Revista de Geografía Norte Grande

ISSN: 0379-8682

hidalgo@geo.puc.cl

Pontificia Universidad Católica de Chile

Chile

Rullan, Onofre

El horizonte de crecimiento posible según los planes urbanísticos y territoriales de las islas Baleares

(España)

Revista de Geografía Norte Grande, núm. 38, diciembre, 2007, pp. 63-77

Pontificia Universidad Católica de Chile

Santiago, Chile

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=30003804

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63EL HORIZONTE DE CRECIMIENTO POSIBLE SEGÚN LOS PLANES

URBANÍSTICOS Y TERRITORIALES DE LAS ISLAS BALEARES (ESPAÑA)Revista de Geografía Norte Grande, 38: 63-77 (2007)

El horizonte de crecimiento posiblesegún los planes urbanísticos y

territoriales de las islas Baleares (España)1

Onofre Rullan2

RESUMENEl trabajo que se presenta trata de analizar el grado de influencia que, sobre lastendencias de crecimiento residencial y turístico de fondo, hayan podido tenerlos planes urbanísticos y territoriales en el caso de las islas Baleares.

Para ello se analiza la llamada capacidad de carga urbanística del territorio(CCUT) de los planes urbanísticos municipales llegándose a la conclusión que loslímites que estos establecen están muy por encima de la demanda efectiva decrecimiento a corto y medio plazo. En segundo lugar, se estudia si han sido losplanes de ordenación del territorio los que puedan haber modulado el crecimien-to a partir de las llamadas Directrices de Ordenación Territorial (DOT) de 1999 ysu desarrollo mediante los llamados Planes Territoriales Insulares (PTI) aprobadosrespectivamente en 2003, 2004 y 2005. La conclusión es que tampoco estos hansupuesto freno alguno al crecimiento cuantitativo de plazas residenciales y turísti-cas en el archipiélago y que ha sido la política económica, y no la urbanístico-territorial, la que ha dirigido el proceso sostenido de crecimiento.

Palabras clave: Urbanismo, ordenación de territorio, crecimiento, islas Baleares.

ABSTRACTThis study analyses the degree of influence which urban planning and land useplans have had in the Balearic Islands, against a background of a growingnumber of residents and tourists.

To do so, we analysed what is known as territorial urban load capacity accor-ding to the municipal urban plans. The main conclusion that is reached is thatthe limits established are far higher than the effective demand for growth in theshort and medium terms. Secondly, we study the Land Use Directives of 1999and their development through the Island Land Use Plans approved in 2003,2004 and 2005, respectively, to evaluate whether land use development plansare modulating growth. We concluded that they also did not slow the quantitati-ve growth in the number of resident and tourist beds in the archipelago. Econo-mic policy, not land use or urban planning policies, has shaped the sustainedprocess of growth.

Key words: Urban development, land use planning, growth, Balearic Islands.

1 Proyecto “La funcionalización turística de las Is-las Baleares (1955-2000): adaptación territorial ycris is ecológica del archipiélago” (SEJ2006-07256/GEOG) del Ministerio de Ciencia y Tecno-logía de la Dirección General de Investigacióndel Ministerio de Educación y Ciencia. Artículo

recibido el 25 de abril de 2007 y aceptado el 8de octubre de 2007.

2 Departamento de Ciencias de la Tierra de la Uni-versitat de les Illes Balears, Grupo de investigaciónsobre Sostenibilidad y Territorio (GIST) (España). E-mail: orullan@uib.es

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Hay una pregunta que no siempre se res-ponde a la hora de enjuiciar la responsabili-dad del planeamiento urbanístico en latransformación de ciudades y regiones:¿Cuál es el papel que juega con respeto alcrecimiento cuantitativo que experimentanurbes y territorios? Hay acuerdo en admitirque el planeamiento incide en el cómo, elqué, el dónde y el cuánto se edifica, sin em-bargo, su grado de incidencia real está enrelación directa a la limitación efectiva queestablece la “letra pequeña” de los paráme-tros urbanísticos derivados especialmentedel qué (usos) y del cuánto (intensidades). Siestos parámetros son laxos, permisivos yconceden un amplio margen de maniobra apropietarios y agentes aquella incidencia esmás teórica que real.

Dicho lo anterior ¿podemos pensar quela planificación tiene algún tipo de influen-cia sobre el comportamiento de fondo devariables como el parque inmobiliario o laextensión de la urbanización? Dependiendodel grado de limitación que los planes esta-blezcan, tres posibles respuestas se nos pre-sentan ante tales interrogantes:

– La planificación urbanística y territorialha decidido, posibilitado, incentivado ydirigido el proceso de crecimiento cuan-titativo de la urbanización y el parqueinmobiliario.

– La planificación se ha limitado a “orde-nar” un proceso de crecimiento cuya di-námica general y dimensión no se hacontrolado ni cuestionado.

– La planificación no ha tenido ninguna in-fluencia en un proceso de crecimiento quese ha desarrollado al son de la demanda.

En este trabajo pretendemos acercarnos ala posible respuesta a los interrogantes plan-teados a partir de lo observado en una delas regiones de España, las islas Baleares,donde el proceso de urbanización y creci-miento turístico-residencial se encuentra enun estado más avanzado3.

El archipiélago balear se incorpora a laórbita turística europea como destino a par-tir de la primera apertura económica del ré-gimen fascista del General Franco, una aper-tura en términos económicos –no políticos–que coincide con la recuperación económi-ca europea posterior a la 2ª Guerra Mundial.Un primer impulso de crecimiento turísticoy urbanístico que se sostiene hasta la crisisde 1973 para conocer posteriormente otraspuntas de crecimiento asociadas a la incor-poración a la Unión Europea (1986) y a lainternacionalización del la economía espa-ñola (desde 1995). En esta última etapa deglobalización de la economía española hanjugado precisamente un papel destacado lastransnacionales turísticas de origen mayori-tariamente balear (Buades, 2006).

