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LA DEMANDA SOCIAL POR LA AGRICULTURA: Contraste de preferencias y Política Agraria Común

LA DEMANDA SOCIAL POR LA AGRICULTURA: Contraste de preferencias y Política Agraria Común

Melania Salazar Ordóñez

SALAZAR ORDÓÑEZ, Melania

La demanda social por la agricultura:constraste de preferencias y Política Agraría Común

Primera Edición: Consejo Económico y Social de Andalucía. SevillaMarzo de 2011

376 páginas; 16x24 cm. (Colección Premio de Investigación)

Depósito Legal: SE - 4631 - 2011

ISBN: 978-84-694-2181-9

© Melania Salazar Ordóñez © Para esta edición: Consejo Económico y Social de Andalucía. Sevilla, 2011

AUTORA

Melania Salazar Ordóñez

EDITA

Junta de AndalucíaConsejo Económico y Social de AndalucíaGamazo, 30 - 41001 SevillaTeléfono 955 066 251Fax 955 065 807

COORDINA

Área de Comunicación. CES Andalucía

MAQUETACIÓN E IMPRESIÓN

4Tintas

ISBN: 978-84-694-2181-9

DEPÓSITO LEGAL: SE - 4631 - 2011

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A mis padres y hermanas

Caelum non animum mutant qui trans mare currunt

Agradecimientos

Es de bien nacido ser agradecido.

He de confesar que estos agradecimientos es lo último que escribo de la tesis. Todavía, mientras los estoy escribiendo no sé cómo expresar cinco años de mi vida; por suerte hay personas a las que con declararles mi más profundo agradecimiento y cariño no es suficiente, pero también hay otras cuyas aportaciones han sido positivas, en unos momentos, y negativas, en otros, y esta mezcla me es más difícil de llevar. Pero esto no deja de ser una tesis, y el sentimentalismo siempre puede ser inapropiado, así que acogiéndome a la formalidad con la que he escrito el resto de la misma, allá voy.

En el momento de presentar, por fin, mi trabajo, me gustaría dar las gracias a todas las personas e instituciones que han contribuido en lo personal y/o lo profesional a que finalmente esta tesis pueda ser defendida.

Para comenzar, deseo expresar mi agradecimiento a los directores de la misma. Samir Sayadi, desde el inicio, confió en mi capacidad para llevarla a cabo, se esforzó en realizar minuciosas correcciones, independientemente del tiempo que tuviera que dedicar a ello, puso a mi disposición los medios materiales y me ha dado a conocer lo que conlleva el mundo de la investigación. Más a distancia, Mª Josefa Vázquez Cueto con su labor de revisión dio los últimos remates al manuscrito y, sobre todo, me brindó desde el primer instante toda su ayuda y apoyo.

También quisiera hacer extensivo el agradecimiento a Rosa Gallardo, por sus orientaciones y colaboración en la realización del trabajo fin de titulación que ha sido el punto de partida de esta tesis.

Este trabajo tampoco hubiera sido posible sin la colaboración, por un lado, de todas y cada una de las personas anónimas que fueron asaltadas en mitad de sus quehaceres, contestando a la encuesta y haciendo posible la investigación. Por otro, de todos y cada uno de los expertos, que quitando tiempo de sus obligaciones, respondieron al cuestionario, contribuyendo con su conocimiento a hacer mejor una parte del mismo.

Igualmente, agradecer a Dominic Moran su acogida durante mi estancia en Escocia; a Alistair McVittie, su asesoramiento en los análisis del AHP; y al resto de los doctores y becarios del SAC, su amable trato.

También quisiera dar las gracias al personal del Centro IFAPA de Granada, y concretamente a todos con quienes he coincidido y compartido en un momento u otro el Área de Economía y Sociología Agraria, su coordinador, doctores, becarios y personal administrativo, muchos se han ganado buenas palabras bien por su ayuda profesional, bien por el trato personal, o bien por ambas cosas.

Mención a parte se merece mi compañero de despacho, Jesús Barreiro, quien ha aguantado mi gusto por las altas temperaturas, y ha compartido desinteresadamente sus conocimientos, sus ideas y su particular visión del mundo. En estos años de convivencia me ha ayudado a crecer como persona y ha contribuido a mi formación como investigadora y a que esta tesis llegue a mejor puerto.

Entre mis amistades más cercanas, a mis dos amigas, más amigas, les quiero dar las gracias por su apoyo y cariño, sobre todo a Rocío Robles, que además me ha facilitado enormemente la realización de la tesis, haciéndome innumerables favores. Y por supuesto, no me voy a olvidar de mis amigas recientes, a las que he encontrado en Granada, y que han hecho que mi vida aquí sea mucho más divertida y agradable.

A la persona que ha estado acompañándome durante gran parte de mi andadura, Macario Rodríguez Entrena, quiero decirle lo importante que es para mi. Profesionalmente, me ha auxiliado resolviendo mis numerosas dudas, dándome ideas cuando no las encontraba y consiguiendo que este trabajo sea mejor. Personalmente, me ha ayudado y respaldado, me ha escuchado, ha compartido mis instantes difíciles y, en definitiva, me ha cuidado.

Por último, lo más importante, decirles a mis padres, Manuel y Carmen, a mis hermanas, Azahara y Eva, y a mi sobrino, Javier, el más reciente miembro de la familia, que aunque no os lo diga nunca, os quiero, sois mi punto de referencia y cualquier cosa buena que haga será gracias a vosotros y os la dedicaré siempre.

11

CAPÍTULO 1. APROXIMACIÓN A LOS PROBLEMAS OBJETO DE ESTUDIO 16

1.1. INTRODUCCIÓN 17

Estructura del documento 19

1.2. OBJETIVOS 20

1.3. CONTEXTO METODOLÓGICO DE LA INVESTIGACIÓN 22

CAPÍTULO 2. LA ADAPTACIÓN DE LA POLÍTICA AGRARIA COMÚN AL NUEVO CONTEXTO: MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO RURAL 30

2.1. POLÍTICAS AGRARIAS: JUSTIFICACIÓN, OBJETIVOS, FUNCIONES E INSTRUMENTOS 31

2.1.1. Razones que justifican la intervención pública en el sector agrario 31

2.1.2. Objetivos de las políticas agrarias y funciones de la agricultura 34

2.1.3. Instrumentos de las políticas agrarias 38

2.2. LA POLÍTICA AGRARIA COMÚN Y SU ADAPTACIÓN A LOS NUEVOS TIEMPOS 42

2.2.1. La PAC: política de precios y mercados 43

2.2.2. La reforma de la PAC de 1992: la generación del cambio 56

2.2.3. La PAC en la Agenda 2000 64

2.2.4. La Revisión Intermedia de la Agenda 2000: nueva reforma de la PAC 71

2.3. LA POLÍTICA DE DESARROLLO RURAL EN LA UNIÓN EUROPEA: NACIMIENTO Y CONSOLIDACIÓN 82

2.3.1. Primera etapa: de la aparición de la Política de Estructuras Agrarias a la primera reforma de los Fondos Estructurales 82

2.3.2. Segunda etapa: del Futuro del Mundo Rural a las Medidas de Acompañamiento de la PAC 87

2.3.3. Tercera etapa: de la Declaración de Cork al Segundo Pilar de la PAC 92

2.3.4. Cuarta etapa: del fortalecimiento del desarrollo rural en la Reforma Intermedia de la PAC al FEADER 99

Índice

Demanda social por la agricultura: contraste de preferencias y Política Agraria Común12

2.4. LA TEORÍA DE LA INNOVACIÓN INSTITUCIONAL INDUCIDA EN EL ANÁLISIS DE LA EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA AGRARIA COMÚN DE LA UNIÓN EUROPEA 105

2.4.1. Aproximación a la Teoría de la Innovación Institucional Inducida 105

2.4.2. Análisis de los principales factores inductores de cambio en la PAC a través de la Teoría de la Innovación Institucional Inducida 109

CAPÍTULO 3. CONTRASTE DE DEMANDAS SOCIALES, OBJETIVOS E INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA AGRARIA COMÚN DE LA UNIÓN EUROPEA 124

3.1. NIVEL DE ADECUACIÓN Y CONCORDANCIA GENERAL DE LA POLÍTICA AGRARIA COMÚN DE LA UNIÓN EUROPEA 126

3.1.1. Metodología y aplicación del Nivel de Adecuación y Concordancia General (NACG) 126

3.1.2. Nivel de Adecuación y Concordancia General antes de la Reforma de 1992 (NACG-1988) 130

3.1.3. Nivel de Adecuación y Concordancia General de la Reforma de 1992 (NACG-1992) 136

3.1.4. Nivel de Adecuación y Concordancia General de la Agenda 2000 (NACG-2000) 147

3.1.5. Nivel de Adecuación y Concordancia General de la Revisión Intermedia de 2003 (NACG-2003) 159

3.2. LA TÉCNICA DELPHI EN LA EVALUACIÓN DEL CONTRASTE DE DEMANDAS SOCIALES, OBJETIVOS E INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA AGRARIA COMÚN DE LA UNIÓN EUROPEA 173

3.2.1. Introducción y antecedentes de la técnica Delphi 173

3.2.2. Metodología y aplicación de la técnica Delphi 176

3.2.3. Opinión de los expertos 180

CAPÍTULO 4. OPINIONES Y ACTITUDES DE LA SOCIEDAD ANDALUZA HACIA LA ACTIVIDAD AGRARIA Y LA POLÍTICA AGRARIA COMÚN 192

4.1. DISEÑO, EJECUCIÓN Y METODOLOGÍA DE ANÁLISIS 194

4.2. CARACTERIZACIÓN DE LA ZONA DE ESTUDIO 200

4.3. MUESTREO DE LA POBLACIÓN ANDALUZA 202

4.4. SOCIEDAD ANDALUZA Y AGRICULTURA 206

4.4.1. Preocupación social por la actividad agraria frente a otros temas de interés 207

4.4.2. Preocupación por la agricultura e importancia futura de dicha actividad para Andalucía 212

4.4.3. Cultivos o sistemas agrarios con los que la sociedad relaciona la agricultura andaluza 215

4.5. SOCIEDAD ANDALUZA Y POLÍTICA AGRARIA COMÚN 218

4.5.1. El impacto de la PAC en la agricultura andaluza 218

4.5.2. Dotación presupuestaria y agricultura 219

4.5.3. Conocimiento de la PAC en la sociedad andaluza 225

4.5.4. Importancia de estar informado sobre la PAC para la sociedad andaluza 231

Índice 13

CAPÍTULO 5. EL PROCESO ANALÍTICO JERÁRQUICO EN LA DELIMITACIÓN DE LAS DEMANDAS DE LA SOCIEDAD ANDALUZA HACIA LA ACTIVIDAD AGRARIA 238

5.1. INTRODUCCIÓN AL PROCESO ANALÍTICO JERÁRQUICO (AHP) COMO TÉCNICA MULTICRITERIO 239

5.2. METODOLOGÍA DEL PROCESO ANALÍTICO JERÁRQUICO (AHP) 243

5.2.1. Conceptos básicos y fases de aplicación del AHP 243

5.2.2. Base matemática del AHP: principios, axiomas y consistencia 245

5.3. ANTECEDENTES SOBRE MEDICIÓN DE PREFERENCIAS SOCIALES HACIA LA AGRICULTURA Y LA POLÍTICA AGRARIA 254

5.4. APLICACIÓN DEL PROCESO ANALÍTICO JERÁRQUICO (AHP) A LA DETERMINACIÓN DE LAS DEMANDAS DE LOS CIUDADANOS ANDALUCES HACIA LA ACTIVIDAD AGRARIA 258

5.4.1. Focus Group: especificación y definición de las demandas sociales hacia la agricultura 259

5.4.2. Aplicación del Proceso Analítico Jerárquico (AHP) al caso de estudio 262

5.5. MEDICIÓN DE LAS PREFERENCIAS DE LOS CIUDADANOS ANDALUCES HACIA LA AGRICULTURA: PRIORIZACIÓN DE DEMANDAS SOCIALES 265

5.5.1. Opinión de los ciudadanos sobre el cumplimiento por la actividad agraria de las demandas establecidas 265

5.5.2. Priorización de las demandas de la sociedad andaluza hacia la agricultura: resultados globales de la muestra 271

5.5.3. Priorización de las demandas de la sociedad andaluza hacia la agricultura: resultados según lugar de residencia de los encuestados 279

CAPÍTULO 6. CONCLUSIONES 286

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 298

ANEXOS 316

ANEXO I CUESTIONARIO DELPHI 317

ANEXO II PRINCIPALES RESULTADOS DEL CUESTINARIO DELPHI 325

ANEXO III CUESTIONARIO A LA SOCIEDAD 333

ANEXO IV MULTICOLINEALIDAD ENTRE LAS VARIABLES DEL MODELO LOGÍSTICO “NIVEL DE CONOCIMIENTO SOBRE LA PAC” 341

ANEXO V MULTICOLINEALIDAD ENTRE LAS VARIABLES DEL MODELO LOGÍSTICO “NIVEL DE IMPORTANCIA DE ESTAR INFORMADO SOBRE LA PAC PARA LA SOCIEDAD ANDALUZA” 345

ÍNDICE DE TABLAS Y FIGURAS 352

SUMMARY OF THE PHD THESIS: SOCIAL DEMAND FOR AGRICULTURE: CONTRAST ABOUT PREFERENCES AND COMMON AGRICULTURAL POLICY 360

1. Abstract 361

2. Objetives 362

3. Methodological Framework 363

4. Conclussions 368

CAPÍTULO 1

APROXIMACIÓN A LOS PROBLEMASOBJETO DE ESTUDIO

17

Aproximación a los problemas objeto de estudio

1.1. Introducción

En las políticas económicas, los objetivos de mejorar el bienestar común de los ciudadanos deben estar ética y comúnmente aceptados, y ser un precepto para cada actuación de cualquier gobierno u organización (Comisión Europea, 2003a). La mejora del bienestar debe ser percibida por los consumidores y contribuyentes para mantener su apoyo a las políticas públicas (legitimidad social) y, por tanto, para el sostenimiento de las mismas que necesitan estar legitimadas frente a la opinión pública. La Política Agraria Común (PAC) no es una excepción a estos condicionantes, particularmente si consideramos, en primer lugar, la existencia en la Unión Europea (UE) de un gran número de consumidores y un número reducido de agricultores, lo que hace casi imposible que la PAC pueda sustentarse sin el consentimiento tácito de los primeros (Rabinowicz, 1996). Y en segundo lugar, la relevancia financiera de dicha política, que revierte aún en mayores exigencias de legitimación social.

La PAC, desde su nacimiento en el Tratado de Roma (1957), se constituyó en un referente de la integración de los seis países miembros de las Comunidades Europeas y de sus ciudadanos. Sus primeros pasos fueron dirigidos hacia la consecución del autoabastecimiento de alimentos, objetivo compartido por la sociedad de entonces. Sin embargo, los rápidos cambios socioeconómicos y políticos que se han sucedido a nivel comunitario e internacional, así como los problemas surgidos de su proceso de implementación, y, en definitiva, la dificultad de adaptación a una realidad muy cambiante y repleta de incertidumbre, la han transformado en un punto de ruptura social y político.

La demanda social por la agricultura: contraste de preferencias y Política Agraria Común18

Reforma tras reforma (Reforma de 1988, Reforma de 1992, Agenda 2000, Revisión Intermedia de 2003 y Chequeo Médico de 2008), en sus 50 años de vida, la PAC se ha ido transformando de una política productivista y proteccionista, fundamentada en el sostenimiento de precios y la regulación de los mercados, con escaso interés por los efectos medioambientales y el desarrollo de las zonas rurales; en una política preocupada por el entorno natural y rural, basada en las ayudas directas, que busca competitividad y sostenibilidad en un contexto internacional de liberalización de los mercados agrarios.

Estas reformas han sido impulsadas por diversos factores. Entre ellos destacan los cambios en las demandas y preferencias sociales, particularmente importantes en las reformas de 1999 y 2003. Los aspectos medioambientales, territoriales y rurales, además de la calidad, seguridad y salubridad alimentaria, se han situado en un primer plano de las preocupaciones de la sociedad europea, adquiriendo progresivamente la dimensión social ligada al tema agrario un mayor peso en las decisiones políticas. Tanto es así, que la Dirección General para la Salud y Protección de los Consumidores ha señalado explícitamente su deseo de garantizar que los intereses de la sociedad sean tenidos en cuenta en los procesos de planificación, diseño e implementación de la Política Agraria Común (Comisión Europea, 2003a), que tiene un considerable impacto sobre su bienestar.

Sin embargo, son diversas las opiniones (Givord, 2001; Potter y Burney, 2002; Hall et al., 2004; Arovuori y Kola, 2005, entre otros) tendentes a manifestar que la PAC no ha sabido responder adecuadamente a estos cambios en las prioridades y preferencias de la sociedad respecto a la agricultura, desaprovechando y frecuentemente ignorando la demanda social por los sistemas agrarios.

Cabe preguntarse pues si los decisores políticos han interpretado e integrado correctamente las demandas de la sociedad para la que trabajan en materia de política agraria, y si la PAC está guiada por unos objetivos públicos que hagan de ésta una auténtica política al servicio de la ciudadanía.

Para poder satisfacer las demandas de la sociedad comunitaria del siglo XXI hacia la agricultura, asegurando la participación de los ciudadanos en el proceso de decisiones, resulta fundamental conocer sus necesidades. Este conocimiento permitirá considerar la función de utilidad de los ciudadanos, delineando una PAC que consiga una combinación óptima de output productivos y no productivos dirigida a una mayor eficiencia en la satisfacción de las preferencias sociales.

En este contexto, es del mayor interés implementar instrumentos analíticos adecuados para la identificación y la cuantificación de las

Capítulo 1. Aproximación a los problemas objeto de estudio 19

preferencias ciudadanas hacia la agricultura, con el fin de diseñar posteriormente estrategias tendentes a incorporar la demanda pública en la planificación política.

Con dicha finalidad, en la presente investigación se pretende profundizar en el conocimiento de las actitudes, opiniones y preferencias sociales hacia la agricultura, contribuyendo a paliar la escasez de estudios de esta naturaleza y a generar informaciones válidas para la toma de decisiones sobre sistemas agrarios acorde con las demandas sociales.

Esta Tesis Doctoral ha sido realizada en el Área de Economía y Sociología Agrarias del Instituto de Investigación y Formación Agraria y Pesquera (IFAPA), Centro de Camino de Purchil, Granada (España), de la Junta de Andalucía; siendo fruto del Proyecto “Análisis de la demanda social por la multifuncionalidad agraria y contraste de preferencias públicas con las medidas de la PAC: aplicación a sistemas agrarios del sudeste de España” (MULTIPREF) (RTA2006-00055-00-00). Proyecto financiado por el Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria (INIA-Madrid), y apoyado con una beca predoctoral concedida por la Consejería de Agricultura y Pesca (Junta de Andalucía).

Estructura del documento

El presente trabajo queda estructurado desde el punto de vista formal en un total de seis capítulos. Al final del mismo, se presentan la bibliografía y los anexos.

En el primer capítulo, titulado Aproximación a los problemas objeto de estudio, se incluyen la Introducción, Objetivos y Contexto Metodológico de la Investigación. En la Introducción se esbozan los temas y problemáticas a tratar a lo largo del documento y se realiza un primer acercamiento a los mismos, incluyendo la estructuración del manuscrito. Posteriormente, se ofrecen los objetivos tanto generales como específicos que han guiado este estudio, y por último, en el contexto metodológico se detallan los pasos seguidos para alcanzar los objetivos previamente definidos, realizando una breve recapitulación de las distintas técnicas empleadas en el análisis de la información, cuya profundización se lleva a cabo en los capítulos correspondientes.

El capítulo 2, La adaptación de la Política Agraria Común al nuevo contexto: medio ambiente y desarrollo rural, que aparece dividido en cuatro apartados, versa sobre la evolución histórica de la PAC, haciendo hincapié en la progresiva incorporación de los aspectos rurales y medioambientales a la misma, así como en los cambios en los gustos y preferencias sociales hacia


la agricultura. En el capítulo 3, Contraste de demandas sociales, objetivos e instrumentos de la Política Agraria Común de la Unión Europea, se analiza la lógica impresa entre demandas sociales, objetivos e instrumentos de la PAC a lo largo de las distintas reformas llevadas a cabo por los decisores políticos.

El capítulo 4, Opiniones y actitudes de la sociedad andaluza hacia la actividad agraria y la Política Agraria Común, comprende cinco apartados. En los tres primeros se enmarca la metodología empleada y la zona objeto de la investigación; en el cuarto se ha indagado sobre la agricultura en la percepción social, explorando la preocupación en relación con la actividad agraria frente a diversas actividades económicas, la inquietud por varios temas agrarios e importancia atribuida a dicha actividad para el futuro de Andalucía. En el último se comenta el conocimiento y la percepción ciudadana sobre la Política Agraria Común.

El capítulo 5, El Proceso Analítico Jerárquico en la delimitación de las demandas de la sociedad andaluza hacia la actividad agraria, incorpora cinco apartados. En los cuatro primeros se presenta la metodología y antecedentes de la técnica usada, el AHP. En el quinto se han determinado las preferencias de la sociedad andaluza respecto a distintas demandas de la actividad agraria previamente definidas.

En el capítulo 6, Conclusiones, se despliegan algunas ideas relevantes de los análisis realizados, intentando aportar información que sirva de apoyo en la evaluación y el diseño de políticas agrarias, teniendo en cuenta las preferencias y demandas sociales hacia la agricultura.

Posteriormente, se recogen las Referencias Bibliográficas. Al haberse recopilado una abundante bibliografía sobre los temas tratados, se ofrecen, con el fin de aligerar el apartado, las fuentes estadísticas y bibliográficas citadas directamente en el texto.

Finalmente, en los Anexos se agrupa toda aquella información relevante para una mejor comprensión de la investigación realizada, pero que no se ha incluido en el texto por su voluminosidad.

1.2. Objetivos

La hipótesis de partida que se pretende contrastar tiene una doble dimensión: 1) la existencia de unas preferencias públicas por los bienes y servicios provenientes de la actividad agraria, y que abarcan outputs productivos y no productivos; y 2) la inadecuada incorporación de las preferencias sociales en


los objetivos de la actual PAC, a pesar de haberse producido un cambio en la filosofía impresa en la política agraria de la Unión Europea.

Teniendo en cuenta las hipótesis de partida, los objetivos generales del trabajo son fundamentalmente tres:

I Determinar la racionalidad impresa entre necesidades sociales, objetivos e instrumentos de la PAC en las Reformas de 1992, Agenda 2000 y Revisión Intermedia de 2003.

II Estimar el nivel de conocimiento, actitudes y percepciones de la sociedad andaluza en relación con la agricultura y la Política Agraria Común de la Unión Europea.

III Identificar y cuantificar el peso relativo que la sociedad andaluza atribuye a sus principales demandas hacia la agricultura, y contrastar en qué medida los objetivos de la nueva PAC son conformes con las prioridades obtenidas.

La consecución de los objetivos anteriores, obliga a la de otros intermedios o instrumentales, entre ellos:

1. Llevar a cabo un análisis histórico de la evolución de la PAC, desde su nacimiento hasta su configuración actual.

2. Identificar y clasificar los principales factores de distinta índole que han impulsado las reformas de la Política Agraria Común.

3. Profundizar en la naturaleza de los cambios institucionales acaecidos en la PAC, identificando los principales factores de demanda institucional.

4. Elaborar una escala de valoración cualitativa sobre el nivel de adecuación y concordancia general de la PAC.

5. Determinar, caracterizar y tipificar los rasgos sociodemográficos que pueden delimitar el conocimiento, actitudes y percepciones expresadas hacia la agricultura y la Política Agraria Común.

6. Identificar las principales demandas sociales de la agricultura.

7. Calcular los pesos relativos de las distintas preferencias y demandas sociales manifestadas hacia la agricultura (Metodología AHP).


1.3. Contexto metodológico de la investigación

Los objetivos enumerados en el apartado anterior se han intentado alcanzar siguiendo unas fases cronológicas de investigación. Dichas fases se explicitan a continuación, haciendo un breve comentario de las distintas técnicas tanto cualitativas como cuantitativas empleadas en su desarrollo, cuya profundización se realizará en cada uno de los capítulos correspondientes:

I Recopilación, revisión y análisis de información secundaria sobre la Política Agraria Común. Fase en la que se ha reunido abundante información a través de un plan sistemático de lecturas sobre la evolución de la Política Agraria Común y de la Política de Desarrollo Rural, poniendo especial atención en los factores que han impulsado los cambios ocasionados, particularmente las demandas sociales, en los objetivos y en los instrumentos de política empleados en cada momento. Se ha llevado a cabo un análisis de tipo descriptivo/valorativo, manejando básicamente: documentos históricos; regla-mentos y directivas comunitarias; propuestas, declaraciones y acuerdos de la OMC; trabajos previos; revistas especializadas; datos estadísticos (estadísticas agrarias, socioeconómicas europeas, sociodemográficas, etc.), entre otros. Las obras consultadas y referidas a lo largo del manuscrito aparecen en la bibliografía general, al final del mismo.

II Aplicación de la teoría de la Innovación Institucional Inducida al análisis de los principales factores de cambio en la PAC. La Teoría de la Innovación Institucional Inducida ha sido el marco teórico adaptado para basar la identificación, clasificación y análisis de los principales factores que han influido en los cambios institucionales producidos en la Política Agraria Común.

III Elaboración de una escala cualitativa de valoración de la adecuación y concordancia general entre la perspectiva social, objetivos e instrumentos de la Política Agraria Común, denominada Nivel de Adecuación y Concordancia General (NACG). Se pretende analizar en qué medida los instrumentos implementados en las distintas reformas de la Política Agraria Común han sido adecuados para conseguir los objetivos estipulados de cada una de dichas reformas, y en qué medida estos objetivos han sido concordantes con las demandas de la sociedad comunitaria, lo que a su vez debe haber sido percibido por ésta. La escala, de carácter subjetivo, consta de cinco posiciones (Alto, Medio-Alto, Medio, Medio-Bajo y Bajo) diseñadas a partir de las distintas combinaciones de tres Grados de Concordancia General establecidos entre la perspectiva social y los objetivos de la Política Agraria Común


(Altamente concordantes, Concordantes y Discordantes), y los tres Grados de Adecuación General definidos entre los objetivos y los instrumentos de dicha política (Altamente adecuados, Adecuados e Inadecuados). Esta escala ha sido el resultado de la síntesis de diversa literatura consultada al respecto, siendo elegida por su adaptación y ajuste al objeto de estudio y al análisis que se ha pretendido realizar. Más detalle sobre dicha escala puede verse en el Capítulo 3.

IV Obtención de información primaria. Con la finalidad de conseguir dicho tipo de información, fundamental para la investigación, se han llevado a cabo diversas encuestas y grupos de discusión que se exponen seguidamente:

a. Encuesta a expertos. El propósito de la encuesta, realizada a un grupo de 28 expertos en Política Agraria Común y de Desarrollo Rural vía correo electrónico, ha sido recoger su opinión respecto a la concordancia de los objetivos estipulados por la PAC con las demandas sociales en relación con la agricultura y el desarrollo rural, y la adecuación de los instrumentos implementados para alcanzar los objetivos en la Reforma de 1992, la Agenda 2000 y la Revisión Intermedia de 2003. La escala utilizada fue de carácter ordinal formada por cinco posiciones, desde el “-2” (totalmente en desacuerdo) hasta el “2” (totalmente de acuerdo). Más información sobre la técnica Delphi, así como su forma de aplicación puede verse en el Capítulo 3.

b. Grupos de Discusión. Con la intención de delimitar las preferencias o demandas sociales andaluzas en relación con la agricultura, para posteriormente incorporar las más frecuentemente escogidas a la encuesta, se han desarrollado tres Focus Group o discusiones organizadas, de tres grupos independientes de individuos seleccionados con distintos perfiles, en tres provincias andaluzas, Cádiz, Sevilla y Granada (ver Capítulo 4).

c. Encuesta a los ciudadanos andaluces. La encuesta se ha diseñado y ejecutado con la pretensión de obtener información sobre el nivel de conocimiento, actitudes y percepciones de la sociedad andaluza en relación con la agricultura y la Política Agraria Común de la Unión Europea; así como para la identificación y valoración de las principales demandas de dicha sociedad hacia esta actividad económica. La muestra, estratificada en función del número de habitantes y densidad de población (rural, urbano y metropolitano), ha sido de 409 individuos, distribuidos por las


ocho provincias de las que consta la Comunidad Autónoma de Andalucía. Para más detalle sobre la encuesta y el muestreo ver el Capítulo 4.

V Análisis de la información obtenida. Los métodos utilizados para tratar y analizar la información primaria recopilada en la fase anterior son

a. Metodología Delphi para el estudio de la opinión de los expertos en relación con la lógica impresa entre demandas sociales, objetivos e instrumentos de la Política Agraria Común en la Reforma de 1992, Agenda 2000 y Revisión Intermedia de 2003. Las opiniones vertidas se analizaron mediante técnicas estadísticas descriptivas habituales (porcentaje de respuestas, media, moda y desviación típica), definiéndose en función de parámetros estadísticos tres tendencias de opinión de los expertos (acuerdo, desacuerdo e incertidumbre) acerca de cada cuestión planteada. A su vez, los resultados obtenidos han servido para contrastar el análisis previo efectuado mediante el Nivel de Adecuación y Concordancia General de la PAC. La metodología completa se encuentra en el apartado correspondiente del Capítulo 3.

b. Modelos de Regresión Logística para el análisis de las características sociodemográficas, de estilos de vida y de opinión que influyen conjuntamente en diversas cuestiones relacionadas con el conocimiento de la sociedad sobre PAC y la importancia otorgada a estar informado sobre dicha política. En el Capítulo 4, se especifica cada uno de los modelos y los resultados obtenidos.

c. Metodología AHP para la valoración de las preferencias sociales andaluzas en relación con la agricultura. Utilizando la escala de Saaty del 1 al 9, se han obtenido las comparaciones pareadas necesarias, efectuando los cálculos comunes a los modelos AHP, consiguiendo las prioridades locales y sintéticas de los tres criterios generales y los once subcriterios planteados en el modelo (ver Capítulo 5). Además, se ha analizado la significación estadística de las diferencias encontradas entre los pesos relativos y el estudio de la consistencia de las respuestas por parte de los encuestados.

VI Elaboración de resultados y conclusiones. Tras analizar la información tanto primaria como secundaria recopilada, con la finalidad de responder a las cuestiones planteadas, y a través de los resultados obtenidos en el conjunto de las fases anteriores, se han extraído y redactado una serie de conclusiones globales.


En relación con los programas empleados en el procesamiento de los datos de la encuesta, así como en el AHP, se han utilizado Excel XP, SPSS 15.0, Statgraphics 4.0 y Expert Choice 2000.

En la Figura 1, se refleja esquemáticamente las principales fuentes de información, metodologías y resultados más relevantes esbozados para alcanzar los objetivos básicos de la investigación:


Figura 1. Esquema metodológico general de la investigación

Encuesta a expertos

Información secundaria

Documentos históricos

Normativa comunitaria

Acuerdos de la OMC

Trabajos previos

Datos estadísticos, etc

Información primaria

Fuentes de información Métodos de análisis

Grupos de discusión

Encuesta a ciudadanos

Análisis de contenido

Teoría de la Innovación Institucional Inducida

Escala cualitativa del Nivel de Adecuación y Concordancia General

Metodología Delphi

Estadística descriptiva

Focus Group

Metodología AHP

Prioridades locales y sintéticas

Análisis descriptivos

Test de contraste de medidas

Test de contingencia

Modelos Logit


Objetivos generalesResultados más relevantes esperados

Descripción histórica de la evolución de la PAC

Identificación y clasificación de los factores de cambio en la PAC

Determinación de los objetivos e instrumentos de la PAC

Niveles de Adecuación y Concordancia General

Análisis de la lógica impresa en la PAC

Identificación de las principales demandas sociales hacia la agricultura

Cálculo de los pesos de las perferencias sociales hacia la agricultura

Caracterización de rasgos sociodemográficos y variablesde influencia en el conocimiento,percepciones y actitudes sociales hacia la agricultura y la PAC

Determinar la racionalidad impresa entre necesidades sociales, objetivos e instrumentos de la PAC en las Reformas de 1992, Agenda 2000 y Revisión Intermedia de 2003

Identificar y valorar las principales demandas de la sociedad andaluza hacia la agricultura, y contrastar dichas demandas con los objetivos de la Política Agraria Común

Estimar el nivel de conocimiento, actitudes y percepciones de la sociedad andaluza en relación con la agricultura y la Política Agraria Comúnde la Unión Europea

CAPÍTULO 2

LA ADAPTACIÓN DE LA POLÍTICA AGRARIA COMÚN AL NUEVO CONTEXTO: MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO RURAL

31

La adaptación de la Política Agraria Común al nuevo contexto: medioambiente y desarrollo rural

En este segundo capítulo, se examina la evolución histórica de la Política Agraria Común (PAC) de la Unión Europea (UE), nacida en 1957 en el Tratado de Roma, a través de sus cuatro reformas fundamentales, Reforma de 1988, Reforma de 1992, Agenda 2000 y Revisión Intermedia de 2003. En este análisis dinámico, tras presentar el marco conceptual que define las políticas agrarias, se identifican los principales factores de índole interna y externa que han impulsado dichas reformas en la PAC, prestando especial atención a los cambios en las demandas sociales de cada periodo. Asimismo, se determinan los distintos objetivos planteados y los instrumentos adoptados en cada reforma. Por último, se estudia el nacimiento y consolidación de la Política de Desarrollo Rural.

2.1. Políticas agrarias: justificación, objetivos, funciones e instrumentos

Para comprender la evolución de cualquier política de carácter agrario, directamente vinculadas y retroalimentadas de la realidad socioeconómica del periodo para el que se diseñan y se llevan a la práctica, se debe conocer el marco teórico de aquellos elementos que se han convertido en la base de sus planteamientos. Por ello, a continuación se presenta: 1) la justificación de la intervención pública en la agricultura; 2) los objetivos que trazan las políticas agrarias y las funciones que puede ejercer dicha actividad; y 3) los instrumentos que de forma general se implementan para materializar la intervención.

2.1.1. Razones que justifican la intervención pública en el sector agrario

Las políticas agrarias que se llevan a cabo en muchos países desarrollados se caracterizan por un elevado nivel de proteccionismo. Aspecto que no posee


ningún otro sector productivo y que, si bien como afirma Lamo de Espinosa (1998) es una práctica muy vieja e incluso Adam Smith llegó a defender ciertas restricciones a la exportación de trigo, tiene su “entronización en el mundo de la economía moderna”, en las políticas de corte keynesiano llevadas a la práctica originariamente en Estados Unidos tras la gran depresión de 1929.

Entre los motivos que causan esta particularidad de la actividad agraria, se pueden esgrimir algunas de las características de dicha actividad: baja elasticidad de la oferta y de la demanda; fluctuaciones estacionales de la producción y cambiantes condiciones climáticas; procesos de producción a largo plazo; productos de carácter perecedero; mercado rígido del factor fijo tierra; etc. Características que pueden sintetizarse en tres leyes económicas, que se consideran motivos genéricos de intervención y son:

– Ley de Turgot o de los rendimientos decrecientes. Para una función de producción dada existen rendimientos decrecientes cuando la cantidad de producto adicional que se obtiene al aumentar el empleo de algunos factores en relación con otros que permanecen fijos, es cada vez menor. En el sector agrario al incrementar la cantidad de inputs, tales como trabajo, fertilizantes, etc., dada una cantidad de factor fijo, como suelo, plantas, etc., se llega a un determinado nivel a partir del cual se produce un descenso del rendimiento. Por tanto, no se pueden aumentar de forma ilimitada las rentas agrarias mediante aumentos de la producción, lo que en alguna medida justifica la aparición de la protección a la agricultura para mejorar estas rentas.

– Ley de Engel. Se trata de que la elasticidad renta de la demanda de la mayoría de los productos agrarios es menor que la unidad, es decir que a medida que crece la renta de los consumidores, la cantidad demandada crece menos que proporcionalmente con la renta. También puede ocurrir que la cantidad demandada se reduzca al aumentar la renta, esto ocurre en bienes inferiores. De modo que, en Europa al crecer la renta de la población, dicho incremento no se destina en la misma proporción a consumir bienes agrarios de primera necesidad, no ocasionándose ampliaciones de renta agraria similares a las producidas en el nivel general, lo que también justifica cierta necesidad de mejorar los ingresos a los agricultores.

– Ley de King. En este caso los incrementos moderados de la producción agraria provocan un descenso en precios más que proporcional a dicho aumento, limitando las posibilidades de expansión y de crecimiento del sector agrario, de ahí la protección.

Boussard (1996) esgrime como justificación de la intervención en el sector agrario el hecho de que “no se puede rechazar la hipótesis de que los

Capítulo 2. La adaptación de la Política Agraria Común al nuevo contexto: medio ambiente ydesarrollo rural

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mercados agrarios sean la expresión de mecanismos caóticos subyacentes”. Es decir, este autor establece que los atributos de la producción agraria derivados de diversos factores como son, por ejemplo, lo determinante de las estructuras productivas para definir la oferta agraria, las expectativas sobre la variabilidad, la inclusión del riesgo en los modelos y la existencia de rendimientos a escala constantes a largo plazo, provocan una permanente inestabilidad en estos mercados, traducida en oscilaciones limitadas de los precios y cantidades en torno al equilibrio. En esta situación se incurre en “pérdidas sociales”, ya que, “cuando los precios son altos, los beneficios de los productores son menores que las pérdidas de los consumidores y viceversa”. Así, mediante la intervención se intentaría regular el mercado de carácter inestable.

Otros autores hablan de la deuda contraída con la agricultura por su papel en las primeras etapas de los procesos de desarrollo, como proveedora de mano de obra al sector industrial y motor del crecimiento (Ceña, 1993).

Entre los motivos específicos para la protección del sector agrario, es decir, aquellos intrínsecos a las Comunidades Europeas, surge el argumento de la dependencia alimentaria. Europa tras la II Guerra Mundial era deficitaria en la producción de bienes agrarios, experimentando una importante dependencia del exterior, sobre todo de Estados Unidos. Para paliar dicha carestía y sustituir las importaciones, se diseñó e implementó un modelo altamente proteccionista. Dicho modelo se fundamentó en impedir el deterioro relativo de los ingresos agrarios.

Una vez constituido este modelo, durante muchas décadas la población rural, identificada con la agraria, era numerosa y desde la visión de los políticos podía influir en los resultados de las elecciones, a lo que se unía la presión que siempre han ejercido los lobbys agrarios en la Unión Europea. Además, Rabinowicz (1996) apuntó la falta de oposición de los consumidores, quienes padecían directamente los elevados niveles de intervención pública pero que, al estar poco organizados, gozaban de una escasa capacidad de presión.

Más recientemente, dicha protección viene avalada por lo que se han denominado las funciones no productivas de la agricultura, muchas de ellas consideradas bienes públicos, relacionadas con atender las nuevas demandas sociales hacia las áreas rurales y la preservación y disfrute del medio ambiente.

Pese a las diversas justificaciones esgrimidas, las teorías económicas de corte liberalista rechazan cualquier tipo de intervención estatal en el sistema económico. Estas teorías aluden a los importantes inconvenientes de una


participación del Estado en la economía debido a las distorsiones provocadas, y a la dificultad de crear empresas competitivas en un entorno protegido. Además, manifiestan que en la economía existen fuerzas auto-ajustables que permiten alcanzar el punto de equilibrio entre oferta y demanda.

Desde los setenta, surge una postura intermedia que atribuye al Estado una serie de funciones básicas, tales como: i) garantizar el respeto a las normas de la competencia y la igualdad de condiciones a los agentes económicos; ii) avalar la estabilidad del sistema; y iii) dinamizar a las empresas para que busquen ventajas competitivas.

2.1.2. Objetivos de las políticas agrarias y funciones de la agricultura

Por objetivos de política económica se entienden la concreción de unos fines generales, es decir, la traslación de unos fines al terreno económico, definiéndolos de forma explícita y medible. A través de la intervención pública y en base a los propósitos políticos del gobierno, que normalmente incluyen el bienestar general así como los intereses de los distintos agentes económicos, se deciden y establecen los objetivos a alcanzar y la importancia relativa que se les otorga a cada uno, además de la necesidad o no de variar los medios para lograrlos.

Las políticas agrarias reflejan las orientaciones de un Estado respecto a su actividad agrícola y ganadera, son políticas sectoriales, en el sentido de dirigirse a un sector económico determinado. Los objetivos de estas políticas se establecen, por tanto, como la dirección a seguir por la actividad agraria, siendo amplios y variados en función de los países o los momentos de la historia.

Tradicionalmente, los objetivos agrarios han sido de carácter productivo, es decir, orientados a temas distributivos relacionados con las cantidades producidas y la eficiencia técnica y económica de las explotaciones. Sin embargo, desde hace unas décadas, debido principalmente a la elevación del nivel de vida en los países desarrollados y al progreso en los transportes y nuevas tecnologías, así como a la creciente preocupación por el medioambiente y la salud, se han derivado significativos cambios en los gustos y preferencias sociales hacia dicha actividad. A partir de estos cambios, se han incorporado y adquirido relevancia los denominados objetivos no productivos de la actividad agraria que son, básicamente, de carácter social, territorial y medioambiental.

Entre los objetivos productivos, los más característicos han sido mantener los ingresos de los agricultores, la eficiencia de las explotaciones y


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la autosuficiencia de alimentos. En el primer caso, se trata de proteger la renta de los productores de las fluctuaciones derivadas de la propia idiosincrasia de la actividad, no solo mediante instrumentos de política agraria sino aplicando otras políticas y medidas, como por ejemplo pensiones. En el segundo, se suele insistir sobre la eficiencia técnica, en el sentido de obtener la mayor cantidad de output con una tecnología dada, tecnología que normalmente se moderniza de manera afín a la búsqueda de dicho objetivo, y que se suele asociar a aumentos en la productividad y obtención de mejores ingresos. El tercero ha sido controvertido, ya que si bien muchos países consideran el autoabastecimiento un ítem estratégico en la política del país para proteger a su población de posibles inestabilidades en la oferta de alimentos, son muchas las distorsiones introducidas en los mercados internacionales para su logro, aumentando los desequilibrios y a un coste de implementación de instrumentos que suele ser considerablemente elevado y probablemente superior al de acudir a comprar al mercado mundial. Vinculado directamente con los objetivos previos, aparece la estabilidad en los precios de los productos, se trata de controlar a medio y largo plazo los vaivenes de los mismos, garantizando un precio tanto al consumidor como al agricultor, al que además se le proporciona una estabilidad en su renta.

Con la finalidad de competir en los mercados agrarios internacionales, y sobre todo a medida que se materializaba su liberalización desde la Ronda de Uruguay del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) iniciada en 1986, la competitividad de las explotaciones (vía precios, costes, calidad, etc.) se ha perseguido de manera insistente, resultando fundamental la capacidad de las empresas del sector para superar con éxito la pugna por ganar cuota de mercado.

Una meta más moderna, que se ha ido situando entre las prioridades de muchas políticas agrarias, entre otras, la de la Unión Europea, es la calidad y seguridad alimentaria, en el sentido de garantizar determinados estándares de calidad en la producción, avalando la salubridad de los alimentos. Su inclusión en la planificación política suele responder a las mayores exigencias de los consumidores, a medida que se producen estadios de desarrollo económico y social elevados.

Respecto a los objetivos no productivos, mencionar en primer lugar la sostenibilidad, que si bien es un concepto muy amplio y un marco teórico en el que se ha de desenvolver cualquier actuación del hombre, actualmente se considera, además, como un objetivo de política agraria. Por sostenibilidad se entiende la satisfacción de las necesidades actuales del hombre sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas (Comisión Mundial sobre Medioambiente y Desarrollo, 1987), siendo


como objetivo agrario frecuentemente asociada con la conservación del medioambiente por parte de dicha actividad económica.

Con carácter general, dentro de los objetivos sociales se pueden encontrar fines relacionados con el desarrollo rural, entre los más esgrimidos, la contribución a la viabilidad de estas áreas, la fijación y recuperación de la población, la conservación y rescate de tradiciones y costumbres, así como de productos agrarios y modos de producción tradicionales, la preservación de la identidad y el patrimonio cultural, la potenciación de actividades de ocio y recreativas, enmarcado todo ello en la creación y el sostenimiento de empleos, y siempre a través de la actividad agraria que juega un papel fundamental como parte de esa cultura.

En cuanto a los objetivos medioambientales, se centran básicamente en la contribución de la agricultura, como uno de los gestores del medioambiente, a la preservación de los ecosistemas y al mantenimiento del equilibrio medioambiental. Así, se incluyen metas relacionadas con la biodiversidad, el suelo, el agua, el paisaje, la prevención de riesgos naturales, etc.

Como se puede observar tan sólo mencionando los anteriores objetivos, un problema recurrente en el establecimiento de metas agrarias es el trade-off entre ellos, es decir, que un mayor grado en la obtención de uno puede conllevar un decremento en el nivel a alcanzar en otro, compitiendo entre ellos. Este problema se suele encontrar con cierta asiduidad entre objetivos productivos y no productivos, debido a que por ejemplo mejorar la eficiencia en una explotación, si se hace mediante el uso de productos químicos, puede conllevar una mayor contaminación, y un menor requerimiento de puestos de trabajo, produciéndose la necesidad de un balance adecuado entre los distintos objetivos que se establezcan.

Los objetivos agrarios suelen ser afines e interdependientes con las funciones que ejerce la actividad agraria, es decir, ambos aspectos se definen, e incluso en ocasiones se confunden.

Entre las funciones que desarrolla la agricultura, una clasificación habitual, y obviamente similar a la de los objetivos, es la que distingue entre: i) función primaria: producción de materias primas y alimentos, y seguridad alimentaria; ii) función social: creación de empleo, fijación de la población en el medio rural y protección del patrimonio cultural; y iii) función ambiental: mantenimiento de la biodiversidad y ecosistemas, conservación del suelo, provisión de paisajes agrarios y soporte de actividades recreativas. La primera englobaría las funciones productivas, mientras que las no productivas se incluyen en la segunda y tercera.


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Estas funciones tanto productivas como no productivas de la agricultura, desde los noventa, se agruparon en el término multifuncionalidad1 que recoge la incorporación a la función tradicional de producción de materias primas y alimentos, todas aquellas funciones realizadas por dicha actividad económica que van mas allá, y por la cuales el agricultor no obtiene un bien intercambiable en los mercados.

La multifuncionalidad de la agricultura tiene una dimensión económica basada en sus dos características fundamentales, que vinculan la producción de output productivos y no productivos: la presencia de procesos de producción conjunta y de externalidades (Vermersch, 2004).

La producción conjunta hace referencia a la elaboración simultánea por parte de la actividad agraria de una multiplicidad de bienes y servicios, tanto de mercado como de no mercado2, durante el proceso productivo, lo que implica que los outputs obtenidos están técnicamente interconectados.

La segunda característica hace referencia a que, efectivamente, las funciones derivadas de la actividad agraria, diferentes de la producción de alimentos y materias primas, proveen bienes y servicios que en su mayoría responden al concepto de externalidad. Dicha respuesta proviene del hecho de que los efectos generados por la agricultura repercuten en las funciones de utilidad, bienestar o producción de agentes económicos, en nuestro caso la sociedad, que no están implicados en el proceso productivo que las genera. Sin embargo, y pese a dicha repercusión, no existe una compensación/penalización a través de los mercados, ya que no incorporan en sus mecanismos de asignación de precios la demanda por parte de los consumidores de dichos bienes y servicios.

Por tanto, los agricultores asignan sus recursos en función de aquellos bienes (materias primas y alimentos) para los cuales sí existe mercado, ocasionándose fallos de mercado, puesto que los productores a la hora de planificar su oferta y calcular sus beneficios no internalizan dichas externalidades en el precio (Reig, 2001).

1 Oficialmente, en la UE, el término multifuncionalidad apareció en diciembre de 1997, en el Consejo de Ministros de Agricultura, primero, y en el Consejo Europeo de Luxemburgo, después, cuando afirmaron que la agricultura europea como sector económico debe ser “multifuncional, sostenible, competitiva y estar repartida por todo el territorio europeo”.

2 Existe una casuística de terminología empleada indistintamente para referirse a aquellos bienes y servicios que no son materias primas ni alimentarias derivadas de la actividad agrícola y ganadera, utilizándose en español como prácticamente sinónimos: bienes/output no productivos, bienes/output/preocupaciones no comerciales, bienes/output no retribuidos por el mercado o sin mercado. En inglés está ampliamente aceptado el término non-commodity outputs, para las materias primas y alimentos, frente a commodity outputs. La OMC utiliza el término de preocupaciones no comerciales o non-trade concerns.


2.1.3 Instrumentos de las políticas agrarias

En lo referente a los mecanismos de intervención que puede aplicar una política agraria para alcanzar los objetivos previamente establecidos ydefinidos por la misma, se presenta una síntesis general de los instrumentos más frecuentemente empleados, clasificados según su pertenencia a sistemas de intervención directa o indirecta.

Los mecanismos de intervención directa son muy variados y entre ellos encontramos: precios institucionales; intervención en los mercados; ordenación y control de la producción; control del comercio exterior y, dentro de éste, control de importaciones y de exportaciones; y ayudas diversas.

Dentro de los precios institucionales, que determinan los precios en los mercados interiores, se pueden utilizar:

1. Precios de garantía, de intervención o precios suelo: son precios mínimos de mercado establecidos para una serie de productos, de modo que si en los mercados interiores el precio se mantiene dentro de una banda de fluctuación, las autoridades no intervienen. Sin embargo, si el precio del producto está por debajo del de intervención los organismos públicos compran dicho producto al precio de intervención, y si el precio está por encima de un máximo previsto, se sacan los productos de sus almacenes. Dichos precios se ajustarán a la calidad del producto, al coste de almacenamiento y al de transporte desde la entrada de la explotación al almacén y, cuando sea necesario, a los costes de transformación previos a la entrega a la agencia interventora. A estas mercancías almacenadas también se les da salida mediante su exportación.

2. Precios objetivos, guía o de orientación: son los que se consideran adecuados en el mercado doméstico, aunque no tienen validez práctica, representando los ingresos por unidad producida que la política económica considera adecuado que reciban los agricultores, siendo por tanto unos precios de referencia. De modo que, los productores pueden vender su producto en el mercado interior a un nivel de precios más bajo que el objetivo, pagando el gobierno la diferencia ente ambos precios (prima compensatoria).

3. Precios umbral, de referencia, esclusa o de entrada: son aplicados a productos importados procedentes de fuera del territorio comunitario y representan los precios mínimos de entrada de dichos productos importados. Su objetivo es que los productos procedentes de terceros países accedan al mercado interior a un nivel que no ponga en peligro la producción interna.


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La intervención en materia de almacenamiento se realiza mediante diferentes instrumentos utilizados por los organismos de intervención pública, que deben comprar el producto al precio de intervención (compra de intervención o almacenamiento) para evitar la caída de su precio debido a un exceso de oferta en el mercado interior. Éstas se pueden llevar a cabo bien directamente por el Estado mediante la agencia correspondiente, o bien con carácter privado, realizando contratos privados con los productores e industrias que ejerzan dicha función. A estos productores se les abona los costes financieros y de almacenamiento, lo que se conoce como ayudas al almacenamiento privado, con la intención de abaratar el importante gasto que supone el almacenamiento de carácter público. Una variante de las compras son las retiradas de producto del mercado, similares a las anteriores pero que suelen estar practicadas por las Organizaciones de Productores.

Junto con las compras de intervención, también se pueden dar ventas para fines determinados. Mediante éstas, los organismos de intervención venden a un precio especial al productor una determinada cantidad de producto de los almacenes, con el compromiso de utilizarlo según la finalidad preestablecida.

La ordenación y el control de la producción se lleva a cabo para evitar los excedentes y el almacenamiento de productos. Entre las medidas que tienen esta finalidad aparecen: i) los sistemas de cuotas, que son cantidades máximas de producción que se les asignan a los productores, estableciéndose sanciones pecuniarias en caso de sobrepasar dichas cantidades; ii) las cantidades nacionales garantizadas, que representan también cantidades máximas de producción, asignadas a los Estados miembros. De modo que, si los agricultores las sobrepasan deben pagar una tasa de corresponsabilidad, reduciéndose el precio de intervención para la campaña siguiente; iii) la retirada de tierras o reducción de tierras de cultivo y la diversificación con fines no alimentarios, que consiste en que los agricultores dejan tierras sin cultivar (set aside) o producen por ejemplo materia prima para biocombustibles, y a cambio pueden ver mejorados sus ingresos mediante un incentivo económico; y iv) los montantes compensatorios, que se abonan o reciben en función de que la moneda del país en cuestión esté devaluada (Montante Compensatorio Negativo) o revaluada (Montante Compensatorio Positivo), para así poder vender los productos agrarios bajo el principio de unidad de mercado.

Para controlar las importaciones de terceros países pueden encontrarse:

1. Cuotas o contingentes de importación. Sistemas que consisten en restringir las cantidades físicas importadas que van a acceder al mercado interior, normalmente referidas a un periodo determinado. En algunos


casos, los derechos de importación a los que da lugar la asignación de las cuantías a importar pueden ser traspasados o vendidos. Las cuotas pueden aplicarse: de forma global y no discriminatoria con un límite en el comercio total; de forma selectiva o discriminatoria en función del país de donde proceda el producto; o por cuotas tarifarias, con un límite en la cantidad de producto o valor que puede importarse a una tarifa dada.

