La construcción de lo local y de la gobernanza comunal

Etudes et Travaux

n86

Juin 2011

Hamani Oumarou

La construction du local

et la gouvernance communale

par le bas

Lexemple de la commune rurale

de Banibangou (Niger)

La construction du local et la gouvernance communale par le bas

ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N86 1

Sommaire

INTRODUCTION ......................................................................................................................................... 3

I. LA DECENTRALISATION ET LES DYNAMIQUES ASSOCIATIVES : LE DEBAT .......................................................................................................................... 6

II. LE CADRE GENERAL DE LETUDE .......................................................................... 9

BANIBANGOU, UNE COMMUNE RURALE ENCLAVEE OUBLIEE PAR LETAT CENTRAL.................................... 9 LENVIRONNEMENT INSTITUTIONNEL LOCAL .......................................................................... 9 LES SERVICES DECONCENTRES DANS LA COMMUNE ...............................................................10 LE DISPOSITIF DU PROGRAMME DE COOPERATION DECENTRALISEE (PCD-II) : UNE

ENCLAVE INSTITUTIONNELLE .................................................................................................................. 12 LE PROJET ET SON DISPOSITIF DINTERVENTION .....................................................................13 LES OFFRES DU PROGRAMME DE COOPERATION DECENTRALISEE ......................................15 LA COMMUNE ET LA REALISATION DES INFRASTRUCTURES PUBLIQUES : DISCOURS ET

PRATIQUES .............................................................................................................................................. 17 LE COFINANCEMENT DES DEMANDES DES GROUPEMENTS ......................................................17 LE ROLE DE LA COMMUNE DANS LE DISPOSITIF DU PCD-II .....................................................19

III. ETHNOGRAPHIE DUNE DEMANDE : LA CONSTRUCTION DUN BLOC DE CLASSES ................................................................................................................ 21

LES INFRASTRUCTURES SCOLAIRES, UN REEL BESOIN POUR LA COMMUNE................................................ 21 AVOIR UN BLOC DE DEUX CLASSES, LHISTOIRE DUNE DEMANDE ............................................................ 22 LA REAPPROPRIATION DE LA DEMANDE PAR LE CONSEIL MUNICIPAL ....................................................... 23 LES CLASSES : OBJET DE DEBAT AU CONSEIL MUNICIPAL ........................................................23 RECHERCHE DE FONDS ET RECOURS AUX RESSORTISSANTS ....................................................24 TROUVER UN PORTEUR DE LACTION ET SE CONFORMER AU DISPOSITIF DU PROJET ..................................................................................................................................25 MISE EN PLACE DUN DISPOSITIF DE MOBILISATION DES FONDS CENTRALISE ..........................25 EMERGENCE DUNE NOUVELLE CULTURE DE LECOLE ? ........................................................................... 26 AVANT ON NAIME PAS LECOLE, MAIS MAINTENANT A A CHANGE , UNE NOUVELLE IMAGE DE LECOLE ...............................................................................................26 MAINTENANT ON ELIT, AVANT ON DESIGNAIT ! , DEMOCRATISATION DES STRUCTURES DE GESTION SCOLAIRE ......................................................................................26 LA REVISION DU MANDAT DES MEMBRES DU COGES .............................................................27

IV. CONCLUSION : LES ELEMENTS DE TENDANCES ................................................... 29


2 ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N86


La construction du local1

et la gouvernance communale

par le bas

Lexemple de la commune rurale

de Banibangou (Niger)

Hamani Oumarou

Introduction

Les rformes de dcentralisation ont mis les acteurs locaux au centre de la production des services publics de base (Mback, 2001 : 95-114 ; Olivier de Sardan, 2004 :9). Les dynamiques induites par ces rformes suscitent des questionnements en mme temps quune inquitude partage par les chercheurs, les dveloppeurs, les dcideurs politiques, voire les populations elles-mmes: quelles sont les capacits des communauts assurer le fonctionnement des services publics de base dans un contexte de dcentralisation ?

Sur le terrain, llan pour atteindre cet objectif est donn par des acteurs extrieurs qui tentent dorganiser les populations et de mettre en place une nouvelle structuration sociale apte accompagner les efforts de ralisation de biens publics . De leur ct, les populations destinataires des ressources du projet ne restent pas inactives. Par un jeu de rappropriation slective (Olivier de Sardan, 1995), elles organisent leur coopration pour rendre possible la ralisation de leurs propres objectifs. Elles redfinissent leurs relations avec les diffrentes instances de dcisions (chefferie, conseil municipal, ressortissants, etc.) en en faisant des ples structurants de la ralit sociale. Il nous parait intressant dans cette perspective

1 Jemprunte Olivier de Sardan la notion de local qui renvoie un espace public (et tatique) mergeant o des reprsentants de lEtat et des reprsentants des populations interagissent autour de normes multiples (locales, rgionales et nationales) concernant laccs aux biens et services collectifs et publics.



de saisir le processus par lequel les communes nouvellement installes font leurs premires expriences en matire de mise en uvre de politiques publiques. Cest lanalyse de ce jeu complexe des acteurs sociaux, leurs pratiques, les formes de consensus , autour dune action donne qui est au centre de notre proccupation2. Une attention sera accorde aux formes mergeantes de collaboration entre communes et groupements ruraux dans la ralisation dinfrastructures collectives. Quelles significations les lus locaux donnent-ils aux actions des groupements villageois ?

Lhypothse est que, avec la dcentralisation, les organisations locales sont devenues des actrices importantes dans le processus de construction des communes. Cette hypothse sera taye travers lanalyse du processus par lequel une association des parents dlves (APE) a russi mobiliser, autour dune action de dveloppement, diffrents niveaux de pouvoirs, commencer par le conseil municipal. La dynamique locale induite par cette forme de participation permet de saisir la ralit des stratgies dacteurs, les enjeux, les formes darticulations entre les diffrents pouvoirs. Ces aspects seront analyss dans la perspective thorique relative la capacit des interventions extrieures (ici le projet) construire un espace public local. Aborde sous cet angle, notre rflexion sinscrit dans le dbat sur le processus de construction des communes3 et de la gouvernance locale.

Les matriaux empiriques utiliss dans le prsent travail ont t collects au cours denqutes de terrain effectues dans le cadre dun programme de recherche du Lasdel, suivi sociologique, dont le but est de comprendre les dynamiques et les

transformations induites par la mise en uvre du Programme de Coopration Dcentralise, au cours de sa seconde phase (PCD-II)4. Le projet intervenant dans un environnement marqu par un pluralisme institutionnel, et une diversit de logiques induites par le processus de communalisation. La commune rurale de Banibangou, situe au nord du dpartement de Ouallam, constitue notre terrain. La mthodologie utilise, de type qualitatif, combine des entretiens raliss auprs de groupes stratgiques5 et des observations autour de cas qui prsentent des

singularits intressantes. Les sessions dvaluation, les visites sur les chantiers de

2 Je reprends ici lune des questions que pose Dominique Gentil, dans le numro 17 du bulletin de lAPAD, 1999, p. 105-109.

3 Le processus de communalisation a t consacr par les lections locales du 24 juillet 2004.

4 Le programme de coopration dcentralise est co-financ par la Rpublique du Niger et la

Commission de la Communaut Europenne (sur le fonds FED). Il a dmarr en 2003 pour une

priode de cinq ans. Il appuie huit communes dans les rgions de Dosso et de Tillabri : Abala, Banibangou, Filingu, Karguibangou, Kor Maroua, Tibiri, Tombokoirey II et Tondikiwindi.

5 Les groupes stratgiques renvoient des agrgats sociaux, empiriques, gomtrie variable, qui dfendent des intrts communs, en particulier par le biais de laction sociale et collective. Si lhistoire de la notion remonte Evers et Schil (1988), cest vritablement Bierschenk et Olivier de Sardan qui vont la systmatiser et en faire une catgorie importante de la mthode ECRIS (enqute

collective rapide didentification des conflits et des groupes stratgiques). In Bierschenk et Olivier de Sardan (dir.) Les pouvoirs au village, le Bnin rural entre dmocratie et dcentralisation, Paris :Karthala.



microprojets, les sessions de validation des travaux du comit dvaluation, ont t autant de moments dobservations. Nous nous sommes ensuite entretenus avec les autorits communales, les agents du PCD II et les membres des associations des parents dlves. Nos enqutes ont pris fin 2007, aprs la fermeture du projet.

Aprs avoir pass en revue le dbat sur la dcentralisation et prsent le cadre de ltude, notre analyse sera organise suivant deux axes. Dans un premier temps, nous tenterons de comprendre les processus par lesquels les organisations de base, travers les microprojets quelles crent, sont devenues des porteurs de la construction institutionnelle de la commune de Banibangou. Dans cette perspective, il sagira de comprendre comment ces structures parviennent mobiliser, autour de leurs demandes, les diffrents acteurs locaux, y compris le conseil municipal et les ressortissants. Bien quelles sappuient sur les actions de dveloppement, les logiques de mobilisation ainsi que les pratiques des acteurs sont rvlatrices denjeux qui opposent parfois les acteurs.

