La aplicación del Derecho europeo por las Comunidades...

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La aplicación del Derecho europeo por las Comunidades Autónomas Javier Tajadura Tejada (UPV-EHU)

1. Introducción. 2. La incorporación y aplicación del Derecho comunitario.

3. El principio de “cooperación leal”. 4. El principio de “seguridad jurídica”.

4. 1. La publicación completa de la norma de incorporación. 4. 2. La invocación expresa de la norma incorporada y la notificación a la Comisión. 4. 3. La incorporación en plazo de las normas comunitarias.

4. 4. La eliminación de las normas contrarias al derecho comunitario. 5. El principio de “autonomía institucional” en relación con la transposición de directivas. 6. El principio jurisprudencial de “no alteración del orden competencial” .

7. La praxis constitucional: el predominio del Estado en la incorporación del Derecho europeo.

7. 1. El reparto de competencias en materia económica. Los títulos horizontales

7. 2. Los incumplimientos autonómicos del Derecho europeo. 8. La aplicación del Derecho comunitario en los nuevos Estatutos de Autonomía.

9. Las técnicas de prevención de incumplimientos autonómicos del Derecho europeo.

9. 1. Los títulos competenciales del Estado: El artículo 149. 1. 3. (competencia del Estado en materia de relaciones internacionales) en relación con el art. 93 y los títulos horizontales y básicos. 9. 2. La cláusula de supletoriedad del derecho estatal (art. 149.3 CE).

9. 3. Las Leyes de Armonización (art. 150. 3 CE). 9. 4. La coerción estatal (art. 155 CE).

9. 5. La propuesta del Consejo de Estado en su Informe de 2008. 10. Conclusiones de la Ponencia: la necesidad de cerrar el modelo de organización territorial del poder teniendo en cuenta el marco europeo.

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La aplicación del Derecho europeo por las Comunidades Autónomas Javier Tajadura Tejada (UPV-EHU)

1. Introducción. El ingreso de España en la Comunidad Europea, hoy Unión Europea, tuvo una serie de consecuencias jurídicas y políticas que, en muchos casos, revistieron el carácter de auténticas mutaciones constitucionales 1 . A partir de ese momento, a las notas definitorias del Estado configurado por el Texto Constitucional de 1978, Social y Democrático de Derecho, se añadió la de Estado comunitario europeo, Estado integrado en una organización supranacional de vocación federal como es la Unión Europea. El cumplimiento de las obligaciones derivadas de nuestra pertenencia a la Unión y la aplicación del derecho europeo se convirtió en una cuestión central para la teoría y la praxis jurídica de nuestro país. Y en la medida en que nuestra Constitución establece un sistema de organización territorial del poder descentralizado se planteó la cuestión de a quién corresponde cumplir y desarrollar el derecho europeo: a los poderes centrales o a los poderes autonómicos 2. La Constitución guarda silencio sobre esta cuestión. Lo que no puede sorprendernos en absoluto. Al fin y al cabo, al momento de aprobarse la Constitución, ni existían las Comunidades Autónomas, ni España era aun miembro de la Unión. Lo verdaderamente sorprendente es que 37 años después esas lagunas no se hayan colmado, y nuestro Texto Constitucional siga careciendo de una referencia expresa a las 17 CC. AA. existentes y a nuestra condición de Estado comunitario europeo. La única referencia en este sentido es la prevista en el controvertido artículo 135 tras su reforma en 2011 3.

Ahora bien, ese silencio coexiste con el hecho de que solamente el Estado goza de subjetividad jurídica internacional. Únicamente al Estado le es exigible la responsabilidad por el incumplimiento de obligaciones internacionales, incluidas en ellas, las derivadas de nuestra pertenencia a la UE.

De ello se deriva la existencia de un segundo problema de tipo constitucional que presenta a su vez, dos manifestaciones: en primer lugar, cómo garantizar el cumplimiento del derecho comunitario cuando su desarrollo corresponde a las CC. AA en el caso de que estas no cumplan o cumplan incorrectamente sus obligaciones comunitarias (prevención) 4; y en segundo lugar, cómo y que tipo de responsabilidades

1 MUÑOZ MACHADO, S.: La Unión Europea y las mutaciones del Estado, Alianza Editorial, Madrid, 1993. 2 Tras la adhesión, las instituciones comunitarias comenzaron a actuar en ámbitos propios de las CCAA: agricultura, ganadería, comercio interior, transporte, medio ambiente, consumo, cultura, enseñanza, investigación, etc. 3 TAJADURA, J. “Reforma constitucional e integración europea” en Claves de Razón Práctica, núm. 216. Octubre de 2011. Págs. 20-30.

4 Un ejemplo de condena a España por inadecuada incorporación de una directiva ocasionada por inactividad o actuación incorrecta de las Comunidades Autónomas es el resuelto por la STJUE (Sala sexta), de 13 de abril de 2000, Comisión/España, asunto C-274/98. En ella se declara que España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 91/676 CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias, al no haber establecido los programas de acción previstos en su artículo

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puede reclamar el Estado a las CC. AA. cuando los incumplimientos de estas le han hecho incurrir en responsabilidad ante la Unión Europea (declarada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en sentencias resolutorias del recurso por incumplimiento previsto en el art. 260 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea 5). El Consejo de Estado, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional al respecto, ha señalado que el Estado puede establecer mecanismos que garanticen el cumplimiento efectivo de sus obligaciones ante la Unión Europea y que le permitan repercutir sobre las CC. AA. las consecuencias económicas derivadas de los incumplimientos del derecho europeo causados por la actividad o inactividad de aquellas. Por lo que se refiere a esta última cuestión, se han realizado avances significativos que aquí solo cabe mencionar. Así LO 2/2012, de 27 de abril de Estabilidad presupuestaria, incluye una Disposición Adicional segunda que bajo la rúbrica de “Responsabilidad por incumplimiento de normas de Derecho comunitario” establece lo siguiente: 1. Las Administraciones Públicas y cualesquiera otras entidades integrantes del sector público que, en el ejercicio de sus competencias, incumplieran obligaciones derivadas de normas del derecho de la Unión Europea, dando lugar a que el Reino de España sea sancionado por las instituciones europeas asumirán, en la parte que les sea imputable, las responsabilidades que se devenguen de tal incumplimiento, de conformidad con lo previsto en esta disposición y en las de carácter reglamentario que, en desarrollo y ejecución de la misma, se dicten. 2. El Consejo de Ministros, previa audiencia de las Administraciones o entidades afectadas, será el órgano competente para declarar la responsabilidad por dicho incumplimiento y acordar, en su caso, la compensación o retención de dicha deuda con las cantidades que deba transferir el Estado a la Administración o entidad responsable por cualquier concepto, presupuestario y no presupuestario. En dicha resolución que se adopte se tendrán en cuenta los hechos y fundamentos contenidos en la resolución de las instituciones europeas y se recogerán los criterios de imputación tenidos en cuenta para declarar la responsabilidad. Dicho acuerdo se publicará en el BOE 3. Se habilita al Gobierno para desarrollar reglamentariamente lo establecido en la presente disposición, regulando las especialidades que resulten aplicables a las diferentes Administraciones Públicas y entidades a que se refiere el apartado 1 de esta disposición. La citada disposición ha sido desarrollada mediante el Real Decreto 515/2013 6. 5, para las zonas declaradas especialmente vulnerables. La declaración de tales zonas y la aprobación de los programas correspondientes eran competencia de las CC.AA., según el artículo 6 del Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, sobre la protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias. El Tribunal de Justicia –párrafo 20- concluyó: “Ni el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ni la obligación de seguir las indicaciones de la normativa nacional de adaptación del Derecho interno a la Directiva pueden justificar el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la directiva”. 5 Los recursos por incumplimiento previstos por el Derecho de la Unión Europea (arts. 258 a 260 TFUE) se interponen frente al Estado, y no frente a las concretas entidades a las que se imputa la violación, porque sólo el Estado tiene personalidad jurídica internacional. Véase, por ejemplo, la STJUE (Gran Sala) de 11 de diciembre de 2012, as. C-610/10 en la que se impone a España una multa coercitiva de 50.000 euros y una multa de veinte millones de euros por la falta de recuperación de una ayuda de Estado ilegal e incompatible con el mercado común que debían haber efectuado las autoridades de la Comunidad Autónoma del País Vasco. 6 Esta norma: a) Afecta a todas las Administraciones y a todo tipo de organismos y entidades públicas; b) Se aplica en cualquier tipo de incumplimiento de Derecho europeo que lleve asociado el pago de una multa, una corrección financiera, la minoración de la cuantía de las transferencias o fondos que a España

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Pero ni es este el problema fundamental, ni tampoco el que se me ha encomendado abordar en esta Ponencia. Es cierto que ,repercutiendo a las CC. AA. la cuantía de la multa o de la sanción impuesta al Estado por la Unión Europea, las consecuencias de la asimetría que provoca el hecho de que sean las CC. AA las competentes para desarrollar el derecho europeo, y el Estado el responsable por el posible incumplimiento del mismo, se atenúan. Pero ello no evita el desprestigio del Estado derivado de ser sancionado como infractor o incumplidor del derecho europeo. Lo verdaderamente relevante, desde esta óptica, es cómo afrontar la primera dimensión del problema, esto es, cómo prevenir los posibles incumplimientos de las normas de la Unión Europea.

Para ello reviste una singular importancia el concurso de las fórmulas de cooperación y consulta, fórmulas que van a ser abordadas por otros colegas. Pero junto a ellas es preciso examinar los instrumentos constitucionales de que dispone el Estado para prevenir esos posibles incumplimientos. En esta ponencia nos ocuparemos de ellos.

La Ponencia seguirá el siguiente esquema. En una primera parte se examinarán los principios que rigen la incorporación y aplicación del derecho europeo por los Estados miembros: en primer lugar, se analizará el significado y alcance del principio de “cooperación leal” que fundamenta la obligación de cumplimiento (3); en segundo lugar, el significado y consecuencias del principio de “seguridad jurídica” (4); y finalmente, el contenido y límites del principio de “autonomía institucional” (5). Con esa base, en la segunda parte de la Ponencia se abordará el tema central de la misma: la aplicación del Derecho europeo por las CC. AA. Para ello se examinará en primer lugar el principio jurisprudencial de “no alteración del orden competencial” (6); en segundo, lugar, se confrontará esa doctrina con la praxis del predominio del Estado en la aplicación del Derecho europeo, predominio que explica el reducido número de incumplimientos autonómicos (7); en tercer lugar, se expondrá también la respuesta dada a esta problemática por parte de los nuevos Estatutos de Autonomía (8); y, finalmente, de la mano del Consejo de Estado, se analizarán las diversas técnicas de prevención de incumplimientos autonómicos del Derecho europeo que puede utilizar el Estado (9).

2. La incorporación y aplicación del Derecho comunitario.

le pueden corresponder del presupuesto de la Unión Europea; c) En ella se establecen los criterios para determinar quién es el responsable; d) En cuanto al procedimiento, se sigue el esquema general de un procedimiento administrativo común, con sus tres fases habituales de iniciación, instrucción y resolución. Además, se favorece la negociación entre las partes con el fin de que pueda alcanzarse un acuerdo en cualquier momento del procedimiento e incluso se pueda evitar su inicio si hay un acuerdo previo; e) Con carácter general será el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas quien instruya estos procedimientos, y será el Consejo de Ministros quien resuelva en un plazo máximo de seis meses; f) Para el pago de la deuda, el Consejo de Ministros ejecutará la resolución. El declarado responsable podrá pagar voluntariamente o bien mediante la aplicación de una retención, deducción o compensación por cualquier concepto, presupuestario o no. Sobre esta cuestión véase AZPITARTE SANCHEZ, M.: “La distribución interna de la responsabilidad por incumplimiento del Derecho de la Unión” en ARZOZ SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno. El desarrollo normativo del Derecho de la Unión Europea en el Estado Autonómico, IEA, Barcelona, 2013; y ORDOÑEZ SOLIS, D.: “La responsabilidad de las CC.AA. y de los entes locales españoles por la violación del Derecho de la Unión Europea: procedimientos de reclamación” en BIGLINO, P., y DELGADO DEL RINCON, L.E. (Dirs.): El incumplimiento del Derecho comunitario en el Estado autonómico. Prevención y responsabilidad. CEPC, Madrid, 2011.

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El Derecho comunitario –pese a su eficacia directa- requiere una amplia colaboración por parte de los Estados miembros para que se produzca su cabal incorporación a los respectivos ordenamientos internos. La cooperación de los Estados miembros resulta, por ello, imprescindible para que el derecho comunitario pueda desplegar sus efectos. Esta colaboración exige, por un lado, que los Estados lleven a cabo el necesario desarrollo normativo del Derecho comunitario; y por otro, que depuren su ordenamiento interno de toda norma que resulte contraria al Derecho comunitario. Esta necesidad de colaboración es evidente en el caso de las directivas y de las decisiones marco (instrumento normativo que no figura ya en el Tratado de Lisboa, pero de indiscutible importancia en el ámbito del espacio europeo de libertad y seguridad), y se manifiesta también en otros instrumentos normativos.

La Comisión elabora un Informe anual sobre aplicación del Derecho comunitario e indica que los principales problemas en este ámbito son de tres tipos: si se adopta a tiempo o no la norma nacional de transposición; si la norma nacional ya adoptada incorpora adecuadamente o no la directiva; si, en último término, dicha norma nacional, así como las normas comunitarias que gozan de aplicación directa, se cumplen en la práctica de forma efectiva, o no. La importancia de asegurar el correcto cumplimiento del Derecho comunitario se ve acrecentada por el hecho de que los principales instrumentos de actuación de la Unión Europea para llevar a cabo sus políticas comunitarias son, precisamente, de carácter normativo. La obligación de aprobar normas nacionales para hacer efectivo el Derecho comunitario reviste singular importancia en el caso de las directivas. Las directivas constituyen el elemento más original del sistema de fuentes del derecho comunitario. Con ellas se persigue la armonización de los derechos internos de los Estados miembros sin excluir las potestades normativas de estos. De ahí sus caracteres básicos definidos por el artículo 288 TFUE: “La directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios”. Se trata de un instrumento normativo que impone a sus destinatarios una obligación de resultado.

Durante años, el perfil de las directivas quedó desdibujado porque muchas de las aprobadas contenían una regulación de la materia tan detallada que dejaba escasísimo margen de discrecionalidad a los ordenamientos estatales. En los últimos tiempos, esa tendencia ha sido corregida y la recepción al máximo nivel normativo de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad ha permitido recuperar, en parte, los rasgos esenciales que definen el sistema de fuentes diseñado en los Tratados.

Las directivas constituyen, por tanto, los supuestos en los que la necesidad de colaboración normativa es mayor. Ahora bien, al margen de ellos, en el caso de aquellos instrumentos normativos comunitarios –reglamentos y decisiones- que no requieren, en principio, de la interposición del legislador nacional para producir efectos, nos encontramos en la práctica con que pueden requerir la aprobación de normas internas complementarias para hacer plenamente efectivas su aplicación.

“El reglamento -según dispone el art. 288 TFUE- tendrá un alcance general. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro”. “La decisión –según el mismo precepto- será obligatoria en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios, sólo será obligatoria para éstos”.

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La obligación de los Estados miembros de incorporar y aplicar correctamente el Derecho comunitario se fundamenta -además de en la referencia expresa a su eficacia contenida en el art. 288 TFUE- en el “principio de cooperación leal”.

3. El principio de “cooperación leal”. El principio de cooperación leal es un principio consustancial a toda comunidad política compleja (de naturaleza federal o confederal). En virtud del mismo, las relaciones entre los distintos entes que componen la unidad superior, al margen del necesario respeto a los criterios de distribución o reparto del poder, deben facilitar la adopción de acuerdos y decisiones y el correcto funcionamiento de las instituciones.

Se trata de un principio que reviste una doble dimensión: positiva y negativa. El principio se traduce, por ello, jurídicamente en dos tipos de obligaciones: de hacer y de no hacer. En el caso de la Unión Europea, desde una perspectiva positiva, de velar por el cumplimiento del derecho comunitario; desde una óptica negativa, de abstenerse de cualquier comportamiento contrario al mismo. Con todo, el alcance del principio es aun más amplio en la medida en que obliga a los Estados no solo a cumplir el derecho comunitario lo que requiere su correcta aplicación normativa y administrativa sino a adoptar todas las medidas necesarias para el mejor cumplimiento de los fines de la Unión. Y no se olvide que –como el propio Preámbulo advierte- el fin de esta es “lograr una Unión más estrecha entre los pueblos de Europa”. De la misma forma, el principio no sólo prohíbe a los Estados la adopción de cualquier acto o medida contraria al derecho comunitario, sino que proscribe cualquier comportamiento contrario a los fines de la integración. El principio de cooperación leal –en su doble dimensión- aparece expresamente formulado en el artículo 4. 3 del TUE: “Conforme al principio de cooperación leal, la Unión y los Estados miembros se respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados. Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión. Los Estados miembros ayudarán a la Unión en el cumplimiento de su misión y se abstendrán de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión”.

El Tribunal de Justicia afirma que este principio implica obligaciones mutuas entre las Instituciones comunitarias y los Estados miembros, de manera que no puede ser entendido como un principio unidireccional, sino que debe ser interpretado en el marco de un sistema de relaciones recíprocas 7

En el ámbito objeto de esta Ponencia, el principio de cooperación leal exige de los Estados miembros y, por lo que ahora interesa, de España, numerosas actuaciones positivas, tendentes a dotar de plena eficacia las directivas. Ahora bien, junto al principio de cooperación leal, la aplicación del derecho comunitario está presidida por otros importantes principios: el de autonomía institucional, el de efecto útil, y el de seguridad jurídica. En virtud del primero,-sobre el que volveremos después- los Estados son libres de adoptar los medios que estimen oportunos. “Procede recordar que, en materia de ejecución de las directivas, el Tratado

7 STJUE de 10 de junio de 1993, Comisión/Grecia, C-183/91, apartado 19.

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deja plena libertad a los Estados miembros en lo que se refiere a formas y medios, con tal que se alcance el resultado prescrito por la directiva” 8 El alcance del principio de autonomía institucional está limitado, no obstante, por los principios de efecto útil y seguridad jurídica. “Los Estados miembros –advierte el TJUE- deben elegir las formas y los medios más adecuados con objeto de asegurar el efecto útil de las directivas” 9. Por ello, “las meras prácticas administrativas, por su naturaleza susceptibles de ser modificadas por voluntad de las administraciones y desprovistas de una publicidad adecuada, no podrán ser consideradas como constitutivas de una ejecución válida de la obligación que incumbe a los Estados miembros” 10. Esto último constituye también una exigencia del principio de seguridad jurídica. 4. El principio de seguridad jurídica.

El principio de seguridad jurídica, en su dimensión positiva, obliga a los Estados miembros a integrar el ordenamiento comunitario en el interno de una manera lo suficientemente clara y pública que permita su conocimiento por parte de todos los ciudadanos y operadores jurídicos. Y de hacerlo, obviamente, dentro del plazo fijado por la propia norma comunitaria. De ello se derivan tres concretas obligaciones: en primer lugar, la publicación completa de la norma de incorporación (4.1); en segundo lugar, la invocación expresa del acto incorporado y la notificación a la Comisión (4.2); y en tercer lugar, que la citada incorporación se lleve a cabo en el plazo fijado por la norma comunitaria (4.3). En su dimensión negativa, el principio de seguridad jurídica implica la obligación de los Estados miembros de eliminar las situaciones de incertidumbre derivadas de la existencia de normas en el derecho nacional incompatibles con el Derecho comunitario. Es decir, la obligación de depurar el derecho interno de cualquier norma contraria al Derecho comunitario (4.4).

