La capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana (responsiveness) como indicador del

empoderamiento ciudadano y la eficacia gubernamental.

Jorge Francisco Aguirre Sala. Mexicano. Doctor en Filosofía por la Universidad Iberoamericana,

con especializaciones postdoctorales en Psicología Terapéutica y Comunitaria-Social por la misma

universidad. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores desde 1993. Desarrolla

investigaciones sobre democracia participativa potenciada por las nuevas tecnologías de

información y comunicación. Entre las publicaciones recientes destacan: La Democracia Líquida.

Los nuevos modelos políticos en la era digital, Barcelona; La Democracia Líquida: exigencia de la

sustentabilidad eco-política, Brasil; Vanguardia, vigencia y viabilidad de la "accountability

societal, México. jorge.aguirres@uanl.mx. Instituto de Investigaciones Sociales (IINSO), Ave.

Lázaro Cárdenas Ote. y Paseo de la Reforma s/n. Campus Mederos, UANL, Monterrey, Nuevo

León, México, C.P. 64930. Teléfono: + (52) (81) 83-29-42-37, ext. 7873.

La capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana (responsiveness) como indicador del

empoderamiento ciudadano y la eficacia gubernamental.

Jorge Francisco Aguirre Sala

Universidad Autónoma de Nuevo León

Instituto de Investigaciones Sociales

Sumario.-

0.- Introducción

1.- Democracia y vínculos ciudadanos

2.- Sustentabilidad de la democracia

3.- Calidad de la ciudadanía

4.- Calidad de la democracia

5.- Gobernanza

6.- La capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana

7.- La capacidad de respuesta como indicador

7.1.- Nombre del indicador

7.2.- Propósito indicativo

7.3.- Descripción del indicador (descripción compleja y descripción simple)

7.4.- Relevancia del indicador (relevancia teórica y coyuntural)

7.5.- Fórmula, unidad de medida, fuente directa y complementarias de datos, disponibilidad de

datos y periodicidad.

8.- El indicador capacidad de respuesta legislativa a la voluntad ciudadana en Nuevo León

8.1.- Legislatura LXXIII (2012-2015)

8.2.- Legislatura LXXIV (2015-2018)

8.3.- Gráfico histórico desde la LXX Legislatura (20 de septiembre de 2003)

9.- Discusiones conclusivas

10.- Referencias bibliográficas

0.- Introducción

De los muchos tipos de gobierno que existen, la democracia es la forma más extensa y

flexible para respetar la soberanía de los ciudadanos. El sentido verdadero de la ciudadanía,

más allá del sentimiento nacionalista de un gentilicio, es respetado por la democracia al

permitir el autogobierno mediante la participación. Por ende, la ciudadanía no se agota en la

posesión de la soberanía personal, sino que implica el derecho y el ejercicio de participar en

la organización y las decisiones que competen a la esfera pública.

Sin embargo, la organización democrática, por la extensa población contemporánea

y los complejos y múltiples aspectos de interés, exige que la soberanía se decline o delegue

en representantes políticos, quiénes se responsabilizarán de llevar a cabo la voluntad de los

ciudadanos. Esos responsables pueden ejercer tal potestad de muchas maneras, pero

siempre con el propósito de satisfacer las necesidades y cumplir los deseos de los

ciudadanos. A la capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana se le denomina

receptividad (de las peticiones ciudadanas), reciprocidad (de voluntades entre responsables

y ciudadanos, es decir, entre representantes y representados), responsabilidad (de cumplir

los imperativos encomendados); en muchas ocasiones, para abarcar estas tres dimensiones,

aún sin una distinción precisa, se usa el anglicismo responsiveness.

La capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana es una de las cualidades más

significativas para constatar, a su vez, la existencia y la calidad de un régimen democrático.

Para ello es necesario un marco teórico y una práctica evaluativa que contenga indicadores

diagnósticos. El marco teórico y los indicadores de la capacidad de respuesta a la voluntad

ciudadana deben considerar sus sentidos y componentes, pues no todo deseo ciudadano

obedece a una necesidad real, ni todo planteamiento de la voluntad general es viable.

Aquí se presenta el marco teórico para comprender las distintas perspectivas de la

capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana y se enfatiza su praxis en el contexto

legislativo de la democracia representativa y participativa. Ello sienta las bases para

establecer un indicador que exprese de manera directa la calidad democrática. Dicho

indicador se identificará con una denominación precisa, se señalará el propósito indicativo

del mismo, su correspondiente descripción corta y su relevancia teórica y coyuntural, así

como su fórmula y su unidad de medida. Además, se aplicará al estado de Nuevo León,

México, mostrando la fuente de datos y sus alternativas complementarias, así como el

origen de su disponibilidad y la periodicidad en que puede ser actualizado.

Cabe hacer hincapié que el caso de Nuevo León es jurídicamente paradigmático

para obtener un indicador de responsiveness, porque el art. 68 de la Constitución Política

otorga el derecho a presentar iniciativas de ley por cualquier ciudadano de la entidad y,

aunque el texto de la carta magna no lo especifica, de hecho los ciudadanos en lo individual

y en colectivos, han presentado solicitudes de puntos de leyes, reformas, acuerdos,

decretos, códigos y reglamentos. Concomitantemente a dicho derecho ciudadano, Nuevo

León es de las entidades federativas de México que cuenta con más Organizaciones No

Gubernamentales (ONG) y asociaciones civiles con diversas dinámicas sociales y políticas.

Gutiérrez et. al. (2011) constatan que “un registro realizado por el Consejo de Desarrollo

Social de Nuevo León, da cuenta de la existencia de 548 organizaciones de la sociedad

civil. Si bien no es un ceso exhaustivo” (p. 216). En la actualidad el Consejo Cívico de

Nuevo León, A.C. (CCINLAC, 2017), cuenta con 135 organizaciones civiles y colectivos

afiliados, y no aglutina a todas las plataformas ciudadanas que inciden participativamente

en la esfera política.

1.- Democracia y vínculos ciudadanos

Existen variados modelos de democracia y si bien tienen como común denominador la

participación ciudadana, ésta no siempre se ejerce de la misma manera o con todos los

medios existentes a lo largo de la historia de la democracia. La participación, no obstante,

es la conditio sine qua non para determinar un régimen como democrático.

En ese sentido Bobbio (1997) define la democracia como “el conjunto de reglas

procesales para la toma de decisiones colectivas en el que está prevista y producida la más

amplia participación posible de los interesados” (p. 18). Es decir, la participación ciudadana

se incluye, -ordenadamente bajo una normativa procedimental-, en la organización política

para definir las políticas públicas que impactarán a los ciudadanos.

Sobre la línea de la misma argumentación, Dahl considera: “Son democracias todos

los regímenes que se distinguen por la garantía real de la más amplia participación política

de la población adulta masculina y femenina y por la posibilidad de disenso y oposición”

(Dahl, 1970 citado por Morlino, 2009, p. 2). Esta descripción considera dentro de la

democracia las posibles circunstancias de disenso y oposición que pueden resultar

positivas. Los desacuerdos y obstáculos son esenciales a las dinámicas deliberativas y los

debates normados, con ellos se da garantía de los principios de igualdad y equidad.

El disenso, la oposición y las condiciones de deliberación no sólo elevan la calidad

de los procesos democráticos, sino que también amplían los límites de la representatividad

y dan pauta a la inclusión participativa más allá de los procedimientos electorales.

Resulta importante subrayar que los procesos democráticos generalmente son

concebidos como procedimientos electorales. En el sentido meramente electoral Sartori

(1957) describió la democracia como “Un sistema ético-político en el que la influencia de

la mayoría se confía al poder de las minorías en competición que la aseguran” (p. 105).

Como es notorio, dicha concepción limita a la democracia a la representatividad. Sin

embargo, el sentido de la representatividad debe ser complementado, tal como también lo

hizo Sartori (1993) al ampliar la descripción de la democracia, al indicar que es “el

mecanismo que genera una poliarquía abierta cuya competición en el mercado electoral

atribuye poder al pueblo, responde a la responsiveness de los elegidos con respecto a sus

electores” (p. 108). En palabras más breves: la democracia es un modo de organizar el

poder a través de un gobierno donde las mayorías eligen a unas minorías para que éstas

lleven a cabo sus encomiendas. Por lo tanto, la democracia se nutre de la participación

ciudadana y ésta se retroalimenta de aquélla. En palabras de Morin (1999): “…la

democracia se funda sobre el control del aparato del poder por los controlados […] en este

sentido la democracia es, más que un régimen político, la regeneración continua de un

bucle (sic) [un ciclo, una espiral] complejo y retroactivo: los ciudadanos producen la

democracia que produce los ciudadanos”. Luego entonces, si la tarea ciudadana es producir

democracia para que ésta a su vez genere ciudadanos; ciudadanía y democracia no son

realidades dadas y consumadas, sino fenómenos siempre en construcción. No obstante,

también están en peligro de extinción si la participación ciudadana no edifica un régimen

democrático o si la organización democrática no promueve la actividad ciudadana. Es

necesaria la reciprocidad.

2.- Sustentabilidad de la democracia

La sustentabilidad establece un marco referencial para evaluar la calidad de la democracia y

de la ciudadanía. Aunque las tres nociones están relacionadas y poseen implicaciones

parciales, debe advertirse una diferencia entre la sustentabilidad democrática y la

sustentabilidad política. Mientras la sustentabilidad política puede perpetuar una

aristocracia o dictadura como tipos de gobierno, la sustentabilidad democrática está

constituida por los elementos que evitan la extinción de la soberanía ciudadana.

La sustentabilidad democrática consiste en la permanencia y aumento de las

estructuras que posibilitan y hacen perdurar las prácticas participativas soberanas de los

ciudadanos. La consolidación ciudadana se alcanza en la medida que se institucionalizan

los mecanismos de participación y se evita la opresión.

“Las caras de la opresión”, en clave política, son contrarias a la sustentabilidad

democrática. Parafraseando a Fraser (1997) pueden sintetizarse en cinco. 1) la marginación,

entendida como la exclusión de la participación a tomar decisiones sobre las políticas

públicas; 2) la explotación, visualizada como la desviación del trabajo ciudadano en

beneficio de sólo algunos o de los representantes políticos y no del bien general; 3) la falta

de autonomía, en cuanto se está sujeto a un poder ajeno que toma decisiones públicas al

margen de la voluntad general de los ciudadanos; 4) la estereotipación o colonialismo

inculturizante, que criminaliza a quien no está alineado con el régimen y homogeniza una

manera de participar que limita la creatividad y expansión de la ciudadanía, y 5) la

violencia u hostigamiento, que pueden variar desde la prisión política y la desaparición

forzada hasta las intimidaciones y obstáculos durante los procesos electorales. Por tanto,

adaptando las enseñanza de Przeworski (1998), en una consecuencialidad simétrica a los

rostros de la opresión expuestos anteriormente, la democracia se pone en peligro de

extinción cuando; 1) la participación se empobrece o reduce a sistemas de representatividad

débiles; 2) existe escasa capacidad para estructurar los intereses ciudadanos; 3) las

organizaciones no gubernamentales y las instituciones autónomas, descentralizadas y

judiciales, no son fuertes; 4) en los parlamentos hay ineptitud para adoptar posturas

incluyentes, deliberativas, negociadoras y multiculturales y; 5) en las instancias encargadas

de supervisar al gobierno falta autoridad, sobre todo cuando el poder ejecutivo domina el

resto de las esferas políticas. La responsiveness se aboca a contrarrestar los tres primeros

peligros y auxilia a la rendición de cuentas y la transparencia para evitar el quinto riesgo.

Si se aplica isomorficamente a la democracia el criterio universal de la

sustentabilidad que establece la Organización de Naciones Unidas (1987) en su Informe

Brundtland, entonces puede parafrasearse la democracia como ‘el sistema de organización

política con la apertura y capacidad suficientes para perpetuar el uso de las modalidades

democráticas por las generaciones actuales y futuras’. En este sentido, la sustentabilidad

democrática secuencialmente es causa y efecto de la calidad de la democracia. Causa

porque logra el advenimiento de la ciudadanía; y efecto porque conserva su recursividad, es

decir, a mayor índice de calidad democrática menor peligro de reducción o extinción de la

misma.

