Defensor del Pueblo Europeo

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Decisión de la Defensora del Pueblo Europeo por la que se

archiva la investigación sobre la reclamación

1777/2014/PHP relativa a la tramitación por parte

de la Comisión de una solicitud de acceso a

documentos referentes a la ATCI

El asunto se refería a una solicitud de acceso a documentos relativos a las negociaciones de la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (ATCI). La Comisión denegó el acceso a determinados documentos en base a la protección de las relaciones internacionales y el proceso de toma de decisiones. El reclamante se dirigió a la Defensora del Pueblo alegando que la Comisión no había justificado ni las excepciones invocadas ni su postura de que no había un interés público superior en la divulgación de los documentos.

La Defensora del Pueblo investigó el asunto y llegó a la conclusión de que la decisión de la Comisión de denegar el acceso a los documentos solicitados estaba justificada. Además, la Defensora del Pueblo señaló que las preocupaciones subyacentes del reclamante ya habían sido examinadas en su investigación de propia iniciativa sobre la transparencia de las negociaciones de la ATCI. Por consiguiente, la Defensora ha decidido archivar el asunto.

Antecedentes de la reclamación

1. El 4 de agosto de 2014, el reclamante, de nacionalidad española, presentóuna solicitud de acceso a documentos relativos a las negociaciones de la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (ATCI), de acuerdo con el Reglamento 1049/2001.1 En concreto, el reclamante solicitó acceso a las propuestas consolidadas, los documentos oficiosos y los proyectos de propuesta de texto relativos a los siguientes capítulos: i) Energía y Materias Primas; ii) Servicios Financieros, y iii) Servicios e Inversiones, Propiedad Intelectual y Contratación Pública. 

2. En su respuesta de 13 de agosto de 2014, la Comisión identificó 23documentos comprendidos dentro el ámbito de la solicitud. La Comisión proporcionó al reclamante los enlaces a tres documentos (que ya eran públicos) y denegó el acceso al resto de los documentos, invocando una de las 

 

1 Reglamento (CE) n. º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145 de 31.5.2001, p. 1049; en lo sucesivo, «Reglamento n.º 1049/2001)»).

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excepciones del Reglamento 1049/2001, en concreto, la protección de las relaciones internacionales.2  

3. El 24 de agosto de 2014, el reclamante presentó una solicitud de revisión (llamada «solicitud confirmatoria») de dicha decisión. Remitiéndose a la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C‐350/12 P,3 el reclamante alegaba que las excepciones al Reglamento 1049/2001 debían interpretarse y aplicarse de forma estricto, y que, cuando se invocase una excepción, la Comisión debía explicar las razones por las que el acceso a dicho documento podría menoscabar el interés protegido por la excepción. Además, el riesgo no podía ser meramente hipotético. El reclamante consideraba que, en el presente caso, existía un interés público superior que justificaba la divulgación de los documentos.  

4. En su decisión confirmatoria de 30 de septiembre de 2014, la Comisión reiteró su posición de que no podía proporcionar acceso a los documentos solicitados, apoyándose en i) la protección de las relaciones internacionales y ii) la protección del proceso de toma de decisiones.4  

5. En desacuerdo con la postura de la Comisión, el reclamante presentó la presente reclamación el 17 de octubre de 2014. 

La investigación

6. La Defensora del Pueblo abrió una investigación en relación con la reclamación e identificó la siguiente alegación y demanda: 

Alegación 

La Comisión no justificó de modo suficiente la aplicación de las excepciones del Reglamento 1049/2001 y no consideró debidamente la reciente sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C‐350/12 P. 

Pretensiones 

1) La Defensora del Pueblo debe verificar si procede conceder acceso total o parcial a los documentos solicitados. 

2) La Comisión debe proporcionar acceso a los documentos solicitados a la luz de las conclusiones de la Defensora del Pueblo. 