2. Tarifas, aranceles o derechos arancelarios a la importación. Sistemas clásicos de protección en frontera que por una parte protege el mercado interior y, por otra, con carácter secundario, proporciona ingresos al gobierno. Son elementos discriminatorios que pretenden hacer menos competitivos los productos extranjeros. Dentro de estos se pueden aplicar: i) los derechos arancelarios fijos, se asientan en estipular una cuantía preestablecida a pagar por unidad física importada; ii) los derechos arancelarios variables o ad valorem, suelen establecerse como un porcentaje sobre el precio internacional; y iii) los derechos arancelarios mixtos, se basan en una combinación de una tarifa fija y otra variable;

3. Derechos reguladores (prélèvements) y exacciones reguladoras. Sistemas que utilizan cuando el país de referencia tiene un precio umbral o mínimo de entrada al mercado interior para el producto objeto de importación. Este derecho regulador se calcularía como la diferencia entre el precio umbral (fijo) y el precio del mercado internacional (que puede oscilar), de modo que el precio de entrada del bien al mercado nacional pasaría a ser su precio de importación más el derecho regulador. Estos instrumentos se adaptan a las incidencias del mercado exterior, ofreciendo una buena protección a la producción nacional.

Las exportaciones de productos agrarios pueden incentivarse mediante subvenciones o limitarse a través de aranceles, cuotas y embargos.

Normalmente las subvenciones o restituciones a la exportación se otorgan cuando existe un diferencial entre precios mundiales, más bajos, y precios de mercado interno, más elevados, siendo el valor de la subvención a la exportación la diferencia de precios por la cantidad exportada. Con la finalidad de que las mercancías puedan ser competitivas en mercados internacionales se compensa a los exportadores por dicha diferencia. Es un procedimiento utilizado con asiduidad para eliminar excedentes agrarios.

Los aranceles a la exportación (también llamados derechos ordenadores a la exportación) son impuestos que se aplican y se cobran sobre los productos agrarios exportados o vendidos fuera del país de origen,


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con fines recaudatorios o para mantener el mercado interior abastecido a precios más bajos y limitar la inflación.

Las cuotas o contingentes a la exportación se utilizan para mantener el abastecimiento nacional dentro de unos límites mínimos, suelen establecerse para productos alimenticios o estratégicos.

Finalmente, los embargos a las exportaciones son una modalidad de intervención que limita los productos que se pueden vender en el exterior, pudiendo imponerse desde el país de origen, para mantener unos niveles estratégicos de abastecimiento nacional, o desde el cliente. Los embargos han sido aplicados ocasionalmente por motivos políticos, como el embargo de trigo de Estados Unidos a la URSS en 1980.

Otras medidas de control del comercio exterior son las relacionadas con la fijación de calendarios de exportaciones e importaciones y las medidas fitosanitarias y zoosanitarias.

Los flujos de comercio tanto agrario como industrial, se pueden regular también a través de medidas provenientes de la política económica, como es el caso de las alteraciones en los tipos de cambio, pudiendo, por ejemplo, realizar una devaluación relativa de la moneda del país para evitar perder la competitividad de sus exportaciones en los mercados internacionales.

En lo referente a las ayudas existen varios tipos de medidas. Algunas se articulan mediante subvenciones directas, complementarias o globales a los agricultores, compensaciones financieras puras con la finalidad principal de garantizar las rentas, así aparecen los deficiency payments o pagos directos que consisten en que las autoridades garantizan un precio total determinado, permitiendo que el producto se importe y se venda libremente en el mercado comunitario, cubriendo mediante una subvención directa o deficiency payments la diferencia entre el precio garantizado y el de mercado. Otras pueden adoptar la forma de subsidio a uno o más sectores para que bajen el precio del bien. Igualmente, pueden darse pagos directos a los productores, fijados independientemente de los precios, con referencia a la producción, a la superficie cultivada, etc. Cuando el pago directo no está vinculado con la producción se denominan pagos desvinculados o desacoplados.

También aparecen los subsidios a los factores productivos como alternativa a las políticas de apoyo de precios de los productos finales. La administración pública puede subsidiar los factores productivos (por ejemplo se subsidia el 10% de la disminución del precio de los fertilizantes), estimulando a los productores a adoptar innovaciones tecnológicas y disminuir costes, lo que puede incidir a la baja en los precios del mercado. Otras medidas serían las ayudas a organizaciones de productores, con el


objeto de estimular su creación y aprovechar de la forma más eficiente los recursos de que disponen.

Un instrumento, escasamente utilizado en la actualidad, es la discriminación de precios de los productos en función del segmento de mercado o incluso país o región a la que van dirigidos, también conocido como dumping (por ejemplo el caso del mercado triguero para alimentación humana y alimentación animal).

Respecto a la intervención indirecta en la agricultura, se realizaría mediante medidas que afectan y condicionan a la actividad agraria sin incidir directamente ni sobre la cantidad del producto ni sobre el precio del mismo. Entre dichas medidas cabe citar el establecimiento de criterios medioambientales, o lo estipulado por las normas sobre alimentación o en la legislación de defensa de la competencia. Junto con lo anterior, se incluirían las medidas de política de estructuras agrarias o de desarrollo rural tales como inversiones en explotaciones agrarias, instalación de jóvenes agricultores, transformación y comercialización de productos agrarios, reparcelación o mejoras de tierras, establecer asesoramiento para la gestión de las explotaciones, cese anticipado de la actividad agraria, programas dirigidos a introducir o mantener prácticas agrarias compatibles con el medio ambiente, etc.

2.2. La Política Agraria Común y su adaptación a los nuevos tiempos

Los problemas que se han ido sucediendo por la implementación de la Política Agraria comunitaria desde los años sesenta, así como por los cambios socioeconómicos, políticos y de un entorno cada vez más globalizado, han supuesto nuevas exigencias de adaptación a una realidad cambiante y llena de incertidumbre. Tras la Revisión Intermedia de 2003, la PAC parece no poseer aún plena solvencia política, económica ni social que la justifique.

A continuación, se presenta una descripción, que no pretende ser exhaustiva, de las distintas etapas que se han sucedido en la vida de la Política Agraria Común (PAC) de la Unión Europea, desde su nacimiento en 1957 hasta la actualidad. Se ha optado por considerar cuatro etapas básicas: 1) su creación y primeras décadas; 2) Reforma de 1992; 3) Agenda 2000; y 4) Revisión Intermedia de 20033.

3 En noviembre de 2008 se aprobó una nueva revisión de la PAC denominada “Chequeo médico de la PAC”, cuyos reglamentos de desarrollo se redactaran y aprobaran en el primer trimestre de 2009.


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A lo largo de esta descripción, se ha prestado particular interés a los cambios en las demandas sociales y a la progresiva incorporación de las preocupaciones medioambientales y rurales a la PAC, así como a los objetivos e instrumentos implementados en cada periodo.

2.2.1. La Política Agraria Común: política de precios y mercados

El nacimiento de las Comunidades Europeas estuvo marcado por el deseo de paz, abiertamente manifestado cuando Robert Schuman, uno de los padres fundadores de la Comunidad junto con Jean Monnet, señaló: “…hemos partido de consideraciones que son mucho menos económicas que políticas. Desintoxicar las relaciones ente Francia y Alemania. Garantizar la paz. Crear un clima de cooperación en toda Europa” (citado por Lamo de Espinosa, 1998). Para conseguirlo, se estimó necesario paliar los enfrentamientos históricos que contribuyeron a que estallaran las dos Guerras Mundiales. Así, surgió la idea de que vinculando los intereses económicos era factible limar asperezas en materia política. De ahí, que la escala utilizada en el proceso de construcción europea tuviera su base en el reconocimiento del conflicto y en su intento por evitarlo (Lamo de Espinosa, 1998). Partiendo de esta idea, primero se debía solventar el conflicto entre Francia y Alemania4 por el control del sector siderúrgico, creándose en abril de 1951, mediante la firma del Tratado de París, la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA)5.

Tras numerosas negociaciones, finalmente, el 25 de marzo de 1957 Los Seis: Bélgica, Luxemburgo, Holanda, Italia, Francia y Alemania, firmaron los Tratados de Roma, constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE), forma de integración global, y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o EURATOM), forma de integración sectorial, que entraron en vigor el 1 de enero de 1958.

El Tratado Constitutivo de la CEE apareció dividido en seis partes6. En la Segunda Parte, “Fundamentos de la Comunidad”, el Título II fue dedicado al sector agrario bajo el epígrafe Agricultura, siendo junto con los

4 Tras la II Guerra Mundial la industria de Alemania era temida y se quiso desmantelar mediante el plan Morghentau, convirtiéndola en un país agrícola y ganadero. Esta idea desapareció pronto, aunque en la Alemania del Este los rusos tendieron a desmantelar la industria.

5 La CECA fue constituida por Francia, la República Federal de Alemania, Italia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo.

6 Primera Parte: Principios de la CEE; Segunda Parte: Fundamentos de la Comunidad; Tercera Parte: Política de la Comunidad; Cuarta Parte: Asociación de los países y territorio de ultramar; Quinta Parte: Instituciones de la Comunidad; y Sexta Parte: Disposiciones Transitorias y Finales.


Transportes (Título IV), las dos únicas actividades económicas que formaron parte del cuerpo central del Tratado.

En los artículos 38 al 47 de este Titulo II del Tratado de Roma, se instituyó la Política Agraria Común, apareciendo en el artículo 39 sus objetivos, que se recogieron de la siguiente forma:

“Los objetivos de la política agraria común serán: a) incrementar la productividad agrícola, fomentando el progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la producción agrícola, así como el empleo óptimo de los factores de producción; b) garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial, mediante un aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura; c) estabilizar los mercados; d) garantizar la seguridad de los abastecimientos; y e) asegurar al consumidor suministros a precios razonables”.

La creación de la Política Agraria Común se debió principalmente a Francia. País donde la agricultura tenía un importante peso económico y político, contando con ventajas comparativas. Francia vio compensada la cesión de parte de su soberanía y el establecer la libre competencia para los productos industriales, mediante la financiación comunitaria agrícola y la creación del mercado común de productos agrarios.

Junto con las motivaciones políticas, las motivaciones económicas para la creación de la PAC, según García y García (2005), fueron las siguientes: i) las políticas agrarias aplicadas por los distintos países fundadores de la CEE coincidían en sus objetivos, pero diferían en los instrumentos de intervención y en el grado de protección, de modo que se hubieran introducido importantes distorsiones en el mercado de productos agrarios; ii) el mercado común de productos industriales iba a ser difícil de establecer si simultáneamente no lo había para los bienes agrarios, ya que la falta de este último hubiera favorecido las diferencias en los salarios reales (afectados por el coste de la alimentación), y con ello en los costes de producción, alterando la competencia interna; y iii) entre los países miembros, Bélgica y Holanda, por ejemplo, tenían agriculturas orientadas hacia los mercados exteriores, complementarias con las de países como Italia, pudiendo obtener ventajas al contar con mercados más amplios. De este modo, la PAC se convirtió desde sus inicios en una partida fundamental y el motor para la construcción comunitaria (Lamo de Espinosa, 1998).

Para alcanzar los objetivos de política agraria, el Tratado recogía en su artículo 40 la creación de una organización común de los mercados agrícolas que podía ser diferente para cada producto, y la de uno o varios fondos de orientación o garantía agrícola. Además, el artículo 43 establecía que


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la Comisión Europea debía formular las propuestas para la elaboración y ejecución de esta política, es decir, en dicho artículo se instituyó que las decisiones de política agraria dejarían de estar en manos de cada país.

La PAC nació, así, como una política agraria, sectorial y de mercado. Agraria, porque siempre se ha referido a los agricultores y ganaderos como agentes beneficiarios de sus acciones (de forma indirecta también a los consumidores de sus productos). Sectorial, al introducir una lógica basada en un sector de actividad y los subsectores que lo integran. De mercado, al establecer medidas que se aplicaban y permitían regular los mercados, con la finalidad de crear condiciones favorables que estimulasen la producción.

En 1958 en la conferencia de Stressa, momento en el que se considera que nació realmente la PAC, se concluyó que la agricultura era una parte fundamental de la economía y de la sociedad europea y que la Política agraria debía fomentar la mejora de las estructuras agrarias, el crecimiento de la productividad, contribuir al desarrollo del comercio interno, al equilibrio entre la oferta y la demanda y a proteger el modelo de agricultura familiar europeo. En dicha conferencia surgieron dos de los principios de esta política y se acordó la necesidad de llevar a cabo una reforma estructural de la agricultura comunitaria, concretándose la preferencia por el mercado interior defendida por Francia7. En abril de 1962 se creó el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria (FEOGA), instrumento financiero de la Política Agraria Común, cumpliendo así con los artículos 38 y 43 del Tratado de Roma.

En su aplicación, la PAC debía respetar tres principios básicos, aún vigentes:

– Unidad de mercado. Es el principio base de cualquier mercado común, por el que los países de las Comunidades Europeas constituyen a todos los efectos un solo mercado, de modo que no puede existir ningún tipo de discriminación entre productores o consumidores de los distintos países miembros. Lo que conlleva, entre otras consecuencias, la libre circulación de mercancías.

– Preferencia comunitaria. En los países comunitarios se da prioridad a los productos de los países miembros, lo que significa que

7 Frente a la postura francesa se encontraban otros dos posicionamientos: los países que defendían un mercado abierto con terceros países, Holanda y Alemania; y los países eminentemente consumidores, como Bélgica que ya avisaba de los posibles problemas de excedentes que podía ocasionar la PAC, y apoyada por Luxemburgo, manifestaba su preocupación por los precios que iban a tener que asumir los consumidores.


el mercado interior agrario es abastecido preferentemente por agricultores comunitarios. Éste se considera el principio protector de la agricultura, ya que, implica la protección frente a productos de fuera de la Comunidad.

– Solidaridad financiera. Supone la contemplación de los ingresos y gastos agrarios desde un punto de vista global, es decir, los gastos de regulación de mercados agrarios ocasionados por la Política Agraria Común son financiados por todos los estados miembros, sobre una base común, independientemente del producto o país miembro en el que se efectúen dichos gastos (financiación comunitaria plena).

En 1964, el FEOGA se dividió en dos secciones: el FEOGA-Orientación (FEOGA-O) y el FEOGA-Garantía (FEOGA-G). El FEOGA-G se convirtió en el fondo más importante, ya que financiaba los gastos provenientes de la política de mercados y precios. Para dar una idea de dicha relevancia este fondo llegó a suponer dos tercios del presupuesto comunitario. Mientras, el FEOGA-O financiaba proyectos individuales de estructuras agrarias, que iban desde inversiones en explotaciones hasta la comercialización y transformación de productos, estando en muchos casos estos proyectos cofinanciados por las autoridades nacionales.

Estos dos instrumentos, FEOGA-O y FEOGA-G, segmentaron la Política Agraria Común. Por un lado, ha existido una política de intervención en los mercados, basada en las Organizaciones Comunes de Mercado (OCM) que son un conjunto de normas legislativas e instrumentos que regulan las actividades de producción y comercialización en los diversos sectores productivos, financiadas por el FEOGA-Garantía, que se ha considerado agrarista. Y por otro lado, una política de estructuras agrarias financiada por el FEOGA-Orientación que, progresivamente, ha ido adquiriendo cada vez más relevancia a medida que se ha ido produciendo el cambio de visión reflejado en las distintas reformas de la PAC, y que se ha venido a considerar ruralista (su evolución se analizará en el apartado 2.3.).

En 1960 aparece el Primer Informe Mansholt, aprobado en 1962, que estableció las bases de la PAC, recogiendo los sectores que debían ser regulados de forma más inminente: a) de vegetales: cereales, azúcar, vino, frutas y hortalizas; b) de ganadería: carne y leche de vacuno, porcino, huevos y aves (Lamo de Espinosa, 1998). A partir de 1962 comenzaron a ser aprobadas las distintas OCMs, que suelen adoptar la forma de Reglamentos y vinculan el sistema de precios y mercados interiores con los niveles de protección externos de los productos. En ocho años se aprobaron 30 OCMs, entrando en vigor el Mercado Común agrario en 1968. Por tanto en estos once años, se consiguieron desmovilizar las barreras de entrada y sustituir los mecanismos de apoyo nacionales por los comunitarios.


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En 1964 se creó la Unidad de Cuenta Agraria (UCA), valor en el que se fijaron los precios de los productos agrarios, definida por una paridad oro igual al dólar americano. Sin embargo, el mercado agrario siguió viéndose afectado por las alteraciones de los tipos de cambio de cada país, que suponían un aumento (en caso de devaluación) o disminución (en caso de revaluación) de los precios nacionales, y por tanto de las ayudas. En el año 1969, en un periodo marcado por la inestabilidad financiera8, el marco francés sufrió una fuerte devaluación frente al marco alemán, solicitando ambos países mantener sus antiguos tipos de cambio frente a la UCA, definiéndose así los tipos verdes. El resultado fue la existencia de dos tipos de cambio, el verde, de carácter artificial y utilizado para el sector agrario, y el central, fijado en el mercado de divisas para el resto de la economía. Los tipos verdes se determinaban al establecer los precios agrarios.

El problema surgió cuando se podía comprar un producto en Francia, venderlo al organismo de intervención en Alemania, cobrarlo en su moneda, y cambiarla al tipo central a la moneda que se quisiera, obteniendo beneficios. Para evitarlo se crearon con carácter transitorio9 los Montantes Compensatorios Monetarios (MCM), que debían pagar aquellos países con moneda devaluada y cobrar aquellos con monedas apreciadas, creándose el Sistema Agromonetario Europeo.

En 1975 se creó la Unidad de Cuenta Europea, consistente en una cesta de monedas, quedando poco después configurado el Sistema Monetario Europeo, al que pasó a vincularse el tipo de cambio. Esto originó nuevos problemas, ya que se debían calcular Montantes Compensatorios fijos, si la moneda flotaba en la banda estrecha del Sistema Monetario Europeo, y variables, si no lo hacia. En los ochenta, aparece un nuevo elemento que no funcionó, el “switch over10” por el que se pretendía aproximar el tipo verde general. En 1987 se aprueba un sistema de desmantelamiento automático de los Montantes, desapareciendo este sistema y estableciéndose un sistema de compensación nacional que todavía poseen aquellos países que no se han acogido al euro.

8 Internacionalmente, reseñar la crisis del sistema capitalista iniciada en 1967, la inestabilidad monetaria de esta década (en el 1971 se suprime la convertibilidad del dólar) y las dos crisis del petróleo en 1973 y 1978.

9 La transitoriedad de los MCM quedó en simple intención, cuando se suspendió la convertibilidad del dólar en oro en 1971 y la persistente inestabilidad cambiaria originó la creación de la “serpiente monetaria” en 1972 y su recomposición en 1973, manteniendo la banda de fluctuación de los tipos de cambio.

10 El switch over es un coeficiente corrector mayor que la unidad que se aplicaba a los tipos centrales del Sistema Monetario Europeo, el resultado eran los tipos centrales verdes que se utilizaban para calcular las divergencias monetarias en relación con los tipos verdes.


Se debe señalar que en mitad de esta vorágine de medidas, OCMs y problemas con la Unidad de Cuenta, en 1965 hubo de ser revisado el sistema de financiación comunitario, sustituyéndose el sistema inicial de contribuciones por el sistema de recursos propios.

A partir de 1966, los precios comunes (indicativos, umbral y de garantía) fueron fijados una vez al año por el Consejo de Ministros de Agricultura. Sin embargo, para algunos productos, como frutas y hortalizas, la ayuda se realizó de forma directa a tanto alzado, por hectárea o cabeza de ganado, y al almacenamiento privado. En definitiva, los prélèvements, las intervenciones públicas y las restituciones a la exportación constituyeron los principales mecanismos de articulación de los mercados (Fernández del Hoyo, 1992). De hecho, los productos continentales con un importante peso como cereales, arroz, azúcar, productos lácteos, carne de vacuno y ovino contemplaron dichos mecanismos.

Esta regulación de los mercados interiores fue completada con el control del comercio exterior, propiciándose la separación entre el mercado interno, con precios más elevados, y el externo, mediante la utilización de una serie de instrumentos (Tarifa Exterior Común, tasas compensatorias, posteriormente normas fitosanitarias, cláusulas de salvaguardia, etc.) que entorpecían y gravaban las importaciones para evitar la entrada libre de productos de fuera de la Comunidad.

El marco regulador descrito propició la vinculación entre la ayuda concedida y las cantidades producidas, creándose las condiciones adecuadas para favorecer la aplicación de mejoras técnicas y la intensificación de los procesos productivos, lo que dio lugar a la modernización de la agricultura europea, aumentando la producción final agraria (PFA) en, aproximadamente, un 7% anual acumulativo en la década de los 60. Aunque no todas las OCMs tenían la misma intensidad de protección, de hecho en las basadas en Organizaciones de Productores y ayudas al almacenamiento privado (como la de frutas y hortalizas aprobada en 197211), el sostenimiento público fue mucho menor que en los sectores agrarios denominados continentales12.

Durante las décadas de los sesenta y setenta las políticas de precios adoptadas permitieron garantizar el autoabastecimiento alimentario

11 Entre 1970 y 1971 se aprobaron cinco OCMs más (tabaco, vino, lino y cáñamo, semillas y productos de pesca), y en 1975 las de carne de porcino, huevos y aves de corral. En 1980 se seguían aprobando la regulación de otros mercados, como el de ovino y caprino.

12 Se consideran productos continentales básicamente los cereales, remolacha, oleaginosas, proteaginosas, productos lácteos y carne de vacuno.


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europeo, hasta tal punto que la Comunidad comenzó a exportar un gran número de productos de los que inicialmente era deficitaria. Estas exportaciones se produjeron, en gran medida, debido a que los niveles de autoabastecimiento no sólo se alcanzaron sino que se sobrepasaron al superar la oferta la capacidad de absorción de la demanda13, apareciendo excedentes de diversos productos.

Con estos primeros excedentes se comenzaron a alzar algunas voces previendo futuros problemas en la PAC, si se continuaba con la misma línea de actuación. A finales de la década de los sesenta aparecieron dos informes donde ya se recogió dicha problemática, el Plan Mansholt y en 1970 el Informe Kaldor.

Pese las deficiencias demostradas, se continuó aplicando un diseño de condiciones deficitarias en lo que era una situación excedentaria, estableciéndose solamente para el control de oferta en 1977, la tasa de corresponsabilidad en el sector lácteo, que introdujo una exacción a la producción del 1,5% del precio garantizado.

Resumiendo, para el año 1980, tras veinte años de PAC, el sector agrario presentó las siguientes tendencias:

a. Crecimiento anual de la producción agrícola de aproximadamente el 2,5%.

b. Reducción de personas empleadas en la agricultura en más de 10 millones (en 1980 el empleo directo en la agricultura fue de unos 8 millones de personas).

c. Crecimiento medio anual de la renta real de los agricultores del 2,8%.

Ante la gravedad del problema de la acumulación de excedentes agrarios y del incremento de los recursos destinados a la política de precios, en parte por los costes originados por el almacenamiento y eliminación de dichos excedentes, en los años ochenta estalló la crisis, abordándose con mayor profundidad el control de la producción en diferentes sectores agrarios. Para Fernández del Hoyo (1992), el cheque británico14 y los

13 En sociedades cada vez más modernas, a largo plazo la curva de oferta tiene una capacidad de crecimiento muy superior a la de demanda, puesto que el incremento de productividad por innovaciones tecnológicas es superior al incremento del consumo, cuando no aumenta la población.

14 El Reino Unido, desde su incorporación a la CEE, recibía un cheque justificado por las diferencias entre los recursos aportados y los retornos financieros obtenidos vía PAC.


desacuerdos surgidos entre los países miembros, tanto por dicho cheque como por el reparto de la carga de los reembolsos del FEOGA-G de 1980 y 1981, sirvió de detonante para establecer nuevas medidas restrictivas de la producción, ante la posibilidad real de un “estallido financiero” de la PAC.

Al mismo tiempo, fuera de la Comunidad el crecimiento de las exportaciones subvencionadas empezó a ocasionar conflictos con terceros países. Desde mediados de los setenta, parte de los excedentes se canalizaron hacía el mercado mundial a través de ayudas a la exportación (sobre todo cereales, leche, carne de vacuno y azúcar), pasando la Comunidad de ser importadora a exportadora neta de productos agrarios.

Otro elemento adicional, y que también jugó un papel decisivo para plantear la necesidad de introducir modificaciones en la política agraria, fue la previsible entrada de nuevos miembros en la CEE: España, Grecia y Portugal, que contaban con un importante potencial agrario que podía disparar aún más la cantidad de excedentes.

Asimismo, para encuadrar de forma adecuada la PAC de esta época, es necesario señalar que en 1986 comenzó la Ronda de Uruguay del GATT15. En las tres rondas previas se dio una excepción agrícola, sin embargo, en 1986 la agricultura se incorporó a unas negociaciones dirigidas a iniciar reformas en las políticas agrícolas nacionales con el fin de conseguir una progresiva liberalización del comercio en este sector.

Los tres capítulos fundamentales en los que se dividió la negociación sobre comercio agrario fueron:

– Acceso a los mercados. Incluyó las diversas restricciones que afectan a las importaciones.

– Ayuda interna. Distinguió entre ayudas que estimulasen directamente la producción, distorsionando el comercio, y que se incorporaron a la caja ámbar, y aquellas que no tenían efectos directos sobre los mercados, no introduciendo distorsiones o siendo mínimas, y que se clasificaron en la caja verde. Además, se añadió la caja azul16, de

15 Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, creado en 1947, y que era el instrumento regulador del comercio mundial, aportando la estructura jurídica bajo la cual se iban a regir las relaciones comerciales internacionales de sus países miembros.

16 Fue el resultado del acuerdo de Washington (1992) entre Estados Unidos y la Comunidad Europea en Blair House, para desbloquear el proceso de negociaciones.


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carácter transitorio, formada por medidas distorsionadoras pero no tanto como las de la caja ámbar.

– Subvenciones a la exportación. Agrupó todas las ayudas dirigidas a subvencionar productos interiores para dirigirlos a mercados internacionales.

De nuevo, en relación con la situación interna de la CEE y para tener una idea sobre la magnitud de los excedentes y el grado de autoabastecimiento alcanzado en 1980, se puede ver la Tabla 1.

Tabla 1. Grado de Autoabastecimiento por productos en la Europa de los 1017 (1980).

Productos % Autoabastecimiento

Cereales 101

Cebada 117

Patatas 101

Azúcar 124

Leche Fresca 101

Leche en Polvo Entera 341

Leche en Polvo Descremada 115

Leche Concentrada 148

Mantequilla 119

Huevos 102

Carnes de Porcino y Vacuno 100

Carne de Pollo 105

Fuente: Lamo de Espinosa (1998).

Respecto al incremento presupuestario, la primera campaña de cereales intervenida en 1962-1963 supuso unos gastos de 29 millones de Unidades de Cuenta, seis años después el presupuesto destinado a la agricultura ascendía a 2.500 millones de Unidades de Cuenta aproximadamente, el 76,3% dirigido a cereales y lácteos. En 1980 el gasto agrícola del FEOGA-G

17 1956-1972: Europa de los 6; 1973-1980: Europa de los 9 (incorporación de Reino Unido, Irlanda y Dinamarca); 1981-1985: Europa de los 10 (incorporación de Grecia); 1986: Europa de los 12 (incorporación de España, Portugal).


alcanzó los 11.016 millones de ecus-euros18, de los cuales, cerca del 46% fue destinado a financiar subvenciones a la exportación.

Los graves problemas de contaminación ambiental provocados por la intensificación en los métodos de producción19, así como las desigualdades entre las rentas de los propios agricultores y su escaso crecimiento (en 1988 eran inferiores en términos reales a las existentes a mediados de los setenta) en relación con el aumento del gasto, fueron temas que también comenzaron a considerarse.

En 1981, la Comisión reconoció la situación de autosuficiencia para la mayoría de los productos, señalando la necesidad de aumentar el control sobre los efectos no deseados de la política de mercados (Comisión Europea, 1981). Dicho organismo alentó el alineamiento gradual de los precios de garantía con los internacionales, así como el establecimiento de un volumen máximo de producción en diferentes sectores, la reducción de la intervención para aquellos productores más ricos, una política rigurosa de control de calidad y la introducción de subsidios directos a los ingresos para pequeños agricultores. Entre las sugerencias emitidas, la Comisión señaló que cualquier dificultad debía solventarse teniendo en cuenta los principios de equivalencia y equidad, en el sentido de no discriminación de productos, y que los cambios no acarrearan un descenso en el nivel de vida de los implicados.

Como respuesta a los diferentes problemas aparecidos, en 1981 se establece la corresponsabilidad financiera total para los productores de azúcar, y en 1984 se crearon las cuotas para la producción de leche, en función de las entregas de intervención efectuadas en 1981, incrementadas en un 1%20. Asimismo, se adoptaron una serie de medidas de menor trascendencia, como fueron: i) la reducción de precios garantizados a partir de un determinado nivel de producción en el caso de la leche, cereales, colza, tomates transformados, y el mantenimiento de los aplicables al azúcar y algodón; ii) la disminución de importaciones de productos que competían con los comunitarios, como la carne de vacuno procedentes de terceros países; iii) el traslado de mayor responsabilidad financiera a los exportadores de productos excedentarios, para disminuir el coste de las restituciones a

18 De acuerdo con lo dispuesto en el Reglamento 1103/97 del Consejo, sobre determinadas disposiciones relativas a la introducción del euro (DO L 162, 19 de junio), “toda referencia al ecu (...) que figure en un instrumento jurídico se entenderá hecha al euro al tipo de un euro por un ecu”.

19 Lowe y Whitby (1997) realizan un estudio donde concluyen que existen evidencias empíricas que confirman que el apoyo a los precios realizado por la PAC está asociado al importante aumento en el uso de pesticidas, fertilizantes inorgánicos y excedentes de estiércol animal.

20 Para los casos de Italia e Irlanda, se tomó como referencia el año 1983.


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la exportación; y iv) el desmantelamiento progresivo de los Montantes Compensatorios.

No obstante, los grandes instrumentos reguladores de la PAC no variaron, lo que continuó incentivando la producción.

Arnalte (2002) clasifica en cuatro grupos los distintos factores que contribuyeron a desencadenar los conflictos a los que tuvieron que enfrentarse las autoridades comunitarias a partir de la década de los ochenta:

1. Cambios en la coyuntura de los mercados internacionales de productos agrarios, que pasaron de una demanda dinámica y precios elevados en los setenta a una depresión.

2. Crecimiento espectacular de la producción agraria y de los índices de autoabastecimiento en la Comunidad, consecuencia de su sistema de protección.

3. Críticas relativas a la intensificación en los métodos de producción y sus consecuencias negativas sobre el medio ambiente, en una situación en la que la conciencia social sobre temas de contaminación aumentaba.

4. Importante desempleo generado por la crisis económica de los años setenta que no pudo ser reabsorbido totalmente en los ochenta, mientras que los planes de modernización y desarrollo agrario favo-recieron el éxodo rural, menos intenso que en décadas precedentes.

A los cuatro factores anteriores, se añadió la creciente preocupación por parte de la población comunitaria sobre la calidad ambiental y la conservación de los recursos naturales, ayudada por la aparición de asociaciones de consumidores, que se materializó en propuestas sociales más organizadas y protestas de los grupos ecologistas. Así, la sociedad empezó a demandar nuevas funciones de los espacios rurales, asistiéndose a cambios en su relación con la agricultura y las zonas rurales. Marsden (1999) atribuye dichos cambios a diversos factores económicos y sociales, entre ellos: la emergencia del ambientalismo como una poderosa fuerza ética y política; la aparición de nuevos usuarios del espacio rural y de nuevas demandas sociales en relación con la tierra y el paisaje, el trato a los animales y a la naturaleza; y el riesgo que supone la moderna ciencia y tecnología para la alimentación y la salud.

En este contexto, las implicaciones medioambientales del modelo intensivo de producción agraria comenzaron a plantearse en los foros comunitarios como un aspecto más de las crisis de la PAC.


En 1985 el informe sobre las perspectivas de la política agraria comunitaria, conocido como Libro Verde (Comisión Europea, 1985a), realizó un diagnóstico de la PAC, subrayando sus principales causas de tensión. El documento partió de la importancia de reconocer la conservación del hábitat rural como función de la agricultura. Además, reconoció que las rentas agrícolas no habían seguido la misma progresión que las rentas del resto de la economía y expuso la necesidad de adaptar esta política al condicionamiento impuesto por las limitaciones y problemáticas socioeconómicas de la Comunidad, así como a la búsqueda de un mayor equilibrio de los mercados agrarios. Expuso la imposibilidad de que el gasto presupuestario en materia agraria siguiera aumentando, y el hecho de que los productores debían asumir los riesgos de la competencia en los mercados internacionales. Además, defendió el modelo de explotaciones familiares frente al productivista, reivindicando el protagonismo de la política de estructuras.

En 1986 se incorporaron España y Portugal a la CEE, añadiendo producciones mediterráneas21, territorio, mano de obra agrícola e incre-mentando la Producción Final Agraria (PFA) en un 16%.

En 1987, en un claro intento por frenar los stocks se crearon los estabilizadores agropresupuestarios, que regulaban la oferta de ciertos productos mediante el establecimiento de un límite para la producción que iba a ser objeto de intervención en los sectores de cereales, semillas oleaginosas, carnes de vacuno, ovino, caprino, azúcar, leche, frutas y hortalizas, aceite de oliva y tabaco. Así, si la producción y los costes de la organización del mercado superaban estos límites, la cantidad excedentaria se penalizaba con la eliminación total o parcial de las ayudas a recibir en la campaña siguiente, o reduciendo, también al siguiente año, los precios mínimos garantizados. Su finalidad fue la de intentar asegurar la estabilidad presupuestaria. A lo largo de su vigencia, los estabilizadores han adoptado diversas formas como pueden ser: Cantidad Máxima Garantizada, que suele estar nacionalizada o incluso regionalizada; Cantidad Global Garantizada, que normalmente se atribuye a cada Estado miembro y éste lo distribuye de forma individual entre sus productores; y Superficie Máxima Garantizada.

En 1988, los excedentes agrarios de algunos productos (trigo, leche y sus derivados, azúcar, etc.) ya habían adquirido un carácter estructural y se convirtieron en una de las principales dificultades de la PAC, alcanzando el presupuesto comunitario para la agricultura los 25.200 millones de ecus-euros, un 71% sobre el presupuesto total y una cifra que duplicaba la de 1980 (Comisión Europea, 1989a).

21 Los productos mediterráneos son, básicamente, vino, aceite de oliva, horticultura, fruticultura y algodón.


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Ese mismo año, 1988, se celebró en Bruselas una reunión del Consejo Europeo, donde se acordó introducir nuevos mecanismos de control de la producción agraria y de disciplina presupuestaria. Varios meses después, en la Cumbre de Edimburgo, se fijó una tasa del gasto inferior al 74% de la tasa del Producto Nacional Bruto (PNB) comunitario, partiendo como referencia del gasto real 27.500 millones de ecus-euros para 1988. Las perspectivas financieras del periodo 1988-1993, se presentan en la Tabla 2 y fueron las siguientes:

Tabla 2. Gasto comunitario para 1988-1992* (millones de euros, precios corrientes).

1988 1989 1990 1991 1992

€ % € % € % € % € %

Agricultura 26.395 62,1 24.401 57,7 25.604 56,1 31.103 56,5 31.254 51,3

Acciones Estructurales

6.419 15,1 7.945 18,7 9.591 21,0 13.971 25,3 18.378 30,2

Total Presupuesto

42.495 100 42.284 100 45.608 100 55.016 100 60.844 100

Fuente: Elaboración propia a partir de Comisión Europea (2002a y 2003b); Hernández y de Pablos (2004). *12 países.

Para poner freno al aumento de la producción se planteó:

– Extender los estabilizadores presupuestarios a casi todos los sectores (cereales, oleaginosas, carnes de vacuno, ovino, caprino, azúcar, leche, frutas y hortalizas y tabaco). Establecer cuotas de producción, de modo que la cuantía que sobrepasara la cuota (Cantidades Máximas Garantizadas) quedaba eliminada total o parcialmente de la protección o se bajaban los precios mínimos garantizados al año siguiente.

– Establecer el principio de corresponsabilidad para un mayor número de producciones, es decir, los agricultores debían contribuir a la financiación parcial de los gastos públicos de intervención en los mercados agrarios, pagando la tasa de corresponsabilidad cuando superaban los umbrales de producción.

– Reducir los precios de garantía.

También se implantaron algunas medidas de carácter socioestructural como la retirada de tierras de la producción (set aside), jubilación anticipada de los agricultores, reconversión de la producción para sustituir cultivos


excedentarios y una utilización no agraria de las tierras liberadas, aprobadas en el Reglamento 768/89 (Comisión Europea, 1989b). La finalidad de dichas medidas era mantener la renta de los agricultores que llevaran a cabo un proceso de adaptación que afectase a la estructura de sus explotaciones, o que decidieran diversificar sus actividades hacia otras no agrarias. De forma implícita, estas medidas ayudaban a la contención de la producción. Lamo de Espinosa (1998) afirma que con las ayudas concedidas mediante el Reglamento 768/89 nació la “ayuda transitoria a la renta agraria”.

La reforma de 1988 no dio los resultados esperados y tanto los excedentes como el gasto no se controlaron. De hecho, en 1992 los recursos destinados a la agricultura fueron de 35.352 millones de euros, el 60% del presupuesto total. De modo que, en cuatro años de reforma el presupuesto comunitario se multiplicó por 1,39 y el del FEOGA-G por 1,15. Del gasto agrario realizado en este periodo se dedicó como media un 94%, aproximadamente, a la política de regulación de mercados.

A pesar de no controlarse el gasto, con la reforma del 88 comenzó, en cierta medida, a quebrarse el planteamiento de un mercado con unos precios seguros que los agricultores percibían independientemente de cualquier otra variable.

Tras dicha reforma habría que esperar hasta el año 1992 para que se produjeran alteraciones significativas en las medidas de política agraria diseñadas, aunque como se verá continuó el clima de conflictos, críticas, desacuerdos y debates.

2.2.2. La reforma de la PAC de 1992: la generación del cambio

Tras la escasez de resultados de la reforma de 1988, en 199222 se mantenían los mismos problemas que en la década anterior, de excedentes, de medioambiente, de control de gasto y de concentración de las ayudas, incluso de forma más grave por la continua pérdida de legitimidad interna, ó apoyo de la sociedad comunitaria, y externa, por parte de la comunidad internacional, de la PAC. A lo que se unía la previsible incorporación de varios Países de Europa Central y Oriental (PECOS), que ya contaban con acuerdos de preadhesión. Así, desde finales de la década de los ochenta y principios de los noventa la reforma de la Política Agraria Común se convirtió en una prioridad.

22 El 31 de diciembre de 1992 debía entrar en vigor el Mercado Único Europeo.


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Antes de comenzar con las modificaciones introducidas en la PAC a través de la Reforma de 1992, se van a presentar los factores externos, que hacen referencia a las actuaciones de la Comunidad a nivel internacional (negociaciones del GATT y situación de los PECOS), y los factores internos, que son generados en el seno de la propia Comunidad Europea (cantidad de excedentes, presupuesto de agricultura, etc.), a puertas de esta reforma.

Respecto a los factores externos, en las negociaciones de la Ronda de Uruguay, la postura de los países tradicionalmente más proteccionistas con su agricultura y la de aquellos que querían y quieren una liberalización total del comercio internacional agrario estuvo muy enfrentada durante todo el proceso. Desde 1988 el debate, en gran medida, se centró en torno a la necesidad de una reforma de las políticas internas.

En 1989, Estados Unidos y la Comunidad Europea presentaron sus propuestas. Dichas propuestas fueron acusadas de rígidas y provocaron la desaprobación por parte de países más liberales, considerándose medidas inadecuadas y sin ninguna indicación clara acerca de la dirección que iban a seguir para reformar sus políticas agrarias.

En 1990 las negociaciones se colapsaron debido a los intereses enfrentados de los diferentes países participantes, de nuevo el discurso de liberalización frente al mantenimiento de cierta protección de la agricultura. Pese a que en dicho enfrentamiento se encontraban múltiples países, la comunidad internacional culpó a la CEE de forma más notable, alegando su actitud conservadora e inflexible.

Tras el fracaso de 1990, las presiones del resto de países (Estados Unidos amenazó a la UE con tomar represalias en otros sectores si no se llegaba a un acuerdo en agricultura), así como la situación dentro de la Comunidad, fueron determinantes en el cambio de postura de la CEE que culminó con la reforma de 1992. De hecho, a continuación se verá como mediante esta reforma se transformaron ayudas de la caja ámbar, en medidas de la caja azul y verde.

En relación con la posible adhesión de diferentes países de los PECOS, desde 1989, tras la caída del telón de acero, con la desintegración de la URSS (Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas) y la reunificación Alemana, se produjo el acercamiento entre la CEE y varios países de Europa del Este. Este acercamiento resultaba interesante para la Comunidad no sólo desde la óptica económica, sino por los intereses políticos y de seguridad. Así, se realizaron Acuerdos de Asociación y la oferta para que diez países PECOS fueran en un futuro miembros comunitarios: Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Hungría, Rumania y Bulgaria.


Dichos países tienen una gran dependencia de su agricultura23 y unas economías considerablemente más atrasadas, con lo que la Comunidad comenzó a preocuparse por las consecuencias de la adhesión para el sector tanto en los países miembros como en los asociados. De forma que, en los primeros años de acercamiento, las preocupaciones se centraron en los problemas sociales derivados de la desintegración de la agricultura para dichos países con motivo de la reestructuración del sector y la liberalización de los precios (Buckwell, 1996). Fue a partir de la mitad de la década de los noventa, cuando la CE comenzó a reflexionar sobre los posibles efectos de esta incorporación para la propia Comunidad y más concretamente para la PAC.

En lo relativo a los factores internos, en 1991 la Comisión presentó una comunicación al Consejo “Evolución y futuro de la PAC”, Informe MacSharry (Comisión Europea, 1991a), donde se recogieron unas reflexiones sobre la política agraria y se presentaron una serie de problemas entre los que destacaron:

– El aumento de la producción por encima de la capacidad de absorción de los mercados.

– La acumulación de excedentes (en el presupuesto de 1991 suponían 3.700 millones de ecus-euros) y por ende de subvenciones a la exportación para darles salida y con ello del gasto agrícola. Este último pasó de algo más de 25.000 millones de euros en 1988 a más de 30.000 millones en 1991, creciendo de forma más importante los gastos de intervención.

– La degradación medioambiental debida a la intensificación de los cultivos que provocó la contaminación de suelos, ríos y acuíferos; al uso de mayor cantidad de tierras como cultivables; a la erosión del suelo, etc.; así como, al abandono y desertización de zonas donde no se produjo dicha intensificación y no podían competir.

– La concentración de las ayudas en las explotaciones más grandes, el famoso “20 - 80”. El 20% de las explotaciones europeas recibían el 80% de las ayudas del FEOGA-G, abarcando además la mayor parte de las tierras destinadas a la agricultura.

23 La Superficie Agraria Útil de los países candidatos supone un 28,5% con respecto a la de la Unión Europea de los 15 (del total de la superficie que representa dicho 28,5% sólo tres países, Polonia, Hungría y República Checa poseen el 74%), y sus principales producciones son cereales, remolacha/azúcar, forrajes, colza, patata, productos lácteos, carnes de porcino y vacuno.


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– El escaso aumento del poder adquisitivo de la mayoría de los agricultores, sobre todo si se comparaba con el crecimiento presupuestario.

– Una población activa agrícola en retroceso: envejecimiento de los agricultores; diferencias de renta y de dimensión de las explotaciones entre Estados; etc.

Todo ello enmarcado por dos hechos, el primero que la sociedad europea era cada vez más consciente de los problemas y gastos que suscitaba la PAC y estaban menos dispuestos a apoyarla. Y el segundo, el estancamiento en el crecimiento de la demanda de alimentos y los cada vez más elevados niveles de renta de los europeos originaron que las exigencias se trasladasen hacia productos más elaborados, de mayor valor añadido, de más rápida preparación, en perjuicio de alimentos de primera necesidad. A lo que se unió una demanda en la que adquirían importancia la zonas naturales y rurales destinadas al ocio.

En el Informe MacSharry (Comisión Europea, 1991a) se presentaron “los que debían ser” los objetivos de la PAC: a) mantener un número suficiente de agricultores; b) reconocer la doble función del agricultor, como productor y protector del medioambiente y el desarrollo rural; c) controlar la producción y con ello los excedentes y el gasto agrario; d) compatibilizar el equilibrio en el mercado con la producción de alimentos de calidad y respetuosos con el medioambiente; e) desarrollar una política de competitividad y eficacia de la agricultura comunitaria; f) convertir el presupuesto agrario en un instrumento de solidaridad financiera, garantizando el efecto en la renta de los productores y el cuidado medioambiental; y g) evolucionar hacia una producción de calidad. Todo ello enmarcado, con el objetivo de dirigir la política europea hacia los Acuerdos del GATT. Además, se recogió la importancia de continuar aplicando la filosofía plasmada en el Libro Verde, introduciendo medidas de protección al medioambiente y mantenimiento del espacio rural, junto con ayudas directas, la modulación del apoyo o la reducción de los precios de garantía.

Meses después del Informe MacSharry, en octubre de 1991, aparece el documento “Desarrollo y futuro de la Política Agraria Común” (Comisión Europea, 1991b) donde la Comisión realizó propuestas concretas. Así, los objetivos fundamentales definidos para esta reforma pasaron a ser:

• Aumentar la eficacia en el control de la oferta y mejorar el equilibrio de los mercados.

• Mejorar la competitividad de la agricultura comunitaria.

• Proporcionar estabilidad a los agricultores y mejorar sus rentas.


• Incrementar la cohesión socioeconómica entre los agricultores, mediante una distribución más equitativa de las ayudas, considerando dificultades de las regiones y categorías de productores.

• Aportar beneficios adicionales a los consumidores.

• Vincular la producción con la mejora del medioambiente y con la producción de alimentos de calidad.

Sin embargo, según Lamo de Espinosa (1998) dichos objetivos no fueron los únicos sino que además se pretendía “... cambiar profundamente el sistema de organización de mercados y protección de rentas, haciéndolo más compatible con las exigencias de Estados Unidos y otros países en el GATT. Y al tiempo tratando de lograr la eliminación de los excedentes estructurales de la CEE y el elevado coste financiero de la PAC”. Esta constatación lo situaría en la corriente de autores (entre otros, Josling y Tagermann, 1996 o García y García, 2005) que consideraron dicha reforma como “un cambio profundo y un punto de ruptura” hacia una filosofía diferente de la Política Agraria Común.

En definitiva se trataron de alcanzar los objetivos generales de competitividad, equidad y sostenibilidad medioambiental.

En la reforma se buscaron fórmulas alternativas a las políticas de precios, no solo para controlar la oferta sino para aproximarse a los precios mundiales, ya que la necesidad de colocar los excedentes en el mercado internacional mediante subvenciones provocaron graves conflictos y quejas en el GATT, comentado anteriormente.

La reforma se inició en los sectores de cereales, oleaginosas, proteaginosas24, tabaco, vacuno, ovino, porcino y leche y productos derivados, afectando las modificaciones introducidas a prácticamente el 75% de la producción agraria comunitaria.

Las orientaciones básicas de la Reforma de la PAC de 1992 fueron las siguientes:

• Reducción de los precios de garantía, para paliar el problema de los excedentes y aproximar los precios agrarios europeos a los mundiales, siendo lo fundamental la reducción de los precios institucionales para

24 El régimen de ayuda a los cultivos herbáceos fue regulado por el Reglamento (CEE) 1765/92 (Comisión Europea, 1992a).


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los cereales (en un tercio aproximadamente), al ser un subsector base que arrastró a los productos ganaderos.

• Introducción de las ayudas directas por hectárea o por cabeza de ganado para aquellos sectores que vieron reducidos sus precios de garantía, denominándose pagos compensatorios, al implantarse como modo de compensar a los agricultores por la disminución de dichos precios. Su cuantía se calculó en función de los rendimientos históricos medios de la región en la que se situaba el cultivo.

• Desvinculación parcial de las ayudas en relación con el volumen de producción (desconexión o decoupling25), mediante las ayudas directas. La desconexión total puede definirse como aquella situación en la que los instrumentos de apoyo no afectan a las decisiones de producción marginal en el corto plazo26.

• Implantación definitiva del set-aside, consistente en vincular la percepción del pago compensatorio a la retirada de un porcentaje (15% para producciones de más de 92 tm. de cereales) de las tierras destinadas a cultivos herbáceos. Conjuntamente, desapareció la cantidad máxima garantizada para cereales y se fijó la denominada superficie base máxima para cultivos herbáceos, consistente en tomar como punto de referencia superficies cultivadas de estas producciones entre 1989 y 1991, y si se superaba dicha superficie no se percibían íntegramente las ayudas.

• Ampliación del sistema de cuotas lácteas hasta el 2000-2001, acordándose la reducción del 3% de las cuotas globales en las campañas 1993-1994, reduciéndose los precios de la mantequilla (15%) y la leche desnatada en polvo (5%) y eliminándose la tasa de corresponsabilidad, introducida en el 1988.

La reforma de 1992 no modificó todos los sectores, el vino y el aceite de oliva quedaron aparcados hasta 1998, mientras que las frutas y hortalizas hasta 1996. Para el último caso, lo más destacado fue establecer la cofinanciación con las autoridades nacionales y los propios agricultores de las medidas de regulación previstas, y no implantar un mecanismo de compensación de rentas frente a la reducción de los precios de retirada.

25 “Decoupling” en inglés o “decouplage” en francés. En castellano, los términos de pagos desacoplados, disociados, desconectados o desvinculados son usados con frecuencia como intercambiables.

26 Esta definición también se recoge en el Acuerdo sobre Agricultura alcanzado en el seno del GATT en 1994.


Por otra parte, y ya desde el punto de vista de la política socioestructural y por tanto vinculada con el desarrollo rural, la Comisión Europea hizo hincapié en la reorientación de las economías rurales hacia nuevas actividades más allá de la agraria, aprobándose las Medidas de Acompañamiento, especificando que su papel era como complemento de los cambios propuestos en las OCMs. Dichas medidas, recogidas en tres reglamentos fueron: ayudas agroambientales27; jubilación anticipada28 y reforestación de tierras agrarias29. La PAC, mediante las Medidas de Acompañamiento, trató de incorporar a una política productivista una serie de objetivos que formaban parte del medio rural europeo. La financiación de estas medidas supuso un cambio enorme y radical, ya que siendo medidas claramente socioestructurales aparecían cofinanciadas por el FEOGA-Garantía, instrumento tradicional para la política de precios y mercados desde hacía 20 años.

La introducción de estas medidas de carácter rural y el vincular el medio ambiente a la producción agraria, se achacó a un cambio de paradigma que se estaba produciendo en la Política Agraria Común, que comenzaba a tener un carácter y una visión más ruralista (para más detalle ver apartado 2.3.).

Toda la Reforma de 1992 debe ser matizada con el hecho de que las ayudas compensatorias se situaron en la caja azul de las negociaciones multilaterales sobre comercio agrario, mientras que la reducción de los precios institucionales se tradujo en una disminución de la cuantía de la caja ámbar, lo que benefició a las negociaciones internacionales en un momento tenso y con fuertes críticas por las escasas concesiones que la Comunidad estaba dispuesta a admitir. Además, todas las medidas socioestructurales eran medidas de la caja verde, de libre aplicación.

Con la creciente tendencia a liberalizar el comercio internacional de productos agrarios, la Comunidad debía procurar un acercamiento de sus precios agrarios, más elevados, a los mundiales, para ganar competitividad y beneficiar a sus consumidores. A su vez, desde el ámbito político resultaba fundamental mantener relaciones cordiales con el resto de los países y mejorar su imagen internacional, deteriorada por sus reticencias a la eliminación de la protección en los mercados agrarios.

27 Reglamento (CEE) nº 2078/92 sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de protección al medio ambiente y la conservación del espacio natural (Comisión Europea, 1992b).

28 Reglamento (CEE) nº 2079/92 por el que se establecía un régimen comunitario de ayudas a la jubilación anticipada en la agricultura (Comisión Europea, 1992c).

29 Reglamento (CEE) nº 2080/92 por el que se establecía un régimen comunitario de ayudas a las medidas forestales en la agricultura (Comisión Europea, 1992d).


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La reforma de 1992 fue bien acogida en el seno de la OMC, como un atisbo de cambio y un intento de la Comunidad por mostrar su disposición a aceptar posiciones más flexibles en la negociación. Es más dicha reforma fue la que permitió aclarar las prioridades reales de la Comunidad y crear las condiciones para que el posterior acuerdo fuese posible (García Azcárate, 1996).

En lo que respecta al presupuesto comunitario destinado a la partida agraria para el periodo 1993-1999, se presenta en la Tabla 3:

Tabla 3. Gasto comunitario para 1993-1999* (millones de euros, precios 1992).

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

€ % € % € % € % € % € % € %

Agricultura 34.935 52,3 32.952 53,6 34.490 50,4 39.324 50,0 40.423 49,6 39.068 47,3 39.468 46,4


20.478 30,6 15.872 25,8 19.223 28,1 24.624 31,3 26.285 32,2 28.624 34,6 30.377 35,7

Total Presupuesto

66.733 100 61.478 100 68.408 100 78.604 100 81.491 100 82.502 100 84.951 100

Fuente: Elaboración propia a partir de Comisión Europea (2002a y 2003b); Hernández y de Pablos (2004).*15 países desde 1995.