En lo concerniente a la sobrevivencia, el Programa de Naciones Unidas para el

Desarrollo (2010, PNUD) considera que una democracia sustentable promueve derechos

ciudadanos por encima del umbral mínimo, pero cuando las demandas populares rebasan el

alcance del Estado, éste se encuentra en riesgo. También Woldenberg (2008) considera que

la sustentabilidad democrática se pierde cuando las exigencias ciudadanas están por arriba

de la capacidad estatal. Sin embargo, no se puede estar de acuerdo totalmente con estas

opiniones porque, al considerarse en escenarios empíricos, no toman en cuenta el aspecto

dinámico del arquetipo democrático. Es decir, como la democracia perfecta no existe,

aunque esté en riesgo, siempre se halla también en proceso de construcción.

Aunque las demandas ciudadanas se encuentren por encima de las capacidades del

Estado, podrían llegar a satisfacerse porque las limitaciones del Estado no son fijas. El

Estado puede ampliar sus límites al incorporar la participación e involucrar las capacidades

de los ciudadanos en una estratégica gobernanza. Por ello mismo debe distinguirse: si las

demandas están por encima de un Estado, ese Estado perderá legitimidad y sustentabilidad,

siempre y cuando no venza los retos que debe superar. Pero la democracia en sí misma (en

cuanto modo de organización política) no tendría por qué perder su sustentabilidad por la

altura de los retos que se le presenten a un Estado. Considérese por caso un deseo

ciudadano que no resulta desproporcionado, -por ejemplo, la seguridad pública como base

del estado de bienestar-, y que el Estado es fallido ante esa aspiración. En esa circunstancia

se producirá una crisis de gobernabilidad y la ilegitimidad arrastrará al Estado hasta la

insostenibilidad, pero ello no implica que la democracia resulte insustentable. La

organización democrática puede contar con los instrumentos políticos para que los

ciudadanos propongan iniciativas de ley y programas en prevención y control comunitario

del delito y dotar al Estado de mayores capacidades. También para efectuar consultas y

referéndums al respecto y asimismo exigir la transparencia y la consecuente rendición de

cuentas de los programas ejecutados. El Estado perdería definitivamente su legitimidad si

cancelara la intervención ciudadana en todas esas formas de participación.

Por otra parte, en la secuencia bilateral causa-efecto entre la sustentabilidad

democrática y la calidad de la democracia puede gestarse una paradoja: resultaría

auténticamente democrático que los ciudadanos consensuaran el rechazo a vivir en tal o

cual modelo democrático. Esta paradoja no es un falso supuesto, pues según las encuestas

del PNUD (2004) “la proporción de latinoamericanos y latinoamericanas que estarían

dispuestos a sacrificar un gobierno democrático en aras de un progreso real socioeconómico

supera el 50%” (s/p). El porcentaje es grave, como grave es la pobreza extendida en

amplios sectores de la población latinoamericana que le llevan a esta opinión. Podemos

comprender la percepción de inutilidad de la democracia y la falta de interés por la libertad

política en estas poblaciones, sobre todo si en un plazo inmediato perciben que no

alcanzaran a sobrevivir.

La democracia, como sistema de organización política, es tan abierta que incluye

todas las expectativas ciudadanas; aún la expectativa de extinguir la democracia misma.

Sobre todo, cuando no considera la capacidad ampliable del Estado gracias al

involucramiento ciudadano. Ante un Estado pequeño, los ciudadanos pueden tener

expectativas razonables y ello no garantizará que el gobierno sea sustentable. Un gobierno

muy empobrecido no resultará sostenible, pero su organización democrática puede serlo,

porque una cosa es la sustentabilidad gubernamental (el statu quo de un régimen particular)

y otra realidad muy diversa es la permanente viabilidad de la democracia aún para cambiar

de régimen político. El uso de la libertad en la democracia, parafraseando a Sartre, se

caracteriza porque 'estamos condenados a ser libres y democráticos' y, paradójicamente,

somos libres y democráticos de condenarnos a un régimen no democrático.

La sustentabilidad democrática no sólo exige sostenerse en la paradoja democrática,

sino también consensuar múltiples enfoques ciudadanos, incluir la gobernanza y conservar

la potencialidad de legar a los futuros ciudadanos un sistema de instrumentos legales por

los cuales se garanticen y ejerzan sus derechos. En especial el derecho a tener nuevos

derechos. Así, aún dentro de la paradoja democrática, los elementos que permiten la

perpetuación de un sistema democrático exigen recursividad, es decir, ese ciclo o espiral

retroactiva donde, –como se dijo-, los ciudadanos producen la democracia que produce los

ciudadanos. La mayor calidad de la recursividad se encuentra en función de cada modelo

democrático en cuestión. Pues como Przeworsky (1998) ha señalado, los distintos diseños

institucionales afectan los rendimientos democráticos. No resulta igual la sustentabilidad

para los modelos representativos que para las democracias participativas, de igual manera

las diferencias existen entre la calidad democrática de un modelo procedimental y uno

sustantivo. En todo caso, los elementos de la sustentabilidad democrática son aquellos que

evitan las crisis de legitimidad, la indiferencia ciudadana y no vulneran el estado de

derecho.

De capital importancia resulta aclarar los modelos de democracia para comprender a

cabalidad la sustentabilidad y rendimiento que cualquier mecanismo de participación

ciudadana puede otorgar. El modelo procedimental se caracteriza por establecer elecciones

periódicas y presentarse en regímenes duraderos donde existe un rango limitado de

libertades. De las democracias procedimentales se puede decir que hay una sustentabilidad

política y cabe cuestionar el grado de sustentabilidad democrática, pues la vida democrática

se reduce al proceso electoral y no siempre cuenta con otros mecanismos. Algunos de esos

mecanismos corresponderían al gobierno, así, por ejemplo, la transparencia, la rendición de

cuentas y llevar a cabo la consulta popular. Los que conciernen a la ciudadanía son el

plebiscito, el referéndum, la revocatoria de mandato, el presupuesto participativo, las

iniciativas legislativas ciudadanas, entre los más conocidos.

En contraste, el modelo sustantivo, si bien posee el proceso electoral como

fundamento, sus alcances van más allá de las elecciones, pues considera valores como la

igualdad, la libertad, el respeto a los derechos humanos y al estado de derecho. El estado de

derecho, como acertadamente lo expone Raz (2002), ha de contar con la existencia de leyes

prospectivas, abiertas y claras; construidas con reglas transparentes y estables donde sea

notoria la independencia entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Además, los

tribunales deben facilitar el acceso a la justicia a cualquier ciudadano y tener el suficiente

poder para revisar y revocar los actos de gobierno. El estado de derecho contempla la

limitación del poder que posee el gobierno y dicha capacidad de limitar debe ejercerse sin

distinciones por todos los grupos sociales y hallarse por encima de los poderes fácticos.

Como puede conjeturarse, la mayoría de los instrumentos legales de participación

ciudadana obedecen a las aspiraciones de los modelos sustantivos y participativos. Por esta

razón existe la necesidad de diferenciar entre los indicadores de la calidad democrática y

los de la calidad ciudadana. Así, por ejemplo, la participación de la población en las

decisiones públicas se encuentra en la calidad ciudadana y la capacidad de respuesta

(responsiveness) a la voluntad del electorado está radicada en la calidad de la democracia.

En México la calidad de la democracia y la calidad de la ciudadanía, como nociones

similares, aunque no idénticas, se distinguen en estudios empíricos que provienen también

de distintos sectores. Del sector público destaca el Informe país sobre la calidad de la

ciudadana en México elaborado con cierta periodicidad por el Instituto Nacional Electoral

(INE) con colaboración del Colegio de México. En el sector privado uno de los estudios

más frecuentes es el Índice de Desarrollo Democrático en México realizado por la

Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX).

El Informe país del INE toma en cuenta diversas visiones de la ciudadanía

(minimalista, intermedia y maximalista) bajo los paradigmas ya mencionados de los

modelos democráticos: ciudadana procesual y sustantiva. Sus criterios o indicadores para

evaluar la calidad ciudadana son: el estado de derecho y el acceso a la justicia, la vida

política como participación a través del voto, -sabiendo que éste es un indicador parcial de

la actividad política-, las actividades de la sociedad civil, la vida comunitaria fuera de los

canales electorales y partidistas, los valores y el acceso a los bienes solicitados por los

ciudadanos. Sin embargo, es muy notorio que el Informe país no considere, de parte de la

ciudadanía, al indicador referente al derecho a presentar iniciativas de ley, como lo

consagra el artículo 71, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, a partir de agosto del año 2012. Pues sólo considera la firma de peticiones o

documentos en señal de protesta (INE, 2015, pp. 28-30). De igual modo es muy notorio que

dentro de sus indicadores, y sobre todo porque el documento procede del sector público, no

tome en cuenta la capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana (responsiveness).

Por su parte el Índice de Desarrollo Democrático en México de la COPARMEX

para medir la calidad de la democracia adopta los siguientes criterios: democracia de los

ciudadanos, democracia de las instituciones, democracia social y democracia económica.

Dentro de los dos primeros se encuentran: el respeto pleno a los derechos y libertades

civiles, la ampliación de mayor igualdad política, social y económica, el estado de derecho,

la rendición de cuentas y el fortalecimiento de la sociedad civil. En este rubro se

conceptualiza el indicador: “la participación de la población en las decisiones públicas” que

es equivalente a la dimensión política del The Democracy Ranking of the Quality of

Democracy (2015). No obstante, también es notorio que ambos estudios no especifiquen

entre de sus indicadores el derecho ciudadano a proponer iniciativas de ley y tampoco

tengan en cuenta la capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana al respecto.

Llegado a este punto se plantea la paradoja: ¿cómo exigir a una ciudadanía que

ejerza el derecho a proponer iniciativas de ley si el gobierno no contempla su propia

capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana? O ¿cómo exigir al gobierno que muestre su

capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana si a su vez la ciudadanía no ejerce el

derecho a proponer iniciativas de ley? Aquí no cabe la típica pregunta coloquial: ¿qué fue

primero, el huevo o la gallina?, es decir, la calidad de la ciudadanía que interpela a la

calidad de la democracia o la calidad de la democracia que no promueve la calidad de la

ciudadanía. En ambas se categoriza notoriamente el estado de derecho y la participación en

las decisiones públicas, aunque con variadas denominaciones. Para evitar la engañosa

pregunta, eludir el peligro de extinción y propiciar la sustentabilidad ciudadana y

democrática, es necesario precisar ambas calidades y las dinámicas con que se condicionan

entre sí.

3.- Calidad de la ciudadanía

La calidad de la ciudadanía está condicionada por la institucionalización y el

reconocimiento jurídico de los medios de participación. Con esta condición, la

participación ciudadana y política se diferencia de algunas desviaciones del activismo. Los

instrumentos de participación reconocidos, y en vías de reconocimiento, permiten generar,

desarrollar y utilizar la organización democrática. Es decir, la calidad de la ciudadanía

gravita principalmente en la participación.

La participación ciudadana ha sido objeto de muchas categorizaciones. Aquí se

exponen tres de las más ilustrativas para comprender las interacciones entre ciudadanos y

su respectivo gobierno: las de Martí I Puig y otros, la de Cunill y la de Ziccardi.