7. En el curso de su investigación, la Defensora del Pueblo recibió la opinión de la Comisión sobre la reclamación y las observaciones del reclamante en respuesta a la opinión de la Comisión. La Defensora del Pueblo también inspeccionó el expediente de la Comisión relativo al presente asunto, incluyendo los documentos objeto de la solicitud de acceso. En el marco de la 

 

2 Artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento n.º 1049/2001. 3 Sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de julio de 2014, Consejo/in't Veld, C-350/12 P, ECLI:EU:C:2014:2039. 4 Artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, y artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001.

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investigación, la Defensora del Pueblo ha tenido en cuenta los argumentos y opiniones expuestos por las partes. 

Alegación de que la Comisión no justificó de modo suficiente la aplicación de las excepciones invocadas y no tuvo en cuenta la jurisprudencia reciente

Argumentos presentados ante la Defensora del Pueblo

8. El reclamante argumentó que la Comisión había ignorado deliberadamente la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C‐350/12 P y había aplicado las excepciones al Reglamento 1049/2001 de modo automático a todos los documentos solicitados, sin hacer ninguna distinción entre ellos.  

9. En su opinión, la Comisión argumentó que había explicado en detalle la aplicación de las dos excepciones invocadas y que se había referido a la ausencia de un interés público superior y a los motivos por los que se denegaba el acceso parcial. Además, en contra de la opinión del reclamante, la Comisión alegó que había tomado en consideración el razonamiento del Tribunal de Justicia en la sentencia en el asunto C‐350/12 P. 

10. La Comisión también indicó que, de conformidad con la Comunicación de la Comisión de 25 de noviembre de 2014,5 algunos de los documentos solicitados por el reclamante se habían publicado en la página web de la Comisión el 7 de enero de 2015. Además, la Comisión reiteró su intención de publicar los textos de negociación de la UE compartidos con los Estados miembros y el Parlamento, lo que supondría publicar las llamadas «propuestas de texto» siempre y cuando, tras un examen caso por caso, no procediera aplicar alguna de las excepciones del Reglamento 1049/2001. 

11. Por último, en relación con la sugerencia de reconsiderar  dar acceso parcial al documento relativo a la «Cooperación reglamentaria sobre regulación financiera», formulada por los representantes de la Defensora del Pueblo durante la inspección, la Comisión señaló que dicho documento aún no era una propuesta de texto, ya que la UE aún no había definido su posición en esa materia. No obstante, la Comisión prometió publicar el texto formal en cuanto la posición de la UE estuviera definida y se hiciera una propuesta de texto a los EE. UU. Además, la Comisión alegó que la concesión de acceso parcial supondría revelar el análisis de la UE y la táctica de su posición negociadora. 

12. En sus observaciones, el reclamante insistió en que el planteamiento de la Comisión no se ajustaba a la sentencia en el asunto C‐350/12 P. El reclamante no estaba de acuerdo con la interpretación de la Comisión de su «amplio margen de apreciación» a efectos de tomar una decisión sobre la divulgación de 

 

5 Comunicación de la Comisión relativa a la transparencia en las negociaciones de la ATCI (C(2014) 9052 final).

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documentos,6 dada su incoherencia con el derecho a recibir información sin injerencia de autoridades públicas7 y el principio de transparencia. También argumentó que, al invocar las excepciones del Reglamento 1049/2001, la verdadera intención de la Comisión era impedir que los ciudadanos conozcan y participen en una cuestión de interés público. 

Análisis de la Defensora del Pueblo

13. Con carácter preliminar, la Defensora del Pueblo señala que, en el contexto de su investigación de propia incitativa OI/10/2014/RA sobre las negociaciones de la ATCI, presentó un primer conjunto de propuestas a la Comisión, seguido de diez propuestas adicionales en su decisión por la que archivaba la investigación (en lo sucesivo, «Decisión de archivo»). El marco de dicha investigación de propia incitativa era más amplio que la mera evaluación de denegaciones concretas de acceso a documentos y su objetivo era garantizar que el proceso de negociación de la ATCI sea más transparente y goce de la confianza de los ciudadanos.8 

14. La presente reclamación se refiere a si la decisión de la Comisión de denegar la solicitud de acceso a los documentos solicitados por el reclamante estaba justificada de modo suficiente y era coherente con la reciente jurisprudencia de tribunales de la UE.  