Después de esta comprimida historia te-rritorial que se desarrolla desde medianosdel siglo XX los 4.968 km2 de las cuatro is-las Baleares pobladas presentan al 2005 uncuadro geoeconómico de 983.131 habitan-tes (198 hab/km2), 423.112 plazas turísticasy un Valor Añadido Bruto que, en ese año,superó por primera vez los 20.000 millonesde euros. Para alcanzar estas cifras ha sidonecesario pasar de 56,55 km2 urbanizadosen 1956 a 248,09 en 2000 (Pons, 2003),consumiendo, en la actualidad, 2,7 millonesde TEP en combustibles fósiles al año y ge-nerando 655 mil toneladas de residuos sóli-dos urbanos anuales.

¿Han influido las disposicionesadministrativas en la evoluciónterritorial de las islas Baleares?

Para responder a la cuestión planteadapuede ser útil, en primer lugar, observar lacronología de la aparición de las disposicio-nes más importantes que la administración haido promulgando, en paralelo a la evoluciónde las variables más indicativas del procesourbanístico y turístico seguido. Se trata de in-dagar en la posible influencia de tales disposi-ciones sobre los impulsos de crecimiento ob-servados en las islas Baleares. La Figura Nº 1sitúa las disposiciones turísticas y urbanísticasmás importantes sobre la línea del movimien-to aeroportuario balear, la variable sin dudamás indicativa de la evolución económica deun archipiélago turístico como el estudiado.

3 Para una síntesis actualizada de la geografía urbanade la islas Baleares puede verse (Artigues et al.,2006). Los aspectos relativos a la ordenación territo-rial pueden consultarse también en (Rullan, 2007).

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URBANÍSTICOS Y TERRITORIALES DE LAS ISLAS BALEARES (ESPAÑA)

En la gráfica se representan únicamentelas disposiciones que hemos consideradomás relevantes4 que se han aprobado en lasislas Baleares en materia turística (cuadradosgrises) y urbanístico-territorial (cuadradosblancos). La gráfica abarca tanto la etapa enque las únicas administraciones actuanteseran la estatal y la municipal –hasta 1983–,como la siguiente en la que la administra-ción autonómica –nacida a raíz del desarro-llo de la Constitución de 1978– desplazó engran medida a la central; un desplazamientofruto de la asunción de competencias en di-chas materias por parte de la recién creadacomunidad autónoma.

De la observación de la gráfica se dedu-cen fundamentalmente tres conclusiones:

– Las disposiciones legales de todo tipo seincrementan notablemente conforme elproceso se hace más maduro. Ello coin-cide, en el tiempo, con la asunción decompetencias por parte de la ComunidadAutónoma. La fase autonómica es más

prolífica que la anterior a la hora de ge-nerar todo tipo de disposiciones.

– La intensificación de disposiciones de laadministración guarda una relación di-recta con las fases alcistas del procesode turistización del territorio balear. Laprimera hasta la crisis del petróleo de1973, la segunda coincidente con la in-tegración de España en las estructuraseconómicas europeas y la tercera parale-la al crecimiento de la economía espa-ñola asociado a su expansión internacio-nal, en especial sobre los mercadossudamericanos.

– El proceso no parece verse alterado, ensu evolución general, por las disposicio-nes que la administración va dictando.Ello se deduce al coincidir la tendenciageneral observada a escala española yeuropea con la tendencia particular delarchipiélago balear.

Por lo tanto, estaríamos ante la tercera o,en todo caso, la segunda de las posibilida-des que planteábamos más arriba: no in-fluencia de la planificación sobre el creci-miento o, en todo caso, ordenación de uncrecimiento no cuestionado. Dos opcionesno excluyentes ya que pueden coexistir endiferentes municipios o islas e, incluso enun mismo espacio, pueden sucederse en el

Figura Nº 1EL MOVIMIENTO AEROPORTUARIO Y LAS PRINCIPALES DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS

DE ÍNDOLE TURÍSTICA Y URBANÍSTICA

Fuente: Elaboración propia en base a http:www.aena.es (2007).

4 Para una visión completa de todas las disposicio-nes que han afectado a las islas Baleares puedeverse (Rullan, 1999). Para una visión de conjuntode las políticas y planes de ordenación del territo-rio aplicados en España puede consultarse (Be-navent, 2006).

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tiempo. Unos espacios han observado políti-cas que han “ordenado el crecimiento”mientras que otros simplemente lo han en-cajado pero ninguno lo ha controlado nicontenido. Si analizamos la línea general decrecimiento desde la generalidad de la esca-la archipiélago o, como máximo, insular, seobserva cómo el proceso cuantitativo gene-ral se ha mostrado insensible a las políticasde las distintas administraciones.

Tal fracaso (o éxito) administrativo sedebe, por una parte, al papel jugado porunas políticas económicas que han favoreci-do la inversión inmobiliaria frente a otrossectores productivos y, por otra, al rol des-empeñado por el tercer nivel administrativo,el municipal, que es el que regenta precisa-mente la gestión urbanística del territorio.Las corporaciones locales solo en contadasocasiones se han planteado políticas distin-tas a las orientadas a servir la demanda. Unaregencia que, como se verá, tan solo en losúltimos años ha empezado a ser matizada.En efecto, la irrupción de políticas territoria-les, de escala insular o interinsular, de efec-tos directos sobre el crecimiento urbanísti-co, lleva más de 40 años de retraso frente aunas políticas municipales que, salvo conta-das y recientes excepciones, se ha limitadoa servir la pujante y creciente demanda.

¿Influye el planeamientourbanístico municipal?

Dos variables parece que deberían con-trolar la evolución general del proceso decrecimiento urbanístico. Por una parte, loque llamamos la capacidad de carga urbanís-

tica del territorio (CCUT), establecida por losdiferentes planes urbanísticos municipales apartir de los establecidos por los parámetrosurbanísticos al uso: intensidad, usos, retran-queos, alturas, etc. Una CCUT que se va con-virtiendo en oferta únicamente en la medidaque el territorio se va urbanizando y los sola-res edificando. Por otra, la demanda que fun-ciona con independencia de la política gene-ral turística, urbanística y territorial de lacomunidad pues responde a los impulsos decrecimiento que se dan a escala suprarregio-nal, especialmente española y europea.