4. 1. La publicación completa de la norma de incorporación. El Tribunal de Justicia exige que la norma de incorporación sea publicada. La publicación es necesaria para garantizar la claridad y certeza de las relaciones jurídicas reguladas por el acto comunitario 11. El efecto práctico de esta obligación es que un Estado no queda exento de responsabilidad por infracción aun cuando ejecute la norma comunitaria por medio de circulares o instrucciones internas, incluso vinculantes para autoridades y funcionarios, en tanto no se publiquen en un diario oficial12. En el caso de España, la obligación de publicación no plantea problemas. La obligación de publicar las normas que ejecuten o incorporen el derecho derivado está asegurada en el derecho español. En el caso de que la incorporación se lleve a cabo mediante una Ley, el artículo 91 de la Constitución impone su inserción completa en el BOE. Si la ejecución del acto comunitario se ha producido mediante un Real decreto o a través de una Orden Ministerial, el artículo 24 de la Ley de Gobierno prescribe, igualmente, la inserción completa de estas normas en el BOE. Por otro lado, si la incorporación del

8 STJUE de 18 de diciembre de 1997, Comisión/Bélgica, asunto C-263/96, apartado 33. 9 STJUE de 8 de abril de 1976, asunto C-48/75 10 STJUE de 15 de marzo de 1983, asunto C-145/82. 11 STJUE de 6 de mayo de 1980, Comisión/Bélgica, asunto número 102/1979, párrafo 11. 12 SSTJUE de 15 de octubre de 1986, Comisión/Italia, 168/85 y de 2 de diciembre de 1986, Comisión/Bélgica, 239/85.

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acto se ha llevado a cabo por norma autonómica, los diferentes Estatutos de Autonomía imponen también la publicación de las normas tanto legales (que es doble: en el Boletín de la Comunidad y en el BOE) como reglamentarias (en los respectivos boletines autonómicos). En los demás supuestos, la publicación es igualmente exigible para cumplir con el principio de seguridad jurídica.

4. 2. La invocación expresa de la norma incorporada y la notificación a la Comisión.

En un primer momento, la necesidad de que la norma de incorporación invocara expresamente la directiva que desarrolla tuvo un carácter muy limitado puesto que el Tribunal de Justicia mantuvo –inicialmente- una jurisprudencia muy restrictiva sobre los efectos jurídicos atribuibles a su omisión. El Tribunal exigía esta invocación sólo cuando dicha exigencia constaba en el articulado de la norma europea. Así, por ejemplo, en la STJ de 27 de noviembre de 1997, Comisión/Alemania, asunto C-137/96, párrafo 8, el Tribunal sostuvo que “no puede considerarse, en modo alguno, que la legislación alemana vigente suponga una adaptación a la directiva, cuyo artículo 23, en el párrafo segundo del apartado 1, obliga expresamente a los Estados miembros a adoptar disposiciones que contengan una referencia a dicha Directiva o que vaya acompañada de tal referencia”. La situación cambió con el establecimiento de la que se conoce como “cláusula de interconexión”, por una decisión del Consejo de 8 de noviembre de 1991. Desde entonces, todas las directivas contienen como una suerte de cláusula de estilo disposiciones similares a esta: “Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones (las pertinentes para dar cumplimiento a la norma comunitaria), éstas incluirán una referencia a la presente directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia”. Se trata de un requisito que facilita a la Comisión su labor de control de los actos de desarrollo del derecho comunitario aprobados por los Estados, y permite identificar con toda claridad la disposición nacional como un acto de ejecución de la Directiva.

El mismo objetivo es el que se persigue con la obligación de notificar a la Comisión, la aprobación de disposiciones que, a juicio del Estado miembro, suponen la trasposición de una directiva. Esa notificación facilita la elaboración de estadísticas sobre el cumplimiento de las directivas, y la fácil localización de las normas de trasposición, para comprobar si cumplen materialmente o no los objetivos impuestos por las normas europeas.

En el derecho español, el cumplimiento de la cláusula de interconexión –esto es la referencia expresa a la directiva o decisión marco objeto de trasposición- se ha llevado a cabo incluyendo esa referencia bien en el título de la norma, en la rúbrica del artículo, o –con más frecuencia- en la Exposición de Motivos.

Por otro lado, la obligación de notificar a la Comisión está regulada en nuestro derecho por el artículo 10 de la Ley 30/92, de 26 de septiembre, modificado por la Ley 4/99, que dispone lo siguiente: “Cuando en virtud de una obligación derivada del Tratado de la Unión Europea o de los Tratados de las Comunidades Europeas o de los actos de sus instituciones deban comunicarse a éstas disposiciones de carácter general o resoluciones, las Administraciones Públicas procederán a su remisión al órgano de la Administración General del Estado competente para realizar la comunicación a dichas instituciones”.

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Hay que subrayar, finalmente, que el papel de esta notificación a la Comisión se acrecienta en aquellos casos en los que las medidas nacionales de ejecución del derecho comunitario se agotan en la mera comprobación de que el ordenamiento interno ya cumple con los requisitos establecidos por la norma comunitaria y no se requiere cambio normativo alguno. En estos casos, la comunicación a la Comisión se convierte en el único acto expreso de incorporación de la norma comunitaria. 4. 3. La incorporación en plazo de las normas comunitarias.

El cumplimiento en plazo de la norma europea es una obligación que forma parte del contenido esencial del principio de cooperación leal. El transcurso del plazo, sin que la directiva haya sido ejecutada, lleva consigo el reconocimiento de su efecto directo vertical y de la responsabilidad del Estado infractor.

El Tribunal ha configurado en unos términos muy estrictos el cumplimiento de esta obligación. Hay que estar al dies ad quem fijado en la directiva, por lo que el Estado no queda exonerado de responsabilidad en el caso de que la ejecute una vez iniciadas las actuaciones de control y antes de que el Tribunal dicte sentencia.

El derecho español establece una serie de mecanismos para intentar cumplir con la obligación de transponer en plazo las directivas. Mecanismos que consisten en un seguimiento periódico de esta obligación por parte del Consejo de Ministros, de la Comisión General de Secretarios de Estado y de Subsecretarios, y de la Comisión interministerial para asuntos de la Unión Europea. El seguimiento por parte del Consejo de Ministros no es detallado ni frecuente y se lleva a cabo dedicando a esta cuestión parte de una sesión cada seis meses. Ello determina que sea la Comisión General de Secretarios de Estado y de Subsecretarios (artículo 8 de la Ley de Gobierno) la que asume el protagonismo en la materia, al dedicar su primer punto del orden del día a ello. En ese momento, los distintos Ministerios deben dar cuenta del estado en que se encuentran la incorporación de los actos comunitarios que afecten a su ámbito material de competencias, a la vez que el Ministerio de Asuntos Exteriores informa sobre la situación global. La Comisión Interministerial para Asuntos de la Unión Europea, por su parte, es un órgano de perfil más técnico presidido por el Secretario de Estado de Asuntos Europeos que celebra sesiones cada dos o tres semanas y una de cuyas funciones específicas es supervisar el estado de las tareas de incorporación de las directivas comunitarias. Cuando deben intervenir las Comunidades Autónomas (aproximadamente en la décima parte de las disposiciones que deben ser objeto de incorporación) la Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas regulada por la Ley 2/1997, de 13 de marzo, asume las facultades de coordinación. El artículo 3 de la Ley atribuye a la Conferencia el cuidado de la técnica normativa para incorporar directivas al derecho interno, así como para aplicar, desarrollar o ejecutar reglamentos y decisiones; de las fórmulas de participación en los procedimientos internos para el cumplimiento de obligaciones ante las instituciones comunitarias, y de la resolución de los problemas planteados en la ejecución del derecho comunitario, por implicar a varias políticas comunitarias o exigir medidas internas con un cierto grado de coordinación temporal o material. La Conferencia canaliza también las comunicaciones correspondientes a la efectiva incorporación en plazo de los actos comunitarios que la necesiten para que el Estado las haga llegar a la Comisión.

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4. 4. La eliminación de las normas contrarias al derecho comunitario.

El TJUE sostiene que el órgano jurisdiccional interno ha de dejar sin aplicación, en virtud de su propia autoridad e iniciativa, toda disposición contraria al Derecho comunitario, sin esperar a su derogación o declaración de inconstitucionalidad. En este sentido, cualquier previsión de un ordenamiento jurídico nacional, que tuviese por efecto disminuir la eficacia del Derecho comunitario al negar al juez competente la referida obligación de inaplicación, sería incompatible con las exigencias inherentes a la propia naturaleza de este Derecho. La actuación judicial se limitará, normalmente, a declarar una norma inaplicable al caso concreto, pero no la elimina per se del ordenamiento jurídico, salvo que se tratase de una norma de rango reglamentario y estuviera en cuestión su legalidad. En este sentido, la obligación de los Estados miembros de eliminar las normas internas incompatibles con el Derecho comunitario, declarada por el Tribunal de Justicia en la Sentencia de 4 de abril de 1974, asunto Comisión/Francia, constituye un complemento de los principios de eficacia directa y primacía, y encuentra su fundamento en los principios de cooperación leal y seguridad jurídica. La obligación de los Estados miembros de incorporar el Derecho comunitario no se termina, por tanto, con la mera aprobación de las normas de desarrollo, sino que, para que pueda entenderse cumplida, el principio de seguridad jurídica exige que la normativa interna –incompatible con el Derecho comunitario- quede definitivamente eliminada “mediante disposiciones internas de carácter obligatorio que tengan el mismo valor jurídico que las disposiciones internas que deben modificarse” 13. En todo caso, la tarea de depuración no siempre tiene que consistir en la simple eliminación de la norma interna incompatible, pues en ocasiones, dicha norma puede resultar aplicable a situaciones ajenas al Derecho comunitario, lo que obliga a los poderes públicos competentes a clarificar el ámbito de aplicación de la misma. Corresponde a las Cortes Generales y al Gobierno llevar a cabo esta depuración.

Al igual que compete a las Cortes Generales la incorporación de las directivas comunitarias cuando su desarrollo requiere el ejercicio de la potestad legislativa, les corresponde también eliminar las situaciones de incertidumbre derivadas de la existencia de previsiones legales contrarias al Derecho comunitario. Al cumplimiento de esta labor, que puede traducirse en la simple derogación de la ley o en su modificación (en el caso de que quiera mantenerse su aplicación a situaciones ajenas al ámbito comunitario) ha de contribuir el Gobierno mediante la iniciativa legislativa. El Gobierno, bien mediante el impulso de la potestad legislativa de las Cortes, bien a través del uso de su propia potestad reglamentaria o de la utilización de la técnica de la revisión de oficio de disposiciones de carácter general –en función del rango de la norma afectada- debe asumir un papel activo en la depuración del ordenamiento interno. Estos principios de “cooperación leal” y “seguridad jurídica” coexisten con el de “autonomía institucional” que reviste una singular relevancia en el marco de Estados descentralizados en los que se plantea la cuestión de quién sea la instancia territorial competente para aplicar el Derecho europeo.

13 STJUE de 23 de febrero de 2006, Comisión/España, asunto C-205/04

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5. El principio de “autonomía institucional” en relación con la transposición de directivas. Para la Unión Europea, la estructura territorial interna de los Estados es indiferente. A la UE lo único que le interesa es que su derecho se cumple, con independencia de qué y cómo lo haga. Así lo exige el principio de cooperación leal –ya explicado- en conjunción con el de autonomía institucional. De conformidad con el principio de autonomía institucional, los Estados disfrutan de autonomía para ejecutar el Derecho de la Unión con arreglo a su propia organización interna, mediante sus procedimientos internos, y utilizando las vías procesales propias de sus ordenamientos internos. El principio fue consagrado tempranamente por el TJUE:

“Cuando las disposiciones del Tratado o de los Reglamentos reconocen facultades a los Estados miembros o les imponen obligaciones en el marco de la aplicación del Derecho comunitario, la forma en que los Estados pueden atribuir el ejercicio de tales facultades y el cumplimiento de dichas obligaciones a determinados órganos internos depende únicamente del sistema constitucional de cada Estado” 14. Como ya hemos visto, la transposición o incorporación 15 de las Directivas es una de las actividades normativas más delicadas e importantes de cuantas han de abordar las autoridades de los Estados miembros. La forma ordinaria de transposición de Directivas consiste en adoptar normas jurídicas sustantivas siempre que sea preciso modificar normas legales o reglamentarias de derecho interno. Cabe hablar así de una suerte de “reserva de norma” en relación con la incorporación de las directivas al ordenamiento interno de los Estados 16.

El TJCE se enfrentó por primera vez en 1981 al problema de la transposición de directivas en Estados descentralizados. Según el razonamiento del gobierno holandés, la gestión de la calidad de las aguas –objeto de una directiva comunitaria- correspondía en el Reino de los Países Bajos, de acuerdo con su sistema de descentralización, a las autoridades regionales y locales. El abogado general Capotorti sostenía que esas condiciones de ejecución entrañaban serios problemas para el Derecho comunitario, dado que la ausencia de normas estatales podía provocar distorsiones en las regulaciones locales difíciles de corregir. Por ello, defendía limitar el alcance del principio de autonomía institucional de los Estados miembros. El TJCE desestimó las alegaciones del abogado general y reafirmó el mencionado principio en su plenitud subrayando que es posible conciliarlo con la fuerza normativa de las directivas 17. Con posterioridad, aplicó esta doctrina a un Estado descentralizado políticamente como es Bélgica: “Todo Estado miembro es libre para distribuir, como considere oportuno, las competencias internas y de ejecutar una directiva por medio de disposiciones de las autoridades regionales o locales. Esta distribución de competencias, sin embargo, no

14 STJCE de 15 de diciembre de 1971, as. Ac. 51-54/71 15 El TJUE utiliza indistintamente diferentes expresiones para referirse a esta operación: transposición, incorporación, ejecución, traducción, etc. 16 Queda así excluida, como regla general, la posibilidad de incorporar Directivas mediante circulares administrativas. 17 STJCE de 25 de mayo de 1982, as. 96/81.

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puede dispensarle de la obligación de garantizar que las disposiciones de la directiva sean fielmente llevadas al derecho interno” 18. De la doctrina del TJUE se deduce con claridad que “si el contenido de una directiva versa sobre una materia de legislación compartida entre el Estado y las CC. AA., desde el punto de vista del Derecho de la Unión no hay inconveniente para que la transposición se realice mediante normas estatales o autonómicas o mediante una combinación de ambas. Una directiva puede ser transpuesta mediante una pluralidad de actos complementarios, siempre que garanticen conjuntamente una aplicación exhaustiva de la directiva y se adopten dentro del plazo establecido” 19.

Una vez examinados los principios que rigen la incorporación y aplicación del Derecho europeo por los Estados miembros (cooperación leal, seguridad jurídica y autonomía institucional) podemos ya abordar el objeto central de la Ponencia: la aplicación del derecho europeo por parte de las CC. AA. Desde la óptica europea, lo importante es que el Derecho europeo se cumpla. La elección de los procedimientos para llevar a cabo esa aplicación y cumplimiento corresponde a los Estados miembros.

6. El principio jurisprudencial de “no alteración del orden competencial” . El análisis del problema de la aplicación (normativa y administrativa) del Derecho Europeo en el marco del Estado Autonómico debe comenzar por el examen de la construcción del principio jurisprudencial de “no alteración de la distribución competencial”. El Tribunal Constitucional tuvo pronto que enfrentarse al hecho de que ni la Constitución ni los Estatutos establecían cuál era la instancia territorial competente para aplicar el ordenamiento jurídico comunitario. Se trata como bien apunta Miguel Azpitarte- “de un ejemplo de los interrogantes típicos que se plantean en derecho constitucional: ¿qué hacer cuando el texto constitucional no ofrece una solución precisa en una disputa concreta?” 20.

18 STJCE de 14 de enero de 1988, as.ac. 237-239/85. En el mismo sentido, el Tribunal subraya que la ejecución del Derecho de la Unión es “fundamentalmente responsabilidad de los Estados miembros, quienes deben ejercerla al nivel territorial adecuado en función de la especificidad de cada Estado miembro”. STJCE de 22 de enero de 2004, as. C-271/01. 19 ARZOZ SANTISTEBAN, X.: “Métodos de transposición y requisitos jurídicos europeos e internos” en ARZOZ SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno… ob. cit. Pág. 88. 20 AZPITARTE SANCHEZ, M.: “El contexto de la Directiva: Principios jurídicos que ordenan el reparto de responsabilidades sobre la producción normativa en la Unión Europea” en ARZOZ SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno. ..ob. cit. pág. 55. Ahora bien, el problema es de mucha mayor gravedad. En el ámbito que nos ocupa, la organización territorial, no es que la Constitución no ofrezca soluciones a disputas concretas, sino que deja abierto indefinidamente el modelo (principio dispositivo) con la consecuencia de que el proceso constituyente permanece inconcluso, puesto que no fue cerrado por el poder Constituyente (quién sólo fue capaz de alumbrar un compromiso apócrifo por utilizar la categoría de Schmitt). Se rompe así la lógica del Estado Constitucional (según la cual el Poder Constituyente debe desaparecer tras la aprobación de la Constitución) y se atribuye al Tribunal Constitucional unas facultades impropias. Su misión no es suplir al Constituyente, sino hacer prevalecer y guardar su voluntad. Evidente resulta que a falta de esa voluntad constituyente, el Tribunal tendrá que alumbrar e imponer la suya propia. La distinción entre Poder Constituyente y Tribunal Constitucional como poder constituido se difumina. El que nos ocupa es un ejemplo más de esta patología. Patología que sólo puede ser resuelta mediante la activación del procedimiento de reforma constitucional, no tanto para modificar el Texto de 1978, sino sobre todo, para terminarlo. Esta cuestión desborda el marco de una nota al pie y da para una Ponencia entera, pero considero esencial destacarlo en un marco como el Congreso anual de la ACE.

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Ante la laguna constitucional –que debió ser resuelta mediante una reforma constitucional que adaptara el Texto Constitucional a la nueva situación determinada por la pertenencia de España a la Unión Europea- la controversia sobre la titularidad de la competencia para transponer el derecho comunitario admitía dos respuestas posibles: -La primera defendía la titularidad estatal de la competencia para aplicar el derecho comunitario (transposición de directivas) apelando simultáneamente a dos títulos diferentes. Por un lado, el artículo 93. 2 CE que atribuye al Gobierno y/o a las Cortes la función de garantes del cumplimiento del derecho emanado de las organizaciones a las que se les hayan cedido competencias derivadas de la Constitución (es decir, la Unión Europea), y por otro, el título competencial relativo a las relaciones internacionales previsto en el artículo 149. 1. 3.

-La segunda rechazaba la consideración de la transposición del derecho europeo como una competencia específica, y defendía, en consecuencia, la simple aplicación del régimen ordinario de distribución de competencias según la materia de que tratasen las normas europeas.

El Tribunal Constitucional en la primera vez que tuvo que enfrentarse a este problema, poco después de nuestra incorporación a las Comunidades Europeas, se decantó con claridad por esta segunda interpretación. Así en su STC 252/88, de 20 de diciembre, ante las alegaciones de la Generalidad de Cataluña, en defensa de su titularidad sobre la competencia controvertida (relacionada con la autorización de las industrias e instalaciones que pretenden participar en el Convenio con Estados miembros de la CEE), basadas, entre otros argumentos, en el art. 27. 3 del Estatuto catalán (según el cual, “la Generalidad de Cataluña adoptará las medidas necesarias para la ejecución de los tratados y convenios internacionales en lo que afecten a las materias atribuidas a su competencia, según el presente Estatuto”) señaló que “las normas estatutarias que, como la recogida en el artículo 27. 3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, prevén que la Comunidad Autónoma adoptará las medidas necesarias para la ejecución de Tratados Internacionales en lo que afectan a materias atribuidas a su competencia, no son, como resulta evidente, normas atributivas de una competencia nueva, distinta de las que en virtud de otros preceptos ya ostenta la Generalidad” 21. En definitiva, para el Alto Tribunal: “son en consecuencia, las reglas internas de delimitación competencial las que, en todo caso, tienen que fundamentar la respuesta a los conflictos de competencia planteados entre el Estado y las CC. AA”

Esa doctrina se consolidó pronto22: “las normas que han de servir de pauta para la resolución de estos conflictos son exclusivamente las de Derecho interno que establecen el orden de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades 21 Ello supuso como apuntó Alonso García, “la asunción de la teoría de las competencias implícitas en el ámbito del Derecho comunitario, de modo que, una vez atribuida a una Comunidad Autónoma determinada función sobre determinada materia, corresponde a la Comunidad en cuestión, en principio, seguir ejerciendo dicha función, pero a la luz de los parámetros impuestos por las normas europeas en el caso de que éstas incidan en dicha materia”. ALONSO GARCIA, R.: “La ejecución normativa del derecho comunitario europeo en el ordenamiento español” en Revista de Administración Pública, núm. 121, enero-abril, 1990. 22 SSTC 64/1991, 76/1991, 115/1991, 236/1991, 79/1992, 80/1993, 38/2002, 173/2005. ALONSO GARCIA, R.: “Tribunal Constitucional español y Derecho de la Unión Europea” en Il Diritto dell’ Unione Europea, 2008-1, Págs. 201-223. FERNANDEZ FARRERES, G.: La contribución del Tribunal Constitucional al Estado Autonómico, Iustel, Madrid, 2005. PEREZ TREMPS, P.: “La jurisdicción constitucional y la integración europea” en Revista Española de Derecho Europeo, núm. 29, 2009. Págs. 19-48.

