La auditoría de desempeño como herramienta de la...

1

La auditoría de desempeño como

herramienta de la buena gestión pública.



_____________________________________

Abstract.

La auditoría de desempeño es una revisión del impacto social de la gestión

pública, tanto de las actividades gubernamentales enfocadas en la ejecución

de una política general, sectorial o regional, como de aquellas inherentes al

funcionamiento de los entes públicos.

En esta ponencia, mediante un sencillo ejemplo, referenciado con el enfoque de

políticas públicas, se presenta a la auditoría de desempeño como parte del

proceso de rendición de cuentas y como una herramienta útil en el ciclo de

evaluación y planeación de intervenciones gubernamentales.

2



I. Introducción.

Hoy en día -desde algunos años diría yo- la tendencia de la administración

pública es considerar a los ciudadanos en la toma de decisiones, en la

identificación y definición de los problemas públicos y en la ejecución de

acciones para resolver los conflictos.

En una época en la que el ciudadano es cliente, usuario, actor, evaluador y

juez del accionar de los gobiernos, el fomento a la transparencia y a la rendición

de cuentas -dicen los teóricos de la democracia-, resulta una condición

insoslayable. Y, para efectos de esta ponencia, cuando hablo de transparencia

y rendición de cuentas, me refiero específicamente a los resultados de la

implementación de los planes y programas públicos.

Esto es: saber en qué se gastó el erario público es bueno; conocer que en las

adquisiciones de material y en las adjudicaciones de obra se respetó la

normativa respectiva y que en los pagos se presentaron las correspondientes

facturas está bien, digamos que es lo normal, es lo mínimo que como

servidores públicos debemos atender. Pero lo realmente importante es saber si

todos esos gastos o inversiones ayudaron a cristalizar los planes, los

programas y sus objetivos.

De esa transparencia hablo. De saber si una situación no deseada por la

sociedad, considerada como problema, se solventó con las actuaciones del

gobierno.

Regularmente cuando me invitan a hablar sobre desempeño ante presidentes y

servidores públicos municipales cotidianamente les digo que la primera acción

de un gobierno debe ser la transparencia. Y lo digo porque, desde mi óptica,

3



una de las acciones iníciales de gobierno es informar a los ciudadanos el QUÉ

se va hacer, CÓMO se va hacer, QUIÉNES lo van hacer, CUÁNDO se va

hacer, QUÉ se va a conseguir y CÓMO se va a evaluar. De este modo, el

ciudadano sabrá en qué parte participar y qué esperar de la administración

pública.

Porque, muchas veces, es hasta el final del ejercicio fiscal, cuando ya se

gastaron los recursos públicos, que se informa a la sociedad lo que se hizo, lo

que se entregó, lo que se apoyó, lo que se construyó. Pero no siempre se

informa porqué se hizo lo que se hizo, porqué se eligió tal curso de acción y no

otro, porqué lo que se hizo es el best way o la mejor solución. Regularmente no

se informa cómo lo hecho ayuda a resolver los problemas específicos de la

sociedad.

II. Política pública.

Para acercar al ciudadano a la toma de decisiones y, al mismo tiempo, legitimar

la actuación del gobierno, en México, como en la mayoría de los países

occidentales, desde fines del siglo pasado se ha tomado como modelo el

enfoque de políticas públicas.

La política pública es una acción convenida con la ciudadanía, en dónde ésta

participa en la definición del que se entiende por problema público, en la

formulación de alternativas de solución al problema público, en la adopción de

la decisión sobre el mejor camino para solucionar el problema, en la

instrumentación de la solución y, finalmente, en la evaluación de la política

(Schweinheim, 2013).

4



III. Evaluación de la política pública.

En el ciclo de las políticas públicas, la etapa de la evaluación es el último paso

antes de saber si una instrumentación cumplió o no con su cometido.

Es posible que ustedes hayan escuchado hablar de diferentes tipos de

evaluaciones, y es cierto, hay diversidad de métodos para realizarlas. Para el

caso mexicano, para la administración pública de la que muchos de los aquí

presentes formamos parte, existen dos grandes caminos para llevarla a cabo y,

en ambos casos, los caminos emanan de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos.