Si se inicia por adoptar la clasificación de Martí I Puig, Ortega y Somuano (2011),

entonces se tiene la ventaja de superar los límites de la actividad electoral en la

participación ciudadana porque estos autores categorizan las participaciones en electorales

y no electorales. En las no electorales se incluyen la participación convencional, la no

convencional y la disruptiva, (ampliando la distinción conceptual establecida por Barnes y

Kaase (1979)). La participación no convencional (mítines, caravanas, peticiones, reparto de

volantes) y la disruptiva (ocupación de plazas y edificios públicos, bloqueos, intentos

violentos de derrocamiento) muestran insatisfacción y rechazo hacia el sistema político y el

statu quo. En contraste, la participación convencional (actividades comunitarias, contacto

con las autoridades, militancia en organizaciones civiles, conformación de comités o

comisiones ciudadanos y, para el interés de este ensayo, la propuesta de iniciativas de ley,

entre otras actividades) valoran positivamente la organización política y social y se

adhieren a sus reglas (Vallès, 2000) y, por ello mismo, desean proceder dentro de la

legalidad y procuran que todos los miembros de una comunidad también así lo hagan de

manera permanente, aunque ello no significa que se encuentren totalmente satisfechos con

el sistema político y el statu quo. Es decir, la participación convencional apunta a

desarrollar sus actividades estableciendo procedimientos de manera institucional, sobre

todo para lograr nuevos espacios en la estructura organizacional y los medios para entrar en

contacto con las administraciones gubernamentales en las cuales todavía depositan cierta

credibilidad (Ganuza y Francés, 2015). Con ello, la participación no sólo pretende resolver

el asunto puntual del interés de su agenda política, sino transformar la estructura de la

organización política de manera que deje abiertas las vías para el tratamiento de futuros

temas de la agenda.

La participación ciudadana convencional institucionalizada tiene como propósito

influir en el gobierno, con interacciones ante y con el Estado planteadas desde ambos lados

de la interacción (Organization for Economic Cooperation and Development (OECD),

2011). La participación ciudadana convencionalmente institucionalizada en los procesos de

gobernanza es la forma por la cual los ciudadanos no han perdido la confianza de influir, –

estructural y, por tanto, permanentemente–, en asuntos gubernamentales que generan mayor

calidad en la esfera pública. En contraste, la participación no convencional y la disruptiva,

frecuentemente corren el riesgo de incurrir en violaciones al orden público o la ley. Ambas,

en más de una ocasión, se denigran al tomar la justicia por propia mano y cuando ello

ocurre, la mayoría de las veces las situaciones desembocan en linchamientos y otros actos

de barbarie colectiva. Por ende, la participación ciudadana de tipo convencional y, al menos

en proceso de institucionalización, constituye la esencia de las propuestas e iniciativas que

pueden elevar la calidad de la ciudadana. A esta interacción se le denomina goberanza.

Más adelante se desarrollará con amplitud la noción de gobernanza porque puede

generar confusiones respecto a la interacción entre gobernantes y gobernados respecto a la

asignación de rolles y el respeto a jerarquías. No obstante, para evitar equívocos es muy útil

la clasificación de participación ciudadana que hace Cunill (1991, 1997): participación

social, comunitaria, política y ciudadana.

En la participación social los individuos pertenecen a asociaciones u organizaciones

para promover sus intereses sin necesidad de interacción con el gobierno. Como, por

ejemplo, una asociación escolar de padres de familia o un club deportivo. Incluso, algunos

de sus miembros pueden carecer del estatus de ciudadano por ser menores de edad. En la

participación comunitaria, muy parecida a la anterior, pero no del todo igual, los individuos

se involucran porque de manera colectiva buscan satisfacer las necesidades de sus

miembros y colectividad, asegurando la conservación y reproducción del colectivo, de sus

miembros y de los medios para beneficiarse. Tampoco el Estado se encuentra presente

como instancia principal de su interacción, aunque de él podrían esperar algunos apoyos.

Por ejemplo, en un sindicato, sus miembros tomaran acciones individuales y colectivas de

participación comunitaria y solo pedirán al gobierno la vigilancia de las leyes laborales y la

supervisión de los acuerdos alcanzados en los contratos colectivos, sin que el Estado tenga

intervenciones o erogaciones más allá de sus funciones fiscalizadoras. O el caso de

comunidades étnicas, migrantes o religiosas, donde algunos de sus miembros también

pueden carecer del estatus de ciudadanía por razones de edad, nacionalidad u oportunidad

de adhesión. Por participación política, en contraste, debemos entender las acciones

efectuadas por los ciudadanos dentro de las instituciones formales y los mecanismos legales

del sistema político: ejercer el voto, constituir partidos con registro, formar parte de

comisiones o cabildos, ejercer funciones públicas, etcétera. Generalmente se cree que la

participación política está reservada a la denominada clase política, pero no siempre es así

porque cuando se ejerce el voto o se cumplen disposiciones estatales —pagar impuestos,

realizar el servicio militar, etcétera— se tiene una participación política por tratarse de una

acción regulada en o con el Estado. Ahora bien, el burócrata, el policía, el dependiente de

una institución paraestatal, en la medida que prestan un servicio de orden público, ejercen

la participación política pues tienen un lugar en las jerarquías y programas estatales, al

grado de convertirse en actores de gobierno. Por otra parte, la participación ciudadana se

diferencia de todas las anteriores (en especial de la participación política) porque el

ciudadano realiza acciones públicas que tienen por destino la interacción con el Estado en

el sentido de influir en éste.

La influencia de la participación ciudadana busca establecer el reconocimiento

jurídico de nuevas formas de participación política, pues el referéndum, el plebiscito, la

revocatoria de mandato, etcétera no siempre han existido desde el inicio de todos los

regímenes democráticos. La participación ciudadana también busca influir en el Estado

para transformar su planeación programática, es decir, establecer propuestas, planes,

programas y presupuestos de las políticas públicas y sus respectivos métodos de ejecución,

supervisión, evaluación y rendición de cuentas. Así, la participación política ejerce la

soberanía mientras la participación ciudadana procura ampliar la democracia.

Ziccardi (1998) clasifica la participación ciudadana con esta importante distinción:

la participación ciudadana institucionalizada y la participación ciudadana autónoma. La

primera utiliza los espacios institucionalizados dentro del Estado para ejercer algunos

modos de participación (esta categoría coincide con la categorización que Cunill denominó

participación política), pues el Estado cuenta con procedimientos legales, reglamentos

normativos y mecanismos para recibir, dar, intercambiar y regular acciones entre

gobernantes y gobernados. Pero cuando no se trata de la participación ciudadana

institucionalizada, sino de la participación ciudadana autónoma entonces la participación

debe gestarse, organizarse y legitimarse desde la propia sociedad.

Un ejemplo ilustrativo donde se distingue la participación política (ciudadana

institucionalizada) y la participación ciudadana (ciudadana autónoma, no electoral

convencional) está en el trabajo de la ciudadanía para que diversos derechos y mecanismos

sean reconocidos e implementados jurídicamente. Y toda vez reconocidos, cuando los

ciudadanos puedan ejercerlos, entonces accederán a la participación política. El ideal

entonces es que la participación ciudadana genere los espacios para dar cauce a la

participación política.

4.- Calidad de la democracia

La calidad de la democracia está estructurada por los espacios políticos que permiten la

participación ciudadana. Estos espacios dan lugar a los instrumentos de participación ya

institucionalizados o, al menos, a la apertura de su demanda y exigencia para

institucionalizarlos o ampliarlos. Es decir, la calidad de la democracia gravita

principalmente en los espacios e instrumentos políticos que permiten el "kratós" del

"demos".

Esos espacios pueden quedar dentro del coto del modelo representativo cuando la

participación ciudadana se limita al proceso electoral, aunque sus elementos no se reduzcan

al voto, como, por ejemplo; la vigilancia del padrón electoral, del funcionamiento de las

casillas durante el día de la elección, del conteo y constatación de los votos emitidos. O

puede considerarse en el modelo participativo por el uso que haga la ciudadanía de los

instrumentos de participación directa o semi-directa que intervienen en la definición y

ejecución de las políticas públicas.

Para tener una idea casi completa del listado de los instrumentos de participación,

puede seguirse la clasificación histórica del Instituto de Investigaciones Legislativas del

Senado de la República Mexicana (Hernandez, 2007). En la primera generación

encontramos el sufragio universal. Este se comprendió como el derecho ciudadano a ejercer

el voto para elegir representante y ser elegido; aunque no siempre tuvo un alcance

universal, pues en sus primeras versiones (tanto en la antigüedad como en la modernidad)

estuvo restringido solo para ciertos electores que cumplieran condiciones específicas como

saber leer y escribir, fuesen varones y mayores de edad. Los matices respecto al voto han

evolucionado desde el voto directo, el voto para elegir representantes, las metodologías

para las votaciones ponderadas, por preferencias, por eliminación, el balotaje y un largo

etcétera que no siempre son aceptadas en todos los regímenes democráticos. Por ejemplo, el

método D’hont para elegir representantes por proporcionalidad es aceptado en más de

cuarenta países a lo largo de todo el orbe, pero en México no es considerado.

En la segunda generación se halla el referéndum. Aunque en México no está

reconocido a nivel nacional, el Senado de la República Mexicana (2012) lo define en su

página web como “Procedimiento jurídico por el que se someten al voto popular las leyes o

actos administrativos, por el que se propone su ratificación por los ciudadanos” (s/p).

En la segunda generación también está el plebiscito. En México existe como

consulta popular, el Senado lo define como “Consulta que los poderes públicos someten al

voto popular directo para que se apruebe o rechace una determinada propuesta sobre

soberanía, ciudadanía, obras y acciones de gobierno, poderes excepcionales, etcétera”

(Senado de la República Mexicana, 2012). Mientras que la Constitución Política de México

lo contempla en el art. 35, fracc. VIII, en tanto derecho ciudadano a la consulta popular en

temas de trascendencia nacional.

Otro instrumento de participación considera el derecho a la iniciativa de leyes (art.

35, fracc. VII) y el derecho de petición (art. 35, fracc. V). Estos dos derechos constituyen la

base de legitimidad para considerar que la responsiveness es una categoría adecuada para

evaluar la calidad de la democracia.

Por otra parte, a pesar de que en esta clasificación histórica no aparecen las

candidaturas independientes la página web del Senado las considera como el derecho que

tienen los ciudadanos a ser candidatos a puestos de elección popular realizadas por

organizaciones civiles o ciudadanas; a iniciativa particular o individual, que no formen

parte de la lista de partidos políticos registrados en el ámbito federal, estatal o municipal.

Las candidaturas independientes fueron reconocidas en la ley recientemente; para conocer

más datos al respecto y poseer una evaluación de su dinámica en México puede consultarse

el ensayo de Aguirre et. al. (2017).

Aunado a lo anterior, uno de los instrumentos de participación más controversiales

es la revocación de mandato. Aunque no existe a nivel nacional y en las diversas entidades

federativas se ha legislado y también derogado, el Senado de la República la considera en

tanto: decisiones que toman órganos legislativos competentes para dar por terminadas las

funciones del titular del Poder Ejecutivo, de un servidor público o de un gobierno de

cualquier nivel, con base en las facultades que las leyes les otorga.

Como puede conjeturarse, el origen procesal de estos instrumentos de participación,

a excepción de las iniciativas de leyes ciudadanas, cabe establecerse en la ciudadanía o en

alguna instancia del gobierno. Cuando esta última circunstancia es el caso, se podría

sospechar que la calidad de la democracia está limitada a que las instancias en el poder

decidan iniciar un referéndum, una consulta, la revocatoria o el procedimiento para los

candidatos independientes. Inclusive, las iniciativas de leyes ciudadanas están acotadas a

períodos de trabajo legislativo, a condiciones de número de solicitantes y a requerimientos

técnicos, como, por ejemplo, la viabilidad financiera o la no contravención con otras

disposiciones jurídicas.

De entre los instrumentos de tercera generación se encuentran el Presupuesto

participativo, donde los ciudadanos deciden la distribución de un porcentaje del

presupuesto y la planeación de su aplicación. Puede ampliarse la información de este

instrumento en el ensayo de Aguirre (2017a). En esta tercera generación también están las

asambleas barriales y zonales, donde se debaten las necesidades y su priorización para

establecer los programas de trabajo que se pedirán al gobierno, que pueden concebirse

como una faceta del Presupuesto participativo. La Planificación Abogadil (Advocacy

Planning) también está en esta tercera generación; es una modalidad por la cual un abogado

profesional busca representar los intereses de ciudadanos políticamente débiles que han

sido o serán afectados por decisiones gubernamentales. Este instrumento puede

considerarse una versión reducida al orden jurídico del representante proxy que contempla

el modelo de la democracia líquida. Para ampliar la noción sobre la democracia líquida y

las versiones de diversos rolles de los proxies, puede consultarse Aguirre (2017b). Otro

instrumento de la tercera generación es la célula de planificación que es equivalente a un

espacio deliberativo con mecanismos formales de investigación, participación y toma de

consensos. También puede encontrarse como una de las facetas del Presupuesto

participativo o una de las actividades de la democracia líquida.