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Autónomas, ya que, como este Tribunal ha declarado en anteriores ocasiones (SSTC 252/1988, 64/1991, 76/1991, 115/1991 y 236/1991), "la traslación de la normativa comunitaria derivada al Derecho interno ha de seguir necesariamente los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, criterios que (...) no resultan alterados ni por el ingreso de España en la CEE ni por la promulgación de normas comunitarias", pues "la cesión del ejercicio de competencias en favor de organismos comunitarios no implica que las autoridades nacionales dejen de estar sometidas, en cuanto poderes públicos, a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, como establece el art. 9.1 de la Norma fundamental". “Ni el Estado ni las Comunidades Autónomas –continúa el Tribunal- pueden considerar alterado su propio ámbito competencial en virtud de esa conexión comunitaria. La ejecución de los Convenios y Tratados Internacionales en lo que afecten a las materias atribuidas a la competencia de las Comunidades Autónomas, no supone, como resulta evidente, atribución de una competencia nueva, distinta de las que en virtud de otros preceptos ya ostenta la respectiva Comunidad Autónoma (STC 252/1988 fundamento jurídico 2º). De otro lado el Estado no puede ampararse por principio en su competencia exclusiva sobre las relaciones internacionales (art. 149.1.3º C.E.) para extender su ámbito competencial a toda actividad que constituya desarrollo, ejecución o aplicación de los Convenios y Tratados internacionales y, en particular, del Derecho derivado europeo. Si así fuera, dada la progresiva ampliación de la esfera material de intervención de la Comunidad Europea, habría de producirse un vaciamiento notable del área de competencias que la Constitución y los Estatutos atribuyen a las Comunidades Autónomas”. Por lo que la conclusión que se impone es meridiana: “En definitiva, la ejecución del Derecho comunitario corresponde a quien materialmente ostente la competencia, según las reglas de Derecho interno, puesto que "no existe una competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario (STC 236/1991, fundamento jurídico 9º)” 23. Nada de extraño tiene que, a partir de esta doctrina consolidada en resoluciones el Tribunal haya desactivado cualquier interpretación supuestamente extensiva de los mencionados títulos competenciales (arts. 93. 2 y 149. 1. 3 CE) 24.

23 STC 79/1992, FJ1. 24 Por ejemplo, en la STC 54/90 afirma: “Por último, el Abogado del Estado invoca las obligaciones internacionales contraídas por el Estado en materia de estupefacientes y psicotropos para postular una interpretación en favor del Estado de dichas competencias ejecutivas en aras de una mayor homogeneización de las tareas operativas. Se apoya para la defensa del texto impugnado en la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 C. E.) y comercio exterior (art. 149.1.10 C.E.). En efecto, resulta incuestionable la dimensión internacional de la fiscalización de los estupefacientes y psicotropos que se plasma en el Convenio Unico de 1961, sobre estupefacientes, y el Convenio sobre sustancias psicotrópicas de 1971, ambos ratificados por España para cuya aplicación se dictaron la Ley 17/1967, de 8 de abril, sobre estupefacientes y el Real Decreto 2829/1977, de 6 de octubre, sobre sustancias y preparados psicotrópicos. Ahora bien, la distribución y dispensación de tales productos dentro del territorio de una Comunidad Autónoma no tiene ninguna relación con la competencia de comercio exterior que respecto a los estupefacientes y psicotropos corresponde al Estado y no se discute en este conflicto. En cuanto a las relaciones internacionales, alegadas como título concurrente con la sanidad para recabar la competencia de ejecución del Estado, la garantía del cumplimiento de las obligaciones estatales no impone que deba ser la Administración del Estado la que lleve a cabo directamente la función de control e inspección de la distribución y dispensación de estos productos. El cumplimiento de dichas obligaciones se garantiza por las propias bases y la coordinación de la sanidad interior y la legislación sobre medicamentos que corresponde en

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Por lo que se refiere al alcance del título comprendido en el art. 93 el Tribunal entendió tempranamente que “justamente en estrecha relación con la responsabilidad internacional del Estado, no puede dejarse de señalar que la plena garantía del cumplimiento y ejecución de las obligaciones internacionales y, en particular ahora, del Derecho Comunitario que al Estado encomienda el art. 93 C.E., a pesar de que necesariamente ha de dotar al Gobierno de la Nación de los instrumentos necesarios para desempeñar esa función garantista (STC 252/1988, fundamento jurídico 2), articulándose la cláusula de responsabilidad por medio de una serie de poderes que permitan al Estado llevar a la práctica los compromisos internacionales adoptados, tampoco puede tener una incidencia o proyección interna que venga a alterar la distribución de poderes entre el Estado y las Comunidades Autónomas operada por el bloque de la constitucionalidad. Y es que, aun cuando en el art. 93 C.E. se localiza una clara manifestación del monopolio competencial del Estado en orden a la garantía del cumplimiento de los compromisos adquiridos frente a otros sujetos de Derecho internacional, ya que esa garantía de la ejecución -no, desde luego, la ejecución misma- sí puede integrarse en el contenido del art. 149.1.3 C.E., ello no quiere decir que la previsión del art. 93 de la C.E. configure por sí sola un título competencial autónomo a favor del Estado, sino que ineludiblemente ha de serlo por conexión con las competencias exteriores del Estado. En cualquier caso, los poderes de control y vigilancia, que para el aseguramiento de la ejecución deban corresponder al Estado, lo que no pueden es afectar a la competencia misma que constitucionalmente deban desarrollar y ejercitar las Comunidades Autónomas, desplazándola o sustituyéndola anticipadamente por el ejercicio de poderes que, en ese caso, no serán ya de control y vigilancia. Consecuentemente, en el caso que nos ocupa, el art. 149.1.3 en relación con el art. 93, no legitima, a falta de otro fundamento, la atribución al Estado de la potestad de designar las autoridades u órganos que deban expedir los documentos y certificados a los que se refieren las Directivas comunitarias. La competencia corresponderá, antes bien, a quien, por razón de la materia y del contenido de dichos documentos, el orden interno de distribución de competencias venga a atribuírsela, sin que, reiteramos, la competencia estatal en materia de relaciones exteriores, ni en particular, la garantía de la ejecución del Derecho Comunitario que con arreglo a la responsabilidad frente a los órganos comunitarios le incumbe al Estado, pueda dar cobertura a la decisión adoptada en las normas reglamentarias ahora controvertidas” 25. Junto a esta doctrina se ha ido abriendo paso también la tesis de que la norma comunitaria debe tenerse en cuenta como contexto en el cual encuadrar las controversias competenciales. Así la STC 33/2005 afirma en el FJ 3 lo siguiente: “En relación aún con la incidencia en este proceso del origen comunitario de la regulación de la actividad de que se trata, hay que señalar que, sin perjuicio de que el orden de distribución de competencias obedezca exclusivamente a las pautas del derecho interno, la normativa comunitaria puede ser utilizada como elemento interpretativo útil para encuadrar materialmente la cuestión”. El Tribunal Constitucional reconoce, y esto es importante subrayarlo, la posibilidad de utilizar el derecho comunitario como elemento interpretativo para resolver un conflicto competencial 26. Cierto que, como afirma el

exclusividad al Estado, pero en nada afecta a la distribución de competencias ejecutivas entre el Estado y las Comunidades Autónomas, que naturalmente no pudo ser tomada en cuenta por la legislación preconstitucional”. FJ 3. 25 STC 80/93 FJ 3. 26 El Tribunal ya había recurrido al derecho comunitario como canon de interpretación para resolver un conflicto competencial en la STC 38/2002. En el FJ 11 utiliza diversos reglamentos comunitarios

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voto particular que acompaña a la sentencia citada, el Tribunal no extrae las consecuencias que cabría deducir de esa afirmación. Finalmente, debemos subrayar que en 2012 el Tribunal ha dictado algunas sentencias en las que señala la necesidad de conciliar este principio de “no alteración” con “el cumplimiento pleno y tempestivo de las obligaciones del Estado en el seno de la Unión”27 . En todo caso, el Tribunal sigue sin precisar -por el momento- el alcance y consecuencias de esa afirmación 28.

7. La praxis constitucional: el predominio del Estado en la incorporación del Derecho europeo.

La doctrina coincide en que la praxis constitucional no se corresponde con el principio jurisprudencial anteriormente expuesto de “no alteración del orden competencial”.. Principio que, no obstante, sigue gozando de una aceptación generalizada. El desarrollo del Derecho europeo lo lleva a cabo fundamentalmente el Estado.

Varias son las razones que explican esta supuesta discordancia entre el principio y la realidad. La principal, a mi juicio, que una gran parte del Derecho europeo encaja en títulos competenciales horizontales del Estado como el previsto en el artículo 149. 1. 13 (organización general de la actividad económica).

En todo caso, esta tensión entre el principio y la realidad ha dado lugar a dos posiciones muy diferentes:

europeos para encuadrar la delimitación de una reserva marítima dentro de la competencia de pesca marítima en lugar de calificarla como de medio ambiente, con la consecuencia de atribuir la titularidad al Estado. 27 “Nuestro análisis debe partir del siguiente postulado: las normas internas adoptadas para la incorporación de las directivas al ordenamiento español deben respetar tanto los condicionantes jurídicos del Derecho de la Unión como los del propio marco constitucional. Las exigencias derivadas del Derecho de la Unión no pueden ser irrelevantes a la hora de establecer los márgenes constitucionalmente admisibles de libertad de apreciación política de que gozan los órganos constitucionales. Pero la invocación de los condicionantes establecidos en los Tratados de la Unión Europea o la existencia de una obligación más o menos apremiante derivada del Derecho de la Unión tampoco pueden conducir a ignorar o minusvalorar los principios y requisitos que la Constitución impone a los poderes públicos nacionales, como por ejemplo el principio de legalidad, los derechos fundamentales o la función del legislador democrático. En la incorporación de las directivas al ordenamiento interno como, en general, en la ejecución del Derecho de la Unión por los poderes públicos españoles se deben conciliar, en la mayor medida posible, el orden interno de distribución de poderes, por un lado, y el cumplimiento pleno y tempestivo de las obligaciones del Estado en el seno de la Unión, por otro”. STC 1/2012 FJ 9. 28 En todo caso, la doctrina expuesta no ha sido puesta en cuestión. “No sirve como argumento para justificar que el Estado asuma la íntegra regulación del sistema nacional de cualificaciones y formación profesional la finalidad presente en la norma de adecuar el sistema de formación profesional a los criterios y estrategias de la Unión Europea. En efecto, como hemos señalado, “el hecho de que una competencia suponga ejecución del Derecho comunitario no prejuzga cuál sea la instancia territorial a la que corresponda su ejercicio, porque ni la Constitución ni los Estatutos de Autonomía prevén una competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario. Así pues, la determinación de a qué ente público corresponde la ejecución del Derecho comunitario, bien en el plano normativo, bien en el puramente aplicativo, se ha de dilucidar caso por caso teniendo en cuenta los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en las materias afectadas (STC 236/1991, de 12 de diciembre, FJ 9)” (STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 3). Y es que, como ha reiterado este Tribunal, “el desarrollo normativo del Derecho de la Unión Europea en el ordenamiento interno debe realizarse desde el pleno respeto de la estructura territorial del Estado … La traslación al ordenamiento interno de este Derecho supranacional no afecta a los criterios constitucionales de reparto competencial, que no resultan alterados ni por el ingreso de España en la Comunidad Europea ni por la promulgación de normas comunitarias” (STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 9). STC 111/12. FJ. 12.

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a) Por un lado, la que pretende la aplicación efectiva del principio de no alteración y que se traduce en las últimas reformas estatutarias en las que dicho principio se incorpora a los nuevos Estatutos 29.

b) Por otro, la de quienes pretenden encontrar un fundamento constitucional a esa situación de predominio del Estado. El Consejo de Estado, en su Informe sobre la inserción del Derecho europeo en el ordenamiento español de 14 de febrero de 2008 30 y el posterior Informe sobre las garantías del cumplimiento del Derecho europeo de diciembre de 2010 -con el rigor y profundidad que caracteriza sus trabajos- sintetiza con gran claridad y acierto esta segunda tesis defendida por otro importante sector de la doctrina. El razonamiento del Consejo de Estado se basa en las siguientes premisas. Por un lado, el doble silencio de la Constitución y del Derecho Europeo sobre la cuestión. Por otro, la asimetría derivada del hecho de que la aplicación del Derecho de la Unión se realiza según la distribución competencial efectuada en el bloque de la constitucionalidad, mientras que la responsabilidad se imputa exclusivamente al Estado. Ese desequilibrio, según el Consejo de Estado, y un sector de la doctrina determina que, con la finalidad de prevenir y evitar la responsabilidad por incumplimiento, el Estado actúe, y lo haga con fundamento constitucional. En este epígrafe vamos a examinar las causas que explican el predominio del Estado en la aplicación del derecho europeo (7.1). Predominio que en la práctica determina también que los incumplimientos autonómicos –normativos- no sean muy frecuentes (7.2) 7. 1. El reparto de competencias en materia económica. Los títulos horizontales

La principal razón que explica el predominio del Estado en la aplicación del Derecho europeo reside, a mi juicio, en el hecho de que una gran parte del Derecho europeo encaja en títulos competenciales horizontales del Estado como el previsto en el artículo 149. 1. 13 (organización general de la actividad económica).

La cuestión controvertida no es por tanto si el principio de no alteración competencial se acepta o no, puesto que nadie lo pone en cuestión, sino como lúcidamente subraya De la Quadra-Salcedo, “cuál sería el alcance de las competencias reservadas constitucionalmente al Estado” 31.

El Consejo de Estado reconoce en su informe que, a pesar de la generalizada aceptación del principio de no alteración competencial, de facto, es el Estado el que con carácter

29 GARCIA MORALES, M. J.: ”La prevención del incumplimiento del Derecho europeo en el Estado autonómico: instrumentos posibilidades y límites” en BIGLINO, P., y DELGADO DEL RINCON, L.E. (Dirs.): El incumplimiento del Derecho comunitario en el Estado Autonómico…ob. cit. Págs. 30 y ss. ARZOZ SANTISTEBAN, X.: “La transposición de directivas en el Estado Autonómico: Diagnóstico y perspectivas de futuro” en ARZOZ SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno… ob. cit. Págs. 523 y ss. 30 CONSEJO DE ESTADO: El Informe del Consejo de Estado sobre la inserción del Derecho europeo en el ordenamiento español. Texto del informe, estudios y ponencias. Consejo de Estado-CEPC, Madrid, 2008. 31 DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, T.: “La transposición de las Directivas que inciden en la regulación económica: la utilización del Título competencial del artículo 149.1.13 CE” en ARZOZ SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno… ob. cit. Pág. 233. La lectura de este trabajo resulta fundamental para comprender las causas que explican –y justifican constitucionalmente- el predominio del Estado en la aplicación del Derecho de la Unión Europea.

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general asume sin más la labor de transposición, y que esto es posible que se produzca como consecuencia de los amplios títulos horizontales que la Constitución reserva al Estado.

De acuerdo con el Consejo de Estado “estos títulos horizontales, que no afectan a un específico sector de la realidad sino que abarcan materias muy diversas, y del que es prototípica la facultad competencial del Estado sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica contemplada en el artículo 149.1.13 de la Constitución, tienen una fuerza expansiva transversal por habilitar la intervención en ámbitos materiales de competencia autonómica, sirviendo para asegurar la participación estatal en las tareas de transposición y desarrollo normativo del Derecho europeo”. De la Quadra-Salcedo, en su meritorio trabajo sobre este tema, ha analizado hasta qué punto el Estado ha hecho efectivamente uso del título competencial transversal sobre bases y coordinación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE). En su estudio pone de manifiesto como, de los listados de las normas de transposición notificadas a la Unión Europea durante los años 2007 2008 y 2009 por parte del Estado español, tanto de rango legal como de rango reglamentario, aprobadas por Real Decreto, se desprende que aproximadamente una tercera parte de ellas invocan el artículo 149. 1. 13 CE, para fundamentar bien de forma exclusiva, bien en conjunción con otros títulos, la competencia normativa del Estado 32.

El Consejo de Estado en el Informe sobre las garantías del cumplimiento del Derecho comunitario destaca como de las 57 normas legales y reglamentarias dictadas en 2007 para incorporar a nuestro ordenamiento Directivas europeas, veintiuna apelaban al 149. 1. 13 CE. En unos casos, los menos, de forma exclusiva y otras en conjunción con la regla 11 del mencionado artículo 149. 1 (cuando se pretende la ordenación del crédito) y/o de la regla 6 del mismo (si resulta afectada la legislación mercantil).

También, ha sido muy frecuente que, en materia de medio ambiente, el Estado acumule a su título competencial en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente del art. 149. 1. 23, el título sobre bases y coordinación general de la actividad económica 33 . Es evidente que todo el Derecho ambiental repercute y tiene consecuencias muy importantes para la mayor parte de los sectores económicos, afectando por ello a la toma de decisiones empresariales. Ello justifica sobradamente la utilización conjunta de ambos títulos. Y ello, a pesar de que la normativa europea que se desarrolla se dictara al amparo del título competencial atribuido a la Unión Europea en materia de medio ambiente 34. Lo mismo ocurre en materia financiera. Aquí el Estado acumula a los títulos sobre legislación mercantil (art. 149.1.6) y/o sobre bases de la ordenación del crédito, banca y seguros (art. 149.1.11), el mencionado art. 149.1.13. 32 DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, T.: “La transposición de las Directivas que inciden en la regulación económica: la utilización del Título competencial del artículo 149.1.13 CE” en ARZOZ SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno… ob. cit. Pág. 235. 33 Así, por ejemplo, el Real Decreto-ley 5/2004 de 27 de agosto por el que se regula el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, que transpone la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003. O el Real Decreto 208/2005, de 25 de febrero, sobre aparatos eléctricos y electrónicos y la gestión de sus residuos, que incorpora la Directiva 2002/96/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de enero de 2003. De la Quadra-Salcedo en el trabajo citado expone otros muchos casos en los que el Estado invoca conjuntamente el 149.1.13 y el 149.1.23 CE. 34 Artículo 175 del TCE y actual artículo 192 del TFUE.

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En este contexto, nada tiene de extraño que pese a la aceptación generalizada del principio de no alteración competencial, en la práctica nos encontremos ante una situación casi de monopolio estatal en la transposición de Directivas. Y ello no porque el principio no haya sido respetado sino porque el sistema de reparto de competencias constitucionalmente establecido reserva al Estado todas aquellas que inciden en la disciplina y ordenación de la actividad económica, con objeto de asegurar el establecimiento de reglas comunes y uniformes para su ejercicio en todo el territorio nacional 35. En la medida en que un porcentaje elevadísimo de la normativa comunitaria regula materias o sectores de contenido económico, como consecuencia de las competencias de la Unión para la construcción del mercado único, la decisión del constituyente de reservar al Estado todas las competencias que inciden en la disciplina y ordenación de la actividad económica, produce como lógica consecuencia, que sean las normas estatales las encargadas de transponer el Derecho europeo. No hay en ello vulneración del principio de no alteración, sino simplemente aplicación del sistema de reparto de competencias constitucionalmente establecido. A mayor abundamiento y como subraya De la Quadra-Salcedo, la Constitución además de haber reservado al Estado todos los ámbitos materiales referidos en la nota 35, le ha reservado también determinadas competencias que se definen por su relación con la consecución de determinados fines u objetivos (títulos horizontales) , por lo que el Estado al ejercerlas puede afectar el ejercicio de competencias sobre materias atribuidas a las CC. AA. El artículo 149.1.13 se configura como paradigma de título horizontal que produce estos efectos: “La competencia referida permitiría aparentemente al Estado desarrollar y aplicar incluso aquellas normas europeas que reglamenten materias de competencia exclusiva de las CC. AA. Como agricultura, ganadería, comercio, industria, etc., pues al tener aquellas generalmente incidencia económica, entrarían dentro del campo de acción del artículo 149.1.13 CE” 36. La doctrina del Tribunal Constitucional confirma esta interpretación: “Dentro de esta competencia de dirección de la actividad económica general tienen cobijo también las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos (en particular de un sector tan importante como la agricultura y la ganadería), así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector” 37. Ahora bien, el Tribunal consciente de los riesgos de vaciamiento de las competencias autónomicas por esta vía, impone unos límites al legislador estatal: “En supuestos de concurrencia entre unas competencias autonómicas específicas, en materia de ‘ganadería’ y una genérica competencia estatal, en materia de ‘ordenación general de la economía’, primar la aplicación de esta última, aun cuando no se advierta una directa y significativa incidencia sobre la actividad económica general de la 35 Legislación mercantil (art. 149.1.6); legislación laboral (art. 149.1.7); legislación civil (art. 149.1.8); legislación sobre propiedad intelectual e industrial (149.1.9); bases de la ordenación del crédito, banca y seguros (art. 149.114); o bases del régimen minero y energético (art. 149.1.25).

36DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, T.: “La transposición de las Directivas que inciden en la regulación económica: la utilización del Título competencial del artículo 149.1.13 CE” en ARZOZ SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno… ob. cit. Pág. 246. 37 SSTC 95/86 (FJ 4); 13/92 (FJ 7) y 72/92 (FJ2).

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competencia objeto de controversia, sería tanto como vaciar de contenido el título competencial más específico” 38. Para evitar el vaciamiento competencial, -denunciado por un sector de la doctrina- el Tribunal impone un límite a la utilización del 149.1. 13 frente a títulos competenciales (exclusivos) autonómicos. El título horizontal estatal sólo puede ser invocado legítimamente cuando la competencia controvertida tenga “una directa y significativa incidencia sobre la actividad económica general”.

Ahora bien, lo anterior no ha impedido al Tribunal legitimar la utilización del título horizontal contenido en el art. 149.1.13 subrayando que “se trata de una materia –la agricultura y la ganadería- en la que existen competencias estatales concurrentes de ordenación general del sector en todo el territorio nacional, lo que legitima esa intervención normativa estatal, al menos con alcance supletorio” pues “a falta de la consiguiente actividad legislativa o reglamentaria de las CC. AA, esa normativa estatal supletoria puede ser necesaria para garantizar el cumplimiento del Derecho derivado europeo, función que corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno según los casos (art. 93 CE conforme al que ha de interpretarse también el alcance de la cláusula de supletoriedad del artículo 149. 3 CE)”. De lo contrario “podría llegarse a la absurda conclusión de que, ante la pasividad normativa de todas o algunas CC. AA, los agricultores y ganaderos de las mismas no podrían percibir las ayudas que les corresponden según la reglamentación comunitaria aplicable” 39. Lo anterior nos pone de manifiesto el dilema al que se enfrenta el Tribunal. Para evitar el vaciamiento de competencias autonómico, debe restringir el alcance del 149.1.13, exigiendo que nos encontremos ante una directa y significativa incidencia de la regulación sobre la actividad económica general para dar por buena la intervención del Estado, pero así no evita que el Derecho comunitario resulte incumplido. La otra opción, es decir, la consistente en evitar el incumplimiento del Derecho de la Unión exige legitimar la intervención estatal con base en las competencias estatales concurrentes de ordenación general del sector en todo el territorio nacional, pero con ello se incurre en el ‘vaciamiento competencial’ denunciado por un sector doctrinal.

En definitiva, como ha advertido De la Quadra-Salcedo, “la conciliación de ambos objetivos se hace poco menos que imposible. Restringir el alcance de los títulos horizontales estatales para evitar el vaciamiento competencial no es compatible con extender el alcance de esos mismos títulos para evitar el incumplimiento del Derecho de la Unión Europea” 40. El principio de autonomía institucional no puede ser invocado para evitar el cumplimiento del principio de cooperación leal. Por ello, ante el dilema apuntado, se ha impuesto la tesis que permite al Estado intervenir en la incorporación de normas europeas referidas, en principio a materias de competencia autonómica, estableciendo las bases o la coordinación. Pero lo que importa subrayar es que ello no afecta al principio de no alteración competencial. Es simplemente, una interpretación constitucionalmente legítima, y basada en requerimientos del derecho europeo (principio de cooperación leal), del sistema de distribución de competencias y del 38 SSTC 112/95, 21/99 y 128/99. 39 STC 130/2013 (FJ 9c). Doctrina reproducida en la STC 135/2013 (FJ 4b). 40 DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, T.: “La transposición de las Directivas que inciden en la regulación económica: la utilización del Título competencial del artículo 149.1.13 CE” en ARZOZ SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno… ob. cit. Pág. 248.

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artículo 149 CE. En definitiva, la interpretación del Tribunal “no quebraría aparentemente el principio de no alteración del reparto competencial, pues se justificaría en el amplio alcance de las competencias estatales sobre economía” 41.

El carácter y contenido fundamentalmente económico de las Directivas europeas es el que permite al Estado utilizar títulos horizontales como el previsto en el art. 149. 1. 13 CE. Esta utilización es la que explica el predominio estatal en la transposición de directivas. Predominio que permite garantizar la transposición efectiva de la normativa europea en todo el territorio nacional –disminuyendo el riesgo de sanciones por incumplimiento- 42.

De lo expuesto cabe concluir que son los poderes centrales del Estado los que aplican el Derecho Europeo. Estos poderes desarrollan las normas europeas. Y lo que importa ahora subrayar es que esta situación resulta pacífica y no ha generado conflictividad alguna.

En su Informe de 2008, el Consejo de Estado dejaba ya constancia de que “no han sido especialmente numerosos los supuestos en los que las Comunidades Autónomas han planteado objeciones formales a la transposición realizada por el Estado”. Y añadía que tales objeciones se suelen materializar en el correspondiente conflicto positivo de competencia en relación con cuestiones de índole administrativa o ejecutiva 43, si bien, con menos frecuencia, se utiliza la vía del recurso de inconstitucionalidad 44.

Efectivamente, si examinamos los datos sobre conflictividad competencial recogidos en las memorias del Ministerio de Administraciones Públicas referidos a las distintas Legislaturas comprobamos la práctica ausencia de impugnaciones autonómicas por 41DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, T.: “La transposición de las Directivas que inciden en la regulación económica: la utilización del Título competencial del artículo 149.1.13 CE” en ARZOZ SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno… ob. cit. Pág. 248. Cuestión ya advertida tempranamente por PEREZ TREMPS, P.: Comunidades Autónomas, Estado y Comunidad Europea, Ministerio de Justicia, Madrid. Págs. 90-91. 42 PALAU, A.: “La europeización de la agenda estatal y autonómica” en Revista de Estudios Políticos, núm. 160, 2013. Pág. 96. 43 SSTC 252/1988, de 20 de diciembre (comercio de carnes frescas), 115/1991, de 23 de mayo (semillas y viveros), 236/1991, de 12 de diciembre (control metrológico), 79/1992, de 28 de mayo (subvenciones del FEOGA en materia de agricultura y ganadería), 117/1992, de 16 de septiembre (compra de mantequilla), 80/1993, de 8 de marzo (comercio interior), 141/1993, de 22 de abril (contratos públicos), 165/1994, de 16 de mayo (organización ministerial), 102/1995, de 26 de junio (medio ambiente), 67/1996, de 18 de abril (ganadería), 146/1996, de 19 de septiembre (publicidad), 147/1996, de 19 de septiembre (etiquetado, presentación y publicidad de productos alimenticios envasados), 13/1998, de 22 de enero (evaluación de impacto ambiental), 128/1999, de 1 de julio (estructuras agrarias), 45/2001, de 15 de febrero (reordenación del sector de la leche y de los productos lácteos), 98/2001, de 5 de abril (concesión de subvenciones), 38/2002, de 14 de febrero (ordenación de recursos naturales y parques), y 33/2005, de 17 de febrero (calidad y seguridad industrial) 44 Informe del Consejo de Estado sobre las garantías del cumplimiento del Derecho comunitario, Diciembre de 2010, pág. 94. SSTC 208/1999, de 11 de noviembre (defensa de la competencia), 96/2002, de 25 de abril (régimen tributario), y 173/2005, de 23 de junio (seguros privados). Al examinar las concretas controversias –procesos de inconstitucionalidad y conflictos de competencias- se comprueba que en la gran mayoría de los casos lo que se impugna es la asunción de competencias ejecutivas por el Estado con ocasión de la incorporación de directivas o el desarrollo de reglamentos, sin que se cuestione la competencia legislativa estatal para desarrollar el derecho europeo. De hecho, el Tribunal Constitucional nunca ha declarado la nulidad –por invasión de competencias autonómicas- de una norma estatal de aplicación del Derecho de la Unión, por la que se incorpore una directiva comunitaria. Innecesario es recordar que como consecuencia de una declaración de nulidad de ese tenor España quedaría en situación de incumplimiento del Derecho Europeo, susceptible de condena por el TJUE.

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eventuales invasiones competenciales en que haya podido incurrir el Estado a la hora de transponer directivas europeas 45. En definitiva, las Comunidades Autónomas no cuestionan el amplio uso que el Estado hace de sus títulos horizontales para desarrollar un Derecho Europeo de contenido predominantemente económico. El Consejo de Estado apuntó que la ausencia de conflictividad es expresión “de la convicción de que la regulación material, con independencia de quien sea el autor de la transposición y a la vista de la formulación acabada de muchas Directivas será la misma” 46. En su posterior informe de 2010 sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario, sintetizó así una tesis que compartimos plenamente: “La generalmente fácil articulación entre directiva y norma básica –dada la configuración de ambas categorías- unida al alto grado de detalle al que desciende con asiduidad la primera, lo cual convierte su transposición en una tarea que casi podría calificarse de ingrata, por cuanto conlleva más riesgos (como prueban las condenas al Reino de España por transposición tardía o incorrecta, todas ellas imputables directamente al Estado por ser el que asume tal labor) que autonomía (ante el escaso margen para la toma de decisiones), son factores que hacen posible entender la aceptación de la situación descrita por las Comunidades Autónomas, que han redirigido su atención a asegurar su participación en la fase ascendente del Derecho de la Unión Europea y a hacerla efectiva por otros cauces –distintos a la asunción de la propia tarea de transposición o desarrollo normativo- en la fase descendente” 47.

En todo caso, como advierte Arzoz aunque el predominio del Estado en la transposición de directivas es indiscutible “no deberíamos apresurarnos a calificarlo de monopolio”.48 El referido predominio explica que los incumplimientos autonómicos no sean muy frecuentes, pero ciertamente se han producido en diversas ocasiones, y pueden producirse en el futuro por lo que no es tarea inútil examinar las técnicas de prevención de los mismos. Véamos la verdadera dimensión del problema.

7. 2. Los incumplimientos autonómicos del Derecho europeo. Para una correcta comprensión del problema que nos ocupa y de su verdadera dimensión, debemos partir del hecho de que “contra lo que a veces se dice, las Comunidades Autónomas no infringen el ordenamiento comunitario más que los poderes centrales del Estado, ni cuantitativamente (su número es bajo en comparación con el Estado) ni cualitativamente (los incumplimientos autonómicos no son más graves que los estatales), consistiendo esencialmente en una ejecución administrativa incorrecta, seguida de lejos por la transposición normativa parcial insuficiente o

45 En la VIII Legislatura –por referirnos a aquella en que se aprobaron unos Estatutos de Autonomía que dedicaron bastante atención a esta cuestión- no hubo ninguna impugnación en este sentido. 46 Informe del Consejo de Estado sobre la inserción del derecho europeo en el ordenamiento español, … ob. cit. pág. 113. 47 Informe del Consejo de Estado sobre las garantías del cumplimiento del derecho comunitario…ob. cit. Págs. 91-113 . 48 ARZOZ SANTISTEBAN, X.: “La transposición de directivas en el Estado Autonómico: diagnóstico y perspectivas de futuro” en ARZOZ SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno… ob. cit. Pág. 515.

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incorrecta, y siendo irrisorios o inexistentes los relativos a las otras categorías de infracciones comunitarias” 49. Esto guarda relación con lo anterior. Si el predominio en la transposición corresponde al Estado, resulta lógico que los incumplimientos autonómicos sean menores. Pero estos no son inexistentes. Por lo que es preciso transitar por la senda marcada por el Consejo de Estado para evitar que se produzcan. La Comisión Europea inicia en ocasiones procedimientos de incumplimiento del Derecho de la Unión que traen causa de conductas (acciones u omisiones) de las CC. AA y el TJUE ha constatado –indirectamente- en diversas ocasiones que el Estado ha infringido el Derecho comunitario por tales acciones u omisiones autonómicas. Una gran parte de estos casos se refiere al cumplimiento de la normativa europea en materia de medio ambiente, aunque también se detectan incumplimientos en ámbitos como transportes, ayudas públicas, gestión de fondos europeos y contratación pública, entre otros. En su Informe sobre garantías de cumplimiento del Derecho comunitario, el Consejo de Estado constata que es en el ámbito del Derecho ambiental donde se han producido y acumulado más procedimientos de infracción 50. En relación a la evaluación de impacto ambiental, residuos, aguas, espacios naturales, etc. España ha sido condenada en diversas ocasiones por incumplimiento del Derecho comunitario.

Ahora bien, como apunta Nogueira, una buena parte de esas condenas se producen en relación con actos de ejecución, que violarían el derecho comunitario, y no en tan gran medida, por una inadecuada, inexistente, tardía o incompleta transposición. Un examen exhaustivo de la jurisprudencia permite extraer las siguientes conclusiones que por su relevancia para nuestro tema creo oportuno reproducir: “Un repaso de la jurisprudencia recaída permite apreciar que apenas el 21% de los incumplimientos constatados se deben propiamente a una ausencia total o parcial de transposición de directivas comunitarias. El grueso de los incumplimientos se concentran, por tanto, en una defectuosa o nula aplicación de las disposiciones comunitarias. También se puede significar que aproximadamente dos tercios de los incumplimientos normativos son estatales y que el tercio restante se reparte de forma igual entre incumplimientos autonómicos y compartidos, entendidos como aquellos en los que la sentencia revela la ausencia de desarrollos normativos tanto estatales como autonómicos. Por el contrario, la mayor parte de los incumplimientos relacionados con la mala o inexistente aplicación de las normas comunitarias tiene origen autonómico –invirtiéndose la cifra anterior de 2/3 de incumplimientos ejecutivos autonómicos y un tercio de origen estatal y repartida de forma semejante”. 51

49 CIENFUEGOS MATEO, M.: “instrumentos de colaboración procesal entre el Estado y las Comunidades Autónomas para la prevención de los incumplimientos autonómicos del Derecho de la Unión Europea” en BIGLINO, P., y DELGADO DEL RINCON, L.E. (Dirs.): El incumplimiento del Derecho comunitario en el Estado autonómico…ob. cit. Pág, 134. 50 Informe del Consejo de Estado sobre las garantías del cumplimiento del derecho comunitario…ob. cit. pág. 57. 51 NOGUEIRA LOPEZ, A.: “La transposición de directivas ambientales en el Estado Autonómico” en ARZOZ SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno… ob. cit. págs.. 332-333. Tabla de resultados elaborada por la autora a partir de un vaciado de la jurisprudencia existente bajo el criterio de búsqueda «medio ambiente» en http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/.

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Las cifras confirman el predominio de la actividad normativa del Estado en la transposición del derecho comunitario. La autora apenas encuentra sentencias en las que se constatan incumplimientos autonómicos en la transposición de directivas comunitarias 52. Los incumplimientos relativos a ejecución son más frecuentes. La autorización de proyectos en zonas en las que debería garantizarse la protección de hábitats naturales, el depósito de residuos sin las autorizaciones preceptivas, el incumplimiento de los parámetros de vertidos en materia de aguas, la ausencia de evaluaciones de impacto ambiental son supuestos en los que ha sido condenada España. En muy escasas ocasiones la condena trae causa de la normativa autonómica o se justifica en la ausencia de ella. No son, por tanto, supuestos de incumplimiento normativo (falta de transposición o transposición parcial o incorrecta) sino ante omisiones aplicativas de las normas europeas. Y en todo caso, las CC. AA ni reclaman para sí la incorporación del Derecho europeo ambiental, ni cuestionan las normas estatales de transposición. Simplemente, no aplican correctamente las normas, es decir, las incumplen.

Se trata en todo caso, de cuestiones y problemas puntuales, que no permiten hablar de un problema estructural del ordenamiento. En este sentido Azpitarte concluye que “no existe un problema estructural en la incorporación del derecho europeo que motive propuestas de transformación profunda” 53. Ahora bien, aunque por sus dimensiones y consecuencias el problema que nos ocupa no pueda ser calificado de estructural, ciertamente es un problema –teórico y práctico- que exige ser afrontado .

Como ya vimos, frente al mismo se han dado dos tipos de respuestas: por un lado, los nuevos Estatutos han pretendido infructuosamente revertir la situación de predominio del Estado (8); por otro, el Consejo de Estado en dos meritorios informes, ha examinado el fundamento constitucional de esa situación así como las diversas técnicas para evitar incumplimientos autonómicos (9). 8. La aplicación del Derecho comunitario en los nuevos Estatutos de Autonomía.

Las últimas reformas estatutarias han recogido expresamente el principio de no alteración competencial. Algunos Estatutos han incorporado a su texto la competencia de la Comunidad Autónoma para el desarrollo y ejecución del derecho comunitario de acuerdo con sus competencias 54. Otros han proclamado que la existencia de una regulación europea no modifica la distribución interna de competencias establecida en el bloque de la constitucionalidad 55.

Ahora bien, como acabamos de exponer, esto únicamente supone recoger en los Estatutos lo que era ya un principio jurisprudencial que nadie discutía. El principio de no alteración competencial, insisto una vez más, no lo discute nadie. Su aceptación es

52 La autora menciona expresamente estos dos casos: SSTJUE de 9 de diciembre de 2004, as. C-79/03 y de 22 de septiembre de 2011, as. C-90/10. 53 AZPITARTE SANCHEZ, M.: “La responsabilidad por incumplimiento y el orden constitucional de competencias: ¿una conexión necesaria?” en BIGLINO, P., y DELGADO DEL RINCON, L.E. (Dirs.): El incumplimiento del Derecho comunitario en el Estado autonómico…ob. cit. Pág. 258. 54 Artículo 61. 3 del Estatuto de Autonomía de Valencia, que la califica de “exclusiva”; artículo 109 del Estatuto de Autonomía de Islas Baleares; Artículo 235. 1 del Estatuto de Autonomía de Andalucía. 55 Artículo 189 del Estatuto de Autonomía de Cataluña; Artículo 93.2 del Estatuto de Autonomía de Aragón; Artículo 62. 3 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León.

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general. La verdadera controversia en relación al tema que nos ocupa gira en torno a cuál sea el alcance de las competencias reservadas constitucionalmente al Estado 56. Por ello, los instrumentos verdaderamente relevantes previstos en los Estatutos con la pretensión de limitar el alcance de las competencias del Estado son dos: el denominado “blindaje competencial” (a) y el reconocimiento de la facultad de la Comunidad Autónoma para desarrollar directamente el Derecho europeo cuando las normas de este hayan ocupado el lugar reservado a la normativa básica del Estado (b). Como es sabido, la STC 31/2010 neutralizó esas pretensiones en la medida en que son incompatibles con la Constitución.

a) La técnica del blindaje pretendía garantizar y ampliar el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma mediante un doble expediente: por un lado, precisando en el Estatuto el alcance de las funciones o facultades asignadas a las CC. AA, y, por otro, desglosando en el Estatuto, las materias atribuidas a las CC. AA. Esa definición estatutaria del alcance de las funciones y de las materias competenciales se realizó con la pretensión de vincular tanto al Estado como al Tribunal Constitucional. Es decir, la interpretación efectuada por el Estatuto sobre el alcance de sus propias competencias, determina –indirectamente- cuál sea la interpretación del alcance de las competencias estatales. El Estatuto no se configura así únicamente como el parámetro para enjuiciar la validez de las normas autonómicas, sino que es también parámetro para juzgar la validez de las normas del Estado. Para los impulsores de la reforma, aunque las competencias exclusivas del Estado estén enunciadas en el artículo 149. 1 CE, la determinación de su alcance, tanto funcional como material, en relación con las diversas CC. AA. puede ser fijado por los diferentes Estatutos de Autonomía.

