LA CONTRALORÍA SOCIAL MEXICANA: PARTICIPACIÓN …€¦ · Se desarrollarán estudios de caso de...

LA CONTRALORÍA SOCIAL MEXICANA:

PARTICIPACIÓN CIUDADANA PARA

LA RENDICIÓN DE CUENTAS

Diagnóstico actualizado a 2004

Felipe Hevia de la Jara

Centro de Investigaciones yEstudios Superioresen Antropología Social (CIESAS)Juárez, 87;14000 México, D.F.

D.R. © 2006, Programa Interinstitucional de Investigación-

Acción sobre Democracia, Sociedad Civil y Derechos Humanos

Instituto de InvestigacionesHistórico-Sociales,

Universidad VeracruzanaDiego Leño, 8;

91000 Xalapa, Veracruz.

Impreso y hecho en MéxicoPrinted and made in Mexico

PRESENTACIÓN

ENTREGAMOS AL PÚBLICO una colección de ensayos que constituyen los primerosresultados del Programa Interinstitucional de Investigación-Acción sobre Democracia, Sociedad

Civil y Derechos Humanos impulsado conjuntamente por el Instituto de InvestigacionesHistórico-Sociales (IIH-S) de la Universidad Veracruzana y por el Centro de Investigacionesy Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), proyecto que además cuenta conel apoyo financiero de la Fundación Ford.a Este proyecto tiene como su principal fincolocar en la agenda nacional los temas de los derechos, la rendición de cuentas y lademocratización, con un sólido sustento teórico y una orientación a la acción públicainformada, tratando de impulsar al mismo tiempo una red que vincule a académicos,funcionarios públicos y líderes civiles que compartan una perspectiva común para lademocratización de la vida pública nacional.

Esta colección sigue los pasos de una serie precedente, los Cuadernos de la SociedadCivil, editada por la Universidad Veracruzana, que entre 2001 y 2005 publicó diez ensayosresultantes de dos proyectos coordinados por Alberto J. Olvera desde el IIH-S de la UV:Sociedad Civil y Gobernabilidad Democrática en México y Programa de Investigación Comparativa y deFormación sobre la Sociedad Civil y los Espacios Públicos en América Latina y de Profundización de unaAgenda de Investigación sobre la Sociedad Civil en México, ambos apoyados por la FundaciónFord en el marco de un ambicioso programa de investigación comparativa internacional.b

Esta nueva colección presentará durante los próximos años los resultados de cadauna de las etapas en que está diseñado el proyecto interinstitucional. El proyecto de inves-tigación eje de los tres primeros años se desarrolla en torno del tema: Nuevas institucionesy actores de la democracia en México: interfaz sociedad civil/Estado, derechos humanos,rendición de cuentas y participación ciudadana. En esta investigación se profundiza eltrabajo de anteriores esfuerzos que, en esta nueva etapa, requieren ampliar el principio decomparación entre diversas regiones y experiencias en el país con la finalidad de proponer,además de un conocimiento original acerca de temas teóricamente relevantes, un conoci-miento socialmente útil que aporte soluciones en estos tiempos de cimentación de institu-ciones, de normatividades y de formas de relación entre la sociedad civil y el Estadopropias de una democracia en construcción.

Se desarrollarán estudios de caso de tres tipos: primero, los consejos electorales,tanto federal como estatales; en segundo lugar, los organismos públicos de derechos hu-manos, que incluyen la Comisión Nacional y las estatales; y, en tercer lugar, las instanciasfederal y estatales dedicadas a la transparencia y el acceso a la información pública guber-namental.

Las dimensiones comunes a los tres tipos de experiencias que permitirán la compa-ración de las mismas son la descripción de su contexto y génesis, su marco normativo, lasformas de interrelación sociedad civil/Estado que se llevan a cabo dentro de cada tipo de

experiencia, la descripción y análisis de las redes (policy netwoks) que configuran cada caso,las trayectorias de los principales actores individuales y las enseñanzas (tanto de éxito comode fracaso) que aportan para la democratización del país.

Los Cuadernos para la Democratización proponen una revaloración del papel del cono-cimiento generado por la investigación académica en el área social. Hay un consenso cre-ciente respecto a que el conocimiento producido debe acompañarse de nuevas formas devinculación de las universidades (y los centros de investigación en general) con la sociedad.Esta vinculación debe permitir una reflexión sistemática en dos vertientes: por un lado, unaautocrítica de la investigación y la docencia por medio de la evaluación continua de susresultados y de su trascendencia social y, por otro, una crítica de la práctica de los actoressociales en el espíritu de transformar su propio quehacer a la luz de los nuevos paradigmasde democracia, justicia y corrección moral.

Uno de los terrenos en que esta relación puede ser más fructífera es precisamente elde la investigación de la emergente sociedad civil y el proceso de democratización queexperimenta el país, en una perspectiva integral de los derechos humanos. En efecto, eneste caso hay una coincidencia entre el objeto y el sujeto de la investigación. La reflexiónsistemática a través de la vinculación entre la academia y la sociedad puede expresarse aquícomo un acompañamiento crítico de la práctica de los actores sociales, así como la siste-matización de la misma para desarrollar propuestas y políticas viables que contribuyan a lademocratización de la vida pública y a la transformación constructiva y participativa de lasrelaciones entre sociedad y gobierno.

Esta es la intención de los Cuadernos para la Democratización: contribuir al ejercicio deun debate orientado a la práctica de la construcción democrática.

Ernesto Isunza VeraAlberto J. Olvera

Noviembre de 2005.

a Agradecemos a Kimberly Brown la confianza y apoyo que siempre nos brindó desde su puesto comoOficial del Programa sobre Sociedad Civil en la Fundación Ford-México. Asimismo, el continuadointerés demostrado por Mario Bronfman, actual representante de la Fundación en México.b Cada proyecto dio lugar a sendos libros: Olvera, Alberto J. (ed), 2003. Sociedad Civil, Espacios Públicos

y Democratización en América Latina: México, México, FCE-UV, y Dagnino, Evelina, Alberto J. Olvera yAldo Panfichi (eds), (en prensa). La Disputa por la Construcción Democrática en América Latina, México,Miguel Ángel Porrúa-UV.

LA CONTRALORÍA SOCIAL MEXICANA:

PARTICIPACIÓN CIUDADANA PARA

LA RENDICIÓN DE CUENTAS

Diagnóstico actualizado a 2004

Felipe Hevia de la Jara*

La principal preocupación de la masa ciudadana

no es, pues, la gobernabilidad, sino exactamente, su inversa:

la gobernanza, o sea: el poder (y derecho) de mantener a políticos,

tecnócratas y militares sujetos a control cívico y

a la razón histórica de la ciudadanía.

(Gabriel Salazar y Julio Pinto).1

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN ............................................................................................... 9

1. DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS DE LA CONTRALORÍA SOCIAL ......................... 11

1.1. CS como forma de participación ciudadana .................................................................. 12

1.2. CS como forma de rendición de cuentas “vertical/transversal” .................................... 13

1.3. Los orígenes: Modernización y reforma del Estado del sexenio de Salinas .................. 16

1.4. La CS en el orden federal actual: Sistema Integral de Contraloría Social ...................... 18

1.5. Marco legal de la CS ..................................................................................................... 20

2. TIPOLOGÍA DE EXPERIENCIAS DE CS GUBERNAMENTALES ............................ 23

2.1. CS como sistema de atención ciudadana ....................................................................... 23

2.2. CS como control colectivo: comités de vigilancia ......................................................... 31

2.3. CS como participación en órganos colegiados .............................................................. 34

2.4. Otras instancias de participación que no se denominan CS ........................................... 38

3. CS EN SECTOR PÚBLICO NO ESTATAL:LAS ACCIONES DE LAS OSC EN EL CONTROL .................................................... 40

3.1. Acciones orientadas al seguimiento de políticas específicas ......................................... 40

3.2. Acciones de capacitación .............................................................................................. 44

4. RESUMEN: TIPOS CS ................................................................................. 46

5. ANÁLISIS Y DISCUSIÓN: PARTICIPACIÓN DECORATIVA, NO DELIBERATIVA ......... 46

5.1. Límites: Visibilidad, impacto, polisemia. Eficiencia ..................................................... 47

5.2. Potencialidades: innovación, lógica de derechos, marco legal. Legitimidad ................. 48

5.3. Riesgo: participación decorativa, no deliberativa .......................................................... 49

6. LISTA DE ABREVIATURAS ............................................................................ 53

7. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS CITADAS EN EL TEXTO .................................. 55

8. ANEXOS. ................................................................................................... 70

SOBRE EL AUTOR ........................................................................................... 77

NOTAS .......................................................................................................... 78

9cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

INTRODUCCIÓN

LA CONTRALORÍA SOCIAL (CS) se puede definir como unaforma innovadora de participación ciudadana orientada al

control y la vigilancia de las acciones de gobierno, tieneprácticamente 15 años de presencia en la administración públicamexicana, en los tres órdenes de gobierno y con presenciacontinua por tres sexenios, incluyendo el de la alternancia. Apesar de ello, sorprende la ausencia tanto de informaciónactualizada y sistematizada sobre las acciones de CS que se estánllevando a cabo en el espacio público (estatal y no-estatal) comode análisis sobre sus potencialidades y limitaciones para lainnovación democrática.

Este documento pretende llenar este vacío por mediode un diagnóstico actualizado sobre diversos mecanismos departicipación social en el control y la vigilancia de los recursospúblicos definidos como “contraloría social” en México. Enparticular intentamos dar cuenta de cuatro puntos: (1) Identificarlos principales mecanismos de contraloría social y otras prácticasde participación ciudadana orientadas al control y la vigilanciade los recursos públicos en los órdenes federal, estatal ymunicipal, tanto a nivel gubernamental como no gubernamental.(2) Establecer una tipología básica de estos instrumentos comomecanismos para la rendición de cuentas que permitan su análisisy sistematización. (3) Identificar y describir los casos másrepresentativos de los tipos identificados y (4) Analizar el gradode eficacia y de eficiencia de la CS como mecanismo de controly rendición de cuentas (RdC); de participación ciudadana yde innovación democrática.

Como se asienta en este documento, la CS se definecomo un tipo de participación ciudadana orientada alcontrol, vigilancia y evaluación por parte de personas yorganizaciones de los programas y acciones gubernamentales,que promueve una rendición de cuentas vertical/transversal.

La CS se define como un

tipo de participación

ciudadana orientada al

control, vigilancia y

evaluación por parte de

personas y organizaciones

de los programas y

acciones gubernamentales,

que promueve una

rendición de cuentas

vertical/transversal.

10 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

En sus orígenes tuvo dos vertientes, la primera se refería a lasacciones de comunicación entre los gobiernos y sus ciudadanosy mientras que la segunda consistía en acciones específicas devigilancia y control por parte de los beneficiarios de los programassociales. Por diversas razones, esta caracterización cambia en eltiempo hasta que hoy la CS pareciera limitarse principalmente ala administración de sistemas de atención ciudadana y dejandoprácticamente de lado las formas de organización comunitariapara el control y la vigilancia de las acciones gubernamentales.

Sobre la base de esta diferencia original en vertientes(sistema de atención ciudadana/control comunitario debeneficiarios) proponemos una tipología de mecanismos yprácticas existentes en la actualidad (entre 2000 y 2004) en lostres órdenes de gobierno. A esta tipología se le suma una formaespecial de acción que realiza la esfera pública no estatal, enparticular las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC). Dentrode esta tipología clasificamos las experiencias tanto reseñadasen la bibliografía como identificadas en el trabajo de campo.

Finalmente postulamos que la diversidad de mecanismosde CS representa una de sus potencialidades, junto con elfortalecimiento de una lógica de ampliación y ejercicio dederechos y marcos legales que permiten su desarrollo, y que seorientan a construir legitimidad para las acciones de gobierno.Sin embargo encontramos también limitaciones muy importantes,como son la invisibilidad y el poco impacto que estas accionestienen, junto con una polisemia que no ayuda a hacer estasinstancias eficientes. De ahí que el principal riesgo que corre laCS es sumarse a los mecanismos de participación decorativa,ser usados sólo para avalar las acciones gubernamentales y nocomo un efectivo contrapeso en el ejercicio del poder.

La metodología de esta investigación es cualitativa. Lainformación consistió principalmente en material secundario(artículos, páginas web, informes de investigación, folletos,trípticos, etc.) y entrevistas con actores clave, tanto

Hoy la CS pareciera

limitarse principalmente a

la administración de

sistemas de atención

ciudadana.


gubernamentales como no gubernamentales, de los tres órdenesde gobierno. Adicionalmente se visitaron las principalesexperiencias en terreno y se asistió a diversos seminarios yactividades académicas sobre el tema. En total se realizaron 23entrevistas, 6 visitas a experiencias estatales, se revisaronalrededor de 90 páginas web de diversas instituciones y separticipó en diversos seminarios sobre el tema.2

1. DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS DE LA CONTRALORÍA SOCIAL

QUIZÁ LA CARACTERÍSTICA central de la CS en laactualidad es su polivalencia, la diversidad de significados

que adquiere. Por un lado se le piensa como una oficinagubernamental similar a la Secretaría de la Función Pública(SFP) o a la Auditoría Superior de la Federación (ASP)autónoma a los poderes de gobierno. También se asocia a laCS con oficinas de gobierno específicas para recepción dequejas y/o vinculación con la sociedad de los ÓrganosEstatales de Control (OEC)3 o más ampliamente, se leconsidera como un sistema general de participación.4 Por otrolado, se comprende como organizaciones de beneficiarios parala vigilancia de las acciones gubernamentales,5 o comomodelos de formalización media de control social que sebasan en los comités y vocales de vigilancia en obra social(Cunill, 2000:287). Es decir, la CS puede definir al mismotiempo una idea abstracta sobre el control de la sociedad,una oficina de gobierno, un sistema de comunicación entrela ciudadanía y el gobierno, un comité de vigilancia de unaobra o una serie de acciones de capacitación.

A pesar de esta variedad de significados, propongo unadelimitación conceptual que nos permita definir a laContraloría Social como un tipo de participación ciudadanaorientada al control, vigilancia y evaluación por parte de personas y/u organizaciones sobre programas y acciones gubernamentales, que

La característica central de

la CS en la actualidad es su

polivalencia, la diversidad

de significados que

adquiere

la CS puede definir al

mismo tiempo una idea

abstracta sobre el control

de la sociedad, una oficina

de gobierno, un sistema de

comunicación entre la

ciudadanía y el gobierno,

un comité de vigilancia de

una obra o una serie de

acciones de capacitación


promueve una rendición de cuentas vertical/transversal. Pasaremosa explicar cada uno de estos componentes.

1.1. CS como forma de participación ciudadana

La CS es un tipo de participación ciudadana puesto que buscaque los ciudadanos (organizados o no) puedan incidir en la esferapública, ya sea formalmente, por medio de su inclusión encomités de obra, órganos colegiados, etc. o indirectamente, pormedio de la activación de los sistemas de quejas y denuncias.

La participación ciudadana se define como un tipo de acciónpolítica que “expresa, con múltiples sentidos, la intervención directade los agentes sociales en actividades públicas” (Cunill, 1997:74)o, como plantea Ziccardi (2004:10) la participación ciudadana esuna:

…forma de inclusión de la ciudadanía en procesos decisorios,incorporando sus intereses particulares (no individuales) respectoa determinadas temáticas (…) La idea central es que incluyendo ala ciudadanía en los procesos de diseño y adopción de políticassociales y con reglas de actuación de los diferentes actorespreviamente definidas se pueden obtener mejores resultadosque permitan avanzar en el camino de construir ciudadanía.

Ahora, lo que caracteriza y diferencia a la CS de otras formasde participación es que su intervención en lo público se orientaespecíficamente al control, la vigilancia y evaluación de lasacciones y programas de gobierno. Esto le permite trascenderen el tiempo a la mera vigilancia sobre la ejecución de la políticay poder ampliar su campo de acción a la planeación y evaluación,siempre que su foco se oriente al control y la vigilancia en estasesferas.

Una de las causas de la polisemia en el concepto de CS,como veremos, tiene que ver con el esfuerzo de ampliar susfunciones a otras formas de participación ciudadana como laplaneación o la inclusión de temáticas específicas en la agenda


pública. Los ejemplos muestran que, para mantener el potencialinnovador de la CS como mecanismo de participación ciudadanay su legitimidad como mecanismo de RdC, es preciso limitar lasfunciones de la CS al ámbito de la vigilancia y el control.

Es decir, existe una multiplicidad de mecanismos yformatos por los que la incidencia de los ciudadanos en laacción pública puede llevarse a cabo –inclusión de temáticasespecíficas, representación de grupos subrepresentados,planeación de políticas públicas, regulación de marcosnormativos o ejecución de las políticas públicas.6 Dentro deesta diversidad, la CS se especifica en acciones de vigilanciay control por parte de los ciudadanos y sus organizacionessobre acciones de los gobiernos.

1.2. CS como forma de rendición de cuentas

“vertical/transversal”

Pero la CS se define también como un tipo de rendición decuentas, específicamente como de tipo vertical. El concepto deRendición de Cuentas, es la traducción de lo que se conoce en elmundo anglosajón, y en la literatura, como Accountability7 y sedefine como “la acción de computar, es decir, de evaluar, juzgaro verificar colectivamente algo” (Isunza, 2004:25) SegúnSchedler (1999:15-17) la rendición de cuentas tiene tres grandesdimensiones: información, justificación y sanción. Las dosprimeras se refieren a la petición por parte de los representadosy la obligación por parte de los representantes a informar yexplicar las decisiones que toman. No sólo a dar cuenta decuántos recursos se disponen y cómo se distribuyeron, sinotambién el por qué de estas decisiones; mientras que la tercerase refiere a la capacidad de exigencia [enforcement] por parte delos representados sobre los representantes para definirinstrumentos, mecanismos o interfaces de rendición de cuentas.Como plantea Schedler (1999:17): “A rinde cuentas a B cuandoestá obligada a informar a B sobre sus acciones y decisioneseventuales conductas improcedentes.”8

para mantener el

potencial innovador de la

CS como mecanismo de

participación ciudadana y

su legitimidad como

mecanismo de RdC, es

preciso limitar las

funciones de la CS al

ámbito de la vigilancia y el

control


Una parte importante de la literatura especializada enRdC tiene que ver con el establecimiento de tipologías sobreRdC.9 La caracterización más utilizada y conocida es lapropuesta por O’Donnell diferenciando RdC horizontal yvertical. La primera implica “la existencia de agenciasestatales que tienen la autoridad legal y están fácticamentedispuestas y capacitadas para emprender acciones, que vandesde el control rutinario hasta sanciones legales o inclusoimpeachment, en relación con actos u omisiones de otrosagentes o agencias del estado que pueden, en principio opresuntamente, ser calificados como ilícitos”(O’Donnell,1998:173-174). La RdC vertical, por otro lado, consiste en“elecciones, demandas sociales que se pueden articular sinpadecer coerción estatal y medios que por lo menos cubrencon regularidad las más visibles de estas demandas y los actospresuntamente i l ícitos de las autoridades públicas”(O’Donnell, 1998:162)

En la literatura se limita la RdC vertical, principal-mente, a las elecciones sin embargo, varios autores handemostrado diversas formas de la misma,10 siendo quizá lamás importante la definición de la RdC social, propuesta porSmulovitz y Peruzzotti.11 Teniendo en cuenta estas metáforasespaciales, Isunza establece una cuarta categoría: la RdCtransversal a la que define como:

Aquellos mecanismos que, si bien son instituciones del Estado,están diseñados y funcionan de tal forma que hunden sus raícesde manera explícita en la sociedad civil, a través de la presenciaespecialmente protegida de ciudadanos independientes yautónomos que no representan pero sí ejemplifican las cualidadesde un ethos ciudadano” (Isunza, 2004:29).

En este sentido la CS promueve un tipo de RdCesencialmente vertical puesto que son los ciudadanosquienes controlan a las acciones de gobierno y el desempeñode los funcionarios públicos (tanto electos como no-electos).

La CS promueve un tipo

de RdC esencialmente

vertical puesto que son los

ciudadanos quienes

controlan a las acciones

de gobierno y el

desempeño de los

funcionarios públicos


Ahora bien, son muchos los mecanismos y actividades de control quepodrían ser caracterizados como mecanismos transversales, es decir,como instituciones del Estado donde se asegura la participación deciudadanos en calidad de tales, en particular en experiencias como laContraloría ciudadana del Gobierno del Distrito Federal o los consejosconsultivos creados recientemente en el marco de las leyes de desarrollosocial y de fortalecimiento de las OSC.