El primer camino se realiza por la vía el Poder Ejecutivo. De acuerdo con el

artículo 134 de la Constitución, los recursos económicos de que dispongan la

Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos

político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con

eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los

objetivos a los que estén destinados. Asimismo, este artículo agrega que los

resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las instancias

técnicas que establezcan, respectivamente, la Federación, los estados y el

Distrito Federal.

Esto ha implicado que en leyes como la de Presupuesto y Responsabilidad

Hacendaria y la Ley General de Contabilidad Gubernamental se estipule que las

entidades públicas, en la elaboración de los presupuestos, deberán incorporar

los resultados que deriven de los procesos de implantación y operación del

Presupuesto basado en Resultados y del Sistema de Evaluación del

Desempeño.

5



La otra vía para efectuar la evaluación de programas públicos es la auditoría de

desempeño, que es practicada por el Poder Legislativo, y que legalmente se

sustenta en los artículos 74, fracción VI y 79, que señala: la entidad de

fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados tendrá a su

cargo realizar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los

objetivos contenidos en los programas federales.

IV. La auditoría de desempeño.

De conformidad con la Norma Profesional del Sistema Nacional de Fiscalización

Núm. 1 “Líneas básicas de Fiscalización en México” las auditorías de

desempeño son: “El examen de la economía, eficiencia y eficacia de la

administración pública y los programas gubernamentales. Las auditorías de

desempeño cubren no solamente operaciones financieras específicas, sino

además, todo tipo de actividad gubernamental”.

Una definición más amplia de auditoría de desempeño es la que ofrece la

Auditoría Especial de Desempeño de la ASF en la Normativa institucional para

la fiscalización de la gestión gubernamental: “Una auditoría sobre el desempeño

es una revisión sistemática, interdisciplinaria, organizada, objetiva, propositiva,

independiente y comparativa del impacto social de la gestión pública, tanto de

las actividades gubernamentales enfocadas en la ejecución de una política

general, sectorial o regional, como de aquellas inherentes al funcionamiento de

los entes públicos”.

V. Auditoría de desempeño: un caso a modo de ejemplo.

Para explicar de mejor manera la importancia de la función de las auditorías de

desempeño, diferenciándolas de otro tipo de auditorías, enseguida me valdré de

un ejemplo contextualizado en el mapa de una política pública. Advierto que en

este análisis de política pública identifico 5 etapas, hay estudiosos que señalan

6



como mínimo 8 pasos para implantar una política pública o más. En todo caso,

para los fines de este ejemplo, lo que interesa, repito, es el contexto.

Etapa 1.

De manera genérica, el proceso de política pública comienza a partir de la

identificación de una problemática para algún sector de la sociedad. Cuando

estos problemas comienzan a ser asumidos por los gobiernos dejan de ser

simples problemas para transformarse en cuestiones públicas y se conforma,

entonces, una agenda de asuntos públicos.

Digamos que en una entidad federativa, uno de los principales problemas

relacionados con la productividad agrícola es la baja inversión en la

mecanización del campo, esto es, que existe una baja utilización de maquinaria

e implementos tecnológicos. De acuerdo con las estadísticas, en el Estado al

que hago alusión viven más de 40 mil productores. De estos 40 mil, el 50 por

ciento cuenta con alguna maquinaria o implemento para estas actividades.

De acuerdo con la información del gobierno estatal, las causas de esta

condición se deben a los niveles precarios de capitalización de las unidades

económicas de los productores. Como pueden ver en pantalla, el problema

anterior se delimita a que las actividades agrícolas se realizan en muchas

parcelas de manera tradicional, lo que impacta en la productividad o

rendimiento de la tierra.

Etapa 2.

Definida la agenda de asuntos públicos le sigue una fase de formulación de

alternativas de solución a la problemática detectada. En ésta, los actores

involucrados directa o indirectamente participan, o deberían participar, del

debate en torno a crear la fórmula de solución al problema.

7



En el caso que estoy relatando, el gobierno estatal, de manera unilateral,

resolvió que la forma de atender la falta de inversión en maquinaria agrícola e

implementos, era crear un programa para incrementar la capitalización de las

unidades económicas agrícolas.

Etapa 3

Tiene que ver con la adopción de la decisión por parte de las autoridades y

también tienen que ver con la implementación o la puesta en práctica de las

políticas.