15. En su Decisión de archivo, la Defensora del Pueblo reconoció la necesidad de crear un contexto en el que las negociaciones puedan llevarse a cabo de modo eficaz. Esto implica que, en determinados momentos, sería legítimo mantener la confidencialidad de cierta información y documentos, por ejemplo, en determinadas etapas de las negociaciones. No obstante, la Defensora del Pueblo también puntualizó que la negativa a divulgar documentos debe justificarse adecuadamente y que toda excepción al derecho fundamental de acceso a documentos debe interpretarse de forma restrictiva. Por lo que se refiere a la excepción relativa a las relaciones internacionales, la Defensora del Pueblo señaló que, para aplicarla, no basta con que el contenido del documento se refiera a relaciones internacionales. Por el contrario, en base al contenido del documento, la Comisión debe demostrar que su divulgación supondría un perjuicio para la protección del interés público en materia de relaciones internacionales. 

16. En el presente caso, la Defensora del Pueblo considera que la Comisión ha respetado este criterio. La Defensora del Pueblo observa que, al remitirse a la excepción relativa a las relaciones internacionales en su decisión confirmatoria, la Comisión afirmó que los documentos cuyo acceso se denegaba eran en su totalidad documentos de negociación y que su divulgación supondría un perjuicio para la posición negociadora de la UE. La Comisión argumentó que el éxito de las negociaciones dependía, en gran medida, de proteger las estrategias y objetivos de las partes y en mantener la confianza mutua. Además, la Comisión consideró que la divulgación de los documentos no solo podía dañar la posición de la UE en lo que respecta al proceso de negociación en curso, sino 

 

6 Sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de julio de 2014, Consejo/in't Veld, C-350/12 P, ECLI:EU:C:2014:2039, apartado 63. 7 Artículo 11 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. 8 El texto completo de la decisión y los documentos relativos a la investigación de la Defensora del Pueblo se pueden consultar en: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/58668/html.bookmark

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también futuras relaciones bilaterales. En opinión de la Defensora del Pueblo, y tras examinar los documentos, la explicación de la Comisión parecer ser razonable y completa. 

17. Por consiguiente, la Defensora del Pueblo considera justificada la conclusión de la Comisión según la cual los documentos estaban amparados por la excepción relativa a las relaciones internacionales. Esta excepción no está sujeta al examen de la existencia de un interés público superior y, por  lo tanto, no cabe analizar esta cuestión. Dado que todos los documentos están protegidos por la excepción relativa a las relaciones internacionales, no es preciso examinar si parte o la totalidad de los documentos también están amparados por la excepción específica que protege el proceso de toma de decisiones. 

18. Por otra parte, la Defensora del Pueblo considera que, contrariamente a lo afirmado por el reclamante, la Comisión se ajustó a la jurisprudencia reciente de los tribunales de la UE. Éstos han estimado que cuando se deniega el acceso a un documento al amparo del artículo 4, apartado 1, letra a) del Reglamento 1049/2001, la institución está obligada a dar explicaciones sobre la manera en que la divulgación podría causar un perjuicio concreto y efectivo al interés protegido por una excepción. Además, el riesgo de perjuicio del interés protegido debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético.9  

19. A este respecto, en su decisión confirmatoria, la Comisión reiteró su compromiso en relación a la transparencia de las negociaciones internacionales, como queda demostrado con los documentos relativos a la ATCI que ya se han hecho públicos. Sin embargo, la Comisión explicó que algunos de los documentos solicitados eran documentos de negociación que contenían referencias directas e indirectas a la posición negociadora de los EE. UU. La Comisión señaló que los documentos de negociación estadounidenses no se habían hecho públicos y que su divulgación unilateral por parte de la UE podrían suponer un grave perjuicio para la confianza mutua entre las partes.  