Desde principios de la década de 1980se han llevado a cabo diferentes recuentosde la CCUT de las islas Baleares. Aunquecalculado con diferentes metodologías, lascifras siempre han revelado que la CCUTestá muy por encima de la demanda que fi-nalmente se ha materializado. Dicho enotras palabras, el planeamiento municipalno ha querido o no ha podido influir en elcrecimiento general del proceso. El CuadroNº 1 aporta las cifras.

Como puede observarse la CCUT ha ex-perimentado un ligerísimo descenso, menosde 200.000 plazas (que posiblemente res-ponda a los diferentes criterios metodológi-cos utilizados), mientras que el parque cons-truido se ha incrementado en más de600.000 unidades. Un incremento que,como puede deducirse fácilmente, está pro-vocado por la ascendente presión de la po-blación de hecho sobre el parque residen-cial construido.

Los listones de crecimiento máximo po-sible se sitúan tan lejos de la demanda efec-

Año CCUT Parque construido Población de Población de(habitantes) residencial y turístico derecho residentes hecho en

más población flotante temporada alta

1982 4.096.113 1.150.365 669.936 936.357

1992 3.874.329 1.652.223 728.609 950.449

1999 3.809.276 1.789.644 811.709 1.465.789

Fuente: Elaboración propia a partir de la serie Evolución Económica (Caixa de les Balears), datos oficialesdel Govern de les Illes Balears y (Aguiló y Verger, 1982; Rullan, 1995; Blàzquez et al., 2002).

Cuadro Nº 1LA CAPACIDAD DE CARGA URBANÍSTICA DEL TERRITORIO EN LAS ISLAS BALEARES DESDE 1982

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URBANÍSTICOS Y TERRITORIALES DE LAS ISLAS BALEARES (ESPAÑA)

tiva que consiguen eludir cualquier intentode control y/o contención del crecimientogeneral que desde el urbanismo se pudieraeventualmente plantear. Como ya apunta-mos a finales de los 80 “...el planeamientova a remolque de la estructura territorialexistente. El planeamiento no tiene esquemapropio, no cuenta con la fuerza necesariacomo para dibujar una nueva estructura. Seultradimensiona todo pero con los mismospatrones locacionales. No hay Ordenacióndel Territorio” (Rullan, 1989: 630).

Ante este cuadro de dimensiones urbanísti-cas, no es de extrañar que el crecimiento ge-neral de la planta residencial, contrariamentea lo que defienden determinados sectores em-presariales, no haya tropezado con ningunarestricción efectiva. El parque residencial ba-lear ha tenido un ritmo de “crecimiento anualsostenido” que ha oscilado entre el 4,1% deMenorca, al 2,7% de Ibiza, pasando por el 3%de Mallorca. Basta comparar las 2.019.632plazas que separaban, en 1999, las 3.809.276de la CCUT con la cifra de 1.789.644 del par-que residencial construido. Un parque que,con estas cifras, podría multiplicarse por 2,1.

Los últimos cálculos oficiales (SITIBSA,2002) han afinado bastante en el cómputode la edificabilidad que los diferentes planesurbanísticos contemplan. Dicho estudio,además de evaluar la capacidad residencialdel parque construido, contabiliza, a 31 dediciembre de 2001, el llamado suelo vacan-te. Un concepto este que es preciso aclarar.

El urbanismo contemporáneo se ha en-frentado especialmente a la necesidad de“construir ciudad” y, consecuentemente, encierta medida se ha olvidado de la ciudadque “va construyéndose por su cuenta”. Y nonos referimos a los procesos urbanizadoresy/o edificatorios ilegales, sino a aquellos que,en nomenclatura urbanística española suelenllamarse actuaciones asistemáticas, aquellasque no requieren de la previa gestión delsuelo ya que la potestad de edificar está ex-clusivamente en manos de sus propietariosde modo individualizado. En esta situaciónse encuentra la inmensa mayoría del llamado“suelo urbano”.

En efecto, la legislación urbanística espa-ñola establece una secuencia, un proceso de

construcción de la ciudad que, una vez co-nocida la ordenación establecida por elplan, se ejecuta mediante la gestión del sue-lo, la urbanización y la edificación.

Sin embargo, habitualmente se admiteque “dado que normalmente la edificaciónse puede desarrollar de manera indepen-diente y fraccionada solar a solar, se consi-dera que, estrictamente, la ejecución delplan comprende las dos primeras fases” (Es-teban, 2003: 233). Consecuentemente, no eshabitual contabilizar como ejecución de lasprevisiones del plan aquella edificación queno requiera de la previa gestión del suelo yurbanización. Se sigue pensando en el cre-cimiento de la ciudad, en términos estricta-mente superficiales y sin atender ni contabi-l izar, cuando no escondiendo, eldimensionado de la edificación potencial ensuelo ya reparcelado y transformado, es de-cir la mayor parte del suelo urbano.

El estudio oficial del Govern de les IllesBalears (SITIBSA, 2002) “descubre” parte deesta contabilidad oculta al cuantificar la edi-ficabilidad –y consecuentemente el poten-cial inmobiliario– del llamado “suelo vacan-te”, aquel que aún no está ocupado porningún tipo de edificación y que podemosencontrar en todas las clases de suelo y si-tuaciones urbanísticas.

La metodología del estudio, al analizarel territorio a partir de fotografía aérea, nodetecta aquellos edificios susceptibles de re-conversión residencial ni aquellos que toda-vía no han agotado su edificabilidad resi-dencial . Por esta razón, el estudio deSITIBSA solo descubre “parte” de la edifica-bilidad y aprovechamiento residencial y tu-rístico vacante.

No obstante, a partir de los datos oficia-les de la administración autonómica y delestudio, también oficial, de SITIBSA, puedendefinirse, y en último caso deducir indirec-tamente, los tres estratos básicos del poten-cial inmobiliario de un territorio, su capaci-dad de carga urbanística (CCUT), a saber:

1. El parque residencial y turístico construi-do. Evaluado a partir de las plazas turís-ticas autorizadas más el número de vi-viendas multiplicadas por su correspon-

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diente coeficiente de hacinamiento (ha-bitantes por vivienda). Para la fecha se-ñalada el techo residencial y turísticoconstruido ascendía, según los datos ofi-ciales, a 1.872.988 plazas.