Finalmente, la CS, producto en parte de su polivalencia, secaracteriza por su flexibilidad sobre quien puede ser el sujeto del control,puesto que encontramos ejemplos tanto de organizaciones (es el casodede Fundar o Equipo Pueblo, con sus acciones de seguimiento a latransparencia presupuestaria o a los compromisos de la cumbre socialmundial), comités (como en los Cocicovis del Estado de México o loscomités de promoción comunitaria de Oportunidades), como deciudadanos que en su calidad de tales ejercen acciones de control yvigilancia (como los Contralores ciudadanos del Gobierno del DistritoFederal (GDF) o los investigadores del Consejo Nacional de Ciencia yTecnología, CONACYT) o personas (que activan los sistemas de quejasy denuncias) así como los mecanismos o formatos de control que puedenejercer (la aprobación de una obra específica, la voz y/o voto en órganoscolegiados o consultivos de gobierno, la generación de quejas osugerencias ante instancias gubernamentales, etc.). La tipología deexperiencias que se presentan en la segunda parte de este documento dacuenta de esta tremenda flexibilidad de sujetos y acciones de control.

Como mostraremos a continuación, los orígenes de laCS se encuentran en la administración de Carlos Salinas(1988-1994) y, después de un aparente abandono en el sexeniode Ernesto Zedillo (1994-2000), retoma importancia en elactual sexenio de Vicente Fox (2000-2006) por medio de laDirección General de Operación Regional y ContraloríaSocial y la Dirección General Adjunta de Participación Socialy Contraloría Social, dependiente de la SFP, que es la encargadade elaborar los lineamientos para los programas federales, firmarconvenios de colaboración con los órganos de control internode los Estados y prestar asesoría a los demás órdenes estatales.

La CS se caracteriza por su

flexibilidad sobre quien

puede ser el sujeto del

control


1.3. Los orígenes: Modernización y reforma del Estadodel sexenio de Salinas

La CS, definida ampliamente como acciones específicas devigilancia y control que ejercen los beneficiarios de programassociales sobre el desarrollo de los mismos, tiene más de 14 añosde implementación, siendo acuñada por primera vez en el sexeniode Salinas, en particular en el Programa Nacional de Solidaridad(PRONASOL) y bajo el alero de la Secretaría de Contraloría yDesarrollo Administrativo (SECODAM).12 Según altosfuncionarios de dicha administración, la CS se inscribe dentrode un proyecto mayor de modernización y reforma del Estadodonde se enfatiza el cambio de relación entre gobierno y sociedaddando mayores espacios para la participación ciudadana(Vázquez Nava, 1994:15; Vázquez Cano, 1994: 68 y ss.; Salinas,2000: 560).

El concepto de Contraloría Social tiene su nacimiento“oficial” el 5 de febrero de 1991 en el contexto del PRONASOL,cuando se toma protesta a los vocales de control y vigilanciadel programa Solidaridad. (SECODAM y PRONASOL,1992:23; Vázquez Nava, 1994:31, Salinas, 2000:560) y se definede la siguiente manera:

La contraloría social constituye una nueva forma de controladministrativo ejercido por los ciudadanos sobre la actuación dequienes tienen la responsabilidad del quehacer gubernamental.Se trata pues de una forma avanzada de participación ciudadanaen las tareas de vigilancia y fiscalización de los recursos públicos yen la evaluación del desempeño de los funcionarios y empleadosal servicio del Estado. (Vázquez Cano, 1994:74-75)

La CS se organizó en esa época en dos grandes vertientes:atención ciudadana de quejas, sugerencias y recomendacionesy, por otro lado, control colectivo de obras y servicios. SegúnVázquez Nava (1994:26):

El concepto de

Contraloría Social tiene su

nacimiento “oficial” el 5

de febrero de 1991 en el

contexto del PRONASOL

La CS se organizó en esa

época en dos grandes

vertientes: atención

ciudadana de quejas,

sugerencias y reco-

mendaciones y, por otro

lado, control colectivo de

obras y servicios


La primera de ellas ha sido instrumentada para poner al alcancede la población en general medios de interlocución que puedeutilizar para expresarse libremente sobre aciertos y errores o paraidentificar problemas en los servicios que recibe, o bien, parasolicitar orientación sobre especificaciones relacionadas con dichosservicios. La segunda vertiente –donde la Contraloría Socialencuentra su expresión más acabada, puesto que hay recursospúblicos que vigilar- es aquella que ha incorporado a lascomunidades y los propios beneficiarios de obras y accionesemprendidas para elevar sus niveles de bienestar y suproductividad, en la supervisión del proceso que implica surealización.

Los ejemplos más claros de la primera vertiente de laCS son los módulos de atención ciudadana y el Sistema deOrientación Telefónica a la Ciudadanía (SACTEL), mientrasque los comités de control y vigilancia de PRONASOL sonde la segunda.

Junto con SACTEL, la acción de la CS en el ordenfederal durante el sexenio de Salinas abarcó, en la primeravertiente, los programas Paisano, Vecinos de Centroamérica,los Módulos de Atención y Participación Ciudadana del sectorsalud del entonces Departamento del Distrito Federal (DDF),la oficina de quejas y denuncias contra abusos de la policía yel Módulo de Participación Ciudadana del Centro deVerificación de Vehículos de Transporte Público decombustión a gas, mientras que su acción –en la segundavertiente- incluyó, además del PRONASOL y sus programas(Fondos municipales y regionales, fondos para la producción,mujeres y niños con Solidaridad, etc.) otros programasfederales como Procampo, Escuela Digna, Hospital Digno,Cocinas Populares y Unidades de Servicios Integrales,Diconsa, Desarrollo y Fomento Agropecuario, Apoyo a losproductores de Café (Vázquez Cano, 1994: 143-170).


La información sobre CS durante el sexenio de Zedilloes prácticamente nula. A pesar de que sigue existiendo en elinterior de la SECODAM una Dirección General deContraloría Social, sus acciones fueron relativamentesecundarias en lo que se refiere a programas federales. En labibliografía sólo se habla de la CS en el programa del ramo26 y de continuidad de algunos programas del sexenioanterior, como el Instituto Nacional Indigenista (INI), IMSS-solidaridad; Diconsa, Procampo, etc. (López, 1998: 341)Posiblemente es en esta época cuando comienza a surgir laconfusión entre las vertientes de CS, lo que se agudiza en elsexenio actual, como veremos a continuación.

El desarrollo de la estrategia de CS a nivel estatal ymunicipal está mucho menos reseñado en la bibliografía,aunque sabemos que en los estados esta estrategia seincorpora también después del sexenio de Salinas, como esel caso del Estado de México (EDOMEX) o de Tamaulipas.13

1.4. La CS en el orden federal actual:Sistema Integral de Contraloría Social

Con la alternancia, en el orden federal se advierten una serie decambios positivos para impulsar la CS. Además de la Ley Federalde Transparencia y Acceso a la Información Pública Guberna-mental (LFTAIPG), que entrega un marco general y facilita lasacciones de la CS, ésta se desarrolla en todo un capítulo de laLey General de Desarrollo Social (LGDS) y en artículos de laLey Federal de Fomento a las Actividades Realizadas porOrganizaciones de la Sociedad Civil (LFFAROSC), promulgadael 9 de febrero de 2004.

A comienzos del sexenio actual, en 2000, la DirecciónGeneral Adjunta de Contraloría Social de la SFP desarrolla elSistema Integral de Contraloría Social (SICS),14 modelo de acciónque busca implementarse en programas federales, estatales ymunicipales por medio de diversas acciones.15

En 2000, la Dirección

General Adjunta de

Contraloría Social de la

SFP desarrolla el Sistema

Integral de Contraloría

Social, modelo de acción

que busca implementarse

en programas federales,

estatales y municipales


Dentro de este sistema, la CS se define como “El conjuntode acciones de control, vigilancia y evaluación que realizan las personas,

de manera organizada o independiente, en un modelo de derechos y

compromisos ciudadanos, con el propósito de contribuir a que la gestióngubernamental y el manejo de los recursos públicos se realicen en términos

de transparencia, eficacia y honradez.” (SECODAM, 2001). Susobjetivos se orientan a garantizar el acceso de información a losciudadanos, a impulsar la participación, corresponsabilidad y laautogestión, mejorar la eficiencia, eficacia y confiabilidad delas acciones gubernamentales e incorporar a la ciudadanía en elcombate a la corrupción.

El SICS consiste en la articulación de seis componentes:

• Programas de información a la ciudadanía• Formas de organización social para el control y vigilancia• Espacios de comunicación gobierno-sociedad• Programas de capacitación y asesoría• Sistemas de Atención y resolución a quejas y denuncias• Programas de evaluación social del gobierno

La mecánica de operación para la implementación de estesistema consta de diversas acciones. En el orden federal se orientaal fortalecimiento y operación de la CS en programas federales dealto impacto como Oportunidades, Microregiones, Escuelas deCalidad, Programa de Apoyo al Empleo, Atención a JornalerosAgrícolas, en la Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas(CDI), el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) elPrograma de Desarrollo Humano Oportunidades, etc.16 Juntocon esto, se firman convenios de cooperación con las entidadesfederativas, en particular con los Órganos Estatales de Controlpara el desarrollo de componentes de CS (como el programa “Alos ojos de todos”, programas de capacitación, control en programasfederales, etc.) donde las oficinas regionales trabajan en el controly vigilancia de la operación local de los programas federales.Por último, en el orden municipal, la estrategia del SICS sedesarrolla por medio de acciones de capacitación y


acompañamiento del programa “municipios por la transpa-rencia” que incluye acciones en más de 300 municipios entre2001 y 2004 correspondientes a 14 entidades federativas.17

La idea central es que en cada uno de los programas federalesque posean CS pueda desarrollarse integralmente este sistemaabarcando no sólo las vertientes originales de la CS –atenciónciudadana y control colectivo- sino también incorporando accionescomo la evaluación de los programas o los mismos programas deinformación a la ciudadanía así como ampliar la CS a la totalidaddel ciclo de la política (planeación-ejecución- seguimiento yevaluación). Antes de describir los diversos programas federales,estatales y municipales donde se encuentra presente la CSpasaremos a revisar el marco legal que rige su acción.

1.5. Marco legal de la CS

La participación ciudadana para el control y la rendición decuentas por medio de la CS está garantizada en general pormúltiples mecanismos legales en los ámbitos nacional einternacional. En un nivel constitucional se basa en lossiguientes derechos:

El derecho de información, artículo 6 constitucional, estágarantizado, en el ámbito federal y en 28 Estados, por medio delas leyes de acceso a la información. El derecho de petición, definidoen el artículo 8 constitucional, está garantizado por la existenciade reglas de operación en programas federales que definenmecanismos de atención ciudadanos y recepción de quejas ydenuncias y por la existencia de mecanismos y acciones decontraloría social en políticas sociales de impacto directo en lapoblación, como veremos en el siguiente apartado. El derecho a

participar en la planeación, definida en el disposiciones legales,por medio de la LFFAROSC, que regula la creación,financiamiento y actividades de las mismas.

A nivel internacional, México firmó la Convención

Interamericana Contra la Corrupción, en el marco de la Organización

La participación

ciudadana para el control

y la rendición de cuentas

por medio de la CS está

garantizada en general

por múltiples mecanismos

legales en los ámbitos

nacional e internacional


de Estados Americanos (OEA), donde se obliga, en el Art.3 fr.11 a establecer mecanismos para estimular la participación dela sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales enlos esfuerzos destinados a prevenir la corrupción. Así mismo,es Estado Parte firmante de la Convención de las Naciones Unidas

contra la Corrupción(2003), la que incluye, en su Art.13, laobligación de fomentar

…la participación activa de personas y grupos que no pertenezcanal sector público, como la sociedad civil, las organizaciones nogubernamentales y las organizaciones con base en la comunidad,en la prevención y la lucha contra la corrupción, y para sensibilizara la opinión pública con respecto a la existencia, las causas y lagravedad de la corrupción, así como a la amenaza que éstarepresenta. Esa participación debería reforzarse con medidascomo las siguientes: a) Aumentar la transparencia y promover lacontribución de la ciudadanía a los procesos de adopción dedecisiones; b) Garantizar el acceso eficaz del público a lainformación; c) Realizar actividades de información pública parafomentar la intransigencia con la corrupción, así como programasde educación pública, incluidos programas escolares yuniversitarios; d) Respetar, promover y proteger la libertad debuscar, recibir, publicar y difundir información relativa a lacorrupción

El derecho a la participación para el control en políticassectoriales, está, en términos normativos, garantizado pormúltiples leyes. Las más importantes son la Ley General de

Desarrollo Social, publicada el 20 de Enero de 2004, donde elCapítulo VIII trata sobre Contraloría Social18.

Para el caso de las organizaciones de la sociedad civil, laLey de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la

Sociedad Civil (2004) establece en su artículo 6º, fracción IV elderecho a “Participar en los mecanismos de contraloría social queestablezcan u operen dependencia (sic) y entidades, de conformidadcon la normatividad jurídica y administrativa aplicable.” De manera


menos explícita, leyes como la Ley General de Educación, en su capítuloVII, define mecanismos tales como los consejos de participaciónsocial (municipales y estatales) o la Ley General de Salud, que en sucapítulo IV del título II garantiza la posibilidad de la comunidad engeneral de formular sugerencias y informar irregularidades (Art.58)y por medio de la inclusión de vocales de control y vigilancia en lasasociaciones ganaderas, los ejidos, etcétera.

Junto con esto, el fortalecimiento de la participaciónciudadana para el control social es una estrategia del Plan Nacionalde Desarrollo 2001-2006 y es parte de las líneas estratégicas delPrograma Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento de laTransparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006. (En particularla línea 4.1.6.)

Finalmente, existen Reglamentos interiores y Reglas de Operacióndonde la CS tiene apartados específicos. Sobre el primero, la SFPestablece, en el Art.36 Fr.VI de su reglamento interior, que dichasecretaría tiene como atribuciones “Promover la participaciónciudadana en la instrumentación de programas federales y en lavigilancia de su ejecución y asesorar en los términos de la legislaciónaplicable y a petición expresa de los gobiernos locales en laimplantación de la Contraloría Social en programas estatales ymunicipales”. En torno al segundo, como veremos adelante, en2005, de las 130 reglas de operación publicadas de la administraciónpública federal, 83 incorporan en su contenido un apartadoespecífico de promoción de la Contraloría Social.19

En síntesis, existe en la legislación mexicana una serie dederechos específicos orientados a garantizar la participaciónciudadana en el control y la decisión de los recursos públicos,en general, y las acciones de Contraloría Social, en particular.La constitución, leyes generales y federales, reglas de operacióny acuerdos internacionales incluyen elementos específicos que,en términos normativos, permiten y fortalecen la existencia demecanismos de control y vigilancia donde participen ciudadanosy organizaciones.

Existe en la legislación

mexicana una serie de

derechos específicos

orientados a garantizar la

participación ciudadana

en el control y la decisión

de los recursos públicos,

en general, y las acciones

de Contraloría Social, en

particular

.


A continuación presentamos un recuento sobre las accionesde CS existentes en el presente en los tres órganos de gobierno.Para facilitar su análisis, se propone una tipología de estasexperiencias sobre la base de las acciones y funciones centralesque llevan a cabo. En ese sentido nos resulta útil retomar lasvertientes de la CS: atención ciudadana y control colectivo porparte de beneficiarios, para describir el ámbito de acción de laCS en la actualidad a la que sumamos dos tipos más: laparticipación de ciudadanos en órganos colegiados de decisióny las acciones de vigilancia de las OSC.

2. TIPOLOGÍA DE EXPERIENCIASDE CS GUBERNAMENTALES

EN EFECTO, LO QUE SE ENTIENDE por CS desde el sectorpúblico gubernamental puede ordenarse en tres grandes

tipos: 1) Como sistemas de atención ciudadana –en particularcomo buzones de quejas/sugerencias-, 2) como acciones decontrol colectivo por parte de los beneficiarios-por medio de laconstitución de comités para la vigilancia de obras específicas-y 3) como participación en los órganos colegiados de decisión-ya sean estos consultivos o resolutivos.

Es importante notar que en el orden federal predomina el primersignificado, sobretodo en su definición en reglas de operación, mientrasque en el orden estatal existen experiencias orientadas a la segundadefinición. En los tres niveles encontramos órganos colegiados (tantoconsultivos como resolutivos). Por último, en el ámbito municipal la CSse asocia más que nada a acciones de participación que van másallá de la vigilancia y el control como fines en si mismos,ciudadana y como acciones de transparencia en la gestión municipal.Pasemos a revisar entonces las experiencias encontradas.

2.1. CS como sistema de atención ciudadana

Existen múltiples programas que comprenden a la CS como elnombre genérico de los sistemas de recepción de quejas y

Lo que se entiende por CS

desde el sector público

gubernamental puede

ordenarse en tres grandes

tipos: 1) Como sistemas de

atención ciudadana; 2)

como acciones de control

colectivo por parte de los

beneficiarios; y 3) como

participación en los

órganos colegiados de

decisión.

Existen múltiples

programas que

comprenden a la CS como

el nombre genérico de los

sistemas de recepción de

quejas y sugerencias.


sugerencias, ya sea por parte de los beneficiarios directos de losprogramas sociales o por la población en general. A continuaciónrevisaremos las experiencias más significativas en los diversosórdenes de gobierno:

2.1.1 CS en el Orden federal.

Al interior de este tipo encontramos dos subtipos importantes:por un lado aquellos programas federales que, si bien definen laCS como la acción de los beneficiarios para control y vigilancia,en la práctica se limitan a servir de sistemas difusión deinformación y recepción de quejas y, por otro lado, los programasque en sus reglas de operación la CS se entiende directamentecomo sinónimo de sistema de atención de quejas. La mayoríade los programas sociales de la Secretaría de Desarrollo Social(SEDESOL) (incluyendo al Programa de Desarrollo HumanoOportunidades) son ejemplo del primer subtipo, mientras queprogramas como los de CONACYT o el Fondo de Operación yFinanciamiento Bancario a la Vivienda (FOVI) son ejemplosdel segundo.

2.1.1.1 CS como participación de los beneficiarios en el control de

programas sociales.

En el sitio Internet de la SEDESOL, en cumplimiento con laLFAIPG, se describen los mecanismos de participaciónciudadana que tienen sus programas. A la CS se le define así:“La participación social en actividades de vigilancia del Programaestá a cargo de los beneficiarios apoyados con los proyectos, asícomo de las organizaciones de la sociedad civil que suscribanconvenios de concertación, quienes se constituyen en instanciasde contraloría social.”20 Según esa página, los programas deSEDESOL que operan con mecanismos de CS son: Atención ajornaleros agrícolas; Jóvenes por México; Desarrollo de losPueblos y Comunidades Indígenas; Opciones productivas;Incentivos Estatales; Microregiones; Empleo Temporal;Iniciativa Ciudadana 3x1 y Hábitat. A esta lista podemos agregar


programas como Oportunidades, Programa de Abasto Socialde Leche (Liconsa) y Comisión para la Regularización y Tenenciade la Tierra (CORETT).21

Las características centrales de este subtipo son lassiguientes: los sujetos sociales son principalmente losbeneficiarios de los programas y las OSC que hayan firmadoconvenios de cooperación con SEDESOL para la vigilancia delos programas sociales.22 El objeto de vigilancia y control es elcorrecto funcionamiento de los programas sociales por lo quelos responsables municipales, estatales y federales son losencargados de ejecutarlos, es decir, los actores gubernamentalescontrolados. La metodología de control, sin embargo, se limitaa la recepción de información, capacitación y eventualpresentación de quejas, sugerencias y aclaraciones a losorganismos estatales o federales de control, utilizando para ellolos sistemas de atención ciudadana y las acciones guberna-mentales de apoyo a la misma, que consisten en el aseguramientode la entrega de información y eventual capacitación de losbeneficiarios sobre los mecanismos de quejas/sugerencias. Esdecir, en términos de acciones la CS se reduce a recibir lainformación que todos los beneficiarios reciben y utilizar lossistemas de recepción de quejas/sugerencias habilitados para lapoblación en general.