En la tercera generación, aunque el Instituto de Investigaciones del Senado

mexicano no lo considera, puede incluirse la rendición de cuentas (accountability). Este

instrumento presenta dinamismos diversos, como, por ejemplo; vertical de ascenso (es

decir, cuando la ciudadanía solicita cuentas a las autoridades del gobierno), o de descenso

(la rendición de cuentas se origina desde el gobierno de motu propio y se dirige hacia la

ciudadanía), u horizontal (entre diversas instancias o agencias del Estado que se limitan

mutuamente, como corresponde a la idea original de la división del poder que propuso

Montesquieu inspirado en Platón). En el último caso no podría considerarse como

instrumento de participación ciudadana, pues sólo intervendrían los poderes del gobierno.

No obstante, la accountability tiene una modalidad en suma democratizadora, según la

evaluación de Aguirre e Infante (2018): la de horizontalización o societal. En cuyo caso, la

rendición de cuentas y la transparencia es exigida por la ciudadanía y ejercida entre

distintas instancias o agencias del gobierno en turno.

Para tener un inventario, también casi completo, de las modalidades y aplicaciones

que han tenido estos diferentes instrumentos de participación política en América Latina, es

recomendable el estudio de Lissidini, Welp y Novato (2014). En dicho texto,

lamentablemente, se testimonia la notoria disparidad de México respecto a la riqueza y

amplitud de otros sistemas políticos en los demás países, así como la mínima aplicación de

los pocos instrumentos de participación que en México existen.

No obstante lo anterior, el aspecto sustancial de la calidad de la democracia no está

en la amplitud o limitación del reconocimiento y ejecución de los instrumentos que

vinculan al Estado con los intereses ciudadanos. Lo fundamental para la calidad de la

democracia se halla en la respuesta a la voluntad popular (responsiveness), que, como ya se

ha dicho, es la adecuación entre el actuar de los funcionarios públicos y las preferencias,

demandas y solicitudes de sus electores. Pues poca satisfacción provocará en la ciudadanía

la transparencia y la rendición de cuentas si el asunto que se transparenta y audita no es

prioritario ni significativo. De ahí la necesidad de una mayor interacción y la introducción

de los procesos de gobernanza.

5.- Gobernanza

Las dinámicas en que recíprocamente se condicionan la calidad de la democracia y la

calidad de la ciudadanía pueden ilustrarse con una paráfrasis de Kant al referirse a los

elementos cognitivos: las estructuras de la organización democrática resultarán vacías sin la

participación de la ciudadanía y la calidad de la ciudadanía resultará caótica sin los espacios

y procedimientos de la organización democrática. Cabe decir entonces que son simultáneas.

Lo anterior significa que la calidad de la democracia tendrá altos o bajos índices conforme

a la mayor o menor participación ciudadana en sus procesos electorales, plebiscitarios,

revocatorios, de postulación de candidatos independientes o del presupuesto participativo,

etc. A su vez, la calidad de la ciudadanía resultará mejor o peor debido a las oportunidades

que la organización democrática gubernamental le ofrezca y, en efecto, aproveche.

Tocqueville lo advertía con sintética lucidez: “sin la participación de los ciudadanos en el

proceso político, la democracia carece de sentido y legitimidad” (1969, p. 65). Por ende, la

calidad de la ciudadanía se evidencia en la participación. Participación que está

condicionada por los alcances y límites de los instrumentos de participación según

corresponda al modelo representativo o participativo de la democracia. A su vez, la calidad

de la democracia está evidenciada por la estructura que limita o da mayores alcances a la

ciudadanía a través de la reducción o variedad de los instrumentos de participación y por

las restricciones o posibilidades de su propia organización para responder a la ciudadanía.

Así por ejemplo, la figura de la candidatura independiente se encuentra, como instrumento

político, dentro de la calidad de la democracia. Dentro de la calidad de la ciudadanía

existirá según la movilización ciudadana que apoye, postule y elija a cada candidato

independiente en particular. Pues de nada serviría que la organización democrática

contemplara la existencia de las candidaturas independientes si ningún grupo de electores

postulara a un ciudadano como candidato. De igual modo habría una democracia pobre si

ante el deseo ciudadano de postular candidatos independientes tal mecanismo de

participación no fuera reconocido, legalizado e institucionalizado.

Luego entonces, los indicadores que constituyen el canto de la moneda donde se

unen las calidades de la ciudadanía y de la democracia se hallan en la participación de la

población en las decisiones públicas y la capacidad del gobierno para incorporar dicha

participación, es decir, el potencial de respuesta (responsiveness) a la voluntad ciudadana.

En pocas palabras, la participación ciudadana transita hacia el logro de efectos

políticos, es decir, debe comprenderse como “el derecho a obtener derechos” en el sentido

indicado por Arendt (2002, p. 430). La participación ciudadana es entonces la plataforma

para ampliar los derechos existentes y extender a la democracia hacia otros nuevos. Como

se ha insistido, la participación ciudadana permite la participación política que, a su vez,

propicia el involucramiento ciudadano en definir las políticas públicas.

La participación ciudadana, enfocada a la influencia sobre las decisiones públicas,

en tanto indicador de la calidad de la democracia según COPARMEX y en contraste con la

perspectiva aquí planteada que la considera dentro de la calidad de la ciudadanía, “se mide

por el grado de injerencia que tiene la población en los asuntos públicos, participando en

programas, planes de planificación y promoción del desarrollo local […] a partir de “la

existencia de instancias o mecanismos institucionales de participación, y si efectivamente

éstos se están aplicando” (2015, p. 283). Es notorio en el reporte de COPARMEX ya

mencionado, que los mecanismos institucionales de participación (plebiscitos, referéndums,

revocatorias o iniciativas legislativas ciudadanas, etc.) no están contemplados y

escasamente se hace mención de los presupuestos participativos y las candidaturas

independientes.

La participación en las decisiones públicas, desde la perspectiva del Informe país

del INE referido con anterioridad, se ubica dentro del elemento activo de la sociedad civil y

se describe como la acción por la cual “los ciudadanos pueden intervenir en los asuntos de

interés colectivo a partir de la creación de espacios públicos donde se debaten, deciden y

vigilan las acciones de gobierno” (2015, p. 25). Sin embargo, lamentablemente, el Informe

del INE se limita a visualizar la participación ciudadana a través del voto, actividades

secundarias del proceso electoral, las protestas y las firmas de peticiones. No obstante

reconoce al voto como un mero indicador parcial de la actividad política y a su vez señala

como “carencia relevante” la inexistencia de dispositivos mixtos en México, es decir,

dispositivos socio-estatales de innovación democrática y gobernanza. Ello se debe, según el

mismo informe, a la dominante noción de representación a través de los elementos

convencionales: “partidos, poderes legislativos y cabeza del Poder Ejecutivo” (INE, 2015,

p. 185). De ahí la reducción al voto como indicador. En otras palabras: si la ciudadanía no

se moviliza más allá del voto, entonces la democracia no crece. Por esta razón “la calidad

de la democracia se ve entonces influida por el nivel de participación ciudadana" (Levine y

Molina, 2007, p. 25). De lo cual se siguen dos consecuencias: a) es capital la participación

influyente en las decisiones públicas a través de mecanismos distintos al voto y b) sin

participación, los pueblos tienen una organización gubernamental democrática de mayor

calidad de la que merecen, aunque sólo alcancen el gobierno que efectivamente merecen.

La calidad de la democracia por parte del gobierno va más allá de la rendición de cuentas

(accountability) horizontal, vertical o social para apuntalar la sustentabilidad democrática.

La defensa y desarrollo de la sustentabilidad democrática, como han señalado Gutiérrez et.

al. (2011):

“… ha puesto en marcha mecanismos de gobernanza multinivel, que

han mostrado su validez para la incorporación de los ciudadanos en

las diversas formas de gestión, a pesar de la complejidad que ha

adoptado la toma correcta de decisiones en los asuntos de gobierno”

(p. 207).

Una democracia de calidad exige la respuesta (responsiveness) a los deseos ciudadanos,

con independencia de la rendición de cuentas que sujete a los funcionarios a una evaluación

de sus gestiones y los ponga en situación de vulnerabilidad ante posibles revocatorias o

sanciones. Pues, en efecto, “Es necesario debatir sobre la mejor forma de construir un

sistema de evaluación de la gestión que permita a los ciudadanos tener una mejor

comprensión del modo en que los funcionarios electos cumplen satisfactoriamente con los

ofrecimientos y compromisos” (Gutiérrez et. al., 3011, p. 215). Pues, cuando no existen

formas institucionalizadas para ello (contralorías, auditorias legislativas, juicios políticos),

los electores no poseen más que el voto para premiar o castigar en las siguientes elecciones

a los funcionarios o sus partidos.

De igual manera, la respuesta a la voluntad popular (responsiveness) tiene sentido si

los ciudadanos pueden manifestar sus expectativas y preferencias con muchos instrumentos

vinculantes que rebasen las encuestas de campaña (Powell, 2004). Así por ejemplo los

resultados de las consultas populares con preguntas cerradas y las iniciativas ciudadanas de

leyes específicas son lo suficientemente explícitos para indicar al gobierno cuál es la

voluntad ciudadana. Instrumentos de participación ciudadana como los referéndums, los

plebiscitos y los presupuestos participativos poseen el mismo carácter, aunque muchas

veces se limitan a un simple “no” o “si”.

Para lograr respuestas máximas a la voluntad popular, se debe democratizar a la

ciudadanía, según las expresiones de O’Donnell y Schimitter (2010) y Ackerman (2006),

hacia procesos expansivos. Entre los principales procesos expansivos deben considerarse la

implementación de procedimientos democráticos en instituciones tradicionalmente

herméticas a la democracia, como por ejemplo; lograr que las cámaras y los parlamentos

instrumenten el derecho de los ciudadanos a participar en la dirección de los asuntos

públicos directamente y no a través de representantes. De esta manera, tanto el poder

legislativo y el ejecutivo tendrán oportunidad de conocer cabalmente cuáles son los deseos

de la voluntad ciudadana y asumirlos en razón de cumplir con la responsiveness.

El derecho de los ciudadanos a participar en la dirección de los asuntos públicos de

manera directa está consagrado en el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos

Civiles y Políticos en la declaratoria de la ONU el 16 de diciembre de 1966. Para su

aplicación en México, fue suscrito sin reservas por el presidente José López Portillo el 24

de marzo de 1981 como un acuerdo internacional. A su vez fue promulgado como decreto

en el Diario Oficial el 20 de mayo de ese mismo año.

Sin duda alguna surgen muchas sospechas sobre la viabilidad de que la ciudadanía

participe directamente en la dirección de los asuntos públicos. Aunado a lo anterior,

responder a la voluntad general presenta algunas dificultades prácticas: a) ¿con qué método

precisar la política que goza de la preferencia mayoritaria dentro de la multiplicidad de un

electorado heterogéneo?, b) ¿cómo evitar la tiranía de las mayorías al seguir las

preferencias mayoritarias o de las élites representativas que suplantan a las mayorías?, c)

¿cómo evitar la pérdida de credibilidad si la política pública designada por los gobernantes

no resultó técnica o financieramente viable?; d) ¿de qué manera fincar la responsabilidad en

el electorado cuando se ha seguido la preferencia política del mismo y ésta no dio el

resultado esperado? Sobre todo porque, cuando los resultados generales no son

satisfactorios hay que considerar que, “una democracia sustentable debe incluir procesos

que permitan a la población tener claro quiénes son los verdaderos ganadores y perdedores

de las decisiones del aparato legislativo” (Gutiérrez, et. al., 2011, p. 218). Las dificultades

para responder a la voluntad popular exigen una verdadera comprensión de la vinculación

democrática: asumir que el éxito de las políticas públicas no sólo pende de la adecuación de

los gobernantes con las preferencias de los electores. Si los resultados terminan siendo

insatisfactorios, ello es responsabilidad de todos los actores que intervinieron en su

definición y proceso, y no sólo de los diseñadores y ejecutores. Es decir, los funcionarios

del gobierno son dependientes de la calidad de la ciudadanía, tanto en su participación

como a la hora de asumir los saldos negativos de las decisiones políticas.