2. El parque residencial y turístico poten-cial en suelo vacante. Se trata de la edifi-cabilidad potencial que ofrecen las par-celas y solares vacíos de las is lasBaleares. Tales entidades se identificarona partir de fotografía aérea y se calculósu edificabilidad aplicándoles la norma-tiva urbanística vigente en el municipiocorrespondiente. A 31 de diciembre de2001 oficialmente ascendería a 780.117plazas.

3. El parque residencial y turístico poten-cial en suelo que ha agotado total o par-cialmente su edificabilidad. En el primercaso –suelo totalmente edificado– se tra-taría de edificios que podrían acogernuevas plazas residenciales como conse-cuencia de cambios de usos o comoefecto de la subdivisión de unidades re-sidenciales existentes, se trata de un sue-lo que ha agotado su edificabilidad perono todavía su aprovechamiento residen-cial y/o turístico; en el segundo –sueloparcialmente edificado– se trata de sola-res que si bien ya cuentan con algún tipode construcción, no han agotado todo supotencial edificatorio. Este cómputo no

lo aporta el estudio oficial; sin embargo,puede obtenerse restando de la CCUT(3.809.276 plazas), que anteriormentehabían aportado otros estudios oficiales5,el parque construido y la capacidad ensuelo vacante que sí aporta el estudio de2002. El lo nos arroja la ci f ra de1.156.371 plazas.

El Cuadro Nº 2 muestra la distribución,por islas, de la CCUT descompuesta segúnhemos indicado en las consideraciones an-teriores.

A la luz de los datos analizados, resultaevidente que el papel jugado por la admi-nistración urbanística municipal ha sidoprácticamente nulo en relación a su posibleincidencia en la evolución general del pro-ceso descrito de crecimiento cuantitativo dela oferta residencial y turística. Únicamentese han dado casos concretos y muy puntua-les de intervención municipal decidida convistas a conseguir una correcta ordenacióndel crecimiento que, como tendremos oca-sión de insistir, en muy pocos casos se plan-tea cuestionar.

Para completar el análisis es necesarioconocer si ha habido intervención públicadesde las políticas puestas en marcha desdela competencia autonómica en ordenaciónde territorio. A ello dedicamos el próximoapartado.

Islas Parque Suelo Vacante en suelo Capacidadconstruido vacante total o parcialmente total

(Plazas) (Plazas) ocupado (Plazas) (Plazas)

Mallorca 1.411.573 552.893 996.922 2.961.388

Menoría 193.939 104.042 54.618 352.599

Ibiza y Formentera 267.276 123.182 104.831 495.289

Islas Baleares 1.872.988 780.117 1.156.371 3.809.276

Cuadro Nº 2PLAZAS EN EL PARQUE RESIDENCIAL Y TURÍSTICO CONSTRUIDO Y POTENCIAL SEGÚN ISLAS (31-12-01)

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos oficiales del Govern de les Illes Balears y SITIBSA (2002).

5 Entre otros, los que acompañaban la elaboraciónde las Directrices de Ordenación Territorial y quefueron facilitados por el Govern en sede parla-

mentaria ante diferentes preguntas escritas plan-teadas por la oposición.

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URBANÍSTICOS Y TERRITORIALES DE LAS ISLAS BALEARES (ESPAÑA)

¿Influyen los planes deordenación territorial?

No es este el momento de analizar el va-riado elenco de disposiciones que se hansucedido, superpuesto y reemplazado desdela escala insular e interinsular, con la teóricaintención de intervenir en este galopanteproceso de crecimiento, dicho análisis ya lohemos llevado a cabo en otras ocasiones(Rullan, 1999 y 2002)6.

No obstante, vale la pena insistir en elanálisis de las Directrices de Ordenación Te-rritorial de 1999. Se trata, sin duda, del do-cumento de ordenación territorial más im-portante de todos cuantos han sidoaprobados en la materia desde la asunciónde dichas competencias en 1983. Un docu-mento que reemplaza el antiguo Plan Pro-vincial de Ordenación de Baleares (PPOB),el plan que, desarrollando la primera ley delsuelo española (1956), en su momento diocobertura al crecimiento urbanístico de laépoca desarrollista.

Después de la también importante apro-bación de la Ley General Turística7, el Parla-mento de las islas Baleares sanciona la leyde aprobación de las Directrices de Ordena-ción Territorial (DOT)8, la pieza angular delmodelo de figuras de planificación territorialque había diseñado la Ley de OrdenaciónTerritorial de 19879.

Las DOT, como veremos, al tiempo queimplantan algunas medidas innovadoras,consolidan el modelo territorial vigente ydan carta legal a un esquema que, si bien

hasta ahora no era explícito, se hallaba im-plícito en la aplicación combinada de losinstrumentos municipales de ordenación ur-banística.

Las principales medidas adoptadas porlas Directrices de Ordenación Territorial(1999)

Puestos a generalizar podríamos conve-nir que son cinco son las medidas más em-blemáticas e importantes de las DOT:

1. Se prohíbe genéricamente la nueva urba-nización en núcleos de nueva planta ais-lados del suelo urbano y urbanizable yaexistentes en el momento de aprobaciónde la DOT, ello con independencia queafecten o no a espacios naturales prote-gidos o de valor paisajístico reconocido.

2. Se prohíbe genéricamente la nueva urba-nización en los primeros 500 metros des-de la ribera de mar. Al respeto se creauna franja de protección, coincidentecon la llamada zona de influencia de laley de costas, las llamadas Áreas de Pro-tección Territorial (APT). En el interior dela misma no puede clasificarse nuevosuelo para usos residenciales y/o turísti-cos, con independencia de la presenciade valores naturales y paisajísticos y desu contacto o no con núcleos preexisten-tes.