Le second axe de notre rflexion consiste dcrire, partir de lethnographie dune demande de classes, comment les divergences sont localement touffes et substitues par des logiques de collaboration stratgique6, en mettant un accent sur les ententes entre conseil municipal et lassociation des parents dlves.

Dans le lot des ralisations du PCD II, dans la commune rurale de Banibangou (puits, case de sant, levage, gestion de ressources naturelles), cest t vritablement autour de la ralisation des infrastructures scolaires qumergent des dynamiques intressantes pour lanalyse socio-anthropologique, vu la diversit des acteurs qui sont impliqus et la complexit des liens entre ces derniers. Ces liens sanalysent plusieurs niveaux : entre le projet et son environnement, entre les diffrentes instances locales de dcisions, entre les attentes de la population et les services produits. Le cas de lAPE de Banibangou est pour nous une faon de participer au dbat sur la relation entre dcentralisation et productions de biens et services au niveau local.

6 A partir dun cas sngalais, Blundo montre que les relations entre groupements villageois peuvent passer du conflit lentente en fonction des opportunits qui soffrent eux. Les thses interactionnistes soutiennent que les conflits sont inhrents toute socit (Gluckman, mais en mme

temps que lordre social est toujours un ordre ngoci (Anselm Strauss, 1992).



I. La dcentralisation et les dynamiques associatives :

le dbat

Les tudes consacres aux dynamiques associatives actuelles en milieu rural africain recoupent deux principales thmatiques. Leffervescence associative en milieu rural (Jacob et Lavigne Delville dir, 1994), ainsi que le regain dintrt pour les organisations rurales dans le dbat scientifique, sont conscutifs au dsengagement de lEtat par rapport ses fonctions traditionnelles de dlivrance de biens et services publics, qui a ramen les organisations rurales sur le devant de la scne du dveloppement local7. Mais en moins de dix ans, les processus de dcentralisation en Afrique de lOuest introduisent une nouvelle lecture de celles-ci, et ce sont aujourdhui les politiques de dcentralisation qui servent de focale lanalyse du rle des organisations rurales. Trs vite, la question de larticulation entre la dcentralisation (en tant que projet politique et pratiques sociales) et le dveloppement local a aliment les dbats en sciences sociales (Gentil et Husson, 1996 ; Le Meur, 1999 ; Olivier de Sardan, 1999). Le

dbat autour de la dcentralisation sest dabord construit en termes dopposition entre dun ct lide selon laquelle la dcentralisation, en tant que projet politique, dstructure des dynamiques de dveloppement local, lesquelles prennent corps principalement lchelle villageoise (Gentil et Husson, 1996) et de lautre ct, la thse selon laquelle les actions de dveloppement ne sont visibles qu travers des formes dinstitutionnalisation et quune certaine mise en cohrence ou centralisation est ncessaire (Jean-Pierre Jacob, 1998). Ces deux approches exprimaient les interrogations des chercheurs face linnovation politique et institutionnelle que reprsentait la dcentralisation, au moment o cette thmatique mergeait (au dbut des annes 90 en Afrique de louest, et 10 ans plus tard au Niger). La ralit politique locale actuelle fournit des lments dapprciation sur les rles attendus et ceux rellement assums par les diffrents acteurs de la dcentralisation.

A ct de ces approches, les chercheurs en anthropologie des pouvoirs locaux se sont investis dans lanalyse de la reconfiguration des pouvoirs au niveau local. Lentre en jeu des communes dans des contextes institutionnels dj structurs saccompagne dune redfinition, plus ou moins ngocie, des rapports entre les acteurs de lEtat local. Dans ce contexte, la commune autant que les organisations rurales font leur apprentissage de la ngociation avec les partenaires extrieurs. Cette situation fait merger des interrogations sur les formes darticulations entre les communes, les organisations rurales et les partenaires dappui au

7 Je reprends la dfinition que donnent Gentil et Husson du dveloppement local. Selon ces derniers

le dveloppement local est une dynamique conomique et sociale, voire culturelle plus ou moins concerte, impulse par des acteurs individuels ou collectifs sur un territoire donn (p. 67)



dveloppement local. De faon moins importante apparat la question de la capacit des organisations rurales se substituer lEtat lorsquil sagit de rpondre aux attentes des populations en matire de dlivrance des biens et services publics8. A ce sujet, les opinions divergent et les courants pessimistes expriment de vives inquitudes car selon eux les organisations rurales ne sont pas prpares pour prendre le relais de lEtat (Deveze, 1992). La proccupation souleve par ce type de rflexions peut concerner la fois la gestion des

infrastructures collectives hrites par les communes dans le cadre du transfert des comptences, et la capacit des groupements ruraux mettre en uvre des actions dans le cadre du dveloppement local.

La thse dfendue par le prsent article vise montrer lexistence dune articulation entre les points de vue thoriques opposs souligns plus haut. Je pense quen dpit des ides qui divisent les chercheurs, la dcentralisation et le dveloppement local ont des effets structurants quil faut isoler et analyser. Dans le cadre du prsent travail, le regard sera port sur le processus de construction dune commune rurale.

De lexprience du programme veille sociologique ralis dans la commune de Banibangou (qui intresse le prsent rapport), il en ressort ce bilan :

Sur le terrain, les groupements ont mis en place des organes de gestion propres qui ont peu de liens avec les commissions communales. Dans certains cas, les organes de gestion sont jeunes limage des groupements qui les ont crs, dans dautres cas ce sont des organes peu outills qui se sont vu confier la gestion des

infrastructures nouvelles acquises par les groupements 9

La dcentralisation prfigure lmergence de nouvelles formes de gouvernance autour de la dlivrance des services publics en milieu rural. Elle prfigure galement de nouveaux types de rapports entre lEtat central, lEtat local et les organisations rurales, avec en toile de fond leur rle dans la construction de lEtat local10. Nous nous inspirons ici des rflexions de Pierre-Yves Le Meur qui considre le dveloppement local comme un processus de reconstruction et de relgitimation de lEtat . La dcentralisation, pour ce dernier apparat comme une des modalits de cette reconstruction (Le Meur, 1999).

Une autre catgorie de travaux sintresse aux interrelations entre organisations rurales. Des micro-situations dinteractions montrent que le monde associatif

8 La notion dinquitude a t diversement exprime par les chercheurs. Certains labordent sous langle de la capacit des populations la base produire des biens et services, dautres sinterrogent sur la nature des liens entre le local et le global (repositionnement du pouvoir central dans les arnes

locales), dautres encore posent la question de lappropriation de la dcentralisation (en tant que rforme initie au sommet).

9 Mohamadou, A., 2007, Rapport de synthse, veille sociologique, PCD II-Lasdel

10 Pour Olivier de Sardan, comment les rformes de dcentralisation en Afrique, dont la mise en

place semble inluctable, vont-elles sarticuler avec les multiples organisations paysannes, comits de gestion, associations de dveloppement. Cf. Olivier de Sardan, dcentralisation et dveloppement

local in bulletin de lAPAD n17, p. 103



constitue en lui-mme une arne. Les relations entre organisations rurales sont

ambigus et oscillent entre conflits et coopration (Blundo, 1994). Linstabilit de ces relations peut tre perue comme le reflet des relations entre celles-ci et les partenaires dappui. Jean-Pierre Jacob, ce propos fait remarquer quentre partenaires et structures associatives se dveloppent des relations stratgiques, marques par des manipulations, des ngociations et des confrontations. Le travail de Jacob aide poser le regard sur les enjeux que reprsentent les structures

associatives pour les partenaires dappui, mais galement de faon rflexive, les ressources que reprsentent les projets pour les associations. Rconciliant les thses de Jacob et Blundo, Lavigne Delville fait remarquer que, quelle que soit la nature de ces relations, elles sont structurantes de la ralit sociale (Lavigne Delville, 1992). Et tout lintrt consiste comprendre comment ces relations structurent la ralit sociale, comment derrire ces interrelations, les acteurs parviennent dfinir des rgles de jeu et stabiliser leurs relations.

Les rflexions soulignes plus haut ne sont pas dconnectes de la configuration des pouvoirs politiques locaux. Elles renvoient implicitement la question de la redfinition des rles dans une arne marque par une fragmentation des structures de pouvoir au niveau local. Les interventions de dveloppement apparaissent alors comme des lieux o peut aisment sobserver la redistribution des pouvoirs et rendre complexes les dynamiques politiques locales, selon

Bierschenk :

Decentralization complicates political games at local level. While decentralization signifies the open up new political opportunities and the creation of space for political expressions for previously excluded actorsdecentralization creates greater

fragmentation of political arenas and greater procedural heterogeneity (Bierschenk, 2002)

Les interventions de dveloppement oprant dans un contexte politique de dcentralisation, leur analyse doit prendre en compte la question de la recomposition des arnes politiques locales. La dcentralisation contribue ainsi la fragmentation des arnes de luttes et de ngociation politiques. Eric Hahonou, partir du cas de louest nigrien, dcrit les stratgies danticipation des acteurs locaux travers le renforcement des phnomnes contestataires et les

concurrences pour laccs au pouvoir (Hahonou, 2002). Il serait alors intressant de dcrire les mcanismes par lesquels des interventions de dveloppement local influent sur les anciens ples de pouvoir. Si les interventions de projet tentent de retirer aux autorits traditionnelles le rle de seuls interlocuteurs des populations et de confrer aux groupements villageois une lgitimit juridico-politique (Kassibo, 1997), ces autorits ne disparaissent pas pour autant. Elles se recomposent pour rinvestir les rouages du projet11.