De la Tabla anterior se desprende que la agricultura tuvo asignada el gran grueso presupuestario, aunque a las desigualdades regionales instrumentadas a través de las acciones estructurales se les estaba concediendo cada vez más relevancia. Así, mientras que en este periodo, 1993-1999, el gasto general creció en un 27% aproximadamente y el de las acciones estructurales en un 48%, los gastos destinados a la agricultura lo hicieron en un 12%, de acuerdo con la política de contención y reducción del gasto en la partida agraria. A pesar de este escaso crecimiento, en el año 1999 la PAC seguía suponiendo más del 46% de la cuantía total del presupuesto comunitario.

La PAC recibió importantes y diferentes críticas a distintos niveles. Sin embargo, frente a los comentarios de carácter negativo también se manifestó que en 1992 se abrió la puerta hacia la que sería la PAC del futuro.

En cualquier caso, incluso recién adoptada la Reforma de 1992 se preveían nuevas modificaciones, afirmándose la gran responsabilidad de la política agraria en el mantenimiento y desarrollo de la diversidad de zonas y comunidades rurales, y las preferencias sociales hacia una agricultura que


cumpliera con otras funciones además de la producción de alimentos (Von Meyer, 1996).

2.2.3. La PAC en la Agenda 2000

Tras la Reforma de 1992 existía un consenso generalizado sobre la necesidad de seguir profundizando en los cambios impresos en la PAC. En 1995, la Comisión publicó el “Documento sobre estrategia agraria” (Comisión Europea, 1995) donde propuso progresar y ampliar en la citada reforma, con una mayor desvinculación de las ayudas a la producción y una política rural coherente. Dicha comunicación presentó tres posibles orientaciones futuras de la PAC: i) mantener su status quo; ii) continuar con las reformas iniciadas en 1992; o iii) llevar a cabo una reforma radical. Tras analizar la situación de la agricultura en la UE y en los PECOS, se mostró como mejor opción la profundización en la Reforma del 92.

El contexto en el que se llevó a cabo la siguiente reforma de la política agraria, la Agenda 2000 quedó enmarcado por distintos factores externos e internos, que, como se observará a continuación, ya se manifestaban en la década de los ochenta, agudizándose a lo largo de los noventa.

Respecto a los factores externos, los precios agrarios comunitarios siguieron siendo superiores a los que se daban en los PECOS, lo que junto con los niveles de protección, en caso de que la adhesión se hubiese producido en ese momento, hubiera impulsado el aumento de su producción y con ello los excedentes. Además, una política de elevación de precios en la alimentación podía acarrear conflictos sociales. Económicamente no era viable realizar pagos compensatorios a sus agricultores, y no estaba justificado abonarlos a aquellos que no habían sufrido recortes en los pecios institucionales. Sin embargo, era difícil justificar que parte de los agricultores comunitarios recibieran una ayuda y la otra parte no. Algunos de estos países no eran miembros de la OMC y no iban a acogerse a los acuerdos, lo que también provocaría problemas añadidos en la armonización de la situación de cada país (Buckwell, 1996).

Por otra parte, en 1994 en Marrakech, se alcanzó el Acuerdo sobre Agricultura (AsA) (GATT, 1994), finalizando así la Ronda de Uruguay del GATT30, que marcó un sesgo liberalizador en las políticas agrarias de los participantes. El Acuerdo entró en vigor en 1995, siendo el marco de referencia para cualquier planificación de la política agraria. Dicho acuerdo fue aplicado

30 La Ronda de Uruguay culmina en la creación de la Organización Mundial del Comercio en 1995, institución que define un marco jurídico estable y común para la realización de acuerdos comerciales.


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en un período de seis años para los países desarrollados (incluyendo la Comunidad Europea) y diez para los países en vías de desarrollo, debiéndose iniciar nuevas negociaciones para continuar con el proceso de liberalización del comercio agrario en el 2000, lo que además incluyó incertidumbre a la hora de proyectar nuevas medidas de política agraria al no conocer el rumbo que podían tomar las nuevas negociaciones.

Los compromisos más importantes31 para los países desarrollados se pueden resumir en: a) sustitución de todas las medidas de acceso a los mercados por aranceles (arancelización), y la disminución de dichos aranceles en un 36% por termino medio en seis años, siendo la reducción mínima por producto del 15%; b) reducción del 20% de las ayudas de la caja ámbar; aplicación libre de las medidas de la caja verde siempre que el apoyo se suministrara mediante fondos públicos, no provenientes de transferencias de renta desde los consumidores y que no proporcionaran apoyo a través de precios a los productores. La caja azul se debía mantener a los niveles del año 1992; y c) prohibición de las subvenciones a la exportación que no se incluyesen en las listas de compromisos, y dentro de las incluidas se debía reducir su valor en un 36% y las cantidades en un 21%.

Dentro del seno de la CE, para Buckwell (1996) los precios de diferentes productos (como los lácteos, carne, azúcar y arroz) seguían siendo muy elevados si se comparaban con los mundiales, y todavía se daba sobreproducción, lo que implicaba un importante gasto presupuestario cuando dicho apoyo ya no estaba justificado e incluso en muchas ocasiones se contraponía a los intereses legítimos de las zonas rurales. El mencionado autor también señaló el coste de oportunidad de los recursos, los incrementos de los precios de la tierra y la presión que se ejercía sobre la innovación y el desarrollo, como consecuencia del status adquirido por el agricultor que captaba rentas de los consumidores, agricultores futuros y de toda la población. Para Von Meyer (1996), la aplicación de la PAC de mercados y precios provocó una acentuación de las diferencias de rentas agrarias, entre explotaciones grandes y pequeñas, y entre regiones, así como la reducción de un importante número de agricultores.

A estos problemas internos de excedentes, exceso de gasto, ineficiencia en el uso de los recursos, desigualdades de rentas, se unían los problemas medioambientales, derivados de los cambios estructurales agrarios y de las prácticas insostenibles que la PAC favoreció (Von Meyer, 1996), y que se

31 Artículo 20 del Acuerdo sobre Agricultura.


habían comenzado a considerar en la reforma del año 1992. El conjunto de estas variables, si bien fueron determinantes para impulsar una nueva reforma, no fueron los únicos aspectos.

A mediados de la década de los noventa se produjo la crisis de las vacas locas, cuando se dieron casos de Encefalitis Espongiforme Bovina en el vacuno debido a su alimentación con harinas fabricadas de despojos de ovejas afectadas por dicha enfermedad. Las tensiones entre el Parlamento y la Comisión, y los mecanismos de la Comunidad que debían velar por la calidad de los alimentos y la salud pública, se hicieron patentes, quedando ampliamente debilitados de cara a la opinión pública que veía como primaban los intereses del mercado frente a su salud. La situación agudizó la crisis de legitimidad social que venía arrastrando la Política Agraria.

En definitiva, nadie estaba verdaderamente satisfecho con la situación tras la reforma llevada a cabo en 1992, ni los agricultores, ni los contribuyentes, ni los defensores del medioambiente, ni los gestores de los presupuestos públicos (Gallardo, 2001).

En este panorama de desacuerdos y dificultades internas, adhesión próxima de los PECOS y negociaciones comerciales multilaterales32, se desarrolló la Agenda 2000.

En 1997 la Comisión presentó las perspectivas de evolución de la UE y de sus políticas, en el documento “Agenda 2000: por una Unión más fuerte y amplia” (Comisión Europea, 1997a). Al año siguiente aparecieron las propuestas de reglamentos para la reforma de la PAC, y en la Cumbre de Berlín de 1999 la reforma fue aprobada, estableciéndose el documento programático Agenda 2000 (Comisión Europea, 1999a).

En la Agenda 2000 se instó a fortalecer las instituciones europeas, necesario en parte como consecuencia de los problemas surgidos por la crisis de las vacas locas, se definió el marco financiero para el periodo de programación 2000-2006, y se insistió en la necesidad de consolidar el modelo europeo de agricultura ligado al concepto de multifuncionalidad, centrando la atención en la competitividad, las cuestiones medioambientales y el desarrollo de las economías rurales. Así, dicho texto recogió la necesidad de asegurar “una agricultura sostenible, competitiva, multifuncional y presente en todo el territorio europeo”. Agricultura que debía ser capaz de conservar el paisaje, mantener el espacio rural, contribuir a la vitalidad del

32 La UE, además de en la OMC, también mantenía acuerdos con los países del Magreb o MERCOSUR.


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mundo rural, responder a las exigencias y preocupaciones de los ciudadanos europeos en materia de calidad y seguridad alimentaria, así como de protección del medioambiente y del bienestar animal.

Los principales objetivos, plasmados en los diferentes reglamentos33, perseguidos con esta reforma de política agraria fueron:

• Mejorar la competitividad externa e interna de la agricultura europea en un mercado abierto y en expansión.

• Asegurar un nivel de vida digno para los agricultores y estabilizar sus rentas.

• Apoyar la creación de ingresos complementarios o alternativos y oportunidades de empleo para los agricultores y sus familias.

• Integrar los objetivos medioambientales en la actividad agraria.

• Lograr un alto nivel de seguridad y calidad alimentaria.

• Simplificar la legislación haciéndola más clara, transparente y accesible.

En definitiva, se trató de alcanzar los objetivos generales de compe-titividad, sostenibilidad y multifuncionalidad de la agricultura europea.

Para la Comisión el modelo agrícola europeo se debía afianzar sobre aspectos productivos, sociales y de gestión del territorio, compatibilizando la dimensión económica, medioambiental, social y territorial, de promoción de producciones locales, de seguridad alimentaria, de fomento del cooperativismo agrícola y la coordinación con las políticas de carácter estructural. Sin embargo, el modelo de agricultura europea también era un intento de legitimar socialmente las ayudas de la PAC, además de la preparación de la estrategia a seguir en la nueva ronda de negociaciones de la OMC, y un modo de mantener, o no perder, cuota en mercados internacionales (especialmente en un momento de fuertes importaciones de Extremo Oriente) de commodities34 (Trueba, 2003).

33 Los principales Reglamentos fueron: R (CE) 1251 al 1253/1999 sobre cultivos herbáceos (Comisión Europea, 1999b); R (CE) 1257/1999 sobre desarrollo rural (Comisión Europea, 1999c); R (CE) 1258/1999 sobre financiación de la PAC; y R (CE) 1259/1999 sobre ayudas directas (Comisión Europea, 1999d).

34 Se engloban dentro de la categoría de commodities, productos como los cereales, trigo, maíz, soja, oleaginosas, arroz, etc.


Los principales sectores afectados por la reforma fueron los herbáceos, carne de vacuno, leche y vino. Con las medidas introducidas la reforma continuó en la línea iniciada en 1992, al consistir fundamentalmente en una reducción de los precios de intervención de los principales productos, para que se aproximasen a los precios internacionales, lo que se compensó con un incremento de las ayudas directas parcialmente desacopladas, traduciéndose no en una contención del presupuesto sino en un aumento, ya que desvincular las ayudas de la producción tuvo su coste monetario. Así, los pagos compensatorios de 1992 se transformaron en ayudas directas por hectárea calculadas en función de los rendimientos medios históricos de cada región.

Como ejemplo, en el sector de la carne de vacuno se incrementaron las ayudas directas (por cabeza de ganado y edad) y se redujo el precio de intervención en un 20% entre el 2000 y 2002, favoreciendo una reducción del gasto destinado a esta partida que pasó del 20,75% del presupuesto total en agricultura de 1992 al 17,77% en el 2000. En los productos lácteos se produjo una disminución del precio de intervención para la mantequilla y la leche en polvo del 15%, en tres tramos iguales a partir del 2005-2006, manteniendo el régimen de cuotas hasta el 2007-2008, lo que supuso una reducción del gasto total del 13,57% en 1992 al 7,72% en el 2000. Sin embargo, el presupuesto de los cultivos herbáceos (ver Tabla 4) aumentó en un 11% con respecto al año 1992. En el 2000 fue de casi el 47% del presupuesto agrario, ya que si bien el precio de intervención se redujo en un 15% desde la campaña 2000-2001, en general la ayuda directa aumentó, quedando establecida en 63 euros/tm.

Tabla 4. Comparación de la distribución de los gastos del FEOGA-Garantía por sectores (1992 y 2000).

Gastos en 1992 Gastos en 2000

Sectores Mill. € % Mill. € %

Cultivos herbáceos 11.226 35,94 16.641 46,96Azúcar 2.000 6,40 1.996 5,63Aceite de oliva 1.767 5,66 2.190 6,18Frutas y hortalizas 1.234 3,95 1.654 4,67Vino 1.205 3,86 695 1,96Tabaco 79 0,25 975 2,75Productos lácteos 4.239 13,57 2.735 7,72Carne de vacuno, ovino y caprino 6.480 20,75 6.297 17,77Porcino, huevos aves 202 0,65 465 1,31Otros 2.804 8,98 1.790 5,05Total 31.236 100 35.438 100

Fuente: Romero et al. (2002).


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En la Tabla 4 se puede apreciar como la nueva PAC no redujo las desigualdades tradicionales por sectores, al reforzar el apoyo a cereales, oleaginosas y proteaginosas, frente a otros productos como las frutas y hortalizas o el vino.

Por otro lado, la medida de set-aside se mantuvo para cuando los productores solicitasen los pagos por superficie para cultivos herbáceos. La superficie de retirada debía representar una proporción del 10%, hasta el 2007, de la superficie por la que se solicitasen dichos pagos y podía realizarse bien sin estar sujeta a ningún compromiso plurianual o bien estando sujeta a dicho compromiso durante un periodo de al menos 5 años. Junto con lo anterior, existía una retirada voluntaria por encima del porcentaje obligatorio.

Los pagos directos quedaron además condicionados al cumplimiento de una serie de medidas de carácter medioambiental (eco-condicionalidad), recogiendo el Reglamento 1259/99 que los Estados miembros supeditarían los pagos directos a los requerimientos medioambientales que considerasen oportunos. Asimismo, eran los propios Estados miembros los que tipificaron las sanciones por el incumplimiento de dichos requisitos.

Los agricultores para poder percibir los pagos directos, junto con estos requerimientos medioambientales, debían cumplir con los condicionantes medioambientales establecidos en el Reglamento 1257/99 de ayuda al desarrollo rural.

En el Reglamento 1259/99 se incluyó, además, la modulación35, cuya meta era un reparto más equitativo de las ayudas comunitarias a favor de las explotaciones medianas y pequeñas. La modulación fue de aplicación voluntaria para los Estados miembros que podían reducir del importe de los pagos que correspondían a los agricultores hasta un 20% al año, cuando: 1) la mano de obra utilizada en la explotación no alcanzará determinados umbrales; 2) la rentabilidad global anual de sus explotaciones, medida en términos de margen bruto estándar, rebasaba unos límites impuestos por la autoridad nacional; o 3) el importe total de los pagos recibidos sobrepasaba unas cantidades máximas determinadas también por las administraciones nacionales. La cuantía reducida financiaría medidas de desarrollo rural.

35 En España se creo un grupo de trabajo sobre la modulación y se público en 1999 “Informe sobre la posible aplicación en España de la modulación de las ayudas directas”, donde se defendía un modelo basado en el volumen total de las ayudas corregido en función del empleo por explotación. Finalmente, la modulación no se aplicó.


En materia presupuestaria, el Consejo continuaba insistiendo en la austeridad, manteniendo controlados y estabilizados los gastos agrarios, al igual que en las dos reformas precedentes, conservando la cifra del 1,27% del PNB comunitario como límite de los ingresos. Para el 2001, el límite total de los créditos se estableció en 97.189 millardos de euros, lo que representaba el 1,19% del Producto Nacional Bruto (PNB). En agricultura el crecimiento del gasto se vio limitado al 74% del crecimiento del PNB comunitario, entre el año base, 1995, y el año del que se tratase.

En la Tabla 5 se pueden apreciar las perspectivas financieras de la partida agricultura y las acciones estructurales para el periodo 2000-2006, donde de forma cuantitativa se percibe la tendencia mencionada de reducción del presupuesto dirigido a la política agrícola de mercados en relación con el presupuesto general de la UE, disminuyendo del 40,4% en el 2000, al 35,7% en el 2006. Este descenso no se produce realmente por una disminución cuantitativa del presupuesto agrario dirigido a las medidas de precios y mercados, ya que éste aumenta ligeramente con respecto al periodo anterior e incluso dentro de este periodo (del 2000 al 2006 en 670 millones de euros), sino por comparación con el crecimiento del presupuesto total (de más del 15%).

Tabla 5. Perspectivas financieras para 2000-2006* (millones de euros, precios de 1999).

Fuente: Elaboración propia a partir de Comisión Europea (1999e). *15 antes de 2004; 25 países desde 2004.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

€ % € % € % € % € % € % € %

Agricultura 40.920 45,2 42.800 46,5 43.900 44,3 43.770 42,9 42.70 42,2 41.930 41,1 41.66 39,9

Mercados 36.62 40,4 38.480 41,8 39.570 39,9 39.430 38,8 38.410 37,9 37.570 36,8 37.290 35,7

Desarrollorural

4.300 4,7 4.320 4,6 4.330 4,3 4.340 4,2 4.350 4,3 4.360 4,3 4.370 4,1


32.045 35,4 31.455 34,1 30.865 31,1 30.258 29,6 29.595 29,2 29.595 29,0 29.170 7,9

Total Presupuesto

90.506 100 92.026 100 99.036 100 102.016 100 101.226 100 102.026 100 104.226 100

En la Tabla anterior se puede apreciar que presupuestariamente para la Política Agraria Común, la política de precios y mercados continuaba siendo lo fundamental.


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Igualmente, resulta destacable el nuevo reparto de tareas que se produjo entre la Administración comunitaria y los Estados miembros, pasando estos últimos a tener una mayor capacidad para decidir sobre criterios de reparto y determinación de prioridades.

La Agenda 2000 no se consideró ni por la propia Unión Europea una reforma definitiva, ya que se recogió la posibilidad de realizar una revisión de la misma en el 2002, para readaptar las medidas establecidas a posibles cambios de contexto o circunstancias. Como se verá seguidamente, de esta revisión nace la siguiente reforma de la Política Agraria Común.

2.2.4. La Revisión Intermedia de la Agenda 2000: nueva reforma de la PAC

Como se ha señalado anteriormente, en el contexto de la Agenda 2000 se estableció que en el 2002 se realizaría una revisión de la misma. En esa fecha se aprobó una comunicación (Comisión Europea, 2002b) de la Comisión al Consejo y Parlamento Europeo, donde se hablaba de realizar diversas modificaciones en la legislación vigente sobre Política Agraria Común, entre las que se incluían: disociación total de las ayudas directas respecto a la producción; generalización de la condicionalidad de las ayudas a criterios no productivos; y instauración de la modulación obligatoria a favor del desarrollo rural.

En octubre de ese mismo año, cuando todavía no se habían digerido las propuestas anteriores, en la Cumbre Europea de Jefes de Estado y Gobierno se acordó mantener el gasto agrícola hasta el 2006, según lo aprobado en los Acuerdos de Berlín, y se congeló dicho gasto para el período 2007-2013, decidiéndose su futura distribución entre los 25 países miembros tras la adhesión.

En enero de 2003, lo que en principio iba a ser la Revisión se convirtió en una reforma, al aprobarse una serie de propuestas legislativas de la Comisión (Comisión Europea, 2003c) que fueron debatidas por el Consejo de Ministros. En junio, concluyó el proceso con el acuerdo político del Consejo de Ministros de Agricultura en Luxemburgo, que dio lugar a los reglamentos36 que aplican la reforma, entrando oficialmente en vigor el 1 de febrero de 2005.

36 Entre los Reglamentos fundamentales se encuentran el R (CE) 1782/2003 (Comisión Europea, 2003d) sobre disposiciones comunes, que instaura determinados regímenes de ayuda a los agricultores; el R (CE) 1783/2003 (Comisión Europea, 2003e) que modifica el R (CE) 1257/1999 sobre ayuda al desarrollo rural a cargo del FEOGA; y el R (CE) 1784/2003 (Comisión Europea, 2003e) que establece la OCM en el sector de cereales.


Cabe preguntarse el porqué de esta transformación de la revisión en una reforma tras sólo cuatro años de la Agenda 2000. Para contestar a este interrogante de nuevo se plantean diferentes factores externos e internos que delimitan el entorno en el que se decidió ejecutar las modificaciones en el modelo de apoyo a la agricultura.

Entre los factores externos, una ampliación inminente donde a los ocho países de los PECOS se les sumaron Malta y Chipre en lo que ha supuesto la mayor ampliación en la historia de la UE, con la incorporación de 105 millones de habitantes (un incremento del 20%) y 58 millones de hectáreas de Superficie Agrícola Útil (un aumento del 33% con respecto a la situación anterior). En diciembre de 2002, en la Cumbre de Copenhague, se confirmó el cierre definitivo de las negociaciones de adhesión, entrando en vigor, para los diez nuevos estados comunitarios, el tratado de adhesión el 1 de mayo de 2004.

Esta ampliación es mucho más compleja y problemática que las anteriores debido a que nunca se había unido a la Unión Europea un grupo tan numeroso de países en una misma ampliación, contando con que las diferencias económicas entre los Estados miembros y los Estados candidatos tampoco han tenido precedentes. Además, los países incorporados son un grupo heterogéneo que muestran grandes diferencias entre sí, tanto históricas, culturales, sociales y económicas: dos islas del mediterráneo (Malta y Chipre), cuatro países de Europa central, antiguos satélites de la Unión Soviética (Polonia, Hungría, República Checa y Eslovaquia), una antigua república yugoslava (Eslovenia) y tres ex-repúblicas soviéticas en el norte de Europa (Estonia, Letonia y Lituania). Sin embargo, no sólo se ha de pensar en la ampliación a estos 10 nuevos Estados, sino también en los países que se vayan incorporando a medida que el proceso se extienda a Bulgaria y Rumania, y posiblemente a Croacia, e incluso a otros países balcánicos como la antigua Yugoslavia y Albania, o Turquía, cuya incorporación está muy lejana pero no deja de ser plausible.

El proceso de negociaciones de la OMC se ha ido llevando a cabo sin sorpresas, con el fracaso de la Conferencia Ministerial celebrada en Cancún en el 2003 y el intento de retomar las negociaciones desde el 2004. Año en que se aprobó un paquete de acuerdos marco donde se definió un marco para las “modalidades” del acuerdo final sobre agricultura, perfilándose fórmulas para reducir los obstáculos a la importación, las subvenciones a la exportación y la ayuda interna. La decisión incluyó que la próxima Conferencia Ministerial se celebraría en diciembre de 2005 en Hong Kong, China.

Respecto a esta última Conferencia Ministerial, la novedad funda-mental estribó en que los países en vías de desarrollo tomaron mayor


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protagonismo y fuerza. De la Conferencia de Hong Kong surgió una nueva Declaración Ministerial (OMC, 2005), donde tras ratificar los acuerdos de Doha y comprometerse a finalizar las negociaciones en el 2006, algo que no ocurrió, se alcanzaron varios acuerdos en materia de agricultura, aunque todavía dista de verse un acuerdo final factible, entre ellos:

– Ayuda interna: el recorte global se realizaría en tres bandas (de 0-10 miles de millones de dólares un recorte entre el 31 y 70%; de 10-60, entre el 53 y 75%; y más de 60, entre el 70 y 80%), situándose la UE en la banda superior. Además, desaparecería el compartimento azul;

– Competencia de las exportaciones: la eliminación total de las sub-venciones a la exportación, con propuesta de que sea antes del 2010;

– Acceso a los mercados: la hipótesis de unas cuatro bandas para estructurar los recortes arancelarios; y el establecimiento de un mecanismo de salvaguardia especial.

Con la Reforma de 2003, la UE pretendió mejorar su imagen en estas negociaciones. Massot (2004) estableció que con esta revisión, más las reformas de las OCMs del aceite de oliva, el algodón, el tabaco y el lúpulo, además de las de frutas y hortalizas, azúcar y vino, la Comunidad se podía permitir: i) reducir la caja ámbar entre un 50 y un 60%; ii) disminuir la caja azul de manera sustancial; y iii) reducir los volúmenes exportados mediante restituciones en un 21%. Sin embargo, otros autores como Sumpsi (2004) afirman que con todas estas modificaciones la UE podía ofertar un desmantelamiento total de la caja ámbar, azul y restituciones a la exportación, y una “apertura selectiva y controlada de las importaciones” que podría concretarse en una reducción general de aranceles.

Los compromisos comerciales contraídos por la Unión Europea con terceros países y la globalización de los mercados, propiciada en parte por la revolución tecnológica de los sistemas de producción y el transporte, también se convirtieron en elementos que se dejaron sentir de manera insistente en las tendencias liberalizadoras.

De hecho, en esta reforma y repitiendo argumento con respecto a las anteriores, la relevancia que adquieren las negociaciones multilaterales y la ampliación es tanta que se afirmó que la ampliación iba a ser el desencadenante de las perspectivas financieras para el periodo de programación a partir del 2007 y de las próximas reformas de las políticas comunes, mientras que el marco en el que éstas tendrán que encajar vendría determinado por la regulación multilateral y bilateral impuesta (Massot, 2001).


En este mare mágnum de negociaciones irrumpen con fuerza los factores internos. De nuevo, y al igual que ocurrió en 1992 y en la Agenda 2000, la búsqueda de legitimidad social de la PAC se convirtió en un elemento clave. Las crecientes demandas de la sociedad europea a favor de una agricultura sostenible, con un medio rural vivo, que contribuya a mantener un entorno natural conservado y no contaminado, garantizando el bienestar de los animales y la calidad y seguridad de los alimentos (Massot, 2003a) han supuesto renovadas exigencias de legitimidad frente a una PAC que sigue siendo productivista y no merma las diferencias sectoriales. Junto con esto, el elevado peso que continuó teniendo el gasto agrícola en el presupuesto comunitario ha sido de nuevo clave para impulsar la reforma.

Además, en el panorama político se sucedieron importantes aconte-cimientos a nivel comunitario, como el nuevo Parlamento surgido de las elecciones de 2004 y la nueva Comisión Europea constituida en noviembre de ese mismo año, con la inclusión del nombramiento de un nuevo comisario de Agricultura (Marianne Fisher Boel) que debía aplicar la reforma diseñada por el antiguo comisario Fischler. A lo que se unió, el comienzo de las negociaciones sobre los fondos estructurales para el periodo 2007-2013 y sobre las nuevas perspectivas financieras.

Los objetivos propuestos en la Revisión Intermedia de 2003 fueron: a) incremento de la competitividad de la agricultura de la UE; b) promover una agricultura sostenible, orientada al mercado y una mejor justificación del gasto público en este sector; y c) potenciar el desarrollo rural, como medio para fomentar el equilibrio territorial y social, la conservación del medioambiente, del paisaje y del patrimonio cultural, cumpliendo con las nuevas demandas sociales.

En definitiva, se trata de tres objetivos generales, la competitividad, sos-tenibilidad y potenciación del desarrollo rural, repetidos a lo largo del tiempo.

Acerca de las medidas diseñadas, dos fueron las más significativas, por una parte el pago íntegro de las ayudas se condicionó al cumplimiento de una serie de requisitos legales de gestión y de buenas condiciones agrarias y medioambientales, es decir, cualquier ayuda dirigida al sector agrario quedaba supeditada a aspectos ambientales y, por otro lado, la creación del sistema de pago único.

En el caso de los requisitos legales de gestión es el Reglamento 1782/2003 (Comisión Europea, 2003d) en su Anexo III, el que especificó las 18 directivas y reglamentos a cumplir en materia de medioambiente37, salud

37 En materia de medioambiente a partir del 1 de enero de 2005 se han de cumplir las siguientes directivas: 79/409/CEE, 80/68/CEE, 86/278/CEE, 97/676/CEE, 92/43/CEE.


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pública, sanidad de los animales, identificación y registro de animales38, cuestiones veterinarias y fitosanitarias y bienestar animal39.

En las buenas condiciones agrarias y medioambientales, la UE estableció un marco general en dicho reglamento en su Anexo IV, y eran los Estados miembros los que tuvieron que elaborar para cada país su propio código de mínimos requerimientos a cumplir por los agricultores y ganaderos, lo que definió los derechos de propiedad en manos de los agricultores con respecto al suelo, agua y aire, siendo las cuestiones marco:

• La erosión del suelo: cobertura mínima del suelo, ordenación mínima de la tierra y terrazas de retención.

• Materia orgánica del suelo: requisitos sobre mantener los niveles de materia orgánica mediante normas de rotación de cultivo y gestión de rastrojos.

• Estructura del suelo: mantener la estructura del suelo mediante la utilización de maquinaria adecuada.

• Nivel mínimo de mantenimiento, evitando el deterioro de los hábitats: niveles mínimos de carga ganadera, protección de los pastos permanentes, mantenimiento de particularidades topográficas y prevención de la invasión de vegetación indeseable en terrenos de cultivo.

No ha dejado de ser criticado que la UE estableciera únicamente un marco general y que realmente fueran los Estados miembros los que determinasen los requisitos ecológicos para poder cobrar las ayudas, lo que se tradujo en diferencias entre Estados. De modo que, en un país para cobrar la misma ayuda se han tenido que aplicar y cumplir unas medidas menos restrictivas que en otros países.

En el caso de incumplimiento, siempre que la penalización fuese atribuible directamente al agricultor individual, se procedía a reducir o anular los pagos directos anuales a dicho productor. La penalización, que podía ir desde el 1% hasta la pérdida total de la ayuda, se ha estimado en función de la gravedad y persistencia del incumplimiento.

38 En materia de salud pública, sanidad de los animales, identificación y registro de animales a partir del 1 de enero de 2005 se han de cumplir la directiva 92/102/CEE, así como los Reglamentos 2629/97, y 1760/2000. Desde el 1 de enero de 2006 las directivas: 91/414/CEE, 96/22/CEE, 85/511, 92/119, 2000/75; y los Reglamentos 999/2001 y 178/2002.

39 En materia de bienestar animal a partir del 1 de enero de 2007 se han de cumplir las siguientes directivas: 91/629/CEE, 91/630/CEE y 98/58/CEE.


Se continuó con la reducción de algunos precios de intervención40, pero entre lo más destacable se encontró la aprobación del desacoplamiento total41 de las ayudas (disociación total de la producción de las ayudas directas), calculado sobre la base del montante de ayudas percibido durante el periodo de referencia 2000-2002 y con umbrales por Estado, obligatorio desde el 1 de enero de 2005 (los países que necesitasen de un periodo transitorio lo implantaron a partir del 31 de diciembre de 2005 o el 31 de diciembre de 2006). Este concepto de desacoplamiento presentado por la Comisión introdujo la novedad de la disociación parcial horizontal, aplicable por los Estados en caso de que considerasen que la desvinculación total podía implicar el abandono de la producción. De modo que, cada Estado42 eligió entre la opción de desvincular completamente las ayudas o disociarlas solo parcialmente (regionalización), bajo la forma de porcentajes, a fin de mantener cierta capacidad de regulación de los mercados. Así, se originó el pago único por explotación que integró la parte acoplada y desacoplada (herbáceos, carne de vacuno, ovino y caprino, lácteos, leguminosas, arroz, semillas, forrajes desecados, fécula de patata y las ayudas regionalizadas). Estos nuevos pagos fueron calificados como ayudas a la renta, al estar exentos de la obligación de producir para poder cobrarlos, lo que permite integrarlos en la caja verde de la OMC.

El pago único por explotación se dividió en derechos por hectárea, que pueden ser vendidos o arrendados a otros agricultores, sin necesidad del traspaso de propiedad, dentro del mismo Estado miembro.

Se debe destacar, también, el mantenimiento de las cuotas lácteas hasta la campaña 2014 - 2015, aplicándose un incremento anual de las cuotas del 0,5% en el 2006, 2007 y 2008.

40 Como ejemplo de reducción de precios de intervención, para los cereales su precio de intervención disminuyó un 5%, situándose en 95,35 €/tm. a partir de la campaña 2004-2005, pasando a ser su ayuda directa de 66 €/tm. En el sector del arroz se redujo en un 50% (150 €/ha.), aumentando las ayudas directas a 177 €/ha. Para el sector lácteo, se disminuyó el de la leche en polvo desnatada en un 15% entre los años 2004-2006, y para la mantequilla en un 7% en dicho periodo y un 4% en el 2007; entre el 2004 y 2007 los productores han podido optar a una prima láctea. La ayuda a los productores de proteaginosas ha sido de 55,57 €/ha. con una superficie máxima garantizada de 1.400.000 hectáreas.

41 Para diversos productos se ha permitido la desconexión parcial de las ayudas, es decir mantener una parte del pago asociado a la producción, como ejemplo, para los herbáceos se ha permitido mantener el 25% de los pagos bajo un sistema asociado a la producción o hasta un 40% de la prima del trigo duro; en ovino y caprino, el 50% de las primas asociadas al número de cabezas de ganado; en carne de vacuno, se han dado tres alternativas, bien mantener el 100% de la prima al sacrificio y el 40% por vaca nodriza, o el 100% de la prima a la vaca nodriza o el 75% de la prima especial a los bovinos machos.

42 En España la plena aplicación de la Revisión Intermedia de la PAC, con la implantación del pago único, ha comenzado el 1 de enero del 2006. Además, por decisión nacional, se aplicará utilizando en la mayor parte de los casos el mínimo desacoplamiento que permite la reforma tratada.


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Además los Estados miembros han tenido la posibilidad de regionalizar el pago único por explotación. Los importes de dicho pago, una vez divido los límites nacionales por regiones o autonomías, se han ido revisando de forma progresiva o bien de forma inmediata pudiendo: 1) crearse un pago uniforme sobre el total de las hectáreas elegibles de la región, incluyendo aquellos agricultores que no entran dentro del pago único; 2) realizar una redistribución parcial del importe asignado regionalmente, dividiéndolo por las hectáreas correspondientes; 3) revisar los niveles de pagos según sean tierras de cultivo o pastos permanentes; 4) adelantar la integración de las primas lácteas dentro del pago disociado; y 5) regionalizar el régimen de retirada de tierras.

En el cómputo del derecho de ayuda por superficie no se incluían las hectáreas que hayan sido retiradas de la producción de forma obligatoria, pero se estableció un derecho de ayuda siempre que la retirada de tierra de la producción fuera superior a 0,1 ha., excepto por razones justificadas medioambientalmente. Las tierras que se hayan dejado sin producir se mantienen en buenas condiciones agrarias y medioambientales y no se pueden destinarse a ningún uso agrario. De este modo, los productores se han visto obligados a retirar un 10% de la superficie sembrada con cultivos herbáceos para las campañas 2005/2006 y 2006/2007, aunque aquellos productores de cereales que no superasen las 92 tm. de producción no deben realizar esta retirada, obteniendo un pago por retirada de tierra calculado en función de referencias históricas y separados de la prima única por explotación. Asimismo, los agricultores también pueden retirar de forma voluntaria un porcentaje mayor, teniendo derecho a un pago por retirada voluntaria.

Así, se ha pasado de los pagos por hectárea creados en 1992 como pagos compensatorios por la reducción de precios institucionales, a un pago único que prolonga esa compensación y hace que surjan dudas sobre la finalidad exacta de los mismos, al resultar difícil explicar una compensación que es otorgada indefinidamente (Antón, 2004).

Se debe hacer mención, asimismo, del principio de flexibilidad que se ha aplicado en lo referente a las decisiones que pueden ser adoptadas por los Estados, respecto a las fechas de entrada en vigor, los niveles de disociación, y la posibilidad de regionalizar el nuevo régimen, pudiendo incluso redistribuir los pagos disociados atribuidos a priori a los agricultores en base a las referencias históricas (Massot, 2004).

Otra medida a implantar obligatoriamente a partir del 2006 y que levantó polémica, ha sido la modulación, aplicada para todos los importes de los pagos directos que se concedan en un año determinado a un agricultor de un Estado miembro. En la propuesta de modulación se establecieron tres tramos en función de la cuantía de las ayudas recibidas, siendo el destino


de los fondos modulados el desarrollo rural (hasta un 6%) y las futuras reformas de los mercados agrarios (hasta un 13%). Sin embargo, y en parte debido a las amplias críticas, los porcentajes de modulación que finalmente se han empleado han sido los mismos independientemente de la cuantía de la ayuda, siempre a partir de 5.000 euros. Estos porcentajes han sido de un 3% en el 2005, un 4% en el 2006 y un 5% desde el 2007 y hasta el 2012. Los importes obtenidos a través de esta medida se han destinado a sufragar las medidas de desarrollo rural que financia la sección Garantía del FEOGA. Del mismo modo, todo Estado miembro recibe al menos el 80% de sus fondos de modulación y el 20% restante se redistribuye a nivel comunitario (según superficie agraria, empleo y PIB per capita).

En el proceso de extender la reforma a sectores no alcanzados en el 2003, en abril del 2004 la UE decidió reformar las ayudas a los sectores del tabaco, aceite de oliva y aceitunas de mesa, algodón y lúpulo, siguiendo la dirección marcada por la Revisión Intermedia. En estos cuatro sectores, una parte de los pagos vinculados a la producción se ha convertido en un pago único disociado. De este modo, el tabaco ha disociado el 40% de sus ayudas, el aceite de oliva el 60%, el algodón el 65%, mientras que las ayudas al lúpulo se disociarán totalmente de la producción.

A finales del 2005 se alcanzó un acuerdo para reformar la OCM del azúcar, que recogió la reducción de su precio de garantía en un 36% en cuatro años a partir de la campaña 2006/2007, el aumento de las cuotas y el de las ayudas directas. Además, en octubre del 2006 se presentó la propuesta para la reforma de la OCM de frutas y hortalizas, y en el 2008 la de vino.

Asimismo, en enero del 2006 ha entrado en aplicación un amplio cuerpo legislativo en materia de alimentación destinada al consumo humano y animal, en relación con temas de higiene y control alimentario, criterios microbiológicos, etc., que pretende armonizar y garantizar la seguridad alimentaria.

La disciplina financiera ha continuado siendo un aspecto fundamental en la planificación agraria de la UE. En los Acuerdos de Berlín, como se ha comentado previamente, se congeló el gasto agrario para el período 2007-2013 (incremento de un 1% exclusivamente) al nivel del 2006, año en que la PAC ha supuesto un 45% del presupuesto total comunitario. Así, para garantizar que los importes de estas medidas respetasen los límites fijados a partir del 2007, se ha establecido un sistema de ajuste de los pagos directos cuando las previsiones señalen que superan los topes anuales fijados por la Comisión.

El marco financiero propuesto por la Comisión Europea para el periodo 2007-2013, marcado por la ampliación a 25 de la UE y que supone


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el 1,24% del PNB, se puede ver en la Tabla 6, donde destaca el cambio de nomenclatura y aspectos que abarcan cada partida. La agricultura forma parte de la rúbrica 2 sobre “Desarrollo Sostenible y Protección de los Recursos Naturales”, junto con el desarrollo rural.

En la Tabla 6 se aprecia como a lo largo de este periodo está previsto que el presupuesto total de la rúbrica 2 aumente unos 3.000 millones de euros, llegando a suponer en el 2013 el 40% del presupuesto comunitario, mientras que la parte destinada a los gastos de mercado y pagos directos debe reducirse en unos 2.500 millones de euros, de acuerdo con el objetivo de disciplina presupuestaria y contención de gastos de la PAC.

Tabla 6. Marco financiero para 2007-2013 (millones de euros, precios de 2004).

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

€ % € % € % € % € % € % € %

Crecimiento sostenible

51.267 42,4 52.415 43,1 53.616 43,7 54.294 44,1 55.368 44,6 56.876 45,3 58.303 45,8

Desarrollosostenibley protecciónde recursos naturales

54.985 45,5 54.322 44,7 53.666 43,7 53.035 43,1 52.400 42,2 51.775 41,2 51.616 40,6

Agricultura(Mercadosy pagosdirectos)

43.120 35,7 42.697 35,1 42.279 34,4 41.864 34,0 41.453 33,4 41.047 32,6 40.645 31,9

Total Presupuesto

120.702 100 121.473 100 122.564 100 122.952 100 124.007 100 125.527 100 127.091 100

Fuente: Elaboración propia a partir de Comisión Europea (2006a).

En 2005, el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola, sección Garantía cambió de nombre a Fondo Europeo de Garantía Agrícola (FEAGA), cuya finalidad es financiar las medidas de mercado, los pagos directos y otras medidas como el control veterinario o los gastos relativos a los mercados de pesca, creándose, además, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER)43, para financiar las medidas de desarrollo rural (Comisión Europea, 2005a). Ambos, entraron en vigor el 1 de enero de 2007,

43 El organismo pagador del FEAGA y FEADER en España es el FEGA (Fondo Español de Garantía Agraria).


debiendo acogerse a los límites y planificación presupuestaria previamente aprobada en la normativa comunitaria.

La actividad política que ha seguido desplegándose en torno a la PAC, tanto en su planificación financiera44 como en el diseño de sus ayudas45, hace pensar que en los próximos años los instrumentos tendrán de nuevo que adaptarse a la realidad que se dibuje.

En 2005, la Comisión planteó la necesidad de simplificar la PAC, haciéndola más transparente, fácil de entender y menos burocrática. Esta simplificación pretende ser tanto de carácter técnico, revisando el marco legal y los procedimientos administrativos, como de carácter político, reduciendo su complejidad mediante la mejora de los instrumentos de ayuda agraria y desarrollo rural (Comisión Europea, 2005b). Massot (2007) recoge como medidas de la simplificación política que la Comisaria de Agricultura, Fischer-Boel, ha ido exponiendo con vistas al periodo 2008/2013, las siguientes: i) un único modelo de disociación, de carácter total y uniforme para los 27 países miembros46; ii) una nueva legitimidad de los pagos disociados, asentándolos sobre hándicaps territoriales y/o de competitividad, compensando los sobrecostes por el suministro de bienes y servicios públicos; iii) una redefinición del gasto agrario mediante la modulación y la imposición de techos máximos de ayuda a la explotación; iv) una eliminación de las restituciones a la exportación y supresión de las medidas de regulación de los mercados que aún se mantienen; v) una dotación de mecanismos de gestión de crisis y riesgos, frente a las fluctuaciones en los precios y rentas; y vi) un probable adelgazamiento (“slimmer CAP”) de los niveles de apoyo agrario.

La Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural, en un plan de acción diseñado en octubre de 2006, también recogió la necesidad de llevar a cabo una revisión del marco legal en el que se encuadra la PAC, para ayudar y facilitar a los agricultores, la industria agroalimentaria y la sociedad en general el manejo y comprensión de esta política. Para ello, se ha considerado fundamental: i) simplificar la legislación de la PAC relativa al medioambiente, sin cambiar las líneas de política, extendiendo la aproximación horizontal iniciada en el 2003, y proporcionando un conjunto armonizado de normas en la política de mercados sin cambiar la sustancia

44 A nivel comunitario se está hablando de priorizar investigación e innovación, educación, medioambiente y una política de energías, con la necesidad de reducir los créditos asignados a los mercados agrarios.

45 Existe un debate abierto sobre la limitación de las ayudas a un máximo por explotación, exigida por Reino Unido y Alemania, y la solicitud del Reino Unido de una reforma del presupuesto comunitario para reducir el gasto agrario a favor de las política que promuevan la competitividad y la investigación y el desarrollo. O la última propuesta de que la PAC sea cofinanciado en un 10% por los Estados Miembros.

46 El 1 de enero de 2007, se hizo efectiva la incorporación a la UE de Rumanía y Bulgaria.


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de la existencia de los mecanismos e instrumentos; y ii) reducir los costes administrativos para los agricultores. Dichas recomendaciones han sido integradas en la nueva reforma de la PAC, que se ha llevado a cabo en el 2008, denominada “Chequeo Médico de la PAC” (“CAP Health Check”).

Con la “CAP Health Check”, las autoridades comunitarias han querido reflexionar sobre el futuro de la Política Agraria en la Comunidad más allá de 2013, afirmando que “esta revisión modernizará, simplificará y racionalizará la PAC y eliminará las restricciones impuestas a los agricultores, ayudándolos así a reaccionar mejor ante las tendencias del mercado y a hacer frente a las nuevas dificultades” (Comisión Europea, 2008b).

Las modificaciones propuestas y aprobadas (Comisión Europea, 2008a y 2008b) han sido fundamentalmente:

1. Los pagos directos no disociados se disociarán totalmente y se trasferirán al régimen de pago único (excepto las ayudas a las vacas nodrizas y las primas por ganado ovino y caprino), estableciendo un límite mínimo de 250 euros a las ayudas, por debajo del cuál no se podrán cobrar. Al igual que en la reforma anterior, la ayuda a los agricultores dependerá del cumplimiento de una serie de normas en materia medioambiental, bienestar de los animales y calidad de los alimentos (condicionalidad), pero dichas normas se simplificarán.

Respecto al porcentaje de modulación se incrementará al 10 % para 2012. La financiación obtenida por esta vía podrá ser utilizada por los Estados miembros para reforzar programas en los ámbitos del cambio climático, energías renovables, gestión del agua, biodiversidad e innovación ligada a los temas anteriores, así como para medidas de acompañamiento en el sector lácteo. La UE cofinanciará este dinero en un porcentaje del 75 % (el 90 % en las regiones de convergencia en donde el PIB medio sea más bajo).

Los Estados miembros, al igual que en el 2003, también pueden reservar el 10 % de sus topes presupuestarios nacionales de los pagos directos para su uso en medidas ambientales o de mejora de la calidad y la comercialización de los productos. Pero a partir del Chequeo Médico esta posibilidad se hace más flexible, al poder emplear el dinero en cualquier sector, utilizándose para ayudar a los agricultores que producen arroz, leche, carne de vacuno, caprino y ovino cuando se encuentren en regiones desfavorecidas o en tipos vulnerables de actividades agrarias (artículo 68).

2. Las cuotas lácteas aumentarán en un 1% anual entre 2009/10 y 2013/14 hasta desaparecer en abril de 2015.


3. Se suprime el set-aside o retirada de tierras obligatoria.

4. Se reemplazaran las 21 OCMs existentes por una única OCM, con unos 200 artículos para regular el conjunto de los productos agrarios y ganaderos.

5. La Política de Desarrollo Rural recibirá financiación complementaria de la modulación obligatoria, debiendo potenciar los esfuerzos dirigidos a aportar las materias primas necesarias para la producción de bioenergía y seguir reduciendo las emisiones de gases de efecto invernadero; a la gestión sostenible del agua; y a frenar el declive de la biodiversidad antes de 2010. Además, se permitirá a los Estados miembros, que aplican el régimen de pago único, que usen el dinero no gastado de su dotación nacional para medidas del artículo 68 ó para que lo transfieran al Fondo de Desarrollo Rural.

Las ayudas a la inversión para los jóvenes agricultores aumentarán de 55.000 a 70.000 euros.

Las modificaciones planteadas en el “Chequeo médico” pueden no resultar las idóneas en función del acuerdo final derivado de la Ronda de Doha de la OMC, que se espera concluya próximamente, desconociéndose todavía el resultado final y cómo afectara a la regulación agraria comunitaria.

2.3. La Política de Desarrollo Rural en la Unión Europea: nacimiento y consolidación

Dentro de la Política Rural Europea, se va a comentar la Política de Desarrollo Rural (PDR), efectuando, en primer lugar, un recorrido por diferentes medidas de la Política de estructuras agrarias, que se consideran antecedentes de la misma, pasando seguidamente a exponer el nacimiento de la PDR como segundo Pilar de la PAC y su ulterior avance.

2.3.1. Primera etapa: de la aparición de la Política de Estructuras Agrarias a la primera reforma de los Fondos Estructurales

El primer paso de la política de estructuras agrarias fue dado, en 1964, con la creación del instrumento financiero denominado FEOGA Sección Orientación, que se escindió de la PAC. Pese a la instauración de dicho fondo, todavía no existía una verdadera política común de estructuras agrarias. Los hechos más relevantes que influyeron en su nacimiento, se produjeron en la segunda mitad de la década de los sesenta, y fueron la publicación del Informe sobre los problemas regionales en 1965, la creación de la Dirección General de Política Agraria en 1967 y la elaboración del Plan


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Mansholt en 1968. A estos acontecimientos se les unieron las adhesiones de Irlanda y Reino Unido, que sumaron fuerzas a las preocupaciones italianas para dar prioridad a la solución de problemas relacionados con la baja renta per capita y el elevado desempleo de las zonas agrarias y áreas sometidas a la reconversión industrial.

Respecto al Plan Mansholt, es considerado el primer intento serio de implantar una política estructural coordinada, pero la oposición que despertó y su elevado coste hicieron que no se aprobara, surgiendo hasta la década de los ochenta una serie de directivas y reglamentos sueltos.

Las primeras tres directivas, que consideraron algunas recomendaciones del Mansholt, fueron adoptadas en 1972, y se destinaron a la modernización de las explotaciones agrarias; a la incentivación al cese de la actividad agraria; y a la información y cualificación profesional47 de los agricultores.

Posteriormente, apareció la Directiva CE/268/75 (Comisión Europea, 1975) sobre ayudas para agriculturas de montaña y zonas desfavorecidas, donde se instauraron las primeras indemnizaciones compensatorias, flexibilizando las condiciones necesarias para beneficiarse de una ayuda directa a la renta. Su finalidad era compensar el menor nivel de ingresos agrarios en zonas con condiciones naturales desfavorables, o con especial relevancia de la agricultura por su contribución a la conservación del paisaje natural. Por primera vez, apareció cierta lógica territorial en la política de estructuras agrarias, canalizando de forma indirecta las preocupaciones medioambientales. Ceña (1992) y Viladomiu (1994) afirmaron que esta medida incorporó un aspecto más social a la PAC y supuso un germen del reconocimiento del “papel territorial de la agricultura”. De hecho, se ha considerado que en esta Directiva se recogían los antecedentes de los objetivos no productivos de la agricultura, e incluso que es el embrión de la PDR, ya que, por primera vez se establece que la sociedad está dispuesta a pagar para que los agricultores no se vayan de las zonas rurales.

Sumpsi (1994) señaló que tras la creación de las Indemnizaciones Compensatorias de Montaña (ICM), la PAC entró en un lento proceso de consideración de objetivos sociales, primero, y medioambientales, después. Fruto de este proceso nacieron las Operaciones Integrales de Desarrollo (OID), los Planes Integrados Mediterráneos (PIM), que introdujeron el enfoque multisectorial, la programación plurianual y la coordinación de los distintos fondos, y las medidas regionales en acciones de trasformación y comercialización.

47 Directivas 72/150 a 161/CEE (Comisión Europea, 1972).


En 1985 las directivas socioestructurales de 1972 son sustituidas por el Reglamento (CE) 797/85 sobre la mejora de la eficiencia de las estructuras agrarias, concediéndose ayudas a las explotaciones que no contribuyeran al exceso de producción y diversificasen sus productos, redujeran costes de explotación, promocionasen una mejor calidad de los bienes, etc., además de financiar inversiones realizadas con fines medioambientales (Comisión Europea, 1985b).

Ese mismo año aparece el Libro Verde de la agricultura (Comisión Europea, 1985a), en el que se definió el marco de la evolución de la agricultura europea en el horizonte del año 2000 y consideró la necesidad de un cambio en la política agraria. En dicho informe la Comisión plantea por primera vez que la PAC debe abordar cuestiones como el mantenimiento del tejido social de las regiones rurales y proteger las posibilidades de empleo de la agricultura, apuntando, asimismo, la necesidad de comenzar a considerar qué prácticas agrarias eran nocivas para la naturaleza. De este modo, el Libro afirma que “resulta cada vez más evidente que el papel de la agricultura consiste no sólo en garantizar las funciones estratégicas, económicas y sociales, sino también en conservar el entorno rural”, lo que supone un nuevo discurso, al sustituir el enfoque del desarrollo agrario por el del desarrollo rural.

Con el Reglamento 1760/87 sobre reconversión y extensificación de la producción, se abrió la puerta a la jubilación rural y a la cofinanciación comunitaria, ya que por primera vez para este tipo de medidas, se instaura la participación de la Comunidad como máximo en un 25% del presupuesto de las actuaciones (Comisión Europea, 1987). Además, supuso la eliminación de los límites que hasta ese momento se imponían a las ayudas nacionales dirigidas a la mejora y protección del medio ambiente.

Estas medidas se acompañaron desde mediados de los ochenta por ciertas novedades en las políticas de mercados (ver apartado 2.2.). Se comenzó, así, a tomar conciencia real de las externalidades negativas y el elevado coste derivado de la Política Agraria Común, y también fue en ese momento cuando el papel tradicional de suministrador de alimentos del campo comenzó a deslegitimarse, en un contexto de mercados saturados y amplios excedentes de diversos productos agrarios. Así, la PAC entró en crisis, y con ella el sistema de ayudas y apoyos a la agricultura, planteando una redefinición de las políticas agrarias y rurales. Todo esto potenció aún más los importantes problemas de despoblación, desvertebración de su sociedad, aislamiento del progreso económico e incluso cultural, que ya tenían las áreas rurales y erosionó una actividad, la agraria, que supone una de las bases económicas principales de las regiones rurales (Tió, 1994). Para autores como Ramos y Romero (1993), el hecho de que estos


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problemas comenzaran a afectar a los residentes de las urbes, fue el desencadenante para prestarles atención y reclamar y asignar nuevas funciones a la agricultura.

Aún así, en la Reforma de la PAC de 1988 no se introdujeron aspectos realmente vinculantes para el desarrollo rural, pese a que se implantaron algunas medidas de carácter socioestructural. Aspectos que se incorporaron en la reforma de los Fondos Estructurales de ese mismo año.