Indudablemente el tamaño del demos ciudadano y la complejidad de los asuntos de

la esfera pública, presentan resistencias importantes para la democratización. No obstante,

para zanjar estas cuestiones se ha propuesto y ejemplificado (Aguirre, 2016) una correcta

estructuración del modelo democrático auxiliado por las Tecnologías de Información y

Comunicación que, a su vez, pueda responder a la responsiveness como elemento

vinculante. En parte, dicho modelo, recoge los aspectos técnicos y procesales, y se

fundamenta en la dinámica de la gobernanza.

Si se deslinda la participación ciudadana convencional de las actividades que

muestran insatisfacción con la organización política, entonces se comprenderá que la acción

ante el Estado se transforma en interacción con el Estado y no en enfrentamientos. Como se

ha dicho, la participación ciudadana se consolida en los espacios institucionalizados

estructuralmente en participación política. A ello debe llamársele gobernanza y concebirse,

en buena parte, como una instrumentación del poder ciudadano en el gobierno.

La noción de gobernanza en sí misma ha sido ambigua por las circunstancias de su

nacimiento histórico, pues se planteó también en relación con el desarrollo económico y los

vínculos con el mercado. El Diccionario de la Real Academia Española (1992) de la

Lengua incluyó una nueva definición de gobernanza en su 21ª edición. Así, gobernanza es

el “arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo

económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado,

la sociedad civil y el mercado de la economía”. A pesar de los vínculos con los poderes de

facto, -como el mercado neoliberal que la hacen vulnerable ante los intereses de grupos

hegemónicos-, la gobernanza apunta a un nuevo gobierno que abandona el férreo control

monopólico por parte del Estado. Por tanto, no sigue al pie de la letra la jerarquía de las

escalas gubernamentales, sino que opera en interacción de redes autónomas con estructuras

y procesos de información, enlace y co-decisión. Puede decirse entonces que:

“la gobernanza está constituida por las normas y reglas que pautan la

interacción en el marco de redes de actores públicos, privados y

sociales interdependientes en la definición del interés general en

entornos complejos y dinámicos. La gobernanza se asocia a una

mayor implicación de actores no gubernamentales en el diseño e

implementación de las políticas públicas y, al fin y al cabo, en la

definición del interés general” (Cerrillo, 2005, p. 9)

En consecuencia, la gobernanza posee mayor capital social y capacidad de

participación ciudadana que la mera gobernabilidad. Busca nivelar la asimetría de poder

entre las instancias de gobierno y la ciudadanía.

Importantes distinciones entre la gobernabilidad y la gobernanza se deducen a partir

del ensayo de Paniagua, Borunda y Camargo (2012) que se presentan en la Tabla No. 1 y la

compilación de los 10 textos de referencia fundacional que realizó Cerrillo (2005).

Tabla No. 1 Comparación entre gobernabilidad y gobernanza.

Gobernabilidad Gobernanza

Institucionalización estatal que coopta la

participación ciudadana

Participación ciudadana directa en asuntos

públicos

Verticalidad estatal aún en la consulta

ciudadana

Conducción democrática por los consensos

deliberativos no jerarquizados

Condicionamientos normativos del Estado a la

ciudadanía y sus redes

Simetrías entre estado, ciudadanos y redes

sociales

Acción pública exclusiva del estado Aceptación de redes en cooperación y/o

delegación de acciones estatales

Gestión insuficiente porque las jurisdicciones

públicas no pueden abarcar monopólicamente la

especialidad y competencias para enfrentar los

problemas transversales

No hay monopolio del poder, pues se ubica en

la interacción del poder público, la iniciativa

privada y la participación ciudadana que

permiten la transversalidad del conocimiento y

sus soluciones

Fuente: elaboración propia con datos de Paniagua, Borunda y Camargo (2012).

Mientras que en la gobernabilidad se impone la institucionalización estatal que mediatiza o

coloniza la participación ciudadana, en la gobernanza la participación ciudadana en asuntos

públicos es directa y la intermediación del Estado se da en fórmulas cooperativas donde se

hacen presentes nuevas formas de regulación que requieren negociación y coordinación. En

la gobernabilidad se instaura la verticalidad estatal, aún en los procedimientos,

ponderaciones y agendas de las consultas ciudadanas, mientras que en la gobernanza se

procura la horizontalidad democrática a través de los consensos deliberativos que no están

sujetos a estratos jerarquizados. En la gobernabilidad también se observa que el Estado

asigna las condiciones que deberán poseer las redes ciudadanas (a través de los reglamentos

que constituyen la estructura y función de los Consejos Ciudadanos), en contraste en la

gobernanza las redes sociales poseen mayor libertad y simetría entre los ciudadanos y el

Estado. También en la gobernabilidad el Estado tiene la prerrogativa exclusiva para tomar

acciones y definir políticas públicas; en contraste, la gobernanza procura la cooperación y

hasta la delegación de acciones estatales. La realización del bien común y de los intereses

generales no se encuentra en el monopolio del Estado y se ubica en la interacción del poder

público, la iniciativa privada y la participación ciudadana.

La gobernanza establecida a través de redes ciudadanas es deseable para presentar

iniciativas de ley, pues como Prats acota:

“La Comisión Europea, en la preparación de su Libro Blanco sobre la

Gobernanza de 2001, adoptó la visión de que el modelo de

gobernanza por redes se adaptaba mejor que los modelos jerárquicos

tradicionales al contexto socioeconómico actual, caracterizado por los

cambios rápidos, la fragmentación y problemas de políticas

interconectados y complejos” (2005: 162).

Es decir, la vertiginosidad de las circunstancias y el respeto a las jerarquías no

deben ser pretexto para dejar de trabajar en una gobernanza que requiere soluciones

transversales. Sobre todo, porque las jurisdicciones departamentales de la gestión pública

están limitadas sólo a realizar las acciones facultadas que jurídicamente les compete.

Así pues, la gobernanza nace de la necesidad de crear estructuras y procesos de

interacción entre las instancias ciudadanas afectadas y el Estado, y se constituye en una

fuente prioritaria para conocer el origen de las peticiones ciudadanas y, en correlación, de la

responsiveness estatal.

La gobernanza pretende asignar responsabilidades comunes y diferenciadas al

constituir una forma de decidir con pluralidad de actores en tendencias de mayor

horizontalidad y equilibrio. Por tanto, además de seguir los principios democráticos de

transparencia, participación, subsidiariedad horizontal, complementariedad y

proporcionalidad entre actores públicos y privados, se constituye en la condición de

posibilidad para la responsiveness. Los ciudadanos manifiestan lo que quieren y en qué

pueden participar y el gobierno acepta y coordina la mutua cooperación.

Tomando en cuenta lo anterior, puede compilarse un inventario de elementos que

distinguen a la gobernanza de una mera administración pública o nueva gestión estatal. Es

decir, la participación de actores públicos y privados (empresas, organizaciones no

gubernamentales, asociaciones no lucrativas, entidades que agrupan a profesionales,

etcétera) no sólo proveerán servicios, sino también definirán las políticas públicas y los

valores que pautan su evaluación. Entre esos valores se encuentran la acción en red, el

sistema socio-cibernético (tomando este término en su sentido etimológico), la inter-

organización cooperativa que provoca el reequilibrio de las asimetrías del poder y la

actualización del gobierno.

Otro elemento de la gobernanza, más allá de la mera cooperación entre los sectores

privado y público, es la prestación de algunos servicios públicos por instancias privadas.

Desde un punto de vista crítico contra el liberalismo, esta característica implica el riesgo de

desplazar al Estado democrático por las funcionalidades del libre mercado. Debe evitarse

que los gobiernos queden reducidos a meras agencias de gestiones y se sometan al servicio

de los actores con mayores recursos económicos. La gobernanza, - para evitar su declive y

el de la soberanía de sus actores-, debe constituirse con elementos de diversidad,

complejidad y dinamismos suficientes para incluir todos los intereses en su búsqueda de la

voluntad general. Es decir, debe evitar que la antigua uni-direccionalidad gubernamental

del Estado sea sencillamente sustituida por la uni-direccionalidad de grupos hegemónicos

de capital.

Las fórmulas iniciales de gobernanza; autogobierno, cogobierno y gobierno

jerárquico que Kooiman (2005) había propuesto e inspiraron a muchos teóricos, quedan

rebasadas por la participación ciudadana. Significativamente esto acontece cuando se ejerce

el derecho a presentar iniciativas de ley y peticiones en general. Se busca la minimización

de un gobierno formal y la maximización de los objetivos compartidos. Es decir, la

gobernanza, y en ella el derecho de postular iniciativas ciudadanas de ley, encarnan la

metáfora de Osborne y Gaebler (1992): más el dirigir que el remar, que distingue muy bien

la gobernanza de la gobernabilidad (sobre todo del poder ejecutivo). Es decir, la visión

global de la responsiveness, que proviene desde las iniciativas ciudadanas, descentraliza a

la autoridad gubernamental en la medida que el poder es transmitido o ejercido por los

ciudadanos con el efecto de ‘menos gobierno’ (remo) y ‘más gobernanza’ (dirección).

La noción de gobernanza, no obstante, recibe la crítica que también interpela a la

accountability y la transparencia, como ya se ha dicho. Estas figuras políticas enfatizan los

procedimientos y/o la deliberación y descuidan los contenidos y la eficacia de los

resultados (Peters y Jon, 2005). Además, se alega que:

“el desempeño mejora cuando las decisiones se focalizan en los

productos y resultados más que en los insumos y procedimientos – y

que además- la gobernanza no es un sustituto del gobierno, sino una

modalidad de gobernación con el gobierno… que replantea sus roles,

formas organizativas y procedimentales” (Prats, 2005, p. 152 y 171).

Y aún más severamente Aguilar critica:

“Las evidencias disponibles conducen más bien a sostener la hipótesis

de que la gobernanza nueva tiene su factor causal crucial en el enlace

entre el proceso gerencial y el proceso político-civil que ha

caracterizado a las reformas institucionales… El retorno a la

gobernanza por el gobierno… es una opción tal vez imaginable pero

no viable” (2007, p. 11).

Ante estas críticas la gobernanza requiere consolidarse de manera efectiva y eficaz. Y por

obedecer también a los intereses del bien común, expresados en los deseos de la voluntad

ciudadana, se propone una versión específica de las tres acepciones que posee la

responsiveness.

6.- La capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana (responsiveness).