Ce sont autant de proccupations qui seront mises en perspective avec la ralit de la commune rurale de Banibangou.

11 Dans Les courtiers en dveloppement fait une analyse de la diversit des stratgies de recomposition

des acteurs locaux.



II. Le cadre gnral de ltude

Banibangou, une commune rurale enclave oublie par lEtat central

La commune rurale de Banibangou est situe l'extrme Nord-est du dpartement de Ouallam ( lOuest du Niger). Dune superficie d'environ 5000km, la commune compte selon le recensement gnral de 2001 une population de 45000 habitants, composs de Zarma- groupe ethnique majoritaire-, de Peuls, de Touaregs et de Hausa, tous installs depuis plus d'un demi-sicle. L'levage, l'agriculture et le commerce sont les principales activits de la population. Olivier de Sardan parle, propos du peuplement dans le Zarmaganda, de mosaque de groupes divers aux trajectoires confuses voire inextricables (Olivier de Sardan, 1984 :21). La commune de Banibangou appartient au zarmaganda, espace gographique de lOuest nigrien qui connat des crises alimentaires structurelles12. Lenclavement constitue lune des principales contraintes de la commune de Banibangou13. Deux axes routiers cabosss, quasi impraticables en saison des pluies permettent de s'y rendre: Niamey-Ouallam-Banibangou et l'axe Niamey-Balleyara-Banibangou, les

deux axes distants d'un peu moins de 250 km. Cette situation rend la commune difficilement accessible. La localit connat un fort taux dmigration en direction de Niamey ou en direction lextrieur du Niger (Mounkala, 2002).

Lenvironnement institutionnel local

Du point de vue institutionnel, la commune de Banibangou jouit d'un statut la fois intressant et complexe pour l'analyse politique. Sur un mme territoire coexistent trois types de pouvoirs publics ports par le poste administratif, le secteur14

et rcemment la commune. Cette cohabitation va impulser une dynamique

nouvelle dans les relations entre ces pouvoirs.

Le poste administratif cre en 1962 et la commune actuelle ont la mme dlimitation. Ce qui na pas pos de problme dans le choix du chef-lieu de commune, contrairement ce qui a pu tre observ ailleurs15. Historiquement, les

12 Hamidou A. SIDIKOU: "Une rgion sahlienne en crise: le Zarmaganda", sous-programme

UNESCO dcembre 1987. Une tude plus rcente ralise Ouallam dans le cadre du programme Analyse rtrospective de la crise alimentaire au Niger en 2005 , voir le rapport de Kon Mariatou.

13 Rapport de ltude sociale et gographique/ situation de rfrences dans le dpartement de Ouallam et la commune rurale de Banibangou, 2005, PCD II, p.16

14 Certains cantons sont dcoups en plusieurs secteurs ayant leur tte un chef de secteur dsign

par le chef de canton. Les chefs de secteurs sont les reprsentants du chef de canton.

15 Cf. ECRIS, dans la commune rurale de Karguibangou (Dosso) et dans bien dautres, le choix du chef-lieu de commune a raviv les antagonismes politiques anciennes entre les gros villages.



limites du poste administratif sont galement celles du secteur, dcoupage opr

par la chefferie de canton dans le cadre de l'administration de la population. Le secteur compte plus d'une trentaine de villages.

Fort de cet ancrage historique, le statut du village va se renforcer juridiquement et administrativement avec la loi sur la dcentralisation qui consacre le passage des postes administratifs au rang de commune. Enfin une dimension conomique a jou galement dans le choix de Banibangou comme chef-lieu de commune. En

effet, par le pass, le village a jou un rle conomique important en tant que centre de distribution et de vente des vivres. La prsence des magasins de l'office des produits vivriers du Niger (OPVN) constitue aujourd'hui encore les ''vestiges'' dun pass conomique racont firement par les anciens du village.

Ainsi trois sortes de lgitimit coexistent et confirment Banibangou, comme village devant abriter le chef-lieu de la commune du mme nom : lgitimit historique, pass conomique et fondement juridique.

Le paysage politique est domin par la prsence de deux partis: le MNSD et le PNDS. Aux lections locales de juillet 2004, cette configuration s'est transpose au niveau du conseil municipal qui comprend 14 membres lus, dont 9 pour le MNSD et 5 pour le PNDS. Dans le chef-lieu de commune, le PNDS compte 2 conseillers contre 1 au MNSD.

Les services dconcentrs dans la commune

Les services dconcentrs de l'Etat prsents dans la commune de Banibangou sont la sant, l'ducation, l'levage, l'agriculture, l'environnement16. Ils prsentent presque tous la mme organisation: un responsable de service, parfois second par un agent constituent le personnel qui doit couvrir toute la commune. De fait, quand on aborde la question de leur fonctionnement, on est frapp par la constance des discours classiques sur "l'insuffisance des moyens et du personnel".

Lducation, un secteur nglig par les interventions extrieures Banibangou

Lanalyse du tissu associatif de la commune de Banibangou montre la faiblesse des interventions extrieures dans le domaine de lducation. En effet, les premires formes dappuis apportes dans la localit et qui remontent aux annes 1970 se sont focalises sur la cration de coopratives, travers le projet intgr nord-Ouallam mis en uvre par la CARITAS. Le projet visait le dveloppement de la culture marachre par le biais de la mise en valeur de mares17. De 1991 1994, la localit a bnfici dun appui du Japon qui a concern la ralisation

16On note aussi la prsence des forces de scurit (gendarmerie et Forces Nationales d'Intervention

et de Scurit).

17 La CARITAS a ralis au moins 80 puits sur lensemble de la commune de Banibangou.



dinfrastructures (la rsidence actuelle du maire, les locaux de la mairie, un chteau deau reconverti en puits).

Au dbut des annes 2000, on assiste lintervention du projet de rduction de la pauvret (PRP) qui sest intress la ralisation d'infrastructures publiques (digues, banques cralires, puits, hangars de march, etc.). Dans la perspective d'obtenir des crdits, plusieurs groupements fminins sont cres.

La Subvention pour le Dveloppement du Secteur Agricole (SDSA), intervient travers l'ONG APRODEN dans l'organisation, l'encadrement maracher et le crdit fminin. Cet acteur s'est spcialis dans l'encadrement des exploitantes qui travaillent sur des espaces amnags. Des crdits fminins et la distribution de matriels de culture de contre-saison ont accompagn l'encadrement maracher.

Lassociation nigrienne pour la promotion de lirrigation prive (ANPIP) annonce son arrive. Ses activits se focalisent sur les travaux de canalisation autour de la mare de Banibangou.

On remarque que les interventions extrieures dans la commune de Banibangou sont concentres sur le dveloppement agricole, avec pour cibles principales les femmes. Cette situation a considrablement contribu organiser les femmes autour d'actions collectives et faire de ces celles-ci les interlocutrices des

promoteurs de dveloppement qui interviennent dans la zone. Ce qui peut apparatre comme une discrimination au profit des femmes sexplique par le fait que, Banibangou, la culture marachre reste une activit essentiellement fminine. A travers les activits d'amnagement maracher, les femmes ont russi se construire un monopole. Elles matrisent le circuit de la production marachre. Les groupements fminins taient en lthargie depuis quelques annes; ils ont refait surface avec larrive du programme de coopration dcentralise (PCD II). Il faut noter que le secteur de lducation est rest le parent pauvre des interventions extrieures que la localit a connues.

Les enjeux locaux autour de lducation

Selon une tude-diagnostic ralise en 2005, la commune a un taux de scolarisation de 31,97%. Ce taux est nettement infrieur la moyenne nationale (52%) et au taux enregistr par la rgion de Tillabri (48,4%)18. On y enregistre vingt-cinq coles primaires, cinquante-cinq classes dont environ 33% ne sont pas encore en matriaux dfinitifs19. La population scolarisable est de 7650 personnes. Si on sen tient une moyenne de 44 lves par classe, les besoins de la commune en infrastructures scolaires pour lanne 2005 seraient de lordre de 173 classes. Hors ces besoins ne sont satisfaits qu environ 31%.

18 Statistiques du ministre de lducation de base et de lalphabtisation, 2004-2005, pp.83-84.

19 Sur 55 classes, 11 sont en paillotes, 37 en matriaux dfinitifs et 7 en banco. Ltude-diagnostic fait ressortir 44 lves pour un enseignant.