3. Se limita a los planeamientos urbanísti-cos municipales la posibilidad de clasifi-cación de nuevo suelo para uso residen-cial y/o turístico. Dicha limitación seestablece en el 10% del suelo urbano yurbanizable con plan parcial aprobadoen 1999 para las islas de Mallorca, Ibizay Formentera, un porcentaje que para elcaso de Menorca se eleva al 12%. Lashectáreas resultantes de aplicar el 10 o12%, según los casos, podrán ser reparti-das entre los municipios de cada isla porparte de los llamados Planes TerritorialesInsulares (PTI) que desarrollan las DOT ya los que se reconoce libertad de criterioa la hora de repartir en función del mo-delo territorial que se adopte para cadaisla. Mientras los Consejos Insulares –losorganismos autonómicos encargados desu redacción– no aprobaran los respecti-

6 Los análisis jurídicos de tal evolución pueden ver-se en (Blasco, 2002), ceñidos a la evolución de lasdisposiciones turísticas puede consultarse (Socías,1998 y 2001).

7 Ley, 2/1999, de 24 de marzo, General Turística delas Islas Baleares (BOCAIB de 1 de abril de 1999).

8 Ley, 6/1999, de las Directrices de Ordenación Te-rritorial de las Islas Baleares y de medidas tributa-rias (BOCAIB de 17 de abril de 1999).

9 Ley 8/1987, de 1 de abril, de Ordenación Territo-rial de las Islas Baleares (BOCAIB de 23 de abrilde 1987). Una ley que sería reformada en 2000pero sin afectar a la figura de las Directrices deOrdenación Territorial (BOIB de 27 de diciembrede 2000).

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vos PTIs, los planes municipales que seiban revisando podían clasificar “a cuen-ta” una cantidad de hectáreas no supe-rior al menor de los dos siguientes cóm-putos: 2% del suelo urbano yurbanizable con plan parcial aprobado o3% del suelo urbano.

4. Se circunscribe del crecimiento superficialfuturo al interior de una orla periurbana de500 m a partir de los núcleos urbanos pre-existentes en 1999. Son las llamadas Áreasde Transición (AT), unos “buffers” de natu-raleza rústica en el interior de los cualeslos planes municipales podrán elegir laubicación de las hectáreas de nuevo creci-miento que les corresponde en función delreparto que pueda hacer el PTI de su islao, anticipadamente, el 2 o 3% antes men-cionado. Las ATs no suponen ninguna cla-se nueva de suelo, son de naturaleza rústi-ca, pero resulta ser el único suelo rústicoque el planeamiento municipal puede pro-poner su reclasificación. Se trata, de he-cho, del único suelo “clasificable” para elcrecimiento residencial y turístico (FiguraNº 2).

5. Se reclasifican automáticamente (Dispo-sición Adicional 12ª) como suelo rústicolos sectores urbanizables de uso residen-cial, turístico o mixto que se encuentrenen alguna de las siguientes situaciones:

a) Terrenos en Suelo Urbanizable No Pro-gramado en Planes Municipales con másde 12 años de vigencia.

b) Sectores con Plan Parcial aprobado defi-nitivamente pero sin Proyecto de Urbani-zación que formen un núcleo aislado oque se ubiquen en el interior de las áreasde protección territorial (APT).

c) Sectores en Suelo Urbanizable Progra-mado fuera de plazos.

d) Terrenos en Suelo Apto para Urbanizar,con vigencia igual o superior a cuatroaños, que no han iniciado la tramitacióndel correspondiente Plan Parcial.

Tales reclasificaciones tenían carácterdefinitivo en caso de tratarse de sectores ais-lados o incluidos en APT, los demás, los in-

Figura Nº 2LAS ÁREAS DE TRANSICIÓN SEGÚN LAS DIRECTRICES DE ORDENACIÓN TERRITORIAL DE 1999

Fuente: Elaboración propia.

71EL HORIZONTE DE CRECIMIENTO POSIBLE SEGÚN LOS PLANES

URBANÍSTICOS Y TERRITORIALES DE LAS ISLAS BALEARES (ESPAÑA)

cluidos en AT, podrían ser recuperados pos-teriormente si no superaban las superficiesasignadas a los diferentes municipios al re-distribuir –los PTIs– el crecimiento futuro.

La redistribución del crecimiento

Siempre en el interior de las Áreas deTransición de 500 m, las DOT prevén el cre-cimiento de la nueva urbanización turística yresidencial que se cuantifica, como dijimos,en un 10% (12% en Menorca) del suelo urba-no y urbanizable con plan parcial aprobadopara un horizonte temporal de 10 años(1999-2009). Este porcentaje se calcula sobrela superficie del suelo urbano y urbanizablecon aprobación definitiva en el momento dela entrada en vigor de las DOT (18-4-99). Laaplicación de tales porcentajes (10 o 12%)sobre el suelo urbano (20.855,48 ha) y urba-nizable con plan parcial aprobado (6.168,72ha) arrojó la cifra de 2.775,62 ha (Ferrer,2001: tabla 7). A las hectáreas resultantes

para cada isla las DOT permiten asignarlesun aprovechamiento equivalente de 100 pla-zas/ha lo que da un techo potencial a repartirde 277.562 plazas.

De esta manera se generan tres bolsas in-sulares de crecimiento potencial que debe-rán ser repartidas intermunicipalmente porlos futuros Planes Territoriales Insulares. Di-cho reparto debe de llevarse a cabo a partirde criterios que primen los términos munici-pales menos desarrollados urbanísticamentefrente a los más desarrollados (Figura Nº 3).Tal reparto intermunicipal del nuevo creci-miento solo podrá ubicarse, como dijimos,en el interior de las orlas periurbanas antescitadas, las ATs.

En cualquier caso, resulta importante in-sistir en que ni las DOT, ni los PTI que lasdesarrollan clasifican suelo. Simplementeabren la puerta a la clasificación por partede ayuntamientos10.

Figura Nº 3CUANTIFICACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DEL NUEVO CRECIMIENTO TURÍSTICO Y RESIDENCIAL A PARTIR

DE LAS DIRECTRICES DE ORDENACIÓN TERRITORIAL DE 1999

Fuente: Elaboración propia a partir de Ferrer (2001: tabla 7).