El Tribunal Constitucional ha rechazado –como era previsible dada la subversión del modelo de distribución competencial que la técnica del blindaje entrañaba57- esta pretensión. El Tribunal no acepta que el legislador estatuyente pueda limitar ni la facultad del propio Tribunal para interpretar el orden de distribución competencial, ni las facultades del legislador estatal básico para determinar el alcance de las competencias sobre las bases reservadas al Estado por el artículo 149. 1 CE. Y entre ellas y por lo que a nuestro tema se refiere, se encuentra el amplio y fundamental título competencial previsto en el apartado 13 de la mencionada disposición constitucional. Título configurado, por un lado, como competencia horizontal de amplio alcance, y por otro, como competencia sobre lo básico con capacidad para delimitar las competencias atribuidas a las CC. AA. Al amparo de este título competencial, el Estado, como hemos visto, ha ejercido hasta ahora un papel predominante en la aplicación del Derecho europeo en España. Posición de predominio que no se verá afectada por las previsiones contenidas en los nuevos Estatutos. b) Junto a la técnica –inconstitucional- del blindaje competencial, el otro expediente ideado por los nuevos Estatutos para limitar el alcance de los títulos horizontales del 56 Por ello el Juez Marshall, hace ya casi dos siglos, en McCulloch v Maryland, 17 U.S. 316 (1819) advirtió con acierto que la cuestión esencial del federalismo no reside tanto en la aceptación del principio de atribución sino precisamente en determinar cuál es la extensión de los poderes atribuidos. Tomo la cita de DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, T.: “La transposición de las Directivas que inciden en la regulación económica: la utilización del Título competencial del artículo 149.1.13 CE” en ARZOZ SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno… ob. cit, pág. 233. 57 Los Estatutos de Autonomía deben ser interpretados según la Constitución, y no al revés, esta en función de aquellos.

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Estado consistió en reconocer explícitamente la competencia autonómica para desarrollar directamente el derecho europeo cuando las normas de este ocupen el campo reservado a la normativa básica del Estado 58. Para los impulsores de la reforma, el efecto de este precepto consistía en el desplazamiento del legislador estatal básico por el legislador europeo.

La finalidad de estos preceptos –según la doctrina más autorizada- era eludir, por innecesaria, la intervención del Estado en aquellos casos en que la Unión Europea dicte normas “que sustituyan a la normativa básica del Estado” 59. Desde una concepción material de las bases se considera que cuando las normas europeas se solapan con las normas estatales básicas, las CC. AA pueden desarrollarlas directamente y se hace imposible el ejercicio de las competencias básicas del Estado porque su espacio ya ha sido ocupado y agotado por el Derecho de la Unión. El Tribunal Constitucional ha rechazado esta interpretación:

“una concepción constitucionalmente adecuada del precepto implica siempre la salvaguardia de la competencia básica del Estado en su caso concernida, que no resulta desplazada ni eliminada por la normativa europea, de modo que el Estado puede dictar futuras normas básicas en el ejercicio de una competencia constitucionalmente reservada, pues, como señala el Abogado del Estado, la sustitución de unas bases por el derecho europeo no modifica constitucionalmente la competencia constitucional estatal de emanación de bases” 60. 9. Las técnicas de prevención de incumplimientos autonómicos del Derecho europeo. En este apartado, y de la mano sobre todo del Consejo de Estado, vamos a examinar los instrumentos o técnicas que podrían y deberían utilizarse para evitar incumplimientos del derecho comunitario por parte de las CC. AA. Aunque estos incumplimientos no sean muy frecuentes, ciertamente se dan y por ello no puede calificarse en modo alguno de innecesaria la tarea de examinar las diversas técnicas de prevención de los mismos.

Conviene precisar que utilizamos el término “prevención” en un sentido amplio. En este ámbito, conceptualmente cabe distinguir técnicas de prevención y mecanismos de reacción. La diferencia estriba en el momento de intervención del Estado. Son técnicas de prevención todas aquellas que tratan de impedir que se produzca la infracción autonómica del Derecho europeo. Son mecanismos de reacción, los que se activan una vez constatada dicha infracción. Sin embargo, no existe acuerdo unánime acerca del

58 Artículo 189. 3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña: “en el caso de que la Unión Europea establezca una legislación que sustituya a la normativa básica del Estado, la Generalitat puede adoptar la legislación de desarrollo a partir de las normas europeas”. El Artículo 235. 2 del Estatuto de Autonomía de Andalucía contiene idéntica disposición. 59 CARMONA, A.: “Artículo 235. Desarrollo y aplicación del derecho de la Unión Europea” en Comentarios al Estatuto de Autonomía para Andalucía (CRUZ VILLALON, P., y MEDINA, M., dirs), Parlamento de Andalucía, Sevilla, 2012. 60 STC 31/2010, FJ 123. Por ello, Carmona subraya que tras la mencionada sentencia, “la facultad autonómica para desarrollar directamente normas europeas que ocupan el espacio normativo reservado a las bases estatales solo resulta constitucionalmente aceptable en tanto que el poder central no haga uso de su competencia, procediendo a recuperarla. En tal supuesto, la ‘renacionalización’ de las bases trae consigo que las Comunidades recuperan el horizonte estatal de lo básico, quedando vinculadas necesariamente su actuación normativa por las disposiciones establecidas con carácter previo por aquellas”. CARMONA, A.: “Artículo 235. Desarrollo y aplicación del derecho de la Unión Europea” en Comentarios al Estatuto de Autonomía para Andalucía…ob. cit.

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momento concreto en que se produce el tránsito de la prevención a la reacción, pues para algunos autores basta que la infracción se haya producido (por ejemplo, porque una Comunidad Autónoma no haya adaptado su ordenamiento a una directiva comunitaria habiendo transcurrido el plazo previsto en ella), mientras que otros exigen que medie una sentencia del Tribunal de Justicia declarativa del incumplimiento. En este contexto, creemos más conveniente referirnos como técnicas de prevención, en sentido amplio, a cualquier instrumento apto para prever de antemano y evitar cualquier perjuicio, ya sea éste la declaración de incumplimiento (con el menoscabo de la imagen del Reino de España como socio europeo), la derivación de consecuencias financieras de la infracción del Derecho comunitario (por ejemplo, a través del procedimiento del artículo 260 del TFUE) o la pervivencia de las consecuencias antedichas (como sucedería si, condenado el Reino de España por el Tribunal de Justicia e impuesta una multa coercitiva por la falta de adopción de las medidas exigidas por la sentencia condenatoria, se prolongase en el tiempo la inejecución de tales medidas). El Tribunal Constitucional reconoce la facultad estatal para prever mecanismos que garanticen el cumplimiento del Derecho comunitario por parte de las CC. AA. A esto habría que añadir que el principio de cooperación leal obliga a los Estados miembros políticamente descentralizados a establecer este tipo de mecanismos. En la ya citada STC 252/1988, el Tribunal afirmó que hay que “proporcionar al Gobierno los instrumentos indispensables para desempeñar la función que le atribuye el art. 93 CE” 61. Por ello y como bien advierte el Consejo de Estado en su Informe de 2008, sólo una interpretación inadecuada de los preceptos constitucionales y estatutarios puede obstaculizar esa función de garantía del cumplimiento del Derecho de la Unión Europea que corresponde únicamente al Estado español y, por vía de consecuencia, privar al Estado de los instrumentos precisos que garanticen el cumplimiento autonómico de las obligaciones que le impone aquel ordenamiento 62. El problema estriba en la determinación de la base jurídica o el título para justificar el establecimiento de estos mecanismos, ya que el Tribunal Constitucional sostiene también que la previsión del art. 93 CE no configura por sí sola un título competencial autónomo a favor del Estado, sino que ineludiblemente ha de serlo por conexión con las competencias exteriores del Estado (art. 149.1.3) 63.

La doctrina discute por ello sobre si la combinación de los artículos 149.1. 3 y 93 configura un título competencial específico a favor del Estado para adoptar medios de garantía del derecho comunitario diferentes a los previstos en los artículos 149.3, 150.3 o 155 CE.

El análisis de esta problemática exige tomar en consideración la jurisprudencia del TJUE en la que se reitera que corresponde a los Estados miembros procurar que el cumplimiento de las obligaciones comunitarias por las autoridades centrales y descentralizadas sea efectivo 64. Para el TJUE puede resultar incluso necesaria la intervención de los poderes centrales de Estados complejos para garantizar la ejecución correcta del Derecho de la Unión 65.

61 FJ 2 62 Informe del Consejo de Estado sobre la inserción del Derecho europeo…ob. cit. Págs. 151 – 152. 63 STC 80/1993, FJ3. 64 STJCE de 13 de junio de 2002, Comisión/España, C-479/99. 65 STJCE de 12 de junio de 1990, Comisión/Alemania, C- 8/88.

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En el Texto Constitucional encontramos junto a los títulos competenciales del 149.3 en relación con el 93, y otros horizontales o básicos, otros instrumentos que podrían servir al Estado para garantizar el cumplimiento de las obligaciones comunitarias por parte de las CC. AA. En primer lugar, la cláusula de supletoriedad del derecho estatal prevista en el art. 149. 3 CE; en segundo lugar, las leyes de armonización previstas en el artículo 150. 3 CE. Junto a ellas se encontraría la cláusula de coerción federal (ejecución forzosa) del artículo 155 CE 66.

9. 1. Los títulos competenciales del Estado: El artículo 149. 1. 3. (competencia del Estado en materia de relaciones internacionales) en relación con el art. 93 y los títulos horizontales y básicos. Para el Tribunal Constitucional el título competencial previsto en el art. 149. 3 es uno más y no modifica el principio de no alteración competencial: ni el Estado ni las Comunidades Autónomas pueden considerar alterado su propio ámbito competencial en virtud de la conexión comunitaria, de forma que “el Estado no puede ampararse por principio en su competencia exclusiva sobre las relaciones internacionales (art. 149.1.3. CE) para extender su ámbito competencial a toda actividad que constituya desarrollo, ejecución o aplicación de los Convenios y Tratados internacionales y, en particular, del Derecho derivado europeo” (STC 79/1992). Si así fuera, la progresiva ampliación de la esfera material de intervención de la Unión Europea conduciría a un notable vaciamiento del área de competencias que la Constitución y los Estatutos atribuyen a las Comunidades Autónomas.

Por otro lado, y aunque forme parte del núcleo fundamental de la materia definida como relaciones internacionales (149.1.3) la previsión del artículo 93 (sobre responsabilidad internacional) no es un título competencial autónomo a favor del Estado. La STC 80/1993 declara que el artículo 93 de la Constitución contiene una clara manifestación del monopolio competencial del Estado en orden a la garantía del cumplimiento de los compromisos adquiridos frente a otros sujetos de Derecho internacional, “ya que esa garantía de la ejecución -no, desde luego, la ejecución misma- sí puede integrarse en el contenido del art. 149.1.3 C.E.”; pero precisa a continuación que “ello no quiere decir que la previsión del art. 93 de la C.E. configure por sí sola un título competencial autónomo a favor del Estado, sino que, ineludiblemente, ha de serlo por conexión con las competencias exteriores del Estado”. En cualquier caso, añade, “los poderes de control y vigilancia que, para el aseguramiento de la ejecución, deban corresponder al Estado lo que no pueden es afectar a la competencia misma que constitucionalmente deban desarrollar y ejercitar las Comunidades Autónomas, desplazándola o sustituyéndola anticipadamente por el ejercicio de poderes que, en ese caso, no serán ya de control y vigilancia”. En consecuencia, concluye, “el art. 149.1.3, en relación con el art. 93, no legitima, a falta de otro fundamento, la atribución al Estado de la potestad” allí discutida; antes bien, la competencia corresponde a quien se la atribuya el orden interno de distribución de competencias, por razón de la materia y del contenido, sin que la competencia estatal en materia de relaciones exteriores ni, en particular, la garantía de la ejecución del Derecho comunitario que incumbe al Estado pudieran dar

66 En esta Ponencia no se abordan los instrumentos de coordinación entre las Administraciones Territoriales, entre los que tienen un peso indudable las Conferencias Sectoriales y muy en particular la Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea. Su importancia es notable, razón que justifica su tratamiento pormenorizado por parte de otros colegas en el marco de esta misma Mesa de Trabajo.

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cobertura a la decisión adoptada en las normas reglamentarias allí controvertidas 67.

El Consejo de Estado ha extraído las siguientes conclusiones de la jurisprudencia constitucional referida:

-El punto de partida es la distinción entre la ejecución o cumplimiento del Derecho comunitario, de un lado, y la garantía de su cumplimiento, de otro. La ejecución o cumplimiento corresponde al Estado o a las CC AA, según los casos, en función de la materia de que se trate y de acuerdo con la distribución constitucional de competencias. Pero ninguna duda cabe de que la función de “garantía del cumplimiento” corresponde al Estado en los términos previstos en el artículo 93 de la Constitución. Por ello, el Tribunal ha afirmado y reiterado la necesidad de proporcionar al Estado los instrumentos indispensables para desempeñar la función de garantía que le atribuye el artículo 93 de la Constitución. La cuestión en determinar cuáles pueden ser esos instrumentos.

-El Tribunal Constitucional rechaza que el Estado pueda desplazar o sustituir la competencia autonómica sobre la base del juego conjunto de los artículos 149.1.3 y 93 de la Constitución. Ahora bien, ese rechazo no es absoluto, sino condicionado. En determinados casos o condiciones, sí puede operar ese desplazamiento o sustitución. En la citada 80/1993 el Tribunal se refiere a los poderes de control y vigilancia necesarios para el aseguramiento de la ejecución del Derecho comunitario, y precisa que tales poderes no pueden afectar a la competencia misma que constitucionalmente corresponde a las CC AA, “desplazándola o sustituyéndola anticipadamente por el ejercicio de poderes que, en ese caso, no serán ya de control y vigilancia”. Ahora bien, el Tribunal sugiere indirectamente la posibilidad de que el Estado cuente con determinados poderes –para garantía del cumplimiento- que permitan desplazar o sustituir la competencia autonómica, siempre que no se haga “anticipadamente”, lo que exige determinar hasta qué momento ese desplazamiento o sustitución es anticipado (y por tanto no es admisible) y desde cuándo no es anticipado (y por tanto podría aceptarse). Se trata de una posibilidad que como advierte el Consejo de Estado merece ser analizada.

Con estas premisas, el artículo 149.1. 3 en conjunción con el 93 se configura como un título competencial que puede ser utilizado para la prevención de incumplimientos autonómicos del Derecho europeo. Veamos su funcionalidad. El título del art. 149.1. 3 CE no se limita a determinadas funciones, sino que se extiende a todas ellas (legislación, incluida la aprobación de normas reglamentarias, y ejecución, siempre en los términos y con el alcance perfilado por el Tribunal Constitucional), por lo que lo que algunas de las ideas que expongamos serán aplicables también en los casos de incumplimientos ejecutivos. Por otro lado, es un título que tiene distinta virtualidad en función del momento en que trate de ampararse en él una norma aprobada por el Estado (o, en su caso, una actuación no normativa). La situación es distinta antes de la expiración del plazo para la incorporación de una directiva (o, en general, para la adopción de medidas normativas exigidas por un acto jurídico vinculante de la Unión Europea), después de la expiración del plazo mientras no se produce una declaración de incumplimiento, y tras haberse producido una declaración de incumplimiento. a) Como hemos visto, antes de la expiración del plazo señalado para la incorporación de la directiva, la doctrina del TC es terminante en el sentido de que la ejecución del

67 Doctrina reiterada en las SSTC 148/1998 y 45/2001.

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Derecho europeo corresponde al Estado o a las Comunidades Autónomas en función de la distribución constitucional de competencias, de forma que el Estado no puede invocar el art. 149.1.3 para extender su ámbito competencial a toda actividad que constituya desarrollo, ejecución o aplicación del Derecho derivado europeo. Por otro lado, la distinción trazada por el Tribunal Constitucional entre la ejecución y la garantía de ejecución de las obligaciones iuscomunitarias, impide al Estado invocar el artículo 93 para ese fin. En definitiva, en esta primera fase la garantía del cumplimiento del Derecho de la Unión Europea no habilita al Estado para actuar en el ámbito de las competencias autonómicas, desplazando o sustituyendo (anticipadamente, como precisa el Tribunal Constitucional) la actuación de las Comunidades Autónomas. Ahora bien, ello no quiere decir que no pueda llevar a cabo actuaciones “preparatorias” en el sentido que veremos después. b) Una vez que ha expirado el plazo de transposición fijado en la directiva de que se trate el Estado puede ya constatar si las Comunidades Autónomas han cumplido, en el ámbito de sus competencias, la obligación de incorporación que les incumbía, a partir de las comunicaciones que al efecto se hayan cursado. Si resulta que ésta no se ha verificado por todas las Comunidades Autónomas competentes (o que éstas han incumplido el deber de comunicar o de informar sobre las medidas adoptadas), el Estado se encontrará, ya, en una situación de incumplimiento. Por tanto, la virtualidad del artículo 149.1.3 es muy diferente a la que presenta en la fase previa (esto es, la anterior a la expiración del plazo de transposición). Ahora, la actuación del Estado se orienta ya a garantizar el cumplimiento del Derecho de la Unión Europea. Por ello, como bien subraya el Consejo de Estado, “una vez que se ha producido el incumplimiento (y habiéndose revelado ineficaces los mecanismos de cooperación y coordinación existentes), ha de admitirse que la forma de garantizar el cumplimiento puede consistir, precisamente, en poner fin a esa situación de incumplimiento (ya declarada) mediante la ejecución directa por parte del Estado de las actuaciones demandadas por el Derecho de la Unión (en el supuesto de que aquí se trata, la adopción de medidas normativas de transposición)” 68.

En este tipo de situaciones puede ocurrir que algunas Comunidades Autónomas hayan cumplido oportunamente su obligación de transponer (y de informar en tiempo y forma sobre las medidas adoptadas) y sólo el incumplimiento de alguna o algunas de ellas haya provocado el incumplimiento del Estado. Desde la perspectiva de las CC. AA. cumplidoras, la intervención estatal carecería de justificación. Por ello el Consejo de Estado defiende en estos casos el carácter supletorio de la normativa estatal: “La finalidad de garantizar el cumplimiento del Derecho de la Unión Europea –advierte el Alto órgano consultivo- podría quedar suficientemente satisfecha mediante la aprobación de normas de carácter supletorio, de forma que las disposiciones estatales aprobadas al amparo del artículo 149.1.3 vendrían a sustituir la inactividad de las CC. AA. que no hubieran llevado a cabo la transposición, pero no desplazarían las normas adoptadas por las Comunidades Autónomas que hubieran llevado a cabo oportunamente la transposición, ni impedirían a las demás CC. AA. –las

68 Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit. Pág. 238. En este caso, entra ya en juego la responsabilidad internacional del Estado (del Reino de España), esto es, su responsabilidad como sujeto de Derecho internacional, a partir de lo previsto en los Tratados y, en particular, en el artículo 260 del TFUE. En consecuencia, la actuación que el Estado ha de llevar a cabo para evitar esa responsabilidad puede quedar amparada por el artículo 149.1.3 de la Constitución.

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“incumplidoras”- adoptar en el futuro decisiones normativas diferentes (que se impondrían, en tal caso, sobre el derecho estatal supletorio), con lo que, en definitiva, se mantendría incólume el ámbito competencial autonómico, que no se vería afectado más que en lo estrictamente indispensable para evitar la vulneración del Derecho de la Unión Europea (o, en positivo, para garantizar su cumplimiento). De este modo, se podría conseguir el equilibrio entre la función de garantía que al Estado corresponde y el máximo respeto al ámbito competencial de las Comunidades Autónomas” 69.

c) Una situación distinta de las dos anteriormente comentadas se produce cuando habiendo expirado el plazo fijado en la directiva (o norma europea de que se trate), alguna o algunas de las Comunidades Autónomas han aprobado normas de transposición, pero se ha producido una declaración de incumplimiento. Es decir, cuando una sentencia del Tribunal de Justicia, por la vía del artículo 258 del TFUE, declara que la norma autonómica de transposición vulnera la directiva de la que trae causa. Declarado el incumplimiento, el artículo 149.1. 3 es título suficiente para justificar la intervención del Estado en los términos arriba expuestos. Ante un incumplimiento producido como consecuencia de una transposición incorrecta por parte de una o varias CC. AA, la intervención del Estado se justificaría en su condición de “garante de la ejecución”, a fin de evitar la responsabilidad internacional del Estado. En modo alguno podría hablarse de intervención “anticipada” dado que se ha producido ya la declaración de incumplimiento

La diferencia con los supuestos anteriores estriba en que en estos casos no basta con aprobar normas estatales a las que se atribuya expresamente carácter supletorio, puesto que, en tal caso, la norma autonómica, en la medida en que no queda formalmente invalidada por la declaración de incumplimiento, seguiría en vigor y se impondría, por tanto, sobre el derecho autoproclamado como supletorio, con lo que la norma estatal no cumpliría su finalidad de garantizar el cumplimiento del Derecho europeo. La situación de incumplimiento persistiría 70. Por ello, el artículo 149.1. 3 tiene en este contexto un mayor alcance. El Estado puede invocar este título competencial para aprobar normas (no de carácter supletorio), y que se impondrían en virtud del principio de prevalencia. Estas normas estatales no tendrían por finalidad sustituir a las de las CC. AA por su inactividad, sino desplazar las normas autonómicas al haber sido su actuación formalmente declarada contraria al Derecho de la Unión Europea 71.