Para el caso, el 50 por ciento, es decir, 20 mil, no cuentan con inversión en

maquinaria para el campo, por ello, se determinó diseñar el programa

“Desarrollo Agrícola Tecnificado”.

Etapa 4

La instrumentación del programa consideró como objetivo: “Contribuir a que los

productores agrícolas incrementen sus niveles de ingreso a través de la

capitalización de sus unidades económicas”.

El apoyo de este programa consiste en otorgar créditos (200 millones de pesos)

para la adquisición de maquinaria y equipo para elevar y eficientar los procesos

de producción de dichas unidades. El número de productores considerados a

apoyar fue de 2 mil, es decir, 10 por ciento de la población potencial.

Etapa 5.

Corresponde a la evaluación, que es donde se miden y valoran sus resultados.

Aquí comenzamos con los “asegunes”. Una vez ejecutado el programa, la

Contraloría Estatal realizó una evaluación a los resultados obtenidos. Asimismo,

8



se efectuó una Auditoría de Cumplimiento Financiero y una más de

Desempeño, de las que se obtuvo lo siguiente.

De acuerdo con la evaluación que realizó la Contraloría Interna de la

dependencia ejecutora, el programa “Desarrollo Agrícola Tecnificado” cumplió

con atender a la población objetivo que se planteó, es decir, cumplió con las

metas físicas programadas (entrega de 2 mil créditos), y el presupuesto

asignado se ejerció durante el ejercicio fiscal (200 millones de pesos), de modo

que para la administración estatal el resultado es satisfactorio.

En esta evaluación, la Contraloría Interna, además de revisar los procesos

programático presupuestales, también realizó una compulsa, a través de un

muestreo, para verificar que los beneficiarios del programa hubieran recibido los

apoyos, lo que efectivamente sucedió. De modo tal, que el dictamen de dicha

auditoría fue positivo.

Por su parte, la auditoría de cumplimiento financiero se enfocó, primeramente,

en los aspectos de control interno; en la autorización presupuestal y la entrega

de los créditos a los beneficiarios, la cual, se efectuó por medio de instituciones

bancarias; revisó también los registros contables y presupuestales; verificó lo

relativo a los servicios bancarios y, en última instancia, el cumplimiento de

metas programadas contra realizadas.

En esta auditoría, el Programa también demostró haber sido exitoso, dado que

se apegó a las normas legales, financieras y contables establecidas, y también

entregó, la cifra de apoyos programada a los beneficiarios que cumplieron con

los requisitos.

9



Ahora bien, ¿qué dijo la auditoría de desempeño? Bueno, recuerden que la

Auditoría de Desempeño busca comprobar el impacto de las políticas públicas

sobre la población objetivo y verificar la congruencia entre lo presupuestado y lo

obtenido.

Visto desde esta óptica, la auditoría de desempeño practicada giró en torno a

comprobar el éxito del objetivo del programa para el cual fue creado: “Contribuir

a que los productores agrícolas incrementen sus niveles de ingreso a través de

la capitalización de sus unidades económicas”, y pese a que en la evaluación y

auditoría anterior, el programa fue exitoso, no lo fue así, a la luz del impacto

económico y social obtenido. Veamos por qué.

En materia de Eficacia

Se determinó que el programa fue ineficaz porque, al final del ciclo agrícola, los

productores, aún no habían recibido los créditos autorizados y, por ende, no

fueron adquiridos en tiempo y forma la maquinaria e implementos para el

desarrollo requerido en sus unidades económicas.

Eficiencia

El programa fue poco eficiente porque, si bien ejerció durante el ejercicio fiscal

todo su presupuesto, 200 millones, la mayor parte la ejerció a finales del ciclo

agrícola, es decir, a destiempo, cuando las condiciones meteorológicas no son

acordes, por tanto, los apoyos no llegaron con la oportunidad requerida.

Con base al muestreo realizado en el análisis de los expedientes de los

beneficiarios, se identificó que algunos de ellos no cumplieron con el total de los

requisitos y aún con ello fueron beneficiados; asimismo, se detectaron

duplicidades en la entrega de apoyos, cuando en la normatividad del programa

se estipulaba un crédito por beneficiario.

10



Aunado a lo anterior, se detectó la entrega de créditos mayores a los montos

máximos estipulados en las reglas de operación del programa.