Como se indicó al comienzo, la capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana tiene tres

acepciones o dimensiones: (1) la receptividad (de las peticiones ciudadanas); (2) la

reciprocidad (o correlación de voluntades entre representantes y representados); y (3) la

responsabilidad (de cumplir los imperativos encomendados). La literatura castellana sobre

este tema está generando el uso y aceptación del término responsiveness como un

anglicismo. El vocablo inglés responsiveness viene de responsive (hacia el año 1520, según

Avaro, 2015, p. 58) que significa “dar respuesta”. La responsive inglesa proviene del

francés responsif¸ que a su vez proviene del latín responsivus, respons. Todos estos

términos hacen referencia al dar respuesta a una acción o al hecho de responder haciendo

una acción. El castellano permite pensar en receptividad, reciprocidad y responsabilidad

para el ámbito político, pues se trata de establecer los vínculos entre las preferencias

ciudadanas y las políticas públicas adoptadas al respecto. Sin embargo, dicha interacción

pone en relación a diversas nociones de no poca monta, así por ejemplo; la reciprocidad

entre deseos ciudadanos y políticas públicas de conformidad al origen de cada uno de ellos,

pues no todos los deseos ciudadanos merecen ser atendidos y tampoco todas las políticas

diseñadas obedecen a un origen ciudadano; la responsividad o responsiva del gobierno que

establece las políticas públicas en tanto agente que respalda a las mismas políticas o a los

ciudadanos o en tanto otorga garantías a los actos de gobierno y sus agentes; la mera

recepción de deseos ciudadanos garantizada o la capacidad de respuesta del gobierno para

procurar la satisfacción de la voluntad ciudadana. Porque, como es notorio, un elemento lo

constituye la capacidad de recibir, otro la de dar respuesta y otro más que la respuesta a las

preferencias ciudadanas resulte satisfactoria. De estas distinciones devendrá la necesidad de

establecer, al menos, dos subíndices de responsiveness, como se verá adelante. Sobre todo

por dos cuestiones capitales: la rigurosidad explícita de las preferencias ciudadanas

expresadas en el ejercicio del derecho a presentar iniciativas de ley –más allá de una mera

opinión pública, como acontece comúnmente en los estudios sobre responsiveness que se

llevan a cabo en los Estados Unidos de América-, y las decisiones de la autoridad para

definir o no las políticas públicas, con modificaciones o sin ellas, en torno a la voluntad

ciudadana.

De lo anterior se infiere que la responsiveness puede comprenderse en un sentido

fuerte (satisfacción ciudadana por el gobierno recíproco) o laxo (recepción y atención de las

preferencias ciudadanas con un destino incierto). Eulau y Karps (1977) reconocieron cuatro

componentes de la capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana en el contexto de la

representatividad política: respuesta política, respuesta de servicio, respuesta de asignación

y respuesta simbólica. Los tres primeros de esos cuatro componentes coinciden y

parcialmente se interseccionan con las tres acepciones y dimensiones ya señaladas, como

ser verá adelante. El componente que no coincide es la responsiveness simbólica porque

constituye la emergencia de meros gestos públicos ante los deseos ciudadanos con el único

objetivo de crear confianza en el representante político. Esta acepción de la responsiveness

es llamada por Binzen y Klemmensen (2008) como “contestación sobre la receptividad

retórica y efectiva de la responsiveness” (p. 320) y, por tratarse del ámbito discursivo y la

perpetuación del modelo representativo no resulta de interés para este estudio.

Sin entrar en el tema de la representatividad y las dificultades o discusiones que ella

implica, puede decirse que la responsiveness es mucho más que la capacidad de respuesta

política a los problemas públicos exclusivamente ejercida por los representantes políticos

sin intervención de la ciudadanía. Porque la capacidad de respuesta puede quedar

circunscrita al modelo democrático estrictamente representativo y, entonces, se provocaría

lo que Cass Sustein, el reconocido constitucionalista norteamericano, de manera lúcida

advertía: “en cualquier democracia representativa, hay simplemente demasiada

discrepancia entre los resultados legislativos y los deseos de los votantes” (1999, p. 351)

La responsiveness, más allá de una democracia a reducida al modelo representativo,

no puede dejarse a la mera reacción de los representantes, independientemente de la

superación o síntesis de las representaciones fiduciarias y delegadas. La responsiveness

implica un modelo democrático participativo, propositivo y en orden a la gobernanza, que

supere la segunda acepción definida, pues la mera reciprocidad de voluntades entre

representantes y representados, llamada “congruencia” por Miller y Stokes (1963) y

“concurrencia” por Verba y Nie (1972), se enfrenta a severas dificultades. Entre las

principales dificultades de la simple reciprocidad pueden enumerarse: los obstáculos

políticos, económicos y jurídicos que enfrentarían los representantes políticos para adecuar

su voluntad a la voluntad de sus electorados; la claridad para identificar lo que desean los

electores independientemente de la opinión pública y los grupos de presión; el grado de

adecuación parcial entre las políticas adoptadas y las opiniones o deseos de los electores.

No en vano los estudios de Robert Erikson llevan a la conclusión de que “la capacidad de

respuesta política […] es conceptualmente distinta de la representación, por la cual las

acciones del gobierno reflejan las preferencias de la opinión pública. Los gobiernos pueden

ser representativos sin un mecanismo causal de respuesta directa” (2016, p. 12). Estos

discernimientos llevan a establecer la útil distinción entre “reacción” y “respuesta” que

elaboró la directora de la Iniciativa para la transparencia y la rendición de cuentas del

Reino Unido, Vanessa Herringshaw (2017) para precisar el concepto:

“…la capacidad constructiva y de reacciones prácticas del gobierno

(respuesta, ‘response’) [y] la forma generalmente continua

(‘responsiveness’) [… es decir,], la escala de respuesta (‘response’): la

medida en que el gobierno responde para abordar los problemas

planteados por los ciudadanos [y] la escala de capacidad de respuesta

(‘responsiveness’) como la medida en que el gobierno mantiene eso

consistentemente en el tiempo” (p. 4 y p. 10).

En pocas palabras: la reacción del gobierno ante lo inmediato, -para evitar que los

conflictos escalen-, es distinta a la capacidad de respuesta sostenida que estructuralmente

(y no coyunturalmente) resuelve problemas presentes y futuros.

La segunda acepción de responsiveness adoptada en este estudio no logra superar la

acribia correspondiente al acuerdo entre los ciudadanos y las políticas diseñadas para

resolver los grandes problemas públicos desde la perspectiva de los representantes

políticos. La mayoría de las veces, los representantes políticos ejercen la responsiveness

diseñando políticas que resuelven las solicitudes más puntuales y demandantes de los

ciudadanos tratando de adaptar su perspectiva particular en cada caso. Es decir, esa

capacidad de respuesta equivale a una responsiveness ad hoc, y evita que algunos

problemas públicos se desborden y traduzcan en insuficiencias particulares. Pero en la

esfera pública, estructuralmente vista, no se resuelven las causas generales de las demandas

ciudadanas, sólo se palían los efectos. Valga la metáfora para este caso: la responsiveness

como reciprocidad entre representantes y representados es una medicina que alivia los

síntomas, pero no cura las enfermedades. Además, está sujeta a las imprecisiones de la

voluntad ciudadana mal manifestada por minorías elitistas o influyentes, o por falsas

influencias de una colonización política ajena a las identidades ciudadanas.

La tercera acepción, la responsabilidad de cumplir los imperativos encomendados,

conlleva un supuesto y varias dificultades. En primer lugar, supone que los imperativos

ciudadanos son vinculantes. Esto no ocurre en la mayoría de los sistemas políticos. Como

dificultad adicional se encuentra la considerable distancia entre las órdenes electorales y las

definiciones y ejecuciones de facto de las políticas públicas. Por otra parte, Eulau y Karps

advierten que un representante político puede reaccionar en el sentido de sus electores, pero

no actuar en miras a su mejor interés porque “podría querer definir ese interés, siendo de

hecho insensible a su circunscripción [… simplemente] porque mientras la ciudadanía

puede saber lo que quiere, es posible que no sepa lo que necesita” (1997, pp. 242-243). La

discusión sobre la capacidad de la ciudadanía para dirigir el gobierno es amplia y, como se

ha dicho, el modelo de la democracia líquida busca paliarla.

En México la posibilidad de los imperativos populares vinculantes (y por lo tanto, el

riesgo de caer en la diferencia entre lo deseado y lo requerido), halla su obligatoriedad para

los poderes legislativo y ejecutivo federales en lo dispuesto por el artículo 35, fracción VIII,

sección 2da., de la Constitución Política. Ahí se consagra la calidad de vinculantes a los

resultados obtenidos cuando participan en una consulta popular al menos el 40% de los

ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores. La consulta popular se puede efectuar

con carácter obligatorio si fue solicitada, al menos, por el 2% de los inscritos en la lista

nominal. No obstante, tal situación, hasta el primer semestre del año 2018, no se ha dado

empíricamente en la historia de México a nivel nacional. Por otra parte, esta vía para

consolidar la responsiveness en México representa un camino más largo que cualquier

iniciativa de ley; pues –en la escala federal-, con sólo el 0.13% de los inscritos en el padrón

electoral se puede postular una ley, mientras la consulta requiere el 2%. Sin embargo, está

vía es más segura por ser directamente vinculante y porque no presenta los obstáculos a

vencer que tienen las iniciativas de ley: superar varios filtros técnicos y ser viables ante las

condiciones de índole económica, social y en congruencia con las demás disposiciones

jurídicas. Es decir, las iniciativas de ley pueden ser atendidas por el poder legislativo pero

no implica que sean viables, pues pueden contradecirse con otras leyes o no visualizar un

presupuesto financiero para cumplirse o carecer de sustento o motivos válidos.

En consecuencia de lo anterior, la primera acepción de responsiveness parece ser la

más acertada. La capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana avocada a la recepción de

diversos tipos de peticiones. Esta modalidad de responsiveness abre la posibilidad a una

amplia gama de solicitudes. Las peticiones ciudadanas pueden considerarse dentro de los

componentes de receptividad de servicios y receptividad de asignación descritos por Eulau

y Karps (1977) y también por las oportunidades de los instrumentos de participación

ciudadana y política otorgadas por la legislación, aún dentro de una democracia de mayor

corte representativo (como es el caso del sistema mexicano, según los artículos 40, 115 y

122, fracción A, I, de la Constitución Política que señalan el sistema representativo para

toda la República, los Estados y la Ciudad de México, respectivamente).

La receptividad de solicitudes de servicios es tan amplia como las acciones que

pueden ejercer los representantes políticos para asegurar beneficios a ciudadanos en lo

individual o a grupos dentro de sus distritos políticos. En estos casos se trata de diversas

gestiones, por lo general, de índole administrativa, ante otras agencias de gobierno para

facilitar trámites a los ciudadanos. Por ejemplo, gestionar alguna aclaración o condonación

tributaria, agilizar al pago de una pensión, dar una recomendación para un empleo, buscar

fondos para habilitar algún espacio público, intervenir para mejorar un servicio público,

gestionar algún tipo de beca y cosas por mismo estilo. Se trata de simples alianzas

temporales para con quienes tienen una queja o necesidad.

La receptividad de asignaciones implica solicitar a los representantes políticos que

intervengan para realizar concesiones, procesos e intervenciones administrativas o

financieras que representan mayor importancia por su nivel de afectación general. En

México el derecho de petición está consagrado por los artículos 8 y 35 fracción V

constitucionales y éste último obliga a la autoridad a elaborar un acuerdo escrito y en breve

término del peticionario. Por lo tanto, los representantes políticos procurarán satisfacer las

necesidades de sus electores y generar la sensación de congruencia y concurrencia que les

beneficiará en el siguiente período electoral.

Con lo dicho hasta ahora, la responsiveness puede comprenderse con tantas

definiciones como énfasis existan respecto a la voluntad ciudadana. Morlino (2009) la

define como la “capacidad de los actores políticos para actuar de acuerdo con los intereses

y deseos de los ciudadanos” (p. 199). Definición que puede ser complementada diciendo

que la “capacidad de respuesta [en] una democracia de calidad es aquella que responde a

las necesidades, demanda e intereses de la población a través del desarrollo de políticas

públicas que mejoren la calidad de vida de todos los ciudadanos” (Diamond y Morlino,

2005, p. XXIX). Pero estas definiciones y otras descripciones ya mencionadas están sujetas

a diversos factores de alteración, precisamente por la diversidad de énfasis que pueda tener

la voluntad ciudadana. Es decir, como lo sugieren Levine y Molina (2007), la voluntad

ciudadana puede estar determinada por el liderazgo de un cacique o caudillo, también

puede moldearse por la capacidad persuasiva de una campaña electoral, o puede referirse a

la intención de ciertas políticas sin tomar en cuenta los resultados. En el ámbito electoral y

representativo puede caber la distancia entre las promesas de la campaña que obtuvo el

éxito y el convencimiento de mudar esas promesas en razón de un mayor beneficio o

coyuntura, lo cual puede interpretarse tanto como una traición al compromiso electoral

como en lo contrario, un perfeccionamiento de los planes de trabajo.