Le choix de lducation comme thme danalyse dans le prsent article tient un certain nombre de dynamiques particulires observes dans la commune de Banibangou. Bien avant larrive du projet, la question de lcole tait dj au centre de rencontres organises par les ressortissants de lensemble du dpartement de Ouallam (auquel est rattache la commune de Banibangou) qui avaient jug utile dappuyer ce secteur (infra, p.16). A Banibangou, limportance de la question tient au fait que la localit abrite le second collge de tout le

dpartement ct de celui de Ouallam. Ensuite, il y a la fentre dopportunit que constituent les possibilits dappuis financiers offertes par le PCD-II dans le cadre de lquipement des coles en salles de classe. Les conseillers lus, quant eux, sont conscients que le faible niveau du budget de la commune ne permet pas de faire des investissements aussi importants que la construction de classes ou la ralisation de puits villageois. Le cofinancement, en plus de la subvention du PCD-II, apparait aux lus locaux comme une solution pour sauver la face vis--vis des demandes de classes. Enfin la construction de classes reprsente un enjeu symbolique aussi bien pour les lus locaux qui en encourage les demandes travers les cofinancements, que pour les responsables locaux du projet qui y voient un signe de visibilit extrieure.

Le dispositif du programme de coopration dcentralise (PCD-II) :

une enclave institutionnelle

Le PCD-II fait suite un projet financ sur le 7me FED, le PCD-I (1996-1999)20. Aprs avoir soulign comme acquis du PCD-I, limplication des populations dans la ralisation des microprojets, lvaluation du PCD-I a galement mis en exergue quelques faiblesses que corrige le PCD-II, notamment linsuffisance en matire de dveloppement local. Dune dure de cinq ans (2003-2007), le PCD-II est financ hauteur de 7,15 millions deuros par lUnion europenne sur 8me FED. Le gouvernement du Niger a un rle de supervision et de matrise douvrage. Le PCD-II intervient dans les rgions de Dosso et de Tillabri (Ouest du Niger), les mmes zones dintervention du PCD-I. Le renforcement des organisations de la socit civile et laccompagnement du processus de transformation de lEtat (dsengagement et dcentralisation) en sont les missions principales.

Le programme de coopration dcentralise est thoriquement conu de manire limiter linfluences des pouvoirs existant dans la commune, susceptibles de constituer une entrave la bonne ralisation de ses actions. La dmarche est en rupture avec les approches classiques des projets qui rservent une place de choix aux dtenteurs de pouvoirs (la chefferie, les services techniques, les autorits administratives, voire les leaders politiques locaux), dans les localits o ils interviennent. Si ailleurs, ces diffrentes catgories dacteurs jouaient un rle dinterface entre les projets et la population bnficiaire de par leur stratgie

20 Programme de coopration dcentralise, convention de financement n6395/NIR, projet n8 ACP NIR 028, p.2, dcembre 2003



daccaparement ou des pratiques de pages (Bierschenk et Olivier de Sardan, 1998), le dispositif du PCD-II a russi, en tout cas de faon formelle briser ce maillon intermdiaire des chefs coutumiers et intervenir directement auprs des

populations.

Du point de vue institutionnel, le PCD-II appartient la catgorie des projets qui ont une existence autonome lchelle locale (Olivier de Sardan, 1999 :151), ce qui lui donne une marge daction propre. Il interagit directement avec les populations par lintermdiaire de ses agents de terrain, sans passer par les structures prexistantes son arrive, quelles soient de lEtat, de la commune ou de la chefferie. Le projet introduit une rupture avec les approches participatives classiques, dans la seule mesure o les structures du projet ont russi garder le contrle et la gestion des ressources. On assiste pour le cas du PCD-II une participation contrle . La conception du PCD-II prexiste au processus de dcentralisation. La premire phase du programme (PCD-I) est mise en uvre avant lavnement des conseils municipaux ; la seconde phase (PCD-II) dmarre aussi avant la mise en place des communes qui est intervenue au second semestre de lanne 2004. Cela explique en partie que le dispositif du projet se soit peu intress au rle de la commune dont on ignorait encore les modes de fonctionnement.

Le projet et son dispositif dintervention

Le PCD-II est ralis par une cellule de coordination base Niamey qui sappuie, conformment la politique du faire-faire, sur une quipe dencadrement base Banibangou appele oprateur local dcentralis (OLD)21. LOLD encadre le processus et accompagne la rflexion au sein des communauts, anime la planification locale et contribue llaboration dun plan dinvestissement local dans lequel figure les actions appuyer. LOLD de Banibangou est compose de trois agents : un chef dquipe qui assure la coordination du travail dencadrement et deux animateurs. En plus de son rle dappui-conseil, lquipe dencadrement assure la supervision des actions des groupements villageois.

Le dispositif du projet fait la part belle aux populations par le biais dorganisations villageoises. Toute une structuration caractrise la charpente institutionnelle du projet. On a des grappes constitues dun ensemble de villages regroups selon des affinits sociales ou historiques22. Le regroupement sest fait sur des bases volontaires , laissant aux populations le libre choix du centre de grappe auquel elles veulent tre rattaches. Des assembles villageoises coordonnent les processus

dcisionnels au sein des villages et procdent la dsignation des dlgus de village.

21 Les agents de lOLD sont mis la disposition du PCD-II par des cabinets dtudes ou des ONG.

22 Les villages centres de collecte des impts pendant la colonisation ont t retenus comme centres de grappes.



Leur rle a t dterminant au cours de la phase de diagnostic pour lidentification des contraintes du village et la dfinition de des priorits.

Au niveau des grappes, des dlgus de grappes sont choisis lissue dassembles villageoises selon des critres dfinis par les populations elles-mmes. Ceux-ci assurent le relais de la chane de communication entre le projet et les populations de la grappe. Dsigns par lensemble des dlgus de village, les dlgus de grappe (au nombre de trois par grappe) ont un rle reprsentatif. Un certain nombre de critres, dfinis par les populations elles-mmes, ont t mis en avant pour la dsignation des dlgus. Ce schma cre ainsi une rupture avec le modle classique de lauto-dsignation . A lchelle des grappes, des axes prioritaires de dveloppement ont t dgags pour servir de cadre de rfrence local aux actions de

dveloppement.

Les dlgus de grappe sont adoubs du pouvoir de dcision que leur confre le statut de membre dun comit dagrment. Cet organe qui prsente une composition htrogne incluant la fois des reprsentants du conseil communal et du projet, confre nanmoins plus de pouvoir aux dlgus de grappe. Le Comit dagrment se runit lissue de chaque appel propositions pour procder lvaluation des demandes de microprojets proposs par les organisations de base (groupements, associations, etc.). Seuls les dlgus de grappes ont le droit

dvaluer les demandes des organisations de base. Les reprsentants de la mairie et les agents du projet qui assistent aux travaux du comit dagrment se contentent du rle dobservateurs. Les dossiers retenus par le comit dagrment sont enfin soumis lapprobation du conseil municipal.

Le dispositif institutionnel du PCD II retire aux autorits municipales le contrle sur lvaluation des microprojets. Toutefois, le conseil municipal retrouve son pouvoir au moment dapprouver les actions retenues par le comit dagrment. La ralit fonctionnelle rvle quil y a plus partage entre les organisations rurales et les lus. Si le rle des premires consiste en la slection des groupements bnficiaires, laccs aux ressources nest vritablement possible que si les seconds valident les rsultats du comit dagrment. De plus, cette validation conditionne la mise en uvre des actions par le PCD II. Acteur absent dans le fonctionnement du projet, le conseil municipal nen demeure pas moins prsent dans le processus dcisionnel. Mme si dans lensemble, les actions retenues au comit dagrment ont presque toutes t valides par le conseil, nous verrons plus loin que les lus restent indpendants dans leurs dcisions. Institutionnellement, le dispositif du projet na pas prvu de voie de recours au cas o le conseil municipal en venait rejeter une action.

La procdure a ainsi permis la ralisation de plusieurs actions de dveloppement dans la commune. Les premires subventions ont fini par susciter un engouement chez la population qui, il faut le dire, tait rticente lors du dmarrage du projet. Les populations taient peu convaincues dans de lide dune subvention non remboursable; les microcrdits tant devenus depuis quelques annes une des



principales actions de dveloppement des projets de dveloppement dans les

campagnes23.

Les offres du programme de coopration dcentralise

Les activits du projet sont finances grce un fonds dinvestissement ouvert aux groupements villageois pour la ralisation de microprojets. Les subventions sont

censes tre un moyen susceptible dengager les populations dans des actions collectives avec comme objectif sous-jacent, la structuration dune socit civile locale. Il sagit, pour le projet dinscrire la population, dans le processus dcisionnel local travers des instances locales,. Les appuis du projet ont t orients vers trois grands types dactions : lconomie locale, la structuration de la socit civile et la ralisation dinfrastructures publiques.

Lamlioration de lconomie locale

Au cours de lintervention du projet, les subventions ont t domines par lappui aux activits visant lamlioration des revenus des populations. Lavnement du projet dans la commune a donn un nouveau souffle une population pour laquelle llevage reprsente une activit essentielle. Les dossiers de demandes dlevage ont domin tous les appels propositions lancs par le PCD-2. La pratique de llevage dans cette localit est favorise par un environnement cologique propice cette activit (bonne disponibilit fourragre, zone dominante pastorale). Il faut cependant noter quau fil des appels proposition, les demandes dappui pour les actions dlevage ont connu une baisse et lon a assist une diversification des demandes de la population. Les demandes ont t orientes vers la ralisation dquipements caractre conomique (demandes de moulins, de banques de crales et de boutiques villageoises). Ces demandes se sont accrues passant en valeur relative de 7,07% 20%24.