El sistema de CS de Oportunidades es un buen ejemplo deésto.23 La guía operativa de Atención Ciudadana y Contraloría Socialse dedica a describir las acciones del sistema de atención ciudadana(recepción y seguimiento de demandas ciudadanas, que para el año2004 llegaron a 78,837 casos de demandas ciudadana (Oportunidades,2005:3), dejando de lado el establecimiento de funciones y atribucionesde los comités de promoción y de los vocales de control y vigilancia.Dichos comités (que según las reglas de operación son losencargados de realizar las acciones de CS) no tienen atribucionesespecíficamente identificadas en dichos manuales, y en lapráctica, según nuestra observación en terreno en el sur deVeracruz, los vocales funcionan más como extensiones


voluntarias de las acciones burocráticas del programa (orientara los titulares a hacer trámites; entregar la información que elprograma difunde-sobre fechas de pago, ayudar a pasar laasistencia en las pláticas de salud, etc.) que como una contraparteciudadana de vigilancia sobre el correcto funcionamiento delprograma, aunque según las reglas de operación, parte de lasatribuciones de los comités es poder solicitar reuniones con losencargados territoriales del programa.24

Es decir, en términos estrictos, los “vigilantes” de la CSen Oportunidades son los comités y los vocales, aunquecualquier titular puede presentar demandas ciudadanas tanto alprograma como a las contralorías estatales. Lo que vigilan es elcorrecto funcionamiento del programa en sus tres vertientes(educación, alimentación y salud), la entrega de apoyoseconómicos y que todos los involucrados sigan las reglas deoperación. Los “vigilados” son, por un lado, los funcionariosfederales del programa (operadores territoriales, pagadores, etc),y por otro, los funcionarios estatales (profesores, médicos,enfermeras) y municipales (enlaces). También vigilan el correctofuncionamiento de los comités y de los propias vocales (que nocometan abusos, cobren cuotas, etc.)

Las acciones (el cómo vigilan) se limita a la presentaciónde denuncias vía telefónica, personal o por escrito, lo que no esexclusividad de los comités o los vocales. También puedensolicitar reuniones especiales con los coordinadores territorialeso estatales; sin embargo, no participan en los órganosresponsables del seguimiento del programa como los comitésregionales, estatales o los subcomités de CS existentes en elprograma.25

Junto con la recepción y seguimiento de demandas,producto de los procesos electorales estatales de 2004, serealizaron importantes campañas de “blindaje electoral”consistentes en capacitación a las beneficiarias sobre susderechos y en la vigilancia del uso de los programas de gobierno


para fines electorales, siendo quizá la parte más exitosa departicipación ciudadana para la vigilancia por parte de dichoprograma.26 En Veracruz, por ejemplo, se llevaron a cabo jornadasde información a titulares y la entrega de “buzones móviles” alos funcionarios del programa que atienden en los Módulos deAtención (MAPs) por parte de la oficina de Contraloría Socialdel Estado quien tiene las llaves y es la encargada de hacer losseguimientos de las demandas que ahí se plasmen.

Otros programas de la Administración Pública Federal(APF) también pertenecen a este subtipo, como el programaEscuelas de Calidad (SEP); los programas de IMSS-Solidaridad-Oportunidades y el programa de fondos regionales de la CDI(exINI) así como el Programa de Empleo Temporal de laSecretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) y el SeguroPopular de la Secretaría de Salud y Asistencia (SSA), cada unocon diferencias y particularidades, pero siguiendo el mismopatrón.

2.1.1.2 CS como sistemas de atención ciudadana

en programas de gobierno

Dentro del segundo subtipo se encuentran una buena cantidadde programas federales que incluyen en sus reglas de operaciónapartados especiales de CS. Un ejemplo de ello es CONACYTy sus reglas de operación. En el Programa de Beca Crédito, en eldel Sistema Nacional de Investigadores y en los demás programasse incluyen apartados como el siguiente (del programa beca-crédito).

I.10 Contraloría SocialLos interesados y la población en general pueden asistir a laSecretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, a cualquierDelegación Regional u oficinas centrales del CONACYT apresentar sus quejas, denuncias o sugerencias al programa quecontribuyan a una mejor operación, así también puedenpresentarlas en la página electrónica del CONACYT (http://www.conacyt.mx). (CONACYT, 2004)


En este sentido pueden encontrarse diversos programas referidosen el anexo final de este documento.

2.1.2 CS en los ámbitos estatal y municipal

En el orden estatal la CS comprendida como sistema derecepción de quejas y sugerencias tiene que ver por un lado, consu caracterización organizacional y por otro lado, con el tipo deacciones que realiza. Sobre el primer punto la CS en los estadosse comprende en parte como una oficina de gobierno, por lotanto, las acciones de CS se conciben como accionesgubernamentales (de las contralorías estatales) de control sobrelos programas federales que se llevan a cabo en dichas entidadesy/o el lugar físico para presentar las quejas o sugerencias.

En todos los OEC existen oficinas de diferente rango conpresupuesto y personal denominadas “CS” o que cumplen sus funciones.Según la SFP (2005), existen 4 Direcciones Generales, 13 Direcciones,2 Subdirecciones, 2 Coordinaciones y 3 instancias inferiores.27 En 8entidades otras oficinas son las responsables de la coordinación con laSFP sobre acciones de CS.28

Las funciones que llevan a cabo estas oficinas tienen que verprincipalmente con la promoción de acciones de información a losciudadanos, de capacitación a los funcionarios públicos y a OSCsobre los componentes del SICS y con la coordinación deactividades de seguimiento y control de quejas y sugerencias de losbeneficiarios de programas sociales (principalmente de SEDESOL)y de obra pública (vía las acciones de control sobre el Ramo 033 – municipios para la creación de obra pública y desarrollo municipal).29

Dentro de las acciones de formación y capacitación destacanlos programas “A los Ojos de Todos” y “Municipios por laTransparencia” (SFP, 2004b). El primero incluye acciones deinformación a los beneficiarios sobre las características de losprogramas sociales, mientras que el segundo se refiere, sobretodo,a acciones de capacitación y concertación para promoveracciones de transparencia e integrar acciones del SICS en losmunicipios.30

En el orden estatal la CS

comprendida como

sistema de recepción de

quejas y sugerencias tiene

que ver por un lado, con

su caracterización

organizacional y por otro

lado, con el tipo de

acciones que realiza.


Algunas de las instancias estatales de CS desarrollanprogramas propios ampliando el control y la vigilancia aprogramas con recursos estatales. Por ejemplo, en Tamaulipasse establecieron cartas ciudadanas para explicar y difundir elprograma de CS para programas federales -como Escuelas deCalidad y Seguro Popular-, pero también para la regularización ymejoramiento de la vivienda, responsabilidad del InstitutoTamaulipeco de Vivienda y Urbanización; para auditar el transportepúblico de pasajeros, dependiente de la Dirección General deTransporte y Vialidad, para apoyar al contralor ciudadano(observando la vigilancia de las obras del ramo 033 y de otrosservicios gubernamentales como trámites, licencias, placas, etc.) ypara la creación de los comités de consulta y participación de lacomunidad en seguridad pública.31 Este trabajo se vio facilitadopor la creación y modificación reciente de leyes estatales que dieronsustento legal a las acciones de participación. Así, por ejemplo, laLey Estatal de Planeación, de 1996, establece artículos (Arts.10 y51) que posibilitan la participación social (y en específico accionesde control). Esto mismo sucede con la Ley Orgánica de la APE, de1999 (Art.13); el Plan Estatal de Desarrollo 1999-2004; la Ley deEducación para el estado, de 1999, la Ley de Seguridad Pública, de2000, la Ley de Participación Ciudadana de 2001, la Ley de Saludde 2001, la Ley Orgánica del Ministerio Público de 2002 y la Leyde transportes de 2002. Gracias a estas modificaciones, las diversasfiguras de CS (consejos de desarrollo municipal, auditores ciudadanosdel transporte, vigilantes de seguridad pública, etc.) fueron objetode difusión por parte de la oficina estatal de CS.32

En el nivel municipal, desde la literatura, vemos unaasociación de la CS a dos grandes temas: por un lado, está asociadaa acciones de transparencia y, por otro, a procesos de participaciónmás amplios. Sobre el primer tema (transparencia), sobresalen lasacciones de capacitación implementadas por el programa“Municipios por la Transparencia” (SFP 2004f). Según la SFP, entre2000 y 2004, habían participado alrededor de 300 municipios en11 entidades federativas recibiendo capacitación sobre acciones

Algunas de las instancias

estatales de CS desarrollan

programas propios

ampliando el control y la

vigilancia a programas con

recursos estatales.

En el nivel municipal

vemos una asociación de

la CS a dos grandes temas:

a acciones de trans-

parencia y a procesos de

participación más

amplios.


de transparencia municipal. Sobresale en este sentido el estado deSonora que, entre 2001-2003, logró que los 72 municipios (el 100%)integraran 8 redes de “municipios amigos por la transparencia” ylograran sistematizar sus acciones en cada uno de los 6 componentesdel SICS (SFP y Gobierno de Sonora, 2003).33 Sin embargo, lamayoría de las acciones reseñadas remiten también a la función deinformación y recepción de quejas y sugerencias en los OEC o enlas contralorías municipales.34

También en el nivel municipal se han creado lineamientosdenominados 14 Acciones por la Transparencia, en coordinación con elProyecto Atlatl,35 la Agencia de Cooperación para el Desarrollo de losEstados Unidos (USAID), la Asociación Internacional de Administraciónde Ciudades y Condados (ICMA) (SFP, ICMA, INAFED, ATLATL,2004). Estas acciones son: 1) garantizar el acceso a la información públicamunicipal, 2) crear y poner en acción los Consejos Municipales, 3)procurar que el Cabildo funcione con criterios de transparencia, 4) actuarcon transparencia en la contratación, despido y promoción delpersonal, 5) reglamentar los mecanismos de participación ciudadana,6) publicar un manual ciudadano de corresponsabilidad, 7) brindaratención de calidad a la ciudadanía, 8) difundir los reglamentosmunicipales, 9) difundir información sobre trámites, permisos,licencias, concesiones y servicios municipales, 10) informar sobreingresos municipales y la deuda pública, 11) informar sobre losingresos totales del alcalde, de los regidores y funcionarios, 12)informar sobre los proveedores del municipio, 13) informar sobrelas obras de infraestructura y los programas sociales y 14) publicarlos gastos de comunicación social y representación.36

Sobre el segundo tema, participación ciudadana engeneral, sobresalen acciones llevadas a cabo en el DF, comoel presupuesto participativo en Tlalpan entre 2001-2003(Díaz, 2003), o las acciones de los comités vecinales(Zermeño, 2004), con ejemplos paradigmáticos en Cuquío,Jalisco y en Zaragoza, Veracruz. Lo mismo que acciones que,si bien no tienen el rótulo de “Contraloría Social”, llevan acabo funciones de la CS, como son los casos de las instancias


de comunicación denominadas “miércoles ciudadanos”, lasaudiencias públicas(Cf.§2.4.1.) o las acciones de seguimientoy capacitación en municipios específicos.

2.2. CS como control colectivo: comités de vigilancia

Un segundo tipo de CS tiene que ver con la constitución decomités de vigilancia formados por beneficiarios directos de laobra o del servicio, que es como históricamente secomprendió la CS. La metodología de los comités devigilancia se aplica más fácilmente a la construcción de obraspúblicas (pavimentación, construcción de banquetas,escuelas, etc.) y las acciones de control no sólo incluyen lapresentación de quejas, sino también la posibilidad de norecepcionar la obra si en ella se cometieron irregularidades.

Como vimos anteriormente, en el ámbito federal,programas como Oportunidades incluyen dentro de sus reglasde operación la constitución de comités de promoción conla inclusión de un vocal de control y vigilancia, donde lasatribuciones que poseen para la vigilancia y el control estánlimitadas al establecimiento de demandas ciudadanas y/oreuniones con los responsables operativos de los mismos.Sin embargo, encontramos acciones de control y funcionesmás complejas de los comités en otros programas federales,como en la Comisión para la Regularización de la Tenenciade la Tierra (CORETT).

Según su Manual de Contraloría Social, forman comités parala regularización de la tenencia de la tierra, quienes cumplen lasfunciones de vigilancia y acciones de titulación, así como,quienes presentan quejas y denuncias y firman convenios decooperación con autoridades municipales y federales (CORETT,2000). En este tenor se encuentra también la ProcuraduríaFederal de Protección al Ambiente (PROFEPA), que forma“comités de vigilancia participativa” donde se pretendeinvolucrar a ejidatarios y dueños de bosque para la denunciaoportuna de la tala clandestina y notificar a las autoridades.

Un segundo tipo de CS

tiene que ver con la

constitución de comités

de vigilancia formados por

beneficiarios directos de la

obra o del servicio, que es

como históricamente se

comprendió la CS.


De manera aún más específica, según la guía operativadel Programa de Construcción, Equipamiento y Rehabilitaciónde Infraestructura Física de Educación Superior (CAPFCE),dependiente de la SEP, desarrolla una estrategia de CS que constade 5 pasos: el primero, es información de la obra (donde seobliga al contratista, como parte de sus funciones, a colocar elrótulo de obra); el segundo, es la conformación de un comité(que puede ser la asociación de padres de familia u otra instancia)con funciones de supervisión de la obra, tercero, para ellorecibirán una capacitación por parte de CAPFCE ; el cuartopaso, es poner a disposición los mecanismos de quejas ydenuncias; y el quinto paso, es certificar la recepción de obra,donde el comité tiene que avalar el acta. Otros programas, comolos fondos regionales de la CDI o la operación de las accionesde obra que comprenden el ramo 33, se supone, funcionan demanera similar.

Por ejemplo, en los municipios de Veracruz se constituyenConsejos de Desarrollo Municipal, presididos por el alcalde,donde también participa un vocal de control y vigilancia electoentre los diferentes comités de control y vigilancia que existen(uno por cada obra que se desarrolle en el municipio) financiadospor el ramo 033 –vía Fondo de Inversión Social Municipal(FISM). Estos comités tienen la función explícita de controlarla ejecución de la obra, así como, de recepcionarla.

Es decir, los sujetos del control en este caso son comitésformados por beneficiarios de la obra o del programa específico.Lo que vigilan es el cumplimiento de las especificaciones técnicasde la obra o del programa y los vigilados no sólo son los servidorespúblicos, sino también los contratistas o las empresas encargadasde realizar las obras. Aquí las acciones de control no sólo se limitana la presentación de quejas, sino que poseen mayor capacidad depresión, por lo menos en un nivel teórico, puesto que tienen quefirmar el acta de recepción de las obras, requisito formal para darpor terminada una obra. El modelo del Estado de México, basadoen la creación de Consejos Ciudadanos de Control y Vigilancia


Social (COCICOVIS) es el mejor ejemplo de este tipo, aunquesistemas similares funcionan en toda la república.37

En el Estado de México, según sus autoridades, el programade CS en obra pública opera desde 1995 buscando incorporar laparticipación organizada de la población beneficiaria en la vigilancia,control y evaluación preventiva de las obras y servicios que realizael estado con recursos federales, estatales y municipales. Lametodología de la CS en el Estado de México consiste en la creaciónde un COCICOVI por cada obra, formado por tres vocalesdenominados “contralores sociales” (Gobierno del Estado deMéxico, s/f). Además de los programas federales (microregiones, empleotemporal, Oportunidades, Escuelas de calidad, Capacitación para eltrabajo) existen Cocicovis en los siguientes programas estatales: Asistenciaalimentaria a menores escolares, del DIF municipal; el InstitutoMexiquense de la Mujer; El Consejo Estatal para el Desarrollo Integralde los Pueblos Indígenas; el Instituto Mexiquense de la Vivienda Socialy en las obras públicas financiadas con recursos federales y estatales.

Una diferencia importante con otros estados es el marcojurídico que protege a estos comités puesto que se encuentraresguardado incluso a nivel constitucional. La constitución políticadel Estado Libre y Soberano de México, en su artículo 15 consagrala figura del contralor social y sus funciones de vigilancia. LaLey orgánica de la administración pública, Art. 38bis, y la Ley OrgánicaMunicipal (Art.113) dan soporte legal a la acción de estos comités.

Las funciones de los Cocicovi en obra pública incluyenla recepción y vigilancia de las obras según el expedientetécnico (es obligación de los contratistas entregar unexpediente al Cocicovi), la verificación de los materiales, laintervención en los actos de entrega-recepción de las obras yla capacidad de presentar quejas y denuncias. Por otro lado,en los programas sociales los Cocicovis verifican que losprogramas sean entregados el día y hora determinados, quelos productos entregados se hallenen perfecto estado, quelos apoyos sean entregados a las personas que se encuentran


en la lista de beneficiarios, que el servicio de los servidorespúblicos sea eficaz, eficiente y transparente, y reportan lasirregularidades.

Entre septiembre de 1999 y julio de 2004, según laDirección General de Contraloría Social del Estado deMéxico, se han constituido 63,217 comités, lo que representala participación de 200,021 contralores sociales. De estos,23,891 comités corresponden a servicios y 39,326 a obrapública.38

2.3. CS como participación en órganos colegiados

Un tercer tipo entiende la CS como la participación deciudadanos que en calidad de tales participan en órganoscolegiados (consultivos y/o resolutivos) ejerciendo ahí no sólola capacidad de vigilancia y control, sino también ampliando lasesferas de participación. Aquí se puede hablar con propiedadde RdC transversal más que vertical, como son los tipos reciéndescritos.

En la administración pública federal, en los estados yen los municipios son incontables la cantidad de consejosconsultivos y resolutivos de los más diversos temas (mujer,indígenas, jóvenes, violencia intrafamil iar, pobreza,desarrollo social, seguridad ciudadana, salud, educación, etc.).Por ejemplo, en el orden federal se encuentran los Consejosde Participación Ciudadana de la PGR,39 los ConsejosConsultivo y Social del Instituto Nacional de Mujeres,40 lapropuesta de Consejo de Participación en Seguridad Públicade la SSP; el Consejo Consultivo Ciudadano del ConsejoNacional de Población (CONAPO).41 Los Consejos deCuencas de Agua de la Comisión Nacional de Agua42 o elAval Ciudadano de la SSA,43, donde los ciudadanos realizanacciones que van más allá del control y la vigilancia de lasacciones gubernamentales y, en algunos casos, abarcanámbitos como representación de intereses e incidencia en

Un tercer tipo entiende la

CS como la participación

de ciudadanos que en

calidad de tales participan

en órganos colegiados

(consultivos y/o

resolutivos) ejerciendo ahí

no sólo la capacidad de

vigilancia y control, sino

también ampliando las

esferas de participación.


políticas sectoriales, es decir, estos consejos no tienen comoobjeto central la vigilancia ciudadana.

Otro ejemplo de esto es el Consejo Consultivo deAuditoria Ambiental de Profepa, donde se convoca arepresentantes industriales, universidades y centrosacadémicos, representantes de auditores y a colegios deprofesionistas, buscando adaptar los procesos de auditoriasde grandes a pequeñas y medianas empresas. Son múltipleslos ejemplos a nivel estatal y municipal.

Reseñados recientemente en la literatura encontramos,entre muchos, al Consejo Municipal contra las Adicciones yal Plan Irapuato Contra las Adicciones en Irapuato,Guanajuato (García, 2003); al Consejo Municipal de la Mujeren Mérida, Yucatán (Poot, 2000); al Consejo Consultivo deParticipación Ciudadana en Qro., Qro. (Romero, 2000); alConsejo Municipal de Participación Social en Pabellón deArteaga Qro. (Reyes, 2000), entre otros.

Como es evidente, las acciones de estos consejossobrepasan las meras acciones de control y vigilancia, y en lamayoría de los casos no tienen explícitamente incluido, dentrode sus funciones o definiciones, realizar acciones de CS.Aunque en la práctica sea parte de sus funciones y, efecti-vamente, se lleven a cabo acciones de vigilancia y control.Autores como Isunza (2004) han estudiado específicamente lacapacidad de consejos y grupos, donde interactúan representantesciudadanos y gubernamentales, en términos de su potencial yacciones de RdC, como en los casos del Instituto Federal Electoral(IFE) o el Grupo Multisectorial en VIH/SIDA de Veracruz.

Recientemente se han creado Consejos Consultivos dondehay “masa crítica” proclive a los temas de transparencia y vigilancia,como el Consejo Consultivo incluido en las leyes de Fortalecimientoa las actividades realizadas por organizaciones de la sociedad civily el Consejo de Desarrollo Social (bajo el auspicio de la LGDS).44

Inclusive en ámbitos como las universidades se han creado consejos

Recientemente se han

creado Consejos

Consultivos donde hay

“masa crítica” proclive a

los temas de transparencia

y vigilancia


específicos de contraloría social, como es el caso de la UniversidadAutónoma de Sonora.45

Sin embargo, es en el programa de Contraloría Ciudadana(CC) del GDF donde se ha desarrollado más intensivamente laidea de ejercer la participación ciudadana para el control yvigilancia de los recursos por medio de la inclusión deciudadanos en 120 órganos colegiados de decisión.46

En este programa los actores del control son ciudadanosinteresados en participar en él con carácter honorífico y sólotienen que llenar una solicitud para integrarse en el mismo. Hastael momento, según la secretaría ejecutiva del programa, hanparticipado 500 ciudadanos (como contralores y candidatos).Estos contralores participan, con voz y voto, en 120 órganoscolegiados de 58 dependencias del GDF. Los órganos colegiadosson comités y sub-comités de obras y de adquisiciones, así comolos consejos directivos, de administración, de financiación yconsultivos. Las dependencias corresponden a las 17 áreas delsector central,47 a las 16 delegaciones y a 25 áreas del sectorparaestatal48 subdivididos en 9 grupos: Administración yFinanzas, Desarrollo Sustentable, Progreso con Justicia,Gobierno y Seguridad Pública y en 5 zonas territoriales.49 Encada uno de ellos participan dos ciudadanos. Además de estolos contralores participan, a partir de 2005, en 52 comités decontrol y evaluación.