En definitiva, como la voluntad ciudadana puede originarse, motivarse y

manifestarse desde muchas fuentes y se puede sospechar de su autenticidad o pertinencia,

entonces es necesario focalizar su expresión inequívoca: las peticiones e iniciativas de ley

presentadas por los ciudadanos. Como se ha dicho, este es el componente de participación

ciudadana y política que, con toda evidencia, es otorgado por muchas legislaciones (aún

dentro del sesgo representativo). No obstante debe precisarse insistentemente: no toda

solicitud recibida y atendida impone la obligatoriedad de ser aprobada. Los parlamentos o

cámaras deben estudiar, decidir y fundamentar si aprueban o desechan las iniciativas

ciudadanas.

7.- La capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana como indicador.

La capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana avocada a diversos tipos de peticiones es

un componente doblemente útil dentro del sistema político mexicano; pues con él se puede

medir la calidad de la ciudadanía y también la calidad de la democracia.

Para el primer caso, cabría establecer una fórmula que contemple qué tantas

peticiones, solicitudes de consulta popular o iniciativas de leyes son postuladas por un

cierto porcentaje de habitantes. Amén de contabilizar cuántas fueron legítimamente

aprobadas y desechadas. Para el segundo caso, con el objeto de considerar la calidad de la

democracia desde la responsabilidad de las autoridades, la fórmula consistiría en establecer

la relación entre el número de leyes que llegaron a ser atendidas –y en el mejor de los

casos, reconocidas o aprobadas jurídicamente por el poder legislativo-, dentro de las que

fueron postuladas por la ciudadanía.

Este estudio se ubica en el segundo caso; la calidad de la democracia. Para ello

considera dos índices: (1) el número de iniciativas de ley ciudadanas atendidas y (2) el

número de iniciativas efectivamente aprobadas por el poder legislativo de entre las

postuladas por la ciudadanía. Se adoptan estos dos índices sin desconocer que el indicador

puede tener muchas variaciones que lo conviertan en algo muy complejo y habría necesidad

de construirlo en una expresión multifactorial. Es decir, el indicador puede considerar el

número de leyes surgidas de iniciativas ciudadanas que llegaron al reconocimiento jurídico,

pero cabe distinguir entre aquellas que no tuvieron modificaciones y las que si las tuvieron.

O desde la postulación, cabe establecer diversas variables: las iniciativas de ley presentadas

por el ejecutivo o por ciudadanos como efecto de una consulta previa; o presentadas por

una minoría o mayoría legislativas también a efecto de consultas previas, sean éstas

promovidas desde las instancias de autoridad o desde la ciudadanía misma. También cabe

visualizar las iniciativas presentadas por ciudadanos no organizados o por quiénes

conforman alguna ONG, con o sin apoyo de algún o algunos representantes políticos; las

iniciativas presentadas por Asociaciones Civiles, Sociedades Civiles o movimientos o

plataformas ciudadanas. Obviamente también cabe diferenciar de las iniciativas presentadas

por mujeres y las presentadas por varones, sean representantes políticos, de colectivos o de

ONG.

Como se ha comentado, en Nuevo León las peticiones, de hecho, no se limitan a las

iniciativas de ley, también se puede solicitar al poder legislativo que tome iniciativas de

reformas, acuerdos, elaboración de decretos y expedición de códigos y reglamentos.

Aunque el art. 68 de la Constitución del Estado sólo haga referencia a leyes.

7.1.- Nombre del indicador

Para efectos de instaurar este indicador en el Observatorio de la Sustentabilidad de Nuevo

León (http://www.observatorio.iinso.uanl.mx/index.php/indicadores), debe ubicarse en el

eje Gobernanza e instituciones. Con lo cual guarda congruencia con la noción de

gobernanza aquí descrita y el avance de la calidad democrática deseable en la entidad de

Nuevo León.

La denominación del indicador se ubica dentro del tema Gobernanza y su nombre es

el de capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana.

7.2.- Propósito indicativo

Bajo la tesis que considera a la capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana como un

indicador de la calidad de la democracia que no implica una medición a la calidad de la

ciudadanía, y precisando la voluntad ciudadana en las postulaciones de iniciativas de ley, el

propósito indicativo es medir la capacidad de respuesta del poder legislativo del Estado de

Nuevo León a las solicitudes de iniciativas de ley ciudadanas. Resulten éstas con

modificaciones o adecuaciones por razones técnicas, jurídicas o presupuestales o sin

modificación alguna o, en los casos que corresponda, iniciativas atendidas con resolución

de desechadas o no aprobadas.

Por lo tanto, el propósito indicativo es medir la capacidad de respuesta del poder

legislativo de Nuevo León y no la capacidad ciudadana para manifestar su voluntad

ciudadana o para hacerlo de manera correcta y/o viable.

7.3.- Descripción del indicador (descripción compleja y descripción simple)

El indicador “capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana”, si bien puede elevar su

complejidad al evaluar la participación política, la apertura a la gobernanza y la

responsabilidad gubernamental, en esas condiciones requeriría diversas variables. Como,

por ejemplo, para considerar la condición previa de la capacidad ciudadana a expresar su

voluntad, tendría que medir la capacidad de iniciativas ciudadanas presentadas. Esto puede

hacerse estableciendo una relación que considera el número de iniciativas entre un número

de ciudadanos determinado, v.gr.: el número de iniciativas presentadas por cada 100,000

ciudadanos.

Para evaluar la apertura a la gobernanza debe establecer el número de iniciativas

presentadas por la ciudadanía considerando la distinción entre leyes o reformas a las

mismas y puntos de acuerdo, decretos, códigos y reglamentos, dado que el texto

constitucional sólo tipifica el caso de las leyes. También puede evaluar la apertura a la

gobernanza por el proceso del trabajo legislativo que cada solicitud requiera, ello de

conformidad, al proceso legislativo establecido en el Reglamento para el gobierno interior

del Congreso del Estado de Nuevo León que puede verse en la gráfica No. 1.

Gráfica No. 1. Proceso Legislativo del H. Congreso del Estado de Nuevo León

Para evaluar la responsabilidad gubernamental podría establecerse un indicador complejo

que dé seguimiento al número de veces que una iniciativa de ley ciudadana transita por el

proceso legislativo de la Gráfica No. 1, hasta ser adecuada y reconocida jurídicamente.

La descripción simple del indicador del componente de la responsabilidad

gubernamental en tanto “capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana” evalúa, en un

primer índice, (R1) el número de iniciativas ciudadanas que fueron atendidas, es decir,

resueltas. En el segundo índice, (R2) las que fueron aprobadas y, en consecuencia, turnadas

al gobernador del estado (Ejecutivo estatal) para ser publicadas, según lo establece el art. 71

de la Constitución Política del Estado de Nuevo León.

7.4.- Relevancia del indicador (relevancia teórica y coyuntural)

El indicador “capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana” en tanto componente de la

responsabilidad gubernamental ante las iniciativas ciudadanas contempla uno de los

elementos más relevantes para la calidad democrática y ciudadana: la cualidad de definir,

libre y soberanamente, las políticas públicas. Aunado a lo anterior, la posibilidad de definir

los reglamentos que norman los detalles de la vida política, alcanza no sólo a encausar la

voluntad general, sino también el cumplimiento del interés general.

Al medir la correlación entre iniciativas ciudadanas y la efectiva aceptación jurídica

de las mismas (índice R2) y no la mera receptividad o respuesta (índice R1), la capacidad de

respuesta a la voluntad general adquiere una relevancia fundamental: la de la

transformación estructural y no sólo circunstancial de la vida democrática. En los términos

ya citados de Vanessa Herringshaw (2017) ‘responsiveness’ y no mera ‘response’.

La relevancia coyuntural de este indicador incide en la calidad de definir las

políticas públicas de acuerdo a los intereses ciudadanos vertidos en la agenda social, la

agenda pública y la agenda política. Es decir, el indicador muestra la capacidad de

adaptación y crecimiento de la capacidad de gobierno, así como la autonomía y soberanía

ciudadanas.

7.5.- Fórmula.

La fórmula del indicador requiere dos ecuaciones por razón de sus dos índices. La fórmula

implica elementos como la unidad de medida, la fuente directa y las fuentes

complementarias de datos que muestran su disponibilidad y periodicidad.

En lo que respecta a las fuentes complementarias de datos el presente indicador es

muy rico, pues no sólo puede recoger los datos procedentes de las iniciativas presentadas

por ciudadanos no organizados, sino los matices de una misma iniciativa presentada por

varias organizaciones, asociaciones, sociedades civiles o colectivos.

Lo concerniente a la periodicidad presenta alternativas para estudios a mayor

detalle. Así, por ejemplo, existen iniciativas que no son aprobadas en el mismo período

legislativo en que se presentaron y, por tanto, pueden implicar un decremento en el

indicador para dicho período, pero un incremento en períodos sucesivos si fueron atendidas.

En razón de lo anterior es deseable establecer una visión continuada a través de distintas

legislaturas y tener en cuenta que una legislatura puede atender el rezago que anteriores

legislaturas dejaron pendientes.

La fórmula del indicador presenta a la responsiveness como el cociente obtenido del

número de iniciativas ciudadanas presentadas como divisor o denominador y el número de

iniciativas atendidas (índice R1) o el número de iniciativas aprobadas (índice R2) como

dividendo o numerador. Es decir, la responsiveness es el número de leyes atendidas y/o

aprobadas por el poder legislativo sobre el número de leyes postuladas por la ciudadanía.

Por lo tanto, su unidad de medida oscila en el coeficiente entre 0 (cero) y 1 (uno),

donde uno es el valor óptimo y cero significa lo contrario. Y en circunstancias de atender

rezagos de períodos anteriores, la unidad de medida podría superar el cociente 1.

La fuente de datos completamente legítima radica en el Periódico Oficial de Estado.

No obstante, como esta fuente puede llegar a omitir el origen de la iniciativa consagrada, es

recomendable aceptar como fuente de datos la página oficial del Honorable Congreso del

Estado de Nuevo León, disponible en: http://www.hcnl.gob.mx/.

En la página oficial del H. Congreso del Estado de Nuevo León, resulta de

particular importancia la sección “Trabajo legislativo” y su subapartado “informes de

Oficialía Mayor”, donde se hayan los informes de los períodos ordinarios y los períodos

prorrogados de las distintas Legislaturas a lo largo del tiempo. Disponibles en:

http://www.hcnl.gob.mx/trabajo_legislativo/informes.php.

De igual manera es significativo, para el interés detallado, la fuente del H. Congreso

que da cumplimiento al art. 98 del propio Congreso que pone a disposición del público la

información actualizada sobre: la orden del día, el diario de debates, la versión

estenográfica, la asistencia de cada una de sus sesiones del Pleno y de las Comisiones y

Comités, las iniciativas de ley o decretos, puntos de acuerdo, la fecha en que se recibió, las

Comisiones a las que se turnaron, y los dictámenes que, en su caso, recaigan sobre las

mismas; las leyes, decretos y acuerdos aprobados por el órgano legislativo; las

convocatorias de todo tipo al Pleno con identificación del voto en votación económica y por

cada legislador, la votación nominal y el resultado de votación por cédula, así como votos

particulares y reservas de los dictámenes y acuerdos sometidos a consideración; las

resoluciones definitivas sobre juicios políticos y declaratorias de procedencia; las versiones

públicas de la información entregada en las audiencias públicas, comparecencias y en los

procedimientos de designación, ratificación, elección, reelección; las contrataciones de

servicios personales con sus datos particulares, las Comisiones, Comités, Grupos

Legislativos y centro de estudio u órganos de investigación; el informe semestral del

ejercicio presupuestal y los resultados de los estudios o investigaciones de naturaleza

económica, política y social de los centros de estudio o investigación legislativa. Todo ello

se encuentra disponible en:

http://www.hcnl.gob.mx/transparencia/transparencia_art98.php, dependiendo de la fracción

del artículo 98 que se desee consultar.