20. Como señaló la Defensora del Pueblo en su Decisión de archivo, existe un interés público en preservar la confianza de los socios internacionales de la UE que solicitan de forma razonable y justificada que no se divulguen ciertos documentos, habida cuenta de la necesidad de proteger los intereses legítimos de dichos socios internacionales. La propia Comisión señaló en su decisión que si los EE. UU. solicitan confidencialidad, la UE tiene que tenerlo en cuenta. La Defensora del Pueblo está de acuerdo con esta apreciación. En el presente caso, no obstante, no se ha señalado en qué medida la Comisión trató la cuestión de la confidencialidad con los EE. UU. en relación con los documentos considerados. La Defensora del Pueblo señala, sin embargo, que en el presente caso la decisión confirmatoria se adoptó antes de que la Comisión presentara sus observaciones a la Decisión de archivo de la Defensora de la Pueblo, en las que se refirió a este tema. Por consiguiente, no es necesario ahondar en el examen de este punto en el marco de la presente investigación. 

21. Los servicios de la Defensora del Pueblo comprobaron durante la inspección que, dejando a un lado los documentos que ya se habían publicado, los documentos a los que se denegó acceso eran efectivamente documentos de negociación. Como se señalaba en la Decisión de archivo de la Defensora del Pueblo, cabe denegar válidamente la divulgación de documentos si, en un 

 

9 Sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de julio de 2014, Consejo/in't Veld, C-350/12 P, ECLI:EU:C:2014:2039, apartado 64.

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momento delicado de las negociaciones, ésta podría perjudicar intereses legítimos. No obstante, la Defensora del Pueblo señaló asimismo en su Decisión de archivo que la Comisión debería evaluar si un documento relativo a la ATCI puede hacerse público en cuanto el documento se haya finalizado internamente; si no puede divulgarse en ese momento, la Comisión debería reconsiderar posteriormente la situación a intervalos periódicos y predeterminados.  

22. A este respecto, durante la inspección, se solicitó a la Comisión que considerara la posibilidad de conceder acceso parcial a uno de los documentos («Cooperación reglamentaria sobre regulación financiera»). En su opinión, la Comisión justificó debidamente que dicho documento no era aún una propuesta de texto formal. No obstante, señaló que el documento se haría público en cuanto la propuesta de texto formal se presentara a los EE. UU. La Comisión señaló que proporcionar acceso parcial significativo a dicho documento en ese momento pondría al descubierto de forma irremediable el análisis y la estrategia negociadora de la UE.  

23. La Defensora del Pueblo observa, que como anunció la Comisión en su opinión, el sitio internet consagrado a los textos de negociación de la UE sobre la ATCI10 contiene varios documentos relativos a la cooperación reglamentaria.11 La Comisión también parece actualizar el contenido del sitio con regularidad.  

24. Por consiguiente, la Defensora del Pueblo considera que la Comisión ha adoptado un enfoque más proactivo en lo que se refiere a la promoción de la transparencia, en consonancia con el compromiso anunciado el 25 de noviembre de 2014 de hacer públicos los textos de negociación de la UE relativos a la ATCI que comparte con el Consejo y el Parlamento Europeo una vez que han sido trasladados a la otra parte de la negociación.  

25. En vista de lo anterior, y en base a los argumentos y las pruebas a su disposición, la Defensora del Pueblo estima que no ha habido mala administración por parte de la Comisión. Esta decisión se ha adoptado teniendo en cuenta los análisis, conclusiones y propuestas realizados en el marco de la investigación de propia iniciativa de la Defensora del Pueblo OI/10/2014/RA. 

Conclusión

En base a la investigación de la presente reclamación, la Defensora del Pueblo archiva el asunto con la siguiente conclusión: 

No ha habido mala administración por parte de la Comisión. 

Se comunicará la decisión al reclamante y a la institución. 

 

10 Disponible en http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=1230 11 En concreto: «Revised EU proposal on Regulatory Cooperation - Explanatory note», «Detailed explanation on the EU proposal for a Chapter on Regulatory Cooperation», «Introduction to the EU legal text on Regulatory Cooperation in TTIP» y «Textual proposal on regulatory cooperation in TTIP».

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 Emily OʹReilly 

 

Estrasburgo, 19/11/2015