Por ejemplo, dentro del gabinete Progreso con Justicia seencuentran alrededor de 34 órganos de decisión donde participancontralores sociales con voz y voto.50 Esto quiere decir quecontrolan y vigilan directamente todos los procesos deadquisiciones, contrataciones y licitaciones de la estructura degobierno, por medio, no sólo de su presencia, sino también desu voz y voto en dichos órganos, controlando así tanto a losresponsables políticos como a los técnicos de las decisiones queimpliquen desembolso de recursos por parte del gobierno, tantoen situaciones “cotidianas” (como reparación del parque


vehicular) como mayores (adquisición de nuevos vagones delmetro o construcción del segundo piso del periférico).51 A lafecha han participado en 354 licitaciones, adjudicacionesdirectas que en total suma más de 12 mil millones de pesos.

Las acciones de control que desarrollan no sólo se limitana presentar objeciones o aclaraciones que obligatoriamentedeben tomarse en cuenta en los consejos y quedan en actas,sino también pueden solicitar información específica y participaren operativos de vigilancia. A la fecha han participado en 449visitas de control a obras como escuelas, reparación debanquetas, unidades médicas, etc. y en operativos anticorrupción(como venta ilegal de gasolina, o documentación falsa del registrocivil).

La elaboración de esta estrategia ha requerido cambioslegales que aseguren la presencia y un marco normativo adecuadopara que los contralores puedan realizar su labor. De ahí que sehayan modificado las siguientes leyes incluyendo apartadosespecíficos de contraloría ciudadana: Ley de Adquisiciones, deObras, de Austeridad para el Gobierno del Distrito Federal, detransparencia y de participación ciudadana. Además se hanmodificado reglamentos de los comités técnicos de órganoscomo la Red de Transporte Público (RTP) y se han promovidocambios en los decretos de creación de órganos como el Metroo el Heroico cuerpo de bomberos, entre otros. También seincluyen cambios en reglamentos de los consejos de verificaciónadministrativa en organismos como Protección civil, Preserva-ción del medio ambiente, construcciones y edificaciones, entreotros.

Finalmente, en términos temporales, la acción ejercidapor los CC es constante, puesto que estos diversos órganos tienenreuniones regulares (mensual o bimensualmente) donde se lesinvita y se les entrega una carpeta informativa con los detallesde las reuniones para que puedan estudiarla con anticipación.


2.4. Otras instancias de participaciónque no se denominan CS

Junto con estos tipos, encontramos otras instancias departicipación que, si bien no se denominan explícitamente deCS, sí cumplen con funciones de vigilancia y control ciudadano,52

entre ellos los que más sobresalen son los sistemas decomunicación entre ciudadanos y gobernantes y las invitacionesde OSC a licitaciones gubernamentales

2.4.1 Mecanismos de comunicación ciudadanos-gobernantes

En los tres ámbitos de gobierno existen acciones de participaciónciudadana donde, sin que necesariamente se denominen como“contraloría social”, eventualmente en ellas se llevan a caboacciones de vigilancia y control. Dentro de estas sobresalen lasinstancias de interacción directa, definidas aquí comoaquellos encuentros cara a cara entre los representantes yrepresentados, que funcionan como instancias de participación,pues en ellos se intercambia no sólo información, sino quetambién puede servir como instancias de control, aunque nosea su objetivo central. Dentro de estos mecanismos seincorporan las giras de trabajo interno que suelen hacer elpresidente, los gobernadores y sus secretarios estatales, los díascívicos.

Este tipo de mecanismo es especialmente utilizado enel orden municipal, por su tamaño y composición social, son lasinstancias de interacción directa. Los más reconocidos en laliteratura son los “miércoles ciudadanos” impuestos en variosmunicipios administrados por el PAN. Pero existen muchos tiposde instancias más o menos formales de interacción directarevisadas en la literatura como los cabildos o las audiencias.53

2.4.2 Invitación a OSC a licitaciones públicas

Otro tipo de mecanismo de participación ciudadana donde sellevan a cabo funciones de control y vigilancia es la invitación a

En los tres ámbitos de

gobierno existen acciones

de participación

ciudadana donde, sin que

necesariamente se

denominen como

“contraloría social”, se

llevan a cabo acciones de

vigilancia y control.


OSC a las acciones de licitación pública en calidad de testigossociales muchas veces por su experticia técnica más que por sucalidad de usuarios. En el ámbito federal, según la ComisiónIntersecretarial para la Transparencia y el Combate a laCorrupción de la Administración Pública Federal (CITCC),durante 2001 organismos como la Comisión Federal deElectricidad (CFE) invitó a Transparencia Mexicana y a otrasOSC a licitaciones públicas y procesos de adquisiciones comoObservadores de Calidad (CITCC 2002:7,15). La STPS tambiénen 2001 invitó a 25 organizaciones a participar en 17 de 21licitaciones (CITCC 2002:355). Luz y Fuerza del Centro firmóconvenio con el Colegio Mexicano de Ingenieros Mecánicos yElectricistas A.C. para participar como testigo social en susprocesos de adquisiciones (CITCC 2003:62). PetróleosMexicanos (PEMEX) también contó con 27 participacionesexternas en procesos de adquisición (12 testigos y 15observadores sociales) con representación de la UniversidadNacional Autónoma de México (UNAM), Instituto PolitécnicoNacional (IPN), Instituto Mexicano de Contadores Públicos,Universidad Veracruzana (UV) y del Instituto Tecnológico deMinatitlán (CITCC 2003:108). La SFP instauró un programa de“observadores universitarios en procesos licitatorios de laSECODAM” (CITCC 2003:130). SEDESOL también firmó enlicitaciones (CITCC 2003:138).

No obstanteen dependencias como el Instituto Nacional deDesarrollo Social (INDESOL), donde también se han realizadoestas invitaciones públicas, reportan falta de interés ycapacitación de las OSC para poder realizar su trabajoadecuadamente.

En resumen, vemos que la CS abarca en el nivelgubernamental varios formatos y significados. Por un lado serefiere a los sistemas de atención ciudadana (tanto de losbeneficiarios directos como de la población en general); por otrolado, significa la creación y operación de comités de vigilanciapor parte de los beneficiarios directos de la obra o el programa,

Otro tipo de mecanismo

de participación

ciudadana donde se llevan

a cabo funciones de

control y vigilancia es la

invitación a OSC a las

acciones de licitación

pública en calidad de

testigos sociales

La CS abarca en el nivel

gubernamental varios

formatos y significados.

Por un lado se refiere a los

sistemas de atención

ciudadana; por otro lado,

significa la creación y

operación de comités de

vigilancia por parte de los

beneficiarios directos.


Y finalmente se han desarrollado instancias de participación delos ciudadanos en los órganos colegiados de control para quepuedan revisar y controlar que los recursos se empleenadecuadamente y que no se cometan irregularidades. Ademásde esto, existen mecanismos como la creación de “testigossociales” o instancias de comunicación entre los ciudadanos ysus gobernantes donde se llevan a cabo acciones de participaciónciudadana para el control y vigilancia, aunque no se lesdenominen explícitamente acciones de “contraloría social”.Ahora pasaremos a ver las acciones de vigilancia y control quese llevan a cabo en el sector no gubernamental.

3. CS EN SECTOR PÚBLICO NO ESTATAL:LAS ACCIONES DE LAS OSC EN EL CONTROL

AQUÍ ENCONTRAMOS UNA TREMENDA variedad deacciones y organizaciones que, ya sea como objetivo

específico o como acciones menos sistemáticas, realizanacciones de control y vigilancia ciudadana. A pesar de la inmensavariedad, es posible distinguir dos tipos de acciones másespecíficas: por un lado, acciones orientadas al seguimiento depolíticas específicas (muy relacionadas con las áreas temáticasde las propias OSC) y por otro, acciones de capacitación yvigilancia, participación ciudadana, etc.

3.1. Acciones orientadas al seguimiento de políticasespecíficas

Dentro de la diversidad de políticas específicas a las que sehace seguimiento, para efectos de esta investigación sobresalenaquellas que siguen las políticas de transparencia y acceso ala información.54 En este tipo se encuentran experiencias muyamplias como las que realiza Alianza Cívica, Fundar AC, EquipoPueblo, ACCEDE, VERTEBRA, la Red ciudadana deChihuahua, CENCOS, etc. en diversos ámbitos de acción, siendoprincipalmente el municipal donde más experiencias sedesarrollan. Dentro de estas actividades sobresale el programa

Acciones orientadas al

seguimiento de políticas

específicas y acciones de

capacitación y formación

en temas relacionados

con la CS como

transparencia, vigilancia,

participación ciudadana,

etc.


CIMTRA, formado por varias OSC,55 que ha desarrollado uníndice de transparencia municipal aplicándolo en municipios delos Estados de Nuevo León, Morelos, Estado de México,Zacatecas, Chihuahua, Veracruz, algunas delegaciones del DF,y Jalisco.56

Alianza Cívica y Fundar, en conjunto con otras OSC,desarrollan un programa amplio de vigilancia ciudadanaelaborando un manual para la participación ciudadana en lavigilancia de los gobiernos locales. Este programa, además de lacapacitación, cuenta con la sistematización de experiencias devigilancia ciudadana en los estados de Coahuila, Yucatán yEstado de México (Alianza Cívica, 2003)57 en las que sobresalenlas acciones de vigilancia sobre el sistema de agua de Saltillo,donde pudo desarrollarse a plenitud dicho programa -desarrollado en dos partes: la guía para la vigilancia y la encuestade percepción ciudadana (Alianza Cívica, 2004b). Además,realizaron tres foros regionales58, donde sobresalen lasexperiencias de Cajeme 2020, Sonora; la agenda ciudadanaimpulsada por Poder Ciudadano y ACCEDE59.

En el nivel estatal, experiencias como el proceso deredacción de las leyes de transparencia y acceso a la informaciónde Chihuahua (en proceso, con la Red Ciudadana); Jalisco(recientemente modificada, con la participación (conVERTEBRA, A.C.) dan en los ámbitos de gobierno.

Ahora bien, la participación de las OSC no asegura, comolo muestra el caso de Veracruz, apoyado por CESEM, una buenalegislación.60

A nivel federal, en el seguimiento de políticas detransparencia y rendición de cuentas sobresale el trabajo deFundar, que ha desarrollado el Índice Latinoamericano deTransparencia Presupuestaria donde se comparan, por medio deuna encuesta de percepción de “expertos en cuestionespresupuestarias y usuarios de la información presupuestaria”(legisladores, académicos, medios de comunicación, OSC, etc.),


14 variables, como son participación ciudadana, cambios,asignación y fiscalización del presupuesto, etc. Este ejerciciotiene ya dos ediciones y cuenta con presupuesto para serrealizado bianualmente (Fundar 2003).61

Es característica la coordinación de diversas OSC enmúltiples proyectos, como se puede ver en los casos hasta aquíreseñados o en el recientemente creado Colectivo por laTransparencia en el que participan, entre otros, la AcademiaMexicana de Derechos Humanos, Fundar, Alianza Cívica,Equipo Pueblo, Consorcio e Iniciativa Acceso México.

Un segundo ámbito de acción sigue siendo la trans-parencia electoral, en el que se inscriben las acciones deblindaje electoral y vigilancia de una gran cantidad de OSC anivel estatal y municipal. Como dijimos arriba, iniciativas comolas convocatorias de INDESOL, específicas para que OSCparticipen de la vigilancia de los programas sociales sobreposibles irregularidades, son centrales. Programas como “1000mujeres por la Transparencia” de la OSC Centeotl, en Oaxaca,o la experiencia de Radio Teocelo, en Veracruz, que han sidopremiados y reconocidos por SEDESOL en este sentido, lomismo que el trabajo de OSC como CENCOS, Equipo Puebloo Alianza Cívica que siguen participando como observadores ycontralores de los procesos electorales.62

Un tercer ámbito de acción corresponde a las políticassectoriales propiamente dichas, cuyas acciones rebasanlargamente el siguiente listado. Ejemplos exitosos de seguimientoen el sector salud constituye el trabajo de Fundar en elpresupuesto de salud y el denominado “caso marca-pazos”,seguimiento a las irregularidades cometidas en el legislativo sobrerecursos para prevención de VIH-SIDA (Vallarta y Martínez,2004). En el sector medioambiental también hay unseguimiento de diversas OSC como las que desarrolla Iniciativade Acceso-México (Bustillos y Severino, 2004). En desarrollosocial sobresale el seguimiento de Equipo Pueblo sobre las

Un segundo ámbito de

acción sigue siendo la

transparencia electoral,

en el que se inscriben las

acciones de blindaje

electoral y vigilancia de

una gran cantidad de

OSC a nivel estatal y

municipal.

Un tercer ámbito de

acción corresponde a las

políticas sectoriales, al

sector salud, al sector

medioambiental, al

desarrollo social, a la

seguridad ciudadana, al

tema de género, a los

temas energéticos y de

servicios, al desarrollo

rural y a los derechos

humanos.


obligaciones del gobierno mexicano en relación con el Foro SocialMundial, así como su participación en la Red Mexicana Frenteal Libre Comercio.

En seguridad ciudadana existen diversos grupos, dondeel Consejo Ciudadano de Seguridad Pública del DF, encargadode organizar las mega-marchas de junio sobre la inseguridad, es elmejor ejemplo de cómo OSC vigilan y controlan las políticaspectorales, tanto estatales como nacionales. En género sontambién múltiples las acciones de OSC en la vigilancia de lasacciones de gobierno sobre este tema. Mención especial merecela “Red de Mujeres Vigilantes” que auspicia INMUJERES yque consiste en la asociación de diversas OSC y otros grupospara la vigilancia, por un lado, de los programas socialesdestinados a mujeres y por otro lado, del seguimiento deindicadores sobre políticas de género a nivel estatal y federal.63

En temas energéticos y de servicios resaltan lasexperiencias de resistencia civil en múltiples estados (Veracruz,Yucatán, Tabasco, Chihuahua, etc.), donde diversos colectivosse han unido para reclamar por las altas tarifas domiciliarias ypor medio de diversos mecanismos legales y de presión hanlogrado, en algunos casos, la aplicación de otro tipo de tarifasen zonas residenciales, como lo fue en los casos de Tabasco yYucatán y en Chihuahua, dónde a través de acciones llevadas acabo por varias organizaciones, entre otras, Mujeres por México,A.C., con reclamos contra Teléfonos de México han logrado lavigilancia y movilización por el mejoramiento de otros servicios.Lo mismo ha sucedido en Coahuila con luchas por latransparencia en el manejo del agua.

En Chihuahua también encontramos ejemplos de vigilanciasobre las acciones de desarrollo rural llevadas a cabo por elFrente Democrático Campesino, tanto dentro de los mecanismosoficiales (los consejos consultivos de Sedesol, los consejos dedesarrollo rural sustentables -definidos en la Ley General deDesarrollo Sustentable-, los comités de desarrollo rural de


Sagarpa) como fuera de ellos, a través de la movilización y elcabildeo con fracciones parlamentarias y la utilización de mediosde comunicación popular, principalmente la radio, paradenunciar las irregularidades.

También es común el seguimiento a las acciones de lascomisiones -nacional y estatales- de derechos humanos, porparte de las OSC del ramo. Sin embargo, esta vigilancia noasegura efectividad, como se mostró en la reelección delpresidente de la CNDH, a pesar de las acciones implementadaspor redes de OSC de derechos humanos que buscaban otrasalternativas.

Otro ámbito de acción relativamente innovador es elseguimiento al poder legislativo. En este sentido sobresale laacción de la Red Ciudadana de Chihuahua y su experiencia deseguimiento al legislativo, quienes han hecho un seguimiento atres legislaturas (una al final, una completa y una que inició afines de 2004) incorporando un análisis tanto de formalidadescomo asistencia, número de sesiones plenarias y de comisiones,como en términos de fondo, es decir, cambios legislativosefectivos, propuestas de ley, etc.64 . En este ámbito tambiénpuede sumarse la propuesta de Equipo Pueblo y del Consorciopara el diálogo parlamentario y la equidad (Consorcio) paramodificar la ley orgánica del Senado de la República.65

3.2. Acciones de capacitación

Además de las acciones de seguimiento a políticas específicas,las OSC en el ámbito de la CS han desarrollado diversas accionesde capacitación. Dentro de estas instancias sobresale undiplomado realizado en 2004 por CENCOS a los contraloresciudadanos del GDF, donde participaron más de 300 contraloresen 12 sesiones de trabajo llevados a cabo por expertos en lostemas, y que se repitió en 2005. Otras OSC, como TendiendoPuentes de Edomex, han trabajado, vía convocatorias deINDESOL, en la capacitación a titulares del programa

Otro ámbito de acción

relativamente innovador

es el seguimiento al poder

legislativo.


Microrregiones en Oaxaca. Los programas desarrollados porAlianza Cívica sobre vigilancia ciudadana y por el CESEM yotros sobre CIMTRA incluyen acciones específicas decapacitación.

En resumen, en el espacio público no estatal existen variadasexperiencias de control y vigilancia específicas sobre políticas yacciones gubernamentales, en los tres órdenes de gobierno y casien toda la gama de temáticas. Este tipo de vigilancia sitúa a OSCcomo los encargados de hacer la vigilancia. Las acciones de controlse dirigen tanto a servidores públicos de elección popular (políticos)como a burócratas (técnicos) siendo los primeros los responsablesúltimos. Lo que se vigila es tanto la legalidad y el buen desarrollode los programas como la inclusión de temáticas que para las OSCresulten importantes, en este sentido las OSC realizan RdC tantolegal como política66 utilizando como mecanismos de controlprincipalmente la “voz”, tanto en órganos oficiales como enlosmedios de comunicación masivos, por lo que se definen más quenada como acciones de RdC de tipo “social” (como lo proponenPeruzzotti y Smulovitz, 2002).

En menor medida las acciones de control implican procesosde capacitación y educación a diversos actores para potenciarsus propias acciones. Estos procesos, al no pertenecer al ámbitogubernamental, no poseen reglamentos y más bien basan susacciones en la autonomía que poseen como OSC.

En el espacio público no

estatal existen variadas

experiencias de control y

vigilancia específicas sobre

políticas y acciones

gubernamentales, en los

tres órdenes de gobierno y

casi en toda la gama de

temáticas.


4. RESUMEN: TIPOS CS

EL SIGUIENTE CUADRO resume los tipos de CS existentesdescribiendo los ejemplos empíricos detallados anteriormente.