Esta primera reforma de los Fondos Estructurales, que hasta ese momento se habían caracterizado por su dispersión, se llevó a cabo con la finalidad de convertirlos en instrumentos de desarrollo económico, es decir querían dotarlos de un carácter integrado, de complementariedad y de cooperación. Entre sus planeamientos se incorporó la necesidad de llevar a cabo una política de desarrollo rural en muchas zonas de la Comunidad, siendo el objetivo del desarrollo rural, explícita e implícitamente, uno de los prioritarios de sus futuras intervenciones. También, recogieron la financiación de inversiones realizadas con fines medioambientales en la agricultura y la obligatoriedad de que todas las inversiones ejecutadas a cargo de los Fondos Estructurales cumplieran con las disposiciones comunitarias en materia de medioambiente.

Así, para el primer periodo de programación (1989-1993) se definieron cinco principios fundamentales y se concentraron las inversiones en cinco objetivos prioritarios, apareciendo directamente vinculados con el desarrollo rural el Objetivo 1 (fomento del ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas), el 5a (adaptación de las estructuras agrarias a la reforma de la PAC) y el 5b (fomento del desarrollo rural) 48.

Entre las medidas que se podían aplicar con arreglo a los objetivos 1 y 5b, financiadas por el FEOGA-O, Fondo Europeo para el Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Social Europeo (FSE), se incluían medidas de desarrollo rural sobre: diversificación de la actividad agraria y la promoción de productos locales típicos; protección de los recursos naturales y el medio ambiente (por ejemplo, el mantenimiento de los sistemas de vida tradicionales en las zonas de montaña, medidas de lucha contra la erosión, etc.); fomento de pequeñas y medianas empresas y desarrollo de turismo rural, formación de mano de obra, y mejora de las infraestructuras básicas de las zonas rurales.

48 El resto de objetivos fueron: Objetivo 2. Reconversión de regiones fronterizas o fuertemente afectadas por la crisis industrial. FEDER y FSE; Objetivos 3 y 4. Lucha contra el desempleo de larga duración y facilitar la inserción laboral de los jóvenes. FSE.


Mediante el Objetivo 5a se financiaban ayudas para la inversión en explotaciones agrarias, subsidios para una agricultura compatible con el medio ambiente en zonas sensibles desde el punto de vista medioambiental, regímenes de extensificación y retirada de tierras, fomento del uso no alimentario de las cosechas agrícolas, etc.

Del presupuesto de 58.300 millones de ecus-euros dirigidos a los Fondos Estructurales, 400 millones se destinaron a la iniciativa comunitaria LEADER I49 (Comisión Europea, 1991c) aplicable para el periodo de 1991-1993. Se trató de un instrumento de carácter horizontal que permitía que la Comisión, de forma independiente, completase las medidas de desarrollo regional planificadas por los Estados miembros y recogidas en los Marcos Comunitarios de Apoyo, los cuales debían ser presentados para poder optar a los recursos de los Fondos Estructurales.

Así, la Comisión, a través de esta iniciativa comunitaria, tenía como objetivo aplicar soluciones innovadoras a favor del desarrollo rural, considerando a las comunidades rurales como los actores más capacitados para identificar sus propios recursos y valores, en aquellas zonas subvencionables por los Objetivos 1 y 5b de la reforma de los Fondos Estructurales. El programa LEADER, mediante la generación de experiencias piloto y efectos demostrativos en el campo del desarrollo rural, pretendía la reducción para los habitantes de estas zonas de las disparidades entre sus niveles de renta y bienestar y los de las regiones desarrolladas, mediante la diversificación de la actividad productiva, el incremento del empleo, el aumento del valor añadido, la protección del medio ambiente, la armonización de sus funciones productivas y recreativas, o la adecuación de la formación profesional como modo de desarrollo. En definitiva, se trataba de impulsar los recursos potenciales endógenos, diversificar las actividades económicas y crear fuentes de renta complementarias en territorios rurales.

La iniciativa comunitaria adquirió relevancia por su aportación teórica y lo novedoso de su planteamiento, al caracterizarse por ser: i) un enfoque territorial descentralizado, integrado y ascendente (“bottom-up”), estableciendo una relación entre los sectores de actividad y apoyándose en un planteamiento que permitía a los agentes locales tomar parte en las decisiones; ii) la movilización de las poblaciones, garantizando el equilibrio entre los conocimientos, las oportunidades y las necesidades de toda la población, lo que a largo plazo debía ayudar a la definición de nuevas identidades territoriales o a su reconstrucción; iii) la unificación de

49 Liaisons Entre des Activités de Développement de l´Economie Rurale.


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los agentes locales de un territorio, favoreciendo la creación de nuevas estructuras de asociación y gestión local, facilitando el desarrollo de nuevas formas de organización colectiva, de organización de los conocimientos y de organización política; y iv) la posibilidad de concretar ideas potenciales y a menudo sin posibilidades de financiación.

La Comisión a partir de las propuestas de los países miembros, seleccionó unos 217 Grupos de Acción Local dentro de las zonas sub-vencionables de la Comunidad.

La evaluación de esta primera etapa del programa LEADER mostró una mejora en los mecanismos financieros y operativos de las pequeñas y medianas empresas de las zonas rurales donde se aplicó, con una movilización de capitales privados para invertir en los diferentes proyectos, además de la emergencia de nuevos actores locales que podían decidir a ese nivel con un gran margen de maniobra, y una importante presencia de mujeres y asociaciones rurales en los procesos de desarrollo. En cambio, hubo una escasa participación de los agricultores, a los que se dirigieron pocas medidas, sintiéndose excluidos de estas nuevas dinámicas económicas, así como una concentración de los proyectos en las regiones más dinámicas y unas dificultades administrativas para gestionar una medida tan novedosa.

De modo que, hasta el año 1993, fin del periodo de implementación de los Fondos Estructurales, las medidas descritas son las que se aplicaron a los entornos rurales desde la Política de Estructuras, produciéndose un importante avance con la coordinación simultánea de los tres Fondos que hasta ese momento habían actuado de forma independiente. Así, con la importancia adquirida por el desarrollo rural dentro de la Política de Cohesión y la incorporación de medidas socioestructurales en la PAC, como se verá a continuación, se entrará en una etapa de consideraciones rurales.

2.3.2. Segunda etapa: del Futuro del Mundo Rural a las Medidas deAcompañamiento de la PAC

En julio de 1988 apareció una importante comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, titulada El Futuro del Mundo Rural (Comisión Europea, 1988a), donde se realizó un análisis de los riesgos a los que se enfrentaba la agricultura europea, aportando una primera tipología de zonas rurales. Dicho documento va a ser determinante en la construcción de la política rural europea, siendo una referencia clave. Es un documento de análisis, reflexión y propuesta, que estableció por primera vez un diagnóstico de la situación, e implicó un avance en la concepción sistémica del desarrollo rural. En éste se recogieron tres problemas característicos del mundo rural:


– La presión del mundo moderno. Se trataba de un conflicto en la utilización del suelo en un contexto de intereses opuestos relacionados con la transformación del paisaje, el debilitamiento del equilibrio ecológico, la parcelación del espacio rural debido a la construcción indiscriminada y la sobrecarga provocada por el turismo, que se daba especialmente en regiones cercanas a grandes aglomeraciones o con fácil acceso a ellas.

– La decadencia rural. Problema sustentado en la falta de desarrollo y diversificación económica de numerosas regiones rurales, especialmente en la periferia mediterránea.

– Las zonas muy marginadas y de difícil acceso. Áreas de montaña y ciertas islas caracterizadas por la decadencia rural, el despoblamiento y el abandono de tierras, en zonas donde las posibilidades de diversificación económica eran muy limitadas, siendo el problema mantener a la población con el fin de proteger el entorno y preservar el espacio rural.

A partir de dichos problemas, el documento extrajo la posibilidad de implantar tres estrategias básicas que debían adaptarse a la realidad económica y social de la región donde se aplicaran, defendiendo las medidas horizontales. Así, para la presión del mundo moderno se concretó la necesidad de incrementar la protección del medio rural; para la decadencia rural se estableció la relevancia de llevar a cabo una política de creación de empleos duraderos y económicamente viables fuera del sector agrario, es decir, diversificar; y en relación con las zonas marginadas y de difícil acceso se recomendó la necesidad de realizar un esfuerzo continuo de desarrollo mediante el planteamiento de nuevas actitudes coherentes con las nuevas funciones que se iban a demandar. La conclusión final fue la imperante necesi-dad de que la Comunidad se movilizará hacia el desarrollo del mundo rural.

La importancia de dicho documento radicó en se observaba una superación del agrarismo que, hasta ese momento, había sido llevado a cabo por la Comunidad Europea, en el sentido de la identificación permanentemente de desarrollo rural con desarrollo agrario. Así, alrededor de este texto se articuló el debate en torno al desarrollo rural como el núcleo dentro del cual se desarrollaba la actividad agraria, que a su vez estaría caracterizada por su multifuncionalidad. Esta visión conllevó un proyecto de apoyo al desarrollo rural, frente a un progresivo abandono del apoyo incondicional a la agricultura articulado por la Política Agraria Común.

La Reforma de 1992 supuso para la PAC una ruptura con el pasado (Hulot, 1994), al imbuirse de este espíritu de carácter más ruralista, en un momento en el que se seguían dando los mismos problemas que en


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la década de los ochenta pero de forma más apremiante (ver apartado 2.2.). Siguiendo esta senda, además de adoptarse medidas de mercados y precios, se aprobaron tres nuevos reglamentos conocidos como las Medidas de Acompañamiento, de carácter horizontal y vinculados con el desarrollo rural. La inclusión de estas medidas en la PAC supuso un cambio, ya que siendo medidas socioestructurales, aparecían cofinanciadas por el FEOGA-Garantía, abandonando éste su política tradicional de financiación exclusiva de las medidas de mercado.

Se dieron tres tipos de Medidas de Acompañamiento: la reforestación de tierras agrarias, la jubilación anticipada y las ayudas agroambientales. Con estas medidas se trataba de evitar el abandono de zonas rurales, cada vez más mermadas entre otros factores por el envejecimiento de su población, mayormente agraria (en este periodo más de la mitad de los agricultores ya superaban los 55 años de edad), así como por el abandono de la actividad agraria. En dicho contexto resultaba fundamental fomentar actividades no agrarias para mantener a la población en estos territorios y conseguir por una parte, diversificar economías basadas en rentas agrarias y, por otra, diversificar las rentas de los agricultores para que no proviniesen exclusivamente de la actividad agraria tradicional.

La primera medida sobre reforestación de tierras agrícolas se recogió en el Reglamento 2080/92 (Comisión Europea, 1992d). Ésta consistía en la concesión de ayudas a los agricultores que se comprometieron a sustituir total o parcialmente la orientación productiva de sus explotaciones por una orientación forestal, devolviendo así a algunas zonas del territorio una antigua vocación forestal que el proceso de modernización agraria había desviado hacia la búsqueda de rentabilidad inmediata vía intensificación. Este programa concedió ayudas por la implantación de determinadas variedades forestales y para sufragar su mantenimiento por un espacio de 20 años.

La segunda medida sobre jubilación anticipada iba destinada a los agricultores de más de 55 años que deseasen abandonar la actividad agraria y transmitir su explotación a jóvenes que quisieran instalarse por primera vez en la agricultura o a otros agricultores que tuvieran intención de ampliar la superficie de sus explotaciones (Comisión Europea, 1992c). Su finalidad era la de contribuir al rejuvenecimiento de la población agraria y a la creación de explotaciones con estructuras más eficientes, fijando al mismo tiempo en el medio rural una población de prejubilados con una renta suficiente para permitirles esperar a la edad de jubilación oficial, en torno a los 65 años, y a acceder al sistema general de pensiones.

La tercera comprendía las medidas agroambientales establecidas a través del Reglamento 2078/92 (Comisión Europea, 1992b). Dicho


reglamento se destinó a los productores que suscribiesen programas plurianuales, de al menos cinco años, en una o varias de las líneas de actuación establecidas50. Esta medida, de carácter obligatorio para los países miembros pero voluntario para los agricultores, integró fines medioambientales y de protección de los recursos naturales, junto con los métodos de producción.

La puesta en marcha de los programas agroambientales supuso también una novedad en términos de procedimiento administrativo, ya que establecía un sistema de contratación individual entre el agricultor que deseara acogerse al mismo y los poderes públicos, bien nacionales o regionales, según la estructura político-administrativa de cada país. Mediante este sistema el agricultor aceptaba unos compromisos respecto al tipo de prácticas a realizar en su explotación51, a cambio de recibir una ayuda económica procedente de fondos públicos para compensar la pérdida de la renta por el aumento de costes o reducción de producción que le pudiera ocasionar.

Excepto por las Medidas de Acompañamiento, en el documento “Desarrollo y Futuro de la Política Agraria Común-Propuesta de la Comisión” se recogía que la Comisión no tenía previsto proponer otros cambios en las medidas de carácter estructural y que el desarrollo de las comunidades rurales, aunque estuviera estrechamente vinculado con la agricultura, dependería cada vez más de otros sectores (Comisión Europea, 1991b).

En lo que respecta al presupuesto comunitario destinado a las medidas de acompañamiento, en la Tabla 7 se puede observar como los programas llevados a cabo por los agricultores comunitarios en virtud de dichas medidas supusieron un 4% de los recursos totales del FEOGA-Garantía para este periodo.

50 Como ejemplo de líneas de actuación de los programas agroambientales tenemos: promover prácticas de producción con menores efectos contaminantes; impulsar la agricultura y ganadería extensiva; utilizar otras prácticas compatibles con la protección del medio ambiente, del espacio natural, del paisaje, de los recursos naturales de los suelos y de la diversidad genética; efectuar el mantenimiento de tierras agrícolas y forestales abandonadas; fomentar la retirada de la producción con fines medioambientales durante al menos veinte años; impulsar la gestión de las tierras para el acceso del público y esparcimiento; y mejorar la formación de los agricultores sobre prácticas de producción agraria compatibles con el medio ambiente.

51 Las líneas de actuación de los programas agroambientales se plasmaban en actuaciones como: reducir sensiblemente la utilización de fertilizantes y/o productos fitosanitarios, introducción de métodos de agricultura biológica, gestión de tierras para el acceso público y el esparcimiento, transformación de tierras de cultivos herbáceos en pastizales extensivos, reducción de la carga ganadera de ovino o bovino por unidad de superficie forrajera, etc.


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Tabla 7. Gastos reales del FEOGA Sección Garantía destinados a las Medidas de Acompañamiento para 1993-1999 (millones de euros, precios 2002).

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

€ % € % € % € % € % € % € %

Medidas deAcompañamiento

2.21,7 0,6 5.05,3 1,5 832,1 2,4 1.852,3 4,7 2.064,8 5,0 1.847 4,7 2.588,2 6,5

Total FEOGA-G

34.747 100 33.411 100 34.502 100 39.107 100 40.675 100 38.748 100 39.540 100


En 1992 se planteó una nueva reforma de los Fondos Estructurales52, continuación de la anterior, para definir el periodo de programación 1994-1999. Y al igual que sucedió en 1988, se esbozaron unos principios y una mejora de la eficacia de la financiación destinándose a determinadas regiones o sectores, concentrándose en base a una serie de objetivos, de los cuales desde el punto de vista del desarrollo rural, se deben señalar los Objetivos 1, 5a, 5b y 653.

La dotación financiera (ver Tabla 8) supuso algo más de un tercio del presupuesto total comunitario, situándose los porcentajes de cofinanciación en el 50% del coste total máximo en los Objetivos 5a y 5b, y en el 75% del Objetivo 1. La relevancia presupuestaria que adquirieron los Fondos Estructurales es destacable, tanto en relación con el periodo de programación anterior como en éste, ya que aumentaron entre 1994 y 1999 en un 37% en relación con el presupuesto de 1994.

Tabla 8. Cuadro simplificado de las perspectivas financieras de las Acciones Estructurales para 1994-1999 (millones de euros, precios 1992).

52 En 1994 nace el Fondo de Cohesión.

53 El resto de Objetivos fueron: Objetivo 2. Reconversión de las regiones y zonas industriales en declive (FEDER y FSE); Objetivo 3. Lucha contra el paro de larga duración e inserción profesional. Este objetivo cambia respecto a 1988 (FSE); Objetivo 4. Adaptación de los trabajadores a los cambios industriales y a la evolución de los sistemas de producción, también cambia respecto a la reforma anterior (FSE).

1994 1995 1996 1997 1998 1999

€ % € % € % € % € % € %

AccionesEstructurales

21.885 0,33 23.480 0,34 24.990 0,35 26.526 0,36 28.240 0,36 30.000 0,37

Total Presupuesto

67.036 100 69.150 100 71.290 100 74.491 100 77.249 100 80.114 100



El 9% de los créditos de los Fondos Estructurales del periodo de programación 1994-1999 se debía destinar a financiar iniciativas comunitarias. Así, la siguiente iniciativa LEADER II (Comisión Europea, 1994) contó con unos 1.400 millones de ecus/euros (precios 1994), de los cuales 900 millones se dirigían a regiones Objetivo 1, debiendo ser cofinanciadas por el Estado miembro.

El programa LEADER II mantuvo los criterios básicos de LEADER I, enfoque integrado, dimensión local, participación de la población, etc., pero remarcando el carácter innovador de los proyectos y el principio de transnacionalidad. De este modo, las medidas subvencionables estuvieron relacionadas con la adquisición de capacidades, los programas de innovación rural y la cooperación transnacional. Con dicha iniciativa54 se aprobaron 1007 programas55 frente a los 217 de la primera iniciativa.

Al igual que ocurrió con la primera iniciativa comunitaria, esta segunda tuvo partidarios y detractores. Entre las críticas llevadas a cabo, de nuevo, una de las más importantes fue la escasa participación de la agricultura en los proyectos financiados, hecho que, en general, no permitió una planificación totalmente efectiva del diseño económico de dichas áreas, donde la actividad agraria seguía teniendo una importante contribución económica, social y territorial.

Por tanto, se puede observar que hasta 1999 las medidas de desarrollo rural aparecen integradas en la Política Agraria Común y en la Política de Estructuras, aunque su significación y relevancia ya es considerable, no tanto en términos monetarios si las comparamos con las medidas de precios y mercados, sino en términos de ruptura teórica y de filosofía de la PAC.

2.3.3. Tercera etapa: de la Declaración de Cork al Segundo Pilar de la PAC

Con las reformas introducidas en 1992 no se consiguió atemperar el debate ni sobre agrarismo y ruralismo, ni sobre la insuficiencia de dichas reformas para hacer frente a los problemas derivados de las zonas rurales.

54 Siguiendo el ejemplo del programa LEADER y con una estructura similar, en España se ha llevado a cabo el Programa de Desarrollo y Diversificación de Zonas Rurales (PRODER), primera fase 1996-1999. Este enfoque respondió a la política nacional española de desarrollo de zonas rurales con una orientación territorial e integrada, pretendiendo estimular el desarrollo endógeno y sostenible de las zonas rurales mediante el mantenimiento de la población y el aumento de los ingresos y del bienestar social de sus habitantes.

55 En España se aprobaron 133 Grupos de Acción Local.


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En 1996 se produjo un nuevo hito que favoreció la aparición de la política de desarrollo rural, la celebración en Cork (Irlanda) de la Conferencia Europea sobre Desarrollo Rural, de la que se extrajo un importante documento de reflexión denominado la Declaración de Cork (1996).

En esta Conferencia se reconoció la necesidad de que las zonas rurales y sus habitantes representasen un activo real para la Comunidad, afirmándose sus deficiencias estructurales e introduciendo Fishler (antiguo Comisario de Agricultura en la Comunidad Europea) el enfoque de la multifuncionalidad y de la necesidad de diversificación de las actividades económicas del mundo rural más allá de las agrarias. Así, se propuso un programa de diez puntos, defendiéndose la “sostenibilidad, diversificación, enfoque integrado y preferencia rural”, como claves del desarrollo de estas áreas. Asimismo, se habló de la necesidad de descender a niveles de gestión local, basándose en el principio de subsidiariedad, con una filosofía similar a la que ya se había implantado en la iniciativa comunitaria LEADER.

La Declaración de Cork, por tanto, defendió las tesis denominadas ruralistas, ampliamente apoyadas por países del norte de la Unión, como Finlandia, Suecia, Gran Bretaña, Irlanda, etc., recibiendo esta nueva filosofía críticas de los grupos de presión agrarios que vieron el desarrollo rural como una amenaza hacia su actividad, en cierta medida por la visión de que dicho desarrollo se quería hacer a costa de la actividad agraria.

La continuación de los debates, polémicas y críticas en torno a la Política Agraria Común y el deseo de seguir impulsando el desarrollo rural pusieron de manifiesto el requerimiento de una mayor transformación y adaptación de dicha política a la realidad de Europa.

Desde 1998, la Comisión realizó una serie de propuestas de reglamentos para la reforma de la PAC, aprobada en 1999, y es a partir de ahí, en la Agenda 2000, cuando se reconoció institucionalmente con un reglamento propio la Política de Desarrollo Rural (Reglamento (CE) 1257/1999), y cuando se la definió como Segundo Pilar de la Política Agraria Común. Así, se pretendía apoyar a la economía rural en su conjunto, gratificando también a los agricultores no sólo por su función primaria sino por su aportación general a la sociedad a través de las funciones sociales y medioambientales ejercidas por esta actividad. En este sentido, la Agenda 2000 dio una gran relevancia a los aspectos medioambientales, siendo uno de sus objetivos “legar a la próxima generación un medio ambiente que empieza a recuperarse de los daños y de la degradación del pasado”.

En la Agenda 2000 se señaló que la diversificación rural debía utilizarse de manera flexible como complemento de la actividad puramente agraria, matizando que uno de los objetivos principales de esta nueva


política era “acabar con el dualismo entre agricultura y territorio integrando ambos planteamientos”. Por tanto, esta Política de carácter rural nació como complemento al resto de instrumentos de política agraria que, según la Comisión Europea (1999f), no podían garantizar por sí solos los puestos de trabajo y el crecimiento de la economía rural, planteándose una serie de medidas dirigidas a la agricultura y otras al territorio (Romero et al., 2002).

Los principios fundamentales sobre los que se asentó la nueva Política de Desarrollo Rural fueron tres:

– Multifuncionalidad de la agricultura, lo que implicaba el reco-nocimiento de la amplia gama de servicios prestados por los agricultores a la sociedad.

– Enfoque multisectorial e integrado de la economía rural, a fin de diversificar las actividades, crear nuevas fuentes de ingresos y empleo y proteger el patrimonio.

– Principio de subsidiariedad y descentralización de la política, con un tratamiento de los problemas desde la base. Según este tratamiento, los Estados miembros eran los que elaboraban y aplicaban los planes de desarrollo rural que, entre otras cosas, debían contener un cuadro financiero donde se especificaran los recursos nacionales y comunitarios aportados para cada prioridad de desarrollo rural, y si era posible integrar en un sólo programa todas las medidas que se fueran a aplicar en una misma zona, independientemente del instrumento que la financiara.

El Reglamento 1257/99 (Comisión Europea, 1999c) instauró el marco de las ayudas comunitarias en favor del desarrollo rural para el periodo 2000-2006, integrándose estas medidas en las de fomento del desarrollo y ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas (Objetivo 1) y acompañando a las de apoyo y reconversión económica y social de las zonas enfrentadas a dificultades estructurales (Objetivo 2).

En dicho Reglamento se establecieron los objetivos concretos de la Política de Desarrollo Rural, que pueden agruparse en objetivos de:

• Carácter estructural. Mejora de las estructuras, así como la reconversión y reorientación de las explotaciones agrarias y la introducción de nuevas tecnologías.

• Carácter medioambiental. Desarrollo sostenible de los bosques y de la agricultura, el fomento de sistemas agrícolas bajos en insumos y la conservación y promoción de la naturaleza.


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• Carácter social. Afianzamiento de un tejido social viable, mejora de las condiciones de trabajo y vida, eliminación de las desigualdades entre hombres y mujeres.

• Carácter económico. Fomento de la diversificación y desarrollo de actividades económicas y el mantenimiento-creación de puestos de trabajo.

En lo referente a las medidas concretas de desarrollo rural aparecían: i) inversiones en explotaciones agrarias, con la finalidad de reducir los costes de producción; reorientar la producción; mejorar la calidad de los productos y el medio natural, y diversificar las actividades agrarias; ii) instalación de jóvenes agricultores (menores de 40 años), para realizar una renovación generacional y evitar el abandono de la actividad; iii) formación, con la intención de preparar a los agricultores hacia una producción de calidad y el empleo de métodos compatibles con el medioambiente y las normas de higiene y bienestar de los animales; iv) transformación y comercialización de productos agrarios, con los fines de orientación de la producción hacia nuevos mercados, racionalización y mejora de los canales de comercialización y transformación, además de mejora de la calidad y condiciones sanitarias; v) silvicultura, dirigida a fomentar la gestión forestal sostenible y el desarrollo sostenible de la silvicultura, y, asimismo, el aumento de las superficies forestales; vi) medidas de desarrollo en zonas rurales recogidas en el artículo 33, ayudas relacionadas con el entorno rural que no se recogían en otros artículos, estando la mayoría de sus objetivos relacionados con el desarrollo agrario, como la reparcelación o mejoras de tierras, establecimiento de asistencia para la gestión de las explotaciones, etc.; y vii) Medidas de Acompañamiento.

En relación con estas últimas, fueron las ya incluidas en la reforma de 1992, más la ayuda a zonas desfavorecidas y con limitaciones medio-ambientales específicas, creada desde 1975.

La ayuda por la reforestación de tierras agrícolas se concedía siempre que la plantación se adaptara a las condiciones locales y fuese compatible con el medio ambiente, cubriendo además de los costes de plantación, los de mantenimiento durante un periodo máximo de 5 años y las pérdidas de ingresos ocasionadas por la forestación, con un periodo máximo de 20 años. Mientras que con la ayuda al cese anticipado de la actividad para trabajadores de más de 55 años y menos de 65, se pretendía garantizar los ingresos a los agricultores que dejasen dicha actividad y fomentar la sustitución de agricultores mayores por otros más jóvenes, en consonancia con la renovación generacional que necesitaba la agricultura.

Las ayudas agroambientales se dirigieron a fomentar las prácticas agrarias compatibles con el medioambiente, la extensificación de la


producción y el mantenimiento del paisaje, calculándose en función del lucro cesante o de los costes suplementarios que se derivasen de los compromisos adquiridos, así como de la necesidad de proporcionar un incentivo. Los agricultores contraerían compromisos plurianuales, de al menos cinco años, siendo dichas ayudas obligatorias para los Estados miembros pero voluntarias para los productores.

Por otra parte, el apoyo a zonas desfavorecidas y con limitaciones medioambientales específicas consistía en ayudas a agricultores que trabajasen una superficie mínima establecida de tierra con buenas prácticas agrarias, al menos cinco años, destinándose a compensar a las zonas con desventajas naturales para asegurar un uso continuado de las tierras agrarias y contribuir al mantenimiento de una comunidad rural viable; y a compensar las zonas con limitaciones medioambientales específicas para garantizar la salvaguardia del medio ambiente y seguridad de la explotación.

Otra novedad que introdujo la Agenda 2000, pero en la política de precios y mercados, fue la modulación voluntaria, destinando los montantes obtenidos a través de dicha medida a financiar las medidas de desarrollo rural.

La reorganización de los diferentes instrumentos (Figura 2), que se utilizaron para financiar esta política, dio como resultado la siguiente estructura de pago:

• Las cuatro Medidas de Acompañamiento iban a ser cofinanciadas por la Sección Garantía del FEOGA en todo el territorio comunitario.

• Los Fondos Estructurales y concretamente la Sección Orientación del FEOGA financiaba los proyectos LEADER.

• Para las otras medidas de desarrollo rural: a) en las regiones Objetivo 1 de los Fondos Estructurales (regiones menos desarrolladas) la financiación corría a cargo de la Sección Orientación; b) en las regiones no incluidas en el Objetivo 1, la financiación correspondió al FEOGA-Garantía.


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Figura 2. Fuentes de financiación antes y después del año 2000.

Medidas de Acompañamiento

1994-1999Garantía (indemnizaciones compensatorias no incluidas)

2000-2006Garantía (indemnizaciones compensatorias incluidas)

Indemnizaciones Compensatorias

Orientación Garantía

Objetivo 1Orientación (salvo medidas de acompañamiento)

Orientación (salvo medidas de acompañamiento)

Nuevo Objetivo 2 (zonas rurales)

Garantía

Antiguo Objetivo 5ª Orientación

Antiguo Objetivo 5b Orientación

Iniciativa LEADER Orientación Orientación

Fuente: Comisión Europea (2000a).

El FEOGA Sección Garantía dispuso de los recursos financieros anuales que aparecen recogidos en la Tabla 9 para dirigirlos a las medidas de desarrollo rural, que acapararon como media anual un 11% del presupuesto total del FEOGA-Garantía. Este 11% se puede considerar exiguo si se tienen en cuenta que el otro 89% fue a política de precios y mercados, pero amplio si observamos que el presupuesto de las Medidas de Acompañamiento fue un 6,5% del FEOGA-G en el año 1999, aproximadamente.

Tabla 9. Cuadro simplificado de las perspectivas financieras de la rúbrica agraria para 2000-2006 (millones de euros, precios de 1999).

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

€ % € % € % € % € % € % € %

Agricultura 40.920 100 42.800 100 43.900 100 43.770 100 42.700 100 41.930 100 41.660 100

Mercados 36.620 0,89 38.480 0,90 39.570 0,90 39.430 0,90 38.410 0,90 37.570 0,89 37.290 0,89

Desarrollorural

4.300 0,11 4.320 0,10 4.330 0,10 4.340 0,10 4.350 0,10 4.360 0,11 4.370 0,11

Fuente: Elaboración propia a partir de Comisión Europea (1999e).

Con la Agenda 2000, concretamente en el Consejo Europeo de Berlín (mayo de 1999), se aprobó una nueva reforma de los Fondos Estructurales para el periodo 2000-2006, con el objetivo principal de mejorar la eficacia de sus intervenciones, objetivo que se repite en las sucesivas reformas, y de simplificar su funcionamiento.


Los principios fueron los mismos de la reforma anterior, si bien se dieron algunos cambios, siendo el más interesante el relativo a la concentración de los objetivos, centrándose el 94,5% de los Fondos Estructurales en tres Objetivos que fueron:

– Objetivo 1 (Territorial) dirigido a tratar de fomentar la recuperación de las regiones menos desarrolladas, afectando a unas cincuenta regiones y el 22% de la población de la UE, con el 70% de los Fondos, 135.900 millones de euros.

– Objetivo 2 (Territorial) conducente a apoyar la reconversión económica y social en las zonas con deficiencias estructurales, industriales, rurales, urbanas o dependientes de la pesca, afectando a regiones con el 18% de la población europea y recibiendo el 11,5% de los Fondos, 22.500 millones de euros.

– Objetivo 3 (Temático) encaminado a modernizar los sistemas de formación y fomentar el empleo, cubriendo todo el territorio a excepción de las regiones Objetivo 1, con el 12,3% de los créditos, 24.050 millones de euros.

En los tres objetivos se podían incluir programas destinados a territorios rurales, debiendo ir las estrategias encaminadas a tres prioridades, dos de las cuales (la mejora de la competitividad de las economías regionales para crear empleos duraderos; y el desarrollo, en este caso, rural en un territorio europeo equilibrado) aparecían íntimamente relacionadas con medidas que se podían implementar en el marco de la Política de Desarrollo Rural.

La Comisión acordó dedicar en el periodo 2000-2006 a los Fondos Estructurales 195.000 millones de euros (Tabla 10), de los cuales el 69,7% se destinaron al Objetivo 1, el 11,5% al Objetivo 2, un 12,3% al Objetivo 3, y un 5,35% a las iniciativas comunitarias, entre ellas al programa LEADER plus que contó con 2.020 millones de euros.

Con la Agenda 2000 se vio alterada la tendencia de periodos anteriores, ya que los gastos destinados a la PAC crecían menos que los gastos destinados a las acciones estructurales y, a su vez, estos últimos tenían una evolución positiva en el presupuesto. Sin embargo, para el periodo de programación 2000-2006 el montante consignado a la política agraria creció más que el designado a las desigualdades regionales. Además, las acciones estructurales disminuyeron su cuantía a lo largo del mismo, así si en el 2000 las acciones estructurales supusieron un 35% del presupuesto total y la agricultura un 44%, en el 2006 han pasado a un 28% frente al 40% de la agricultura.


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Tabla 10. Perspectivas financieras de las Acciones Estructurales para 2000-2006 (millones de euros, precios 1999).

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

€ % € % € % € % € % € % € %

AccionesEstructurales

32.045 0,36 31.455 0,35 30.865 0,31 30.258 0,30 29.595 0,29 29.595 0,29 29.170 0,28

Total Presupuesto

90.506 100 92.026 100 99.036 100 102.016 100 101.226 100 102.026 100 104.226 100

Fuente: Elaboración propia a partir de Comisión Europea (2000b).

En lo referente a la iniciativa LEADER, su nombre oficial ha sido LEADER plus56 (Comisión Europea, 2000c), pudiendo beneficiarse todos los territorios rurales de la UE.

La cooperación entre territorios rurales ha pasado a constituir un aspecto fundamental, y que puede darse tanto entre territorios de un mismo Estado miembro como entre varios Estados miembros, y/o con países terceros. Además, para garantizar la integración en la red a escala europea, se ha creado el Observatorio de los territorios rurales dirigido por la Comisión.

De modo que, se puede apreciar que con la Agenda 2000 se creó la Política de Desarrollo Rural, intentando agrupar las medidas rurales que aparecían en la PAC y otras medidas de carácter rural que se habían implementado a través de la política de cohesión. En ese momento, se produjo definitivamente el salto cualitativo, que se había estado gestando desde 1992, hacia el intento de crear una Política de Desarrollo Rural integrada, y que era previsible siguiera evolucionando y adquiriendo mayor importancia en un contexto de deslegitimación de las ayudas a la agricultura desde el punto de vista interno de la UE y desde el punto de vista internacional.

2.3.4. Cuarta Etapa: del fortalecimiento del desarrollo rural en la ReformaIntermedia de la PAC al FEADER

En el 2003 se produce la Reforma Intermedia de la Agenda 2000. El Reglamento (CE) 1257/99 sobre desarrollo rural a cargo del FEOGA fue

56 En España, también se ha continuado con la iniciativa nacional PRODER, mediante el PRODER 2 (2000-2006), que se ha transformado en un paquete de medidas de desarrollo endógeno incluidas en los Programas Operativos Integrados de las regiones Objetivo 1 y los Programas de Desarrollo Rural fuera de zonas Objetivo 1, tales medidas corresponden con las incluidas en el Reglamento (CE) 1257/99 sobre ayudas del FEOGA al desarrollo rural y en el Reglamento 1261/99 sobre el FEDER.


modificado por el Reglamento (CE) 1783/2003, que no incorporó novedades significativas en cuanto a la estructura e instrumentos que financiaban las ayudas dirigidas al desarrollo rural. En dicho Reglamento se mantuvo la conveniencia de reforzar la Política de Desarrollo Rural con el fin de alcanzar los objetivos de política agraria, y se hizo hincapié en la mejora de la calidad alimentaria, así como en el cumplimiento de las normas de medioambiente, higiene y bienestar animal.

Para que esta política contribuyera a alcanzar los objetivos de política agraria, se ampliaron al 50% los límites subvencionables para la instalación de jóvenes agricultores, siendo del 60% en las zonas desfavorecidas, durante un periodo máximo de cinco años. Además, se dieron nuevos incentivos a favor de la calidad alimentaria, pretendiendo estimular a los productores para que participasen en sistemas de mejora de la calidad de los productos agrarios y de los procesos de producción. Igualmente, se financiaron las organizaciones de productores para que promocionen e informen al consumidor de los productos que se acojan a la anterior medida.

A las ayudas agroambientales se les añadió “y de bienestar animal”, dirigiéndolas a aquellos productores que adquirieran compromisos agroambientales o de bienestar animal por un periodo mínimo de 5 años, debiendo ir dichos compromisos más allá de las buenas prácticas agrarias ordinarias, siendo obligatorias para los Estados miembros pero sólo voluntarias para los agricultores.

La medida de forestación de tierras agrarias se mantuvo igual que en el 2000, aunque aumentó la ayuda por la pérdida de ingresos debidos a la forestación, para aquellos agricultores que se acogieran a ésta.

Este impulso a las medidas de carácter rural hizo que se incre-mentasen los recursos destinados a las mismas, destacando que parte de los fondos obtenidos mediante la modulación de las ayudas directas son consignados por los países miembros a las medidas de desarrollo rural financiadas por el FEOGA Sección Garantía.

A finales del 2003, tras la aprobación de la nueva reforma, se celebró en Salzburgo (Austria) la II Conferencia Europea sobre Desarrollo Rural en la que se quería evaluar la evolución de la política rural a partir de la Agenda 2000, y se abrió el debate sobre cómo debía ser dicha política tras el horizonte del 2006. En esta Conferencia, además de la simplificación, subsidiariedad y enfoque ascendente para la Política de Desarrollo Rural, se planteó que el futuro de esta política debía guiarse por una serie de principios: i) la mutua necesidad entre la agricultura y un campo vivo; ii) la preservación de la diversidad del campo europeo y el fomento de la multifuncionalidad de la agricultura; iii) la competitividad de la agricultura como un objetivo fundamental de la


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política rural; iv) la aplicación a todas las zonas europeas; v) el requerimiento de que la política de desarrollo rural debe responder a las necesidades de la sociedad rural y contribuir a la cohesión; vi) la implementación mediante la colaboración de las organizaciones públicas y privadas y la sociedad civil; vii) la atribución de mayor responsabilidad a las asociaciones para la formulación y aplicación de estrategias, aumentando la transparencia y la responsabilidad; y viii) la simplificación de la política de desarrollo rural, basándola en un sistema único de programación, financiación y control.

Posteriormente, en febrero del 2005, la Comisión presentó las nuevas perspectivas financieras de la UE ampliada para el periodo 2007-2013 (Comisión Europea, 2004a), donde se ha establecido como una de sus prioridades el “desarrollo sostenible, concepto que incorpora la competitividad, la cohesión y la gestión sostenible y la protección de los recursos naturales”. En dicha Comunicación se ha observado la influencia de la Conferencia de Salzburgo, al recoger e incorporar algunas de las conclusiones de ésta, proponiendo:

1. Un único sistema de programación por Estado, con tres grandes objetivos: i) incrementar la competitividad del sector agrario a través de su reestructuración; ii) mejorar el medioambiente y paisaje mediante ayudas destinadas al uso adecuado de la tierra, incluyendo la cofinanciación de las acciones de desarrollo rural relacionadas con Natura 2000; y iii) renovar la calidad de vida en áreas rurales y promover la diversificación de actividades económicas con acciones encaminadas al sector agrario y a otros actores rurales.

2. Un fondo único para el desarrollo rural, es decir, la reagrupación de todas las medidas de desarrollo rural para todas las regiones en un único sistema de financiación.

Tras la presentación de la propuesta sobre las perspectivas financieras para el próximo periodo, la Comisión (Comisión Europea, 2004b) destacó que en la Europa de los 25, las áreas rurales todavía siguen teniendo unos ingresos significativamente inferiores a la media europea y una gran dependencia del sector primario, estando caracterizadas por unos elevados niveles de desempleo y de despoblación, lo que aumenta el riesgo de exclusión de la población rural y reduce sus posibilidades de acceso a empleos y servicios e infraestructuras básicas.

La Comisión afirma que para solventar estos problemas resulta fundamental la “complementariedad de la Política de Desarrollo Rural y de la Política Agraria Común”. Esto es debido a que la PAC se ha concentrado, particularmente desde la última reforma, en aportar a los agricultores un ingreso básico, dejando que de forma más libre adopten sus decisiones en


función del mercado, mientras que la Política de Desarrollo Rural apoya a la agricultura como proveedora de bienes públicos en sus funciones ambientales, sociales y de desarrollo rural. Así, se propuso la creación de lo que ha denominado el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER).

Con esta propuesta y la posterior aprobación del FEADER por el Consejo Europeo, la Comisión se ha decantado por mantener institucionalmente separadas la política agraria y rural, frente a aquellos que defendían una plena integración de la política agraria en la política de desarrollo rural, lo que no significa que no se preserve su coordinación. Tanto es así, que se afirma que la política de desarrollo rural “debe acompañar y completar a la política agrícola común y contribuir a la consecución de los objetivos del artículo 33 del Tratado Constitutivo” (Consejo de la Unión Europea, 2005a). Moyano (2006) califica esta actitud de la Comisión como de “agro-territorial”, ya que intenta conciliar dos objetivos, el de conseguir eficiencia productiva y competitividad en la agricultura de carácter empresarial, importante en algunas regiones donde ésta genera riqueza y es el sostén de la industria agroalimentaria, con el de apoyar una agricultura integrada en el territorio, con dificultades para ser competitiva en mercados abiertos pero fundamental para mantener el tejido rural, el empleo y promover el desarrollo sostenible.

El FEADER recoge algunos de los principios que se suscribieron en la Conferencia de Salzburgo, siendo sus objetivos similares a los que ya se perseguían con el Reglamento 1257/99: i) aumentar la competitividad de la agricultura y la silvicultura; ii) mejorar el medioambiente y el medio rural; y iii) mejorar la calidad de vida en las áreas rurales y fomentar la diversificación económica.

El primer periodo de implementación del FEADER ha sido del 1 de enero de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2013. La financiación se ha derivado del FEOGA Sección Garantía, del FEOGA Sección Orientación y de la modulación. Las actuaciones financiadas con dicho fondo pasan a ser cofinanciadas por los Estados miembros desde un 20% a un 50% de cofinanciación máxima, en función del objetivo al que pertenezca la acción y el Estado que la realice.

Los ejes fundamentales del FEADER establecidos por el Consejo han sido (Comisión Europea, 2005c; Consejo de la Unión Europea, 2005a): Eje 1: Aumento de la competitividad del sector agrícola y forestal; Eje 2: Mejorar el medio ambiente y el medio rural; Eje 3: Calidad de vida en las áreas rurales y diversificación de la economía rural; y Eje 4: Leader.

Los porcentajes de financiación del FEADER han sido de al menos el 10% para el eje 1 y 3, del 25% para el eje 2 y del 5% como mínimo para el


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eje Leader (Comisión Europea, 2005c). Así, la dotación financiera para este fondo en el periodo 2007-2013 será de aproximadamente 78.140 millones de euros (Consejo de la Unión Europea, 2005b).

La mecánica con la que se aplica el FEADER resulta muy similar a la de los Marcos Comunitarios de Apoyo presentados por los Estados miembros para acceder a los Fondos Estructurales. Así, la Comisión establece que para acceder a los recursos de este fondo, los Estados deben diseñar y presentar un Plan estratégico nacional57 indicando sus prioridades de actuación que deben acogerse a las líneas generales previamente definidas en el Plan estratégico comunitario, sus objetivos específicos y la contribución del FEADER y otros recursos financieros. El FEADER actúa mediante la financiación de los programas concretos de desarrollo rural que van a ser implementados para llevar a cabo la estrategia nacional, y que se ejecutan a través de una serie de medidas agrupadas y recogidas en función de los tres objetivos definidos anteriormente. Esta estrategia nacional se envía a la Comisión que será quien la discuta con el Estado miembro y la apruebe. De este modo, se garantiza una mayor coherencia entre los objetivos fijados a nivel europeo y los programas de desarrollo rural que se lleven a la práctica, gozando los Estados miembros de un amplio margen de maniobra para fijar sus prioridades.

Las directrices estratégicas comunitarias de dicho fondo fueron establecidas en el 2006, en función de los ejes comentados (Consejo de la Unión Europea, 2006):

– Eje 1. Se trata, por ejemplo, de ampliar la gama de productos de calidad y mayor valor añadido demandados por los consumidores europeos, contribuyendo a que el sector agroalimentario sea fuerte y dinámico, centrándose en la transferencia de conocimientos, modernización, innovación y calidad.

– Eje 2. Se establece la preservación de la biodiversidad, así como el desarrollo de los sistemas agrarios y forestales, y de los paisajes agrarios tradicionales, el agua y el cambio climático.

– Eje 3. Se recoge la creación de oportunidades de empleo y de crecimiento.

57 El Plan estratégico nacional español, presentado en diciembre de 2006, incorporó un Marco Nacional, con medidas horizontales obligatorias, y 17 programas regionales. El Marco incluyó medidas sobre: gestión de recursos hídricos, aumento del valor añadido de los productos agrícolas y forestales, servicios de asesoramiento, instalación de jóvenes agricultores, mitigación de la desertificación (prevención de incendios forestales y Red Natura 2000).


– Eje 4. Se procura mejorar la gobernanza y el potencial de desarrollo endógeno, además de contribuir a alcanzar los objetivos de los ejes anteriores.

Por último, se añade la necesidad de buscar la máxima sinergia entre los ejes, y de estos con los Planes forestales y de actuación sobre la alimentación, la agricultura ecológica, las energías renovables, etc. Además, se alientan las sinergias entre políticas, es decir, entre las políticas de empleo, las estructurales y las de desarrollo rural.

Los Estados miembros deben presentar un Plan Estratégico Nacional, teniendo en cuenta las Directrices y la contribución del FEADER, que indique las prioridades nacionales. Dicho Plan incluirá, entre otros aspectos, una evaluación económica y medioambiental, prioridades temáticas y territoriales en función de los ejes, una lista de Programas de Desarrollo Rural y la asignación del FEADER.

El FEADER está dando como resultado una Política de Desarrollo Rural más autónoma e independiente de la Política Agraria Común, siendo su dotación financiera para el 2013, aproximadamente, un 8,29% del presupuesto total comunitario (ver Tabla 11), un considerable aumento si se compara con el 4% del presupuesto total que, como media, le fue otorgado para el periodo 2000-2006. Los gastos de mercado y pagos directos seguirán contando con una dotación considerablemente mayor, ya que para dicho año abarcarían un 27% del presupuesto total.

Tabla 11. Cuadro del nuevo marco financiero para 2007-2013 para el desarrollo rural (miles de millones de euros, precios de 2004).

Fuente: Elaboración propia a partir de Consejo de la Unión Europea (2005a).

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

€ % € % € % € % € % € % € %

Desarrollorural

11,852 9,8 11,611 9,6 11,373 9,3 11,157 9,0 10,933 8,8 10,714 8,5 10,500 8,3

Mercado y pagos directos

43,120 35,7 42,697 35,1 42,279 34,5 41,864 34,1 41,453 33,5 41,047 32,8 40,645 32,0

Total Presupuesto

120,60 100 121,30 100 122,36 100 122,75 100 123,64 100 125,05 100 126,64 100

En definitiva, la aprobación del FEADER ha abierto nuevos interrogantes y debates acerca de su efectividad, su funcionamiento, las instituciones que lo canalizaran y la respuesta de los agricultores, así como sobre el futuro de una Política de Desarrollo Rural escindida económicamente de la PAC.


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2.4. La Teoría de la Innovación Institucional Inducida en el análisis dela evolución de la Política Agraria Común de la Unión Europea

En la formación de políticas, las interacciones de actores y factores económicos e institucionales están muy presentes. Encuadrar estos procesos de formación en su marco institucional ha ido adquiriendo cada vez mayor importancia para entender las propias políticas públicas (Subirats y Gomá, 2005).

Dentro de la Política Agraria Común, una de las clasificaciones más comúnmente utilizadas, para agrupar los factores que han influido en los cambios y evolución de la misma, es la que los divide en internos y externos, en función de si se producen en el entorno comunitario o fuera de él. Sin embargo, el análisis a través de esta clasificación, aunque posea un carácter beneficioso por resultar altamente representativo, específico y descriptivo de la misma, puede ser limitado para investigar con mayor profundidad la naturaleza concreta de los cambios institucionales que han acaecido en la PAC. Surge, así, la necesidad de aplicar una teoría que nos permita conocer más detenidamente el proceso que la engloba, prestando atención a la estructura institucional de toma de decisiones y detectando los factores económicos más relevantes que han afectado al cambio institucional.

La teoría escogida para tal fin ha sido la Teoría de la Innovación Institucional Inducida, al estudiar en los procesos de desarrollo agrario los factores de oferta y demanda que impulsan las innovaciones institucionales, centrándonos en este caso, principalmente, en el estudio de los factores de demanda.

En el presente apartado se muestran los conceptos básicos de la citada Teoría, para ofrecer después los resultados del análisis llevado a cabo.

2.4.1. Aproximación a la Teoría de la Innovación Institucional Inducida

El análisis de la Política Agraria Común desde el enfoque neoclásico, de maximización del beneficio, supone un planteamiento limitado para explicar las complejas políticas agrarias actuales (Zezza, 1991; Compés, 2004; etc.), siendo patente la insatisfacción de numerosos especialistas con el poder explicativo de esta disciplina sobre la PAC (Brooks, 1998). Entre los paradigmas alternativos al neoclásico, el Neoinstitucionalismo contempla las instituciones como reguladoras del funcionamiento del mercado y trata de incorporar atributos como las ideologías, basándose en el estudio sistemático de las instituciones y su influencia en el desarrollo económico. Los trabajos que tratan de explicar la PAC desde esta última perspectiva resultan aún algo escasos. La Teoría de la Innovación Institucional Inducida no presenta una ruptura radical con la tradición neoclásica, sino que la amplia considerando


el cambio institucional como endógeno (García Alvárez-Coque, 1991), incorporando, además, fundamentos del enfoque Neoinstitucional.

Esta teoría fue propuesta por primera vez por Hayami y Ruttan en los años setenta con la publicación, en 1971, del libro “Agricultural Development: an international perspective”, y desarrollada posteriormente por Binswanger y Ruttan (1978), Kikuchi y Hayami (1980), Ruttan (1984) y Ruttan y Hayami (1984), siendo, según Calatrava (1988) ampliamente aceptada por un gran número de economistas. Pese a ello el propio Hayami, en “Inducements to Institutional Innovations in an Agrarian Community” (Kikuchi y Hayami, 1980), admite que uno de sus aspectos limitantes es la dificultad de someter sus postulados a comprobación empírica sobre una base de datos microeconómicos recopilados para tal efecto.

Desde la perspectiva de la Innovación Institucional Inducida, “la evolución de las instituciones surge como resultado de las luchas entre varios grupos de interés en una sociedad que busca lograr una asignación de recursos más eficiente y una distribución del ingreso equitativa como respuesta a cambios en variables económicas, tales como los factores productivos y la tecnología” (Kikuchi y Hayami, 1980).

Dicha teoría se basa, por un lado, en la definición de institución58 como normas de una sociedad u organización que facilitan la coordinación entre las personas, ayudándolas a formar las expectativas que les permitan comportarse racionalmente en sus relaciones con los demás (Ruttan y Hayami, 1984). Por otro, asume las instituciones como factores endógenos en los procesos de desarrollo, es decir, internos al sistema económico, pudiendo analizarse como bienes que deben satisfacer una demanda. Greif (2001) destaca el papel de las instituciones en el cumplimiento de tres funciones: i) generan reglas de comportamiento, ii) inducen procesos de socialización; e iii) influyen en el conjunto de creencias que inciden en las transacciones. Es decir, destaca su papel como “productos endógenos” no impuestos por acciones externas sino por sí mismos. Dentro del sistema económico, las instituciones desempeñan un papel crucial a la hora de establecer expectativas sobre los derechos de uso de los recursos y sobre la distribución de las corrientes de ingresos resultantes de la actividad económica (Runge, 1981).

58 Existen diferentes y amplias definiciones de institución, entre las más conocidas está la del padre del Neoinstitucionalismo, North (1986), que las define como “regularidades en las interacciones repetitivas entre individuos. Proveen un marco dentro del cual las personas tienen cierta confianza acerca de la determinación de los resultados.(...) Las instituciones son costumbres y reglas que proveen un conjunto de incentivos y desincentivos para los individuos”. Tales reglas pueden ser de carácter formal, por ejemplo constituciones, leyes, procedimientos escritos, o informal, como costumbres o simplemente normas de conducta.


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Por “innovación institucional”, según Ruttan (1984), se entienden innovaciones que conducen a cambios en: i) el comportamiento de organizaciones; ii) las relaciones entre organizaciones y su entorno; y iii) las normas que fijan comportamientos y relaciones en el contexto de las organizaciones59. De modo que, dichas innovaciones se pueden traducir en nuevas formas de derechos de propiedad, en instituciones de mercado más eficientes, en instituciones de no-mercado, o incluso en cambios en los tipos de contratos entre individuos u organizaciones. Las innovaciones institucionales serán ofertadas si el retorno esperado de la innovación excede del coste marginal de movilizar los recursos para introducirla, siendo siempre necesario la activación de recursos políticos (Ruttan y Hayami, 1984). El retorno privado de carácter político será diferente del retorno social, así, si los esfuerzos políticos se ven recompensados con prestigio y mayor apoyo social, o si el coste de alcanzar el consenso social es bajo, se facilitará la innovación.