La structuration de la socit civile

Les comits dagrment, instance de dcision au niveau des grappes, devraient terme voluer vers la mise en place dun cadre de concertation regroupant le pouvoir municipal et les organisations de base. Lavnement du projet a favoris la floraison dun nombre important dorganisations de base lintrieur desquelles les populations sorganisent pour solliciter des actions de dveloppement. Cette approche favorise lapparition dune action collective, au sens de projet commun.

23 On dnombre une multitude dintervenants qui se sont succd sur nos sites et dont les offres de service sont domines par le micro-crdit . Autour de ces activits sont greffes parfois des

activits connexes peu visibles. Le recouvrement des prts fait lobjet de nombreux procs entre institutions de micro-crdit et les bnficiaires.

24 Enqute de suivi an-2 de 2006.



Si on peut mettre au compte du PCD-II lavantage davoir russi crer une dynamique de groupe au sein de la population, il faut cependant relever que ces dynamiques sont restes limites. Lmergence de la socit civile englobante lchelle de la commune ne sest pas ralise. Les dispositifs mis en place par le projet pour insuffler cette dynamique nont pas fonctionn. Les concertations prvues entre grappes ou, lintrieur des grappes entre les dlgus des villages, ont t suspendues du fait des longues distances qui sparent les

villages et parfois aussi, il faut le dire cause du manque de motivations des dlgus de grappe. IL faut souligner que le projet avait institu des indemnits de transport pour les dlgus de grappes lorsquils prennent par aux travaux du comit dagrment, ces derniers navaient pas toujours le mme enthousiasme se retrouver entre grappes ou au sein des grappes, entre villages, sans prise en charge. Les initiatives prises par les grappes qui accueillent, consistant des prises en charge de lentretien des dlgus htes, na pas rsist aux difficults alimentaires de 2005. De plus, en priode de travaux champtres, certains dlgus prfrent aller dans leur champ plutt que de prendre part des runions entre grappes.

Le comit dagrment qui reste lun des cadres de participation populaire au processus dcisionnel tend lui aussi, aprs avoir rendu de loyaux services ses dbuts, disparatre avec la fin du projet. Les reproches faits cet organe de ntre fonctionnel quau moment des sessions dvaluation des dossiers, nont pas t exploits pour le rendre plus efficace et prenne. Pourtant, les membres du comit dagrment sont sans conteste, grce leur connaissance en matire dvaluation de microprojets, des acteurs dterminants dans le processus de dveloppement local.

Lamlioration de loffre de services publics de base

Du fait des rares interventions extrieures que connat la commune, les infrastructures publiques sont vtustes et insuffisantes. Les quelques infrastructures publiques ont t construites depuis plus de 10 ans. A cela il faut ajouter la concentration de certains services au niveau du chef-lieu de la commune et leur faible prsence dans les villages loigns25. Cette situation explique les

importantes demandes locales en infrastructures de base que le projet tente de satisfaire.

Sur le terrain, on note sur lensemble des subventions du PCD-II une trentaine dactions26 qui concernent directement la ralisation dinfrastructures scolaires, sanitaires et hydrauliques. Si au dbut de lintervention du projet, ces actions intressaient peu de groupements, on note toutefois une nette progression au fil des appels propositions. Plusieurs raisons sont lorigine de cet accroissement

25 Certains villages sont situs plus de 50 kilomtres du chef-lieu de la commune

26 Sur un total de 79 actions ralises dans la commune, on dnombre 19 salles de classes, 9 puits et

2 cases de sant. Les ouvrages reprsentent prs de 40% de lensemble des actions ralises dans la commune.



des demandes dinfrastructures. Les groupements ont exploit des rseaux extrieurs constitus par les ressortissants de la commune27. Ceux-ci ont en effet, t rgulirement mobiliss par les paysans dans le cadre de la ralisation des infrastructures. Dans certains cas, ces derniers en sont les principaux instigateurs. Le recours aux ressortissants marque le dpassement du cadre du village et prolonge les frontires du local vers lextrieur. Comme il a t observ avec les lections locales et le processus de communalisation, la ralisation des

infrastructures favorise le retour au terroir .

Depuis son installation en dbut 2005, le conseil municipal enregistre des demandes de classes que le faible budget communal ne peut satisfaire. Larrive du PCD-II est perue comme une opportunit (Olivier de Sardan et Abdoua, 2000) que les autorits de la commune saisissent pour simpliquer, aux cts des organisations de base, dans la ralisation dinfrastructures sociales. Quels sont les modalits et niveaux dimplication du conseil municipal dans la mise en uvre des infrastructures collectives ?

La commune et la ralisation des infrastructures publiques : discours

et pratiques

Le cofinancement des demandes des groupements

Dans le dispositif du projet, la commune se donne un nouveau rle jouer. Elle intervient sur deux registres par lesquels elle redfinit ses rapports avec les organisations de base dune part et avec le dispositif institutionnel du projet dautre part. Etant dans lincapacit financire dentreprendre, sur fonds propres, des investissements sociaux importants, le conseil municipal se tourne vers les groupements villageois pour les inciter adresser le maximum de demandes en infrastructures collectives (classe, puits). Le conseil joue sur le caractre prenne de ces infrastructures qui doivent profiter tout le monde , contrairement aux activits dlevage qui restent la proprit individuelle des seuls membres des groupements (maire de la commune de Banibangou, 2006).

Le discours dincitation est, en aval, soutenu par une politique de financement partiel de la contribution exige aux groupements comme conditions daccs la subvention, dans le cadre de la ralisation dinfrastructures. Les groupements bnficiaires de salles de classe et de puits peroivent ainsi une enveloppe de 150.000F28 CFA comme appui de la commune. Les raisons invoques par le premier responsable de la commune sont claires.

27 Pour plus de dtails sur le rle des ressortissants, voir Amadou Oumarou

28 Lappui de la commune sest largi la ralisation de cases de sant comme cela a t le cas dans le village de Darey Dey. La commune a contribu hauteur de 500000Fcfa pour ajuster le budget de

construction et viter que cette infrastructure soit perdue .



Les classes et les puits sont des infrastructures qui bnficient tout le monde. Normalement c'est la commune d'en raliser; mais si nous trouvons un partenaire qui dcide de le faire notre place, on ne peut qu'apporter notre contribution. Les infrastructures, c'est pour tout le monde alors que l'levage, par exemplea ne

profite qu'aux seuls membres des groupements (maire de la commune de Banibangou, 2006)

Les propos du maire de Banibangou expriment clairement la logique institutionnelle29 qui sous-tend lappui de la commune aux groupements. Ce qui intresse les autorits communales, cest de pouvoir sappuyer sur les groupements pour doter la commune dinfrastructures collectives. Face un problme (celui de lincapacit de la commune raliser des infrastructures), le cofinancement apparat comme la modalit retenue par le conseil. Les questions relatives au fonctionnement de ces infrastructures, leur entretien, ne sont pas vritablement des priorits pour les lus locaux. Le programme vient enlever aux responsables communaux une pine du pied en comblant leur incapacit produire des biens publics. Le projet permet de ce fait aux lus locaux de sauver la face devant la population qui est de plus en plus impatiente de voir se raliser les promesses lectorales faites par les lus locaux. Les infrastructures reprsentent un intrt politique dans l'arne locale. Derrire ce cadre de partenariat se joue pour les responsables municipaux la lgitimation et la matrialisation de leur mandat la

tte de la commune. Par cette stratgie de rcupration, les autorits de la commune entendent amliorer leur image et disposer dlments de bilans solides pour les chances politiques venir. Par leur personne, c'est aussi laudience du parti majoritaire (le MNSD30) au conseil municipal qui se joue partir de la ralisation des infrastructures communautaires.

Toutefois, lexprience a rvl la fragilit de linitiative prise par le conseil municipal. Elle sest vite mousse aprs le second appel propositions. Les recettes municipales et la taxe de march sur lesquelles le maire et ses collaborateurs comptaient btir leur politique de subvention sont faibles. Elles sont tributaires du civisme fiscal des populations et des alas saisonniers. Ce fut le cas en 2005 avec la crise alimentaire qui a fait baisser le taux de recouvrement de la taxe municipale31. De lautre ct, les demandes dinfrastructures se sont accrues. Cette situation a rendu impossible lexcution du budget de la commune qui slevait en 2005 40 millions de francs Cfa. Sur le terrain, la commune tait devenue incapable de faire face aux nombreuses demandes de cofinancement adresses par les groupements.

Lanne dernire [2005], le conseil municipal a pris lengagement de co-financer des infrastructures hydrauliques et scolaires.

29 Gentil et Husson opposent la logique fonctionnelle la logique institutionnelle.

30 Le mouvement national pour la socit de dveloppement, actuel parti au pouvoir.

31 Dans un entretien du 24 septembre 2006, le deuxime adjoint au maire de la commune situe

environ 28% le taux de recouvrement de la taxe municipale. Ce taux constitue une performance par rapport au taux de 2005, anne de crise alimentaire, qui tait de 3,44% au 19 juin 2005.