Cuadro Núm. 1. Tipología Contraloría Social

Fuente: Elaboración propia

5. ANÁLISIS Y DISCUSIÓN: PARTICIPACIÓN DECORATIVA,NO DELIBERATIVA

EN ESTE APARTADO SE ANALIZAN los principales límites,potencialidades y riesgos de estos mecanismos en términos

de innovación y fortalecimiento democrático. Como se verá,los primeros tienen que ver más que nada con su visibilidad eimpacto, los segundos con la lógica de fortalecimiento y ejerciciode derechos y el marco legal favorable y el tercero con el riesgode limitar la CS a mecanismos de participación decorativa y nodeliberativa. Pasemos a revisar cada uno de estos puntos.

ysajeuqednózuBsaicneregus

nóicacinumoConreibog-dadeicoS

ovitceloclortnoC sodaigelocsonagrÓsacitílopotneimiugeS

sacifícepse

olpmejEocirípme

)LOSEDES(sedadinutropO onadaduicselocréiM )xemodE(SIVOCICOCsonadaduiCserolartnoC

)FDG(

aicnerapsnartecidnÍ)RADNUF(airatseupuserp

néiuQ

edseralutiT000,000'5sedadinutropO000,000'1-/+seralutitylortnocedselacoV.selacovnóicomorpedsétimoCaicnaligiv)000,88edsám(airatinumoc

o/yainolocsoniceVoipicinum

sotcelesétimoCsolertneetnemacitárcomedarboanuedsoiraicifenebsétimoC712,36acifícepse120,0024002y9991ertne

selaicosserolartnoc

nissoiratnulovsonadaduiCnóiccelesedametsisnuserolartnoc005aralcsonagró021nesonadaduicsaicnatsniedsodaigelocselairotirretyselairotces

selanoiseforpCSOotneimiugesledsodagracneacitámetnúgesocifícepse

néiuqA

yselacoVsatarcóruBsoiranoicnuFseralutitecalne(selapicinum

,dulas(selatatsE)lapicinum)ogap,RTA(selaredeF)nóicauce

etnediserPsocitíloPefej,lapicinumsusylanoicageled

soiranoicnuf

sarboedserotucejEsatarcóruBselaicossamargorpysacilbúp

ysatarcóruBysoiranoicnuFsocitílopedamotedselbasnopser

aladotnesenoisicedonreibogedarutcurtse

yovitucejEsocitíloPovitalsigel

éuQ

salgersalaeugepaesamargorPaesnórdaPnóicarepoed

naessoyopaysotnoModarupedsotcerroc

otibmáedsenoiccAasodreucAlapicinumetemorpmoceseuqsollapicinumetnediserple

ysarboednóicucejEodreucaedselaicossamargorp

sadicelbatsesalgersala

-rPsotartnoCsenoicisiuqdA-lavEnóicucejEnóicamargo

nóicau

aicnerapsnartedserodacidnInóicamrofnialneaatseucnE(.latseupuserp

otneimiugeSsotrepxe)nóicalsigel

omóC

ysajeuqedametsiSnóinuerednóicitePsaicnunedledselacolserodareposolnocnóicnetaedsoludóMamargorP

anadaduic

nóicacinumoCotneimiugeSatcerid

ocifícepse

sétimocednóicamrofnoCednóicaborpAsocifícepse

edagertne(sarbonocsenoinueR)arbo

selbasnopser

sonagróneotovyzoVedamotedsodaigeloc

asatisiVsenoisicedsovitarepOsarbonóicpurrocitna

nenóicapicitrap:"zoV"selamrofsojesnocsodatlusernóicatneserP

acilbúpnóinipo

neodasaB nóicarepoedsalgeR otnemalgerniS

odatsEnóicutitsnoCacinágroseyeLocixéM

nóicartsinimdaedylapicinumednóicarepoedsalgeRacilbúp

socifícepsesamargorpsol

edyeLsarboedyeLyeLsenoicisiuqda

yeLanadaduicnóicapicitrapsotnemalgeRdadiretsuaedsodaigelocsonagrósoled

otnemalgerniS

odnáuC etnemetnenamreP odaziradnelaC arboanuazilaeresodnauC etnemetnenamrePsoñasodadaC

CdRopiT-AavitcepsorteRlasecorPlacitreV

avitartsinimd

-itcepsorPlaicoSlacitreV-vitcepsorteRlasecorPavadatimilavitartsinimdAa

-avitcepsorteRlasecorPlacitreVavitartsinimdA

-orPavitcepsorPlasrevsnarT-inimdAavitcepsorteRlasec

acitíloPavitarts

acitíloPavitcepsorPlaicoS


5.1. Límites: Visibilidad, impacto, polisemia. Eficiencia

Tres son los grandes límites que presenta la CS para la innovacióny el fortalecimiento democrático. El primero tiene que ver consu invisibilidad. A pesar de contar con una considerable cantidadde años y cierta continuidad y de tener presencia en programasfederales, estatales y municipales de alto impacto y alcanceciudadano es muy poco el número de personas que conoce ymenor aún el que participa en dichos mecanismos. Estas formasde participación no son conocidas por la mayoría de la poblaciónni por los propios usuarios. En una reciente evaluación sobre elprograma de CS en Oportunidades (SFP, 2004d: 6), en elprograma de mayor impacto en cuanto al número de familiasatendidas, sólo el 31% había recibido algún tipo de informaciónsobre CS y sólo el 36% de ese tercio lo consideraba como“participación de la sociedad para el control y la vigilancia delos recursos” (contra un 50% que lo identificó como “mediopara presentar quejas y denuncias”).67

Además de la poca cantidad de participantes directos68 yde las dificultades de las oficinas gubernamentales para dar aconocer estas experiencias69 contribuye a su invisibilidad eldesconocimiento del impacto sobre el combate a la corrupcióny el fortalecimiento democrático que estos mecanismos generan.Así, no es posible saber, por ejemplo, si existen o no un aumentode denuncias sobre irregularidades en las oficinas de atenciónciudadana, si estas denuncias lograron algún cambio en laorganización, si la ciudadanía aumentó su percepción deconfianza sobre las instituciones que poseen dichos mecanismoso si se lograron anular actos de corrupción.70

Producto y resultado a la vez de dichas limitaciones, juntocon el problema que significa ser sujeto de una pugna deproyectos políticos diferentes por su apropiación, como veremosadelante, está la polivalencia y relativa dificultad de definir entérminos concretos y operativos lo que es y no es “contraloría social”.La polivalencia no ayuda a hacer conocidas las formas de control

Tres son los grandes

límites que presenta la CS

para la innovación y el

fortalecimiento

democrático.


social ni a poder medir su impacto, más bien allana el camino auna disputa ideológica sobre lo que es la participación ciudadanapara la rendición de cuentas en el contexto de disputa deproyectos políticos.

5.2. Potencialidades: innovación, lógica de derechos,marco legal. Legitimidad

A pesar de ello, vemos tres grandes potencialidades de la CS. Supolivalencia también quiere decir que la participación para elcontrol constituye un espacio de innovación. En los apartadosanteriores se comprueba la diversidad y variedad de las accionesy formas de CS, lo que implica un interés por innovar en estastemáticas. Un ejemplo de esto, fue la necesidad que tuvieronlos organizadores del premio “Innovación y Gestión Local” deincluir en sus versiones 2003 y 2004 una categoría de“transparencia y rendición de cuentas”.

Esto se relaciona con su segunda potencialidad: la CS puedeinscribirse dentro de una lógica de ejercicio de derechos, lo quesignifica un espacio importante para el fortalecimientodemocrático.71 Como se ha planteado en diversos documentos(Isunza, 2002, Hevia 2004b) entre RdC y derechos existen dosvínculos, uno directo, que tiene que ver con la capacidad de exigirlos derechos civiles y políticos que facultan a los gobernados acontrolar a los gobernantes, y uno indirecto, que supone que, graciasal control y vigilancia de las políticas públicas, por medio de la RdCse hacen exigibles otros derechos, como los sociales, económicos,culturales y ambientales. En este sentido, la CS representa unejemplo concreto de este doble vínculo. Por un lado, con el sólo hechode participar en alguno de los mecanismos de CS, los ciudadanos ejercensu derecho a la participación, a la información, a la petición, etc. Por elotro, si el objeto de control es un programa de desayunos infantiles, porejemplo, se asegura el ejercicio del derecho a la salud, a la alimentación,los derechos del niño, de educación, etcétera.

La tercera potencialidad se relaciona con las anteriores yes la extensa e intensa red de marcos jurídicos y legales en todos

Tres son las grandes

potencialidades de la CS.


los niveles que asegura normativamente la existencia y elejercicio de estos derechos. Es realmente inmensa la cantidadde normas y marcos legales que protegen y promueven laparticipación ciudadana, tanto para el control como para lasdemás formas de incidencia en lo público.72 En el documento sepresentan ejemplos de los estados de México, Tamaulipas y elDF, pero en cada estado, y en la federación, existen múltiplesmecanismos ya normados que permiten la existencia y le danun resguardo legal a los mecanismos de CS en prácticamentetodas las áreas sectoriales.

5.3. Riesgo: participación decorativa, no deliberativa

Sin embargo, a pesar de estas potencialidades, la CS enfrenta sumayor riesgo en el uso político que de ella se haga, el riesgo deser una forma de participación decorativa, no deliberativa.73

Las potencialidades –innovación, ejercicio de derechos,legalidad- en conjunto convierten a la CS en una muy poderosafuente de legitimidad. Los gobiernos demuestran el buen uso delos recursos, el combate o la prevención de la corrupción y lasprácticas inclusivas por medio de transformar a los gobernadosen vigilantes, en incluirlos en un sistema de pesos y contrapesosque, si no se activa, significa que las cosas se están haciendocon eficiencia y transparencia. No es casual que en el sexeniode Salinas, considerados por muchos el más corrupto y pocotransparente, sea donde surgen estas formas de legitimar en loshechos un gobierno no legítimo por los votos.

Pero, ¿dónde reside la legitimidad de la CS? No es en surepresentatividad, como el sistema político. La CS no pertenece alsistema de pesos y contrapesos propios de la RdC horizontal;(por lo menos en términos normativos).

Tampoco es en la autonomía, como las OSC, puesto que losgobiernos, la mayoría de las veces, están obligados a establecerCS aún si la ciudadanía no se auto-organiza para ello. Veamos elcaso de Oportunidades, donde necesariamente se crean Comités

La CS enfrenta su mayor

riesgo en el uso político

que de ella se haga, el

riesgo de ser una forma de

participación decorativa,

no deliberativa


de Promoción Comunitaria, para cumplimiento de las reglas deoperación y no por ser una demanda ciudadana. Su fuente delegitimidad de la CS sólo puede estar en su eficiencia, es decir,en lograr por medio de sus acciones constituirse en un efectivosistema de contrapeso ciudadano ante los gobiernos.

Sin embargo, como hemos observado, la CS no aporta eneficiencia: no sabemos si gracias a la CS se han evitado actos decorrupción o de abuso de autoridad. Hemos visto que no existevisibilidad en sus acciones, claridad en su metodología ni unapromoción de sus funciones.

Y en este desequilibrio entre legitimidad-eficiencia, la CScorre el riesgo de despolitizarse. Con ésto nos referimos a limitarla capacidad política de los actores para resolver problemas oirregularidades transformando estos mecanismos en espaciosrestringidos de cooperación. Los problemas o puntos de vistadiferentes no pueden resolverse en las instancias previamenteacordadas, sino que pasan a estar nuevamente en la arena de lospolíticos, ya sea en el gobierno o en la oposición. Las CS, sonútiles para los gobiernos, al inaugurarlas, para posar en la foto yrendir protesta a sus miembros, pero no para que hagan su trabajode vigilancia y control, de contrapeso ciudadano.

Ante la creciente complejidad del mismo ejercicio del gobiernoy las dificultades propias de la participación ciudadana (Font, 2004:23-28), estas instancias parecen ser para el sistema político actoresinofensivos que no tienen real capacidad de vigilancia y control yque al mismo tiempo les entregan una legitimidad como gobiernostransparentes y participativos. Si hay irregularidades, serán lospartidos políticos los que harán conferencia de prensa o los quecooptarán a los líderes que organizan los plantones para tomar lasoficinas correspondientes y no los mecanismos formales de CS.

La despolitización como desequilibrio entre eficiencia ylegitimidad y la polisemia del concepto de CS muestran, porúltimo, la lucha entre diversos proyectos políticos que fortaleceno dificultan la democratización y que se encuentran en

La fuente de legitimidad

de la CS sólo puede estar

en su eficiencia, es decir,

en lograr por medio de

sus acciones constituirse

en un efectivo sistema de

contrapeso ciudadano

ante los gobiernos.

El desequilibrio entre

legitimidad-eficiencia, la

CS corre el riesgo de

despolitizarse

La despolitización como

desequilibrio entre

eficiencia y legitimidad y la

polisemia del concepto de

CS muestran, la lucha

entre diversos proyectos

políticos que fortalecen o

dificultan la democra-

tización y que se

encuentran en

“confluencia perversa”.


“confluencia perversa”(Dagnino 2002:380), ya que usan, condiferente significado conceptos como participación ciudadana orendición de cuentas. 74 De ahí que la CS y sus alcances se veanlimitados muchas veces a una participación decorativa ydespolitizada y que, sin embargo, pueda, en otras situaciones,construirse como espacio efectivo de rendición de cuentas quecontribuya al fortalecimiento democrático donde los ciudadanospuedan ser contrapeso del poder.

Las potencialidades están ahí, los marcos legales sonamplios y existe un proyecto político democrático que defiendela ampliación y el ejercicio de los derechos humanos, incluyendola vigilancia y el control de los gobernantes, así como laparticipación o capacidad de incidencia en el desarrollo denuestra comunidad. Dentro del proyecto democrático la CS seentiende como la operacionalización de los conceptos departicipación y rendición de cuentas, como las formas concretasque adquiere el ejercicio de estos derechos y como una formade ejercicio de los mismos, donde es deber del Estado garantizarsu acceso universal y el derecho de los ciudadanos a exigir sucumplimiento, así como, a contribuir responsablemente con susobligaciones, como pagar impuestos, participar en el sistema deelecciones, etc.

Sin embargo, estos conceptos son usados al mismo tiempopor el proyecto neo-liberal donde, utilizando los mismossignificantes adquieren otros significados: la CS se limita paraellos a una acción netamente preventiva, una suerte departicipación de baja intensidad donde los ciudadanos colaborancon la autoridad para llevar a cabo la correcta aplicación de laspolíticas, donde los vigilantes juegan un papel de consumidores(de servicios, de obras) más que de ciudadanos portadores dederechos y deberes.

O dicho de otra forma, el derecho se limita al reclamoindividual y siempre en calidad de cliente, con dos consecuenciasimportantes: la acción de control y vigilancia sólo se limita a la

Dentro del proyecto

democrático la CS se

entiende como la

operacionalización de los

conceptos de partici-

pación y rendición de

cuentas, como las formas

concretas que adquiere el

ejercicio de estos derechos

y como una forma de

ejercicio de los mismos.

Estos conceptos son

usados al mismo tiempo

por el proyecto neo-

liberal y adquieren otros

significados: la CS se limita

para ellos a una acción

netamente preventiva,

una suerte de parti-

cipación de baja

intensidad.


implementación de sistemas de información y, la segunda, losactores capacitados para ejercer ese control son sólo losconsumidores directos, no la ciudadanía en general, aunque seanbienes/servicios públicos.

Sobre el primer punto, con la experiencia de privatizacionesde servicios públicos en los noventa en la región de AméricaLatina, se demostró que, en situaciones de monopolio dedotación de servicios, sean públicos o privados, los serviciosde “satisfacción al cliente” no constituyen un contrapeso real nipara mejorar la calidad o disminuir las irregularidades. Sobre elsegundo, la capacidad de vigilancia de un tercero se limita y, porlo tanto, puede inhibirse la acción de vigilancia y control portemor a represalias.

Finalmente, creo que es en dentro del proyecto corporativoclientelar (o autoritario, como lo llama Isunza (2005)) dondemás claramente se usa a la CS como un concepto de participacióndespolitizada. Este proyecto que en México fue hegemónicopor décadas, utilizó la participación ciudadana para darlelegitimidad a gobiernos no legítimos electoralmente, sobre labase de la movilización autoritaria y de un concepto vacío departicipación. Basta recordar que la CS nace dentro del gobiernomás ilegítimode los últimos 30 años. Aquí, los mecanismos deCS son cooptados por las mismas estructuras verticales de podercopando los comités de vigilancia de las obras, los sitios de losconsejeros ciudadanos, pero siempre respetando las formas,poniendo mamparas de inauguración y saliendo en las fotografías,incorporando en sus discursos el número de comités formadosmás que las denuncias formuladas, o los miles de pesosahorrados, en situaciones donde la percepción de la corrupcióny la opacidad sigue prevaleciendo entre la población y sigueconstituyendo un peligro para la profundización democráticade nuestro país.

Es en dentro del proyecto

corporativo clientelar (o

autoritario, como lo llama

Isunza (2005) donde más

claramente se usa a la CS

como un concepto de

participación despoli-

tizada.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 53

6. LISTA DE ABREVIATURAS

AFP. Administración Pública FederalASP. Auditoria Superior de la FederaciónCAPFCE. Programa de Construcción, Equipamiento y Rehabilitación de

Infraestructura Física de Educación SuperiorCDI. Comisión para el Desarrollo de los Pueblos IndígenasCENCOS. Centro Nacional de Comunicación Social AC.CESEM. Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara ACCFE. Comisión Federal de ElectricidadCIMTRA. Ciudadanos por Municipios TransparentesCITCC. Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate

en la Corrupción de la APFCOCICOVIS. Comités ciudadanos de control y vigilancia socialCONACYT. Consejo Nacional de Ciencia y TecnologíaCONAPO. Consejo Nacional de PoblaciónCOPLADEMU. Consejo de Planeación Democrática MunicipalCORETT. Comisión para la Regularización de la Tenencia de la TierraCS. Contraloría SocialDDF. Departamento del Distrito FederalEDOMEX. Estado de MéxicoFONAHPO. Fondo Nacional de Habitaciones PopularesFONART. Fondo Nacional para el Fomento de las ArtesaníasFOVI. Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la ViviendaGDF. Gobierno del Distrito FederalICMA. Asociación Internacional de Administración de Ciudades y

CondadosIFAI. Instituto Federal de Acceso a la Información PúblicaIMSS. Instituto Mexicano del Seguro SocialINAFED. Instituto Nacional del FederalismoINDESOL. Instituto Nacional de Desarrollo SocialINI. Instituto Nacional IndigenistaLFAITPG. Ley Federal de Acceso a la Información y Transparencia Pública

GubernamentalLFFAROSC. Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por

Organizaciones de la Sociedad Civil.

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS54

LGDS. Ley General de Desarrollo SocialLICONSA. Programa de Abasto Social de LecheOEA. Organización de Estados AmericanosOEC. Órgano Estatal de ControlONU. Organización de Naciones UnidasOSC. Organizaciones de la Sociedad CivilPGR. Procuraduría General de la RepúblicaPND. Plan Nacional de DesarrolloPROFEPA. Procuraduría federal de protección al ambientePRONASOL. Programa Nacional de SolidaridadPROSAP. Programa de Apoyo a las Organizaciones Sociales Agropecuarias

y PesquerasRdC. Rendición de CuentasSACTEL. Sistema de Atención Telefónica a la CiudadaníaSECODAM. Secretaría de Contraloría y Desarrollo AdministrativoSEDESOL. Secretaría de Desarrollo SocialSEP. Secretaría de Educación PúblicaSFP. Secretaría de la Función PúblicaSSA. Secretaría de Salud y AsistenciaSSP. Secretaría de Seguridad PúblicaSTPS. Secretaría del Trabajo de Previsión SocialUSAID. Agencia de Cooperación para el Desarrollo de los Estados

Unidos


7. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS CITADAS EN EL TEXTO

ACKERMAN, JOHN

2004 Transparencia y rendición de cuentas, Presentación en la Comisión NacionalHacendaria, mesa VII México, 25 de febrero de 2004.

ALIANZA CIVICA A.C.

2003 Foros regionales. Participación ciudadana. Gestión pública local, Descentralización,Alianza Cívica-ICMA, México.

2004a “La controversia por el derecho a la información: el caso de Alianza Cívicay la Presidencia de la República de Ernesto Zedillo. Breve crónica delprograma ciudadano «Adopta a un Funcionario»”, en El derecho de acceso ala información en México: un diagnóstico de la sociedad, IFAI, México, pp.9-21.

2004b Manual para la participación ciudadana en la vigilancia de los Gobiernos locales,Segunda Edición, Alianza Cívica-ICMA, México.

2004c Manual. Monitoreo de los Comités de Promoción Comunitaria del ProgramaOportunidades, Alianza Cívica-Fundar, México.

(s/f) La Participación ciudadana es un asunto de todos, Alianza Cívica, México.

ALMEIDA, JOSÉ y otros

2001 Una agenda ciudadana en construcción: La experiencia de poder ciudadano Jalisco,ACCEDDE, Guadalajara.

BAUTISTA, JOSÉ

2003 “Iniciativas ciudadanas de incidencia pública en el caso de PoderCiudadano, Jalisco en los municipios de Saluya y Tapalpa”, en ErnestoIsunza y Alberto Olvera (ed.), Análisis integral de los factores (instituciones yactores) que determinan el éxito/fracaso de experiencias de participación ciudadana yrendición de cuentas. Una exploración inicia, INDESOL, México, pp.35-74.

2004 “Metodologías de Contraloría Social. Presentación”, ponencia, SeminarioTransparencia, vigilancia ciudadana. Experiencias, metodologías yperspectivas, Puebla, Pue. 10 y 11 de junio de 2004, UIA-Oportunidades-Alianza Cívica-INDESOL, Puebla.


BUSTILLOS, ISABEL y TOMÁS SEVERINO

2004 “Diagnóstico del Acceso a la Información Ambiental en México. Unpanorama sobre los últimos años”, en Iniciativa de Acceso México AC ,El derecho de acceso a la información en México: un diagnóstico de la sociedad ,IFAI,México, pp.21-36.

CENTRO DE SERVICIOS MUNICIPALES HERIBERTO JARA-VERACRUZ A.C.