10 Recordemos aquí que la vigente Ley 6/1998, de 13de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones es-tablece, con carácter general para toda España, lallamada clasificación residual del suelo urbaniza-ble, esto es, que una vez clasificado objetivamenteel urbano y el no urbanizable o rústico de valor na-tural o patrimonial, el resto tiene la consideración

se suelo urbanizable. Sin embargo, la DisposiciónAdicional 4ª, atendiendo a la “peculiaridad del he-cho insular” y su “capacidad limitada de desarrolloterritorial”, excepciona los territorios insulares de laaplicación del concepto de suelo urbanizable comoresidual después de haber clasificado el urbano y elurbanizable de especial protección.

72 R E V I S TA D E G E O G R A F Í A N O R T E G R A N D E

La publicidad que, en 1999, acompañóla aprobación definitiva de las DOT aporta-ba el dato, ya conocido, de una capacidadresidencial y turística potencial establecidapor los planes municipales de 4 o 4,3 millo-nes de plazas (la información fue algo vaci-lante). Según la misma documentación, conla entrada en vigor de las DOT se rebajaríala CCUT del archipiélago en 2,3 de los 4millones de plazas potenciales. Para reducirtales expectativas, se quiso dar a entenderque la fórmula consistía en suspender o re-clasificar a rústico 4.500 hectáreas de suelourbanizable sin plan parcial aprobado(como consecuencia de lo expuesto en elpunto 5 del subapartado “Las principalesmedidas…”).

Tal propósito era y es completamente en-gañoso, pues para descargar 2,3 millones deplazas de la CCUT eliminando 4.500 hectá-reas de suelo urbanizable, debería de tratar-se de hectáreas que contasen con unas edifi-cabilidades equivalentes a 519 Hab./ha, o,lo que es lo mismo, 170 viviendas/ha. Caso

completamente imposible, por cuanto la leysolo permite una edificabilidad máxima alsuelo urbanizable equivalente a 75 vivien-das/ha. En el momento de la tramitación delas DOT hubo alguna polémica mediáticasobre la veracidad de la reducción de creci-miento que la propaganda oficial anuncia-ba. Ante las acusaciones de falsedad de talreducción, véase la respuesta oficial que dioel gobierno en nota de prensa de 8-2-1999(Cuadro Nº 3).

Obsérvese cómo la nota oficial, intencio-nadamente, elude ahora citar los 2,3 millo-nes de plazas que la publicidad de las DOTdecía que se descargarían de la CCUT. Aho-ra se insiste en que el techo urbanístico ba-lear era de 4,3 millones de “plazas” y quelas DOT desclasifican 4.500 “hectáreas”. Lapropaganda de las DOT de 1999 confundíaintencionadamente la posibilidad de creci-miento ex novo vía suelo urbanizable con laposibilidad de materialización de la edifica-bilidad que los suelos urbanos de las islashabían establecido.

El Govern Balear vol tornar a destacar que el sostre poblacional fixat avui pels plane-jaments urbanístics en vigor és de 4.300.000 habitants. Efectivament, la desclassificacióde sòl prevista per les DOT és d’aproximadament 4.500 hectàrees. Però, a més, les DOTimpedeixen un creixement superior al 10% a les Illes en un termini de deu anys, limita-ció aplicada al sòl urbà i al urbanitzable i que retalla substancialment el sòl que els ajun-taments podran desenvolupar.

Per tant, les Directrius no només desclassifiquen sòl sinó que impedeixen la novaclassificació en el futur.

Prohibició sense excepcions per fer noves urbanitzacions a 500 metres de la costa.Desclassificació dels projectes d’urbanització en qualsevol punt de la tramitació exceptequan les obres ja estan en marxa o ja aprovades

Limitació de la incorporació de nou sòl urbanitzable als municipis en funció d’un0,85% anual acumulable, equivalent al 10% en 10 anys. Aquesta limitació no admet ex-cepcions. Aquesta restricció significa que, en un termini de deu anys, només es podràdonar cabuda a un increment poblacional del 14% en relació a la població actual.

En tots els municipis, obligació de vincular l’entrada de nou sòl al volum de sòl urbàpendent de desenvolupament, de manera que allà on hi ha més sòl pendent d’execucióles possibilitats de créixer són menors i viceversa, sempre dins els marges globals del10% de creixement en deu anys.

Cuadro Nº 3LA VERSIÓN OFICIAL DEL EFECTO SOBRE EL DIMENSIONADO DE LAS DOT (8-2-1999)

Fuente: Nota de prensa del Govern Balear de día 8 de febrero de 1999.

73EL HORIZONTE DE CRECIMIENTO POSIBLE SEGÚN LOS PLANES

URBANÍSTICOS Y TERRITORIALES DE LAS ISLAS BALEARES (ESPAÑA)

El 10-12% de crecimiento contempladoen el artículo 33 de las DOT ha sido evalua-do, como apuntamos más arr iba, en2.775,62 hectáreas, que a 100 p/ha, equiva-len a 277.562 plazas (Ferrer, 2001). Estasplazas deben sumarse a las ya “ordenadas”en suelo urbano, así como a las pendientesde ordenación en suelo urbanizable y queno quedaron desclasificadas en 1999 poraplicación de la disposición adicional 12.Ambos sumandos alcanzarían los 3,5 millo-nes de plazas.

La pregunta era: ¿cuántas “plazas” conte-nían las famosas 4.500 “hectáreas”? Los tra-bajos previos a las DOT contabilizaron lasdensidades del suelo urbanizable. Para elcaso de Mallorca, tales indicadores fueroncuantificados en 57 y 27 plazas/hectárea,según fuera SUP o SUNP (GOVERN BA-LEAR, 1997:196). Suponiendo una densidadbalear en suelo urbanizable de 60 p/ha (ci-fra muy elevada y difícilmente alcanzable),las 4.500 hectáreas desclasificadas tan solohabrían supuesto una descarga de 270.000plazas, algo menos de las 277.532(2.775,62 ha a 100 p/ha) que permite clasifi-car el artículo 33 antes mencionado.

Ante tal evidencia es irrebatible que nosencontramos, nuevamente, ante límites alcrecimiento sin efecto real por sobre eleva-ción del listón del techo de la oferta urba-nística con respeto a la demanda. Con locual, lejos de contener el crecimiento cuan-titativo, el efecto más notable de la DOT de1999, a corto-medio plazo, habrá consistidoen desplazar aquel suelo urbanizable situa-do en localizaciones por las que la demandano se había interesado, a las apetecibles or-las periurbanas de los núcleos existentes.