Esta teoría considera la innovación institucional como un elemento de desarrollo, y parte de la existencia de factores de oferta y demanda que inducen cambios institucionales en los procesos de desarrollo agrario. Ruttan y Hayami (1984) señalan entre los factores inductores de oferta el avance en el conocimiento de las ciencias sociales (social science knowledge) y la herencia y contexto cultural (cultural endowments). Mientras que destaca como factores de demanda la disponibilidad de los factores productivos (resource endowments) y los cambios tecnológicos (technical change), añadiendo las alteraciones en la demanda de outputs.60

En relación con los elementos de oferta, el avance en las ciencias sociales es considerado un factor instrumental que puede mejorar el conocimiento para diseñar políticas más eficientes y para reducir el coste de la innovación institucional. También se establece como una variable causa-efecto que contribuye a determinar la intensidad y dirección de los cambios institucionales (Calatrava, 1988), al mismo tiempo que puede suponer un input dentro del proceso de cambio tecnológico, permitiendo incluso analizar las aplicaciones y consecuencias de dicho cambio (Ruttan, 1984). Ruttan y Hayami (1984) señalan que el beneficio social producido por la investigación

59 Para el enfoque Neoinstitucional, las instituciones son las normas formales (leyes, reglamentos, ordenanzas) e informales (convenios, hábitos y códigos de conducta), y el conjunto de mecanismos que garantizan su cumplimiento. Las organizaciones son grupos de individuos que actúan colectivamente para lograr objetivos comunes en el marco institucional vigente (North, 1990).

60 North y Thomas (1970), dentro del Neoinstitucionalimo, establecieron que entre los factores más importantes de innovación institucional se encontraban los cambios en la disponibilidad de factores productivos, en la demanda de productos y los cambios tecnológicos, siendo necesario que los distintos agentes prevean ganancias derivadas de eliminar el desequilibrio generado por variaciones en los factores anteriores.


agraria puede ser medido como la suma del incremento de los excedentes del consumidor y productor, debida a las variaciones ocasionadas en la función de oferta del bien agrícola. En Calatrava (1988 y 1989) se examina el papel de la investigación en ciencias sociales en España como inductor de progreso institucional.

Los cambios en el contexto y herencia cultural, entendida como pensamientos, costumbres, religión, ideologías, etc., transmitidas desde el pasado (Ruttan, 1999) y que en gran medida determinan la estructura social, pueden producir alteraciones en la disponibilidad de los factores productivos e incluso en la tecnología, y por ende en las instituciones (Ruttan, 1988). Además, en este contexto cultural se desenvuelven los grupos de interés y presión, cuya actuación resulta también determinante para la innovación institucional. A su vez, el contexto cultural es fundamental para establecer el coste del cambio institucional (Ruttan y Hayami, 1984). Esto es debido a que la estructura social, la organización de los grupos de poder e incluso la ideología o costumbres pueden resultar favorecedoras o perjudiciales de determinados cambios. Por ejemplo, la movilización de la acción colectiva puede estar favorecida por una determinada ideología o pensamiento común que la influya61.

Respecto a los factores de demanda, las alteraciones en la dotación de recursos, traducidos en instituciones de mercado y no mercado, varían la dirección no sólo de los cambios institucionales sino también de los tecnológicos (Ruttan, 1999). Como ejemplos de modificaciones institucionales debidas a alteraciones en la dotación de recursos, además agudizadas por el crecimiento poblacional, Kikuchi y Hayami (1980) y Ruttan y Hayami (1984) presentan varios casos, como las transformaciones de los regímenes de tenencia de tierra en Tailandia en el siglo XIX y en Inglaterra entre los siglos XV y XIX, donde también influyó el progreso tecnológico.

Los cambios tecnológicos se han considerado, asimismo, un componente fundamental para promover las innovaciones institucionales, dándoseles preeminencia sobre el resto de factores en teorías como la Marxista. Para la teoría de la Innovación Institucional Inducida, el progreso tecnológico se asimila en importancia a otros elementos como el cambio en la dotación de recursos o en la demanda de productos. Un ejemplo de cambio institucional promovido por la mejora tecnológica se analiza en Ruttan y Hayami (1984), donde se recogen las variaciones producidas, de nuevo, en los regímenes de tenencia de tierras en Japón entre los siglos XVII y XIX, en parte por el desarrollo de los sistemas de riego e intensificación de

61 Para ver ejemplos prácticos acudir a Kikuchi y Hayami (1980) y Ruttan y Hayami (1984), entre otros.


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su agricultura, y en Filipinas en los años setenta (1970), por los aumentos de la productividad agraria. En Hayami (1981) se comenta, además, el análisis de los cambios institucionales promovidos por el progreso tecnológico originado por la Revolución Verde62. En Manig (1988), se analizan las interdependencias entre cambio institucional y tecnológico en Etiopía.

Los cuatro factores anteriores aparecen relacionados entre sí, mediante relaciones repetitivas (recursive relations). Ruttan (1999) comenta la mayor existencia de análisis de las relaciones entre la disponibilidad de factores productivos y el cambio tecnológico. Sin embargo, el desarrollo de los estudios de la vinculación entre la herencia y contexto cultural y los cambios tecnológicos es todavía exiguo, estando, en general, las fuentes de oferta menos investigadas.

Las instituciones, también, pueden suponer un obstáculo para el crecimiento económico. En ocasiones, dichos organismos comienzan a perseguir su propio interés, queriendo mantener su status quo en lugar del interés público. A su vez, la distribución de las ganancias y pérdidas generadas por la innovación institucional, normalmente materializadas en la distribución del ingreso originado, pueden no ser distribuidas de forma neutral. Hayami y Ruttan (1971) enuncian que “existen, habitualmente, intereses creados que van a perder y se oponen al cambio (...). El proceso de transformar las instituciones como respuesta a oportunidades técnicas y económicas generalmente implica demoras, tensión social y política, y, en algunos casos, trastornos del orden social y político. El crecimiento económico en última instancia depende de la flexibilidad y eficiencia de la sociedad para transformarse a sí misma”. Para que el diseño institucional tenga éxito no debe responder exclusivamente a los intereses creados o a la función de utilidad de los responsables políticos, sino que ha de incluir y considerar las condiciones y demandas del entorno en el que se van a desenvolver dichas instituciones.

2.4.2. Análisis de los principales factores inductores de cambio en la PACa través de la Teoría de la Innovación Institucional Inducida

La Política Agraria Común es una estructura institucional compleja con numerosos efectos económicos (Runge y von Witze, 1987). Como cualquier otra política, está compuesta por un conjunto de normas, siendo las normas

62 Por Revolución Verde se entienden los importantes aumentos en la producción agrícola ocasionados desde los años 50, particularmente en países en vías de desarrollo, por el empleo de técnicas de producción modernas, como la selección de nuevas variedades de cultivo de alto rendimiento, y de nuevas prácticas de cultivo basadas en la utilización masiva de fertilizantes, pesticidas y herbicidas.


un tipo de institución que según Williamson (2002) pertenecen al medio institucional “compuesto por las reglas de juego formales del sistema”. Es decir, se trata de un conjunto de criterios generales que constituyen un instrumento normativo que sirve de marco de referencia para el desempeño de las actividades, en este caso agrarias.

La Política Agraria Común, con su nacimiento, produjo una innovación institucional fundamental para los países que se acogieron y se han ido acogiendo a la Comunidad Europea. A través de esta Política se crearon normas que han determinado la actuación de los agentes económicos afectados, fundamentalmente agricultores y ganaderos, y que han definido los comportamientos y relaciones de las organizaciones comunitarias con dichos agentes, aunque los efectos de esta política se extiendan más allá. De hecho, la innovación institucional que supuso la PAC propició la adopción en las explotaciones de tecnologías más modernas y productivas, es decir, impulsó las innovaciones tecnológicas, que posteriormente constituyeron un importante factor de demanda de cambio en dicha política.

Los objetivos y principios generales de la PAC se definieron en el Tratado de Roma de la CEE (1957) y en la Conferencia de Stressa (1958) (ver apartado 2.2.). Dichos objetivos y principios no han sido derogados, produciéndose una continuidad normativa en lo que constituye el fundamento de la PAC (Runge y von Witzke, 1990). Sin embargo, en el marco de la Agenda 2000 se produjo una ampliación de los mismos, al enunciarse explícitamente la calidad y seguridad alimentaria, el sostenimiento del mundo rural y la protección del medioambiente como nuevos objetivos de la agricultura comunitaria.

Los instrumentos reguladores de cada periodo también se han visto modificados de forma significativa. Hasta 1992, salvo ciertas variaciones, los principales instrumentos de esta política se mantuvieron, fundamentalmente los precios institucionales. Desde 1992, continuando con los cambios en la filosofía impresa, se sucedieron las transformaciones de los instrumentos implementados, orientándose hacia las ayudas directas desacopladas e introduciendo medidas vinculadas con el desarrollo rural y el cuidado medioambiental (ver apartado 2.2.). Así, las Reformas de 1992, de 2000 y de 2003 han supuesto innovaciones institucionales en la PAC, en el sentido de cambiar las normas que regulan el comportamiento y las relaciones entre sus organizaciones y su entorno, así como el propio comportamiento y las relaciones de los agentes. Estas innovaciones se han derivado de una oferta institucional que, a su vez, ha supuesto una respuesta a la demanda.

En este sentido, las demandas específicas de cambio institucional suelen resultar de un conjunto de restricciones, tanto institucionales como de los recursos naturales, de la tecnología, etc. (Runge y von Witzke,


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1990). A lo largo de estas tres reformas se han podido identificar una serie de factores recurrentes relacionados con dichas restricciones, derivados tanto del proceso político como de las características concretas del sector agrario y sus ciudadanos, que han constituido la demanda de la innovación institucional de la PAC. Estos factores han marcado esta evolución sufrida tanto en objetivos como en instrumentos, y considerando que muchos de ellos se siguen reproduciendo en la actualidad, no es osado aventurarse a afirmar que están en la base de la reforma de la Política agraria comunitaria de 2008, y que impulsarán próximas reformas.

Entre las restricciones institucionales, las particularidades que enmarcaron el nacimiento de la PAC han supuesto un obstáculo a la innovación institucional. La PAC fue considerada el pilar de la CEE, la política verdaderamente común y fundamento para crear vínculos e inter-dependencias que llevaran a otras políticas comunes. Parece que, todavía, si sus modificaciones abarcan temas como la flexibilidad, subsidiariedad e incluso renacionalización, existen círculos políticos que ven amenazado el carácter supranacional de la UE.

Del mismo modo, desde 1965 en el seno del Consejo de la Unión Europea63, máximo órgano legislativo, se adoptan las decisiones sobre agricultura por unanimidad64. Esta regla de decisión dota de estabilidad al sistema, sin que aparezca un Estado como claro perjudicado. Sin embargo, los costes de transacción de la misma son elevados, incrementándose al aumentar el número de votantes y al defender sus intereses nacionales. Para Runge y Witzke (1990), al crecer el número de países miembros, con distintas estructuras políticas y económicas además de preferencias heterogéneas, aumentan las divergencias, y con ello el coste de alcanzar dicha unanimidad, sobre todo en términos de tiempo necesario para la negociación y posibilidad de bloquear acuerdos mediante el derecho a veto. Así, y pese a las modificaciones acontecidas en el proceso de toma de decisiones del Consejo65, surge la cuestión sobre la pertinencia de adoptar una estructura

63 El Consejo de la Unión Europea es el órgano legislativo compuesto por un representante ministerial de cada Estado miembro. El Consejo Europeo legislaría en relación con las políticas generales de la Comunidad y estaría formado por los Jefes de Estado y Gobierno de cada país y el Presidente de la Comisión Europea.

64 En el Tratado de Roma se recoge que se adoptarán por unanimidad aquellas decisiones que un país miembro considere de vital importancia para sus intereses. En 1965, Francia declaró que todas las decisiones en materia agraria eran de vital importancia para su nación, aplicándose la norma de unanimidad desde entonces.

65 Las decisiones pueden ser tomadas por mayoría simple, mayoría cualificada o unanimidad. Desde el 1 de enero de 2007, se considera que se ha alcanzado la mayoría cualificada cuando una mayoría de Estados miembros dan su aprobación y un mínimo de 255 votos (73,9% del total) está a favor de la propuesta. Además, cada Estado miembro puede solicitar que los votos favorables representen al menos el 62% de la población total de la Unión. Para el caso de la unanimidad, cada Estado miembro puede ejercer veto si se opone a la aprobación del texto legislativo.


de toma de decisiones diferente en el marco agrario. Una alternativa sería la mayoría cualificada que evitaría el veto y reduciría el tiempo de decisión, pero se deberían arbitrar compensaciones para los perdedores y evitar coaliciones. Sin embargo, el Consejo no ha manejado realmente aún la posibilidad de cambiar esta regla, debido a la dificultad de aceptación por parte de los países miembros. A su vez, la regla de unanimidad, al incrementar el tiempo en la toma de decisiones, también dificulta la adaptación rápida de la política agraria a una realidad muy cambiante que evoluciona más raudamente que la propia política.

La PAC se ha convertido en una política altamente compleja, no sólo en el mecanismo de toma de decisiones sino desde el punto de vista jurídico. Las distintas innovaciones acaecidas en cada reforma la han burocratizado de forma importante, haciéndola difícilmente manejable y entendible para agricultores y ciudadanos, con multitud de reglamentos y directivas aplicables. La propia complejidad se ha transformado en un factor de demanda de cambio institucional, intentando canalizar los recursos más eficientemente, al procurar un ahorro de tiempo y costes administrativos para el conjunto de los implicados. En el seno de los organismos comunitarios, tras revisar el marco jurídico, se ha aprobado la creación de una OCM única de carácter horizontal con la intención de simplificar y armonizar la normativa haciéndola más transparente, pero sin realizar cambios sustanciales en los mecanismos derivados de la Revisión Intermedia de 2003, donde ya se introdujo el pago único con dicha intención. La transparencia es también una característica deseable que adquiere primacía ante la necesidad de legitimar la PAC frente a los ciudadanos europeos, siendo esencial mejorar su comprensión, accesibilidad y control.

Por otro lado, la percepción de injusticia derivada de las trans-ferencias comunitarias entre países (Runge y Witzke, 1990) se ha establecido como otro factor de demanda. Esta percepción, de justicia o injusticia, y la aceptación social está implícita en las decisiones adoptadas por los políticos, derivándose del peso de los distintos contextos sociales y culturales de cada país (Runge, 1984). Es conocida la continua polémica generada por aquellos países contribuyentes netos de la Unión Europea que han abogado por rebajar el techo del gasto presupuestario66, lo que incidiría en las cuantías dirigidas a la actividad agraria. Desde el inicio de las Comunidades Europeas67, en pro

66 En 1988 se instauró que la exacción sobre el Producto Nacional Bruto (PNB) de los Estados miembros sería del 1.15%, en 1992 se fijó en un 1.20%, para llegar en la actualidad al 1.24%.

67 El periodo 1952-1970 se considera de nacimiento de los presupuestos de gastos de la CEE y de aplicación de las primeras políticas de gasto. El comprendido entre 1971-1987 es de expansión del Presupuesto General y de desarrollo de las políticas de gasto. Mientras que a partir de 1988 se entra en un periodo de estabilización y control presupuestario (Edo y de Pablos, 2004).


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de la solidaridad comunitaria y de alcanzar el equilibrio económico entre el norte y el sur continental, las transferencias intracomunitarias se han dirigido de países contribuyentes netos (Alemania, Holanda, Reino Unido, Francia con las posteriores incorporaciones de Austria y Suecia) a países receptores netos (entre los principales España, Portugal, Grecia e Irlanda). El importante crecimiento presupuestario, especialmente en agricultura (ver apartado 2.2.), que se vio aminorado con la Agenda 2000, agudizó la presión de los países aportadores netos de recursos que propusieron, en las negociaciones del marco financiero (2007-2013), un presupuesto que no superara el 1% de la Renta Nacional Bruta (RNB) comunitaria68.

Frente a las diversas exigencias, la Comisión emprenderá una revisión del sistema de recursos propios69, que es posible se materialice en una innovación institucional, presentando un informe en el 2008/2009. Entre las propuestas planteadas se enuncia la necesidad de mejorar el actual sistema de contribuciones sobre Producto Nacional Bruto (PNB) de cada Estado y la abolición de cualquier tipo de privilegio, incluyendo el cheque británico. Posteriormente, a partir del 2014 se introduciría gradualmente un nuevo sistema de recursos propios que sustituiría las aportaciones procedentes de los presupuestos nacionales70. Por tanto, las presiones provenientes de aquellos países que no quieren mantener indefinidamente su carácter contribuyente han ido actuando como uno de los factores de demanda tendentes, en cada reforma de la PAC, a reducir la partida presupuestaria que hasta ahora más recursos absorbía, la agricultura.

Autores como Pokrivcak et al. (2002) han señalado en relación con el sistema de financiación actual de la Unión Europea, basado en la caja única para ingresos y gastos, la posibilidad de que ocasione niveles superiores de protección a la agricultura en comparación con los que se generarían a nivel nacional. Los países pretenden minimizar sus contribuciones y maximizar sus recepciones, no existiendo una relación directa entre las peticiones de los países y su responsabilidad financiera71. Este tipo de comportamiento

68 Las aportaciones de cada Estado miembro son calculadas en función de su Producto Nacional Bruto (PNB). Teniendo en cuenta que la aportación de Alemania es de un 22,6%, pasar de una aportación del 1,24% al 1% de su RNB, le habría supuesto un ahorro de 25.775 millones de euros (Kölling, 2005).

69 Los ingresos de la Unión Europea provienen además, de los denominados recursos propios tradicionales y del IVA, del PNB.

70 En el Documento de la Comisión COM (2006) 0099 ya se ha establecido para el periodo 2007-2013 que los Países Bajos y Suecia descuenten 605 millones y 150 millones de euros de la carga que soportan sobre su PNB, respectivamente.

71 El Consejo Europeo y el Parlamento son los responsables de aprobar el presupuesto general de la UE, mientras que la Comisión Europea de su ejecución. Pese a ello, se estima que los Estados miembros son responsables de ejecutar un 85% del presupuesto.


viene motivado, en parte, por la búsqueda de la maximización de la utilidad del político para su país, supeditando el interés general de la UE al nacional de no perder fondos. También, debido a que se produce una situación de información imperfecta, al ser los costes de información para los ciudadanos, posibles votantes, superiores en un gobierno supranacional que nacional, teniéndose información más completa a nivel nacional.

Lo anterior está a su vez vinculado con el peso del voto rural72. Tradicionalmente la posibilidad de la pérdida de dicho voto para un político se ha establecido como motivación para no minorar recursos financieros a través de la PAC. De hecho, Swinner et al. (2001) afirman el ajuste de las políticas agrícolas, por parte de los gobiernos, como respuesta a cambios en los ingresos relativos de los agricultores, sobre todo si afectan a los costes y beneficios políticos de la protección agraria por el gobierno. Asimismo, en un principio el sector agrario fue capaz de presentar a los agricultores como los garantes de un suministro de alimentos seguros, de paisaje, etc., solicitando a cambio algo tan legítimo como unos ingresos paritarios y estables, lo que atrajo la solidaridad de la sociedad que también podía desviar su voto en función de dicha opinión. La hipótesis del voto rural no se ha confirmado, afirmándose que si bien se trata de una hipótesis plausible para sistemas federales, los cambios en términos de protección agraria no parecen ir asociados a cambios drásticos en el peso del voto rural (Compés, 2004).

Conjuntamente, los grupos de presión o lobbys agrarios han estado considerablemente organizados, persiguiendo su beneficio. El poder de dichos grupos ha estado basado en su capacidad de defender los intereses de sus socios, así como de difundir información y de su presencia en los organismos de la Comunidad mediante los Comités Consultivos Agrícolas y el Comité Económico y Social, principalmente. Incluso, en ocasiones, se ha señalado (Compés, 2004) su alineamiento y defensa de los intereses burócratas comunitarios, al estar financiados algunos de estos por la propia Comunidad, y de la influencia de las organizaciones profesionales agrarias en la etapa de modernización productiva (años 50 y 60) y su actuación conjunta con federaciones de cooperativas, cámaras agrarias e incluso ministerios de Agricultura, formando una especie de “frente agrario” (Moyano y Garrido, 1998). Tingaard (citado por Sobel, 2004) establece que en 1992 existían unos 3000 grupos de interés en Bruselas, siendo la mayoría de agricultores, dándose un escaso número de agrupaciones de consumidores y defensores del medioambiente. Los consumidores nacionales suelen estar menos

72 Según la Comisión Europea (2006), un 13% de las personas ocupadas en las áreas rurales de la Europa de los 25, trabajan en el sector primario, alcanzando el 25% en países de próxima adhesión como Bulgaria y Rumania.


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informados sobre las decisiones tomadas a nivel comunitario que los grupos de productores, con mayores intereses económicos. Además, los agentes sociales se movilizan más para “no perder que para conseguir ganancias” (Compés, 2004); es decir, los agricultores tenderían a movilizarse para no perder su status-quo, más que los ciudadanos para obtener menores precios. Así, en el caso de la Política agraria, la acción colectiva cristalizada en los movimientos agrarios se ha erigido en parte como una traba a la innovación institucional, en el sentido de su pugna por preservar el status-quo de la agricultura.

Cuando se creó la PAC, los elevados niveles de protección parecían coherentes con los objetivos a alcanzar, entre ellos, junto con la eficiencia y productividad agraria, el proporcionar un ingreso adecuado a los productores (ver apartado 3.1.). No obstante, la eficiencia y productividad agraria originaron excedentes de diversos productos básicos desde los años setenta (leche, mantequilla, cereales, etc.). Esta situación de sobreproducción ha causado, principalmente, un incontrolado incremento presupuestario, sobre todo en los años setenta y ochenta, y una importante ineficiencia en la asignación de recursos, ya que parte de los mismos sufragaba los costes de una ineficaz previsión política. Asimismo, dichos recursos han sido canalizados mediante instrumentos escasamente eficaces desde el punto de vista de la competitividad de las explotaciones agrarias, como cuotas ó precios institucionales, o que producen una relevante deslocalización de recursos, como el set-aside. A través de las reformas realizadas, se han intentado reducir las ineficiencias asignativas mediante la sustitución de instrumentos que distorsionan la producción y el comercio agrario por otros de carácter más neutral en relación con su influencia sobre las decisiones de producción del agricultor.

En lo tocante al ingreso de los productores, se ha observado que cuando las condiciones económicas para los agricultores se tornan negativas y se produce una diferencia sustantiva entre los ingresos agrarios y los de otras actividades económicas, los gobiernos tienen tendencia a proteger sus agriculturas (Swinner et al., 2001; Harvey, 2004; entre otros), especialmente si los intereses adquiridos son grandes, y si los costes políticos de dicha ayuda disminuyen y los beneficios aumentan (búsqueda de la maximización de la utilidad política). Asimismo, un sistema político asentado no suele promover cambios que acarreen la reducción del bienestar de un grupo social concreto. Cuanto más organizado está un grupo, y más sustancial es la amenaza en el bienestar, más resistencia existe a realizar una reforma política drástica (Harvey, 2004).

Honma y Hayami (1986) (citado por Honma y Hayami (2006)) concluyen que en Asia, por ejemplo, el alto nivel de protección de la agricultura provenía en un principio, entre otros elementos, del elevado coste social que


hubiera acarreado la no protección agraria en términos de diferencias entre los ingresos rurales y urbanos. A partir de 1980 los niveles de protección de la agricultura continuaron aumentando, pese al decremento en las disparidades en el ingreso rural-urbano73. En la Unión Europea, el ingreso agrario74 al igual que el rural no agrario ha ido aumentado, acortándose la brecha rural-urbano; aunque el primero sigue siendo inferior al ingreso medio de la UE, y el segundo en el 2006 se ha situado en torno a un 25% menos que el urbano para el total de la Comunidad de los 25 (Comisión Europea, 2006), sin que la protección agraria en términos absolutos haya disminuido en un porcentaje relevante. Según datos de la OCDE (2005), desde 1990 la Estimación de Apoyos al Productor75 comunitaria se ha mantenido por encima del 30%, dependiendo dicho porcentaje de la diferencia entre los precios agrarios interiores e internacionales.

Las reformas de la PAC han considerado, por tanto, la necesidad de mantener el ingreso de los agricultores. En las revisiones de 2000 y 2003, el ingreso agrario se ha plasmado como un objetivo “cultural” (Marsh y Tarditi, 2003), en el sentido de la importancia de preservar el modelo agrario europeo de explotaciones familiares, aunque se sigue abogando por ajustes estructurales que pueden reducir el número de explotaciones. Igualmente, la inequidad en la distribución de las ayudas agrarias se ha hecho patente, siendo las explotaciones más extensas, de regiones más productivas y en muchas ocasiones pertenecientes a grandes empresas las que más dinero reciben76. Hechos que han generado y agudizado la percepción por parte de la sociedad de dicha protección como un privilegio, y no como una contribución justificada a una actividad económica, la agraria, orientada a satisfacer sus demandas. Por tanto, se derivan tres situaciones inductoras de cambios, las dos primeras relacionadas con la deslocalización de recursos y la necesidad de su reasignación, y la tercera con la percepción de injusticia y dispensa hacia un grupo social definido.

73 La UE emplea la metodología de la OCDE para clasificar las áreas como rurales y urbanas (regiones predominantemente rurales, regiones intermedias y regiones predominantemente urbanas) basada, fundamentalmente, en la densidad de población (para más información consultar OCDE, 1994 y 2005), siendo el ingreso rural y urbano, el ingreso por habitante de los residentes en zonas clasificadas como rurales ó urbanas, respectivamente, y en función de dicha metodología.

74 Por ingreso agrario se entiende el generado directa o indirectamente por las actividades agrarias, excluyendo el proveniente de las actividades no agrarias, los salarios, beneficios sociales, y el derivado de la propiedad de la tierra. La Comisión Europea (2006) ha previsto que el ingreso agrario va a aumentar un 18% entre 2006 y 2013 en términos reales y de unidad de trabajo.

75 La Estimación de Apoyos al Productor (PSE) se calcula mediante los apoyos que reciben los productores, vía precios institucionales y ayudas directas, definiéndose como las transferencias anuales brutas de los consumidores y contribuyentes a los productores, derivadas de las políticas agrarias. Por tanto, mide las transferencias como un porcentaje del ingreso agrario bruto.

76 Para más información consultar: http://ec.europa.eu/agriculture/funding/index_es.htm.


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Respecto a este último punto, la mirada social hacia la agricultura ha variado significativamente. La herencia cultural hacía que se considerase a esta actividad como un garante de la conservación de la naturaleza, y al agricultor como apegado a la tierra y las tradiciones. La visión adquirida en las últimas décadas reconoce a una agricultura que contamina y un agricultor empresario que se rige por el beneficio. Al mismo tiempo, los rápidos cambios ocasionados por el desarrollo económico y los niveles del bienestar han propiciado lo que algunos sociólogos denominan valores posmaterialistas77, particularmente en las nuevas generaciones que han sido educadas en un bienestar medio-alto. La dimensión posmaterialista, una vez alcanzada la seguridad física y económica, pone énfasis en la calidad de vida, la igualdad, la solidaridad, una mayor disposición a participar en las decisiones que conciernen al trabajo, a la comunidad y a la política, la ecología, la libertad de expresión, la libertad de pensamiento, entre otros aspectos, principios que han estimulado el interés hacia temas como la alimentación y el medioambiente. Conjuntamente han surgido como nuevos actores, consumidores y contribuyentes, no vinculados directamente con la actividad agraria pero que se consideran legitimados para opinar y actuar (Moyano y Garrido, 1988), y que sin duda son muy destacables como un factor del cambio institucional, ya que estas alteraciones en los valores han ocasionado impactos en el ámbito político, como el desplazamiento hacia nuevas metas políticas (Tamayo y Carrillo, 2005).

Esta irrupción social se puede disgregar fundamentalmente en cuatro temas donde la PAC tiene relevantes efectos: la calidad alimentaria, el medioambiente, el entorno rural y el presupuesto.

Acerca de la calidad alimentaria, la estructura del consumo de alimentos se ha modificado hacia productos de calidad, viéndose incrementado el interés por la salud y por el consumo de productos naturales. Ante estos cambios y tras las diferentes crisis alimentarias acaecidas en Europa (vacas locas, fiebre aftosa, etc.), con la consiguiente pérdida de confianza por parte de los consumidores, la Política Agraria Común ha priorizado la calidad y la seguridad y salubridad alimentaria, adquiriendo una creciente relevancia los mecanismos relacionados con los sistemas de calidad, trazabilidad, denominaciones de origen, etc.

En lo concerniente a la concienciación medioambiental, así como a su progresiva demanda a través de actividades de ocio y recreo, las relaciones entre agricultura y medioambiente se convierten en un tema de interés

77 El término posmaterialista surge de Inglehart en 1971 con su obra “The Silent Revolution in Europe: Intergenerational Change in Post-Industrial Societies”.


general. En un principio la PAC no consideró cuestiones medioambientales, pero desde la Reforma de 1992, cuando se introdujeron las primeras medidas agroambientales, la Política Agraria ha intentado responder a la creciente demanda de protección ambiental, desarrollando instrumentos como la condicionalidad, en un intento por cimentar el medioambiente como parte del sostén para la justificación del apoyo a la agricultura. Así, la acción colectiva social ha desempeñado un papel como promotora de los cambios en la PAC en favor del medioambiente, papel que sigue aún vigente.

Este progresivo cambio de contexto, debido en parte a la aparición de nuevas preferencias sociales hacia el medioambiente, ha propiciado que se afronte una cuestión básica, la definición de los derechos de propiedad. Estos concretan lo que los individuos pueden o no hacer con los recursos de su propiedad, proveyendo un marco legal para la asignación de los mismos. En este sentido, los derechos de propiedad sobre suelo, agua y aire no estaban delimitados y por dicha omisión se asentaban en manos de los agricultores, que tenían derecho a contaminar sin ser penalizados y sin que se compensara a la sociedad. No obstante, los ciudadanos comunitarios reclaman un medioambiente limpio, haciéndose patente el enfrentamiento entre ideas y valoraciones de los derechos sobre aspectos como por ejemplo el uso de la tierra, que además de un factor de producción es una fuente de múltiples beneficios ambientales (Baneth, 1994).

A través de la política agroambiental desarrollada en el seno de la PAC se ha intentado realizar una redefinición de dichos derechos. Los agricultores tienen derecho a cultivar la tierra de la que son titulares, pero se les exige mantener determinados requisitos ambientales en sus explotaciones, al mismo tiempo que se les permite contaminar dentro de determinados niveles, sin compensar por ello a la sociedad que sería la adjudicataria de los derechos de propiedad sobre un medioambiente limpio. Por otra parte, el agricultor también contribuye a hacer más placentero el campo, mediante la generación de externalidades positivas que, en muchas ocasiones, revierten la característica de bien público y cuyo valor no computa en el precio de mercado del bien agrario, siendo compensado en ocasiones por ello, mediante, por ejemplo, los pagos agroambientales. Estas imprecisiones siguen pidiendo una redefinición más completa de los derechos privados y públicos en esta materia.

De forma similar a las nuevas pretensiones entorno al medioambiente, han nacido nuevas demandas sociales hacia las zonas rurales tanto por su conservación como patrimonio histórico, cuna de tradiciones y enclaves determinantes para la vertebración del territorio, como por su disfrute en el tiempo de ocio. Por ello, en la PAC el sostenimiento de las zonas rurales, objetivo incluido desde la Agenda 2000, ha ido adquiriendo importancia,


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incorporándose nuevos instrumentos para pasar a crearse una política específica, la Política de Desarrollo Rural (ver apartado 2.2.). Los cambios institucionales producidos en dicho tema, al igual que para el medioambiente, han sido y siguen siendo fundamentales en la evolución de la PAC.

Por último, la ciudadanía comunitaria, especialmente los grupos de consumidores y contribuyentes, han renovado sus exigencias de cambio entorno al elevado presupuesto destinado a la agricultura. A partir de la década de los ochenta, los ciudadanos europeos comenzaron a darse cuenta de los gastos e ineficiencias que suscitaba la PAC. La Reforma de 1992 no implicó una reducción del presupuesto, aunque sí trasladó parte de la carga financiera de los consumidores a los contribuyentes, al introducir los pagos compensatorios. Aún así los precios institucionales siguen siendo financiados por los consumidores, siendo estos equivalentes implícitamente a un impuesto sobre los alimentos medido en el exceso de precio que se paga por los efectos de la PAC (Nucifora, 2000). Igualmente, los consumidores y contribuyentes requieren que las medidas empleadas realmente representen el modo más eficiente de gasto público, existiendo pocas evidencias de que estén avisados e informados de los costes de oportunidad que implica la PAC por el menor suministro de otros bienes y servicios de carácter público y privado (Marsh y Tarditi, 2003).

Otro factor de demanda de las innovaciones institucionales acaecidas en la PAC a través de la Reforma de 1992, 2000 y 2003 han sido las sucesivas ampliaciones de la Unión Europea. En los años 80, la incorporación de España, Grecia y Portugal ya condicionó la dificultad de seguir manteniendo la política existente hasta ese momento. En las Reformas de 1992, del año 2000 y del 2003 ha estado presente la previsible incorporación futura de diez países PECOS78 (ver apartado 2.2.), y la necesidad de compatibilizar instrumentos que van a ir destinados a agriculturas muy heterogéneas, incluso en distintos estadios de desarrollo, con la concreción de los recursos financieros consignados para tal fin.

La adaptación del marco normativo de la PAC al de la OMC, sin duda ha sido un elemento de demanda determinante en las modificaciones acaecidas. Tanto en 1992 como en el 2000 y 2003, se ha pretendido eliminar progresivamente aquellos instrumentos que, según los acuerdos de esta Organización Comercial, se incluían en la caja azul y ámbar, así como preparar a esta política para la nueva negociación que se abrió en

78 Estos diez países fueron: Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Hungría, Rumanía y Bulgaria. Posteriormente, para la adhesión se excluyeron a Bulgaria y Rumania y se unieron Malta y Chipre.


el año 2000. De este modo, muchas de las innovaciones institucionales efectuadas, como la introducción de las medidas de acompañamiento o los pagos desacoplados, se han adecuado al razonamiento planteado desde las esferas internacionales de progresiva liberalización del comercio agrario. Las insuficiencias que todavía presenta la PAC ante un desmantelamiento de las medidas en frontera, de las subvenciones a la exportación y de las ayudas internas que distorsionan el comercio agrario, junto con las propuestas planteadas en el ámbito de esta organización, volverán a actuar como factor de demanda de nuevas reformas tendentes a seguir recortando los precios institucionales, eliminar medidas como las cuotas, desacoplar totalmente los pagos directos, hacer desaparecer las subvenciones a la explotación y recortar los niveles arancelarios.

En definitiva, la oferta de innovación institucional de la PAC ha sido una respuesta a la demanda, basada en los intereses enfrentados de los países aportadores y receptores de recursos, procurando minimizar el impacto sobre el status quo presupuestario, buscando alternativas institucionales que reorganicen la actividad agraria hacia una asignación financiera eficiente, tendente a implementar instrumentos que no distorsionen el comercio ante exigencias del entorno internacional y para una sociedad posmaterialista, en un momento de continuas innovaciones tecnológicas.

En este sentido, siguiendo la hipótesis de Ruttan y Hayami (1984) y de forma genérica, se puede afirmar que en la Política Agraria Comunitaria, las expectativas de retorno de la innovación para los decisores políticos han excedido el coste marginal de movilizar los recursos para introducir estas innovaciones. Ya que si bien el coste ha sido elevado en términos de tiempo de debate y adopción de decisiones, gastos y complejidad burocrática ó incluso desacuerdo por parte de los agricultores y otros agente sociales, se ha conseguido mayor apoyo social y confianza de los consumidores, más transparencia de las medidas aplicadas, mejora en el control del presupuesto agrario, mayor adaptación a las exigencias internacionales, la posibilidad de aplicar la PAC de un modo factible a 27 países, etc., así como la capacidad para seguir introduciendo cambios paulatinos y progresivos.

Resumiendo, en la Figura 3 se intentan sintetizar, pese a sus complejas interrelaciones, los factores de demanda de innovación institucional inducida anteriormente analizados y comentados:


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Figura 3. Principales factores de demanda de Innovación Institucional Inducida generadores de cambios en la Política Agraria Común.

Asignación de Recursos Internacionales OMC

PresupuestoMaximización utilidad por países

Inequidad en la Distribución

Voto Rural

Lobbys Agrarios

Ingresos de los agricultores

Elevados niveles de protección

Ineficiencias en la Distribución

Excedentes

Nace la PAC (1957)

Años 50 y 60

Unanimidad

Complejidad Jurídica

Transferencias

Sistema Financiación

Deslocalización de recursos

Cambios demandas sociedad

Limitaciones Institucionales

Alteración Demanda de Output

Cambios Tecnológicos

Asignación de Recursos

Contexto y herencia cultural

CAPÍTULO 3

CONTRASTE DE DEMANDAS SOCIALES, OBJETIVOS E INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA AGRARIA COMÚN DE LA UNIÓN EUROPEA

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Contraste de las demandas sociales, objetivos e instrumentos de la Política Agraria Común de la Unión Europea

Una política pública se define como un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico (Meny y Thoenig, 1992). En este caso, el programa de acción sería la Política Agraria Común y el espacio geográfico, la Unión Europea.

De este modo, y pese a que la discusión y profundización en los métodos de evaluación supera ampliamente el alcance del trabajo, se ha intentado analizar la lógica impresa en la evolución de la PAC desde el enfoque político fundamentalmente, como se verá a continuación, basando la evaluación en la legitimidad social mediante el análisis de la racionalidad entre la perspectiva social, los objetivos y los instrumentos esgrimidos en las distintas reformas llevadas a cabo en su seno.

En dicho análisis se ha tenido en cuenta que la acción pública en el sector agrario conlleva dos tareas básicas. La primera sería la elección de los objetivos que se pretenden alcanzar, su definición y su jerarquización. La segunda, la selección de los instrumentos que van a permitir conseguir los objetivos propuestos, y la enunciación de sus reglas de utilización; partiendo, en todo caso, desde las necesidades y respuestas de la sociedad en su conjunto. Es decir, se parte del esquema de prioridades sociales y el apoyo otorgado por la sociedad a dicha política, ya que, de acuerdo con el Comité de Consumidores (Comisión Europea, 2003a), “la PAC debería ser orientada, como otras políticas, hacia el interés público y no hacia el interés particular de un grupo de ciudadanos”.

En este sentido, una vez conocida la evolución de la Política Agraria Común y de la Política de Desarrollo Rural, y los cambios en sus múltiples objetivos e instrumentos, se plantea estudiar la racionalidad entre necesidades sociales, objetivos e instrumentos.


3.1. Nivel de Adecuación y Concordancia General de la Política Agraria Común de la Unión Europea

Con la finalidad de examinar la racionalidad de la PAC desde el enfoque político principalmente, se intenta estimar en qué medida los instrumentos implementados han sido adecuados para conseguir los objetivos estipulados, y en qué medida dichos objetivos han sido concordantes con las necesidades de la sociedad comunitaria, siendo percibido por la misma (perspectiva social). Para ello, se ha realizado una revisión crítica de diversas fuentes bibliográficas, destacando los argumentos más ampliamente esgrimidos relativos a los instrumentos y objetivos analizados en el capítulo precedente. Así, tras presentar la escala cualitativa adoptada para el estudio de la racionalidad entre objetivos, instrumentos y perspectiva social, Nivel de Adecuación y Concordancia General, se calcula dicho nivel, en primer lugar, en las décadas de los 60, 70 y 80, y posteriormente en cada una de las reformas de la PAC (Reforma de 1992, Agenda 2000 y Revisión Intermedia de 2003).

3.1.1. Metodología y aplicación del Nivel de Adecuación y ConcordanciaGeneral (NACG)

La evaluación de políticas públicas consiste en examinar la configuración de una política o programa mediante la aplicación de métodos de investigación. En la actualidad, esta práctica está ampliamente extendida y desarrollada79 en los procesos políticos, y la información derivada de la misma suele emplearse para la toma de decisiones.

Existen tres enfoques básicos para orientar la evaluación (Subirats y Gomá, 2005). En el primero, denominado gerencial, se respondería a temas como la eficacia o la eficiencia de esa política. La eficacia trata de plantear si se podían haber conseguido iguales resultados con menores costes, o mejores resultados con iguales o menores costes. Para la eficiencia, el énfasis se pondría en relacionar los costes y los beneficios generados por los resultados. En el segundo, desde el enfoque político, se plantearían aspectos como el aumento de los niveles de representación de los sectores afectados, el grado de respuesta que se da a las demandas de la población, así como los trade-off con la visión gerencial. Finalmente, el enfoque legal o jurídico se basaría en criterios como la igualdad de los ciudadanos, el respeto al

79 Son muchos los países y organizaciones internacionales que realizan la evaluación de sus políticas y programas, siendo, entre otros, la OCDE y el Banco Mundial, los que aportan amplios estudios sobre metodologías e indicadores a aplicar en las mismas.

127Capítulo 3. Contraste de las demandas sociales, objetivos e instrumentos de la Política AgrariaComún de la Unión Europea

principio de legalidad y a los derechos de los sujetos afectados o la pureza del procedimiento administrativo.

La evaluación se puede centrar en el ciclo global de la política o en alguna de sus fases de formulación, implementación o ejecución e impacto o resultados (Ballart, 1997). Los análisis centrados en la formulación examinarían aspectos como el problema del que se ocupa la política, el proceso de formulación, la racionalidad de las intervenciones, etc. Los basados en la implementación abarcarían las características de la población objetivo, su grado de operatividad, las diferencias de aplicación, errores o abusos producidos, etc. Por último, los estudios de impacto analizarían fundamentalmente los efectos, suponiendo un conjunto de objetivos y determinando el éxito en su consecución.

En esta investigación, la evaluación cualitativa efectuada adopta principalmente una perspectiva política, haciendo hincapié en la respuesta de la PAC a las demandas sociales, como clientes y afectados, pero a su vez, apoyándose parcialmente en la perspectiva gerencial desde la eficacia, al examinar, también, su nivel de racionalidad, las pautas seguidas y la adecuación de los recursos destinados para alcanzar los objetivos, considerando el factor social como endógeno, es decir, en parte influido y determinado por el resultado del proceso político. Se trata, pues, de una evaluación de balance, al recoger información sobre los efectos globales de la PAC y facilitar un juicio de valor.

Concretamente, se ha contrastado si los instrumentos implementados en las reformas de la PAC respondieron a los objetivos estipulados y estos a las demandas sociales hacia la agricultura. Para ello, se ha elaborado una escala cualitativa de valoración del Nivel de Adecuación y Concordancia General (NACG) entre demandas sociales, objetivos e instrumentos. Para determinar dicho nivel en cada una de las Reformas llevadas a cabo en el seno de la PAC, se han tenido en cuenta los siguientes aspectos:

a. La consideración de las demandas sociales en relación con la actividad agraria.

b. La concordancia de los objetivos planteados en cada Reforma para responder a dichas necesidades sociales.

c. La adecuación de los instrumentos adoptados para la consecución de los objetivos, desde la perspectiva social (legitimidad social).

En la Figura 4, se puede observar el esquema de análisis empleado.


Figura 4. Esquema de Análisis de la Política Agraria Común.

Diseñar

Alcanzar

(Adecuación)

Perspectiva social

Objetivos de política agraria común

Instrumentos de política agraria común

Demandas/Apoyo

Responder

(Concordancia)

Fuente: Elaboración propia a partir de Meny y Thoening (1992).

La escala supone un compendio de la diversa literatura consultada al respecto, y ha sido elegida por su operatividad, claridad y ajuste, permitiendo llevar a cabo un análisis de tipo descriptivo/valorativo a partir de fuentes de información secundaria. Mediante dicha escala, se pretende estimar el grado en qué los instrumentos implementados han sido adecuados para conseguir los objetivos estipulados, y en el que dichos objetivos han sido concordantes con las necesidades mayoritarias de la sociedad comunitaria, y si dicha concordancia ha sido percibida por ésta. Por tanto, el Nivel de Adecuación y Concordancia General ha sido divido en dos componentes: de los instrumentos a los objetivos, empleando en el análisis el Grado de Adecuación General (GADG); y desde los objetivos a la perspectiva social, utilizando el Grado de Concordancia General (GCCG).

El Grado de Adecuación General (GADG) de cada reforma ha sido valorado en función de la posibilidad de poder alcanzar los objetivos con los instrumentos aplicados teniendo en cuenta las incongruencias que afloran entre ambos, y/o la restricción de algunos instrumentos para lograrlos, básicamente, debido a las limitaciones presupuestarias. El Grado de Concordancia General (GCCG) ha sido estimado a través de la revisión de los costes causados por la PAC a consumidores y contribuyentes, y por la evaluación general de la pérdida o ganancia de apoyo social comunitario (legitimidad social) según los Eurobarómetros generales y agrarios. Así, se han concretado subjetivamente cuatro Grados de Adecuación y Concordancia, respectivamente (Tabla 12).

Tabla 12. Grados de Adecuación General y Grados de Concordancia General entre instrumentos, objetivos y perspectiva social de la PAC.

Grado de Adecuación General (GADG)Objetivos e Instrumentos

Grado de Concordancia General (GCCG)Objetivos y Perspectiva Social

Grado Definición Grado DefiniciónGADG1 Inadecuados GCCG1 DiscordantesGADG2 Adecuados GCCG2 ConcordantesGADG3 Altamente Adecuados GCCG3 Altamente Concordantes

Fuente: Elaboración propia.


Finalmente, el Nivel de Adecuación y Concordancia General (NACG) toma cinco valores (ver Figura 5):

1. NACG Alto. Se produce cuando los instrumentos son altamente adecuados (GADG3) y se da un amplio apoyo social (GCCG3), debido a que los objetivos son concordantes con las demandas de la sociedad, siendo así percibido por ésta.

2. NACG Medio-Alto. Se genera cuando los instrumentos se consideran adecuados (Grado 2) y los objetivos altamente concordantes (GCCG3), o viceversa, objetivos concordantes e instrumentos altamente adecuados (GCADG3).

3. NACG Medio. Se ocasiona cuando los instrumentos en relación con los objetivos son simplemente adecuados (GADG2), dándose un apoyo social medio (GCCG2).

4. NACG Medio-Bajo. Se rompe la relación por uno de los lados, situándose la concordancia o la adecuación en el grado 1, es decir, que los instrumentos no son adecuados (GADG1) o que no se recogen las demandas sociales, o recogiéndolas la sociedad no lo percibe, siendo el apoyo social escaso (GCCG1);

5. NACG Bajo. Se produce cuando concordancia y adecuación están en el grado 1. Por tanto, los instrumentos seleccionados son inadecuados para alcanzar los objetivos, y se da un escaso apoyo social, debido a que los objetivos sean discordantes con la realidad social o que la sociedad comunitaria así lo perciba.

Figura 5. Escala de Nivel de Adecuación y Concordancia General (NACG) de la PAC.

Alto Medio-Alto Medio Medio-Bajo Bajo

Perspectiva Social

Perspectiva Social

Perspectiva Social

Perspectiva Social

Perspectiva Social

Altamente Concordantes

ConcordantesAltamente Concordantes Discordantes

Concordantes Discordantes

Objetivos Objetivos Objetivos Objetivos Objetivos

Altamente Adecuados

AltamenteAdecuados Adecuados Inadecuados

Adecuados Inadecuados

Instrumento Instrumento Instrumento Instrumento Instrumento



3.1.2. Nivel de Adecuación y Concordancia General antes de la Reformade 1992 (NACG-1988)

En el Capítulo anterior se ha podido observar que la Política Agraria Común nace con una vocación claramente productivista, en una época de carestía de alimentos en el continente Europeo, lo que se reflejó en sus objetivos iniciales incluidos en el Tratado de Roma (1957) y los instrumentos implementados para alcanzarlos. Para el análisis se han considerado los instrumentos y objetivos que aparecen en las Figuras 6 y 7, distinguiendo dos etapas, la década de los sesenta y setenta y la de los ochenta.

Figura 6. Objetivos e Instrumentos de la Política Agraria Común en las décadas sesenta y setenta.

Demanda Social Objetivos Instrumentos

Perspectiva Social

– Eficiencia Productiva

– Autosuficiencia Alimentaria

– Política de sostenimiento

de precios

– Mecanismos de intervención

– Preferencia comunitaria

Grado deAdecuación

Grado deConcordancia


Figura 7. Objetivos e Instrumentos de la Política Agraria Común en los años ochenta.

Perspectiva Social

Eficiencia Productiva

– Política de sostenimiento de precios

– Preferencia comunitaria

– Tasa de corresponsabilidad

– Sistema Agromonetario

– Estabilizadores presupuestarios

– Cuotas lácteas

– Retirada de tierras, jubilación anticipada y extensificación

Grado deAdecuación





Los objetivos anteriormente presentados se dividieron en una serie de objetivos intermedios que en el caso de los años sesenta y setenta fueron los siguientes: i) incrementar la productividad agraria; ii) garantizar las rentas a la población agrícola; iii) estabilizar los mercados; iv) garantizar el autoabastecimiento alimentario; y v) asegurar suministros a precios razonables al consumidor. En los años ochenta, se mantuvieron los objetivos intermedios anteriores excepto “incrementar la productividad agraria”, que en realidad pasó a ser “frenar la producción agraria” de productos excedentarios.

El objetivo de eficiencia productiva es originario del artículo 33 del Tratado Constitutivo. Dicho objetivo debe ser alcanzado mediante el racional desarrollo de la producción agraria y la utilización óptima de los factores de producción.

Hasta los años 80, y con carácter general, la PAC había conseguido conseguir de forma importante los objetivos formulados en el Tratado de Roma, intentando concordar la realidad económica y política en la que se encontraban los países miembros. La política de sostenimiento de precios, mecanismo que gozaba de mayor sencillez y objetividad en su establecimiento (Lamo de Espinosa, 1998), había permitido lograr, sobre todo, los objetivos de incremento de la productividad agraria y nivel de autoabastecimiento en la mayor parte de los principales productos alimentarios. Este incremento de la productividad se reflejó en el crecimiento de la Producción Final Agraria (PFA) que en la década de los 60 fue del 7% anual acumulativo. Los niveles de autoabastecimiento, como se puede observar en la Tabla 13, eran muy elevados, y de hecho en 1974 se había logrado e incluso superado la autosuficiencia alimentaria en los principales productos continentales.

Tabla 13. Evolución del grado de autosuficiencia en la Comunidad Europea (%).

ProductosN º Miembros EUR 6 EUR 9 EUR 10 EUR 12

Años 68/69 73/74 85/86 89/90

Cereales 94 91 114 120

Trigo 112 103 126 127

Mantequilla 113 93 105 -

Carne de bovino 89 100 107 101

Carne de ovino 56 67 80 82

Carne de ave 98 103 104 104

Fuente: Comisión Europea (1993b).


Sin embargo, la estabilización del mercado interior resultó compleja. Los mecanismos de ayudas a la producción, precios garantizados y barreras de entrada (exacciones a la importación, cuotas a la importación, precio umbral, etc.) consiguieron estabilizar las cantidades de productos dentro del mercado, pero los precios comunes se veían afectados por el mercado monetario de carácter inestable. Para intentar dar estabilidad a unos precios agrarios perturbados por las fluctuaciones de las monedas de cada país miembro, se creó el sistema agromonetario y se implantaron diferentes mecanismos que no terminaron de funcionar, pues estas inestabilidades han sido uno de los problemas de la Unión Europea hasta la introducción del euro.

Las herramientas utilizadas redujeron la volatilidad de los precios de la agricultura, beneficiando a los consumidores, al dificultar que los intermediarios aumentasen sus márgenes anormalmente debido a las fluctuaciones de los precios de los productos. No obstante, los mecanismos utilizados aumentaron los precios significativamente. Además, los precios altos en alimentos influyen negativamente en la economía general por elevar la inflación, lo que reduce la competitividad internacional del resto de productos no agrarios.

El objetivo fundamental de sostener la renta del agricultor quedó más lejos. Entre 1965 y 1985 las rentas de los agricultores crecieron un 40%, aunque, como señalaron Potter (1994) y Sineiro (1991), se favoreció a las explotaciones más grandes e intensivas al perseguirse dicho objetivo a través de ayudas a la producción. Dicho efecto fue debido, según Potter (1994), a que se provocó un aumento de los costes de los consumos intermedios (en 1973 los consumos intermedios representaban un 37,3% de la PFA, en 1986 un 43,1%) y del precio de la tierra, lo que contrajo la renta de muchas pequeñas y medianas explotaciones que no habían logrado una tecnificación tan amplia como la de los grandes productores. Estos grandes productores pudieron limitar sus costes de producción, aumentando sus beneficios. Para Sineiro (1991), la línea argumental era simple, ya que si el volumen de producción es el elemento determinante de las ayudas, éstas se concentran en las explotaciones más grandes y productivas.

La Comisión reconoció la situación de las rentas en 1985, cuando en el Libro Verde (Comisión Europea, 1985a) habló de un contraste entre el rápido crecimiento del presupuesto agrario y el crecimiento desacelerado de la renta agraria, e incluso afirmó que los mecanismos de la PAC habían dejado de ser eficaces para alcanzar los objetivos del Tratado de Roma.

En cuanto al suministro de alimentos se alcanzó al asegurar provisiones a precios accesibles, aunque dichos pecios eran superiores a los del mercado mundial, trasladando los costes de la política agraria a contribuyentes y


consumidores que, en este periodo, estaban menos organizados y eran más débiles que los agricultores y proveedores de factores de producción.

Además, la PAC había comenzado a generar desequilibrios entre sectores, ya que en los setenta y los ochenta se aprobaron OCMs como la de frutas y hortalizas, donde la protección y el nivel de sostenimiento público instaurado (instrumentos basados en las Organizaciones de Productores y en las ayudas al almacenamiento privado) era considerablemente menor que el de las producciones continentales.