2004 “Iniciativa de la sociedad civil en Veracruz para la transparenciagubernamental: un proceso pedagógico, organizativo y legal”, ponencia,Segundo foro del programa CIMTRA, 21 de Mayo de 2004, Ciudadanospor la Transparencia (CIMTRA), México.

CENTRO DE SERVICIOS MUNICIPALES HERIBERTO JARA A.C.

2004 “Programa CIMTRA”, ponencia, Reunión Nacional de Contraloría Socialy transparencia, 29 y 30 de abril 2004, Secretaría de la Función Pública,México.

CEPEDA, JUAN ANTONIO y GUILLERMO NORIEGA

2004 “A prueba de los sujetos obligados por la Ley Federal de Transparencia yAcceso a la Información Pública Gubernamental a un año de sufuncionamiento”, en FUNDAR, Centro de Análisis e Investigación, Elderecho de acceso a la información en México: un diagnóstico de la sociedad, IFAI,México, pp.67-90.

CIDE-BANOBRAS-Fundación FORD

2003 Premio gobierno y gestión local. Prácticas municipales exitosas, tomo III, Edición2003, CIDE-BANOBRAS-Fundación Ford, México.

CIDE-INDESOL-FUNDACIÓN FORD

2002 Premio gobierno y gestión local. Un impulso a lo mejor del municipio. Prácticasmunicipales exitosas, tomo II, CIDE-INDESOL-Fundación Ford, México.

CIUDADANOS POR MUNICIPIOS TRANSPARENTES

2004 Segundo foro del programa CIMTRA, 21 de Mayo 2004, México.


COMISIÓN INTERSECRETARIAL PARA LA TRANSPARENCIA Y EL COMBATE DE LA CORRUPCIÓN

2002 Reporte a la sociedad. Primeras acciones en materia de combate a la corrupción ymejora de la transparencia en la Administración Pública Federal, CITCC, México.

2003 Reporte de avances al 2002, CITCC, México

COMISIÓN PARA LA REGULARIZACIÓN DE LA TENENCIA DE LA TIERRA

2000 Programa de Contraloría social, (http://www.corett.gob.mx/ basicos/contraloriasocial.doc) (consultada: 5 enero 2006).

COMITÉ ADMINISTRADOR DEL PROGRAMA FEDERAL DE CONSTRUCCIÓN DE ESCUELAS

2004 Guía operativa 2004 Contraloría Social en la construcción de escuelas, México,(http://www.capfce.gob.mx/web/doc/Estrategia%20de%20participación%20social%20en%20programas%20de%20construc.pdf) (consultada: 5enero 2006)

CONCHA, HUGO, SERGIO LÓPEZ y LUCY TACHER (coord.)

2004 Transparentar al estado: la experiencia mexicana de acceso a la información, UNAM-IIJ, México.

CONSEJO LATINOAMERICANO PARA EL DESARROLLO

2000 “La responsabilización («accountability») en la Nueva Gestión PúblicaLatinoamericana”, en CLAD (consejo científico) (coord.), Laresponsabilización en la nueva gestión pública latinoamericana, CLAD-BID-EUDEBA, Buenos Aires, pp.1-39.

CONSEJO NACIONAL DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA

2004 Reglas de Operación Programas CONACTY, (http://www.cddhcu.gob.mx/comisiones/cienytec/ropcyt.htm) (consultada: 10 septiembre 2004)

CONTRALORÍA GENERAL DEL DISTRITO FEDERAL

2004 Contribución de l@s contralor@s ciudadan@s en el financiamiento para el desarrollosocial y productivo del DF a partir del combate a la corrupción y la aplicación de lasmedidas de austeridad y racionalización del gasto, ponencia, Reunión Nacionalde Contraloría Social y transparencia 29 y 30 de abril 2004, SFP, México.


CUNILL, NURIA

1997 Repensando lo público a través de la sociedad, CLAD, Caracas.

2000 “Responsabilización por Control social”, en CLAD (consejo científico)(coord.), La responsabilización en la nueva gestión pública latinoamericana, CLAD-BID-EUDEBA, Buenos Aires, pp.269-328

DAGNINO, EVELINA

2002 “Sociedad civil, espacios públicos y construcción democrática en Brasil:límites y posibilidades”, en Evelina Dagnino (coord.), Sociedad civil, esferapública y democratización en América Latina: Brasil, FCE, México, pp.369-396.

DÍAZ, ALEJANDRO

2003 “Estudio de caso: Hacia un presupuesto participativo. Delegación Tlalpan,Ciudad de México”, en Ernesto Isunza y Alberto Olvera (ed.), Análisisintegral de los factores (instituciones y actores) que determinan el éxito/fracaso deexperiencias de participación ciudadana y rendición de cuentas. Una exploracióninicia, INDESOL, México, pp.105-122.

DÍAZ, ANA ELISA

2000 “Las gestiones panistas en San Juan del Río (1991-1997)”, en MartagloriaMorales (coord.), La participación ciudadana en las nuevas administraciones municipales,Universidad Autónoma de Querétaro, Querétaro, pp.23.50.

DÍAZ, DANIELA (coord.)

2004 Muerte materna y presupuesto público, FUNDAR, Centro de análisis eInvestigación, México.

DOMÍNGUEZ, FRANCISCO, ALFONSO OSEGUEDA Y RICARDO JIMÉNEZ

2004 “Dos experiencias ciudadanos desde el ámbito local en materia de transparenciagubernamental”, en CESEM «Heriberto Jara», El derecho de acceso a la informaciónen México: un diagnóstico de la sociedad, IFAI, México, pp.49-66.


FONT, JOAN

2004 “Participación ciudadana y decisiones públicas: conceptos, experiencias ymetodologías”, en Alicia Ziccardi (coord.), Participación ciudadana y políticassociales en el ámbito local Memorias I, IIS-UNAM -MA Porrúa, México, pp.23-42.

FOX, JONATHAN

2000 “Civil Society and Political Accountability: propositions for Discussion”,ponencia, Institutions, Accountability and Democratic Governance in Latin AmericanThe Hellen Kellogg Institute for International Studies, University of NotreDame.

2002 “La relación recíproca entre la participación ciudadana y la rendición decuentas: la experiencia de los Fondos Municipales en el México Rural”, enPolítica y Gobierno Vol. IX Nº 1, pp.95-132.

FUNDAR A.C.

2003 Índice latinoamericano de transparencia presupuestaria. Una comparación de 10países, FUNDAR, México.

2004a “Diagnóstico sobre negociación presupuestaria”, ponencia, ConvenciónNacional Hacendaria Mesa VII. Transparencia y Rendición de Cuentas,México.

2004b “Retrocesos en materia de Información, Transparencia y Rendición deCuentas en el presupuesto de Egresos de la federación 2004”, ponencia,Convención Nacional Hacendaria Mesa VII. Transparencia y Rendiciónde Cuentas, México.

GARCÍA, SERGIO

2003 “Consejo Municipal contra las Adicciones y Plan Irapuato Contra lasAdicciones. Irapuato, Guanajuato”, en Ernesto Isunza y Alberto Olvera(ed.), Análisis integral de los factores (instituciones y actores) que determinan eléxito/fracaso de experiencias de participación ciudadana y rendición de cuentas. Unaexploración inicial, INDESOL, México, pp.75-104


2004 Los fondos federales para apoyar proyectos de las Organizaciones de la SociedadCivil, CEMEFI-INDESOL, México.

GARCÍA, SERGIO y CRISTINA COBOS

2005 “Entre la virtud y la congruencia: rendición de cuentas y transparencia enlas organizaciones de la sociedad civil”, en Alejandro Monsiváis (comp.),Políticas de transparencia. Ciudadanía y rendición de cuentas, CEMEFI-IFAI,México, pp.105-130.

GOBIERNO DE BAJA CALIFORNIA SUR

2004 “Contraloría social en microregiones: Baja California Sur”, ponencia,Reunión Nacional de Contraloría Social y transparencia, 29 y 30 de abril2004, SFP, México.

GOBIERNO DE MÉXICO

2000 Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, Presidencia de la República, México.

2004 Ley General de Desarrollo Social, Publicada en el Diario Oficial de laFederación el 20 de enero de 2004.

GOBIERNO DE QUERÉTARO

2004 “Contraloría social en el programa Oportunidades”, ponencia, ReuniónNacional de Contraloría Social y transparencia 29 y 30 de abril 2004, SFP,México.

GOBIERNO DE YUCATÁN

2004 “Módulos de atención ciudadana de contraloría social”, ponencia, ReuniónNacional de Contraloría Social y transparencia 29 y 30 de abril 2004, SFP,México.

GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO

(s/f) Programa integral de Contraloría social, Secretaría de la Contraloría. DirecciónGeneral de Contraloría y Evaluación Social, México.


GÓMEZ-HERMOSILLO, ROGELIO

2004 “Presentación Inaugural”, ponencia, Reunión Nacional de ContraloríaSocial y Transparencia Reunión Nacional de Contraloría Social ytransparencia, SFP, México.

HEVIA DE LA JARA, FELIPE

2004a “Proyectos políticos culturales y rendición de cuentas en México”,ponencia, IV seminario anual de investigación sobre el Tercer Sector enMéxico Sociedad Civil en México: Identidad y retos en un entorno global.Centro Mexicano para la Filantropía CEMEFI. 18 y 19 de noviembre 2004,México.

2004b “Rendición de cuentas (accountability) y participación ciudadana. Vínculosteóricos y prácticos”, ponencia, II Congreso latinoamericano de cienciapolítica. Los desafíos de la gobernanza democrática en América Latina,29 de septiembre al 1 de octubre 2004, Asociación Latinoamericana deCiencia Política ALACIP Ciudad de México.

2005 “El concepto de rendición de cuentas y sus usos: proyectos políticos enpugna”, en Alejandro Monsiváis (comp.), Políticas de transparencia.Ciudadanía y rendición de cuentas, CEMEFI-IFAI, México, pp.63-82.

(en prensa) “A institucionalização da participação cidadã: Análise dos marcoslegais da participação na América Latina”, en Eveligna Danigno, AldoPanfichi y Alberto Olvera (comp.) A Disputa pela Construção Democráticana América Latina, Editora Paz e Terra S/A, Sao Paulo.

INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA (IFAI)

2004 “El Derecho de Acceso a la información pública gubernamental: losprimeros pasos”, ponencia, Reunión Nacional de Contraloría Social ytransparencia, 29 y 30 de abril 2004, SFP, México.

INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA (ed.)

2004 El derecho de acceso a la información en México: un diagnóstico de la sociedad,IFAI, México.


INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA-EQUIPO PUEBLOAC

2004 Taller : Transparencia y acceso a la información de las organizaciones civiles,IFAI-Equipo Pueblo AC, México.

INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL-OPORTUNIDADES

2004 “La Contraloría Social en Comunidades indígenas marginadas”,ponencia, Reunión Nacional de Contraloría Social y Transparencia, 29y 30 de abril 2004, SFP, México.

INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO SOCIAL (Indesol)

2004 “Programas de coinversión social 2004”, ponencia, Reunión Nacional deContraloría Social y transparencia, 29 y 30 de abril 2004, SFP, México.

ISUNZA VERA, ERNESTO

2002 “Rendición de cuentas, sociedad civil y derechos humanos”, ponencia,Primer Congreso Latinoamericano de Ciencia Política, AsociaciónLatinoamericana de Ciencia Política, Salamanca.

2004 El reto de la confluencia: Los interfaces socio-estatales en el contexto de la transiciónpolítica mexicana (dos casos para la reflexión), Cuadernos de la Sociedad CivilNº 8, Universidad Veracruzana, Xalapa.

2005 “Interfaces socioestatales y proyectos políticos. La disputa entre rendiciónde cuentas y participación ciudadana desde una perspectiva de la igualdadcompleja”, en Alejandro Monsiváis (comp.), Políticas de transparencia.Ciudadanía y rendición de cuentas, CEMEFI-IFAI, México, pp.17-30.

ISUNZA VERA, ERNESTO y ALBERTO OLVERA RIVERA

2003 Análisis integral de los factores (instituciones y actores) que determinan el éxito/fracaso de experiencias de participación ciudadana y rendición de cuentas. Unaexploración inicial, INDESOL, México.

LÓPEZ PRESA, JOSÉ OCTAVIO (Coord.)

1998 Corrupción y cambio, FCE, México.


MARVÁN, MARÍA

2004 “Introducción. El acceso a la información pública: un instrumento útilpara la sociedad organizada”, en El derecho de acceso a la información en México:

un diagnóstico de la sociedad, IFAI, México, pp.5-8.

MONSIVÁIS, ALEJANDRO (comp.)

2005 Políticas de transparencia. Ciudadanía y rendición de cuentas, CEMEFI-IFAI,México.

MORALES, MARTAGLORIA (coord.)

2000 La participación ciudadana en las nuevas administraciones municipales, UniversidadAutónoma de Querétaro, Querétaro.

MORALES, MARTAGLORIA y DENISE CONTRERAS

2000 “Nuevas formas de participación ciudadana: el caso del «Miércoles Ciudadano»en León, Guanajuato”, en Martagloria Morales (coord.), La participación

ciudadana en las nuevas administraciones municipales, Universidad Autónoma deQuerétaro, Querétaro, pp.103-122.

O’DONNELL, GUILLERMO

1998 “Accountability horizontal”, en La política, 4, pp.161-188.

OLVERA, ALBERTO J. (ed.)

2003 Sociedad civil, esfera pública y democratización en América Latina: México, FCE,México.

OLVERA, ALBERTO J.

2001 Movimientos sociales prodemocráticos, democratización y esfera pública en México: elcaso de Alianza Cívica, Cuadernos de la Sociedad Civil Nº6, UniversidadVeracruzana, Xalapa.

ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS (ONU)

2003 Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, Adoptada el 9 dediciembre de 2003 en Mérida, Yuc. México. Ratificada por México el 20de Julio de 2004.


OPORTUNIDADES

2003a Fundamentos jurídicos Atención Ciudadana, Coordinación Nacional delPrograma de Desarrollo Humano Oportunidades, México.

2003b Programa contraloría social: Participación ciudadana para la transparencia, control,

vigilancia y evaluación de la gestión de gobierno (CDROM), Secretaría FunciónPública, México.

2004a Atención ciudadana en el Programa Oportunidades. Informe primer trimestre 2004,Dirección General de Atención y Operación. Dirección de Atenciónciudadana y Contraloría Social, México.

2004b Guía para la Operación de la Contraloría Social v.2.0, Dirección General deAtención y Operación, México.

2005 Atención ciudadana del programa Oportunidades. Informe Anual 2004, DirecciónGeneral de Atención y Operación, México.

(s/f) Contraloría social y transparencia, SEDESOL, México.

ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS (Oea)

2003 Convención Interamericana contra la Corrupción. Adoptada el 29 de marzo de1996 en Caracas, Venezuela. Entrada en vigor el 6 de Marzo de 1997.Ratificada por México el 27 de mayo de 1997.

PERUZZOTTI, ENRIQUE y CATALINA SMULOVITZ

2002 “Accountability social: la otra cara del control”, en Enrique Peruzzotti yCatalina Smulovitz (ed.), Controlando la política. Ciudadanos y medios en las

nuevas democracias latinoamericanas, Temas, Buenos Aires, pp. 23-52

POOT, EFRAÍN

2000 “La renovada participación ciudadana: elecciones, organizaciones cívicasy nuevas formas de gobierno municipal”, en Ramírez, Juan Manuel y Jorge.Regalado (coord.), Cambio político y participación ciudadana en México. Actores,

movimientos y organizaciones, CEPCOM- Universidad de Guadalajara,Guadalajara, pp. 107-117


RED DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA A.C.

2004 “Transparencia, democracia y participación ciudadana en la acciónlegislativa. El caso de la LX legislatura de Chihuahua”, en Red Ciudadana-Chihuahua, El derecho de acceso a la información en México: un diagnóstico de lasociedad, IFAI, México, pp.91-109.

REYES, ANDRÉS

2000 “Gestión Municipal en Aguascalientes. El Miércoles Ciudadano”, enMartagloria Morales (coord.), La participación ciudadana en las nuevasadministraciones municipales, Universidad Autónoma de Querétaro, Querétaro,pp. 141-168.

ROMERO, ALDO MARCO

2000 “El programa de seguridad y vigilancia (VIVE) en el marco del SistemaMunicipal de Participación Social del Municipio de Querétaro (1994-1997)”, en Martagloria Morales (coord.), La participación ciudadana en lasnuevas administraciones municipales, Universidad Autónoma de Querétaro,Querétaro, pp.53-80.

SALAZAR, GABRIEL y JULIO PINTO

1999 Historia contemporánea de Chile. Vol. I. Estado, legitimidad, ciudadanía. IVVolúmenes, LOM, Santiago.

SALDAÑA, ELISA

2005 “Consolidar la contraloría social: la importancia de un enfoque realista dela democracia y de la administración pública” en Alejandro Monsiváis(comp.), Políticas de transparencia. Ciudadanía y rendición de cuentas, CEMEFI-IFAI, México, pp.47-62

SALINAS DE GORTARI, CARLOS

2000 México: Un paso difícil a la modernidad, Plaza y Janés, México.


SANTOS, BOAVENTURA DE S... y AVRITZER, LEONARDO

2004 “Introducción. Para ampliar el canon democrático”, en Santos, Boaventura(comp.), Democratizar la democracia. Los caminos de la democracia participativa,FCE, México, pp.35-74.

SCHEDLER, ANDREAS

1999 “Conceptualizing accountability”, en Schedler, Andreas, Larry Diamondy Marc Plattner (eds.), The Self-Restraining State. Power and accountability inNew Democracies, Lynne Rienner, Boulder, Co. [traducción al español:Schedler, Andreas (2004), ¿Qué es la rendición de cuentas?, Cuadernos para latransparencia Nº 3, IFAI , México.]

SECRETARÍA DE CONTRALORÍA Y DESARROLLO ADMINISTRATIVO (Secodam)

2001 Contraloría social: Fundamento jurídico y Normativo, Dirección General Adjuntade Participación Social, México.

SECRETARÍA DE CONTRALORÍA Y DESARROLLO ADMINISTRATIVO, PROGRAMA NACIONAL DESOLIDARIDAD (Secodam y Pronasol)

1992 Programa de Contraloría Social, PRONASOL, México.

SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL (Sedesol)

2004a “Programa de Apoyo al Empleo. Acciones de supervisión”, ponencia,Reunión Nacional de Contraloría Social y Transparencia, 29 y 30 de abril2004, SFP, México.

SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL (Sedesol)

2004b “Contraloría social en Microrregiones”, ponencia, Reunión Nacional deContraloría Social y transparencia, 29 y 30 de abril 2004, SFP, México.

SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL -TRANSPARENCIA MEXICANA

2003 Manual ciudadano. Sedesol a los ojos de todos, SEDESOL-TransparenciaMexicana, México.


SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA (Sfp)

2004a “La Participación ciudadana” ponencia, en Convención Nacional HacendariaMesa VII. Transparencia y Rendición de Cuentas, SFP, México.

2004b Convenios de cooperación con OEC 2003, Planilla Excel, Dirección GeneralAdjunta de Contraloría Social, México.

2004c “Propuesta Sobre Participación Ciudadana”, Presentación en la ComisiónNacional Hacendaria, mesa VII México, 25 de febrero de 2004.

2004d “Evaluación de Acciones de Contraloría Social en programas Federales2003”, ponencia, en Reunión Nacional de Contraloría social ytransparencia, 29 y 30 de abril 2004, Ciudad de México, Dirección Generalde Operación Regional y Contraloría Social, México.

2004e “Planeación participativa del desarrollo local”, ponencia, Reunión Nacionalde Contraloría Social y transparencia, 29 y 30 de abril 2004, SFP, México.

2004f “Municipios por la transparencia. Reflexión crítica a la mitad del camino”,ponencia, Reunión Nacional de Contraloría Social y Transparencia, 29 y30 de abril 2004, SFP, México.

2005 Directorio actualizado OEC, Presentación Power Point, Dirección GeneralAdjunta de Contraloría social, México.

Secretaría de la Función Pública-Gobierno del Estado de Sonora

2003 Prácticas de Transparencia y participación ciudadana en política pública y controlsocial. Sonora 2001-2003, SFP-Gobierno del Estado de Sonora, México.

Secretaría de la Función Pública, Asociación Internacional de Administración deCiudades y Condados, Instituto Nacional para el Federalismo y el DesarrolloMunicipal y Proyecto Atlatl.

2004 14 acciones básicas de transparencia municipal, SFP-ICMA-INAFED-ATLATL,México.


SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA- SECRETARIA DE DESARROLLO SOCIAL (Sfp-Sedesol)

(s/f) Programa de Atención a jornaleros agrícolas, guía de participación social en contraloríasocial para Promotores, SFP, Dirección General de Operación Regional yContraloría Social, México.

SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA- SECRETARIA DE EDUCACIÓN PÚBLICA (Sfp-Sep)

(s/f) Folleto Contraloría social en Programa Escuelas de Calidad, SFP, DirecciónGeneral de Operación regional y contraloría social, México.

SECRETARÍA DE SALUD Y ASISTENCIA (SSA)

2004 Aval ciudadano [http://www.avalciudadano.gob.mx] (consulta: 7 agosto2004)

Transparencia Mexicana A.C.

2004 “Encuesta Nacional de Corrupción y Buen Gobierno 2003”, ponencia,Reunión Nacional de Contraloría Social y transparencia, 29 y 30 de abril2004, SFP, México.

VALLARTA, MARÍA Y MA CONCEPCIÓN MARTÍNEZ

2004 “Demanda ciudadana: la transparencia y la rendición de cuentas.Experiencia de monitoreo de desviación de recursos públicos”, en Equidadde Género, ciudadanía, trabajo y familia A.C., El derecho de acceso a lainformación en México: un diagnóstico de la sociedad, IFAI, México, pp.37-48.

VAZQUEZ CANO, LUIS

1994 El control social y la contraloría social mexicana. Una visión de la modernización deMéxico, F.C.E., México.

VAZQUEZ NAVA, MA ELENA

1994 “Contraloría social y reforma del Estado”, en Participación ciudadana y controlsocial, MA Porrúa, México.


VIVEROS, ANA LUISA

2005 “Del derecho a saber… al derecho a exigir. Contraloría social yorganizaciones de la sociedad civil”, en Alejandro Monsiváis (comp.),Políticas de transparencia. Ciudadanía y rendición de cuentas, CEMEFI-IFAI,México, pp.83-104.

VVAA

2002 Panel: Rendición de Cuentas en México Versión estenográfica, Conferenciainternacional: México Contra la Corrupción, 16 abril 2002, México.

ZERMEÑO, SERGIO

2004 “La participación ciudadana bajo los gobiernos perredistas del DistritoFederal (1997-2003)”, en Alicia Ziccardi (coord.), Participación ciudadana y

políticas sociales en el ámbito local Memorias I, IIS-UNAM -MA Porrúa, México,pp.145-166.

ZICCARDI, ALICIA

2004 “Introducción: Claves para el análisis de la participación ciudadana y laspolíticas sociales del espacio local”, en Alicia Ziccardi (coord.), Participaciónciudadana y políticas sociales en el ámbito local Memorias I , IIS-UNAM -MAPorrúa, México, pp.9-19.

ZICCARDI, ALICIA (ed.)

2004 Participación ciudadana y políticas sociales en el ámbito local Memorias I,INDESOL-ISS UNAM-COMECSO, México.


8. ANEXOS.

8.1. Anexo 1. Procedimientos metodológicos.

Tipo Institución/ acción Ámbito específico Fecha

Entrevista SFP Federal Dir. Gral Contraloría social Federal 01-Abr-04

Entrevista Oportunidades. Dir. Gral Atención ciudadana Federal 31-May-04

Entrevista SEDESOL. Dir. Gral Adjunta Transparencia Federal 01-Jul-04

Entrevista CESEM-CIMTRA Municipal 30-Ago-04

Entrevista CDI Federal 19-Ago-04

Entrevista Alianza Cívica Municipal 19-Ago-04

Entrevista CENCOS Municipal 18-Ago-04

Entrevista Tendiendo puentes Estatal 26-Ago-04

Entrevista CEMEFI General 10-Ago-04

Entrevista Marcos Leiva Oaxaca Municipal 18-Ago-04

Entrevista Dir. CS EDOMEX Estatal 02-Sep-04

Entrevista INDESOL Federal 13-Ene-05

Entrevista FUNDAR Federal 17-Ene-05

Entrevista DECA-Pueblo Municipal 06-Ene-05

Entrevista IFAI Federal 14-Ene-05

Entrevista Contraloría ciudadana DF Estatal 14-Ene-05

Entrevista PROFEPA Federal 31-Ene-05

Entrevista Comité ciudadano Tams Estatal 02-Feb-04

Entrevista ExCS Tamaulipas Estatal 01-Feb-05

Entrevista Frente Democrático Campesino-Chi Estatal 07-Feb-05

Entrevista Red Chihuahua Estatal 08-Feb-05

Entrevista Mujeres por México-Chi Estatal 08-Feb-05

EntrevistaDiputado local. Pte. Comisión Participación

Ciudadana-ChiEstatal 09-Feb-05

Observación directa Creación CS en Opor Qto Federal 24-Jun-04

Observación directa Diplomado contraloría ciudadana DF Estatal 20-Ago-04

Observación directa COCICOVIS EDOMEX Estatal 02-Sep-04

Observación directa Capacitación Cocicovis Ozumba Estatal 02-Sep-04

Observación directa Tamaulipas Estatal 1-2-Feb-05

Observación directa Red Chihuahua Estatal 7-9-Feb-05

Observación directa Veracruz. Estatal Jul-04-Mar05

Participación

SeminariosContraloría social y transparencia Federal/Estatal 29-30-Abr-04

ParticipaciónSeminarios

Segundo Foro programa CIMTRA Municipal 21-May-04


Taller Transparencia/Vigilancia ciudadana Federal 10-11-Jun-04


Reunión taller CLACSO General 28-Jul-04

Participación

SeminariosCEMEFI General 19-20-Oct-04


10 años de la política social: retos y perspectivas delprograma oportunidades

Federal 15-Nov-04


Tercer Encuentro de Investigación Aplicada sobreDesarrollo Social. INDESOL

Federal 03-Mar-05


8.2. Anexo 2. Reglas de operación con CS (a mayo de 2005).

Ramo ProgramaContraloría social

RAMO 06 HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

06 Programa de Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas.Si

06 Programa de Fondos Regionales IndígenasSi

06 Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas.Si

06 Programa de las Comunidades Mayas de la Península de YucatánSi

06 Programa de Organización Productiva para Mujeres Indígenas.Si

06Programa Integral de Formación, Capacitación y Consultoría para Productores

e Intermediarios Financieros Rurales (IFR´s)

Si

06 Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia.Si

06 Programas Albergues Escolares IndígenasSi

06 Apoyos a la Inversión FinancieraNo

06 Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES)No

06 Fondo de Capitalización e Inversión del Sector Rural (FOCIR)No

06Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura

(FONDO)

No

06 Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras (FOPESCA)No

06Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para Créditos Agropecuarios

(FEGA)No

06 Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios (FEFA)No


RAMO 08 SECRETARIA DE AGRICULTURA, GANADERIA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y

ALIMENTACION (SAGARPA)

08 Alianza para el Campo (Alianza contigo 2003)Si

08Fondo para atender a la población afectada por contingencias climatológicas

(FAPRACC)

Si

08 Programa de Adquisición de Derechos de Uso del Agua. Si

08Programa de Apoyo a las Organizaciones Sociales Agropecuarias y Pesqueras

(PROSAP).Si

08 Programa de Estímulos a la Productividad Ganadera (PROGAN). Si

08Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva en

Zonas con Siniestralidad Recurrente (PIASRE)Si

08 Programa de Apoyo para Acceder al Sistema Financiero Rural. No

08 Programa de Apoyos a la Competitividad por Ramas de Producción No

08 Programa de Apoyos Directos al Productor (PROCAMPO) No

08

Programa de Apoyos Directos al Productor por Excedentes de

Comercialización para Reconversión Productiva, Integración de Cadenas

Agroalimentarias y Atención a Factores Críticos.

No

08Programa de Promoción Comercial y Fomento a las Exportaciones de

Productos Agroalimentarios y Pesqueros Mexicanos (PROMOAGRO).No

08Programa del Fondo de Riesgo Compartido para el Fomento de Agro-negocios

(FOMAGRO)No

08 Subsidio a la Prima del Seguro Agropecuario No

RAMO 10. SECRETARIA DE ECONOMIA (SE)

10 Fondo de Micro-financiamiento a Mujeres Rurales (FOMMUER) Si

10 Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES) Si

10 Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario Si

10 Comité Nacional de Productividad e Innovación Tecnológica (COMPITE) No

10 Fideicomiso de Fomento Minero (FIFOMI) No

10 Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME) No

10Programa Centro para el Desarrollo de la Competitividad (CETRO) y Centros

Regionales para la Competitividad Empresarial (CRECES)No

10 Programa Marcha hacia el Sur (PMS) No


RAMO 11 SECRETARIA DE EDUCACION PUBLICA (SEP)

11 Activación física y recreación Si

11 Atención a comunidades mexicanas en el extranjero Si

11 Atención a jóvenes conscriptos del Servicio Militar Nacional (SEDENA-SEP-INEA) Si

11 Centros Deportivos Escolares y Municipales Si

11 Eventos Nacionales y selectivos y atención a federaciones paralímpicas Si

11Fondo de apoyo a comunidades para la restauración de monumentos y bienes artísticos de

propiedad federal (FOREMOBA)Si

11 Innovación y calidad en la Administración de Procesos y Proyectos Si

11 Modelo de educación para la Vida y el Trabajo Si

11 Primaria para jóvenes de 10 a 14 años Si

11 Programa Asesor Técnico Pedagógico Si

11 Programa de Alfabetización a grupos indígenas Si

11 Programa de Alfabetización en Español Si

11 Programa de apoyo a la infraestructura cultura de los Estados (PAICE) Si

11 Programa de Apoyo a las culturas municipales y comunitarias (PACMYC) Si

11 Programa de fomento educativo Si

11 Programa de Fomento Musical Si

11 Programa de fondos estatales, regionales, infantiles y municipales Si

11 Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP) Si

11 Programa de Mejoramiento Institucional de las Escuelas Normales Públicas Si

11 Programa de Primaria para personas jóvenes y adultas. Si

11 Programa de Transformación de la Gestión Escolar en la Educación Básica Si

11 Programa Educación primaria para Niñas y Niños Migrantes Si

11 Programa Escuelas de Calidad Si

11 Programa Nacional de Becas y Financiamiento (PRONABES) Si


11Programa Nacional de Fortalecimiento de la Educación Especial y de la Integración

EducativaSi

11Programa Nacional para la Actualización Permanente de los Maestros de Educación Básica en

Servicio (PRONAP)Si

11 Programa para Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica Si

11 Programas educativos (preescolar, primaria y secundaria) Si

11 Secundaria para personas jóvenes y adultas Si

11 Sistema Integral de apoyo al Deporte de Alta Competencia Si

11 Sistema Nacional de Deporte Si

11 Apoyo a proyectos juveniles No

11 Apoyo al Fortalecimiento de las Instancias locales y municipales de Juventud No

11 Becarios en Servicio No

11 Causa Joven Radio No

11 Centros interactivos No

11 Encuentros internacionales No

11 Estímulos a la juventud No

11 Investigación y publicaciones No

11Programa Fondo de Inversión de Universidades Públicas con Evaluación de la ANUIES

(FIUPEA)No

11 Programa Fondo para la Modernización de la Educación superior No

11 Programa Nacional de Becas a la Excelencia Académica y al Aprovechamiento Escolar No

11 Programa Nacional de Servicios para Jóvenes Creación Joven No

RAMO 12 SECRETARIA DE SALUD Y ASISTENCIA (SSA)

12 Cruzada Nacional por la Calidad de los Servicios de Salud Si

12 Programa de comunidades saludables Si

12 Programa IMSS-Oportunidades Si

12 Programa Salud para Todos (seguro popular) Si

12 Programa de Atención a Personas con Discapacidad No

12 Programa de Atención a Población en Desamparo No


RAMO 14 SECRETARIA DEL TRABAJO Y PREVISION SOCIAL (STPS)

14 Programa de Apoyo al Empleo Si

14 Programa de Apoyo a la capacitación No

RAMO 14 SECRETARIA DE LA REFORMA AGRARIA (SRA)

15 Fondo para el Apoyo a Proyectos productivo No

15 Programa de la Mujer en el sector Agrario No

15 Programa Nacional de Testamento Agrario No

RAMO 16 SECRETARIA DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES (SEMARNAT)

16 Programa de Desarrollo Regional Sustentable (PRODERS) Si

16 Otorgamiento de pagos del programa Servicios Ambientales Hidrológicos No

16 Programa de Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales No

16 Programa de Desarrollo Forestal (PRODEFOR) No

16 Programa de Desarrollo Institucional Ambiental(PDIA) No

16Programa de Infraestructura Hidroagrícola y de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento a

cargo de la CONAGUA. De infraestructura hidroagrícolaNo

16 Programa para el Desarrollo de plantaciones Forestales Comerciales (PRODEPLAN) No

16 Restauración, protección y Conservación del Bosque Natural No

RAMO 20. SECRETARIA DE DESARROLLO SOCIAL (SEDESOL)

20 Programa de Abasto rural a cargo de DICONSA S.A. de C.V. Si

20 Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa, S.A. de C.V. Si

20 Programa de Adquisición de Leche Nacional a cargo de Liconsa, S.A. de C.V. Si

20 Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva "Tu Casa" Si

20 Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA S.A. de C.V. Si

20 Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas Si

20 Programa de Coinversión social Si

20 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Si

20 Programa de Incentivos estatales Si

20 Programa de Opciones Productivas. Acompañamiento y Formación Empresarial Si

20 Programa de Opciones Productivas. Agencias de Desarrollo Local Si

20 Programa de Opciones Productivas. Ahorrando Contigo Si


20 Programa de Opciones Productivas. Apoyo a la Palabra Si

20 Programa de Opciones Productivas. Crédito productivo para mujeres Si

20 Programa de Opciones Productivas. Crédito social Si

20 Programa de Opciones Productivas. Integración productiva Si

20 Programa de Vivienda Rural Si

20 Programa Hábitat Si

20 Programa Iniciativa 3x1 Si

20 Programa Jóvenes por México Si

20 Programa para el Desarrollo Regional (Microregiones) Si

20 Programa Tortilla a cargo de Liconsa S.A de C.V. Si

20 Programas de Atención a Adultos Mayores Si

20 Programas de la Comisión Nacional de las Zonas Áridas Si

20 Programas del Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías (FONART) Si

20 Programa de Apoyo Alimentario No

RAMO 38 CONSEJO NACIONAL DE CIENCIA Y TECNOLOGIA (CONACYT)

38Programa de Apoyos para el Fomento, la Formación, el Desarrollo y la Consolidación deCientíficos y Tecnólogos y de Recursos humanos de Alto nivel.

Si

38 Programa de Fomento a la Innovación y al Desarrollo Tecnológico Si

38 Programa de Fomento a la Investigación Científica Si

OTROS PROGRAMAS

Programa de Empleo Temporal Si

Fondo de Desastres Naturales No

Fondo para la prevención de desastres Naturales No

Fuente: Elaboración propia sobre la base de las reglas de operación publicadas enmayo de 2005 en www.funcionpublica.org


SOBRE EL AUTOR

FELIPE HEVIA DE LA JARA (Ciudad de México, 1975).Antropólogo por la Universidad de Chile y maestro en Antropología por el

Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS-DF) donde también cursa sus estudios doctorales con la investigación Relaciones

sociedad-estado: Rendición de Cuentas y otras formas de participación ciudadana en el Programade Desarrollo Humano Oportunidades en el sur de Veracruz. Ha sido consultor nacionale internacional, profesor de la Universidad de Santiago de Chile, Andrés Bello yCoordinador Académico del Diplomado Contraloría Social: ejerciendo el Derecho a laRendición de Cuentas, de CIESAS y la Universidad Veracruzana. Sus principalestemas de investigación incluyen participación ciudadana, confianza social,transparencia y rendición de cuentas y sistemas políticos indígenas, sobre los queha escrito artículos y ponencias en México y América Latina. Correo electrónico:[email protected]


NOTAS

1 Salazar y Pinto, 1999:18.2 La relación de las actividades se encuentra en el anexo Nº13 Como se muestra, en todas las OEC existen oficinas de Contraloría social de diverso rango.Así mismo, algunos programas, como Oportunidades, en algunos trípticos sobre CSfortalecen esta idea con información como “para presentar quejas acude a la ContraloríaSocial de tu estado”4 Como en la mayoría de las reglas de operación de los programas federales donde existenapartados específicos sobre CS, como las reglas de operación del Consejo Nacional deCiencia y Tecnología (CONACYT) o del Programa de Apoyo a las Organizaciones SocialesAgropecuarias y Pesqueras (PROSAP)5 Así se define en la recientemente promulgada Ley General de Desarrollo Social (LGDS) el20 de enero de 2004, en especial el capítulo VIII.6 De hecho en un reciente estudio se analizan los mecanismos de participación ciudadanaexistente en las constituciones y leyes específicas de participación en los países de AméricaLatina donde existen alrededor de 57 interfaces socioestatales de participación, además delos mecanismos denominados de democracia directa. (Hevia, en prensa). Cunill (1997)establece una tipología de estos mecanismos, mientras que el Banco Mundial habla deintensidades de participación. Para detalles ver J. Fox, 2002.7 Isunza (2003:2) afirma que ambos conceptos tienen un origen etimológico común, del latíncomputare, de ahí en inglés de deriva count, account, accountability, y en español cuentas,rendición de cuentas. En términos gramaticales, el verbo rendir se define como un verbotransitivo –es decir que requiere de dos argumentos para conjugarse-. Es un términopolivalente, según el DRAE, “junto con algunos nombre, toma la significación del que seañade” y ejemplifica “rendir gracias: Agradecer”.8 De hecho para autores como J. Fox (2000:2-4) es esta capacidad de limitar y sancionar alabuso del poder la característica central de la RdC (y su diferencia con conceptos comoTransparencia o acceso a la información) “La RdC política limita el uso y sanciona el abusodel poder. La exposición pública (o RdC social) es necesaria pero no suficiente para limitaro sancionar el abuso de poder.” Esto implica, entre otras cosas, que la transparencia seanecesaria pero no suficiente para la RdC.9 Siguiendo a Isunza (2004: 27-33) además de las metáforas espaciales, la RdC puede ordenarsesegún su temporalidad (antes, durante, después) y/o su temática (política, legal,administrativa, profesional)10 Ackerman (2004:9) distingue, entre otras, co-producción; el liberalismo social; la RdCsocial; la democracia participativa y el co-gobierno.11 “La accountability social es un mecanismo de control vertical, no electoral, de lasautoridades políticas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones ymovimientos ciudadanos, así como también en operaciones mediáticas. Las iniciativas deestos actores tienen por objeto monitorear el comportamiento de los funcionarios públicos,exponer y denunciar actos ilegales de éstos y activar la operación de agencias horizontalesde control.” (Peruzzotti y Smulovitz, 2002: 32)12 De hecho es su entonces Secretaria, María Elena Vázquez, quien más escribe sobre lascaracterísticas y potencialidades de la CS, ver bibliografía.


13 En este último caso asumió como gobernador del estado, en el sexenio 1993-1999, el Lic.Cobazos, quien trabajó en el programa de PRONASOL y de ahí importó la estrategia deobras comunitarias y de los comités. Según nuestros informantes, en ese sexenio se capacitóa, por lo menos, 30.000 ciudadanos en contraloría social.14 De hecho, la primera vez que se habla de SICS es en el Plan Nacional de Desarrollo (PND)(pág. 113) aunque, según funcionarios de la dirección, el sistema se viene implementandodesde 1998 (con el cambio de ramo 26 a ramos 20 y 33) cambio que, dicho sea de paso, alparecer dificultó el desarrollo de la CS en obra pública puesto que los estados sedesentendieron de continuar con acciones de capacitación y acompañamiento en losmunicipios, que no tienen recursos para difundir o implementar adecuadamente la CS,según nuestros informantes.15 La información sobre el SICS se obtiene de SEDESOL/Transparencia Mexicana (2003:163y ss.); SFP, Sec. Contraloría General del Estado de Sonora (2003:15 y ss.), SECODAM (2001),además de las entrevistas con los responsables de la SFP.16 Las actividades específicas se detallan en www.funcionpublica.gob.mx17 Los municipios corresponden a los siguientes estados: Baja California Sur, Sonora, Sinaloa,Michoacán, Nayarit, Jalisco, Guerrero, Tabasco, Quintana Roo, Campeche, DF, Puebla,Querétaro y Nuevo León. Sobresalen los Estados de Sonora, con 72, Puebla con 68 yGuerrero con 40 municipios participantes. El programa consiste principalmente ensensibilización y capacitación a servidores públicos y a Organizaciones de la Sociedad Civil(OSC) sobre transparencia y combate a la corrupción.18 Artículo 69. Se reconoce a la Contraloría Social como el mecanismo de los beneficiarios,de manera organizada, para verificar el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación delos recursos públicos asignados a los programas de desarrollo social. Artículo 70. El GobiernoFederal impulsará la Contraloría Social y le facilitará el acceso a la información necesariapara el cumplimiento de sus funciones.