La periodicidad de los datos puede obtenerse por cada período ordinario,

extraordinario, prorrogado, por año o por administración (tiempo de una Legislatura), y en

algunos casos por períodos mensuales.

8.- El indicador capacidad de respuesta legislativa a la voluntad ciudadana en Nuevo León

8.1.- Legislatura LXXIII (2012-2015)

Promovente Iniciativas Aprobadas No aprobadas Resueltas Pendientes

Ciudadanos 178 29 38 67 111

Fuente: Portal electrónico del H. Congreso del Estado de Nuevo León.

http://www.hcnl.gob.mx/trabajo_legislativo/pdf/Informe%20Oficialia%20Mayor%20AGO

%2031%202015%20integrado.pdf

R1 = a1 / i. [R1: responsiveness. a1: iniciativas atendidas. i: iniciativas ciudadanas]

R2 = a2/ i. [R2: responsiveness. a2: iniciativas aprobadas. i: iniciativas ciudadanas]

R1 = 67 / 178. Indicador de responsiveness: 0.3764

R2 = 29 / 178. Indicador de responsiveness : 0.1629

8.2.- Legislatura LXXIV (2015-2018)

Hasta 22 de diciembre de 2017

Promovente Iniciativas Aprobadas No aprobadas Resueltas Pendientes

Ciudadanos 209 22 37 59 150

Fuente: Portal electrónico del H. Congreso del Estado de Nuevo León.

R1 = a1 / i. [R1: responsiveness. a1: iniciativas atendidas. i: iniciativas ciudadanas]

R2 = a2/ i. [R2: responsiveness. a2: iniciativas aprobadas. i: iniciativas ciudadanas]

R1 = 59 / 209. Indicador de responsiveness: 0.2822

R2 = 22/ 209. Indicador de responsiveness : 0.1052

8.3.- Gráfico histórico desde la LXX Legislatura (20 de septiembre de 2003) hasta la

LXXIV Legislatura (diciembre de 2017).

Legislatura Responsiveness índice 1

Iniciativas resueltas

Responsiveness índice 2

Iniciativas aprobadas

LXX

(20 sept 2003 - 19 sept

2006)

.7342 .4335

LXXI

(1º sept 2006 – 31 ago 2009)

.6932 Dato no disponible

LXXII

(1º sept 2009 – 31 ago 2012)

.7631 Dato no disponible

LXXIII

(1º sept 2012 – 31 ago 2015)

.3764 .1629

LXXIV

(1º sept 2015 – 22 dic 2017)

Datos al 22 diciembre 2017

.2822 .1052

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

L. LXX L. LXXI L. LXXII L. LXXIII L. LXXIV

Gráfico histórico de Responsiveness, Nuevo León

R1 Iniciativas resueltas

R2 Inciativas aprobadas

Fuente: Elaborado con datos del H. Congreso del Estado de Nuevo León, www.hcnl.gob.mx

9.- Discusiones conclusivas

La capacidad de respuesta legislativa a la voluntad ciudadana tiene muchos matices. La

misma denominación indica una respuesta legislativa y no refiere acciones ejecutivas,

judiciales o de gestión administrativa diversa a la que realizan las Cámaras o Parlamentos.

También puede presentar adaptaciones que la vinculen directamente a la transparencia y la

rendición de cuentas, con las respectivas subespecies de éstas. En consecuencia, la

formulación de un índice de la responsiveness puede llegar a tener muchos pormenores y

versiones. Además se puede añadir el aspecto de correlación con la calidad de la ciudadanía

que tanto depende de la participación y de los espacios políticos en que puede desarrollarse.

La capacidad de respuesta legislativa a la voluntad ciudadana, -por los diversos

derechos consagrados en la Constitución mexicana-, puede ampliarse desde sólo considerar

las iniciativas de ley, hasta las peticiones y las solicitudes de consulta. En el caso mexicano,

lamentablemente falta la fundamentación legal y la instrumentación reglamentaria para la

solicitud de referéndums y revocatorias de mandato a nivel nacional. Ambas figuras han

transitado por las legislaciones estatales sin mucha permanencia.

El índice propuesto en este ensayo aborda sólo un subíndice uno y un subíndice dos.

Sin embargo, es posible formular una serie de subíndices más específicos.

Así por caso, se pueden construir indicadores y sus respectivas sumatorias tomando

en cuenta las distinciones entre iniciativas de ley, reformas, decretos, códigos, reglamentos,

acuerdos, etcétera, pues estas distintas figuras jurídicas no tienen iguales alcances.

En lo que corresponde al dividendo o numerador, están aquellas aprobaciones que

se hacen sin modificaciones a las propuestas iniciales y aquellas que resultaron de

incorporar modificaciones. A su vez, en el sentido de evaluar cualitativamente la respuesta

a la voluntad ciudadana, dichas modificaciones pueden provenir sólo del cuerpo de

legisladores, de sus consultores o, en un caso más democrático, de mesas de trabajo y

consultas ciudadanas que, además, estén sujetas o no a los dictámenes de los estudios

legislativos que las evalúan conforme a fundamento o doctrina de derecho, a derecho

comparado, jurisprudencia y viabilidad técnica y financiera. O, en su defecto, aprobaciones

que se hacen incompletas por razones políticas o jurídicas. Un ejemplo paradigmático se

encuentra en la Ley de Participación Ciudadana de Nuevo León que fue decretada el 13 de

mayo de 2016, pues contempla la figura del Presupuesto Participativo (capítulo quinto),

pero por obedecer al orden de la administración pública municipal no regula los

pormenores. Así el artículo 55 indica “Es responsabilidad de los ayuntamientos definir las

partidas presupuestales y programas específicos” y el artículo 58 sentencia: “Los

ayuntamientos deben expedir su Reglamento en materia de presupuesto participativo, sin

contravenir las disposiciones prevista en esta Ley”. De manera que con la ley estatal se

respondió a la voluntad ciudadana, pero en la esfera local falta mucho por avanzar respecto

a la participación en lo presupuestal, pues a excepción de algunos municipios no existe la

reglamentación correspondiente (en San Pedro Garza García existía antes de la aprobación

de la ley estatal y en algunas otras administraciones municipales se había aplicado aún sin

estar reglamentado).

Respecto al denominador o divisor de la fórmula, las opciones también son muchas.

Así por caso pueden enumerarse; iniciativas que proceden del poder legislativo o ejecutivo

previas a una consulta ciudadana. Consulta que a su vez pudo ser promovida por el poder

postulante de la iniciativa o promovida por la ciudadanía. Inclusive cabe diferenciar los

métodos de consulta y aún los diversos métodos de votaciones cuando las consultas han

tenido desenlaces distintos a la unanimidad deliberativa. Las consultas también pueden

categorizarse sobre demandas o necesidades reales y apremiantes o acerca de propuestas

futuristas. Otro aspecto del denominador de la fórmula se asienta en las iniciativas que

proceden del poder legislativo de una fracción parlamentaria mayoritaria o minoritaria que

ejecutaron algún tipo de consulta ciudadana. Casos distintos están en las iniciativas que

provienen directamente de ciudadanos organizados en vez de ciudadanos individuales no

organizados. A su vez, los ciudadanos organizados pueden hacer proceder sus iniciativas

desde distintos tipos de organizaciones, pues existen las iniciativas originadas en ONG, ( y

de estas aquellas que se caracterizan por tener atención en derechos humanos o en esferas

distintas), pero también caben aquellas que provienen de asociaciones civiles, sociedades

civiles, movimientos ciudadanos, plataformas ciudadanas, o los diversos tipos de activismo;

como son los frentes, las confederaciones, consorcios, cooperativas y un largo etcétera. No

debe olvidarse reiterar un subíndice que distinga las iniciativas ciudadanas por la

procedencia de género, sobre todo en los casos de ciudadanos no organizados o de

organizaciones con explícita manifestación de sesgo de género.

De lo anterior se desprende la posibilidad de múltiples sumatorias según se

consideren o eliminen algunos criterios y también con distintas ponderaciones.

Generalmente se considera que una iniciativa ciudadana presentada por algún tipo de

colectividad es más significativa que aquellas procedentes de individuos. De igual manera,

parecería que las iniciativas ciudadanas que son presentadas con respaldo de representantes

o funcionarios públicos de cualquier orden deberían tener mayor influencia y alcance que

aquellas que carecen de dicha coautoría. Los datos referidos en este estudio no discriminan

las iniciativas ciudadanas postuladas en alianza con diputados u otros funcionarios

gubernamentales y las iniciativas ciudadanas sin más, porque la mayoría de las ocasiones

los representantes sólo se adhieren a la voluntad ciudadana con objeto de facilitar la

superación de escollos técnicos.

Por otra parte, para el caso de Nuevo León, al tomar su perspectiva histórica desde

la LXX Legislatura que inició el 20 de septiembre de 2003 hasta la LXXIV Legislatura con

los datos al 31 de diciembre de 2017, no deben olvidarse factores externos al índice que

también pueden encontrarse en otros estudios a nivel nacional e internacional. Tal es el

caso de la alternancia en el poder ejecutivo, del reacomodo de fuerzas partidarias en una

misma legislatura o al cambio de las mismas. Además, los contextos económicos, políticos

y de seguridad pública también influyen en la medida que acentúan o aminoran rezagos en

el trabajo legislativo. Por esta última razón se ha indicado que el cociente del índice tiene

posibilidad de ser mayor a uno, pues si una legislatura atiende las iniciativas ciudadanas

rezagadas por la anterior, más aquellas presentadas en su propio período, tendrá un índice

R1 superior a uno, circunstancia que, según la experiencia, difícilmente ocurrirá a pesar de

los buenos deseos democráticos.

Para el caso de Nuevo León es interesante el rendimiento legislativo. Es decir, el

índice R1 es notoriamente mayor (por el doble) en la Legislatura LXX en comparación con

la Legislatura LXXIV y con los datos disponibles hasta la fecha, la diferencia es muy

notoria entre las Legislaturas LXX y LXXII en comparación con las Legislaturas LXXIII y

LXXIV. En particular ésta última presenta un índice menor, a pesar de haber recibido

menor número neto de iniciativas ciudadanas y aún bajo la circunstancia de haber aprobado

la Ley de Participación Ciudadana que fue decretada el 13 de mayo de 2016.

Otro aspecto a deliberar está en la concomitante caída del índice R2 al comparar la

Legislatura LXX del trienio 2003-2006 con las Legislaturas LXXIII y LXIV de los trienios

2012-2015 y 2015-2018 respectivamente hasta donde los datos de ésta última están

disponibles.

En el sentido de las reflexiones anteriores es conclusivo afirmar la necesidad de

estudios cualitativos más detallados. Algunas de las hipótesis o preguntas de investigación

para los mismos podrían ser: ¿existe una mayor desafección ciudadana al presentar un

número menor de iniciativas o la calidad del estado de derecho no requiere de la promoción

ciudadana en el orden legislativo?, ¿la calidad de la democracia, en franca disminución, es

equivalente a la ausencia cualitativa de la calidad de la ciudadanía o de su capacidad

política y jurídica que se manifiesta por la caída del subíndice R2 dado que las iniciativas no

se aprueban por razones de fragmentación jurídica o insuficiencias técnicas y/o

financieras?. Otros estudios necesarios corresponderían a la importancia o jerarquización,

alcance demográfico o urgencia de las propuestas ciudadanas presentadas y sus desenlaces

finales tomando en consideración el número de avatares que padecen al transitar por el

proceso legislativo indicado en la gráfica No. 1.

Finalmente, pero de no menor importancia, también cabe hacer hincapié en el

seguimiento de este índice toda vez que Nuevo León accedió tardíamente –en comparación

con otras entidades federativas del país- a tener una Ley de Participación Ciudadana que

tuvo un largo derrotero. Es decir, la observación atenta y la argumentación científica que

permite el índice aunado a las consideraciones cualitativas y reflexivas permitirán advertir

de manera más amplia del estado de la sustentabilidad democrática en Nuevo León.

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