la presente situacin, segn hemos visto, la

demandante-apelante pretendi impugnar, en primer lugar,

una resolucin interlocutoria de una agencia

administrativa ante el TPI. De acuerdo a la normativa

antes reseada, el ordenamiento no contempla la revisin

judicial de las rdenes o dictmenes interlocutorios que

emita una agencia durante un procedimiento adjudicativo

ante ella. Para preterir el cauce administrativo, la

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demandante-apelante debi demostrar la aplicacin de

alguna de las excepciones para tener que agotar alguno o

todos los remedios administrativos provistos. Examinado

el expediente ante nos resolvemos que la demandante-

apelante no logr demostrar que le cobijaba alguna de

las excepciones en la seccin 2173 de la LPAU, ante.

Por ende, concluimos que no incidi el TPI al disponer

que carece de jurisdiccin para revisar una resolucin

interlocutoria de la ACDEC.

En segundo lugar, en cuanto a la revisin de la

Resolucin final de ACDEC, resolvemos que la demandante-

apelante debi acudir, en primera instancia, ante este

foro apelativo intermedio, por ser nosotros quienes

poseemos competencia sobre este asunto. El recurso de

revisin judicial ante este foro, segn dispuesto en la

LPAU, era el recurso exclusivo para revisar los mritos

de una decisin administrativa final. De ah que el

TPI, a pesar de que lo hizo por otros fundamentos,

resolvi correctamente al desestimar el pleito.

IV

En m rito de lo antes expuesto, se confirma, aunque

por otros fundamentos, la Sentencia apelada.

Lo acord el Tribunal y lo certifica la Secretaria

del Tribunal de Apelaciones.

Lcda. Mara Elena Prez OrtizSecretaria del Tribunal de Apelaciones