Artículo 71. Son funciones de la Contraloría Social: I. Solicitar la información a las autoridadesfederales, estatales y municipales responsables de los programas de desarrollo social queconsidere necesaria para el desempeño de sus funciones; II. Vigilar el ejercicio de los recursospúblicos y la aplicación de los programas de desarrollo social conforme a la Ley y a lasreglas de operación; III. Emitir informes sobre el desempeño de los programas y ejecuciónde los recursos públicos; IV. Atender e investigar las quejas y denuncias presentadas sobrela aplicación y ejecución de los programas, y V. Presentar ante la autoridad competente lasquejas y denuncias que puedan dar lugar al fincamiento de responsabilidades administrativas,civiles o penales relacionadas con los programas sociales.19 Para detalles ver anexos. El contenido de las Reglas de operación se encuentran enwww.funcionpublica.org.mx20 http://www.sedesol.gob.mx/transparencia/fraccionXVI.htm21 Algunos de estos programas, como Oportunidades, Jornaleros Agrícolas, OpcionesProductivas, Empleo Temporal y Hábitat trabajan en coordinación con la SFP en laimplementación de acciones de CS. Para detalles ver http://www.funcionpublica.gob.mx/scagp/dgorcs/contraloria_social/index_cs.htm22 Según SEDESOL, son más de 500 OSC en todo el país que tienen estos convenios firmadosaunque varios informantes criticaron la falta de seguimiento de estas acciones decolaboración, así como la falta de una temática que aglutinara las acciones de las OSC como


antes del 2000 lo fue el tema de la alternancia. Para detalles ver el caso paradigmático deAlianza Cívica analizado por Olvera (2001)23 Para detalles ver Oportunidades, 2003a, 2003b,2004a, 2004b y s/f.24 Los ejemplos aquí señalados corresponden a un estudio de caso que tiene representatividadestructural y no estadística.25 En los comités estatales y regionales quienes asumen la representación de las titularesson los enlaces municipales, funcionarios municipales encargados de la operación delprograma en los municipios los que, paradójicamente, representan al programa en sus propiosmunicipios con las titulares.26 De hecho estas campañas de “blindaje electoral” se llevaron a cabo, tanto por lacoordinación nacional como por las coordinaciones estatales, directamente con los titulares(con la campañas de difusión “a los ojos de todos…la tarea continúa” y “en Oportunidadescada quien tiene su tarea” y con la firma de convenios con los titulares) y también, víafondos concursables de INDESOL, por parte de las OSC, sobretodo en Veracruz, Puebla yOaxaca. (según entrevistas a personal de INDESOL y visitas de terreno en el estado deVeracruz).

En 2004 fueron 15 los proyectos de CS financiados por INDESOL, en los siguientes Estados:Oaxaca, Morelos, Veracruz, Chihuahua, Guerrero, Chiapas, Puebla y DF. Una gran cantidadgira sobre temas de transparencia y observancia electoral, así como vigilancia sobreprogramas sociales. Para conocer los detalles ver http://www.indesol.gob.mx/indesol/convocatorias_2004/result_apoyados_trans_contraloria_04.htm, para un análisis de estosproyectos en relación a la CS ver Viveros (2005). Cabe señalar que según su coordinadornacional, Rogelio Gómez-Hermosillo, durante las elecciones federales de 2003 no huboninguna denuncia a personal del programa, como lo afirmó en el seminario “Contraloríasocial y Transparencia” el 29 de abril de 2004, en Puebla, Pue. (Gómez-Hermosillo, 2004)27 Dirección General: Guerrero, Estado de México, Sonora y DF –que es dirección ejecutiva,pero depende directamente del Contralor; Direcciones: Coahuila, Colima, Durango, Hidalgo,Jalisco, Morelos, Nayarit, Oaxaca, San Luis Potosí, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala yZacatecas; Sub direcciones: Aguascalientes y Campeche; Coordinaciones: Baja Californiay Nuevo León; otras instancias: en Chiapas y Querétaro son Departamentos y en QuintanaRoo es Área.28 Baja California Sur (Dirección de Control de Obras); Chihuahua (Dirección de Auditoríade Programas de Inversión); Guanajuato (Coordinadora de Vinculación Social yCapacitación); Michoacán (Dir. de Auditoría de Obra Pública y Programas Federales); Puebla(Dir. Gral. De Programación y Coordinación); Sinaloa (División de Participación Ciudadana);Veracruz (Coordinación general de Operación Regional) y Yucatán (Unidad de ProgramasFederales)29 Por ejemplo, en la Reunión Nacional de Contraloría Social y Transparencia, llevado a caboen la Ciudad de México el 29 y 30 de abril de 2004 se presentaron testimonios de las oficinasde CS de los estados de Baja California Sur, Nayarit, Querétaro, Yucatán y Sinaloa sobre elfuncionamiento de las oficinas en la recepción de quejas/sugerencias de diversos programasfederales, en particular de Oportunidades y Microregiones.30 Según la SFP, al 2004 se habían firmado convenios de coordinación con 23 Estados parael programa “A los Ojos de Todos” y con 19 Estados para el programa “Municipios por laTransparencia”. Además de estos, también se firmaron convenios de trabajo para los


programas de “capacitación” y “evaluación” entre la federación y los estados. En el 2004sólo Tamaulipas no firmó convenios de cooperación con la SFP (SFP, 2004).31 Este caso resulta significativo puesto que la decisión de integrar la CS en los programasestatales resultó del cambio del ramo 26 al 33 y la consiguiente no obligación de los estadossobre esos recursos de obra, de ahí que la dirección de CS, para asegurar su continuidad, seabocara a la difusión y capacitación de los derechos de participación ciudadana en estosprogramas.32 Sin embargo la principal acción de dicha oficina consistió, como en la mayoría de lasoficinas estatales, en acciones de difusión y capacitación general sobre derechos ciudadanosy cómo ejercerlos.

Las acciones propiamente de control (revisión de casos, quejas, etc.) se mantuvo en otradirección general y, según nuestros informantes, no existía comunicación adecuada entredichas dependencias.33 En este texto se detallan acciones de transparencia y participación en los municipios deÁlamos, Bácum, Benito Juárez, Caborca, Cajeme, Empalme, Gral. Plutarco E. Calles, Guaymas,Hermosillo, Naco, Puerto Peñasco, Santa Ana y San Luis Colorado.34 Los ejemplos de los municipios de Naco y Puerto Peñasco (SFP y Gbo. de Sonora 2003:116-118) son ejemplos paradigmáticos. Las acciones de participación fueron la implementacióndel “miércoles ciudadano” en Naco y la creación de un sistema de información, quejas,denuncias y sugerencias, por medio de un buzón. Ahora, municipios como Hermosilloincluyeron en sus acciones de CS propuestas de reglamentos de transparencia yparticipación, así como el establecimiento de Consejos Consultivos Temáticos.35 El proyecto Atlatl “tiene por objeto colaborar con instancias de gobierno -en el ámbitofederal, estatal o municipal- así como con organizaciones de la sociedad civil en el diseño,desarrollo y aplicación de actividades para fomentar la transparencia y combatir lacorrupción” y esta financiado por USAID. Para mayor información ver www.atlatl.com.mx36 En la primera edición del manual (2002) ejemplifican con los municipios de San Pedro GarzaGarcía (Nuevo. León) y de Benito Juárez (Quintana Roo) el desarrollo de manualesciudadanos. El reglamento de adquisiciones municipales del municipio de Guadalajara(Jalisco) donde se asegura la ciudadanización de dicho comité, así como la creación delComité de Transparencia de Monterrey (Nuevo León) –al momento de la publicación sinreglamentación formal-, también ejemplifican con el municipio de Texcoco, Estado de México,sobre la regularidad de las sesiones de los Consejos de Participación Social.37 El Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) obliga a todos los municipios apresentar comités de obra. Los problemas más comunes que se presentan son sobre suimplementación y funcionamiento, como veremos más adelante. La información sobre elEstado de México corresponde al documento “Programa integral de Contraloría social”, dela Dirección General de Contraloría y Evaluación Social de la Secretaría de la Contraloría delGobierno del Estado de México, en 2004 y a visitas de campo realizadas al estado en el mesde agosto de 200438 En el rubro “servicios” sobresalen los programas de asistencia alimentaria del DIF estatalcon 10,342 comités formados y Oportunidades, con 9,228. En el rubro “obra pública”sobresalen los 34,060 comités de obras ejecutadas con aportaciones del Ramo 033.39 Este consejo se forma en 2000 y tiene, entre otras funciones expresas, funciones deTransparencia y Combate contra la corrupción.


40 Para detalles sobre su composición y funciones ver: http://www.inmujeres.gob.mx/pprincipal/index.html41 En este consejo se integran académicos y expertos como “representantes” de la ciudadanía.42 Hasta septiembre de 2002 habían 26 consejos de cuenca. En estos consejos participanrepresentantes de usuarios de las cuencas así como agencias municipales, estatales yfederales.43 El aval ciudadano es un consejo autónomo que colabora con las Cruzada Nacional por laCalidad de Salud. Hay avales a nivel federal, estatal y municipal (SSA, 2004).44 Según informantes como Daniel Ponce, de INDESOL.45 Las funciones y conformación de dicho comité se encuentra en: http://infpub.uasnet.mx/reglamentos/leyorg.htm#capitulo_xvii46 Los datos se obtuvieron en la presentación “Rendición de Cuentas 2001-2004”, elaboradapor la Dirección Ejecutiva de Contraloría Ciudadana del GDF, en entrevista con su titular, ya través de visitas a reuniones de los grupos llevadas a cabo en el mes de enero de 2005.Además se participó como oyente y expositor en el Diplomado sobre Contraloría Ciudadanallevado a cabo con el Centro Nacional de Comunicación Social, AC. (CENCOS) y se utilizaronlas presentaciones realizadas en la Reunión Nacional de Contraloría Social, llevada a caboen abril de 2004 por la SFP.47 Las Secretarías de Gobernación, de Obras y Servicios, de Seguridad Pública, de DesarrolloEconómico, de Desarrollo Social, de Turismo, de Salud, de Cultura, de Desarrollo Urbano yVivienda, de Medio Ambiente, de Transportes y Vialidad. Además las siguientesdependencias: Contraloría General, Procuraduría General de Justicia, Oficialía Mayor,Consejería Jurídica y Servicios Legales y la Oficina del Jefe de Gobierno.48 Caja de Previsión de la Policía Preventiva, Caja de Previsión para la Policía Auxiliar, Cajade Previsión para Trabajadores a Lista de Raya, Corporación Mexicana de Impresión S.A.de C.V. (COMISA), Fideicomiso Central de Abastos, Fideicomiso de Recuperación Crediticiadel Distrito Federal, Fideicomiso para el Mejoramiento de las Vías de ComunicaciónFIMEVIC, Fondo de Desarrollo Económico del D.F., Fondo Mixto de Promoción Turísticadel Distrito Federal, Fondo para el Desarrollo Social de la Ciudad de México, Heroico Cuerpode Bomberos, Instituto de Educación Media Superior, Instituto de la Juventud, Instituto delas Mujeres, Instituto de Vivienda, Planta de Asfalto del D.F., Procuraduría Ambiental y delOrdenamiento Territorial de D. F., Procuraduría Social, Red de Transporte de Pasajeros,Servicios de Salud Pública del Distrito Federal, Servicios de Transportes Eléctricos, Sistemade Aguas del D.F., Sistema de Transporte Colectivo «METRO», Sistema para el DesarrolloIntegral de la Familia -DIF- y Universidad de la Ciudad de México.49 Con estos grupos la dirección ejecutiva tiene reuniones de seguimiento regulares paracapacitar y analizar casos específicos por zonas o áreas y establecen una serie de charlas yeventos educativos para fortalecer la capacidad fiscalizadora de sus contralores, que incluyendiplomados, cursos y charlas.50 Entre los que se cuentan los sub-comités de adquisiciones de Sedeso, DIF estatal, Institutode la Mujer, Instituto de la Juventud, Prosoc, Secretaría de Turismo, Sedeco, cultural y delos fondos de desarrollo económico y social. Así mismo, participan contralores en losconsejos consultivos de Sedeso, DIF, Secretaría. de Cultura y la Universidad de la Ciudadde México. También en este grupo están los contralores del Fideicomiso para la promoción


del turismo de la ciudad, los comités de adquisiciones de la Secretaría de Salud y susdependencias, etc.51 Según la información de la dirección ejecutiva de la CC, en el segundo caso se logróahorrar más de $3.200 millones de pesos en la adquisición de varillas de acero, gracias a laparticipación de contralores ciudadanos en los órganos encargados de realizar dichasadquisiciones.52 La diferenciación entre denominar explícitamente o no acciones de vigilancia y controlciudadano no es tan banal como puede parecer, puesto que, como veremos en lasconclusiones, existe una lucha de proyectos políticos por la apropiación del concepto, cadauno defendiendo diversos significados sobre el mismo significante.53 Algunas experiencias reseñadas en la literatura son: Cabildo abierto, Mérida, Yucatán(Poot, 2000); Audiencia pública DF (VVAA, 2000); Audiencia pública San Juan del Río, Qro.(Díaz, 2000); Miércoles ciudadanos, Mérida Yucatán (Poot, 2000); Miércoles ciudadano,León, Guanajuato Local se encuentran ejemplos de este tipo de mecanismos en ladelegaciónde Miguel Hidalgo, DF y en los municipios de León, Gto; Monterrey, NuevoLeón; Paso de Macho, Veracruz (en la versión CIDE/INDESOL/F.FORD, 2002) yAguascalientes, Guadalupe, Sonora; Cd. Guzmán, Jalisco; Benito Juárez, Quintana .Roo (enla versión CIDE/BANOBRAS/F.FORD, 2003)54 La serie de 6 experiencias recopiladas en el libro El derecho de acceso a la información enMéxico: un diagnóstico de la sociedad que edita el IFAI ,en 2004, presenta 6 experienciasconcretas de control social.55 CESEM, Heriberto Jara, VERTEBRA, Equipo Pueblo, Locallis, Alianza Cívica e ICMAconforman el programa Ciudadanos por Municipios Transparentes (CIMTRA).56 Los municipios son: Chihuahua, Delicias, Ciudad Juárez (Chihuahua); San Nicolás de losGarza, San Pedro Garza García, Guadalupe, Allende, Linares, Montemorelos, Escobedo, StaCatarina, Apodaca, García, Juárez y Monterrey (Nuevo León) Guadalajara, Amacueca ySaluya (Jalisco); Tlalpan, México) (CIMTRA, 2004).57 La experiencia incluye los municipios de Saltillo y Monclova (Coahuila); Peto (Yucatán);Valle de Bravo, Nezahualcóyotl y Toluca (Estado de México) Alianza Cívica, 2003.58 Uno en Saltillo el 26 de abril de 2003; otro en Querétaro, Querétaro. El 17 de mayo de 2003y en Calakmul, Campeche el 31 de mayo de 2003 (Alianza Cívica, 2003).59 Para mayor referencias sobre Poder Ciudadano, ver Bautista, 2003 y Almeida et.al., 2001.60 Para detalles ver CESEM-Veracruz, 2004.61 Entre los resultados, sobresale por mucho la poca capacidad de participación ciudadanaen todos los países de la región (Fundar, 2003:13 y ss.)62 A principios de 2005 la directora de CENCOS, Eréndida Cruzvillegas fue objeto derepresiones por sus actuaciones en los comicios regionales de Oaxaca en 2004.63 En la inauguración de la Red de Mujeres Vigilantes Ciudadanas participó el presidente Fox(El Universal 13 de octubre 2004, pág. 8 sección A)64 Para mayor información ver www.redchihuahua.org o Red Ciudadana Chihuahua, 2004.65 Ver www.equipopueblo.org.mx para la propuesta completa, para un resumen ver Agendaafirmativa año 5 Nº 26, julio-septiembre 2003


66 O, como plantea Cunill, 2000, realizan tanto accountability como responsivess (esta últimacomo la coherencia entre las campañas y las acciones de los políticos)67 En este mismo documento se muestra que en programas como jornaleros agrícolas, laproporción de “conocimiento” sobre CS asciende al 63% y su relación con la vigilancia, a un31% de los que sí conocían la CS.68 Tomando como ejemplo Edomex, en 5 años sólo ha participado en Cocicovis el 1,3% de supoblación asumiendo que no se repitieron los mismos ciudadanos en los mismos, en el DFhay 500 contralores en una población de 8 millones (el 0.006%)69 Por ejemplo, en Tamaulipas la dirección para todo el estado era de 4 funcionarios. LaDirección Ejecutiva de la Contraloría ciudadana del DF tiene el 1% del presupuesto de laContraloría General del DF (varias veces menor que el presupuesto destinado a participaciónde cualquier delegación)70 Con la excepción de la CC del GDF no encontramos ningún intento de gobiernos,disminución de actos de corrupción u otro indicador de impacto.71 Asumiendo una definición amplia de democracia como esa “gramática de organización dela sociedad” en el sentido que le dan Santos y A vritzer (2004:45)72 Esto no es exclusivo de México. En un análisis reciente únicamente de las constitucionesy las leyes nacionales de participación ciudadana identificamos, además de los mecanismosde democracia directa (referéndum, iniciativa legislativa popular, referéndum revocatorio),57 inferfaces socio-estatales, en forma de consejos, comisiones, juntas, etc., donde losciudadanos tienen espacios específicos de incidencia. Para detalles ver Hevia (2005).73 Esta oposición decorativa/deliberativa la retomamos de Elio Villaseñor, de Equipo PuebloAC.74 En otro lugar (Hevia, 2005) se desarrolla la caracterización de tres proyectos políticos enpugna en lo que respecta al uso de los conceptos de transparencia y rendición de cuentas:el proyecto democrático donde la RdC es un derecho; el proyecto neoliberal donde la RdCes un antídoto contra el fracaso de las políticas y el proyecto corporativo-clientelar dondela RdC es un obstáculo para mantener los privilegios patrimonialistas. Isunza (2004a) tambiéncaracteriza estos proyectos políticos agregando y distinguiendo otras categorías.

Este segundo número decuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

se terminó de imprimir y encuadernaren el mes de julio de 2006

en Documaster, Av. Coyoacán, 1450;03220 México, D.F.

La edición consta de 500 ejemplares.

Diseño y tipografía:

Eduardo Isunza Vera

Diseño de Portada:

María Enriqueta López Andrade

cuadernos de la SOCIEDAD CIVIL

Títulos de la colección

1.- SOCIEDAD CIVIL, GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA, ESPACIOSPÚBLICOS Y DEMOCRATIZACIÓN: los contornos de un proyecto.

Alberto J. Olvera.

2.- NUEVAS FORMAS DE ASOCIACIONISMO EN LA CAFETICULTURAMEXICANA: el caso de la CNOC.

Fernando Celis.

3.- SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD EN MORELOS.

Morgan Quero.

4.- CIUDAD DE MÉXICO: INSTITUCIONES Y SOCIEDAD CIVIL.Experiencias de una ciudad en transición.

Carlos San Juan.

5.- CONSERVADURISMO, SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD.Nuevas grupalidades en Guadalajara.

Reneé de la Torre y Juan Manuel Ramírez.

6.- MOVIMIENTOS SOCIALES PRODEMOCRÁTICOS, DEMOCRA-TIZACIÓN Y ESFERA PÚBLICA EN MÉXICO: el caso de Alianza Cívica.

Alberto J. Olvera.

7.- WELCOME TO TIJUANA. JÓVENES EN LOS ESPACIOS CIVILES DELA FRONTERA NOROESTE DE MÉXICO.

Alejandro Monsiváis.

8.- EL RETO DE LA CONFLUENCIA. LOS INTERFACES SOCIO-ESTATALES EN EL CONTEXTO DE LA TRANSICIÓN POLÍTICAMEXICANA. (Dos casos para la reflexión).

Ernesto Isunza Vera.

9.- LOS NUEVOS INTERMEDIARIOS ÉTNICOS, EL MOVIMIENTOINDÍGENA Y LA SOCIEDAD CIVIL: dos estudios de caso en el occidentemexicano.

Guillermo de la Peña.

10.- DEL MOVIMIENTO FEMINISTA A LA INSTITUCIÓN: ¿UNAHISTORIA QUE AÚN NO PUEDE CONTARSE?

Florinda Riquer.

LA CONTRALORÍA SOCIAL MEXICANA: PARTICIPACIÓN …€¦ · Se desarrollarán estudios de caso de...

Documents

Transcript of LA CONTRALORÍA SOCIAL MEXICANA: PARTICIPACIÓN …€¦ · Se desarrollarán estudios de caso de...