69 Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit. Pág. 239. Por otro lado, si el Estado ha de adoptar una norma que entre en vigor en determinada fecha (la de expiración del plazo para adoptar medidas de transposición), ha de tener en cuenta la duración del procedimiento de producción normativa, lo que aconseja iniciarlo desde el momento en que la disposición europea es publicada (aun cuando se difiera la entrada en vigor o la aplicación temporal de la norma estatal al momento de finalizar el plazo de transposición en todo aquello que sea materia de competencia autonómica). “Cabe entender que la fundamentación del artículo 149.1.3 habilita al Estado para iniciar el procedimiento de producción normativa aun antes de la expiración de aquel plazo, esto es, con el tiempo necesario para garantizar que no se produce el incumplimiento que se trata de evitar”. 70 El Consejo de Estado advierte acertadamente que un órgano judicial podría inaplicar la norma autonómica por su contradicción con la norma europea, y aplicar, en consecuencia la norma estatal supletoria conforme con el Derecho de la Unión; pero ello no libraría a España de la situación de incumplimiento –en razón del principio de seguridad jurídica- en la medida en que la norma autonómica siguiera formalmente en vigor como de aplicación preferente frente a la estatal supletoria. 71 La sustitución puede producirse ante casos de inactividad, a partir del momento en que debió existir

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También en estos casos, las CC. AA. cumplidoras podrían argumentar que, en su ámbito de competencias, ellas ya habían verificado un correcto cumplimiento del ordenamiento europeo, por lo que –frente a ellas- el Estado no podría invocar el artículo 149.1.3 CE. Parara responder a esta objeción el Consejo de Estado subraya que “en este tipo de casos (la norma estatal) debería limitarse a lo indispensable para garantizar el cumplimiento del Derecho de la Unión Europea, sin ir más allá y sin perturbar la acción de las Comunidades Autónomas que actuaron correctamente en sus respectivos ámbitos competenciales. Dicho en términos gráficos, la acción normativa del Estado podría ser “negativa” (esto es, para desplazar formalmente la aplicación de las previsiones autonómicas contrarias al Derecho de la Unión Europea), sin limitar más de lo estrictamente indispensable –para esa finalidad garantista- el margen de actuación que la directiva confiere a los Estados para el logro de los resultados que fija. A título de ejemplo, la ley estatal podría limitarse a excluir la posibilidad (de desarrollo normativo) que el Tribunal de Justicia ha considerado contraria al Derecho de la Unión Europea (o limitarse a reproducir los términos de la directiva vulnerada, con la aclaración que resulte de la declaración de incumplimiento). De este modo, la norma estatal podría desplazar a las autonómicas vulneradoras del Derecho europeo (no sólo a aquellas cuyo incumplimiento hubiera sido formalmente declarado, sino también a las de contenido idéntico o análogo, coetáneas o posteriores, sobre los que no hubiera habido una declaración formal de incumplimiento); pero no afectaría negativamente a las CC. AA., que actuaron correctamente ni impediría a las infractoras que –otra vez, en el ejercicio de sus competencias- adoptaran una nueva norma que, respetando la norma estatal (de garantía), respetaría el Derecho de la Unión Europea (al menos, en el concreto punto controvertido y objeto de la declaración de incumplimiento)” 72. Si el Estado considera necesario aprobar una norma, en el ámbito de las competencias autonómicas, que vaya más allá de lo estrictamente necesario para desplazar aquellas previsiones autonómicas que han sido formalmente declaradas contrarias al Derecho de la Unión Europea, el 149. 1. 3 no es ya título competencial suficiente para dictarla, por lo que habrá que acudir a las Leyes de Armonización que veremos después 73.

En todo caso, y como ya hemos expuesto, la praxis de las últimas décadas pone de manifiesto que ha sido el recurso a sus títulos competenciales horizontales y básicos (singularmente el art. 149.1. 13) el que ha evitado el incumplimiento autonómico del ordenamiento comunitario en el ámbito normativo, no así en el ejecutivo. Tratándose de ejecuciones defectuosas o de la falta de adopción de las medidas necesarias atribuibles a una Comunidad Autónoma o a una Entidad local, “no resulta imaginable –advierte el Consejo de Estado- la invocación por el Estado de su competencia sobre la planificación general de la actividad económica, por ejemplo, para revocar la resolución autonómica o local que ha devenido en tal infracción y dictar otra en su sustitución ni para tomar medidas ejecutivas que el ordenamiento interno no le atribuye. Por consiguiente, si se concibe el empleo de las competencias estatales como un mecanismo de prevención, su eficacia ha de entenderse circunscrita a la actividad normativa precisa para transponer

actuación autonómica (esto es, a partir de la expiración del plazo de transposición), mientras que el desplazamiento se justifica en casos de actuación autonómica vulneradora del ordenamiento europeo (esto es, a partir de la declaración de incumplimiento). 72 Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit. Pág. 241. 73 Instrumento que según la doctrina del TC sólo puede ser utilizado en ausencia de un título competencial específico.

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directivas europeas o complementar reglamentos europeos en lo necesario para garantizar su aplicabilidad” 74. Ahora bien, incluso en el ámbito normativo (no ejecutivo) podrían producirse diversos supuestos de infracción autonómica del Derecho europeo. Incumplimientos que el empleo de los títulos horizontales mencionados no logra evitar:

-Primero, cuando las Comunidades Autónomas adoptan medidas complementarias, las cuales, aunque no son imprescindibles para asegurar la transposición dada la actuación normativa del Estado, se inspiran en la disposición europea a la que complementan, cuyo tenor o espíritu, en hipótesis, pueden contravenir.

-Segundo, cuando la misma directiva comunitaria, al imponer obligaciones normativas de resultado a todos los niveles, exige la modificación de disposiciones autonómicas 75 .

-Tercero, cuando una norma autonómica, que en principio no tiene por finalidad complementar la transposición de directiva alguna, vulnera, sin embargo, una norma europea que se incardina o no en el mismo grupo normativo 76. 9. 2. La cláusula de supletoriedad del derecho estatal (art. 149.3 CE).

El mecanismo de prevención del incumplimiento autonómico del Derecho europeo, más eficaz y a la vez más respetuoso con el principio de no alteración competencial, podría ser la cláusula de supletoriedad del artículo 149.3 de la Constitución. Se trata de una cláusula que permitiría al Estado cumplir su función de garante del cumplimiento del Derecho europeo ante la eventual inactividad de los entes autonómicos en tareas de transposición.

Ahora bien, la utilización de este instrumento exige partir, una vez más, de su interpretación por el Tribunal Constitucional. Como es sabido, tras las SSTC 118/1996, de 27 de junio, y 61/1997, de 20 de marzo, el Tribunal rechazó la posibilidad de que el Estado aprobase normas con carácter supletorio ni cuando las Comunidades Autónomas tuviesen competencia exclusiva ni tampoco cuando la competencia fuera compartida (de tal forma que se negó al Estado la posibilidad de desarrollar su legislación básica con normas dictadas con dicho carácter) 77.

74 Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit. Págs. 104-105. 75 Esta ha sido la situación a la que ha conducido la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, cuya transposición por el Estado mediante la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, sólo ha podido alcanzar a los principios o mandatos de carácter general que habrían de inspirar la normativa que, a fin de completar esta tarea de incorporación, dictasen, no solo el Estado, sino también las Comunidades Autónomas, así como, en el nivel reglamentario, las Entidades locales. Véase el dictamen 99/2009, del Consejo de Estado, de 18 de marzo, sobre el anteproyecto de dicha ley. 76 Una situación de este tipo se trasluce detrás del recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión por la vulneración por la legislación urbanística de la Comunidad Valenciana de la Directiva sobre contratación pública. También puede citarse como ejemplo la Sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de marzo de 2006 que condenó al Reino de España por la infracción del Reglamento comunitario sobre el principio de libre prestación de servicios a los transportes marítimos por la vigencia de la legislación gallega de 1999 de declaración de servicio público del transporte público marítimo de viajeros en la ría de Vigo. 77 Mientras que la primera declaró la inconstitucionalidad del carácter supletorio con que habían sido aprobados determinados preceptos de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres de 1987, la segunda no se quedó ahí, sino que declaró la inconstitucionalidad de aquellos artículos del texto refundido

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Esta doctrina –en cuyos defectos, errores y contradicciones no podemos ahora entrar- debe matizarse por lo que a nuestro tema se refiere debido a la existencia de algunos pronunciamientos del Tribunal Constitucional en que se aborda específicamente la eventual función de garantía del cumplimiento del Derecho comunitario que la cláusula puede desempeñar. Así en la STC 79/1992, el Tribunal afirmó que las disposiciones del Estado destinadas a permitir la ejecución de los reglamentos comunitarios en España que no pudieran considerarse normas básicas o de coordinación, tenían un carácter supletorio de las que, en su caso, dictaran las Comunidades Autónomas para los mismos fines en el ámbito de sus competencias 78. El Tribunal Constitucional reconoció la vigencia de esta doctrina en su Sentencia 213/1994, de 14 de julio, en la que, recapitulando los criterios generales sobre subvenciones estatales en materias de competencia autonómica como la agricultura y la ganadería, señaló que, además de regular las condiciones de otorgamiento de las ayudas hasta donde lo permitiese su competencia de ordenación general de la economía (artículo 149.1.13a de la Constitución), el Estado podía elaborar normas que, sin ser básicas, tuviesen carácter supletorio en la materia, en los términos señalados en la Sentencia 79/1992 de referencia.

Con estas premisas, podemos hacer las siguientes observaciones sobre la funcionalidad de la cláusula de supletoriedad para prevenir incumplimientos del Derecho europeo por parte de las CC. AA.: -En primer lugar, que la funcionalidad de la cláusula es limitada. Como advierte el Consejo de Estado, por un lado, opera como garantía estrictamente normativa, al no

de la Ley del Suelo de 1992 que habían sido dictados como supletorios por el solo hecho de haberlo sido con este carácter, es decir, sin contrastar si el contenido material de tales artículos invadía el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas. Remito a mi monografía, TAJADURA, J.: La cláusula de supletoriedad del derecho estatal respecto del derecho autonómico. Biblioteca Nueva, Madrid, 2000. 78 El Tribunal Constitucional, sin olvidar su doctrina conforme a la cual el principio de supletoriedad del artículo 149.3 de la Constitución no constituía una cláusula universal atributiva de competencias, consideró que “en tales casos” la posibilidad de que el Estado dictase normas innovadoras de carácter supletorio estaba “plenamente justificada”. Los argumentos en los que el Tribunal sustentó dicha posibilidad en el referido pronunciamiento (al resolver varios conflictos positivos de competencia acumulados, a propósito de las órdenes ministeriales de desarrollo del régimen comunitario de ayudas del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola -FEOGA-) fueron cuatro: - Primero, el hecho de que se tratase de una materia -la agricultura y la ganadería- en la que existían competencias estatales concurrentes de ordenación general del sector en todo el territorio nacional legitimaba “esa intervención normativa estatal, al menos con alcance supletorio”. - Segundo, a falta de la consiguiente actividad legislativa o reglamentaria de las Comunidades Autónomas, la normativa estatal supletoria podía “ser necesaria para garantizar el cumplimiento del Derecho derivado europeo, función que corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos” (artículo 93 de la Constitución, conforme al que había de interpretarse también el alcance de la cláusula de supletoriedad). - Tercero, de vedarse la normativa estatal supletoria, podría llegarse a la “absurda conclusión” de que, ante la pasividad normativa de todas o algunas Comunidades Autónomas, se impidiera a los agricultores y ganaderos el acceso a las ayudas previstas en la reglamentación comunitaria aplicable, conclusión que no cabía justificar en virtud de una rígida interpretación del orden constitucional de competencias y que, precisamente, una cláusula de cierre como la del artículo 149.3 de la Constitución contribuía a evitar. - Por último, la aplicabilidad de las ayudas del FEOGA en España afectaba a las relaciones financieras del Reino de España con la Comunidad Europea y a su equilibrio presupuestario, incidiendo de manera indirecta en la Hacienda General (art. 149.1.14a de la Constitución). Si bien ello no privaba a las Comunidades Autónomas de las competencias que les correspondían en la aplicación del Derecho comunitario derivado, sí justificaba “la adopción por el Estado de las normas con alcance eventualmente supletorio que sean precisas a fin de que esas relaciones financieras no queden al albur de la actividad o pasividad normativa de todas y cada una de las Comunidades Autónomas competentes en la materia”.

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poder dar cobertura a medidas de prevención en el plano ejecutivo. Por otro, la supletoriedad no alcanzaría a prevenir cualquier incumplimiento normativo, sino solo aquellos provocados por la inactividad de las Comunidades Autónomas: “En otras palabras, el Derecho estatal supletorio que incorporase una directiva (por definición, pendiente de la elección por las autoridades nacionales de la forma y medios de consecución de los fines por ella previstos) o complementase un reglamento comunitario (por regla, no necesitado de medidas de interiorización) contribuiría a la aplicabilidad del Derecho europeo, impidiendo una condena por falta de transposición o desarrollo, pero no permitiría corregir una norma autonómica que, siendo de aplicación directa, vulnerase la normativa comunitaria” 79. -En segundo lugar, que la doctrina mantiene posturas muy dispares sobre la virtualidad de la cláusula para resolver el problema que nos ocupa (desde la negación de su operatividad como instrumento de garantía estatal del Derecho comunitario hasta la defensa de su generalización siempre que el Estado carezca de un título competencial habilitante para dictar normas de ejecución europea de aplicación directa), y, de hecho, no se ha acudido todavía a la supletoriedad con esta finalidad garantista. El legislador no la ha utilizado porque siguen existiendo dudas sobre su encaje constitucional 80 y la falta de utilización ha impedido hasta la fecha un pronunciamiento expreso del Tribunal Constitucional que despeje cualquier duda. La mejor doctrina advertía por ello la inseguridad en que se encontraría una disposición del Estado que tuviera como único fundamento la cláusula de supletoriedad en el caso de falta de incorporación autonómica de un acto comunitario 81. A falta de un pronunciamiento expreso, la tesis del Consejo de Estado favorable a una “rehabilitación” de la cláusula para afrontar el problema que nos ocupa, parece la más acertada: “Aquel pronunciamiento –se refiere a la desafortunada STC 61/1997- pareció reducir la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal a una pura disposición transitoria (…) y ello, a pesar de que el poder constituyente no le atribuyó dicho carácter transitorio, por lo que la garantía del Derecho de la Unión Europea podría convertirse en el cauce de rehabilitación de un principio constitucional que, de otro modo, habría quedado sin espacio para su desenvolvimiento” 82.

79 Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit. pág. 113. 80 El Consejo de Estado se refiere a dos casos en que se ha acudido a esta técnica, sin que conste que ello haya generado controversia alguna: a) La Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el cuidado de los animales, en su explotación, transporte, experimentación y sacrificio, en su Disposición final quinta enumera varias previsiones que son aplicables “en tanto en cuanto las Comunidades Autónomas con competencia estatutariamente asumida en esta materia no dicten su propia normativa”, y b) Ley 34/2010, de 5 de agosto, de modificación de las Leyes 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, y 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa para adaptación a la normativa comunitaria de las dos primeras, prevé en su disposición transitoria segunda un régimen supletorio para las Comunidades Autónomas, aplicable en tanto éstas no creen sus propios órganos encargados de resolver los recursos en materia de contratación pública. 81 Por todos, PASCUA MATEO, F.: “La ejecución normativa del Derecho comunitario en España: problemas y perspectivas” en el Informe del Consejo e Estado sobre la inserción del Derecho europeo en el ordenamiento español. Texto del informe, estudios y ponencias. Consejo de Estado – CEPC, Madrid, 2008. 82 Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit. Pág. 232.

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Con posterioridad al mencionado Informe, esta tesis ha sido apuntada en la SSTC 130/2013 y 135/2013 en las que el Tribunal afirma que en el ámbito de la ejecución de la Unión Europea sí cabe que el Estado produzca normas de carácter meramente supletorio. La STC 130/2013, niega que ello sea una novedad, pues se fundamenta en lo establecido en la STC 79/1992, de 28 de mayo, donde el Tribunal consideró que las disposiciones del Estado que establezcan reglas destinadas a permitir la ejecución de las normas europeas en España y que no puedan considerarse normas básicas o de coordinación, tienen un carácter supletorio de las que pueden dictar las Comunidades Autónomas para los mismos fines en el ámbito de sus competencias. Es evidente que con estos pronunciamientos el Tribunal lleva a cabo lo que acertadamente De la Quadra ha denominado “reanimación” de la cláusula de supletoriedad 83.

Ahora bien, con posterioridad a las mencionadas sentencias del Tribunal Constitucional de junio de 2013, se produjo una condena a España por parte del TJUE en octubre del mismo año que puso de manifiesto las insuficiencias de la cláusula que nos ocupa. La Sentencia resuelve el asunto Comisión v. España (2013) en relación con la Directiva 2000/60 CE, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas 84. A los efectos de gestión de las aguas, la normativa española distingue dos clases de cuencas hidrográficas, en concreto, las cuencas hidrográficas “intercomunitarias”, que comprenderían las aguas que discurren por el territorio de varias Comunidades Autónomas, y sobre las cuales el Estado tiene competencia legislativa exclusiva, y las cuencas hidrográficas “intracomunitarias”, que se extenderían por el territorio de una sola Comunidad Autónoma y sobre las cuales las CC.AA. podían asumir competencias legislativas. En relación con las primeras, España había transpuesto la Directiva mediante una Orden ministerial; en relación con las segundas, en cambio, sólo Cataluña había ejercido su competencia al respecto. En este contexto, España intentó refutar el incumplimiento que se le imputaba en relación al vacío normativo existente en el resto de las CC.AA. alegando en su defensa la cláusula de supletoriedad del art. 149. 3 CE y reprochando a la Comisión “haber querido imponer la forma en que debía llevarse a cabo la transposición en dicho Estado

83 DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, T.: “La STC 130/2013, de 4 de junio, y la ‘reanimación’ del principio de supletoriedad en el ámbito de la aplicación del Derecho de la Unión Europea” en Dirritti Regionali. Observatorio Sulle Autonomie (http://dirittiregionali.org). La reanimación es conveniente, oportuna y necesaria. Y no referida sólo al campo que nos ocupa, sino con carácter general. No opina así Martín i Alonso que ve estas sentencias como un acto de revisionismo inconfeso de la doctrina consolidada iniciada con la STC 118/1996. MARTIN I ALONSO, G.: “La realitat de l’Estat autonòmic reflectida en les sentències del Tribunal Constitucional 130/2013 i 135/2013, relatives a la Lley general de subvenciones” en Revista d’Estudis Federals i autonòmics, núm. 20, 2014. 84 STJUE de 24 de octubre de 2013. Comisión/España. Incumplimiento de Estado – Medio ambiente – Directiva 2000/60/CE. Asunto C-151/12. Se trata de la tercera condena a España por incumplimiento de la Directiva Marco del Agua. Las dos anteriores son SSTJUE de 7 de mayo de 2009 (C-516/07) y de 4 de octubre de 2010 (C-403/11). Cabe incluso una cuarta condena -si persiste el retraso en culminar los planes hidrológicos de cuenca- por inejecución de sentencia al amparo del art. 260 TFUE. Véanse los interesantes comentarios críticos sobre la STJUE de 24 de octubre de 2013 de, PONS RAFOLS, X.: “El Tribunal de Justicia y la supletoriedad del Derecho estatal como garantía del cumplimiento autonómico del Derecho de la Unión Europea” en Revista Española de Derecho Comunitario Europeo, núm. 47, 2014. Págs. 131-156; y de FERNANDEZ PEREZ, B.: “El Tribunal de Justicia ante la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal en los incumplimientos autonómicos del derecho de la Unión Europea” en Revista Española de Derecho Europeo, núm. 52, 2014. Págs. 117-139. Un análisis global de la aplicación normativa del Derecho europeo ambiental en NOGUEIRA LOPEZ, A.: “La transposición de Directivas ambientales en el Estado Autonómico” en ARZOZ SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de directivas y autogobierno…ob. cit. Págs. 281-344.