Lappui a-t-il continu dans ce sens ?

On na pas dargent actuellement pour le faire. Avant, on la fait car on a donn

notre quote-part tous les groupements et APE qui ont bnfici dinfrastructures. Il y a eu 4 classes et 3 puits qui sont passs. Sur les 3 puits, la mairie a donn deux villages et sur les 4 classes galement la mairie a donn 3 villages. Pour les autres, on va voir ce quon a collect comme recette (vice-maire de la commune de Banibangou).

Le choix opr par la mairie, visant encourager les demandes dinfrastructures lui confre de facto un droit de regard dans le processus de gestion de biens collectifs et dans le fonctionnement des groupements qu'elle cofinance. Sur le terrain, lors de la collecte des fonds, le maire organise des runions priodiques, runions au cours desquelles un compte rendu des cotisations lui est dress. Par ailleurs, le maire ou son reprsentant, accompagn des membres du comit de gestion de lAPE supervise les travaux de construction. Il sest ainsi institu une sorte de rgles implicites qui organisent les rapports entre les lus locaux et les groupements villageois bnficiaires de la subvention de cofinancement.

Pour marquer sa prsence dans la ralisation des infrastructures collective, le conseil municipal de Banibangou conditionne dsormais son appui aux groupements villageois. Cette dcision a t prise lors dune sance de validation des travaux du comit dagrment :

Dsormais, les APE doivent consulter dabord la mairie avant de monter des dossiers dquipements. Il ne sert rien de prsenter des dossiers qui, une fois accepts, auront du mal tre raliss (maire de la commune de Banibangou, 11 novembre 2005)

La dcision du conseil municipal intervient pour redfinir les rgles de cofinancement des infrastructures et les conditions de partenariat avec les groupements villageois. Ces conditions sont apparues aprs avoir constat lincapacit de certaines APE mobiliser la contribution financire exige par le programme. Les rgles dfinies par la commune viennent ainsi se superposer aux conditions daccs la subvention du projet. La ralisation des infrastructures se fait selon deux types de rgles non opposes, mais complmentaires.

Le rle de la commune dans le dispositif du PCD-II

La ralisation dinfrastructures a permis de renforcer les rapports entre la mairie et lorganisation locale de dveloppement charge de la mise en uvre des actions du PCD II. Ces derniers effectuent de faon conjointe des sorties sur le terrain, loccasion de la rception douvrages ou en cas de problmes de ralisation douvrages lors des missions de suivi ou de sensibilisation.

Dans ce processus dimplication du conseil municipal dans le dveloppement local, on est frapp par labsence des commissions mises en place dans la commune. Ces structures ont t mises en place pour dcentraliser et partager le pouvoir communal entre les conseillers. Au regard des attributions qui ont t confres ces commissions, cest la commission dveloppement qui



devrait jouer le rle dinterlocutrice directe du projet auprs du conseil municipal. Cette structure est efface par le dynamisme dun maire dot dun capital culturel largement suprieur celui des autres conseillers. Les faits montrent linutilit des commissions qui semblent tre cres plus par souci de formalisme institutionnel que pour les missions quelles devraient vritablement assurer.



III. Ethnographie dune demande : la construction dun bloc de classes

Les infrastructures scolaires, un rel besoin pour la commune

Le secteur de lducation comprend deux cycles : le secondaire et le primaire.

Le cycle secondaire est matrialis, dans la commune de Banibangou, par la prsence du collge d'enseignement gnral, cr en octobre 2000. Administrativement, ltablissement dpend de l'Inspection de l'Enseignement Secondaire (IES) de Filingu dont il reoit irrgulirement la visite. Le personnel enseignant se compose de huit professeurs (toutes disciplines confondues), ayant essentiellement le statut de contractuels de l'ducation.

Ltablissement dispose officiellement de deux salles, classe ralises en 2003 sur

fonds du budget de la collectivit. Pour faire face l'insuffisance des salles de

classe, l'ex-magasin de stockage des crales construit par le projet japonais a t

amnag pour servir de salle de cours la classe de 3me qui compte 16 lves. Le

collge connat un problme de sous- quipement chronique illustr par les propos

du directeur du collge:

les moyens de travail n'ont pas t mis notre disposition. Vous voyez par exemple, on a 3 livres de lecture pour 16 lves en classe de 3me. La classe de 5me compte 32 lves et dispose d'un livre de franais et de 5 livres de biologie , (S.I., directeur du collge de Banibangou).

L'tablissement fonctionne, en partie, grce une initiative personnelle du

directeur. A l'aide d'une machine crire (style dactylo) rcupre au niveau de

l'inspection, ce dernier russit multiplier les textes de cours aux lves de 3me. Il

a adress avec succs, auprs des ressortissants de la localit, des requtes de

tables-bancs. Cet appel a eu un cho favorable. Un dput national originaire de la

localit, plac la tte de l'association des ressortissants du dpartement de

Ouallam, a fait don de 42 tables-bancs pour quiper le collge.

Deux types d'enseignement sont dispenss au cycle primaire: le formel et le non formel. Au niveau de lenseignement formel, l'cole primaire traditionnelle de Banibangou a t cre en 1961. En 2006, l'tablissement comptait un effectif de 376 lves pour 84 tables-bancs, soit un ratio de 5 lves par table-banc. Par manque d'quipement dans certaines classes, "les lves prennent cours mme le sol" dit le directeur. Le personnel enseignant est compos de 8 agents dont 7 contractuels qui n'ont d'ailleurs reu aucune formation initiale de l'Ecole normale.

L'enseignement non formel est reprsent Banibangou par une mdersa (franco-arabe) ouverte en 1993 et qui compte 2 classes.



Devant la dfection de l'Etat et la raret de l'appui des partenaires traditionnels de la localit (PAM et Aide & Action), la communaut, regroupe au sein de l'Association des Parents d'Elves (APE), multiplie les initiatives pour prendre en charge l'ducation. Le dynamisme de cette association s'est manifest la rentre scolaire de 2004-2005 par une contribution financire hauteur de 28.000 F.CFA. Cet argent a t utilis pour la construction d'une classe en paillote et l'achat de matriel de travail : craie, ardoises, cahiers.

Deux structures constituent les cadres de concertation pour les partenaires locaux de l'cole. Il y a dabord les comits de gestion (COGES), cadres de rencontres entre parents d'lves et enseignants. Au sein des COGES sont dbattus les problmes de l'cole primaire avec en toile de fond une plus grande responsabilisation des parents dans l'ducation des enfants. Leur contribution financire, en dehors des 28000 F.CFA sus mentionns, atteint prs de 100.000 F.CFA.

Le second cadre de concertation est ponctuel. Il sagit d'un forum sur l'ducation dans le zarmaganda tenu en 2006. Cette rencontre a permis la mise en place d'un

comit charg du suivi des recommandations issues du forum. Linitiative a abouti louverture d'un compte bancaire aliment rgulirement par les contributions des ressortissants de Ouallam rsidant Niamey.

En somme, le secteur de l'ducation est entirement port par la communaut travers des formes d'action individuelle (mcnat), collective (COGES) et supra-locale (comit dpartemental de suivi). La contribution des parents se mesure directement travers des cotisations frquentes. Les efforts combins des organisations collectives et des parents individuellement pris participent de la production de l'offre d'ducation normalement relevant des attributions de l'Etat32. Cest dans un tel contexte de lducation que le programme de coopration dcentralise va intervenir Banibangou.

Avoir un bloc de deux classes, lhistoire dune demande

LAPE du village avait sollicit la ralisation dun bloc de deux classes (dont le montant de subvention slve 11.996.072 Fcfa) pour renforcer les capacits daccueil de lunique collge denseignement gnral (CEG) qui reoit lensemble des lves de la commune (Hamani, 2005 :12). Dans le contexte de lducation ainsi dcrit, linitiative de lAPE rpond un besoin rel de la commune. Elle

32 Au regard de la loi 2002-013 du 11 juin 2002, portant transfert de comptences aux rgions, aux dpartements et aux communes, la construction et lentretien des tablissements du cycle de base II (collges et Lyces) et des centres dalphabtisation sont assurs par le dpartement (art.58). Cest galement au dpartement de participer lacquisition des manuels et fournir scolaires (art.60). La commune participe la construction des coles du cycle de base (primaire) et prscolaire, des centres

permanents de post-alphabtisation et assure leur entretien, de mme elle assure le recrutement et la gestion du personnel auxiliaire (art.62).



rencontre galement les proccupations dgages lors du forum sur lducation dans le dpartement en 200533.