Se ha reordenado la localización deaquel suelo urbanizable que no se habíamaterializado, por el que la demanda no sehabía interesado. Un suelo urbanizable quevenía contemplado en unos planes munici-pales con frecuencia obsoletos, las DOT ve-nían a desatascar las expectativas de creci-miento que, por diferentes motivos, no sehabían materializado. De la tercera hipóte-sis “los planes no influyen en la evoluciónterritorial” se había pasado a la segunda “losplanes ordenan un crecimiento que no cues-tionan”.

Las “virtudes” de las DOT

Pese a la crítica que hemos expuesto de-ben reconocerse, como mínimo, dos virtu-des a las Directrices de Ordenación Territo-rial de 1999:

– A corto plazo, concentran el nuevo cre-cimiento en las orlas periurbanas de losnúcleos existentes11, cerrando la posibi-lidad de crecer aisladamente o en losprimeros 500 m de costa, una ubicaciónque puede traer aparejados importantesproblemas de gestión si, como ocurrenormalmente, en las orlas periurbanas de500 m, la propiedad es mayoritariamenteminifundista.

– Al demostrar que conteniendo el suelourbanizable la actividad del sector de laconstrucción y la CCUT del territorio semantienen inalteradas, descubren el sue-lo urbano como el gran yacimiento decrecimiento inmobiliario. Un hecho quehará explorar a algunas administracionesnuevos sistemas de regulación del creci-miento12.

Los planes municipales y las determina-ciones derivadas de las Directrices de Orde-nación Territorial, por consiguiente, constru-yen un escenario de futuro que no restringepara nada el crecimiento cuantitativo de laoferta residencial y turística. Desde 1999únicamente lo ordena y con anterioridad aesta fecha ni eso. Los escenarios tendencia-les, a partir de estas mínimas determinacio-nes de la planificación municipal o territo-rial, es previsible que se vayan materializan-do al ritmo de la demanda exterior, al ritmode la demanda de la gran megalópolis euro-pea, como ha ocurrido en los últimos 50años.

11 El aspecto negativo de la concentración del creci-miento en las orlas periurbanas es que se urbanizagran parte de los suelos de mayor calidad agroló-gica. En efecto, el modelo tradicional de asenta-mientos había transformado laboriosamente el en-torno de los principales enclaves para la actividadagrícola construyendo un importante patrimonioque, ahora, se verá urbanizado.

12 Se trata de las medidas urbanísticas que analiza-mos en (Rullan, 2005).

74 R E V I S TA D E G E O G R A F Í A N O R T E G R A N D E

El reparto efectivo del crecimiento porparte de los Planes Territoriales Insulares

Como apuntábamos más arriba, en fun-ción de lo establecido por las DOT, son losPTI los encargados de atribuir la posibilidadde crecimiento residencial y turístico entrelos municipios. Mientras tanto, el nuevo cre-cimiento turístico y residencial se veía limi-tado al suelo urbano, al urbanizable conplan parcial aprobado no desclasificado y alurbanizable que, aún sin contar con planparcial y estar en plazos, se ubicaba en AT.

Tal circunstancia, pensamos, ha sido laresponsable de que los PTI se hayan aproba-do con una celeridad inaudita: el de Menor-ca en 2003, el de Mallorca en 2004 y el deIbiza y Formentera en 2005. La no aproba-ción de los PTIs –competencia de los res-pectivos Consells Insulares– contenía la ex-pansión de la mancha urbana. Unacontención que solo podía salvarse con laaprobación del correspondiente PTI.

a) El Plan Territorial Insular de Menorca

El 25 de abril de 2003 el Consell Insularde Menorca aprobaba definitivamente suPlan Territorial Insular13, el primero despuésde la aprobación de las DOT (CIMe 2003a y2003b).

El Plan Territorial Insular de Menorca,como harán posteriormente también los Pla-nes de Mallorca e Ibiza-Formentera, desarro-llan la letra de las DOT y, como no podíaser de otra forma, a la hora de establecer loslímites de crecimiento se limitan a autorizara los ayuntamientos para clasificar un deter-minado número de nuevas hectáreas comosuelo urbanizable.

Las DOT legitimaban al PTI menorquín aautorizar, según los criterios derivados delmodelo territorial que quisiera adoptar, has-ta 439,18 hectáreas de suelo urbanizablecon una densidad de 100 plazas/ha, el 12%de las 3.659,85 hectáreas que, en 2003,eran suelo urbano y urbanizable con plan

parcial aprobado. Ello equivalía a un incre-mento vía nuevo suelo urbanizable de43.918 nuevas plazas.

Sin embargo, el PTI de Menorca renun-ció a incorporar todo el crecimiento que lasDOT les permitirían limitando el incrementode suelo urbanizable a 10.749 plazas (Art.38), el 24% del techo establecido por las di-rectrices de 1999.

Estas 10.749 plazas pueden materializar-se en una horquilla de entre 60 y 120 pla-zas/ha en los municipios de Ciudadela yMahón, y entre 60 y 90 plazas/ha para elresto. Ello equivale a decir que, como máxi-mo, si los municipios optan por la opciónmás extensiva de 60 plazas/ha, el nuevosuelo a ocupar ascendería a 179 ha, el 41%de lo permitido por las DOT, y en caso deoptar por la opción más intensiva, única-mente se alcanzarían 102 hectáreas, el 23%de lo permitido por las DOT (Cuadro nº 4).

b) El Plan Territorial Insular de Mallorca

Veinte meses más tarde que el de Menor-ca, el 13 de diciembre de 2004, veía la luzel Plan Territorial Insular de Mallorca.

Para el caso de Mallorca las DOT de1999 permitían a su PTI un reparto de creci-miento equivalente al 10% de su suelo urba-no (15.580 ha) y urbanizable con plan par-cial aprobado (3.361 ha). Ello equivalía a1.894 ha que, a 100 plazas/ha, podría supo-ner un incremento de 189.410 plazas.

El PTI de Mallorca14, como tampoco hi-ciera el de Menorca, no llega al límite desus posibilidades según las DOT fijando unreparto de crecimiento de 1.491 ha y70.403 plazas (Cuadro Nº 4).