En definitiva, la PAC permitió el desarrollo de las corrientes intracomu-nitarias, estableció mayor seguridad en el abastecimiento alimentario, elevó a un papel protagonista a la Comunidad en el comercio internacional y propició mayor grado de estabilidad en los precios agrícolas internos (Fernández del Hoyo, 1992). Pese a ello, se hizo patente la dificultad de compatibilizar algunos de los objetivos, como asegurar precios razonables a los consumidores y garantizar un nivel de vida equitativo a la población agraria.

Ante la situación descrita, se ha considerado que en las décadas de los 60 y 70 la PAC presentó un Nivel de Adecuación y Concordancia General Alto (ver Figura 8).

Figura 8. Nivel de Adecuación y Concordancia General, años 60 y 70.

Perspectiva Social

Objetivos InstrumentosAltamenteConcordantes

AltamenteAdecuados


Dicho nivel ha sido considerado debido a que en la década de los sesenta se apostó claramente por la construcción y fortalecimiento del sostenimiento de precios y regulación de mercados, consiguiendo en gran medida los objetivos intermedios planteados por la PAC, y con ellos la eficiencia productiva y el autoabastecimiento alimentario, dando lugar a un Grado de Adecuación General 3 (Tabla 12 y Figura 8). A su vez, dichos objetivos respondieron a los principales problemas que padecía la agricultura y la realidad comunitaria, contando con un elevado apoyo social, como muestra en parte el primer Eurobarómetro realizado en 1974, donde al preguntar sobre las principales preocupaciones de los ciudadanos, la actividad agraria se situó en el sexto lugar de doce, resultando un Grado de Concordancia General 3 (Tabla 12 y Figura 8).


Como se ha comentado en el capítulo anterior, a partir de los años ochenta los problemas generados por la implementación de la política agraria comunitaria provocaron el establecimiento de una serie de mecanismos (Figura 7) encaminados a frenar la producción de excedentes y con ello frenar el aumento del gasto presupuestario, siendo éstas las cuestiones de mayor urgencia en ese periodo. Así, al haber obtenido el abastecimiento alimentario por encima de lo que la Comunidad era capaz de absorber, se aprecia como se pretende frenar la producción, no incrementarla, como se planteó al inicio de la PAC.

Los instrumentos implementados fueron mecanismos de estabilización de la producción y el gasto, pero no trataron los problemas de fondo al seguir las ayudas vinculadas a la cantidad producida, manteniendo los incentivos hacia la producción e intensificación. Por ello, no se consiguió frenar la producción y tampoco se logró controlar el gasto presupuestario del FEOGA Sección Garantía.

Entre las medidas propuestas, la congelación de los niveles de producción de lácteos por el establecimiento de las cuotas tuvo dos inconvenientes, por una parte, fue la causa base del rápido crecimiento de las producciones de carne, lo que produjo un aumento de los excedentes cárnicos; y por otro, la dificultad de su eliminación, al considerarlas los agricultores como un derecho adquirido. Así, dicho mecanismo sólo permitió una solución parcial que ocultaba los desequilibrios del mercado (Josling y Tangerman, 1996).

Para los consumidores y contribuyentes resulta un método menos transparente que otros de control de oferta, debido a que es más difícil estimar la pérdida de bienestar social en términos de deslocalización de los recursos económicos generados por dicho sistema (Comisión Europea, 2003a). Frente a esta opinión desfavorable, algunos autores señalaron que las cuotas se revelaron como un instrumento eficaz que favorecieron la modernización ganadera (por ejemplo Lamo de Espinosa, 1998), y que aliviaron la carga presupuestaria, al no responsabilizarse la Comunidad de los excedentes de cuota, aunque sí conllevaron costes abultados de carácter administrativo y de gestión (Fernández de Hoyo, 1992).

La reducción de los precios de garantía de los cereales propició una caída de su rentabilidad, lo que llevó a un aumento en la producción de oleaginosas, pasando de una producción aproximada de 3 millones de toneladas en 1980 a superar los 12 millones de toneladas en 1990 (Viladomiu, 1994). De modo que, de nuevo las medidas dirigidas a reducir excedentes de un producto generaron excedentes de otro. Además, la tasa de corresponsabilidad, creada en 1977 para el sector lácteo, tuvo un efecto


casi nulo, debido a que fue acompañada por incrementos correlativos de la producción.

Pese a dichas contrariedades, la Comisión consiguió reducir los excedentes a través de su venta en los mercados mundiales (otorgando restituciones a la exportación), situándose estos a 31 de diciembre de 1987 en 3.303 millones de ecus, mientras que a fecha de 31 de diciembre de 1989 suponían unos 1.321 millones de ecus (Comisión Europea, 1989a). A pesar de esta reducción, el gasto derivado del almacenamiento y de la eliminación de dichos excedentes se considera una de las más importantes pérdidas por peso muerto de la Comunidad, alcanzando en 24 años (1975-1998) los 80.000 millones de euros, un gasto importante si consideramos que el presupuesto total para el sector agrario en ese mismo año (1998) fue de 37.697 millones de euros.

Respecto a la evolución del gasto agrario y el deseo de parar su aumento, el presupuesto sufrió un fuerte incremento y pasó de 11.016 millones de ecus en 1980 (0,55% del Producto Interior Bruto (PIB) de la Comunidad) a: 19.000 millones en 1985 (0,64% del PIB comunitario); 25.200 millones en 1988 (el 0,69% del PIB de la Comunidad); y 26.104 millones en 1990, de los cuales el 44% eran destinados a ayudas a precios y el 29% a restituciones a la exportación. Por tanto, no se consiguió frenar su escalada en términos monetarios, aunque en tanto por ciento comparándolo con el presupuesto total comunitario se produjo una leve disminución, ya que en 1985 suponía el 69,9%, mientras que en 1990 el 60%. Dicha escalada propició que en la Cumbre Europea de Bruselas de 1988 se estableciera el 80% del crecimiento del PNB comunitario como límite a la progresión de los gastos agrícolas entre 1988 y 1992, introduciéndose la disciplina presupuestaria.

A pesar de la escasa efectividad a la hora de controlar el gasto y de la continuidad de los grandes instrumentos reguladores, las medidas establecidas fueron positivas en varios aspectos. Una de ellas fue la implantación de una disciplina presupuestaria; la otra fue que por primera vez los precios garantizados se vieron limitados por los excesos de producción, es decir, se estableció un vínculo entre la sobreproducción y el nivel de precios garantizados (Josling y Tangermann, 1996). Este último aspecto es relevante, ya que desde los inicios de la Comunidad, fue en 1988 cuando comenzó, en cierta medida, a quebrarse el planteamiento de un mercado donde no habían tenido cabida las expectativas de los productores, al actuar en un escenario de certeza con unos precios completamente seguros que se percibían independientemente de cualquier otra variable.

En definitiva, como afirmó Fernández del Hoyo (1992), el problema central de la PAC fue el desconocimiento de cuáles iban a ser los efectos del


progreso técnico y la sustituibilidad de los factores productivos, junto con la adopción del triángulo cereales-pienso-ganadería, como base del modelo agrícola, en combinación con el mecanismo de precios para sostener los niveles de ingreso del sector.

Las alegaciones anteriores se han sintetizado obteniendo para los años 80 un Nivel de Adecuación y Concordancia General Medio (ver Figura 9).

Figura 9. Nivel de Adecuación y Concordancia General, años 80.


La estimación de dicho nivel se basa en que con los instrumentos aplicados se intentó frenar la producción al mismo tiempo que se buscó la eficiencia, comenzando a darse incongruencias entre instrumentos y objetivos. De modo que, los instrumentos comenzaron a ser inadecuados y se mantuvieron algunos que producían efectos contrarios a lo realmente deseado (por ejemplo, los precios institucionales elevados con la reducción de la producción de excedentes), mientras que otros no contribuían a mejorar la eficiencia que continuaba siendo el objetivo institucionalmente establecido, reduciéndose la adecuación en relación con las décadas anteriores hasta un Grado de Adecuación General (GADG2 ) (Tabla 12 y Figura 5).

Por otro lado, dicho objetivo, el de eficiencia productiva, planteado de forma exclusiva no respondía a gran parte de los problemas reales que se estaban ocasionando y que se habían iniciado en la etapa anterior. Pese a ello, el apoyo social prácticamente se mantuvo aunque su debilitamiento por preocupaciones como la generación de excedentes, la utilización de pesticidas y fertilizantes y la calidad de los productos agrarios (Comisión Europea, 1988b y 1998b) comenzaba a germinar, disminuyendo la concordancia entre objetivos y la perspectiva social hasta situarse en el Grado de Concordancia General 2 (GCCG2) (Tabla 12 y Figura 5).

3.1.3. Nivel de Adecuación y Concordancia General de la Reforma de 1992 (NACG-1992)

En la Figura 10 se puede apreciar esquemáticamente los principales objetivos e instrumentos incorporados al análisis de la Reforma de la PAC de 1992:

Perspectiva Social

Objetivos InstrumentosConcordantes Adecuados


Figura 10. Relación entre los Objetivos e Instrumentos de la PAC en la Reforma de 1992.

Perspectiva Social

– Competitividad

– Equidad

– Sostenibilidad Medioambiental

– Cuotas

– Reducción de los precios de intervención

– Retirada de tierras obligatoria (set-aside)

– Desvinculación de la ayuda, pago compensatorio

– Medidas de Acompañamiento (agroambientales, reforestación de tierras agrarias y jubilación anticipada)

Grado deAdecuación




De la información recopilada se constata que las cuotas, diseñadas como un recurso transitorio y que aún se aplican, no resultaron eficaces ni para la eficiencia ni para la competitividad (promulgada a partir de la Agenda 2000), ya que como se comentó en el apartado anterior, mediante su aplicación se consagran una serie de derechos adquiridos por los productores existentes, al permitir mantener precios altos debido a la imposibilidad de entrada de nuevos productores sin considerar la competitividad de los presentes. A lo que se añade que las cuotas se dividieron entre países en función de lo que producían, sin tener en cuenta el consumo que se daba en cada país, consolidando las situaciones de partida que sirvieron de referencia. De modo que, existían países con derecho a producir por encima de su consumo, recibiendo por ello subvenciones, mientras otros debían adquirir los bienes a países comunitarios por encima del precio mundial sin poder aumentar su producción, amparando la Reforma de 1992 esta situación. Esta ineficiencia se intentó contrarrestar parcialmente con la posibilidad de comprar y vender las cuotas.

La reducción de los precios de garantía fue insuficiente para suplir el aumento presupuestario consecuencia de los pagos compensatorios. Asimismo, mientras que los precios institucionales del trigo, cebada y semillas oleaginosas se redujeron de modo apreciable, situándolos más cerca de los mercados mundiales en pro de la búsqueda de competitividad, los de productos lácteos, carne, azúcar y arroz seguían siendo elevados (Buckwell, 1996). La finalidad de dicha disminución era reducir el nivel de subsidios a la exportación, al contraer la brecha entre precio comunitario e internacional. Sin embargo, la cuantía de las subvenciones también dependía del volumen


real de las exportaciones comunitarias, siendo el cálculo de la Comisión considerablemente optimista respecto a la disminución de la producción y el aumento del consumo interno (Gardner, 1994).

Desde la perspectiva social, Tarditi (Comisión Europea, 2003a) señaló que la carga general de la política de precios fue muy elevada, mientras que su tasa de retorno marginal a la sociedad fue probablemente negativa y no se produjo ningún efecto de mejora del bienestar de los ciudadanos de la UE que justificase los elevados costes de esta política para los hogares comunitarios, tanto en términos de impuestos como de mayores precios a pagar por los productos.

La reducción de los precios institucionales comportó la aparición de dos instrumentos: la retirada de tierras obligatoria (set-aside) y los pagos compensatorios.

Con la retirada de tierras obligatoria se intentó controlar el volumen de producción, siendo este instrumento necesario para garantizar que no se destinasen tierras a producir simplemente para conseguir los pagos compensatorios, particularmente en el caso de los cereales, lo que deja entrever que la reducción de precios no fue suficiente para desincentivar la producción en dicho sector. En este sentido, la retirada de tierras no se introdujo para conseguir la sostenibilidad medioambiental, sino para controlar los excedentes generados, y así la cantidad máxima de subvenciones a la exportación a otorgar ante las restricciones impuestas por el GATT. Con esta medida se corrió el riesgo de que las tierras que se dejasen de cultivar tuvieran productividades elevadas, mientras que otras de menor rendimiento se cultivaran para obtener los pagos, provocando una mala utilización de los recursos (Josling y Tangermann, 1996).

Gadner (1994) apuntó que el aumento de la fertilidad de la explotación debido a la retirada80, junto con la tendencia de los agricultores a concentrar sus esfuerzos y recursos en la tierra que seguían cultivando, provocó que su efecto fuera inferior al que la Comisión preveía. También argumentó Gadner (1998) que dejar superficie útil sin cultivar da como resultado unas importantes pérdidas en términos de peso muerto (dead-weight loss) por el desuso de un recurso valioso. Sin embargo, nadie compensó a los consumidores y contribuyentes europeos por dicha pérdida. Además, si esta medida se trasladase a otros sectores de actividad, conllevaría una

80 El barbecho durante un año aumenta la productividad del suelo, además la intensificación de la tierra que se seguía cultivando iba a permitir a los agricultores mantener e incluso aumentar sus rendimientos.


reducción de los indicadores de desarrollo económico y del nivel de bienestar general (Comisión Europea, 2003a), por efectos macroeconómicos como el desempleo o la reducción de la cantidad de bienes y servicios del mercado; siendo dichos efectos difícilmente percibidos y cuantificables a corto plazo en el sector agrario, cuya aportación al P.I.B. comunitario es reducida.

A través de los pagos compensatorios se pretendía ayudar a los agricultores que habían basado sus decisiones en promesas contempladas en la política agraria anterior y que en el año 1992 debían enfrentarse a una situación en la que tales promesas habían dejado de ser válidas (Josling y Tangermann, 1996), bajo el supuesto, siempre discutible, de la necesidad de dicha ayuda por la incapacidad de los agricultores para obtener una remuneración justa en un mercado desregulado (Ravinowicz, 1996).

A la hora de establecer esta medida no se fijó su vigencia. Su finalidad fue compensar la reducción de precios que se iba a realizar en un periodo de tres años, sin embargo el tiempo concreto que se iban a estar otorgando estos pagos no se limitó, lo que generó una incertidumbre importante en los productores. Además, se mantuvo una filosofía indemnizadora (Viladomiu, 1994) que no tuvo efectos redistributivos, no atendiéndose a la equidad en el reparto de ayudas. En cualquier caso, si los cambios en una política deben compensarse plenamente y sin límite de tiempo, el alcance de las modificaciones introducidas es muy limitado (Rabinowicz, 1996).

Al mismo tiempo, el principio de compensación incorporó nuevos riesgos de ineficiencia económica. La reducción de los precios institucionales no tenía porque implicar una disminución de los precios que recibían los agricultores, ya que estos últimos dependían de otras variables derivadas de la evolución de los mercados internacionales. De hecho, debido a la reducción en la protección inducida por la Ronda de Uruguay y la reforma de la PAC, así como el derrumbe del Sistema Monetario Europeo y el aumento de precios en los países cuya moneda se devaluó, se produjo una elevación en los precios mundiales que llevó a una sobre compensación, calculada en unos 11.000 millones de ecus para cereales en el periodo 1992-1996 (Buckwell, 1996). Además, los agricultores eran los únicos eslabones de la cadena de producción que tenían derecho a dicha compensación.

Junto con lo anterior, se propiciaba también dicha sobre compensación si los rendimientos de la explotación en el periodo elegible eran inferiores a la media comarcal, y una compensación parcial si eran superiores.

De modo que, la vinculación de los pagos con la superficie cultivada seguía beneficiando aquellos productores más grandes, y su vinculación con los rendimientos históricos a aquellas regiones más productivas, siendo evidente que no se alcanzaba con mayor intensidad a las rentas que


más lo necesitasen. De hecho, las cifras han mostrado que tras 1992 las explotaciones con más de 40 UDE81 recibían cuatro veces más ayuda por unidad de trabajo, que las de menos de 16 UDE.

Con los pagos compensatorios se intentó, asimismo, desvincular o desconectar las ayudas de la producción para ejercer un mayor control sobre la oferta. No obstante, esta desconexión no se realizó de forma total, ya que los pagos se recibían por hectárea de cereales, oleaginosas y proteaginosas cultivada, en función de los rendimientos históricos medios de la región, por tanto los pagos se desvincularon del rendimiento actual real por hectárea pero no de la superficie. A mayor superficie cultivada más ayuda, amparando las desigualdades en la distribución de las subvenciones entre agricultores grandes y pequeños.

A su vez, la desconexión de los rendimientos presentes provocó que, a la hora de subvencionar, no se tuviese en cuenta la capacidad del agricultor para modernizar su explotación o incrementar su productividad. La consecuencia fue la revalorización de la tierra de forma artificial, al producirse un aumento del valor no por una mayor rentabilidad de este factor sino por la posibilidad de recibir las ayudas, lo que favoreció a los propietarios y no a los agricultores arrendatarios. Tió (1994) añade que una excesiva valoración de la tierra limitó las posibilidades de reestructuración de la agricultura viable y la posibilidad de desarrollar nuevas actividades económicas o consolidar nuevos mercados de tierra.

Al mismo tiempo, las ayudas por hectárea desmovilizan la profesión de agricultor, al fomentar la retirada de tierras sin usos alternativos. Así, un régimen que impulsa a que la explotación pueda ser más rentable sin cultivar que cultivando, además de desmovilizador es tecnológicamente regresivo, debido a que resulta innecesario invertir en nuevas tecnologías para mejorar la productividad y competitividad, sobre todo si una parte importante de los ingresos proceden de las ayudas (Lamo de Espinosa, 1998). Por tanto, los pagos compensatorios no resultaron estimulantes para la eficiencia productiva.

Para Arnalte (2002) los motivos por los cuales estos pagos no estaban desvinculados totalmente de las decisiones de producción pueden resumirse en:

a. Las expectativas de continuidad de las ayudas hizo menos apremiante la necesidad de reajuste estructural de las explotaciones a medio plazo.

81 Las UDE (Unidades de Dimensión Europea) son unidades de medida comunitaria que expresan la dimensión económica. Una UDE corresponde a 1200 euros de margen bruto total de una explotación.


b. Las ayudas al ser capitalizadas en los precios de la tierra, más elevados, supuso un reto al ajuste estructural.

c. Su percepción ligada al compromiso de reducción de la superficie cultivada, supuso una distorsión directa en el empleo del factor tierra.

d. Un pago verdaderamente desconectado no debía estar ligado a cultivar, ya que esto retenía en una actividad poco rentable factores de producción que podían ser asignados a otros usos.

Conjuntamente, las medidas de retirada de tierras y pagos compensatorios proporcionaban a los agricultores señales contradictorias. El agricultor debía utilizar la mayor proporción de tierra posible para recibir los pagos, al mismo tiempo que debía dejar de cultivar una parte para recibirlos. Además, estos dos elementos supusieron un freno a la reconversión del uso de tierras agrícolas marginales o las que se cultivaban en exceso (Tió, 1994), debido a que muchas tierras, sin dichas ayudas, habían estado condenadas a su abandono bajo el juego del libre mercado, mientras que el hecho de tener que dejar de sembrar unas parcelas variables frenaría la reconversión hacia otros usos.

Por tanto, la desvinculación de las ayudas no consiguió dejar de influir en la producción, como tampoco se pudo justificar la sustitución del sostenimento de precios por los pagos directos por motivos de eficiencia, ni de ahorro de los costes administrativos, ni de reducción de la distorsión creada por el aumento de impuestos para pagar las compensaciones (Ravinowicz, 1996), con lo cual tampoco se ganó legitimidad social.

Igualmente, los pagos compensatorios tuvieron un elevado coste de evaluación y control (aproximadamente un 5% de dichos pagos iban destinados a estos quehaceres (Josling y Tangermann, 1996)), junto con una gran complejidad para efectuar el control del sistema sobre el terreno. A este tenor los agricultores se quejaron: de la complejidad burocrática; de tener que dejar de utilizar una parte de sus tierras; de tener que seguir cultivando para recibir los pagos aunque se obtuvieran pérdidas; y sobre todo de la incertidumbre ante las variaciones en la opinión gubernamental, algo lógico si se considera que dos años después de la reforma se modificaron los porcentajes de retirada obligatoria, cuando los agricultores habían tomado sus decisiones de producción.

La desigual protección de productos mediterráneos (pese a que las OCMs como la del aceite de oliva mantenían importantes niveles de protección) y continentales tampoco se atemperó. Las ayudas totales recibidas por los distintos tipos de productos se situaron en una proporción


de 1:3,8 a favor de los continentales, incrementándose dicha desproporción si se consideraban las ayudas directas (1:4,4) (Lamo de Espinosa, 1998). Lo que da a entender que el problema presupuestario provenía básicamente de la agricultura continental (en 1995, leche y carne de vacuno absorbieron el 26% del FEOGA-G y los cultivos herbáceos un 39%), mientras que en la Comunidad de los 15, la PFA de los productos mediterráneos suponía el 17,4%, recibiendo el 7,9% de las ayudas. Esta Reforma de 1992 no promovió la convergencias entre productos y regiones (Sumpsi, 1994).

En la práctica, la Reforma de 1992 siguió centrada en la producción y la renta agraria, conservando los incentivos para la intensificación. Observando estos efectos cabría preguntarse el porqué de las medidas adoptadas en la Reforma de 1992. Parte de la respuesta, se encontraría en las negociaciones del GATT, de hecho tanto la reducción de los precios institucionales como la transformación de las ayudas a la producción en ayudas desconectadas resultaron coherentes con la filosofía de desarme arancelario (incluyendo reducción de las subvenciones a la exportación) impuesta por el contexto internacional. Precisamente en el preacuerdo de Washington, Estados Unidos y la Comunidad Europea llegaron a un pacto por el cual los pagos compensatorios quedaban fuera del cálculo de la caja ámbar y se destinaban a una nueva caja, la azul, de carácter transitorio.

En relación con los Países de Europa Central y Oriental (PECOS), Buckwell (1996) alegó que el problema provenía de sus bajas rentas y los conflictos sociales previsibles ante cualquier política de aumento de los precios de productos alimentarios (como media el 30% del gasto por familias), lo que a su vez iba a ser negativo para sus costes salariales en detrimento de la competitividad.

En los PECOS tampoco existían medidas de control de oferta, pudiendo suscitar la aplicación de las mismas problemas por los daños económicos causados a sus consumidores y productores, y dificultades de aplicación práctica, debido a sus estructuras productivas. Los pagos compensatorios al ser una compensación de recortes de precios institucionales no podían ser aplicados a países que no habían sufrido dichos recortes, pero a su vez tampoco podían estar parte de los agricultores europeos recibiendo unos pagos directos y el resto no, simultáneamente con la dificultad de gestión y de justificar en países con rentas bajas que los agricultores recibieran unos pagos procedentes del presupuesto, mientras que los desempleados de la industria no recibían nada. Por tanto, la reforma de 1992 resultaba limitada para aplicar la PAC a los nuevos países miembros.

Entre los aspectos ambientales y rurales más importantes de la Reforma llevada a cabo en 1992 fueron el paquete agroambiental, la reforestación de tierras agrarias y la jubilación anticipada que formaron parte


de las Medidas de Acompañamiento, que si bien absorbieron menos del 4% del presupuesto agrario comunitario y eran cofinanciadas por el Estado miembro (25% en regiones objetivo 1, 50% en el resto), fueron un paso adelante hacia el reconocimiento del objetivo de sostenibilidad y de una política agroambiental y otra rural que podían llegar a ser autónomas. De igual modo, a través de las Medidas de Acompañamiento se introdujo en la PAC, al ser financiado por ésta, la aplicación horizontal de medidas. Sin embargo, no se consiguió ralentizar el deterioro de las áreas rurales europeas y se retrasó la reestruración de la agricultura (Rodríguez et al. 2004).

Antes de abordar la consideración de las Medidas de Acompa-ñamiento se realiza una breve referencia a las posibles repercusiones medio-ambientales y rurales del resto de medidas generales implementadas.

Los precios institucionales son considerados un mecanismo ineficaz para la protección del medioambiente, siendo considerada su reducción como una condición previa para la aplicación más amplia de los programas de protección del medio ambiente, pertenecientes a las Medidas Complementarias (Potter, 1994).

La obligatoriedad del abandono de tierras de cultivo, además de no cumplir fines medioambientales, invadía el programa de las medidas agroambientales. Los agricultores que estaban obligados a cumplir el requisito del 15% se mostraron reacios a acogerse a un plan más a largo plazo, cuya compensación económica era menor. Igualmente, al calcularse los pagos compensatorios sobre la superficie cultivada, la reticencia de los agricultores a “perder” tierra cultivable para llevar a cabo un plan de aprovechamiento forestal resultaba lógica.

Las ayudas directas no se condicionaron a la práctica de buenos comportamientos ambientales, ni al cumplimiento de funciones rurales, por lo que esta reforma no avanzó en la conexión de las ayudas directas con los servicios no productivos prestados por la agricultura a la sociedad (Arnalte, 2002).

Las Medidas de Acompañamiento, en la práctica, nacieron con la finalidad de abrir otra vía para subvencionar la agricultura. Según Ortiz y Ceña (2002), esta finalidad se reflejó por el momento en que surgieron las medidas de carácter agroambiental, cuando la Comunidad trataba de reconvertir una parte de su soporte al sector primario en instrumentos que permitiesen superar sus conflictos internacionales, originados por la tendencia internacional hacia la liberalización de los mercados agrarios. En consecuencia, los primeros instrumentos considerados de política agroambiental se crearon para subvencionar a los agricultores, por lo que sus objetivos iban a seguir siendo en gran medida sostener las rentas y


complementar las medidas de precios, contribuyendo también a reducir la producción y con ello los excedentes, por encima de los fines ambientales. Era patente, pues, el peligro de utilizar dichas medidas como un instrumento de política de rentas más que como instrumento de conservación de la naturaleza (Sumpsi, 1996).

Otra crítica, dirigida a los instrumentos de política agroambiental, es la de no pagar la ayuda por la provisión de externalidades positivas por parte de los productores, sino por el lucro cesante (disminución del beneficio o aumento de costes) de aquellos agricultores que se acogieron a los programas. A su vez, la aplicación de estos programas, establecidos bajo el principio de subsidiariedad, se produjo dentro de complejos procesos de negociación entre distintos niveles administrativos. La Comisión permitió un amplio margen de maniobra para que los Estados miembros fijasen las prácticas agrarias que consideraban sostenibles desde el punto de vista de los ecosistemas nacionales. De modo que, los gobiernos elaboraron normas nacionales que posteriormente trasladaron a la Comisión Europea para recibir su homologación, abriendo una nueva negociación a nivel europeo. Junto con la complejidad administrativa, también aportaron una novedad, ya que los programas agroambientales establecieron un sistema de contratación individual entre el agricultor que deseara acogerse al mismo y la autoridad pública.

La cofinanciación de las Medidas de Acompañamiento, y entre ellas del paquete agroambiental, tampoco ayudó a su implementación. El atractivo económico de los programas derivados de la reglamentación de acompañamiento dependía de la voluntariedad de los gobiernos nacionales para aportar mayor o menor cantidad de recursos, lo que ocasionó ritmos muy lentos de aplicación por parte de las autoridades nacionales de diversos países. A su vez, la voluntariedad para acogerse a los mismos del agricultor provocó que la respuesta fuera muy escasa, sobre todo en países donde sus agricultores no estaban acostumbrados a llevar a cabo programas relacionados con el medioambiente (sólo 1 de cada 7 explotaciones agrícolas, como media de la UE, se acogieron a programas agroambientales). La escasez se dio sobre todo en los países del área mediterránea: Italia, España, Portugal y Grecia (Comisión Europea, 1998a). Otro problema importante vino derivado del elevado coste de diseño, seguimiento y control.

Dichas medidas, por tanto, constituyeron un esfuerzo por remunerar a los agricultores que introdujeran o mantuvieran técnicas de producción compatibles con el medio ambiente, pero no contrarrestaron los efectos negativos de otras medidas de política agraria, siendo muy débiles por tanto los incentivos para evitar la degradación y contaminación proveniente de la agricultura (Von Meyer, 1996).


En lo referente a la contención del FEOGA-Garantía estuvo favorecida por la reducción de los stocks de intervención (del año 1992 al 1995 el stock de cereales y arroz se redujo prácticamente a la mitad, cayendo los gastos de retirada y almacenaje a 5.000 millones de euros, aproximadamente) y precios institucionales. Sin embargo, se produjo un incremento neto de los gastos agrarios debido a las ayudas directas a la hectárea.

De igual forma, el aumento en la burocratización de la PAC, que se estaba produciendo desde los años ochenta por las medidas de control de oferta y en aquel momento por el establecimiento de los pagos compensatorios, generó elevados costes extras para la sociedad comunitaria. Costes que no se destinaron a actividades productivas (por ejemplo en 1998 el coste neto de recaudación para la administración europea fue estimado en 5.000 millones de euros y el coste de poner en marcha los programas administrativos del sector agrario en 1.000 millones de euros frente a los 37.000 millones que había de presupuesto agrario). En general, el peso del gasto agrario en el presupuesto total comunitario disminuyó, pasando el FEOGA-Garantía en 1993 de suponer un 58,3% del presupuesto global de la UE, a un 54,5% en 1998, aunque el aumento de los gastos anuales fue del 2,3% superior al que se habría producido en un escenario sin reforma (Tió, 1994).

En síntesis, las críticas más importantes a la Reforma de 1992 pueden resumirse en:

– Los pagos directos siguieron vinculados a la capacidad de producción, aunque del pasado.

– La retirada de tierras no se introdujo para conseguir objetivos medioambientales y era obligatoria si se querían conseguir los pagos compensatorios.

– La no incorporación de ningún pago por aquellas funciones positivas, traducidas en servicios que el agricultor realiza y que la sociedad disfruta directa o indirectamente.

– La pérdida de imagen y autoestima del agricultor aumentó. Al fomentar la retirada sin usos alternativos, la PAC se tornó psicológicamente desmotivadora (Tió, 1994) con la pérdida de prestigio y amor propio por parte de los agricultores (Rodríguez et al., 2004), y generó una cultura del subsidio difícil de sostener presupuestariamente y no legitimada socialmente.

– El carácter voluntario de las medidas de acompañamiento para los productores, delegadas en cada uno de los Estados miembros.


Frente a las críticas, también se manifestó que en 1992 se abrió la puerta hacia la PAC del futuro. Así, la Reforma citada propició un PAC más transparente al haber transferido parte de la carga financiera desde el consumidor hacia el contribuyente (García Azcárate, 1996), permitiendo mejorar las relaciones exteriores de la Comunidad e introduciendo un sistema que comenzaba a considerar la protección y el respeto medioambiental. Además, se produjo una ganancia de eficiencia por la continua reducción de las compras de intervención y del stock de productos continentales. Hulot (1994) señaló tres puntos de ruptura de la nueva PAC de 1992 que se resumen en:

1. La intensificación agraria no iba a ser mantenida con fondos públicos, y con ello se vería reducida la contaminación proveniente de estas prácticas agrarias intensivas.

2. La eficacia a corto plazo pasaba a ser prioritaria, sobre todo en el caso de la retirada de tierras.

3. El hecho de que por primera vez se llevase a cabo una acción sobre la demanda, al pretender el aumento de ésta mediante la bajada de precios.

A los puntos anteriores se puede añadir que desde una perspectiva de sostenibilidad ambiental, la Comisión afirmó su intención de promover un modelo de agricultura sostenible y reconoció la doble función ejercida por los agricultores como productores de materias primas y protectores del medioambiente. En la nueva PAC, teóricamente, por primera vez se hizo hincapié en la calidad y no en la cantidad, fomentándose las producciones de calidad y respetuosas con el medioambiente.

Las críticas y posturas a favor de la reforma implementada en 1992 ponen de manifiesto las diferentes actitudes y opiniones que siempre han rodeado a esta política. Si bien es probable que la PAC de 1992 suponga un progreso respecto al anterior modelo productivista, dista mucho de ser ideal (Potter, 1994).

En este sentido, se puede afirmar que la Reforma de 1992 ha presentado un Nivel de Adecuación y Concordancia General Bajo (ver Figura 11).

Figura 11. Nivel de Adecuación y Concordancia General de la Reforma de 1992.

Perspectiva Social

Objetivos InstrumentosDiscordantes Inadecuados



Considerando el contexto descrito, se ha valorado que la PAC presentó un Grado de Adecuación General 1 (GADG1) (Tabla 12 y Figura 5). Dicha falta de adecuación se resume, entre otros hechos, en: i) se achacó escasa importancia al cuidado ambiental que debía desarrollar el agricultor, delegándose a unas medidas secundarias y poco financiadas (Medidas de Acompañamiento) y lo mismo ocurrió con la viabilidad de las áreas rurales; ii) se benefició a las explotaciones más grandes, perpetuando la inequidad en la distribución de las ayudas y las rentas; iii) se desincentivaron los procesos de tecnificación, con instrumentos que ralentizaban la modernización de la agricultura, limitándose la competitividad y la eficiencia; y iv) no se logró hacer frente a los problemas presupuestarios.

Por otro lado, los objetivos englobaron, en principio, la solución a muchos problemas a los que se enfrentaba la PAC, y permitían satisfacer el cambio en las demandas sociales: i) la competitividad respondía a la mejora y eficiencia de las explotaciones agrarias y a la liberalización del comercio comunitario; ii) la equidad incorporaba una distribución más justa, favoreciendo a los agricultores y a las regiones que lo necesitaban, contribuyendo a mantener el equilibrio territorial y redundando en mantener un territorio rural vivo; y iii) la sostenibilidad medioambiental añadía un entorno natural cuidado.

Dichos objetivos satisfacían en parte las nuevas demandas sociales. Sin embargo, los importantes costes de esta política para los ciudadanos y su descontento con la calidad de los alimentos, el medioambiente, la situación rural o la inequidad en la distribución de las ayudas (Comisión Europea, 1988b) hicieron caer el apoyo social. De hecho, desde mediados de los noventa, especialmente con la crisis alimentaria de las vacas locas, la crítica social dirigida hacia la PAC se acentuó. Debido a los inconvenientes y gastos asociados a los instrumentos implementados y la insatisfactoria situación generada, se aprecia una discordancia desde la perspectiva social y con ello un Grado de Concordancia General 1 (Tabla 12 y Figura 5).

3.1.4. Nivel de Adecuación y Concordancia General en la Agenda 2000 (NACG-2000)

Respecto a la reforma de la política agraria plasmada en la Agenda 2000, en la Figura 12 se recogen los principales objetivos e instrumentos examinados:


Figura 12. Objetivos e Instrumentos de la Política Agraria Común en la Agenda 2000.

Perspectiva Social

– Competitividad

– Multifuncionalidad

– Sostenibilidad


– Ayudas directas

– Eco-Condicionalidad

– Modulación voluntaria

– Medidas de Desarrollo Rural

– Se mantuvieron, entre otras medidas, las cuotas y la retirada de tierras obligatoria

Grado deAdecuación




En lo relativo al objetivo de competitividad, se produjo una nueva reducción de los precios de los productos agrarios continentales (30% en carne de vacuno o 15% en herbáceos, compensados por el aumento de los rendimientos autorizados), lo que a su vez permitió reducir la cuantía de las subvenciones a la exportación (siempre dependientes del volumen real de las exportaciones comunitarias) y benefició a los consumidores. Asimismo, la progresiva eliminación del apoyo a precios mejoró la eficacia de la PAC, ya que las ayudas dirigidas a los agricultores a través de esta medida son ineficaces al llegar tan solo un 10% aproximadamente a los mismos (OCDE, 2003). Mientras el resto beneficia a los proveedores de inputs en un 36% y a los propietarios de tierra en un 26%, o se pierde como coste por peso muerto, aproximadamente, en un 25% (OCDE, 2003).

El descenso de los precios institucionales adquiere un cariz aún más importante si se tiene en cuenta la previsión de los mercados internacionales marcada por un crecimiento de la población mundial, que se vería acompañado por un aumento de las rentas y procesos de urbanización, especialmente en países asiáticos, lo que empujaría hacia una mayor demanda de productos alimentarios. No hay duda de que esta coyuntura constituía una oportunidad para los países exportadores de alimentos como la UE.

A pesar de dicha reducción de precios, los productores han tenido que seguir participando en programas de control de oferta, como la retirada obligatoria de tierras, que no se vio alterada en su concepción, o el régimen de cuotas.


En cuanto a la estabilidad de la renta agraria, se les otorgó a los pagos compensatorios una vigencia indefinida, pasando a denominarse ayudas directas, y se aumentó su cuantía para compensar la disminución de los precios de garantía (el presupuesto de herbáceos se vio incrementado en un 11% aproximadamente, comparado con el de 1992). Estas ayudas siguieron basadas en las referencias históricas del rendimiento medio de la región y se recibieron por hectárea cultivada, no avanzando en la desconexión, continuando la compensación fundada en criterios productivistas, y consolidando el apoyo a los principales sectores de la agricultura continental y a las explotaciones con mayor capacidad de producción, aún a costa de agudizar los desequilibrios socio-territoriales existentes (Massot, 2000). Los cultivos herbáceos gozaron, aproximadamente, del 47% del presupuesto total del FEOGA-G frente al 4,67% de las frutas y hortalizas o el 6,18% del aceite de oliva. De hecho, Lamo de Espinosa (1998) consideró que los productos mediterráneos quedaron prácticamente excluidos de la reforma, siendo esto una clara discriminación hacia los países del sur de Europa, principales productores.

A su vez, desde 1992 el hecho generador de la ayuda fue la referencia histórica, y desde la Agenda 2000 para recibir dichas ayudas se obligó al cumplimiento de un conjunto de requisitos medioambientales, de salubridad de los alimentos, de bienestar de los animales y de seguridad en el trabajo, plasmados en la eco-condicionalidad y el Reglamento 1257/99. Pero hay que señalar que al ser la referencia histórica la que otorgaba el derecho a percibir la ayuda, si no se tenía ninguna base material sobre la que sustentarse, dos agricultores que hicieran lo mismo y cumplieran las mismas condiciones podían estar discriminados por este régimen (Tió, 2003).

Con la referencia histórica, por tanto, se profundizó aún más en lo que se han venido a denominar asimetrías de la PAC, que aluden a la discriminación entre productos en precios de intervención, tratamiento arancelario, etc., ya que hay cultivadores con un derecho a percibir ayudas directas adquirido por los productos que cultivaron en el pasado (por ejemplo cereales), mientras que otros productores que decidieran dejar de cultivar frutales para pasar a cultivar cereales, aún cumpliendo toda normativa, no podían percibir la ayuda por no disponer de dicha referencia histórica.

Otro efecto de las ayudas directas fue el freno del proceso de evolución estructural. Los productores pasaban a recibir parte de sus ingresos por las ventas de sus productos en el mercado, y otra parte por el presupuesto público comunitario, lo que influye sobre la estrategia empresarial del agricultor, estabilizándose las pequeñas explotaciones, ralentizándose las inversiones en modernización y reestructuración de las mismas y elevándose los precios de la tierra, lo que dificulta el crecimiento de las explotaciones viables.


De este modo, Tió (2003) afirmó que este modelo ha provocado efectos contradictorios respecto a los objetivos de orientar la actividad agraria hacia los mercados e incrementar la competitividad del sector, debido a que las ayudas son recibidas por los agricultores como una “renta gratuita”. Cuando el incremento de rentabilidad se produce mediante el mercado, se mantiene una estrategia empresarial dinámica, por tanto las ayudas directas son un despilfarro si no se requiere de complemento de renta, y contraproducentes si el comportamiento empresarial desaparece y el agricultor se centra en cumplir las condiciones para seguir percibiendo dichas ayudas.

Para Arnalte (2002), sin embargo, las ayudas directas solo habrían provocado transferencias de renta (vía mercado de la tierra o del arrendamiento) hacia los propietarios, modificando las condiciones del proceso pero sin bloquearlo. A su vez, estas ayudas permitieron, como ocurrió en el año 1992, seguir dando transparencia al sistema de apoyo, trasladando, en parte, la carga del apoyo de los consumidores a los contribuyentes.

Según Lamo de Espinosa (1998) en un contexto cada vez mas abierto la agricultura debe “empresarizarse”, lo que implica capitales adicionales al tener que aumentar la dimensión de las explotaciones, profundizar en canales comerciales, constituir formas societarias, etc. A pesar de estas necesidades, las ayudas directas iban en contra de dicho proceso, al tender las explotaciones a dividirse para percibir más subvención.

Si se consideran las ventajas y desventajas de las ayudas directas, surge una cuestión situada en la base de las reformas llevadas a cabo y que no se ha conseguido solventar, la dificultad de su legitimación social. Resulta difícil justificar este apoyo ante la opinión pública, en un entorno en el que se sabe que los agricultores más ricos son los más beneficiados y las diferencias de renta entre agricultores y otros grupos laborales se han reducido e incluso son inexistentes en algunos casos, aunque es cierto que, desde el año 1997 hasta la Agenda 2000, la renta agraria había caído en torno a un 3% anual. Así, el apoyo a la renta se consolidó como un derecho pasado ligado a la explotación, quedando pendiente el porqué se daba dicho apoyo público a los agricultores.

Sobre las ayudas directas y la multifuncionalidad, este instrumento no se puede entender como de apoyo a la agricultura multifuncional al estar vinculado con la producción a través del rendimiento medio por el que se calcula, además es anterior al objetivo, ya que el paradigma multifuncional ya fue esgrimido por la Comunidad en el seno de la OMC como argumento legitimador de cara a potenciar la estrategia negociadora (Massot, 2000) en pro de mantener la protección a la agricultura. De este modo, resultó muy complicado justificar la legitimidad de las ayudas directas por razones medioambientales o de inocuidad de los alimentos.


Ante la escasa aportación de estas ayudas al objetivo multifuncional, la Agenda 2000 dentro de la política agraria introdujo dos instrumentos horizontales, la modulación y la eco-condicionalidad, con potencial suficiente para apoyar la noción de niveles de referencia tanto agroambientales como sociales (Atance y Tió, 2000) que están en la base de dicho concepto. No obstante, estas medidas no se diseñaron específicamente para alcanzar el objetivo multifuncional, al tratarse de medidas “multiobjetivo”, siendo dudosa la eficacia de un único instrumento para alcanzar diferentes objetivos (García Azcárate, 2001). En este sentido, Atance et al. (2001) calificaron de vaga y confusa la incorporación a la PAC de objetivos como la defensa del carácter multifuncional de la agricultura, en lugar de la especificación de objetivos claramente definidos para cada una de las funciones realizadas por la agricultura.

La modulación, de carácter novedoso, se realizó en función de tres criterios (el empleo, la capacidad económica de las explotaciones y los niveles de ayuda percibidos), considerándose un instrumento útil para una distribución más equilibrada de las ayudas entre agricultores. La contradicción se encuentra en que los límites máximos respondieron a un reparto más equitativo, sin embargo el hecho de que los fondos así obtenidos fueran al desarrollo rural, no permitía realizar una redistribución de los recursos entre los agricultores. Es más se debe considerar la posibilidad de que aquellos grandes agricultores, más preparados y formados pudieran recuperar los recursos modulados para la financiación de acciones de desarrollo rural (Gallardo, 2001) en perjuicio de aquellos pequeños y medianos o los de regiones más desfavorecidas. Incluso el Comité Económico y Social de las Comunidades Europeas (CES) manifestó la posibilidad de que los resultados fueran los opuestos a los que se pretendían, debido a que podían dividirse de forma real o ficticia las explotaciones para que entraran en los límites y no fueran moduladas las ayudas recibidas, dificultando la concentración de las explotaciones, las mejoras estructurales y con ello la competitividad (Comité Económico y Social de las Comunidades Europeas, 1999). La modulación, además, podía tener un impacto negativo sobre la eficiencia y la competitividad, en el sentido de que afecta a las explotaciones que reciben más ayudas y que, aunque no siempre, en muchos casos son las más eficientes.

Otra característica que restó relevancia a la modulación fue su carácter voluntario para los Estados miembros, siendo escasamente aprovechada. Por ejemplo, fue utilizada por Francia dentro de su modelo de política agraria contractual, modulando a partir de 250.000 francos franceses de ayuda por explotación, aunque tras el cambio de gobierno en mayo de 2002 quedó suspendida; Gran Bretaña descontó un porcentaje fijo del 2,5% que aumentaría hasta el 4,5% en 2005 para todos los agricultores. En España la modulación no fue aplicada, debido principalmente a su importante impacto


en algunas regiones como Extremadura, Andalucía, Castilla León y Castilla La Mancha (Compés, 2006).

La eco-condicionalidad hizo depender la ayuda directa de los compromisos agroambientales, requisitos medioambientales obligatorios y generales ó requisitos medioambientales específicos, un paso más en la obligatoriedad de utilizar prácticas compatibles con el medioambiente. Pese a ello, cada Estado miembro determinaba cuáles eran los requisitos ambientales y las sanciones, dejando la puerta abierta a que se dieran diferencias entre las prácticas que debían introducir y cumplir los agricultores de distintos países y la penalización a recibir. En este sentido, países como Alemania, Bélgica o Dinamarca no modificaron su normativa por entender que ya era suficiente, otros países como Irlanda o Luxemburgo optaron por vincular el pago de las ayudas a requisitos medioambientales generales y obligatorios, y otros como los Países Bajos anunciaron la implantación de la condicionalidad ambiental de forma progresiva.

Díez et al. (2001) afirmaron que las medidas de aplicación horizontal (ecocondicionalidad y modulación) irían a penalizar las posibles externali-dades negativas en forma de perjuicios sobre el medioambiente, destrucción de empleo agrario o acumulación de ayudas en una misma explotación.

La meta de la multifuncionalidad, como ha sido tratado por la UE, también ha sido criticada. Para autores como Massot (2000), la Comunidad cambió de “paradigma antes que de política”, ya que si bien el argumento de la multifuncionalidad, que nació como “coartada ideológica” para oponerse a los rivales comerciales en la Ronda del Milenio, ha estado esgrimiéndose internacionalmente como forma de conservar “el modelo de agricultura europeo”, los mecanismos confirmados por la Agenda 2000 se encontraban muy lejos de materializar una defensa eficaz de dicha agricultura. Pese a ello, Massot calificó de punto de inflexión, que podía alejar a la PAC de su productivismo a ultranza, el asumir el concepto de la multifuncionalidad tanto por parte de la Comisión como del Consejo. Atance y Tió (2000) señalaron, asimismo, que la Agenda 2000 no constituyó la política óptima que permitía el desarrollo de este concepto. El Comité Económico y Social de las Comunidades Europeas (1999) apuntó que la Comisión había desperdiciado una interesante oportunidad para reflejar en la regulación del sector agrario, la nota más característica de su agricultura, la multifuncionalidad.

De la misma forma, Tió (2003) añadió las serias dificultades que la Comunidad iba a encontrar al aplicar la multifuncionalidad, diseñada para sociedades con su potencial agrario desarrollado y con modelos económicos de bienestar y consumo de masas, a los países candidatos (PECOS) con su potencial agrario no desarrollado totalmente y un sistema económico hasta hace pocos años muy distinto, con una sociedad con rentas muy bajas.


Arnalte (2002) fue un paso más allá al afirmar que el punto más débil de la argumentación oficial de la UE era la propia “defensa de la existencia (y unicidad) de un modelo europeo de agricultura, lo que no responde a la diversidad de las realidades agrarias y rurales europeas”.

Otra crítica blandida ha sido el riesgo de renacionalización de la PAC debido, por una parte, a un mayor uso de las ayudas nacionales para hacer frente a las crisis de los mercados, ya fuera directamente mediante la conversión de las ayudas de mercado en asignaciones nacionales o a través de la modulación, cuyos recursos pasaban a reforzar el segundo pilar del desarrollo rural, que a su vez era cofinanciado por los Estados miembros (Massot, 2001). Por otra parte, por la exigencia de la estabilización presupuestaria del Acuerdo de Berlín, que definió que ante problemas de tesorería en la PAC, la Comisión reduciría los reembolsos a los Países miembros por las ayudas de mercado ya pagadas, lo que podía equivaler a una renacionalización de facto (Massot, 2000).

La Agenda 2000, al mismo tiempo, reconoció la Política de Desarrollo Rural a través de un reglamento propio (Reglamento 1257/99 CE), lo que supuso un hecho fundamental, traslación de la difícil situación de las áreas rurales, de los nuevos deseos y demandas sociales, de la importancia de estos territorios para el panorama europeo, de la imposibilidad de responder a sus problemas con medidas sectoriales y de la evolución de la política de estructuras y de cohesión.

La intención de la Comisión al separar la PAC en dos pilares, el segundo de los cuales responde al desarrollo rural, se podía interpretar, según Atance y Tió (2000), en el sentido de que ambos pilares servirían para hacer frente al carácter multifuncional de la agricultura, versión oficial de la Comunidad, ó que los instrumentos recogidos en el nuevo reglamento de desarrollo rural eran los que realmente tenían una vocación multifuncional. Dicha afirmación es valida si se considera la escasa aportación de las ayudas directas al objetivo de la multifunionalidad, así como las características con las que se aplicó la modulación y la eco-condicionalidad. Precisamente, según dichos autores, las medidas contenidas en el reglamento de desarrollo rural se dirigían a apoyar: 1) funciones productivas de la agricultura, como la modernización de las explotaciones agrarias, formación, cese anticipado de la actividad agraria, ayudas a la transformación y comercialización de productos agrarios, que a su vez refuerzan la competitividad de las explotaciones; 2) funciones medioambientales de la agricultura, como las medidas agroambientales, apoyo a la silvicultura y a zonas desfavorecidas y con limitaciones medioambientales específicas; y 3) funciones sociales de la agricultura, tales como la instalación de jóvenes agricultores y medidas de adaptación y desarrollo de zonas rurales.


Así, para Romero et al. (2002) la Política de Desarrollo Rural aprobada con la Agenda 2000 respondió en gran medida a las corrientes modernas de desarrollo rural, a la vez que a las exigencias del sector agrario, al basarse en los principios de: i) simplificación, compendiando nueve reglamento en uno; ii) flexibilidad, los programas de desarrollo rural eran elaborados por los Estado miembros; y iii) subsidiariedad, las personas más próximas al terreno de actuación elaboraban los programas. Sin olvidar que dichos planes de desarrollo rural eran de acceso público, permitiendo la transparencia, evaluación, supervisión y control democrático de la administración por la sociedad civil (García Azcárate, 2001).

Sin embargo, para Moyano (2006) la PDR se enmarcaba en el ámbito de la política clásica de estructuras agrarias, con algunas novedades, y se dirigía a los agricultores con una concepción agraria del desarrollo rural distinta de la concepción más amplia orientada al conjunto de la población rural. Al mismo tiempo, las ayudas al desarrollo rural estaban integradas en una única estrategia global, pero se dividían en dos programas: uno aplicable según la normativa de los Fondos Estructurales y otro según el FEOGA-Garantía, acusándose a éste último de no estar adaptado a los programas de acción plurianuales.

Dentro del Reglamento sobre desarrollo rural se debe destacar la incorporación de las antiguas Indemnizaciones Compensatorias para la Agricultura de las Zonas de Montaña y Desfavorecidas, tradicionalmente a cargo del FEOGA-O, que pasaron a financiarse con el FEOGA-G. Con su inclusión en la Política de Desarrollo Rural se les dio un sesgo medioambiental, adoptando la forma de indemnizaciones a la hectárea condicionadas a la aplicación de buenas prácticas agrarias. Para el resto de zonas no consideradas desfavorecidas82 estaban previstas las medidas agroambientales, con las que se pretendía fomentar prácticas que iban más allá de la aplicación de buenas prácticas ordinarias, pudiendo ser estas medidas aplicadas, con carácter supletorio, en zonas desfavorecidas.

Para Díez et al. (2001), las indemnizaciones compensatorias y las ayudas agroambientales primaban las externalidades positivas de la actividad agraria. Aunque dichos autores aludieron a diversos puntos débiles que dificultaron su transformación en instrumentos realmente eficaces para la multifuncionalidad: i) disponibilidad de una financiación muy reducida (10,2% para el período 2000-2006); ii) cofinanciación de las medidas de desarrollo rural por los presupuestos nacionales (el 75% en zonas Objetivo

82 Las zonas consideradas desfavorecidas se recogen en los artículos 18, 19 y 20 del Reglamento 1257/99.


1; el 50% en el resto), mientras que los gastos de mercado se financiaban al completo; iii) dificultad para establecer valores de referencia, así como indicadores asumibles y aceptables por todos los Estados miembros y sus regiones, junto con mecanismos de control del cumplimiento de las medidas; y iv) el necesario cambio de mentalidad sobre el objeto de la ayuda, tanto por parte de los gestores como de los beneficiarios de las mismas.

La PDR también recogió la necesidad de mejorar la estructura de las explotaciones agrarias, como forma de mejorar la competitividad, lo que contribuiría a la viabilidad económica de las áreas rurales. Para este fin se incorporaron al Segundo Pilar varios instrumentos clásicos de la política de estructuras. Pero los procesos de ajuste estructural suponen la eliminación de explotaciones agrarias, normalmente las más pequeñas y menos competitivas, lo que entra en conflicto con el objetivo de mantener el número de agricultores para preservar la población rural y como gestores de dicho entorno. Arnalte (2002) argumentó que la reestructuración no tiene que tener efectos contrarios al desarrollo rural cuando los titulares de las explotaciones que desaparecen ya no residían en las zonas rurales. Igualmente, añadió que, en cualquier caso, se debía redefinir el papel de la política de estructuras, reorientándola para hacer compatibles los objetivos de competitividad de las explotaciones y de presencia de agricultores, gestores del territorio rural.