Pour comprendre la place accorde lcole dans la commune, interrogeons les cadres de rfrences locaux (CARELS) labors dans les diffrentes grappes du projet. Parmi les axes prioritaires dgags par les populations, le dveloppement de lducation occupe entre la deuxime et la sixime place sur un ensemble de 9 axes. Le rang quoccupe lducation dans les cadres de rfrences locaux (CARELS) tmoigne, lchelle des grappes, de la divergence des rapports des populations lcole. Cette situation traduit lcart entre les cadres thoriques ou les outils de planification et la ralit des besoins des populations. Lcole apparat comme un rel besoin structurel, mais reste un intrt peu visible au regard des CARELS. Si lcole a fini par simposer localement comme un besoin dans la commune, il faut souligner que ce besoin est impuls den haut , dun en haut lchelle de la commune, c'est--dire des autorits municipales vers les populations la base. En nous rfrant lenqute-diagnostic de 2005, lducation a t classe la vingtime position (sur 21) dans les contraintes de la commune rurale de Banibangou 34

La rappropriation de la demande par le conseil municipal

Les classes : objet de dbat au conseil municipal

Devant lenjeu que reprsente le bloc de classes, le conseil municipal a pris le devant des choses pour sadresser directement la population de la commune. Le comit dagrment avait dans un premier temps retenu la demande de bloc de classes avant que celle-ci soit par la suite rejete au conseil municipal pour incomptences de la commune raliser des infrastructures scolaires relevant du cycle secondaire . Sans vritablement abandonner laction, les autorits municipales ont continu mener des rflexions sur les voies et moyens pour relancer une demande dune aussi grande porte symbolique. Linscription de la question au conseil municipal et le dbat quelle suscita tmoignent de lintrt que les autorits accordent ce projet, comme cela ressort dans le discours de ladjoint au maire de la commune :

Lorsquon a chou avec les deux classes l, a nous a vraiment choqu au niveau du Conseil [municipal]. Aprs on a tenu une runion entre conseillers pour voir comment on peut faire pour rebnficier du bloc de classes-l. On a dit quil faut

33 Un forum sest tenu dans le dpartement de Ouallam en vue de rflchir sur la situation de lcole. Il faut prciser que la localit se caractrise par un taux important de migration, surtout des filles vers Niamey o elles sont employes comme domestiques.

34 Situation de rfrences dans le dpartement de Ouallam et la commune rurale de Banibangou, 2005, p.17



quon passe par les gens35 car aprs tout, le CEG, cest pour la commune, les lves de toute la commune viennent l. On sest dit quil faut que les villageois nous

viennent en aide pour la somme ncessaire

Cependant, les marges daction de la commune sont limites par les conditions institutionnelles du projet pour lequel seule une organisation de base est autorise adresser une demande de subvention. Il faut galement ajouter le niveau lev de lincapacit financire de la commune prendre en charge elle toute seule la contribution en espces qui conditionne laccs la subvention du PCD-II. Il fallait de ce fait trouver des sources de financement extrieures.

Recherche de fonds et recours aux ressortissants

A lissue des rflexions menes par le conseil municipal, des rencontres furent organises avec des ressortissants de la localit en vue de les rassembler autour de luvre. A lintrieur de la commune, des concertations et une campagne de sensibilisation furent organises par le maire en personne, aid dans sa tche par les conseillers et les membres du bureau de lAPE. La qute de ladhsion populaire au projet a favoris le retour des conseillers dans leur zone politique36 respective pour convaincre leur lectorat. On a jou sur lassise politique dont jouissent les conseillers auprs de la population. Ce retour a reprsent implicitement un enjeu politique pour chacun des conseillers : tester lassise de ces derniers dans leur zone politique.

Avec les populations, les rencontres ont port sur les modalits de participation des villages la ralisation des salles de classe. Le principe de la participation volontaire a t retenu comme mode de mobilisation de la contribution en espces. Cette participation devrait soprer en tenant compte de limportance dmographique des villages, prcise le secrtaire gnral de lAPE

La commune compte 40 villages administratifs. Nous avons fait le calcul pour savoir combien chaque village doit verser. Nous avons tenu compte de la taille du village. Cest ainsi quil y a des villages qui ont cotis 25000F Cfa, dautres 20000Fcfa. Les petits villages ont pay 10000F Cfa. Nous avons collect au total 631.870F Cfa

Les big men de la localit nont pas t en marge du processus. La participation de ces derniers a contribu encourager les populations dans leur uvre de ralisation du bien public que reprsentent les classes. Le dput du dpartement, localement apprci pour son mcnat, sest illustr en versant lintgralit de la subvention demande lAPE. Les sommes collectes auprs des villages ont servi alimenter une caisse ouverte cet effet. Lusage de ces

35 Lexpression renvoie lensemble des habitants de la commune, ainsi quaux ressortissants et aux mcnes.

36 Dans le cadre des lections municipales de 2004, les partis politiques ont procd un zonage de la commune. Chacun des conseillers lus est issu dune zone qui reprsente sa base lectorale.



ressources sera diffr pour demander une action ultrieure . Lquipement des salles de classes est avanc comme future demande de lAPE.

Trouver un porteur de laction et se conformer au dispositif du projet

La mobilisation financire fut un des grands dfis relevs par les autorits communales, dans un contexte o lcole ne fait pas partie des priorits de la population et de surcrot en proie des difficults financires, particulirement du fait de la crise alimentaire de 2005. La mobilisation sociale ralise, le conseil trouve une base lgale la demande pour rester conforme aux conditions doctroi de la subvention, en faisant porter par lAPE la demande des classes. Le dossier a t repris et dpos au PCD-II. Il est encore une fois retenu lissue des travaux du comit dagrment. Pouvait-il en tre autrement au regard de lenjeu que reprsentait le bloc des deux classes?

Dans les faits, on assiste un ddoublement des porteurs de laction. Dun point de vue juridique, la demande de bloc de classes mane de lassociation des parents dlves du village de Banibangou. Territorialement, les actions de lAPE sont limites ce village. Mais lentre en jeu du conseil municipal, porte laction au-del du cadre restreint du village de Banibangou. Tous les villages de la commune sont ainsi impliqus. Lune des consquences qui apparat, cest que de fait, laction cesse dtre luvre de la seule APE du Village de Banibangou pour stendre lensemble de la commune.

Mise en place dun dispositif de mobilisation des fonds centralis

Limplication du maire sest largie la gestion des fonds collects dans le cadre de la ralisation du bloc de classes. Celui-ci organise rgulirement des rencontres avec les dirigeants de lAPE en vue de faire le point sur les cotisations. Des comptes-rendus sont rgulirement prsents par lAPE au maire. Le principe daccountabily ainsi initi par le bas scarte des schmas thoriques. Le mode de gestion observ dans la commune de Banibangou ne relve pas dune dcision populaire mais bien de linitiative prise par le premier responsable de la commune, il nest pas non plus rgi par des textes formels. Il faut y voir lexpression dune rgulation implicite et conjointe, dcide devant lurgence de laction de ralisation des classes. Les conditions de ralisation de laction ne sont pas prdfinies, mais cres par les acteurs pour rendre leurs activits possibles.



Emergence dune nouvelle culture de lcole ?

Avant on naime pas lcole, mais maintenant a a chang , une nouvelle image de lcole

La russite de laction ainsi que lintrt gnral qui lui a t accord ont contribu transformer les rapports entre la population et lcole, constate un conseiller municipal

Avant, on naime pas lcole. Mais maintenant, quand tu fais un peu le tour dans les villages, a a chang. Nous avons [au niveau de la mairie] actuellement 21 demandes de classe. Avant quand vous leur proposez une classe gratuitement, ils la refusent. Mais maintenant, ce sont eux qui la demandent .

Le regain dintrt pour lcole est localement accompagn par la mise en place de structures communales. Une commission ducation a vu le jour et prside par un lu local qui est galement directeur dcole et secrtaire gnral du comit dagrment. A lchelle de la commune, on assiste la mise en place dun cadre de concertation autour de lducation. Les acteurs de lcole se rencontrent rgulirement au sein de la fdration des associations des parents dlves (FAPE). Lorganisation na pas encore un statut juridique, il nen demeure pas moins que les membres se runissent localement et de faon informelle. Cette dynamique constituait une des principales pistes investiguer lorsque, malheureusement, la recherche arrivait sa fin.

Ces structures ont russi crer autour de lcole une dynamique favorable une mobilisation de lensemble de la population de la commune de Banibangou. Lmergence dun cadre local de concertation, tout en constituant un espace de dbat public sur la question de lcole, a contribu ainsi reconstruire les perceptions que les parents avaient auparavant de lcole. Cette reconstruction peut sobserver travers le mode daccs aux instances de prise de dcisions concernant lcole.

Maintenant on lit, avant on dsignait ! , dmocratisation des

structures de gestion scolaire

Lune des principales dynamiques induites par les actions du projet a t la transformation du mode daccs aux processus dcisionnels. La dmocratisation des structures de gestion scolaire simplante progressivement dans la commune. Les membres des structures scolaires sont lus par leurs pairs ; ce qui met fin au mode ancien de dsignation bas sur des critres peu objectifs et complaisants. Un membre de lAPE sortant, nostalgique raconte :

Avant, il ny avait pas grand-chose, il ny a pas eu de projet. Ctaient uniquement les activits de lcole. Depuis que nous avons eu le PCD2, que nous avons fait des demandes et obtenu des classes, les gens sintressent de plus en plus aux activits de lAPE. Jai t secrtaire gnral de lAPE pendant 20 ans [de 1987 2007]maintenant, jai prfr aller servir lcole de mon quartier.Avant on



demande seulement sil y a un volontaire, tu lves la main et on te nomme. Mais

cette fois-ci il faut des votes.