El reparto de este crecimiento entre losmunicipios se lleva a cabo a partir de cuatrocriterios diferentes que generan cuatro tra-mos de crecimiento en hectáreas para cadamunicipio. Dos de ellos se establecen enproporción al modelo territorial vigente, se

13 Para mayores detalles dirigirse a la página web:h t tp : / /www.c ime .e s / ca /p t in ic i a l / i ndex_p t i _inicial.html

14 Para mayores detalles dirigirse a la página disponi-ble en Internet: http://www.conselldemallorca.net/platerritorial/

75EL HORIZONTE DE CRECIMIENTO POSIBLE SEGÚN LOS PLANES

URBANÍSTICOS Y TERRITORIALES DE LAS ISLAS BALEARES (ESPAÑA)

DOT’99 Planes Territoriales Insulares

Ha Plazas Ha % Plazas %

Menorca 439 43.918 102-179 23-42 10.749 24

Mallorca 1.894 180.941 1.491 79 70.403 39

Ibiza y Formentera 442 44.200 442 100 44.200 100

Total 2.775 269.059 2.035-2.214 73-80 125.352 47

Cuadro Nº 4LAS PREVISIONES DE CRECIMIENTO DE LOS PLANES INSULARES DE MENORCA (2003-2013),

MALLORCA (2004-2014) E IBIZA-FORMENTERA (2005-2015)

trata del tramo proporcional a la poblacióny al suelo residencial de cada municipio. Aestos dos tramos se les asignan el 30% delas 1.491 hectáreas a repartir –15% a cadauno de ellos–. Los otros dos son estableci-dos con vistas a favorecer el modelo territo-rial que se pretende impulsar y serán los res-ponsables del reparto del 70% restante delas 1.491 hectáreas. Se trata de los tramosdestinados a operaciones de reconversión(47%) y reequilibrio territorial (23%). El pri-mero es un tramo de crecimiento destinadoa la reconversión de las zonas turísticas me-diante intercambio de aprovechamientos en-tre zonas turísticas que requerirán nuevossuelos para atender a las nuevas demandasmás exigentes en suelo. El segundo pretendeconsolidar la capital idad de Palma eimpulsar las cabeceras urbanas de Inca yManacor.

Consecuentemente, a partir de los valo-res municipales de población y suelo resi-dencial se lleva a cabo un reparto intermu-nicipal “objetivo” de crecimiento entre losdiferentes términos municipales, ello repre-senta el 30% del total. El 70% restante se re-parte de forma “cualitativa” y responde a lasacciones concretas del plan para llevar acabo operaciones de reconversión y de ree-quilibrio territorial.

c) El Plan Territorial Insular de Ibiza y For-mentera

El de Ibiza y Formentera, con la aproba-ción definit iva de día 21 de marzo de200515, fue el último en cerrar la serie deplanes territoriales insulares. Se trata de unplan que va al máximo de las posibilidadesde crecimiento que permiten las DOT, el10%, y para el reparto intermunicipal delmismo aplica el mismo criterio que las DOT:cada municipio, conforme a lo dispuesto ensu norma 27.1, podrá clasificar nuevo sueloresidencial y turístico en una cantidad nosuperior al 10% de suelo urbano y urbaniza-ble con plan parcial aprobado definitiva-mente en 1999, cuando se aprobaron lasDOT (Cuadro Nº 4).

Por tanto, contrariamente a lo que hicie-ron los PTIs de Menorca y Mallorca, en estecaso, no se rebaja el listón de crecimientode las DOT y no se establecen criterios pro-pios para repartir este crecimiento.

d) El crecimiento autorizado por los pla-nes insulares en relación al permitido porlas DOT

Como consecuencia de la aprobacióndefinitiva de los correspondientes Planes Te-

15 Para mayores detalles dirigirse a la página disponi-ble en Internet: http://www.cief.es/pti2004/defini-tiu/index.htm

Fuente: Elaboración propia a partir de CIMe 2003a y 2003b; http://www.conselldemallorca.net/platerritorialy http://www.cief.es/pti2004/definitiu/index.htm.

Islas

76 R E V I S TA D E G E O G R A F Í A N O R T E G R A N D E

rritoriales Insulares, se abre la posibilidadde clasificación entre 2.035 y 2.214 hectá-reas de nuevo suelo residencial y turísticopara los horizontes temporales de cada unode ellos. Tal posibilidad, que supondría po-ner en juego 125.352 nuevas plazas de las269.059 que posibilitaban las DOT (CuadroNº 4), se irá materializando en función deque los planes urbanísticos municipales re-visen sus planeamientos y clasifiquen todaso parte de las hectáreas que les han corres-pondido en el reparto.

La cronología de redacción de los planesinsulares, siguiendo una dirección NE-SW,ha ido incrementando las posibilidades decrecimiento que abrían las DOT, desde el24% de Menorca hasta el 100% de Ibiza-Formentera. Como puede observarse, el mo-delo territorial vigente ha pesado más quesu posible modificación, abriendo las posi-bilidades de nuevo crecimiento residencial yturístico en proporción directa al grado deurbanización de cada una de las islas.

Del análisis de la capacidad de carga ur-banística de los diferentes planes municipa-les así como de los planes que se sitúan aescala territorial (DOT y PTIs) se deduce queestos no han supuesto ninguna contenciónal crecimiento, simplemente se han limitadoa colocar la demanda de nuevo suelo resi-dencial y turístico en las orlas periurbanas(áreas de transición) sin cuestionar el creci-miento en la ciudad ya urbanizada (suelo ur-bano). Los planes, en todas sus escalas, hanordenado el crecimiento cuantitativo, no lohan cuestionado, calmado ni contenido. Enestas circunstancias ha sido la política eco-nómica y financiera la que ha dirigido la po-lítica urbana y territorial.

Se impone, por tanto, de cara a abordarpolíticas de sostenibilidad territorial a me-dio-largo plazo, incidir especialmente en laspolíticas que normalmente se consideran almargen del urbanismo y la ordenación delterritorio: la política económica y, especial-mente, la financiera.

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