Además, la cobertura de los apoyos no consideró a todos los productores de la

entidad que fueron susceptibles de recibir los créditos. Es decir, no hubo un

adecuado estudio-diagnóstico que identificara y caracterizara cuantitativa y

cualitativamente a la población universo, potencial y objetivo del programa, por

tanto, no hubo una correcta metodología de distribución.

Esta errónea metodología de distribución de apoyos ocasionó que la

focalización fuera equívoca, dejando sin atender a productores que cumplieron

con los requisitos solicitados en las convocatorias respectivas. Derivado de ello,

se detectó la entrega de créditos a productores clasificados como auto

sostenibles, es decir, no eran susceptibles de los apoyos, ya que contaban con

la maquinaria y equipos en sus unidades productivas; condición prevista en las

reglas de operación.

Economía

El apoyo constó de entrega de créditos para la adquisición de maquinaria

agrícola e implementos, tales como tractores, rastras, cosechadoras,

desgranadoras, entre otros. No obstante, el gobierno sólo autorizó tres

proveedores para suministrar la maquinaria a los beneficiarios y, éstos,

presentaron precios por encima del valor de mercado.

Calidad

A través de una muestra representativa de productores se obtuvo la opinión

sobre la oportunidad con la que se les entregó el crédito, identificándose que la

mayoría de los entrevistados no recibieron los apoyos en tiempo y forma; que

los encuestados estaban satisfechos con la ayuda, aunque ésta haya llegado

tarde; y que, en algunos casos, el apoyo y recursos recibidos lo habían

11



utilizado, preferentemente, a gastos relacionados con la creación de

infraestructura física de sus unidades económicas, tales como la perforación de

pozos, canales de riego, caminos saca cosecha, entre otros.

VI. Conclusiones.

Pues bien, esta experiencia que acabo de narrar, da luces sobre la importancia

y enfoque de las auditorías de desempeño, que van más allá de los números

programados contra realizados y del cumplimiento de normas.

Como comentario final a este ejemplo del programa, contrario a lo que muchos

de ustedes estarán pensando, que el programa fue un fracaso, déjenme

decirles que no del todo. Al final, se determinó que si bien los créditos

entregados no ayudaron a incrementar las unidades económicas tecnificadas,

objetivo del programa, sí ayudaron a que los beneficiarios incrementaran su

rendimiento agrícola, es decir, que los productores que recibieron el incentivo, a

pesar de no haber invertido en la adquisición de maquinaria y equipo, sí

lograron obtener mayores ingresos por las inversiones en la mecanización y en

la infraestructura de sus unidades.

Realmente, lo que pasó es que se identificó un problema público, se formuló

una alternativa de solución, se adoptó una decisión y se implementó, pero en

este paso, que es la instrumentación del programa, se tuvieron deficiencias que

desviaron el propósito de los recursos a un fin diferente al planteado, por tanto,

el problema inicial no se solucionó.

Finalmente -con esto concluyo-, el valor de la auditoría de desempeño, como

herramienta de una buena gestión pública, radica en que ayuda a identificar las

posibles desviaciones de las políticas y/o programas, y a corregirlas o, en su

caso, a eliminar aquellas actuaciones gubernamentales que no tienen sentido.

12



Referencias:

Schweinheim, G. (2013). Política y gestión pública. Consultado el 20 de

noviembre de 2013, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

(Flacso), sede Argentina, página web del Diploma Superior en Gestión y

Control de Políticas Públicas: http://virtual.flacso.org.ar/

Sistema Nacional de Fiscalización. Norma Profesional del Sistema

Nacional de Fiscalización No. 1. Líneas básicas de fiscalización en

México. [Versión electrónica] Recuperado de

http://www.snf.org.mx/Data/Sites/1/normasprofesionales_2013.pdf

Auditoría Superior de la Federación. Normativa institucional para la

fiscalización de la gestión gubernamental, lineamientos técnicos para la

Auditoría Especial de Desempeño. Tomo I. México.

http://virtual.flacso.org.ar/

http://www.snf.org.mx/Data/Sites/1/normasprofesionales_2013.pdf

La auditoría de desempeño como herramienta de la...

Documents

Transcript of La auditoría de desempeño como herramienta de la...