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miembro, infringiendo de esa forma los artículos 4 TUE, apartado 2 y 288 TFUE, párrafo tercero”. El TJUE en su sentencia de 24 de octubre de 2013, tras dudar de que una Orden ministerial que textual y expresamente limitaba su ámbito de aplicación a las cuencas hidrográficas “intercomunitarias” pudiera extenderse a las “intracomunitarias” consideró que el Derecho Constitucional español estaba lejos de presentar un panorama claro y preciso sobre el alcance de la referida cláusula de supletoriedad como instrumento de garantía del cumplimiento del Derecho de la Unión. Para el Tribunal el hecho es que “según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que el Reino de España cita en sus observaciones, el artículo 149, apartado 3 in fine, de la Constitución no parece que permita aplicar normas estatales con carácter supletorio a falta de normativa de las CC.AA., sino únicamente colmar las lagunas detectadas” 85. Por todo ello, el TJUE concluyó y declaró que la apelación del Estado a la cláusula de supletoriedad para considerar cumplidas sus obligaciones de aplicación normativa del Derecho europeo es contrario al principio de seguridad jurídica –explicado en la primera parte de esta Ponencia. La conclusión era previsible puesto que si bien la Unión Europea respeta el principio de autonomía institucional de los Estados miembros no consiente que su ejercicio comprometa la plena eficacia del Derecho de la Unión 86.

Por ello, aunque es de celebrar la rehabilitación de la cláusula por parte del Tribunal Constitucional, dicha rehabilitación se ha mostrado insuficiente para prevenir eficazmente los incumplimientos, y en consecuencia, como demuestra la sentencia europea citada, para evitar la condena a España por dichos incumplimientos 87.

9. 3. Las Leyes de Armonización (art. 150. 3 CE). Las Leyes de Armonización previstas en el artículo 150. 3 CE podrían operar también como un instrumento en manos del Estado para garantizar el cumplimiento del Derecho de la Unión Europea por parte de las CC. AA: “El Estado podrá dictar Leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad”. Ahora bien, la funcionalidad de este instrumento se ve afectada por la doctrina sentada en la STC 76/1983 sobre la LOAPA88.

85 La Abogada General no descartaba que en Estados federales o descentralizados políticamente, la transposición del derecho de la Unión se garantizase a través de la aplicación supletoria de normas estatales, pero exigía que esa aplicación supletoria quedase fuera de toda duda, lo que no ocurría en el Derecho español. 86 FERNANDEZ PEREZ, B.: “El Tribunal de Justicia ante la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal…ob. cit. Pág. 138. 87 Fernández Pérez advierte en todo caso con toda razón que “sería erróneo concluir que esta sentencia cierra, hace prácticamente imposible o excesivamente difícil la operatividad de la cláusula de supletoriedad del derecho estatal en su dimensión normativa. El Tribunal de Justicia no ha decidido por nosotros. Al contrario, meses antes de que pronunciara su sentencia, el Tribunal Constitucional reabría a la cláusula un nuevo horizonte, al menos, en el campo de la garantía del cumplimiento del Derecho de la Unión Europea. El problema reside en que desde entonces resulta imprescindible actuar, desbrozar el camino que permite transitarlo y avanzar hacia él”. FERNANDEZ PEREZ, B.: “El Tribunal de Justicia ante la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal…ob. cit. Pág. 139. 88 Entre otras cosas, el TC advierte que el artículo 150.3 constituye una norma de cierre del sistema, aplicable solo a aquellos supuestos en que el legislador estatal no disponga de otros cauces constitucionales para el ejercicio de su potestad legislativa o éstos no sean suficientes para garantizar la armonía exigida por el interés general, pues en otro caso el interés que se pretende tutelar y que

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A la luz de la jurisprudencia del TC y de la doctrina mayoritaria, el Consejo de Estado en su Informe de 2010 analizó la posibilidad de recurrir a las Leyes de Armonización como instrumento para garantizar eel cumplimiento del Derecho europeo por parte de las CC. AA. -En primer lugar, en este ámbito, no es difícil de justificar la existencia del supuesto habilitante que “así lo exija el interés general”. El riesgo de incumplimiento del Derecho de la Unión Europea o la garantía de su cumplimiento permiten apreciar la concurrencia del mismo. La única duda es la relativa al momento concreto en que cabe afirmar que el interés general exige que se dicten Leyes de Armonización con esa finalidad de garantía (antes de que se produzca o declare el incumplimiento o solo en un momento posterior). Duda que han de resolver las Cortes Generales por mayoría absoluta de cada Cámara. -En segundo lugar, por lo que se refiere al contenido de la Ley (principios necesarios para armonizar disposiciones normativas de las CC.AA.) nos encontramos con que: a) su objeto está constituido siempre por disposiciones normativas por lo que no es un expediente apto para evitar incumplimientos consistentes en actuaciones materiales u omisiones; b) la finalizad armonizadora no exige que las disposiciones objeto de armonización hayan de ser preexistentes, por lo que cabe una armonización a priori; c) en todo caso, el que el contenido haya de ceñirse a los principios necesarios para armonizar es un obstáculo serio cuando de lo que se trata es de incorporar directivas o aprobar normas complementarias que permitan la aplicación de reglamentos.

-Finalmente, el principal obstáculo para recurrir a las Leyes de Armonización como instrumento de garantía del cumplimiento autonómico del Derecho europeo procede de su interpretación por parte del Tribunal Constitucional como una norma de cierre del sistema, a la que el Estado sólo puede recurrir cuando no dispone de un título competencial específico para dictar las normas que pretende incluir en la Ley de Armonización. Desde esta óptica, si se acepta que el 149.1. 3 constituye un título competencial suficiente a los efectos pretendidos (en relación con la garantía del cumplimiento del Derecho europeo), o si bastan a tal efecto otros títulos competenciales horizontales, las Leyes de Armonización –advierte el Consejo de Estado 89- no deberán ser utilizadas con ese objetivo, puesto que el Estado dispondría de otros cauces constitucionales suficientes para garantizar la armonía exigida por el interés general. Ahora bien, en el caso de que el Estado no pudiera utilizar ninguno de los títulos competenciales mencionados este obstáculo desaparecería 90.

justificaría la utilización de la técnica armonizadora se confunde con el mismo interés general que ya fue tenido en cuenta por el poder constituyente al fijar el sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En definitiva, las Leyes de Armonización vienen a complementar, no a suplantar, las demás previsiones constitucionales. 89 Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit., pág. 122. 90 Ahora bien, junto a ello ha de observarse que, en determinados casos, los títulos competenciales estatales o los demás cauces constitucionales existentes pueden ser suficientes para la garantía del cumplimiento del Derecho de la Unión Europea, pero pueden no serlo para garantizar la armonía exigida por el interés general –estatal-; así podría suceder en los casos en que, más allá de la armonización lograda a nivel europeo –por ejemplo a través de una directiva-, se entendiera que existe un interés general en que exista un grado mayor de armonización a nivel estatal –lo que podría verificarse a través, precisamente, de una Ley de Armonización-. No se olvide que el Tribunal Constitucional ha afirmado la posibilidad de utilizar este instrumento legislativo no solo en los casos de competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, sino también en el caso de competencias compartidas entre éstas y el Estado.

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Con estas premisas podemos ya analizar la virtualidad de esta técnica para garantizar el cumplimiento del Derecho europeo, distinguiendo entre aquellas situaciones existentes antes de la expiración del plazo de transposición, y las producidas después de concluido este. Dentro de estas últimas, habremos de diferenciar a su vez los incumplimientos en función de si existen o no normas autonómicas de transposición.

a) Antes de la expiración del plazo de transposición, -como regla general- no será necesario acudir a este instrumento puesto que la propia directiva es ya idónea para lograr la armonización que desde la Unión Europea se pretende. Ahora bien, al margen de los imperativos europeos, y una vez impuesto un determinado nivel de armonización desde la Unión Europea, es posible que el Estado aprecie razones de interés general para alcanzar un grado superior de armonización a nivel estatal (p. ej., adoptando una iniciativa análoga a la de la Unión Europea ante situaciones novedosas),. Aunque esta cuestión se encuentra al margen de lo relativo a la garantía del cumplimiento del Derecho europeo, el Consejo de Estado advierte que puede conectar con ella.

Así ocurre en aquellos casos en que “razones como la complejidad de la directiva o la interrelación entre las materias abordadas por ella permitan apreciar la existencia de un interés general en una norma española, de ámbito estatal, que opere una incorporación de la directiva en cuestión (aun en materia de competencia autonómica) en beneficio de la coherencia del sistema y de la seguridad jurídica” 91. En este sentido, cabe recordar que el Consejo de Estado, en su dictamen 99/2009, en relación con la incorporación de la llamada “Directiva de Servicios” ya sugirió la utilización de una Ley de Armonización, teniendo en cuenta la complejidad del proceso de transposición, que exigía una prolija labor de identificación, evaluación y, en su caso, modificación o derogación de todas las normas –incluidas estatales y autonómicas- que habían de adaptarse a la norma europea. El Alto Órgano Consultivo advertía del riesgo de que surgieran en el transcurso del proceso de incorporación (articulado entre una pluralidad de normas estatales y autonómicas) graves disfunciones normativas y de que la transposición no se llevase a cabo de forma adecuada y puntual. Por todo ello, “a fin de evitar posibles conflictos y de garantizar la adecuada transposición de la Directiva de

“Tiene pleno sentido, por tanto, -afirma el Consejo de Estado- que allí donde el Derecho de la Unión Europea impone la armonización, ésta pueda operarse, en el ámbito interno, por medio de las llamadas, precisamente, “Leyes de Armonización”, siempre que el legislador estatal no disponga de otros cauces constitucionales para el ejercicio de su potestad legislativa o éstos no sean suficientes para garantizar aquella armonía; así podrá hacerse, en su caso, cuando se trate de competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas. Ciertamente, es admisible un desarrollo directo de las normas europeas por parte de las Comunidades Autónomas con competencia exclusiva en la materia de que se trate, con la consiguiente armonización de las legislaciones autonómicas respecto de las de los demás Estados miembros, directamente y sin intermediación del Estado. Pero las Leyes de Armonización pueden ser de utilidad, por una parte, para garantizar la armonización legislativa exigida por el Derecho de la Unión, en todo el territorio nacional y mediante un único instrumento (lo que simplifica la obligación de informar sobre las medidas de transposición de una directiva, obligación cuyo incumplimiento tiene especial relevancia a la vista de lo previsto hoy en el artículo 260.3 del TFUE). Por otra parte, es razonable que el nivel de armonización exigido por el interés general sea mayor cuanto menor sea el ámbito territorial afectado, de forma que la armonización exigida por el Derecho de la Unión Europea (para todos los Estados miembros) puede ser inferior al nivel de armonización que, en determinados casos, ámbitos o materias, se estime exigido por el interés general (a nivel estatal). Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit. Págs. 122-123. 91 Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit. Pág. 244.

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Servicios y, con ello, excluir la eventual responsabilidad por incumplimiento”, se sugería ponderar la conveniencia de aprobar una ley de armonización 92. La Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior hubiera requerido por ello una respuesta de este tipo. La directiva pretende liberalizar la circulación de servicios dentro de la Unión Europea, ya que los servicios representan el 70% del empleo en Europa, y cabe prever que su liberalización aumentará el empleo y el PIB de la Unión Europea. La directiva no establece una disciplina específica en el amplio sector de los servicios sino que se configura como una directiva-marco. El principio que la inspira es el establecido por el Tribunal de Justicia en la famosa sentencia Cassis de Dijon de de 20 de febrero de 1979, relativa a la libre circulación de bienes: “Todo producto legalmente fabricado y comercializado en un Estado miembro, de conformidad con la reglamentación y los procedimientos de fabricación leales y tradicionales de este país, debe ser admitido en el mercado de cualquier otro Estado miembro”. Este principio de confianza mutua permitió eliminar de golpe múltiples trabas al mercado interior de bienes. La directiva que comentamos pretende alcanzar un objetivo similar en el sector servicios. Por parte del Estado, la transposición se produjo mediante la aprobación de la Ley 17/2009 sobre libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio que transpone a nuestro ordenamiento los principios generales de la directiva y mediante la modificación 50 leyes y 115 Reales Decretos. Por lo que se refiere a las CC. AA., estas han modificado 193 leyes autonómicas, 487 decretos, 113 órdenes y 3 resoluciones.

En todo caso, supuestos como el de la Directiva de Servicios revisten un carácter excepcional, por lo que con carácter previo a la expiración del plazo establecido para la transposición de directivas no cabe considerar como regla general que el recurso a las Leyes de Armonización sean el instrumento más idóneo para garantizar el cumplimiento autonómico del Derecho europeo. b) Una vez expirado el plazo de transposición de la directiva, en el caso de que correspondiera a las CC. AA adoptar las normas de desarrollo de aquella, el Estado puede ya constatar si las diferentes CC. AA. las han adoptado o no (a lo que ha de asimilarse el caso de que hayan incumplido la obligación de informar sobre las medidas de transposición). Conviene analizar por separado ambos supuestos. En el supuesto de que alguna o algunas Comunidades Autónomas no hayan aprobado las normas de transposición, no procede, en modo alguno, recurrir como remedio a una Ley de Armonización, entre otras cosas porque ésta afectaría también innecesaria e injustificadamente a las CC. AA. cumplidoras. En estos casos, la solución estriba en aprobar una norma de carácter supletorio, con apoyo en el título competencial del

92 Refuerza estas ideas, tras la entrada en vigor del TFUE, su artículo 260.3, puesto que el solo incumplimiento de la obligación de informar sobre las medidas de transposición de una directiva pueden dar lugar a la imposición del pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva; y no debe olvidarse que, como se dijo, la norma interna de transposición sólo puede ser tomada en consideración por las instancias comunitarias si ha sido debidamente comunicada. Por tanto, en casos como los aludidos, de directivas complejas, que afectan a una pluralidad de materias, que requieren la evaluación, modificación o derogación de normas de distinto origen –estatal y autonómico-, la aprobación de una Ley de Armonización para incorporación de la directiva y su comunicación a la Comisión reduce significativamente el riesgo de incumplimiento, frente a la aprobación de una norma o varias normas estatales que deban ir complementadas por una o varias normas en cada una de las Comunidades Autónomas, en los diferentes sectores que se vean afectados por la directiva en cuestión. Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit. Pág. 245

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artículo 149.1.3 93.

Distinto es el caso de que sí existan normas autonómicas de transposición de las Directivas, porque hayan sido adoptadas con posterioridad a la aprobación de la directiva con la finalidad expresa de desarrollarlas o porque se trate de normas autonómicas preexistentes que permiten la consecución de los resultados impuestos por la directiva, siempre que se haya cumplido la obligación de informar sobre ello a la Comisión. Para examinar la virtualidad de las Leyes de Armonización en estos casos, debemos distinguir dos situaciones según se haya declarado o no la vulneración del ordenamiento europeo por parte de la norma de transposición.

El Consejo de Estado rechaza que, apelando al interés general que supone el cumplimiento del Derecho Europeo, el Estado pueda adoptar una Ley de Armonización antes de que el incumplimiento haya sido declarado. Mientras no se ha declarado que alguna o algunas normas autonómicas de transposición vulneran el Derecho de la Unión Europea, el hecho de que el Estado considere que sí existe tal vulneración no debería servir de base a la invocación de un interés general consistente en la garantía de cumplimiento de aquel Derecho: “En tal caso, la Ley de Armonización, más que a garantizar dicho cumplimiento, se estaría dirigiendo a imponer el criterio estatal sobre el de la Comunidad Autónoma (que, en principio, entiende que su norma de transposición cumple rectamente su objetivo)” 94.

Ahora bien, la utilización de una Ley de Armonización es posible sólo si se apela a otras razones de interés general, -que podrían estar relacionadas con el cumplimiento del Derecho de la Unión Europea- pero que no tengan como presupuesto la existencia de un incumplimiento (puesto que éste no se ha declarado). Podría ser el caso –al que ya nos hemos referido, concretamente la Directiva de Servicios- de la incorporación de una directiva de gran complejidad, que abordara materias interrelacionadas y que, por razones justificadas (coherencia del sistema, seguridad jurídica, etc.), se apreciara un interés general en una incorporación armonizada en el conjunto del Estado

La situación cambia cuando se ha producido una declaración de incumplimiento por parte del Tribunal de Justicia. En estos casos, las Leyes de Armonización pueden ser útiles para poner fin a la situación de incumplimiento tanto si ésta deriva de normas legales como si se trata de normas reglamentarias autonómicas contrarias al Derecho de la Unión Europea 95. Desde esta óptica, el Consejo de Estado advierte que las Leyes del art. 150. 3 pueden ser eficaces para afrontar diversos tipos de problemas: “cuando, por unas u otras razones, la Comunidad Autónoma causante del incumplimiento tenga dificultades para poner fin por sí misma a la situación de incumplimiento (por ejemplo, en razón de los apoyos parlamentarios -autonómicos- necesarios al efecto); o cuando sean varias las Comunidades Autónomas que se encuentren en situación de incumplimiento (la cual se mantiene, para el Reino de España, hasta que ponga fin a dicha situación la última que lo haga); o cuando sólo se haya declarado la situación de incumplimiento para una Comunidad Autónoma pero existan otras Comunidades Autónomas con legislaciones 93 Al disponer el Estado de este título para dictar la regulación legal en cuestión, queda excluida la posibilidad de recurrir a la Ley de Armonización de acuerdo la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 76/1983. 94 Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit. Pág. 248. 95 Al no existir en nuestro Ordenamiento una reserva reglamentaria.

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iguales o análogas, etc.” 96.

En estos casos las CC. AA cumplidoras también se ven afectadas. Sin embargo, la cláusula de supletoriedad resulta insuficiente para poner fin al incumplimiento por la propia naturaleza del Derecho supletorio, que desactiva su aplicación cuando hay una norma reguladora de la materia de que se trata. En cualquier caso, el problema respecto a las CC. AA cumplidoras no puede ser ignorado, y como señala el Consejo de Estado exige limitar el alcance de la Ley de Armonización 97.

9. 4. La coerción estatal (el art. 155 CE). El artículo 155 contiene un mecanismo de reacción del Estado frente a determinados incumplimientos de sus obligaciones por parte de las CC. AA. Ahora bien, también puede operar como un mecanismo de prevención a través de su mera invocación sin necesidad de proceder a su aplicación. Con todo, su propio carácter “extraordinario” 98 pone de manifiesto que en modo alguno puede configurarse como el mecanismo mediante el que Estado cumpla de modo ordinario su función de garante del derecho Europeo frente a posibles incumplimientos por parte de las CC. AA.

Por ello, en su Informe el Consejo de Estado “la utilización del artículo 155 de la Constitución a efectos de corregir el incumplimiento autonómico del Derecho de la Unión Europea debe limitarse, como regla, a supuestos de persistencia en una situación de incumplimiento, que se mantiene incluso después de haberse dictado una sentencia del artículo 260 del TFUE” 99. Baste únicamente dejar constancia de que la única vez que se ha hecho uso hasta hoy de este precepto para requerir al Presidente de una Comunidad Autónoma, se trataba, precisamente, de imponer el cumplimiento de obligaciones derivadas del Derecho comunitario (con éxito, puesto que tan solo unos días después de aprobado el requerimiento en Consejo de Ministros, se alcanzó un acuerdo entre las partes que permitió el desbloqueo del desarme arancelario sobre el que versaba la cuestión) 100.