La diversificación de las explotaciones agrarias puede comprender un amplio abanico de actividades, desde la introducción de cultivos ó ganadería no tradicional, hasta la elaboración de productos agrarios, la venta directa, o la contratación y alquiler de maquinaria agrícola. En el Reglamento sobre desarrollo rural las medidas para tal fin fueron, básicamente, las inversiones en explotaciones agrarias (40% como máximo del volumen de la inversión subvencionable, 50% en zonas desfavorecidas) y el fomento de la adaptación y desarrollo de zonas rurales, que recogía entre otras la comercialización de productos agrícolas de calidad ó la diversificación de las actividades en el ámbito agrario.

Las opiniones sobre la evolución que se ha producido en este sentido divergen, planteándose que esta diversificación constituyó una oportunidad para aquellas explotaciones menos modernizadas y viables. Aunque, se hace referencia a que las características de las explotaciones que no se hubieran modernizado y de sus titulares hacían muy difícil que estos pudieran convertirse en nuevos “empresarios rurales”. Así, la solicitud por parte del agricultor en España de inversiones destinadas al acondicionamiento, fabricación, transformación y comercialización de los productos agrarios de la propia explotación resultó irrelevante (De Diego y Sánchez Arenas, 2004).


De igual forma, la preocupación por la calidad y seguridad alimentaria en la UE, en términos sanitarios y de inocuidad de los alimentos, se vislumbró también en el reglamento de desarrollo rural que recogió inversiones a la mejora y control de la calidad, así como a las condiciones sanitarias. Desde la década de los noventa el concepto de cadena alimentaria, y la necesidad de regularla y controlarla, ha adquirido relevancia, existiendo una ley general sobre alimentación y una Autoridad Europea para la Alimentación.

Puede concluirse que el éxito del Reglamento 1257/99, que simplificó y concentró en gran medida los instrumentos de desarrollo rural, dependió de la capacidad de las autoridades nacionales, regionales, etc. para asimilar la nueva filosofía introducida por la Comisión respecto al entorno rural y protección medioambiental. Si se observan la cantidad de programas que se presentaron, se puede deducir que dicha política contó con un considerable éxito, al verse rebasado el exiguo presupuesto.

Todas las modificaciones introducidas en la Agenda 2000 estuvieron condicionadas por la estabilización presupuestaria, punto central del Acuerdo de Berlín. De hecho, se considera que mientras en foros internacionales, como la OMC o la OCDE, la CE utilizaba el modelo europeo para defender sus intereses, la Agenda 2000 no abogó por éste, sino que la planificación presupuestaria tuvo el hándicap de contentar a Alemania, Holanda, Suecia y Austria, contribuyentes netos. Así, desde la perspectiva financiera el énfasis del Consejo Europeo de contener los presupuestos comunitarios se plasmó en una reducción de las aportaciones estatales desde el 1,09% del PNB hasta el 0,97% en el 2006, traduciéndose en una reducción de los gastos destinados a la Política de Cohesión y a la PAC.

En lo referente a la Cohesión, el marco financiero decidido en Berlín le repercutió negativamente, ya que se redujo su porcentaje de asignación del 0,46% del PNB, propuesto por la Comisión al 0,35%. En relación con la PAC, en el 2000 la agricultura representaba el 45% de los gastos de la CE, y ha pasado en el 2006 a un 40%, dándose una ligera reducción. Dentro de la rúbrica agraria, en el total de los 7 años, se acordó dedicar a la PDR un 10% aproximadamente, mientras que a los mercados se ha destinado el 90%. A su vez, en la política de mercados el grueso de los recursos se ha dirigido a las ayudas directas, que en el 2001 acapararon un 61,2% del presupuesto del FEOGA-G. De la misma forma, las pérdidas por peso muerto relacionadas con la implementación e impacto de la PAC se calcularon en 14.000 millones de euros (Hughes, 2002).

La insuficiencia de los recursos de la PDR se hizo patente cuando los países presentaron demandas a dicha política por 7.037 millones de euros, un 62% por encima de su presupuesto, provocando una revisión a la baja de


los programas presentados. La PDR, asimismo, debía ser cofinanciada por los Estados miembros en un 50% o 75% dependiendo de la zona, originando en gran medida que el apoyo a objetivos como la multifuncionalidad o sostenibilidad se asignaran en base a los recursos financieros disponibles por los Estados miembros.

Para De Diego et al. (2004), la Agenda 2000 desde el punto de vista financiero contenía dos factores de riesgo. El primero, los umbrales rígidos de gasto que introdujeron las nuevas reglas de disciplina presupuestaria para la directriz agrícola, con sub-umbrales específicos para los gastos de mercado y de desarrollo rural. El segundo, los escasos montantes asignados a las medidas de desarrollo rural, que incorporaron dos elementos suplementarios que deterioraron aún más el resultado final: 1) parte de las medidas se regían por el régimen financiero del FEOGA-G, lo que imposibilitaba el trasvase de los créditos no asignados de un ejercicio a otro, aunque en el 2000 los créditos no utilizados fueron transferidos al 2001; 2) el número de proyectos LEADER se vio reducido para el periodo 2000-2006. De este modo, para dicho autor la PDR no fue lo suficientemente reforzada por el Acuerdo de Berlín, y las medidas que recogía, así como los recursos presupuestarios disponibles, han resultado insuficientes para los objetivos marcados.

La reforma tampoco resolvía las previsibles demandas que se exigirían a la Comunidad ante un nuevo acuerdo de comercio internacional. La Agenda 2000 había reducido la caja ámbar, pero incrementó las ayudas de la caja azul, sin apenas trasvase de ayudas a la caja verde, que aumentaron su peso por las medidas recogidas en el reglamento sobre desarrollo rural. Massot (2000) criticó que protegiendo esta situación, la UE estaba abocada a defender el mantenimiento de la caja azul dentro del Acuerdo Agrario.

De modo sintético, Tió (2003) señaló que los problemas de la PAC ante una apertura comercial se resumirían en: i) un sistema basado en cuotas de producción incompatible con un modelo de liberalización creciente; ii) la PAC de la Agenda 2000 estaba plagada de controles, prohibiciones, restricciones, exigencias en casi todos los sectores, lo que hacía inviable una liberalización arancelaria o una extensión internacional de las normas comunitarias; iii) si la liberalización se iba a dar en todos los sectores, resultaba contradictorio que la PAC otorgase ayudas directas sólo a ciertos sectores; iv) los procesos básicos de modernización, reestructuración y competitividad de la agricultura europea estaban siendo frenados por el sistema de ayudas directas desconectadas; y v) la PAC se reafirmaba como una política asentada en el presupuesto público.

Resumiendo, la UE con la Agenda 2000 incrementó el gasto agrario en compras de intervención y almacenamiento, restituciones a la exportación y pagos compensatorios. Igualmente, los instrumentos adoptados frenaron


el proceso de desvinculación de las ayudas a la producción, manteniendo las pérdidas de eficiencia económica observadas en el pasado, y no ofreció una mejora en la distribución de transferencias entre productores, regiones y Estados miembros (Gallardo, 2001).

Para Massot (2000), la situación planteada dejaba para la Comunidad un desafío de fondo, “diseñar una política común congruente con la defensa del modelo agrario europeo de agricultura, con fundamentos no exclusivamente productivos, y que, en última instancia, facilite las próximas adhesiones y sea capaz de convivir con el marco multilateral que surja de la Ronda del Milenio”.

Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, se puede afirmar que la Reforma de la PAC, plasmada en la Agenda 2000, ha mostrado un Nivel de Adecuación y Concordancia General Medio-Bajo (ver Figura 13).

Figura 13. Nivel de Adecuación y Concordancia General de la Agenda 2000.


Perspectiva Social

Objetivos InstrumentosConcordantes Inadecuados

Dicho Nivel ha sido estimado, en primer lugar, porque los instrumentos implementados, pese al progresivo avance y adecuación respecto a 1992, siguieron siendo inadecuados para alcanzar los objetivos de competitividad, multifuncionalidad y sostenibilidad, estimándose un Grado de Adecuación General 1 (Tabla 12 y Figura 5). Esto fue debido a nuevas incoherencias surgidas, a arrastrarse los inconvenientes asociados a muchos de los instrumentos ya aplicados (el caso de cuotas, set-aside o pagos parcialmente desacoplados) y a la insuficiencia presupuestaria para medidas, como por ejemplo las de desarrollo rural, que con una asignación monetaria superior podían haber tenido una mayor contribución hacia la multifuncionalidad y sostenibilidad. Es decir, con la Agenda 2000 no se aceleró el proceso de desvinculación de las ayudas de la producción, manteniendo las pérdidas de eficiencia económica observadas en el pasado, y no ofreciendo una mejora en la distribución de transferencias entre productores, regiones y Estados (Gallardo, 2001).

En segundo lugar, los objetivos programados incluyeron las preferencias sociales hacia la agricultura comunitaria, incorporándose la multifuncionalidad como respuesta a las demandas sociales hacia las


funciones no productivas. Así, esta mejora general de la respuesta a los problemas y demandas sociales produjo cierto incremento del apoyo social a la PAC, estimándose un Grado de Concordancia General 2 (Tabla 12 y Figura 5). Los consumidores y contribuyentes percibieron que los alimentos producidos eran más saludables y que se promovía el respeto por el medioambiente, además de tener una visión positiva de la evolución de esta política (Comisión Europea, 2001 y 2003). No obstante, se seguía opinando, para un 70% de los entrevistados, que la PAC no contribuía a reducir las diferencias entre regiones o que no protegía a la agricultura familiar.

3.1.5. Nivel de Adecuación y Concordancia General de la Revisión Intermedia de 2003 (NACG-2003)

Los instrumentos y objetivos tenidos en cuenta para el análisis de la Revisión Intermedia de 2003 se muestran en la Figura 14:

Figura 14. Objetivos e Instrumentos de la Política Agraria Común en la Reforma Intermedia de 2003.

Perspectiva Social

– Competitividad

– Potenciación del Desarrollo Rural

– Sostenibilidad


– Pago único

– Disociación Total

– Condicionalidad

– Modulación obligatoria

– Medidas de Desarrollo Rural

– Se mantuvieron, entre otras medidas, las cuotas y set-aside

Grado deAdecuación




Con la misma filosofía que las dos reformas anteriores, para mejorar la competitividad de las empresas agrarias, sobre todo de cara a los mercados internacionales, y disminuir la cuantía de las subvenciones a la exportación, en el 2003 se produjo una nueva reducción de los precios internos en herbáceos (reducción del 5% con carácter general y del 50% de los incrementos mensuales en el sector de los cereales, manteniéndose su precio de intervención), arroz (reducción del 50%) y lácteos (reducción del 15%). Bajada que ha aproximado aún más los precios interiores a los mundiales, aunque no lo suficiente como para que se eliminen los mecanismos de


control de oferta, que prácticamente no se han visto alterados con respecto a la Agenda 2000. Es más, se ha producido un aumento de las cuotas lácteas, cuyos inconvenientes, comentados en las Reformas de 1988 y 1992 (ver apartado 2.2.), se siguen reproduciendo.

No obstante, para Berthelot (2004) el descenso en los precios interiores ha sido perjudicial para el modelo agrario europeo. En el sentido de que acelera la eliminación de aquellas explotaciones de menor tamaño, a las que no les correspondan ayudas directas o las tengan en una escasa cuantía, debido a que no podrían soportar un descenso de los precios interiores junto con una caída de los precios internacionales.

Continuando con el objetivo de la competitividad, se ha de considerar que para su avance, sin el cual no se podrá hacer frente al proceso de apertura comercial, son necesarios diversos elementos, entre ellos la mejora y aplicación de nuevas tecnologías, un capital humano formado y capaz de satisfacer las necesidades de integración empresarial, una organización empresarial apropiada, así como un adecuado posicionamiento en el mercado. Tió (2004) manifestó que en el nuevo diseño de la PAC, los factores anteriores, que considera básicos para la competitividad, apenas figuran ni se atienden, siendo mínimo el presupuesto dedicado a la mejora de la competitividad frente al “despilfarro que se genera persiguiendo un objetivo ya obsoleto, el mantenimiento de las rentas”.

En lo referente a las ayudas directas disociadas, se ha producido la conversión de las mismas en un pago único por explotación, lo que ha simplificado la legislación. Massot (2007) señala la creación de tres modelos diferentes de aplicación de la ayuda directa: a) el pago único calculado por explotación, adoptado por Austria, Bélgica, España, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Países Bajos, Portugal, y Escocia y Gales en el Reino Unido; b) la regionalización en un “régimen híbrido”, donde se redistribuye una parte de las ayudas disociadas en función de la zona o sistemas productivos territoriales y el resto se calcula según las bases históricas, con dos submodelos: el “híbrido dinámico” que considera un régimen transitorio que desemboca en una aplicación totalmente regionalizada con ayudas únicas por hectárea según los territorios y que se adoptará en Alemania, Dinamarca, Finlandia e Inglaterra; y los “híbridos estáticos” que mantendrán el desglose, y se darán en Luxemburgo, Suecia e Irlanda del Norte; y c) el régimen simplificado, aplicado a los nuevos Estados miembros en función de una clave de reparto a fijar por las autoridades internas basada en las producciones declaradas.

El nuevo modelo para disociar las ayudas se ha basado, como vimos en el apartado 2.2., en los referentes históricos financieros, congelando los desequilibrios derivados del apoyo exclusivamente calculado en función de la producción (Massot, 2003a). Para Massot (2004) este hecho ha provocado que:


i) las ayudas no puedan ser aplicadas a aquellas producciones que han sidosostenidas a nivel interno (como la avicultura o flores y plantas) o con inter-venciones puntuales (como el porcino o las frutas frescas bajo retirada); y ii) la desigual distribución a favor de las explotaciones más grandes se consolide.

En función de las estimaciones de la Comisión, el 83,3% de los perceptores registrados recibieron una ayuda anual inferior a 10.000 euros que supuso un 30,9% de las ayudas totales; el 15,2%, entre 10.000 y 50.000 euros, cubriendo el 43,3% de estas ayudas; y apenas el 1,6% del total, más de 50.000 euros lo que supuso el 23,8% del total, gran parte de estos últimos especializados en cultivos herbáceos y vacuno. O bien a favor de los productos continentales y regiones más ricas, ya que los cultivos herbáceos obtuvieron entre el 38% (año 2003) y el 43% (año 2002) del FEOGA-Garantía; el vacuno, entre el 16% y 18%; y los productos lácteos, entre un 5,4% y 6,5%. Tras estos productos se situaron el aceite de oliva y el ovino (entre el 4,5% y 5,5% del FEOGA-Garantía, cada uno), viéndose discriminadas presupuestariamente las regiones de montaña, menos favorecidas, de la Europa del Este y las mediterráneas. Estos efectos se encuentran en clara contradicción con dos objetivos fundamentales, uno de la reforma y otro de la Unión Europea: corregir la mala distribución de las ayudas y atenuar las diferencias socioeconómicas entre regiones europeas.

En el mismo sentido, Tió (2003) ha reafirmado que este modelo ha confirmado una nueva asimetría en la PAC (además de la discriminación en ayudas directas, precios de intervención y tratamiento arancelario), debido a que dos agricultores con los mismos cultivos y cumpliendo la misma normativa no disponen de los mismos derechos a percibir ayudas, al venir dicho derecho de una referencia histórica no actual. Sotte y Chiodo (2005a), apoyando estas tesis, han manifestado que la Reforma Intermedia ha consagrado un nuevo privilegio, el haber sido “beneficiario de la PAC en el pasado”, lo que a su vez impide recompensar a aquellos agricultores comprometidos con proyectos y programas acorde con las demandas sociales. González Regidor (2005) ha redundado en esta opinión argumentando que con las ayudas directas el criterio de reparto ha empeorado, al demostrar éstas una mayor falta de equidad que incluso las ayudas vía precios.

Antón (2004) ha añadido la dificultad de legitimar las ayudas desacopladas esgrimiendo sus efectos redistributivos a favor de los agricultores, en un contexto donde la renta de los hogares agrarios, en muchos casos, no difiere significativamente de la renta de otros hogares. Y donde los grandes agricultores siguen siendo los máximos preceptores de las ayudas, ya que como se observa en la Tabla 14, el 0,05% de los beneficiarios acumulan el 4,57% de las ayudas, mientras que 51,98% reciben el 3,84%, reflejando la desigual distribución de las ayudas.


Tabla 14. Distribución de las ayudas directas del FEOGA-Garantía en la Unión Europea de los 15 para el ejercicio 2004.

Montantes Atribuidos (miles € y %)

Beneficiarios (miles € y %)

Intervalo de apoyoMontante por estrato

% por estrato

% acumulativo

Número de beneficiarios

% por estrato

% acumulativo

0 y < 1.250 € 1.084.710 3,84 3,84 2.540,10 51,98 51,98

1.250 y < 5.000 € 3.161.624 11,20 15,03 1.200,72 24,57 76,55

5.000 y < 10.000 € 3.285.766 11,63 26,66 466,77 9,55 86,11

10.000 y < 20.000 € 4.858.630 17,20 43,86 343,08 7,02 93,13

20.000 y < 50.000 € 7.700.842 27,26 71,12 252,75 5,17 98,30

50.000 y < 100.000 € 4.200.382 14,87 85,99 62,70 1,28 99,58

100.000 y < 200.000 € 2.005.620 7,10 93,09 15,15 0,31 99,89

200.000 y < 300.000 € 660.791 2,34 95,43 2,75 0,06 99,95

≥ 300.000 € 1.290.120 4,57 100 2,46 0,05 100

Total UE-15 28.248.485 100 4.886,48 100

Fuente: Massot (2007).

La Comisión ha señalado que la desvinculación de las ayudas de la producción permite elegir al productor su cultivo en función del mercado (excepto cultivos permanentes) y no de las subvenciones otorgadas, mejo-rando su competitividad. Sin embargo, Berthelot (2004) ha opinado que en todo caso el pago único permite elegir mejor sus producciones a aquellos agricultores que disfruten de dicho pago, y se pregunta qué sucede con aquellos agricultores que no disfrutan de ayudas directas.

Asimismo Tió (2004), ante esta libertad de producción, ha planteado que las explotaciones cuya actividad en el mercado es rentable mantienen su estrategia empresarial independientemente de las ayudas, con lo cual el desacoplamiento no produce desmotivación empresarial, pero sí un nuevo “despilfarro”, al no requerir dichas explotaciones un complemento de renta.

Ahora bien, en aquellas explotaciones con rendimientos bajos o nulos por la venta en mercados, donde los ingresos no cubren los costes variables (a corto plazo) o los costes totales (a largo plazo), desaparece el comportamiento empresarial al centrarse el agricultor en cumplir los requisitos de percepción de las ayudas (Tió, 2003), de igual modo que se incentiva una extensificación productiva, una estrategia de disminución de costes de producción o directamente al abandono o cambio de actividad (Tió, 2004).

Lo anterior lleva a una deslocalización de las producciones y al abandono de la actividad agraria en aquellos sistemas productivos con


menores rendimientos y mayores costes de producción. Lejos de revitalizar las zonas rurales, estos factores conducen a una desestructuración del mundo rural y a una pérdida de bienes y servicios ambientales si no se asegura su provisión a través de los requisitos medioambientales mínimos (Atance, 2002). Así, una vez establecida la libertad de producción, se plantea cómo evitar, por un lado, el traspaso hacia las producciones de menores costes y por otro, el abandono de la actividad.

Los códigos de buenas prácticas agrarias palian parcialmente el peligro de abandono de tierras, como condicionantes para la percepción de las ayudas, pero se duda de que puedan ser suficientes en caso de caída de los precios (Massot, 2003a).

Al mismo tiempo, explotaciones que tienen derecho a percibir la ayuda por sus rendimientos y cultivos pasados pueden orientar su producción hacia otros productos, entrando en competencia subvencionada con aquellas producciones que, no recibiendo ayudas o siendo muy escasas, tienen una orientación de mercado. La medida de prohibir la utilización de hectáreas subvencionables para plantar cultivos permanentes o sembrar hortofrutícolas o legumbres, ha mitigado este efecto parcialmente, pero ha sido esquivable si la explotación posee más hectáreas de las subvencionables, como se comentó con la Agenda 2000 (apartado 2.2.).

Berthelot (2004) también ha argumentado que la capitalización de las nuevas ayudas en el precio de la tierra mantiene elevados los precios de compra y el canon de arrendamiento, con lo que aumenta la especulación y disminuye el interés por las explotaciones. Esto a su vez acelera la desaparición de los pequeños agricultores y hace más costosa la instalación de los jóvenes y la renovación, tesis que comparten Sotte y Chiodo (2005b). Sin embargo, Massot (2002) ha indicado que dicha capitalización no tiene porqué constituir un obstáculo a la movilidad del mercado de tierra a medio plazo, siendo su principal inconveniente el hecho de que socialmente pueden ser vistas como un premio a la propiedad de la tierra y crearse artificialmente diferencias en el trato por parte de algunos poderes públicos, más difíciles de justificar cuanto más altas sean las ayudas iniciales reconocidas a ciertas superficies de explotación.

La disociación de las ayudas tampoco ha integrado la regulación de mercados para hacer frente a las fluctuaciones de precios y rentas. Una vez que la UE ha pasado de las ayudas directas a la producción a las ayudas fijas disociadas queda desarmada para contrarrestar la inestabilidad de los mercados, para compensar una reducción adicional de la red de seguridad que pudiera derivarse de las negociaciones multilaterales y para preservar el modelo de agricultura multifuncional, especialmente en zonas de menores


rendimientos (Massot, 2003b). Igualmente, la rigidez presupuestaria mantenida imposibilita la adaptación al alza del apoyo en función de la evolución de los precios internacionales.

La preocupación sobre cómo iba a responder la UE ante crisis de mercado, sanitarias o catástrofes naturales en un contexto de restricciones presupuestarias, de existencia de sectores sin prácticamente apoyo financiero (frutas y hortalizas, avicultura, porcino, etc.) y de un sistema de ayudas fijas y disociadas, sigue siendo amplia. Para Massot (2004), la opción más deseable para encarar las posibles crisis agrarias era la creación de un “fondo de estabilización de la renta”. Dicho fondo sería empleado como un instrumento de gestión de los mercados en el seno de las OCMs para compensar parcialmente las pérdidas de renta ocasionadas o para su distribución inmediata como ayuda alimentaria interna, bajo la forma de ayudas transitorias y degresivas. Su financiación debía provenir de un porcentaje adicional de la modulación sobre las ayudas de mercado, superior al esbozado por la Comisión en el 2003.

Alternativamente, este autor también ha optado por la necesidad de reforzar las líneas de promoción comercial para situaciones de crisis, por crear en las OCMs menos dotadas (porcino, aves, frutas y hortalizas) “fondos o cajas de reparto”, y por implementar “dentro de los programas de desarrollo rural un capítulo dedicado específicamente a la lucha contra las crisis”. Dichos programas recogerían acciones de promoción comercial y transformación, indemnizaciones por reestructuración o reducción del capital productivo. También ha optado por el fomento público de los seguros agrarios que serían utilizados por los Estados bajo las condiciones que se impusieran a nivel comunitario, lo que a su vez podría traer inconvenientes dependiendo de estas condiciones de utilización.

Sumpsi (2004) fue más allá en su crítica a las ayudas desacopladas y ha afirmado que no son un instrumento de política agraria sino de política social, ya que son ayudas a la renta y no a la producción. Partiendo de esta característica se ha preguntado la razón para que sean los agricultores los que perciban este tipo de ayudas sociales y no los productores de cualesquiera otros sectores económicos. Y sobre todo se ha cuestionado cómo se puede justificar el hacer política social (otorgando ayudas millonarias a la renta) a titulares de grandes explotaciones y/o grandes ingresos.

En este contexto, la deslegitimación y el descontento social hacia las ayudas dirigidas al sector agrario se refuerza, al recibir ciertos ciudadanos ayudas, en muchas ocasiones, superiores al montante de la prestación ofrecida, incluso cuando no producen nada. Además, en estas circunstancias cabe plantearse las posibilidades de defensa de una agricultura territorial,


sustento material de la multifuncionalidad y la sostenibilidad del mundo rural europeo (Massot, 2004).

A pesar de ello, se debe reconocer la existencia de ciertas ventajas de la disociación total del apoyo, entre las cuales, según Massot (2003a), están: a) permitir reducir las distorsiones del sistema de ayudas previo, al mismo tiempo que contribuye a mejorar la competitividad; b) estabilizar los ingresos de las explotaciones; y c) reforzar la capacidad negociadora de la UE dentro de la Ronda de Doha.

Asimismo, Antón (2004) ha enunciado que al sustituir el apoyo vía precios por pagos desconectados o disociados se: a) mejora la eficiencia en la asignación de recursos, ya que cuando no existen externalidades que los justifica, los apoyos a la agricultura crean incentivos a la producción y al comercio lo que genera pérdidas de eficiencia y bienestar agregadas, que se traducen principalmente en pérdidas para los consumidores domésticos y para los países exportadores en los mercados mundiales; y b) mejorar la efectividad a la hora de transferir renta a los agricultores, ya que sólo el 24% del apoyo vía precios llega al agricultor en forma de mayores ingresos, el resto va a parar a proveedores o propietarios absentistas. Mientras que el 46% de los apoyos a la superficie llegan a los agricultores propietarios de la tierra.

De igual modo, Sotte y Chiodo (2005a) han reafirmado que el desacoplamiento reduce las distorsiones del mercado, convierte el apoyo en más transparente e incita a los agricultores a gestionar sus explotaciones en función de las exigencias del mercado, lo que unido a la bajada de los precios de garantía favorece a los consumidores, al poder adquirir bienes y productos en condiciones más ventajosas. Aún así, la PAC sigue suponiendo unos 950 euros al año de media a una familia de cuatro miembros (OCDE, 2005).

Si se consideran las motivaciones esgrimidas oficialmente para la reforma de la PAC del 2003 (responder a las demandas sociales y la potenciación del desarrollo rural, el paisaje y el medioambiente), el desacoplamiento en sí mismo no sólo no supone una orientación de la Política Agraria hacia estos objetivos, sino que difícilmente puede ser considerada la opción más eficiente (Antón, 2004). Para responder a dichas motivaciones las medidas de condicionalidad y de desarrollo rural, además de la modulación como aportadora de recursos a estas últimas, parecen ser más adecuadas.

La modulación obligatoria, implantada a partir del 2005, ha sido un instrumento con una doble finalidad: 1) reforzar el segundo pilar; y 2) liberar recursos suficientes para financiar nuevas medidas de apoyo en el primer pilar. El 20% de los recursos obtenidos por la modulación se han distribuido


entre los países miembros en función del empleo, la superficie agraria y su PIB, teniendo efectos redistributivos entre países.

En principio, se esperaba que la totalidad de los fondos modulados fuesen dirigidos a financiar las medidas de desarrollo rural. Sin embargo, la propuesta de la modulación con una finalidad ahorradora ante previsibles modificaciones del Primer pilar quedó oficialmente justificada ante el rígido principio de disciplina financiera, que realmente coartó el desarrollo de la modulación obligatoria como mecanismo de reforzamiento del Segundo pilar y provocó que los recursos procedentes de esta medida hayan sido claramente insuficientes para las necesidades que presenta (Tió, 2004).

El condicionamiento de la distribución de este 20% de los fondos de modulación al empleo ha sido criticado, debido a que las empresas de mayor tamaño y, por tanto, con más trabajo asalariado pueden beneficiarse a costa de la agricultura familiar profesionalizada, de dimensión intermedia.

Massot (2003a), igualmente, ha señalado la contrariedad de que la modulación y la disociación se implementasen con calendarios diferentes, de modo que no se usase la modulación obligatoria para complementar la disociación de las ayudas y atenuar sus efectos. Además, este autor ha apuntado a que de nuevo se ha coartado la posibilidad de introducir una ayuda básica a la hectárea, orientada a remunerar funciones de ocupación del espacio y a dar un apoyo suplementario a la agricultura de baja productividad o con hándicaps físicos permanentes.

El otro instrumento horizontal, denominado eco-condicionalidad por la Agenda 2000 y que ha pasado a llamarse simplemente condicionalidad, fue ampliado y reforzado en la Revisión Intermedia, con la finalidad de construir una nueva legitimidad para la política agraria basada en la función medioambiental de dicha actividad. Además, esta medida conlleva beneficios adicionales para la sociedad, en términos de conservación de la naturaleza tales como menor contaminación de acuíferos, reducción del riesgo de erosión o mantenimiento del patrimonio natural e histórico de la actividad agraria (Varela-Ortega y Calatrava, 2004).

Pese a esta consolidación de la medida, han sido varios los elementos que han sido muy criticados. Por una parte, el hecho de que los distintos Estados miembros han determinado qué requisitos ecológicos deben cumplir los agricultores para poder cobrar. De modo que, dichas exigencias varían de un país a otro, resultando contradictorio la importancia que se pretende dar a la sostenibilidad ambiental y su dependencia del interés que muestren las administraciones públicas de los Estados para su fomento.


Por otro lado, los requisitos ambientales que debía cumplir el agricultor son normas ambientales ya existentes. Por tanto, son normas que debían estar siendo cumplidas, y en caso de que no fuera así, impuestas las sanciones correspondientes. Además, en muchos casos estas normas preexistentes también se han basado en la transición nacional según países, redundando de nuevo en las distorsiones que se generan en los mercados ante distintos niveles de exigencia o tolerancia. A esto se añade, la complejidad de situar la condicionalidad en el centro de los objetivos de las ayudas, cuando no ha sido expresamente definida en función de los objetivos a alcanzar por cada explotación (Antón, 2004). Pese a todo, parece que la UE ha tomado conciencia de que si bien ninguna nueva reforma de la PAC puede revertir el proceso de modernización agraria y el daño que éste ha hecho al medioambiente, al menos se puede aliviar la presión ejercida sobre el entorno natural por la intensificación asociada a su implementación.

Otro aspecto discutido es que estas disposiciones han generado un sobrecoste que ha afectado a los márgenes de beneficio de las explotaciones. Sin embargo, si las reglas son ligeras o si los controles y sanciones no fuesen lo suficientemente elevados, la intención de hacer que la PAC evolucionara en un sentido ecológico se vería muy reducida. Y a su vez, la gestión de la condicionalidad, mediante estos sistemas de control y aplicación de sanciones, generaría costes administrativos y burocráticos elevados.

En el análisis realizado, y tras repasar distintos instrumentos de la PAC de 2003, ha llamado la atención la prácticamente desaparición de las propuestas legislativas del muy esgrimido objetivo y concepto de la multifuncionalidad. Massot (2003a) ha afirmado que con el modelo de disociación calculado, exclusivamente, sobre los montantes históricos percibidos por las explotaciones se ha ratificado la retirada de “las huestes de la multifuncionalidad”. Lo que a su vez se ha confirmado con la casi desaparición del “grupo de amigos de la multifuncionalidad” en las pasadas negociaciones de Cancún y Hong-Kong. De hecho, este autor afirma “la rotunda victoria del paradigma competitivo frente al multifuncional”, traducido en el hecho de que: a) el Consejo no ha cuestionado la distribución de los créditos del FEOGA-Garantía; b) los Estados no han sido capaces de sustituir el apoyo a la producción por la conexión a otras funciones; y c) el Consejo no ha tratado “seriamente” el modo de compatibilizar la disociación del apoyo a la producción bajo fórmulas que permitan la conexión del apoyo a criterios multifuncionales y/o factores distintos de los volúmenes producidos.

A su vez, el planteamiento de la desconexión total de las ayudas con respecto a la producción omite el argumento base del paradigma multifuncional, la característica elemental de la producción conjunta.


En la Reforma de 2003 un fortalecido principio, el de flexibilidad en la gestión, introducido en la Agenda 2000, se ha consolidado, dando opción a que los Estados decidan sobre diferentes hitos, tales como la fecha de entrada en vigor del pago único, los sectores a disociar (según los porcentajes), la regionalización de la disociación y su redistribución, etc., siendo ampliamente criticado la distorsión que puede provocar en los mercados dicha flexibilidad. Pero Massot (2003a) ha señalado que el verdadero problema radica en que la evolución del modelo está consolidando las diferencias históricas, ha deslegitimado aún más las ayudas y ha incrustado elementos de renacionalización. De hecho, este mismo autor ha aseverado que tras el horizonte del 2013, el nuevo modelo de apoyo disociado conduce a la disolución de una política agraria que se pretende común.

Frente a esta valoración sobre la renacionalización, Moyano (2004) ha opinado que las características interpuestas pueden verse como una renacionalización, o como el retorno de la agricultura a la agenda política nacional y regional, planteando que los principios introducidos por la política agraria suponen un cambio de tendencia y una buena oportunidad para los Estados miembros de impulsar en esa dirección la política agraria nacional.

Otro propósito de la Reforma intermedia, la simplificación de la legislación, según Tió (2004), queda lejos de conseguirse tras el 2003, ya que los anejos III y IV del Reglamento han hecho referencia a 32 Directivas y 6 Reglamentos previamente existentes, como se ha comentado en el apartado 2.2., en materia de salud pública, zoosanidad, identificación y registro de animales, fitosanidad, medioambiente y bienestar animal, además de las normas sobre buenas condiciones agrarias que hacen referencia a la erosión, materia orgánica, estructura, salinización y nivel mínimo de mantenimiento de suelos.

Para Sotte y Chiodo (2005a) con el pago único el procedimiento burocrático sí se ha simplificado.

De nuevo y al igual que pasaba en la Agenda 2000, con los efectos adversos y situaciones inacabadas que deja la Revisión de 2003, la justificación real para reformar el modelo de apoyo de la PAC ha sido mejorar la posición negociadora de la Comunidad para poder modificar el marco internacional existente en aras del modelo agrario europeo (Massot, 2002).

El margen de maniobra en la OMC ha dependido, en gran medida, de la aplicación realizada por cada Estado de la disociación parcial, así como de la evolución de las cotizaciones internacionales, aunque en cualquier caso con la reforma se ha mejorado esta capacidad negociadora y se ha recuperado legitimidad externa (Massot, 2004).


La reducción de los precios de intervención, la disociación del grueso de las ayudas y la modulación han permitido mantener el nivel de apoyo general al sector agrario83, pero traspasando un importante montante de la caja azul y ámbar a la verde. Sin embargo, la incertidumbre sobre cómo respondería la PAC a la dinámica de liberalización creciente seguía siendo amplia, debido a (Tió, 2003): a) el futuro de las cuotas de producción, incompatibles con un modelo basado en la liberalización creciente de los intercambios; b) los controles, limitaciones, prohibiciones, restricciones y exigencias específicas, existentes en casi todos los sectores de producción, ya que la liberalización arancelaria exigiría la extensión internacional de las normas aplicadas en la UE; y c) la incoherencia de que la PAC compense con ayudas directas a unos sectores concretos y no a todos.

En lo que parecen estar de acuerdo diversos autores, como Massot (2004) o Tió (2004), es en la importancia de mantener la protección arancelaria, salvo concesiones sectoriales de producciones que están sobreprotegidas, para hacer frente a las fluctuaciones de los mercados y a las crisis de los precios.

En el caso de los diez países adherentes, las medidas introducidas en materia agraria posteriormente a la Reforma en los Tratados de Adhesión respondieron al nuevo modelo de apoyo esbozado en la Reforma Intermedia para los 15 (Massot, 2002). De este modo, los mecanismos de control de oferta, les exigían congelar sus niveles de producción o fomentar la extensificación de sus sistemas ya de por sí extensivos, lo que ha supuesto un frenó su proceso de modernización.

Respecto a la Política de Desarrollo Rural (PDR), varias de las medidas introducidas en esta Reforma han estado orientadas a los agricultores, limitándose la reforma a enunciar una lista de medidas coordinadas parcialmente entre ellas y, según Sotte y Chiodo (2005a), sin coherencia con la estrategia global de las políticas de estructuras y cohesión. La escasez de recursos que se ha asignado a esta política, de nuevo, ha aparecido como traba para lograr la consecución de sus objetivos, por lo que los Estados miembros han tenido que aumentar la cofinanciación nacional; suceso que Massot (2002, 2003a, 2003b) consideró una “renacionalización del gasto”.

Los hechos anteriores han definido un contexto más flexible, pero también menos solidario y más problemático para los nuevos 10 Estados miembros de la UE, que cuentan con una capacidad administrativa muy limitada (Massot, 2003a).

83 La UE es uno de los miembros de la OCDE que más sostienen su agricultura: en 2002 el apoyo fue del 36% de su producción, frente al 20% de Canadá o 18% de Estados Unidos.


Por su relevancia de cara a la Política de Desarrollo Rural, también se debe mencionar el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) (ver objetivos y ejes en el apartado 2.3.). Las primeras valoraciones que se han realizado del mismo han sido positivas en diversos aspectos. La Comisión no ha desoído el interés social que se está dando hacia el territorio rural, siendo éste una vía para encontrar la legitimidad pérdida hace ya más de una década (Moyano, 2006).

Gallardo (2005) ha alegado que mediante dicho Fondo se ha realizado un esfuerzo de simplificación, se han complementado el enfoque sectorial y territorial a la hora de abordar los problemas de estas áreas, se ha consolidado el enfoque Leader como filosofía en el diseño de la Política de Desarrollo Rural. De este modo, se produce una mejor adaptación de la política a la realidad rural, una mejor respuesta a las nuevas demandas de la sociedad y un mejor acompañamiento de la implementación de la Reforma de la PAC.

En el sentido de la dificultad a la hora de integrar los diferentes aspectos recogidos en el FEADER, no está siendo menos conflictivo complementar y equilibrar la lógica sectorial y la territorial que contempla, sobre todo si se tiene en cuenta la fuerza que poseen los grupos de presión agrarios.

En este contexto, Moyano (2006) ha puesto de manifiesto que los agricultores y sus organizaciones ven al FEADER como un trasvase de fondos del primer pilar al segundo pilar, que puede afectar negativamente a las acciones destinadas a la mejora y modernización de las explotaciones. Los grupos de acción local y sus redes han recelado del poder de las organizaciones agrarias para desviar fondos hacia las medidas que les interesan, mientras que la inclusión de NATURA 2000 en el segundo eje supone, según ellos, detraer una importante cantidad de recursos para mantener este programa medioambiental, que nunca se había incluido en la Política de Desarrollo Rural.

A lo anterior se une, la preocupación por la escasa dotación financiera del fondo. Del mismo modo, ha sido criticada la inclusión del Leader, como eje de la Política de Desarrollo Rural, como un “empecinamiento” de los grupos de acción local para mantener su espacio frente a las organizaciones agrarias, interpretándose que el tercer eje ya recogía las actuaciones que se realizaban en el marco de la ex-iniciativa comunitaria. También ha argumentado la complejidad de que tres lógicas diferentes cristalizadas en tres ejes, dirigidos a distintos actores, funcionen en un sólo marco institucional inspirado en el enfoque ascendente.

González Regidor (2005) ha manifestado su preocupación por el hecho de que el desarrollo rural se haya asimilado tanto al agrario, ya que si bien


hasta el 2006 las medidas de desarrollo rural colgaban fundamentalmente de la política de cohesión, a partir del 2007 lo están haciendo íntegramente de la Política Agraria Común. Y ha opinado que el nuevo fondo no ha significado un aumento de atención a las zonas rurales, al ser los recursos destinados a éste muy escasos en comparación con los del primer pilar, y que los ejes son, el primero netamente agrario, el segundo medioambiente-agrario y el tercero desarrollo agrario-rural, abusando la Comisión Europea de la expresión desarrollo rural.

A pesar de las críticas, este autor ha señalado que en el nuevo Fondo la Comisión ha dejado mucha capacidad de decisión a los Estados miembros, lo que ve, al igual que Moyano (2006), como una buena oportunidad para que los países refuercen sus políticas rurales conectadas con la Unión Europea.

Desde la perspectiva presupuestaria, además del ya comentado principio de disciplina financiera que se ha encontrado implícita y amenazadoramente en todas las medidas diseñadas, la agricultura se integró dentro de una nueva rúbrica 2 (Desarrollo sostenible y protección de los recursos naturales), con una clara distinción entre la política de mercados y de desarrollo rural. De este modo, se ha desprendido su creciente “sesgo medioambiental y ruralista”, a la par que se han abierto las puertas para futuros traspasos de créditos de unas líneas a otras dentro de la misma rúbrica 2 (Massot, 2004). Sin embargo, las dudas acerca de la reacción de la PAC ante la presión financiera, especialmente preocupante después del 2013, han seguido estando presentes.

Igualmente, las afirmaciones de Massot (2004), señalando que la Política Agraria obtenida como resultado de la Reforma Intermedia pone en dificultades el futuro “de una agricultura territorial que constituye el sustento material de la multifuncionalidad y la sostenibilidad del mundo rural europeo”, han subrayado la incapacidad de esta política para recuperar toda la coherencia y legitimidad del actual modelo de intervención pública en la agricultura y en las zonas rurales.

Pese a las severas críticas, se puede apuntar que con la reforma de 2003, a corto plazo, la PAC es más coherente con una orientación hacia el mercado, con el reforzamiento de la competitividad en mercados internacionales y con el proceso de liberalización de la OMC (Massot, 2003a).

Del análisis de las enunciaciones anteriores, la Reforma de 2003 ha resultado en un Nivel de Adecuación y Concordancia General Medio (ver Figura 15) para la Reforma de 2003.


Figura 15. Nivel de Adecuación y Concordancia General de la Reforma Intermedia de la PAC de 2003.


Perspectiva Social

Objetivos InstrumentosConcordantes Adecuados

84 Según la Oxfam (2005), en España aparecen 303 grandes beneficiarios de la PAC que reciben anualmente un mínimo de 398 millones de euros, lo que se traduce en 1.309.000 euros por preceptor. Mientras que 14,5 millones de euros sería lo que se reparten las 12.700 explotaciones más pequeñas.

Entre instrumentos y objetivos la valoración realizada proviene de que la lógica impresa ha aumentado respecto al 2000, y además es la mayor en comparación con el resto de reformas, pero todavía no se puede considerar una total adecuación debido a que la nueva PAC ha consolidado un modelo desequilibrado, estimando, así, un Grado de Adecuación General 2 (GADG2) (Tabla 12 y Figura 5). Al menos, se pueden exponer cuatro razones para argumentar que la PAC siguió sin servir y responder a las metas interpuestas (Sumpsi, 2004): 1) no satisfizo a buena parte de la sociedad europea; 2) no solucionó el acuerdo agrario en las negociaciones comerciales multilaterales; 3) frenó el desarrollo productivo y la modernización agraria y rural de los países del Este; y 4) fue discutible su racionalidad económica84.

En lo relativo a los objetivos y la perspectiva social, los objetivos recogen una amplia plétora de los problemas de la realidad agraria y rural europea, respondiendo a las exigencias de cuidado medioambiental y conservación de las zonas rurales, manteniéndose el apoyo social prácticamente igual desde la Agenda 2000, estimando un Grado de Concordancia General 2 (GCCG2) (Tabla 12 y Figura 5). Incluso, prácticamente la mitad de los ciudadanos encuestados consideran que la PAC contribuye a producir alimentos sanos y de calidad e incluso promueve la protección del medioambiente, viéndose de forma muy positiva el aumento de los fondos destinados al desarrollo rural (Comisión Europea, 2004c). El apoyo total está todavía lejos, sobre todo por las cuestiones de inequidad en la distribución de las ayudas, de mejora del nivel de vida en las regiones rurales o de garantizar unos ingresos estables a los agricultores (Comisión Europea, 2004c).


3.2. La técnica Delphi en la evaluación del contraste de demandas sociales, objetivos e instrumentos de la Política Agraria Común de la Unión Europea

La técnica de investigación social Delphi, nacida en los años 50, está basada en la consulta a expertos y permite estructurar la comunicación entre un grupo de personas seleccionadas por sus conocimientos, con la finalidad de obtener una opinión grupal fidedigna que permita realizar análisis y pronósticos.

Con la intención de completar el análisis realizado en el Capítulo anterior, el Delphi ha sido la técnica considerada apropiada para obte-ner información primaria con el fin de contrastar si los instrumentos implementados respondieron a los objetivos estipulados y estos a las demandas sociales en relación con la agricultura y el desarrollo rural en la Reforma de 1992, la Agenda 2000 y la Revisión Intermedia de 2003.

A continuación, tras presentar una breve introducción a dicha técnica, se expone la metodología adoptada para su aplicación, mostrando, finalmente, los resultados obtenidos.

3.2.1. Introducción y antecedentes de la técnica Delphi

Turoff (1975) define la técnica Delphi como “un método de estructuración de un proceso de comunicación grupal que es efectivo a la hora de permitir a un grupo de individuos, como un todo, tratar un problema complejo”. Es decir, a través de la recogida de información subjetiva85 mediante encuestas individuales y anónimas a cada miembro de un grupo de referencia, que suele estar formado por especialistas, permite analizar las consecuencias inciertas (Soliño, 2004) en acontecimientos presentes o futuros. Esta técnica se suele emplear principalmente cuando los datos históricos necesarios para el análisis no existen o no son fiables, el impacto de factores externos resulta más determinante en la evolución del hecho a tratar que el de los propios factores internos, y las consideraciones éticas y morales dominan a las económicas y tecnológicas (Landeta, 1999).

El Delphi se asienta sobre el hecho de que el juicio subjetivo de expertos contribuye a la previsión, particularmente para situaciones de incertidumbre,

85 La información subjetiva es la obtenida del individuo a partir de las creencias, expectativas y opiniones formadas mediante la estructuración y aprendizaje de sucesos, experiencias y datos acumulados.


y sobre el argumento de que los resultados obtenidos a través de un ejercicio grupal son superiores a los individuales. Es más, se afirma que incluso las opiniones y expectativas de los agentes económicos, expertos o no, deben estar en la base del proceso de decisión político, siendo el Delphi una técnica prospectiva adecuada para conocer sus opiniones (Mariscal y Campos, 2002). En este sentido, Gil (1991) muestra, por ejemplo, para el caso de previsiones en el mercado de precios de cereales, que la consulta a expertos ofrece mejores predicciones que los métodos econométricos alternativos.

El Delphi surge en 1948 en Estados Unidos, en la compañía Rand Corporation, aplicándose por primera vez a un estudio sobre armas nucleares, aunque no será hasta 1963 cuando se publique dicho informe. A partir de ahí, y especialmente desde los setenta, alcanza una importante difusión, siendo utilizado para fines muy distintos como programas o reformas de la sanidad pública, el estudio de estructuras de mercado, la determinación de la óptima gestión empresarial, la identificación de prioridades de programas de investigación y desarrollo, etc., o más recientemente el cambio climático.

La técnica Delphi se caracteriza principalmente: i) por un proceso iterativo que se realiza en varias rondas, el mínimo suele ser de dos; ii) el anonimato de los participantes, ya que los expertos no conocen la identidad de los restantes miembros del panel; iii) el feedback controlado, proporcionando a los expertos nueva información en cada cuestionario, normalmente los resultados medios alcanzados en las rondas anteriores, al estar las preguntas formuladas para que se pueda realizar un tratamiento estadístico de las respuestas; y iv) el consenso en las respuestas, lo que posibilita la detección de diferencias entre grupos dentro del panel elegido.

Teniendo en cuenta estas características, García y Amezcua (1993) ofrecen una serie de ventajas, siendo las más destacadas: i) los participantes pueden expresar sus opiniones, sin sentirse presionados por la del grupo, asegurando la independencia y el anonimato de las respuestas; ii) la retroalimentación controlada que favorece la reflexión de los entrevistados y la depuración de respuestas, así como la contrastación de información en relación con las opiniones emitidas; y iii) el panel de expertos no tiene que reunirse, lo que resulta de especial relevancia cuando los entrevistados se encuentran distantes y se hace difícil el desplazamiento y el encuentro físico.

Frente a las ventajas anteriores aparecen una serie de inconvenientes, siendo los principales: i) el proceso puede ser de duración prolongada, volviéndose relativamente largo y tedioso con la consiguiente dificultad de mantener la fidelidad de los expertos, siendo habitual el abandono de algunos de los participantes; ii) la complejidad del diseño de un cuestionario, que pueda recoger toda la heterogeneidad de los entrevistados; y iii)


la búsqueda de consenso puede, en ocasiones, propiciar el abandono de ideas o propuestas de interés. En este sentido, con la finalidad de minimizar dichos inconvenientes se ha optado por una serie de medidas en el diseño y ejecución del cuestionario para procurar mayor eficiencia y fiabilidad de la información obtenida.

En el contexto internacional, dentro del campo de la economía agraria, los trabajos en los que esta técnica ha sido aplicada tienen una profusa temática que recoge aspectos como: el análisis de las características deseadas por la industria agroalimentaria para sus trabajadores (Bacon et al., 2004) o de las características del propio comercio agrario (OSU, 1987); la contribución a la planificación estratégica en agricultura (Rikkonen et al., 2006; Ekanen, 2006; etc.), o a la definición de posibles escenarios para el futuro de dicha actividad (Rikkonen, 2005) y de la PAC (Fearne, 1988), además del estudio de los instrumentos de la PAC más eficaces para alcanzar la multifuncionalidad de la agricultura (Kÿosti y Kola, 2005); el examen de los posibles impactos ecológicos y socioeconómicos de los programas agroambientales (Marggraf, 2003); las restricciones y perspectivas de sectores concretos como el del maíz (Pali-Shikhulu y Keregero, 2000); etc.

Como antecedente más directo del trabajo realizado, Arovuori y Kola (2005) aplicaron el método Delphi, concretamente un Delphi político, a 24 expertos finlandeses para determinar el conjunto de medidas ó instrumentos que permitieran alcanzar los objetivos multifuncionales de la agricultura de este país.

En España, son diversos, aunque no muy frecuentes, los trabajos que han utilizado dicho método en esta disciplina. Entre los más relevantes, uno de los pioneros fue Díez-Partier (1979) que realizó una previsión sobre el futuro de las zonas rurales de Galicia; Calatrava y Navarro (1987) definieron las líneas prioritarias en investigación agraria en Andalucía; Gil (1991) efectuó previsiones de precios en el mercado de cereales; Sayadi (1993) identificó líneas estratégicas en la distribución y comercialización de plantas de vivero; Colino et al. (1999) recopiló opiniones en relación con la situación del sector agrario en Murcia, y la valoración de las políticas agrarias, así como las posibles indicaciones para conseguir su mejora y modernización; Mariscal y Campos (2002) examinaron los efectos de la intervención pública sobre la conservación de las dehesas en una comarca de Cáceres; Soliño (2003) investigó las consecuencias del cambio en los modelos de gestión forestal en espacios de la Red Natura 2000 en Galicia; Almansa et al. (2007) estudió, en términos de descuento ambiental, los enfoques de descuento considerados más idóneos en la evaluación económica de proyectos con implicaciones intergeneracionales; etc.


3.2.2. Metodología y aplicación de la técnica Delphi

La técnica Delphi fue aplicada siguiendo cronológicamente las etapas que se comentan a continuación:

1. Elaboración de un cuestionario piloto.

Se elaboró inicialmente un cuestionario piloto con preguntas cerradas en forma de afirmaciones. Dicho cuestionario se diseñó tras una exhaustiva revisión bibliográfica y documental sobre la evolución de la PAC y de la PDR, sus objetivos, instrumentos, presupuestos, así como los factores que han impulsado las sucesivas reformas. Además, para la estructuración del mismo, se solicitó a diferentes expertos que reflejasen sus observaciones sobre las preguntas/afirmaciones del estudio, su posible falta de comprensión, dificultad de respuesta, el número de las mismas, etc.

En el estudio se optó por realizar dos rondas ó iteraciones. Para adoptar esta decisión, se tuvieron en cuenta las restricciones temporales y presupuestarias, el deseo de que se produjera feedback al menos en una ocasión, la escasa posibilidad de alcanzar consenso independientemente del número de rondas por la ramificación opinática del tema tratado y el riesgo de ignorar corrientes subgrupales.

2. Elección del panel de expertos.

Respecto a la determinación del número de expertos necesarios para el estudio, en base a la bibliografía consultada, se apreció la conveniencia de que fueran más de 17 y menos de 50. Dalkey (1969) señala que hasta 17 el error medio disminuye exponencialmente por cada experto añadido. Mientras que Landeta (1999) apunta, como indispensable, un número mínimo de 7 y, como recomendable, un número máximo de 50, ya que, a partir de esta cifra la mejora de la previsión que se produce es muy pequeña. Además, se tuvo en cuenta: las áreas de conocimiento de los expertos; los colectivos representados; las características generales de los integrantes del grupo; y que se podían sufrir abandonos.

El número de expertos a los que se les envió el cuestionario en primera ronda fue de 40, recibiendo respuesta de 28, siendo el porcentaje de respuesta del 70%. En segunda ronda se envió a los 28 expertos que respondieron previamente y se recibieron 25, situándose dicho porcentaje en un 89%. Los expertos fueron de nacionalidad española, solicitándoles que para responder tomaran como referencia el caso de España. Para aumentar la representatividad de la información, los expertos se seleccionaron de tres ámbitos profesionales diferentes: investigación, administración pública y académico (ver Tabla 15).


Tabla 15. Ámbitos profesionales del panel de expertos.

Ámbitos Respuestas

1ª Iteración 2ª Iteración

Nº % / Total Nº % / Total

Investigación 8 28,6 7 28

Administración Pública 9 32,1 9 36

Académico 11 39,3 9 36

Total 28 100 25 100

Fuente: Cuestionario Delphi (2006).