.Avant quand on convoque une runion, les gens viennent rarement ; mais maintenant sil y a une A.G. Tout le monde se prsente

Pourquoi, les gens viennent-ils maintenant aux runions ?

Maintenant ils ont compris, avant peut-tre quils navaient pas compris .

Selon notre interlocuteur, les changements observables dans les structures de lassociation des parents dlves, ont une origine externe lie larrive du projet qui cre ainsi une rupture avec la situation antrieure de manque . Si lcole nattirait pas les gens, cest parce quil ny avait pas grand-chose. Les ressources apportes par le PCD2 ont indirectement favoris lmergence de dynamiques nouvelles de mobilisation autour de la question de lcole. Plusieurs acteurs sont la base de ces initiatives : il y a tout dabord le PCD-II et son complexe (conditions dappui, subventions du projet et les APE), relay par des acteurs extrieurs (lus locaux, populations destinataires, etc.). En mme temps se sont mis en places de nouveaux mcanismes pour rguler le fonctionnement des structures scolaires. Dans les comits de gestion scolaire, les bureaux ont fait un peu partout lobjet de renouvellement.

La rvision du mandat des membres du COGES

Par le pass, le renouvellement - en fait il sagit de reconduction des bureaux des APE se faisaient tous les trois ans. Le mandat des membres des APE a t maintenant ramen un an, renouvelable.

Ces micro-rformes intervenues dans le fonctionnement des structures scolaires traduisent un regain dintrt de la part de la population pour lcole. Celle-ci, regroupe au sein des associations des parents dlves prend de plus en plus place dans le processus de dcisions relatif la gestion des infrastructures scolaires. Au rang des nouveaux rles que la population est appele jouer, celui de laccountability figure en bonne place. Le mode lectif de dsignation des membres rgule dsormais laccs la gestion des infrastructures scolaires. La population, travers lAPE, dispose ainsi dun moyen de sanction contre toute forme de mauvaise gestion . Les mcanismes actuels de fonctionnement des APE et des COGES jettent-ils les bases dune amlioration dans la gestion des infrastructures scolaires ? Si ces micro-rformes ont une origine extrieure aux groupements, il nen demeure pas moins que des causes endognes aient favoris leur mise en branle, comme cela ressort dans lentretien avec lactuel prsident du COGES, ex-magasinier dans lancien bureau :

Le PCD2 na travaill quavec le prsident et le secrtaire gnral de lAPE. Ces derniers ne rendaient aucun compte sur les activits quils menaient. Le prsident ou

le SG qui pouvaient convoquer des runions ne le faisaient pas. Personne ne savait comment taient grs les fonds. Lors des lections, ils ont t mis lcart (Prsident du COGES, Banibangou).



Sil est vident quon observe des dynamiques sociales, il faut cependant reconnatre que celles-ci ont une origine externe, quelles sont soutenues par des ressources extrieures et obissent des principes daccs aux ressources dicts par le projet.



IV. Conclusion : les lments de tendances

Il est difficile de tirer des conclusions avec les donnes dont nous disposons. Les matriaux collects ne prennent pas en compte les dimensions importantes de

laprs-projet. Dans ce cas, il parat plus sage de prsenter quelques lments de tendance qui se profilent la fin du projet.

Lintervention du PCD II dans la commune de Banibangou et la raction des populations aux offres que propose le projet permettent une analyse des processus de construction de lEtat local dune part et dautre part du rle que les populations regroupes en organisations villageoises sont amenes jouer. Ces analyses aident comprendre, sans les puiser, les processus actuels de la gouvernance locale, et plus particulirement de la gouvernance communale. Il met en

perspective anthropologie politique et dveloppement local.

La construction institutionnelle de la commune sest amorce suivant deux registres : un registre politique qui relve du domaine des conseillers municipaux et un registre associatif, champ investi par les reprsentants des groupements villageois impulss par le projet et dautres acteurs qui lui sont extrieurs. La consolidation du processus de construction de la commune reste un enjeu li larticulation entre ces deux ples de pouvoir.

La ralisation des infrastructures collectives a t pour nous une entre pour comprendre et expliquer larticulation des rapports entre les ples de pouvoir dans une arne locale. La ralisation des infrastructures met en lumire un modle de lentente tacite ou de la rgulation implicite qui ouvre sur le dveloppement dun espace de coopration relative entre acteurs. Un tel constat invite relativiser lapproche par les conflits et dinscrire dans la possibilit de collaborations . Comme on la vu, les activits de microralisations, loin de contribuer durcir les clivages dj existants, contribuent lclosion de relations de cooprations stratgiques entre les acteurs. En lieu et place de la confrontation

et du conflit, on assiste dans le cas de la ralisation des infrastructures, une associativit (Barthlmy, 2000), une intgration, un partenariat. Les actions du PCD II favorisent la cration dinitiatives structurantes.

La ralisation des infrastructures, observe partir du cas de Banibangou, offre des lments de rponse une des nombreuses questions souleves par la mise en uvre du processus de dcentralisation, savoir en quoi la dcentralisation va-t-elle permettre la constitution dun espace de dbat, de ngociation, et ventuellement de consensus sur les affaires publiques locales (Olivier de Sardan, 2004 :14).

Le cas de la ralisation des classes relance, lchelle de la commune, le dbat sur le global (bien de toute la commune) et le local (bien relevant dun groupement villageois). On a observ que laction collective peut, dans certaines situations, dborder du cadre dun village pour stendre un espace plus large. Les formes darticulations entre le local et le global deviennent des terrains dignes



dintrt dun point de vue analytique. Les conseillers municipaux ont t les maillons essentiels de larticulation entre les registres local et global.

De plus, la forte implication des lus locaux dans la ralisation du bloc des classes rvle les illusions de certains projets bties sur lide de la mise lcart de certains acteurs locaux. Mis lcart par les textes du projet (les conditions daccs aux offres du projet), les acteurs locaux trouvent toujours le moyen de revenir sur le devant de la scne du dveloppement local pour jouer des rles importants. Se

pose alors la question de savoir si la mise lcart de certains pouvoirs locaux ne compromet pas les ralisations des projets. Bien qutant nuisibles, certains acteurs jouissent de lgitimits sociales qui les rendent incontournables. Lexemple du conseil municipal de Banibangou illustre bien la force des interactions entre les normes localement dfinies et celles du projet. Le retour des lus locaux qui sopre aux marges des dispositifs du projet contribue ainsi lmergence de corps de rgles pratiques qui coexistent avec les normes prescrites du projet. Il ny a pas forcment de conflits, mais une complmentarit entre un systme de rgles officielles du projet, de rgles pragmatiques impulses par les lus locaux et une opportunit saisir par la population la base.

Les dimensions sociales du projet : Emergence dacteurs nouveaux

A lchelle de larne locale, le projet a russi renforcer le pouvoir associatif qui reste fond sur des leaders peu expriments en courtage (Bierschenk et Olivier de Sardan, 1998). On se retrouve loin de la figure des leaders courtiers de

dveloppement, dots dune parfaite matrise des rseaux de la coopration de dveloppement (Olivier de Sardan, 2001). Les leaders des organisations de base observes prfigurent-ils la naissance dune socit civile locale ? Quels rles politiques ces leaders vont-ils jouer dans la vie de la commune ? Les groupements villageois seront-ils investis par les leaders locaux comme espace de confrontations politiques ?

Une question subsiste, celle de la capacit des communes transformer les quipements quelles ralisent, en services publics au sens plein du. Comment ces ralisations peuvent-elles passer de leur aspect ponctuel, une dimension prenne ? La construction institutionnelle de la commune saccompagne-t-elle chez les populations de nouvelles reprsentations du local , du global et de lEtat ? Derrire ces interrogations merge la question de laprs-projet.

Une analyse prospective de laprs-projet peut sappuyer sur le niveau dengagement des populations bnficiaires des infrastructures scolaires. Les dynamiques construites autour des structures de parents dlves, en tant quinstances dcentralises de prise de dcisions constituent un atout indniable si leur mode de fonctionnement est maintenu. Dans certains villages, elles se positionnent comme principaux acteurs dans lentretien des classes, rle quelles se disent prtes assumer aprs la fermeture du projet. De plus, au cours de son intervention, le PCD-II a offert la commune des cadres de concertation (les grappes) et dchange lchelle des villages. On peut esprer que ces instances se maintiennent aprs le projet au regard de lengagement des lus locaux intgrer les comits de gestion des coles (COGES) dans [le] plan de dveloppement communal .



Lide de lcole comme bien du village peut apparatre comme un facteur de mobilisation sociale en faveur de lducation. Lavenir des infrastructures et de leur entretien repose sur le niveau de rceptivit de cette ide aprs la fin du projet.

Ce sont l autant de questions que ce travail ne peut traiter pour une raison dordre pratique : notre phase de terrain sest arrte avec la fin du projet en dcembre 2007.

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