96 Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit. Pág. 250. 97 “Sería conveniente –advierte el Consejo de Estado- que la armonización interna (esto es, la operada por la Ley de Armonización) se limitase a lo esencial demandado por el interés general (que, en la medida en que consista en evitar la situación de incumplimiento, no debería suponer un obstáculo –sobrevenido- para las normas autonómicas que hubieran verificado correctamente la transposición); todo ello, sin perjuicio y además de dar una relevante participación a las CC. AA. en la elaboración de la Ley de Armonización”. Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit. Pág. 250 98 STC 6/1982 FJ 7. 99 Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit. Pág. 252. 100 En febrero de 1989, el Gobierno de Felipe González aprobó en Consejo de Ministros requerir al Presidente de la C. A. de Canarias la inmediata aplicación en dicha Comunidad Autónoma del desarme arancelario establecido en el Tratado de Adhesión a la Comunidad Europea, con la advertencia de que en caso de no hacerlo, solicitaría al Senado la autorización para adoptar las medidas oportunas al amparo del art. 155 CE. Los protagonistas de esa historia casi olvidada fueron el Presidente del Gobierno, Felipe González, el presidente canario Lorenzo Olarte, el ministro de Hacienda Carlos Solchaga, el secretario de Estado de Hacienda José Borrell, el consejero canario de Hacienda José Miguel González y el Ministro secretario del Gobierno, Virgilio Zapatero.

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9. 5. La propuesta del Consejo de Estado en su Informe de 2008.

Al afrontar el tema relativo a los posibles incumplimientos del Derecho europeo por parte de las CC. AA. el Consejo de Estado en su Informe del 14 de febrero de 2008 sobre la inserción del Derecho europeo en el ordenamiento español constató la existencia de una laguna al respecto: “Supuesto que el elemento comunitario no altera el orden interno de distribución de competencias, el ordenamiento vigente no contempla mecanismo alguno que permita garantizar que el Estado español cumpla con sus obligaciones de transposición frente a la Unión Europea en el caso de que corresponda a las Comunidades Autónomas asumir la incorporación”.

El Consejo de Estado propuso, acertadamente, cubrir esta peligrosa laguna adoptando una fórmula similar a la prevista en el ordenamiento italiano, que prevé para hacer frente a este problema una suerte de poder sustitutivo del Estado. En Italia, la denominada “cláusula de cedevolezza” establece un mecanismo que en cierta medida opera como nuestra cláusula de supletoriedad (antes de que fuera desactivada por el Tribunal Constitucional). Por ello, el Consejo de Estado propone que concluido el plazo para la transposición, el Estado pueda imponer la entrada en vigor de una norma suya en todas aquellas Comunidades Autónomas que no hubieran aprobado sus propias normas. La norma estatal sería aplicable y eficaz hasta la entrada en vigor de la norma autonómica que, en su caso, pudiera tardíamente aprobarse.

Según el Consejo de Estado, el lugar idóneo para establecer esta cláusula, con la que se reconocería el poder sustitutivo del Estado en este ámbito sería la propia Constitución. Ahora bien, el Alto órgano consultivo considera que la función de garantía del cumplimiento de sus obligaciones frente a la Unión Europea que el art. 93 de la Constitución atribuye en exclusiva a los poderes centrales -tal y como ha sido entendido por el Tribunal Constitucional (STC 252/1988) – faculta al legislador para incluir en una norma de rango legal la mencionada cláusula. “De lo que se trata, en definitiva –concluye el Consejo de Estado- es de que en la práctica el Estado pueda acudir a este instrumento que le permitiría ejercer su competencia normativa con carácter provisional, preventivo y subsidiario, lo cual resultaría especialmente necesario en aquellos casos en que sea éste el único mecanismo que permita a España cumplir sus obligaciones de transposición frente a la Unión Europea. Ha de subrayarse, siempre, el carácter transitorio del ejercicio de dicha competencia estatal- que sólo se produciría si la Comunidad Autónoma no transpusiera en plazo y sólo se mantendría mientras la Comunidad Autónoma no aprobara su propia norma de transposición”. Se propone, en suma, restablecer el alcance originario –que es tanto como decir el que quiso atribuirle el Constituyente- de la cláusula de supletoriedad, al menos en el ámbito de la aplicación del Derecho europeo.

Compartiendo plenamente el planteamiento y la propuesta del Consejo de Estado, habría que añadir que, el poder sustitutivo del Estado debería ejercerse no sólo en el supuesto de ausencia de transposición sino también en los casos en que esta resultara incompleta, insuficiente, o por cualquier otra causa, no idónea para entender cumplida la norma europea. Para esto último, como hemos visto, la cláusula de supletoriedad tal y como está configurada constitucionalmente no sirve. Como medida complementaria, el Consejo de Estado proponía para aquellos casos en que España fuera condenada por un incumplimiento debido a una inaplicación del Derecho comunitario imputable a una Comunidad Autónoma la posibilidad de repercutir en la infractora el pago de la multa coercitiva o suma a tanto alzado impuesta por el TJUE por incumplimiento. “Esta medida –advierte el Consejo de Estado- no es

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alternativa, sino complementaria a la destinada a asegurar la aplicación subsidiaria de la norma estatal cuando no se haya ejercido en el plazo previsto por la norma comunitaria. En consecuencia, el traslado de responsabilidad entraría en juego cuando la inobservancia de obligaciones comunitarias obedeciese, no a la falta de incorporación de directivas, sino a cualquier otra actuación u omisión de las Comunidades Autónomas” 101. 10. Conclusiones de la Ponencia: la necesidad de cerrar el modelo de organización territorial del poder teniendo en cuenta el marco europeo. La adhesión de España a las Comunidades Europeas no modificó en lo esencial el orden de distribución de competencias establecido en el bloque de la constitucionalidad. Ha sido y es doctrina reiterada del Tribunal Constitucional que “la circunstancia de que el ejercicio de una determinada competencia suponga desarrollo normativo o ejecución de normas comunitarias no prejuzga si corresponde ejercerla al estado o a las Comunidades Autónomas, cuestión que habrá de ser resuelta con arreglo a las reglas internas” (STC 147/1998). La determinación, por tanto, de a qué ente público –del poder central o territorial- corresponde la ejecución del Derecho comunitario en España, -creando normas de transposición o aplicando directamente las europeas- se ha de dilucidar, caso por caso, atendiendo al reparto de competencias establecido por la Constitución y los Estatutos de Autonomía. Las Comunidades Autónomas son por tanto competentes para incorporar al derecho interno aquellas normas europeas que regulen materias de competencia autonómica.

Dos décadas después, las reformas de los Estatutos de Autonomía llevadas a cabo en la VIII Legislatura (2004-2008) incluyeron expresamente disposiciones sobre competencias de ejecución del Derecho Comunitario, siguiendo distintas fórmulas o modelos.

El TJUE sostiene que el principio de autonomía institucional garantiza el respeto a la estructura descentralizada de los Estados miembros, pero que, en todo caso, sólo el Estado es responsable ante la Unión de la aplicación del derecho comunitario. Por ello el Estado debe contar con los instrumentos necesarios para evitar que el incumplimiento por parte de una Comunidad Autónoma le haga incurrir en responsabilidad. Como señala el TJUE en la Sentencia de 13 de junio de 2002, asunto Comisión/España, el reparto de las competencias en distintos niveles territoriales no tienen ninguna incidencia en la apreciación del incumplimiento del Derecho comunitario, al corresponder a los Estados miembros procurar que la observancia de sus obligaciones comunitarias por las autoridades competentes centrales y descentralizadas sea efectiva. Dicho de otro modo, un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas, ni circunstancias de su ordenamiento jurídico interno, “incluso las que se derivan de su organización federal”, para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos por una directiva 102.

Dicho con otras palabras, el Estado no puede exonerarse de su responsabilidad alegando que el poder central no es competente para regular ciertas materias y que al ser éstas de competencia autonómica son, por tanto, los poderes territoriales los que han incurrido

101 Estas medidas han sido ya establecidas en la Disposición Adicional de la Ley LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad presupuestaria, y desarrolladas por el Real Decreto 515/2003 a los que nos hemos referido en la Introducción. 102 STJUE de 6 de julio de 2000, asunto Comisión/Bélgica.

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en incumplimiento. Para el Derecho europeo el único responsable es el Estado, de lo que se deriva la necesidad ineludible de que este cuente con mecanismos para evitar los incumplimientos por parte de las Comunidades Autónomas, y garantizar la correcta aplicación del derecho comunitario en todo el territorio nacional. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha advertido que el Gobierno central debe contar con los instrumentos indispensables “para adoptar las medidas necesarias a fin de garantizar el cumplimiento de las resoluciones de los organismos internacionales en cuyo favor se han cedido competencias (del Derecho derivado europeo, en lo que ahora interesa), función que sólo una interpretación inadecuada de los preceptos constitucionales y estatutarios puede obstaculizar. Establecido que los poderes centrales tienen la obligación constitucional de garantizar el cumplimiento del Derecho comunitario, también en el caso de que sean las Comunidades Autónomas las competentes para aplicarlo, en esta Ponencia se han examinado –de la mano del Consejo de Estado y a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional- los distintos instrumentos o técnicas que le proporciona el ordenamiento para desarrollar eficazmente esa función. El más útil es la cláusula de supletoriedad que últimamente el Tribunal Constitucional ha “reanimado” al menos en este ámbito. Conjuntamente con el se encuentra el título competencial del art. 149. 1. 3 en relación con el art. 93 CE. Las Leyes de Armonización pueden también, en ciertos casos ,resultar de utilidad. Con todo, es cierto –como apunta un sector de la doctrina- que la importancia del problema se relativiza a la vista de que como ha subrayado Cienfuegos Mateo tras un estudio sistemático de los Informes sobre el cumplimiento del derecho comunitario publicados por la Comisión, los supuestos de incumplimiento imputables a las CC. AA son, en términos porcentuales, escasos. Lo criticable es que no haya información oficial en España respecto a las violaciones del ordenamiento comunitario en que estén implicadas las Comunidades Autónomas.

Pero sobre todo, hay que destacar que, en la práctica, la labor de transposición de las directivas y otras normas es asumida generalmente por los poderes centrales del Estado, sin que ello suscite oposición –por regla general- por parte de las CC.AA. Los supuestos en que estas han planteado objeciones formales a la transposición normativa realizada por las Cortes Generales o por el Gobierno no han sido muy numerosos. Probablemente porque como el Consejo de Estado sugirió en su Informe sobre esta cuestión, las CC.AA. han llegado a la convicción de que “la regulación material, con independencia de quien sea el autor de la transposición, y a la vista de la formulación acabada de muchas directivas, será la misma”. Ese predominio de facto del Estado explica el bajo porcentaje de incumplimientos autonómicos.

En definitiva, el Consejo de Estado, el Tribunal Constitucional y la doctrina coinciden en el principio de no alteración competencial 103 . El principio coexiste con el 103 Aunque algunos autores han cuestionado ya la doctrina dominante. “En primer lugar, en materias de competencia exclusiva comunitaria, ni el Estado español ni las CC. AA pueden legislar más ni adoptar medida alguna. En segundo lugar, en materias de competencia compartida, el Estado y en su caso, las CC. AA sólo pueden legislar de acuerdo con la normativa comunitaria relevante , y no podrán hacerlo cuando la Comunidad haya ocupado la competencia material completamente (preemption). ¿Qué otra cosa es necesaria para cambiar la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas?. En sentido estricto, solo ha cambiado la distribución de competencias entre la Comunidad Europea y el Estado español, distribución que antes no existía y tras la adhesión sí existe. Pero no puede negarse la incidencia de la misma en el ámbito competencial interno, porque muchas de las competencias que antes fueron normativas (bases, etc) ahora pasan a ser de ejecución de la normativa comunitaria y esta

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predominio del Estado en la transposición de las directivas. Como hemos visto, esto puede ser explicado como lo hizo ya tempranamente Muñoz Machado por el carácter predominantemente económico del Derecho comunitario 104. Y viene a confirmar la temprana advertencia de Bassols de que es en el ámbito de la economía “donde la construcción del modelo autonómico va a encontrar las máximas dificultades de interpretación y de articulación satisfactoria de las aspiraciones de las CC.AA. con las exigencias de la dirección y la gestión de la economía” 105.

En todo caso, el hecho de que el Estado desempeñe un papel predominante en la aplicación del Derecho europeo y de que esta situación no haya generado apenas conflictividad con las CC.AA, así como el porcentaje relativamente escaso de condenas a España por incumplimientos que traigan causa de actuaciones u omisiones autonómicas, no puede hacernos olvidar que estos supuestos se dan y plantean un problema –teórico y práctico- que los constitucionalistas no podemos ni debemos obviar o minusvalorar. Un problema que ningún jurista puede negar: el derivado del hecho de que en ciertos casos, la aplicación de una norma europea puede corresponder a un poder autonómico, pero la responsabilidad por el eventual incumplimiento de aquella recae sobre el Estado. Este problema sólo puede ser resuelto atribuyendo al sujeto responsable –es decir, el Estado- los instrumentos necesarios para evitar el incumplimiento autonómico.

La cuestión deberá ser afrontada en la necesaria reforma que nuestra Constitución de 1978 reclama desde hace años. Y conecta con dos finalidades de la misma. La Constitución debe ser reformada para cerrar el modelo de organización territorial del poder, poniendo fin al principio dispositivo, mediante el establecimiento en el Texto Constitucional de un sistema de distribución de competencias claro, preciso y coherente 106. Por otro lado, es igualmente necesario “europeizar” el Texto de 1978, recogiendo en él nuestra pertenencia a la Unión Europea, es decir, nuestra condición de Estado miembro de la Unión con todas sus consecuencias. Ambas reformas por afectar a la distribución del poder en distintas instancias, autonómica, nacional y europea deben abordarse de forma global. Naturalmente, esto supone sustituir el Estado Autonómico (basado en el principio dispositivo y en la apertura indefinida del sistema) por un Estado de tipo Federal en el que la Constitución recoja el sistema de distribución de competencias, y hacerlo teniendo en cuenta las que han sido ya atribuidas a la Unión Europea. Dicho con otras palabras, la federalización de España debe enmarcarse en el contexto de la tan deseable como necesaria federalización de Europa.

competencia ejecutiva debería corresponder a las CC.AA. Por ello, el proceso de integración debería ayudar, en principio, a profundizar en los aspectos federales del Estado Autonómico, salvo interpretaciones formalistas, pues la Unión tiende a absorber las competencias normativas originalmente correspondientes al Estado central”. BAQUERO CRUZ, J.: “Etiquetado catalán, derecho constitucional español y derecho comunitario: exposición y comentario de la STC de 19 de diciembre de 1996” en Gaceta Jurídica de la CE. Núm. 22, 1997. Pág. 122. 104 MUÑOZ MACHADO, S.: El Estado, el derecho interno y la Comunidad Europea, Civitas, Madrid, 1986. Pág. 101. 105 BASSOLS COMA, M.: “Comunidades Autónomas y ordenación del crédito: la cuestión de la regionalización de las inversiones de las cajas de ahorro” en Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 8, 1983. Pág. 12. 106 Sobre esta cuestión me remito a TAJADURA, J.: “La constitucionalización del mapa autonómico: una reforma necesaria pero insuficiente” en TAJADURA, J, y ROURA, S.: La Reforma Constitucional, Biblioteca Nueva, Madrid, 2005. Y más recientemente, TAJADURA, J (Coord): Cinco propuestas para la reforma constitucional en clave federal, Fundación Ciudadanía y Valores, Madrid, 2012.

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En el marco de esa doble reforma, y en relación directa con el objeto de la Ponencia que se me ha encomendado, cabría incluir en la Constitución el establecimiento de un “poder de sustitución” del Estado –como el previsto en Italia desde 2002 107- para garantizar en todo caso el cumplimiento del Derecho Europeo por parte de las instancias autonómicas 108. Así lo ha sugerido también el Consejo de Estado 109.

En todo caso, el poder de sustitución debe abarcar tanto poderes de desarrollo normativo (legal y reglamentario) como de ejecución administrativa, y permitir tanto el desplazamiento –en casos de actuaciones autonómicas contrarias al Derecho Europeo- de normas o actos autonómicos –como la sustitución –en casos omisiones autonómicas que impliquen un incumplimiento del Derecho europeo- de la inactividad autonómica 110. Todo ello respetando siempre todo lo que sea posible el principio de autonomía, y el ámbito competencial propio de las CC.AA. Ese ámbito debe ser afectado exclusivamente en lo que resulte necesario para garantizar el cumplimiento del Derecho Europeo. El “poder de sustitución” debe articularse a través de las técnicas sugeridas 107 Desde el momento en que comenzó a admitir que las regiones pudieran ejecutar las normas comunitarias aprobadas en materias de su competencia, la Corte Constitucional italiana exigió que el Estado dispusiera de mecanismos para garantizar la observancia del Derecho comunitario en el ámbito interno, invocando, en particular, el carácter supletorio de la normativa estatal (Sentencia 142/1972, de 24 de julio). Esta jurisprudencia sirvió de base para la posterior plasmación legal de la supletoriedad (entre otras, en la “Ley La Pergola” de 1989) y, finalmente, para su reflejo en el artículo 117.5 de la Constitución italiana, a raíz de su modificación en 2001. La doctrina italiana ha señalado que este precepto constitucional del artículo 117.5 hace referencia a un poder estatal sustitutivo e innominado en caso de incumplimiento de las regiones, diferente de otros supuestos previstos en la Constitución, próximos pero con un alcance diferente (por ejemplo, en el artículo 120). Se señala también que el artículo 117.5 considera un supuesto de inercia (o casi desidia) legislativa o normativa por parte de las regiones y se interpreta como una norma que justifica “intervenciones estatales preventivas respecto de eventuales incumplimientos regionales”. Introducido por primera vez en el ordenamiento italiano en la Ley 39 de 2002, este mecanismo de intervención preventiva y sustitutiva se regula en la Ley 11 de 2005. Esta ley distingue los supuestos en que la norma estatal de sustitución es una ley, un reglamento gubernativo o un decreto ministerial. Y para los tres casos el legislador señala que las normas estatales “se aplican, por las regiones y provincias autónomas en las que no se encuentren todavía en vigor sus propias normas de adecuación, a contar desde el cumplimiento del plazo establecido para su transposición por la normativa comunitaria y pierden en todo caso eficacia desde la fecha de entrada en vigor de la normativa de incorporación de cada región o provincia autónoma”. La norma estatal debe dejar también explícita indicación de la naturaleza sustitutiva del poder estatal ejercido y de la caducidad de sus disposiciones que ceden su puesto a la regulación regional una vez aprobada. 108 Una panorámica del derecho comparado sobre el tema en LOPEZ BOFILL, H. “La transposición de Directivas de la Unión Europea en el Estado Autonómico: una aproximación de Derecho comparado” en ARZOZ SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno… ob. cit 109 “A la vista del sistema italiano (…) resulta altamente recomendable introducir en el derecho español un mecanismo semejante de intervención preventiva y sustitutiva. Es cierto que el lugar idóneo para introducir con carácter general esta previsión es el texto constitucional, pero también es posible su inclusión en una norma legal. De lo que se trata es de que en la práctica el Estado pueda acudir a este instrumento, especialmente en aquellos casos en que el desplazamiento de la competencia normativa autonómica por la estatal se presente como la única forma de que España cumpla sus obligaciones frente a la Unión Europea. Ha de subrayarse el carácter coyuntural de dicho desplazamiento –que sólo se produciría si la Comunidad Autónoma no transpusiera en plazo y sólo se mantendría mientras la Comunidad Autónoma no aprobara su propia norma de transposición-. Informe del Consejo de Estado sobre la inserción del Derecho europeo…ob. cit. Págs. 173-174. 110 También en Italia, la doctrina distingue el supuesto previsto en el art. 120 de la Constitución italiana (poder de sustitución de carácter administrativo) del establecido en el art 117 (poder de sustitución de carácter legislativo). PEREZ CALVO, A.: “La responsabilidad internacional en el Estado Autonómico” en BIGLINO, P., y DELGADO DEL RINCON, L.E. (Dirs.): El incumplimiento del Derecho comunitario en el Estado autonómico…ob. cit. págs., 220 a 228.

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por el Consejo de Estado (títulos competenciales específicos, cláusula de supletoriedad, leyes de armonización). Ello supone recoger expresamente en la Constitución el cumplimiento del Derecho europeo como un límite al principio de autonomía. Realmente ese límite ya existe, pero su efectividad no está garantizada. El “poder de sustitución” del Estado tiene como finalidad hacer efectivo ese límite, y por tanto, garantizar el cumplimiento del Derecho Europeo, que debe recogerse como obligación del Estado a nivel constitucional.

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