3. Definición de la escala de medida y criterios de análisis.

Para la cuantificación de la opinión de los expertos, la escala utilizada fue de carácter ordinal formada por cinco posiciones, desde el -2 (totalmente en desacuerdo) hasta el 2 (totalmente de acuerdo). La posición intermedia 0 indica una postura de neutralidad, duda ó indiferencia respecto a la cuestión planteada. Además, se ofrece la posibilidad de respuestas “no sabe/no contesta”, evitando el posicionamiento de los expertos en el valor 0 ante la falta de información. Dicha escala fue seleccionada por su carácter visual, al permitir emplazarse en un lado u otro de la misma, representando, lógicamente, sus valores extremos, desviaciones respecto a la situación de indiferencia. De esta forma, se han definido tres tendencias de opinión, el acuerdo formado por respuestas positivas 1 y 2, el desacuerdo por posturas negativas -1 y -2, y la incertidumbre.

Así, se han podido agrupar las respuestas de los expertos en tres tipos. El primero (Tipo I) corresponde a contestaciones con tendencia de opinión hacia el acuerdo y el segundo (Tipo II) hacia el desacuerdo. En estos dos casos, las respuestas agrupadas deben cumplir tres criterios relativos al Porcentaje de Respuesta Mayoritario (PRM), la Media aritmética del grupo (Md) y la Moda (M) o respuesta más frecuente:

1. Porcentaje de Respuesta Mayoritario (PRM): Al menos un 68% de los expertos deben colocarse en las posiciones 2 o 1 en caso de acuerdo, o -2 o -1 para el desacuerdo sobre la cuestión planteada. La elección de dicho porcentaje estuvo basada en el hecho de que al acotarse tres tendencias, la situación de mayoría se originaba cuando al menos 2/3 de los expertos se situaban en una posición determinada.

2. Media (Md): La media aritmética de las respuestas agrupadas debe situarse por encima de 0,6 en caso de acuerdo o por debajo de -0,6 en caso de desacuerdo.


3. Moda (M): La respuesta más frecuente en cada cuestión debe ser 2 o 1 si hay acuerdo, o -2 o -1 si se produce desacuerdo.

En cuanto al tercer tipo (Tipo III) se genera una tendencia de opinión hacia la incertidumbre. Esta tendencia engloba, a su vez, dos situaciones ó clases diferentes: 1) aquellas en las que se cumplen los tres criterios ante-riormente definidos para la posición 0 de duda, originando, por parte de los expertos, una convergencia de respuestas hacia dicha posición, indicando una situación manifiesta de incertidumbre (respuestas Tipo III-1); y 2) aquellas en las que no se cumplen alguno de los criterios establecidos previamente, produciéndose una divergencia o discordancia de respuestas entre los expertos, indicando también una situación de incertidumbre (respuestas Tipo III-2), aunque por la carencia de elementos de juicio unánime (ver Tabla 16). En este último caso, mediante el test no paramétrico de Kruskal-Wallis se ha identificado si se producen comportamientos específicos por subgrupos de expertos o perfiles según su ámbito profesional.

Tabla 16. Criterios de tendencia de opinión de los expertos.

Tendencias de opiniónCriterios

PRM M Md

Acuerdo Tipo I 68% “2” ó “1” 0.6

Desacuerdo Tipo II 68% “-2” ó “-1” -0.6

IncertidumbreTipo III-1 68% “0” -0.6< Md > 0.6

Tipo III-2 No se cumplen alguno de los criterios anteriores


4. Estructuración final del cuestionario Delphi y ejecución.

El cuestionario Delphi se dividió en tres bloques (ver Cuestionario, Anexo I), siendo el número total de preguntas/afirmaciones de 66. De éstas, 39 constituyeron el primer bloque que versaba sobre Política Sectorial Agraria, sus objetivos, instrumentos y demanda social. El segundo trataba de la Política de Desarrollo Rural e incorporó 17 cuestiones relativas a la demanda, objetivos y medidas recogidas en la Agenda 2000 y en la Revisión Intermedia en relación con las preocupaciones sociales sobre el entorno rural. El tercer, y último bloque, hacía referencia a Cuestiones Medioambientales y recogió 10 preguntas/afirmaciones, semejantes a las del bloque anterior, pero relativas a las preocupaciones medioambientales.

El cuestionario enviado a cada experto en segunda ronda incluyó la media grupal y la respuesta emitida por el mismo en primera iteración, para


poder reflexionar y contrastar su opinión con las posturas de los demás. El cuestionario fue similar al de primera ronda, con la salvedad de que se incorporaron diversas sugerencias de varios expertos para aclarar la redacción de algunas de las afirmaciones.

A la hora del diseño del cuestionario se siguió, en los tres bloques de preguntas, el esquema básico de relación de cualquier política económica (ver Figura 4 y apartado 2.1), pretendiendo recabar información de los expertos que permitiese evaluar la afinidad real entre las exigencias sociales y el diseño de la PAC y la PDR. Así, en cada uno de los bloques se planteó: si los objetivos de las reformas tratadas respondieron a las demandas sociales en relación con la agricultura, el medio rural y el medioambiente; y si los instrumentos implementados iban a permitir alcanzar dichos objetivos, tanto por su diseño y aplicación como por la adecuación del presupuesto destinado. Esta manera de plantear el cuestionario Delphi permite abarcar los tres aspectos tenidos en cuenta en la estimación del Nivel de Adecuación y Concordancia General entre demandas sociales, objetivos e instrumentos (ver apartado 2.1).

Figura 4. Esquema de Análisis de la Política Agraria Común.

Perspectiva Social

Objetivosde PolíticaAgraria

Instrumentosde PolíticaAgraria

Demandas/Apoyo Diseño

Responder Alcanzar


El cuestionario de primera ronda se envió a través de internet, en enero de 2006. Existen diversos modos de acometer un cuestionario bien con entrevistas personales, o por teléfono, correo, fax, etc. En este caso, aprovechando las posibilidades que otorgan las nuevas tecnologías, se optó por el correo electrónico. La segunda iteración se ejecutó, también a través de internet, en abril de 2006.

En la primera iteración, al final del cuestionario, se solicitó a los expertos que realizasen una autovaloración de su grado de conocimiento acerca de los tres bloques incluidos. La escala utilizada fue de 0 (ningún conocimiento sobre el tema) a 9 (amplios conocimientos sobre el tema). La autovaloración permitió verificar si el panel de expertos era efectivamente acertado; y la ponderación de las respuestas en función del nivel de conocimiento del tema en consideración.


La ponderación ha sido realizada de la siguiente manera:

rij = respuesta media ponderada para la afirmación i del experto j.vij = respuesta a la afirmación i del experto j.∂jk = autovaloración del experto j para el bloque de preguntas k al que

pertenece la afirmación i.n = número de expertos.

En la segunda iteración, y de forma similar a lo realizado en la primera ronda, se solicitó a los expertos que llevasen a cabo una autovaloración de su grado de conocimiento acerca de las tres reformas tratadas: Reforma de 1992, Agenda 2000 y Revisión Intermedia de 2003. Dicha autovaloración se llevó a cabo, también, mediante una escala de 0 (ningún conocimiento sobre la reforma) a 9 (amplios conocimientos sobre la reforma), empleando la fórmula anterior, siendo en este caso k cada una de las reformas tratadas. La finalidad de esta nueva autovaloración fue la de analizar si el grado de conocimiento de los expertos estaba condicionado, en alguna medida, por las Reformas en sí y el periodo en que se desarrollaron.

3.2.3. Opinión de los expertos

Seguidamente, se presentan los resultados obtenidos mediante la técnica Delphi referidos a las cuestiones planteadas sobre la Reforma de 1992, la Agenda 2000 y la Revisión Intermedia de 2003. En las preguntas donde se ha detectado una discrepancia de respuestas entre los expertos de Tipo III-2, mediante el test no paramétrico de Kruskal-Wallis (nivel de significación del 5%) se ha identificado si se producen comportamientos específicos por subgrupos de expertos ó perfiles según su ámbito profesional. Posteriormente, se expone la autovaloración de los expertos acerca de su grado de conocimiento para cada bloque de preguntas, primero, y para cada reforma, después, así como un análisis de la contribución de la segunda ronda en términos de estabilidad de las respuestas.

De forma resumida, en las Tablas II.1, II.2 y II.3 recogidas en el Anexo II se presentan los principales resultados del análisis Delphi. Se ofrece, para cada afirmación planteada, la media (Md) y, como medida de dispersión, la desviación típica (Dt). Asimismo, se incluye el porcentaje de expertos posicionados en el acuerdo, desacuerdo y duda, además de la tendencia general marcada por las respuestas agregadas (ver metodología).

rij =


1. Reforma de 1992:

– Los expertos manifestaron su incertidumbre (respuestas Tipo III-2) respecto a si los objetivos de eficiencia, equidad y sostenibilidad de la Reforma de 1992 respondieron a las demandas sociales (PRM= 44%, Md= -0,38 y M= 0; y desviación típica (Dt)= 0,82), y si las medidas de la citada Reforma permitieron alcanzar los objetivos estipulados (PRM= 44%, Md= -0,42 y M= 0; y Dt= 1,01) (ver Tabla II.1, Anexo II).

– El 80% de los entrevistados opinó (respuestas Tipo I) que las medidas de la Reforma de 1992 siguieron centradas en la producción y la renta agraria, conservando los inventivos para la intensificación (Md= 0,88 y M= 1; y Dt= 0,66).

– Existe un acuerdo (respuestas Tipo I) acerca de que el objetivo de ajustar la agricultura comunitaria a las expectativas del GATT resultó determinante en el diseño de la Reforma de 1992, siendo el PRM= 88%, M= 2 y Md= 1,48, la mayor de todo el cuestionario. La desviación típica (Dt) fue de 0,59.

2. Agenda 2000:

– Consultando si los objetivos de competitividad, multifuncionalidad y sostenibilidad establecidos en la Agenda 2000 respondieron a las demandas sociales en relación con la agricultura (PRM= 44%, Md= -0,40 y M= 0; y Dt= 0,84), y si las medidas implementadas en dicha reforma permitieron alcanzar estos objetivos (PRM= 40%, Md= -0,36 y M= -1; y Dt= 0,86), se mostró una tendencia hacia la incertidumbre (respuestas Tipo III-2). Al analizar las afirmaciones precedentes en función del perfil de los expertos, se ha apreciado una relación significativa entre las respuestas sobre la adecuación de las medidas implementadas y dicho perfil (p< 0,05). De modo que, los investigadores y académicos expresaron su desacuerdo (PRM= 85,7%, Md= -0,57 y M= -1 (Dt= 1,134); y PRM= 55,6%, Md= -0,67 y M= -1 (Dt= 0,707), respectivamente), mientras que los gestores públicos se posicionaron en la duda (PRM= 66,7%, Md= 0,11 y M= 0 (Dt= 0,601)).

– La tendencia hacia la incertidumbre (respuestas Tipo III-2), se hizo, de nuevo, patente al preguntar si la PAC ganó coherencia con la Agenda 2000 en relación con la Reforma de 1992, en cuanto a la concordancia de los objetivos con las demandas sociales (PRM= 52%, Md= 0,35 y M= 1; y Dt= 1,11) y la adecuación de los instrumentos para alcanzar dichos objetivos (PRM= 36%, Md= 0,14 y M= 0; y Dt= 0,94).

En el primer caso examinado, se encontró una relación significativa


(p< 0,05) entre las opiniones expresadas y los perfiles de los expertos. Así, los investigadores manifiestan su amplio acuerdo (PRM= 85,7% y Md= 1), mientras los gestores públicos también se inclinan por el acuerdo aunque en menor medida (PRM= 67,2% y Md= 0,57) al tener casi un 29% dudas, siendo los académicos los que muestran un mayor desacuerdo con el 23% de sus miembros emplazados en el -2 de la escala (Md= -0,33).

– Indagando si los objetivos planteados en la Agenda 2000 respondieron a la preocupación social por el desarrollo del medio rural (PRM= 50%, Md= 0,52 y M= 1; y Dt= 0,77), y si las medidas incluidas en la Política de Desarrollo Rural iban a permitir alcanzar dichos objetivos (PRM= 44%, Md= -0,36 y M= 0; y Dt= 0,86), las posturas tendieron hacia la incertidumbre (respuestas Tipo III-2). Se produjo, sin embargo, un acuerdo (respuestas Tipo I) sobre el hecho de que el presupuesto destinado a la PDR no permitió la correcta ejecución de las medidas diseñadas (PRM= 68%, Md= -1 y M= -2; y Dt= 1,06) (ver Tabla II.2, Anexo II).

– Se originó una discrepancia de respuestas de los expertos y, por tanto, una tendencia hacia la incertidumbre (respuestas Tipo III-2), sobre si los objetivos planteados en la Agenda 2000 respondieron a la preocupación existente por el medioambiente (PRM= 56%, Md= 0,40 y M= 1; y Dt= 0,76) y si los instrumentos implementados permitieron alcanzar los objetivos medioambientales (PRM= 52%, Md= -0,40 y M= -1; y Dt= 0,96). En cambio, al plantear la correcta ejecución de dichas medidas con el presupuesto destinado a cuestiones medioambientales (PRM= 84%, Md= -1,12 y M= -1; y Dt= 0,66) se originó un desacuerdo (respuestas Tipo II).

3. Revisión Intermedia de 2003:

– Existió un amplio acuerdo (respuestas Tipo I) entre los entrevistados acerca de que la sociedad europea demanda una agricultura competitiva, sostenible y multifuncional (PRM= 96%, Md= 1,24 y M= 1; y Dt= 0,52). Asimismo, cuando se planteó dicha aseveración desagregadamente, de nuevo, se evidenció un acuerdo (respuestas Tipo I) afirmando que la sociedad demanda una agricultura competitiva (PRM= 68%, Md= 0,92 y M= 1; y Dt= 0,94), sostenible (PRM= 96%, Md= 1,48 y M= 2; y Dt= 0,58) y multifuncional (PRM= 72%, Md= 1 y M= 1; y Dt= 0,67). No obstante, no estuvieron tan seguros (respuestas Tipo III-2) de que los objetivos de competitividad, potenciación del desarrollo rural y sostenibilidad, tal y como se plantean en la Reforma Intermedia de la PAC, respondan a dichas demandas (PRM= 56%,


Md= 1 y M= 1; y Dt= 0,67), y que las medidas de dicha Reforma permitan alcanzar estos objetivos (PRM= 40%, Md= 0,80 y M= 1; y Dt= 1,17). En relación con los objetivos y las demandas sociales, se evidenció la influencia del perfil del experto sobre las respuestas vertidas (p< 0,05). Los investigadores muestran su acuerdo ante la afirmación planteada (PRM= 83,3% y Md= 0,14), sin embargo los gestores administrativos pese a que se sitúan mayoritariamente en el acuerdo (PRM= 62,5% y Md= 0,63) muestran algo más de duda con un 37,5%. Frente a ellos, los académicos se dividen a partes iguales entre una opinión al acuerdo y al desacuerdo, con un porcentaje del 44,4% de contestaciones en ambos casos.

– Respecto al desacoplamiento total de las ayudas agrarias, se produjo un acuerdo (respuestas Tipo I) sobre el hecho de que esta medida consolida la distribución asimétrica de las ayudas de la PAC (PRM= 68%, Md= 1,09 y M= 2; Dt= 1,10) y conlleva al abandono de la actividad agraria (PRM= 85,7%, Md= 1 y M= 1; Dt= 0,54). Dichas cuestiones estuvieron en consonancia con la posición de los encuestados al negar (respuestas Tipo II) su contribución a la creación de empleo y fijación de la población en el medio rural (PRM= 72%, Md= -1,08 y M= -1; y Dt= 0,90). Los expertos también declararon que el desacoplamiento no permite mejorar la legitimidad social de la PAC (PRM= 80%, Md= -1,16 y M= -2; Dt= 0,94). Y se situaron en la incertidumbre (respuestas Tipo III-2) al consultar sobre la contribución de dicho instrumento a la competitividad (PRM= 56%, Md= 0,16 y M= 1; Dt=1,31) y a la mejora y conservación del medioambiente y biodiversidad (PRM= 40%, Md= -0,48 y M= -1; Dt= 1,04), así como a la sostenibilidad (PRM= 40%, Md= -0,48 y M= -1; Dt= 1,04). En el caso de las respuestas Tipo III-2, analizando cada afirmación en función del perfil de los expertos, se apreció que solamente para la sostenibilidad existió una relación significativa entre las respuestas y dicho perfil (p= 0,038). En este sentido, los académicos manifestaron su desacuerdo (PRM= 77,8% y Md= -1,11) sobre la contribución del desacoplamiento a la sostenibilidad de la agricultura, mientras que los investigadores se mostraron más tendentes al acuerdo (PRM= 42,9% y Md= 0,29) y los gestores de la administración pública se posicionaron en la duda (PRM= 44,4% y Md= -0,44).

– Los entrevistados consideraron (PRM= 88%, Md= 1,16 y M= 1; Dt=0,74) que la aportación del desacoplamiento total a los objetivos estipulados en la PAC de la Reforma de 2003, depende directamente de la aplicación y adaptación que cada Estado miembro realice de la normativa comunitaria en su territorio, amparándose en el principio de flexibilidad de la Política Agraria Común (respuestas Tipo I).


– Preguntando sobre la condicionalidad de las ayudas agrarias, opinaron que no permite mejorar la competitividad de la agricultura (PRM= 88%, Md= -1 y M= -1; y Dt= 0,59), aunque favorece la sostenibilidad (PRM= 76%, Md= 0,96 y M= 1; y Dt= 0,96) y contribuye a la conservación del medioambiente y la biodiversidad (PRM= 84%, Md= 1,08 y M= 1; Dt= 0,58). En lo relativo a su participación en la creación de empleo y fijación de la población al territorio (PRM= 44%, Md= 0,38 y M= 0; y Dt= 0,97), además de su contribución a la legitimidad social (PRM= 64%, Md= 1 y M= 1; y Dt= 1,14), las posturas tienden hacia la incertidumbre (respuestas Tipo III-2) por discrepancia de opinión. Al analizar si dicha discrepancia viene marcada por la pertenencia de los entrevistados a algún subgrupo, se determinó que sucede en la cuestión sobre legitimidad ((p< 0,05)). Así, tanto los gestores de las administraciones públicas como los investigadores señalaron su acuerdo con la contribución de la condicionalidad a la legitimidad social (PRM= 100% y Md= 1,22; y PRM= 71,4% y Md= 0,71, respectivamente), sin embargo los académicos expusieron una mayor reticencia y crítica sobre este argumento, manifestando su desacuerdo (PRM= 50% y Md= -0,25).

– Al igual que ocurría para el desacoplamiento total de las ayudas, los expertos sopesaron que la aportación de la condicionalidad a la consecución de los objetivos de la PAC de 2003 (PRM= 70%, Md= 0,75 y M= 1; y Dt=0, 94) depende de cómo se aplique por cada Estado miembro.

– En relación con la modulación (suponiendo un porcentaje del 5%) se produjo una concordancia entre los encuestados al afirmar su intervención positiva en la mejora de la legitimidad social de la PAC (PRM= 72%, Md= 0,64 y M= 1; y Dt= 1,11). Pero, se originó incertidumbre (Tipo III-1), por convergencia de respuestas hacia la duda, al examinar su aportación a la sostenibilidad (PRM= 69%, Md= -0,32 y M= 0; y Dt= 1,10), e incertidumbre (Tipo III-2), por discordancia de respuestas, al sugerir su participación en la competitividad (PRM= 52%, Md= -0,57 y M= -1; y Dt= 0,89), la mejora y conservación del medioambiente y biodiversidad (PRM= 44%, Md= -0,16 y M= 1; y Dt= 1,21), y la creación de empleo y fijación de la población en el territorio (PRM= 36%, Md= -0,17 y M= 0; y Dt= 1,23). En ninguno de los supuestos anteriores las respuestas obtenidas estaban subordinadas al perfil de los entrevistados (p≥ 0,05).

– Por otra parte, indagando sobre temas más generales de la Revisión Intermedia de 2003, se apreció un acuerdo (respuestas Tipo I) por parte de los expertos al señalar que dicha Reforma puede producir una renacionalización de la PAC (PRM= 86%, Md= 1,21 y M= 1;


y Dt= 0,77) y que la disciplina presupuestaria puede dificultar la ejecución de cambios futuros en esta política (PRM= 84%, Md= 1,16 y M= 1; y Dt= 0,80). Aunque, la incertidumbre (respuestas Tipo III-2) fue la tendencia más predominante al preguntar si la subsidiariedad en la aplicación de las medidas de la Reforma Intermedia provoca distorsiones en los mercados (PRM= 56%, Md= 0,52 y M= 1; y Dt= 1,00), y si la actual PAC puede hacer frente a una liberalización amplia de los mercados agrarios, manteniendo la caja verde (PRM= 64%, Md= 0,70 y M= 1; y Dt= 0,90).

– La incertidumbre (respuestas Tipo III-2) se originó de nuevo sobre si la PAC ganó coherencia con la Reforma Intermedia en relación con la Agenda 2000, tanto en lo que se refiere a los objetivos e instrumentos (PRM= 64%, Md= 0,35 y M= 1; y Dt= 0,93) como en términos de instrumentos y su eficacia para alcanzar sus objetivos (PRM= 48%, Md= 0,982 y M= 1; y Dt= 0,98).

– En lo relativo a si los objetivos plasmados en la Revisión Intermedia responden a la preocupación social por el desarrollo del medio rural, apareció una situación de incertidumbre, es decir, respuestas de Tipo III-2 (PRM= 44%, Md= -1 y M= -1; y Dt= 1,06).

– Las posturas de los expertos tendieron a la incertidumbre (respuestas Tipo III-2) ante el enunciado de si las medidas incluidas en la PDR de la Reforma Intermedia contribuyen a mejorar la competitividad (PRM= 36%, Md= 0,04 y M= 0; y Dt= 0,95), la sostenibilidad (PRM= 52%, Md= 0,32 y M= 1; y Dt= 0,80), la creación de empleo y fijación de la población en el medio rural (PRM= 44%, Md= 0,04 y M= 0; y Dt= 0,88), y que están orientadas hacia los agricultores (PRM= 64%, Md= 0,63 y M= 1; y Dt= 0,71). En cambio, declararon su acuerdo (respuestas Tipo I) ante su contribución al cuidado del medioambiente y la conservación de la biodiversidad (PRM= 68%, Md= 0,68 y M= 1; y Dt= 0,47), aunque expusieron (respuestas Tipo I) que las medidas agroambientales se utilizan como instrumento de apoyo a las rentas (PRM= 88%, Md= 1,13 y M= 1; y Dt= 0,68), y estuvieron en desacuerdo (respuestas Tipo II) sobre la adecuación del presupuesto para la correcta ejecución de las medidas diseñadas (PRM= 76%, Md= -1,13 y M= -1; y Dt= 0,96). Además, manifestaron que la cofinanciación nacional es (respuestas Tipo I) un freno para la implementación de la PDR (PRM= 76%, Md= 0,67 y M= 1; y Dt= 0,96).

– Las cuestiones sobre el reciente Reglamento de Desarrollo Rural (FEADER) evidenciaron disparidad en las opiniones (respuestas Tipo III-2) a la hora de determinar si el FEADER plantea objetivos que respondan a las demandas sociales (PRM= 40%, Md= 0,27 y M=


1; Dt= 0,71), y si introduce las medidas adecuadas para alcanzar los objetivos previstos (PRM= 36%, Md= 0,09 y M= 1; y Dt= 0,92). Sin embargo, se apreció un desacuerdo (respuestas Tipo II) al plantear si con el presupuesto asignado se podrían ejecutar adecuadamente las medidas establecidas (PRM= 76%, Md= -1,13 y M= -1; y Dt= 0,85) (ver Tabla II.2, Anexo II).

– Se produjo una divergencia de las posturas (respuestas Tipo III-2) tanto en relación con la contribución del programa LEADER para alcanzar los objetivos previstos en el FEADER (PRM= 40%, Md= 0,23 y M= 1; y Dt= 0,97) como respecto a la factibilidad de aplicar su enfoque a los ejes 1 y 2 del FEADER (PRM= 48%, Md= 0,17 y M= 1; y Dt= 1,29), y a su aportación a la eficacia en la implementación de las medidas de dichos ejes (PRM= 56%, Md= 0,503 y M= 1; y Dt= 1,14).

– El 68% de los entrevistados afirmó (respuestas Tipo I) que los objetivos planteados en la Reforma Intermedia responden a la preocupación social actual por el medioambiente (Md= 0,64 y M= 1; y Dt= 0,70); y el 72% (respuestas Tipo II), que el presupuesto destinado a cuestiones medioambientales en la Reforma Intermedia es escaso para poder llevar a acabo la correcta ejecución de las medidas diseñadas (PRM= 75%, Md= -0,96 y M= -1; y Dt= 0,80) (ver Tabla II.3, Anexo II). Aunque, las posturas tendieron hacia la incertidumbre (respuestas Tipo III-2) al plantear si las medidas incluidas en la Reforma Intermedia permiten alcanzar los objetivos planteados para conservar y mejorar el medioambiente (PRM= 56%, Md= 0,36 y M= 1; y Dt= 0,81), mostrándose además una influencia del perfil del encuestado en sus respuestas (p< 0,05). En este sentido, los investigados muestran un total acuerdo (PRM= 100% y Md= 1,14), al igual que el 66,7% de los gestores administrativos, siendo los académicos los que no presentan una postura evidente con similares porcentajes de duda, acuerdo y desacuerdo, y una media de 0.

– En las afirmaciones sobre el FEADER en relación con el medioambiente, las posturas de incertidumbre (respuestas Tipo III-2) se hicieron manifiestas al abordar si sus objetivos responden a las demandas sociales en materia medioambiental (PRM= 46%, Md= 0,36 y M= 1; y Dt= 0,95), y si las medidas introducidas permiten alcanzar los objetivos medioambientales (PRM= 44%, Md= 0438 y M= 1; y Dt= 1,02). En ambas cuestiones se detectó una relación significativa entre las respuestas y el perfil de los expertos (p< 0,05). Los gestores de la administración pública (PRM= 85,7% y Md= 0,71; y PRM= 71,4% y Md= 1, respectivamente), así como los investigadores (PRM= 83,4% y Md= 0,83; y PRM= 80% y Md= 0,80, respectivamente) formularon su acuerdo al respecto, siendo los del ámbito académico más críticos


al tener posturas de desacuerdo o duda (PRM= 44,4% y Md= 0,22; y PRM= 33,3% y Md= 0,22, respectivamente).

– Por último, los entrevistados afirmaron (respuestas Tipo I) que el FEADER no dispone de un presupuesto adecuado para la correcta ejecución de las medidas en relación con el medioambiente (PRM= 80% ; Md= -1,22 y M= -1; y Dt= 0,67).

4. Autovaloración de los expertos y grado de conocimiento de las Reformas.

En la primera ronda, al finalizar el cuestionario, se solicitó a los expertos que realizaran una autovaloración de sus conocimientos en relación con los tres bloques de preguntas incluidos en el cuestionario (PAC, PDR y Cuestiones ambientales), información empleada para pon-derar cada una de las respuestas recibidas.

La autovaloración, contrariamente a otros estudios realizados (Colino et al., 1999), no produjo ningún tipo de rechazo o suspicacia, pudiendo comprobarse como, en general, expertos de importante renombre y prestigio se otorgaban valores relativamente bajos en relación con su grado de conocimiento sobre los temas tratados.

En la Tabla 17 se muestran los resultados de dicha autovaloración tanto agregados, como en función del ámbito profesional al que pertenecen los expertos.

Tabla 17. Estadísticos básicos del grado de conocimiento de los expertos por bloques de preguntas.

PAC PDRCuestiones

Medioambientales

Md M Dt Md M Dt Md M Dt

Grupales 7,04 7,00 1,57 7,04 7,00 1,93 6,71 7,00 1,67

Subgrupales

Investigadores 6,50 6,00 1,60 6,75 7,00 1,90 6,75 7,00 1,48

Académicos 7,45 9,00 1,96 7,18 9,00 2,27 6,64 7,00 1,91

Gestores Admón. Pca. 7,00 7,00 0,86 7,11 7,00 1,69 6,78 7,00 1,71


Como se puede observar, las medias se mantienen alrededor del 7 en los tres casos, existiendo un mayor conocimiento medio sobre la PAC y la PDR. Por tanto, la elección de los expertos fue acertada, siendo alta la media de las autovaloraciones de su nivel de conocimiento. En PAC y


en PDR, los investigadores presentaron los menores conocimientos medios y los académicos los mayores. En Cuestiones Medioambientales, fueron los investigadores quienes alcanzaron mayor conocimiento medio y los académicos los que menos. El test no paramétrico de Kruskal-Wallis indicó que no existen diferencias significativas ni entre las medias grupales de cada bloque, ni por perfil del encuestado dentro de los propios bloques (p≥ 0,05).

En segunda ronda, se requirió también a los expertos que autovaloraran sus conocimientos, esta vez, para cada una de las reformas estudiadas (Reforma de 1992, Agenda 2000 y Revisión Intermedia de 2003). La finalidad fue determinar si dentro del conocimiento global, se manifestaban diferencias según reforma. A continuación, en la Tabla 18 se presentan los resultados agregados y por perfiles obtenidos.

Tabla 18. Estadísticos básicos del grado de conocimiento de los expertos por reformas.

Reforma de 1992

Agenda 2000Revisión Intermedia

de 2003

Md M Dt Md M Dt Md M Dt

Grupales 7,24 7,00 1,76 7,48 8,00 1,503 7,36 7,00 1,38

Subgrupales

Investigadores 6,86 7,00 1,34 7,57 8,00 0,787 7,14 7,00 0,69

Académicos 7,56 7,00 1,66 7,44 9,00 2,007 7,44 9,00 2,00

Gestores Admón. Pca. 7,22 9,00 2,22 7,44 7,00 1,509 7,44 7,00 1,13


Se puede observar como la media agregada de conocimiento es muy similar en las tres reformas tratadas, siendo superior a 7. Los encuestados presentan, en general, un mayor grado de conocimiento de la Agenda 2000 y un menor grado de la Reforma de 1992. Como era de prever, la Reforma más lejana en el tiempo es la que presenta menor media de conocimiento, sin embargo la reforma más conocida no es la más cercana, sino resultó la Agenda 2000; quizás por su relevancia no sólo en materia agria sino en aspectos como el presupuestario, por su interés tras ocho años sin reformas de política agraria, por su materialización del cambio de filosofía sufrido por la PAC, etc. Asimismo, comparando dicho conocimiento según el perfil de los expertos, se puede apreciar que la Reforma de 1992 es la más conocida para los académicos, mientras que la Agenda 2000 lo es para los investigadores, alcanzando los gestores de la administración pública el mismo grado medio de conocimiento para la Agenda 2000 y la Revisión Intermedia. Al igual que ocurre en el caso anterior, no aparecen diferencias significativas entre conocimientos medios ni por reformas ni según el perfil del experto (p≥ 0,05).


5. Comparativa entre iteraciones.

Con la finalidad de determinar si la segunda ronda fue de utilidad y compensó en términos coste-eficiencia, se ha adoptado el criterio de estabilidad, entendido como la no variación considerable de las opiniones de los expertos en rondas sucesivas, independientemente del grado de convergencia (Landeta, 1999). Dicha variación se ha calculado para cada afirmación en función de la disminución de la desviación típica entre rondas y del aumento del porcentaje de respuesta mayoritario (PRM).

En relación con la disminución de la variabilidad, en 58 afirmaciones (87,8% del total) se han visto reducidas las desviaciones típicas entre 0,01 y 0,52, habiéndose decrementado, en el 44% de los casos, en más de 0,1. La reducción media de la dispersión se ha situado en 0,12. De este modo, se puede afirmar que efectivamente se ha producido cierta mejora en la variabilidad de las respuestas. Además, y con carácter general, el PRM de las posturas de acuerdo, desacuerdo ó duda se acrecentó en el 37% de las respuestas, siendo el aumento medio de 6,53%. Esto revela una cierta reflexión y un cambio de opinión en la segunda iteración por parte de algunos expertos (ver Tabla 19).

Tabla 19. Principales cambios en el PRM y desviación típica entre 1ª y 2ª iteración.

Nº Pregunta Cuestionario

(Anexo I)

PRM 1ª Iteración

PRM 2ª Iteración

Aumento PRM entre 1ª y 2ª Iteración (%)

Diferencia Desviaciones Típicas

1ª y 2ª Iteración

1 85,7 96 12% 0,347

6 82,1 95,7 16,5% 0,324

8 71,4 80 12% 0,106

13 71,4 87,5 22,5% 0,084

15 53,6 84 56,7% 0,526

16 42,8 64 49,5% 0,361

20 64,3 85,7 33,2% 0,486

23 60,7 80 31,7% 0,368

53 57,1 75 31,3% 0,447

59 77,8 84 7,9% 0,137

66 64,2 87 35,5% 0,167


Basándonos en estos datos, y teniendo en cuenta el coste económico, así como de tiempo de ejecución del cuestionario, se considera que ha sido útil la realización de esta segunda iteración, convergiendo las respuestas hacia una mayor estabilidad.

CAPÍTULO 4

OPINIONES Y ACTITUDES DE LA SOCIEDAD ANDALUZA HACIA LA ACTIVIDAD AGRARIA Y LA POLÍTICA AGRARIA COMÚN

193

Opiniones y actitudes de la sociedad andaluza hacia la actividad agraria y la Política Agraria Común

Una vez estudiada la evolución de la Política Agraria Común, se ha podido apreciar la importancia atribuida por las autoridades europeas a la satisfacción de las demandas sociales hacia la agricultura, y con ello a la legitimidad social de dicha política. Tras la Revisión Intermedia, y con una PAC más rural y más medioambiental que trata de progresar con una orientación hacia las preferencias de la sociedad comunitaria, pueden surgir varias cuestiones, por un lado, qué opinión tienen actualmente los ciudadanos del papel desempeñado por la agricultura, cuáles son sus preocupaciones y qué importancia le atribuyen; y por otro, qué opinión, conocimiento e interés social existe hoy en día por la política que ha supuesto el mayor gasto comunitario y que influye de forma substancial en los productos que se consumen.

Con la finalidad de responder a tales preguntas, y con ello alcanzar uno de los objetivos de la presente tesis, se ha realizado un sondeo a los ciudadanos de una de las principales regiones de España, tanto a nivel agrario como en población, Andalucía.

En este capítulo se expone, primero, el diseño y ejecución del cuestionario empleado y la metodología de análisis de la información obtenida. Posteriormente, se comentan las principales características de la zona objeto de estudio, así como la muestra y el proceso de muestreo llevado a cabo; y finalmente, se ofrecen los resultados obtenidos. Dichos resultados se presentan en los dos últimos apartados, e incluyen información sobre la percepción de la sociedad andaluza en relación con su agricultura y con la Política Agraria Común.


4.1. Diseño, ejecución y metodología de análisis

Con el interés situado en recabar información sobre el conocimiento, actitudes y opiniones de la población andaluza acerca de su agricultura y la Política Agraria Común de la UE, se diseñó una encuesta que se estructuró en cuatro bloques, siendo los dos primeros los que versaron sobre el presente Capítulo: Bloque I) nivel de conocimiento, actitudes y opiniones sobre la agricultura andaluza; Bloque II) nivel de conocimiento, actitudes y opiniones sobre la PAC; Bloque III) preferencias sociales en relación con la agricultura; y Bloque IV) datos socioeconómicos y de estilo de vida (ver Cuestionario, Anexo III).

En el primer bloque se agruparon seis preguntas relativas a la agricultura, las dos primeras para situar su importancia entre otras actividades productivas, las dos siguientes para determinar el grado de preocupación de los encuestados, la quinta para averiguar la importancia que los ciudadanos atribuyen a dicha actividad en el futuro de Andalucía, y la última para identificar los diferentes sistemas agrarios con los que el entrevistado asocia la agricultura en dicha región. En el segundo aparecían ocho cuestiones sobre PAC, en las cuatro primeras se indagaba acerca del conocimiento del entrevistado sobre dicha política, en las dos siguientes sobre su opinión respecto al apoyo financiero recibido por esta actividad, para pasar a determinar el impacto de la PAC sobre la agricultura andaluza, y finalmente, solicitar a los entrevistados que eligieran a qué demanda agraria preferían dedicar una mayor parte del presupuesto, a la producción y calidad alimentaria ó a otras de carácter medioambiental y social. En el tercero se incluye un ejercicio AHP para medir las preferencias sociales en relación con la agricultura (ver Capítulo 5). En el último bloque, se recogieron los datos personales de los entrevistados, diferenciando entre datos socioeconómicos y de vinculación con la agricultura y/o el medio rural.

La encuesta se ejecutó entre abril y julio de 2007 mediante entrevistas personales de unos 30 minutos de duración, aproximadamente.

Una vez recopilada la información, se ha realizado un estudio descriptivo en forma de distribución de frecuencias, calculando la media y la desviación típica en las variables de carácter ordinal. Posteriormente, para identificar relaciones entre pares de variables se ha utilizado el test χ2 de dependencia a partir de las tablas de contingencia.

Además, con la finalidad de identificar las características sociodemo-gráficas, de estilos de vida y de opinión que influyen significativamente en dos cuestiones consideradas de interés, como son el conocimiento y la importancia de estar informado sobre la PAC, se han ajustado dos modelos de regresión logística:

Capítulo 4. Opiniones y actitudes de la sociedad andaluza hacia la actividad agraria y la PolíticaAgraria Común

195

Modelo I) Nivel de conocimiento sobre PAC.

Modelo II) Nivel de importancia de estar informado sobre PAC.

En los modelos de regresión logística se emplea en general como función de estimación la función logística, existiendo distintos tipos dependiendo de las características de la variable endógena:

a. Regresión logística dicotómica o binaria, cuando la variable depen-diente presenta dos alternativas que normalmente se denotan como “1” (si ocurre el suceso) y “0” (en caso contrario).

b. Regresión logística de respuesta múltiple, si el número de alternativas es superior a dos, y se pueden encontrar:

– Regresión logística con datos no ordenados, si las alternativas de la variable endógena no presentan orden. Entre éstas se encuentra la regresión logística multinomial, utilizada cuando los regresores del modelo hacen referencia a las observaciones muestrales, por lo que varían entre observaciones pero no entre alternativas; y la regresión logística condicionada, empleada cuando los regresores del modelo hacen referencia a las alternativas, variando sus valores entre alternativas, pudiendo hacerlo o no entre observaciones;

– Regresión logística con datos ordenados u ordinales, en el caso de que las alternativas de la variable endógena presenten un orden.

En esta investigación, se ha empleado la regresión logística binaria y la ordinal.

Mediante estos modelos se relaciona la variable endógena o dependiente cualitativa Yi, con las variables explicativas o independientes xi, a través de la función de distribución de una variable logística, estimándose de forma simultánea la probabilidad de que un caso esté relacionado con las categorías de la variable dependiente en relación con una categoría de referencia. Si βi son los distintos parámetros asociados a las variables explicativas y ui, el error, el modelo lineal se presenta como: Yi= βixi + ui; quedando especificado teóricamente mediante la siguiente expresión:

Siendo Yi, la variable dependiente; xi, las variables independientes; y βi, los coeficientes estimados del modelo (incluyendo la constante). Para la

1Yi= + ui i=1...n

1 + e


estimación de los coeficientes se utiliza el método de máxima verosimilitud, ofreciendo los estimadores más eficientes al no ser aplicable los mínimos cuadrados ordinarios por la heterocedasticidad de los residuos y la no distribución normal de los mismos (Cramer, 1991), que maximiza el logaritmo de verosimilitud presentado a continuación:

A los parámetros, Θ, se les asigna el mayor valor de la función de verosimilitud L (Θ / x1, x2,..., xn), siendo la función de densidad ƒ (x;Θ).

Concretamente, para el Modelo I) Nivel de conocimiento sobre PAC, se ha ajustado un modelo de regresión logística binaria. Así, a partir de los cinco niveles utilizados en el cuestionario (ver Anexo III) para la cuantificación del nivel de conocimiento sobre PAC (desde 1= ningún; hasta 5= mucho), se ha definido la variable dependiente, Yi

c (CONOPAC), de la siguiente forma.

CONOPACi= 0 “conocimientos escasos” si el individuo i atribuye valores 1 y 2 de la escala;

CONOPACi= 1 “conocimientos medios-altos” si el individuo i atribuye valores 3, 4 ó 5 de la escala.

Las variables explicativas, xi c , incorporadas en la especificación inicial

del modelo aparecen en la Tabla 20 que se muestra a continuación:

L (Θ / X) = L (Θ / x1, x2,..., xn) = Θ P (Xi = x1; Θ)


197

Tabla 20. Variables explicativas incluidas en la especificación inicial del modelo “Nivel de conocimiento sobre PAC”.

VariablesCódigo delas Variables

Niveles de las Variables

Sexo Sexo0= Mujer

1= Hombre

Edad Edad

1= Entre 18 y 32 años



4= Más de 60 años

Nivel de Estudios Estudios

1= Sin estudios

2= Estudios primarios

3= Estudios secundarios

4= Estudios universitarios

Reside en un municipio de costa

Costa0= No

1= Sí

¿Posee familiares agricultores o ganaderos?

Famiag0= No

1= Sí

Visitas a zonas rurales en el último año

Visita

1= Nunca

2= Alguna vez (hasta 3 veces año)

3= A menudo (hasta 6 veces año)

4= Muy a menudo (más de 6 veces año)

Grado de preocupación por la agricultura

Preoag

1= Bajo

2= Medio

3= Alto

1= Sí

Impacto de la PAC en la agricultura andaluza

Impact

1= Poco

2= Algo

3= Mucho

La agricultura recibe demasiado dinero

Dineagr

1= Desacuerdo

2= Indiferencia

3= Acuerdo


Por otra parte, para la estimación del Modelo II) Nivel de importancia de estar informado sobre PAC, se ha ajustado un modelo de regresión logística ordinal.

La escala utilizada (ver Cuestionario, Anexo III) para medir dicha importancia ha sido del 1 (ninguna importancia) al 5 (total importancia), situándose un número muy reducido de encuestados en el valor “1” de la escala. Teniendo en cuenta lo anterior, la delimitación de la variable endógena, Yi

n (IMPPAC), queda de la siguiente manera:

IMPPACi= 1 “importancia baja” si el individuo i atribuye valores 1 ó 2 de la escala;

IMPPACi= 2 “importancia media” si el individuo i atribuye el valor 3 de la escala;

IMPPACi= 3 “bastante importancia” si el individuo i atribuye el valor 4 de la escala;

IMPPACi = 4 “mucha importancia” si el individuo i atribuye el valor 5 de la escala.

Las variables xi n de la especificación inicial del modelo se recogen en

la Tabla 21:


199

Tabla 21. Variables explicativas incluidas en la especificación inicial del modelo “Nivel de importancia de estar informado sobre PAC”.

VariablesCódigo de las Variables

Niveles de las Variables

Nivel de estudios Estud

1= Sin estudios2= Estudios primarios3= Estudios secundarios4= Estudios universitarios

Nivel de ingresos del hogar Ingr

1= Menos de 1.3002= Entre 1.301 y 2.3003= Entre 2.301 y 3.3004= Más de 3.300

Habita en zona rural, urbana o metropolitana

Tipores1= Rural2= Urbano3= Metropolitano

Reside en un municipio de costa Costa0= No1= Sí

¿Posee familiares agricultores o ganaderos?

Famiag0= No1= Sí

Visitas a zonas rurales en el último año

Visita

1= Nunca2= Alguna vez (hasta 3 veces/año)3= A menudo (hasta 6 veces/año)4= Muy a menudo (más de 6 veces/año)

Ha elegido a la agricultura entre las tres actividades a fomentar en Andalucía

Fomenag0= No

1= Sí

Grado de preocupación por la agricultura

Preoag1= Bajo2= Medio3= Alto

¿Ha oído hablar de la PAC? Oirpac0= No1= Sí

Nivel de conocimiento sobre PAC Conopac1= Bajo2= Medio3= Alto

Dirige sus impuestos en mayor medida a la agricultura o al desarrollo rural

Impueag1= Agricultura

2= Desarrollo rural

La agricultura recibe demasiado dinero

Dineag1= Desacuerdo2= Indiferencia3= Acuerdo

La agricultura no debe seguir siendo apoyada financieramente

Apoyag1= Desacuerdo2= Indiferencia3= Acuerdo

Los grandes agricultores son los principales beneficiarios de las ayudas agrarias

Grandag1= Desacuerdo2= Indiferencia3= Acuerdo


4.2. Caracterización de la zona de estudio

La Comunidad Autónoma de Andalucía ha sido la región objeto de esta investigación. Andalucía es una de las 17 comunidades autónomas de España, y se sitúa al sur de la península ibérica, limitando al norte con Extremadura, Castilla La Mancha y Murcia, al suroeste con Portugal y el Océano Atlántico y al sureste con el Mar Mediterráneo. Su territorio comprende 87.581 kilómetros cuadrados y cuenta con 8.059.46186 habitantes, con un 51% mujeres y un 49% hombres, siendo el 56% de la población menor de 49 años (INE, 2007).

Esta región se organiza administrativamente en ocho provincias (Almería, Cádiz, Córdoba, Granada, Huelva, Jaén, Málaga, Sevilla) y 770 municipios. La distribución poblacional por provincias se puede ver en la Tabla 22, donde se observa que las provincias con mayor concentración de población son Málaga y Sevilla, con un 40% de los ciudadanos andaluces en su territorio.

Tabla 22. Distribución de la población total de Andalucía por provincias.

Provincias Total

Población (nº habitantes)

Porcentaje respecto a la población total (%)

Almería 646.633 8

Cádiz 1.207.343 15

Córdoba 792.182 10

Granada 884.099 11

Huelva 497.671 6

Jaén 664.742 8

Málaga 1.517.523 19

Sevilla 1.849.268 23

Total 8.059.461 100


86 La totalidad de los datos estadísticos incluidos han sido obtenidos del Instituto Nacional de Estadística (INE), del Instituto de Estadística de Andalucía (IEA) y del Informe Económico de Andalucía del 2006 y 2007.


201

De los 770 municipios, un 28% de la población se ubica en localidades con menos de 20.000 habitantes; un 34% en ciudades de tamaño medio, entre 20.000 y 100.000 habitantes; y un 38% se situaría en grandes ciudades, es decir, básicamente en las ocho capitales de provincia más Marbella, en la provincia de Málaga, y Algeciras y Jerez, en la de Cádiz.

En el siguiente mapa (Figura 16) se puede observar la distribución de los municipios en la Comunidad de referencia, en función de su número de habitantes:

Figura 16. Distribución poblacional de los municipios andaluces.

Entre 5.000 y 19.999 habitantes

Entre 20.000 y 99.999 habitantes

Más de 100.000 habitantes

Fuente: Elaboración propia a partir de la Consejería de Economía, Innovación y Ciencia (2006).

En lo referente a la agricultura en Andalucía, se ha producido una progresiva pérdida del peso relativo de su sector agrario. En el 2006, tuvo una aportación al PIB andaluz total a precios corrientes del 5%, alcanzando el 10% si se incluye la aportación de la industria agroalimentaria, y una contribución al empleo del 8,2%. Estas cifras son significativamente superiores a las globales a nivel español, donde la aportación al PIB por parte de la actividad agraria se reduce al 2,6% y del empleo al 4,7%, destacando la inferioridad de los salarios del sector primario en Andalucía respecto al conjunto de España en un 15%.

Además, la región posee el 18% (4,5 millones de hectáreas) de la superficie agraria utilizada (SAU) española y cuenta con una producción


final agraria (PFA) de 10.055 millones de euros (el 25,5% de la producción española). De modo que, la actividad agraria constituye el principal aprove-chamiento del territorio en Andalucía, al representar estas 4,5 millones de hectáreas el 55% de la región. En España dicho porcentaje resulta similar al suponer la SAU el 50% del territorio, descendiendo en la UE al 39%. Para la región analizada, el 68% de la SAU pertenece a explotaciones menores de 5 ha.

Los cultivos andaluces más importantes según su contribución a la PFA son los hortícolas (35,6%), que se producen sobre todo en el litoral de Almería y Huelva, y el olivar y subproductos (33,1%), cuya producción se concentra principalmente en Jaén y Córdoba, y en Sevilla la aceituna de mesa. Ambos contabilizan más del 65% de la PFA. La Tabla 23 refleja la superficie en hectáreas destinada a cada cultivo. De dicha superficie, el 22% es de regadío, aportando un 57% a la Producción Final Agraria y un 60% al empleo agrario. Por provincias, Sevilla presenta un 27% de la superficie cultivada de Andalucía, Córdoba aparece con un 17% y Granada con un 16%.

Tabla 23. Superficie por cultivos en Andalucía para el 2005.

Cultivos Superficie

Nº Hectáreas Porcentaje del Total (%)

Cereales 828.079 25,15

Leguminosas para grano 80.504 2,44

Tubérculos para consumo humano 22.550 0,68

Hortalizas 135.286 4,10

Cultivos industriales 305.605 9,28

Cultivos forrajeros 82.798 2,51

Flores y plantas ornamentales 1.377 0,04

Frutales cítricos 75.074 2,28

Frutales no cítricos 219.342 6,66

Viñedo 41.632 1,26

Olivar 1.499.692 45,56

Total 3.291.939 100

Fuente: Instituto de Estadística de Andalucía (2006).

4.3. Muestreo de la población andaluza

La población objeto de estudio han sido los ciudadanos de la Comunidad Autónoma de Andalucía mayores de 18 años, por tanto una población objetivo que alcanzaba los ocho millones de habitantes, según el INE (2007),


203

87 El número obtenido se ha basado en las Tablas de Arkin y Colton (1962). El tamaño muestral para poblaciones infinitas también se puede calcular empleando la formula: n= tamaño de la muestra; Z= desviación de la distribución normal; p= proporción de encuestados que han oído hablar de la PAC; q= proporción de encuestados que no han oído hablar de la PAC; y e= error muestral.

88 En el estudio piloto se comprobó que p= 0,59 y q= 0,41, siendo p, la proporción de encuestados que han oído hablar de la PAC; y q, la proporción de encuestados que no han oído hablar de la PAC.

89 Al emplear datos estadísticos, el enfoque seguido en la delimitación de lo rural ha sido el cuantitativo o funcional (Paniagua y Hoggart, 2002). Dentro del enfoque cuantitativo se suele establecer una gradación desde áreas rurales a áreas no rurales, siendo los parámetros utilizados amplios y variados, desde el número de habitantes y densidad de población, como en nuestro caso, hasta la población agraria ocupada en relación con la total, la distancia a núcleos geográficos urbanos, etc.

2

..2

eqpZn =

considerándose a efectos del muestro una población infinita. Dada la naturaleza del cuestionario, el tamaño muestral se llevó a cabo para estimación de proporciones, siendo el error muestral del 5% (nivel de confianza = 95% y p = q = 0,50) correspondiendo 400 encuestas87. Finalmente, el tamaño de la muestral fue de 409 sujetos, y el error muestral resultó del 4,65%.

Previamente a la ejecución de las encuestas, se realizó un sondeo piloto88, en el mes de febrero, a un 10% del tamaño muestral aproximadamente, con la finalidad de valorar la comprensión y funcionamiento general de la encuesta.

El muestreo ha sido aleatorio estratificado con afijación proporcional, empleando como variable de estratificación el número de habitantes89. Así, se han considerado tres estratos, rural, urbano y metropolitano (Tabla 24), adaptando la clasificación del Instituto Nacional de Estadística (INE, 2007) en función del tamaño poblacional, siendo rural si el número de habitantes está entre 0 y 20.000; urbano, entre 20.001 y 100.000; y metropolitano, más de 100.000. Se ha utilizado como factor de corrección la densidad de población, delimitando los municipios rurales con una densidad menor de 150 hab/km2 (OCDE, 1994).

Tabla 24. Distribución de los entrevistados por estratos.

Habitantes Andalucía (%)

Número de encuestas % de la muestra

Rural 27,8 107 26,2

Urbano 34,6 144 35,2

Metropolitano 37,6 158 38,6

Total 100 409 100

Fuente: Cuestionario (2007).


Dentro de cada estrato, con el fin de evitar la infrarepresentación de perfiles, se respetó el porcentaje de representación por provincias, sexos y edades, siendo las características de la muestra las recogidas en la Tabla 25 y las Figuras 17 y 18.

Tabla 25. Distribución del número de encuestas por provincias.

Provincias Número de encuestas

Almería 30Cádiz 61Córdoba 41Granada 50Huelva 24Jaén 33Málaga 76Sevilla 94Total 409


Figura 17. Estratos por sexo de los entrevistados.

Figura 18. Estratos por edades de los entrevistados.



52%

48%

Hombres

Mujeres

37%

31%13%

19%

Entre 18 y 34 años

Entre 35 y 49 años

Entre 50 y 64 años

Más de 64 años


205

En relación con el nivel de estudios (ver Figura 19) y la situación laboral (ver Figura 20) de los sujetos pertenecientes a la muestra, también se procuró que los distintos grupos o estratos de individuos estuvieran representados.

Figura 19. Estratos por nivel de estudios de los entrevistados.

Figura 20. Situación laboral de los entrevistados.



Sin estudios

Estudios primarios

Estudios secundarios

Universitarios

40%

29%

25%

6%

Cuenta ajenaCuenta propiaDesempleadoJubiladoEstudianteAmo/a de casaOtra situaciónNS/NC

52%

11%

5%

11%

6%

12%

1% 2%

En la Figura 21 se pueden observar los ingresos brutos mensuales del hogar, situándose la mayoría de los encuestados, un 19% y 21%, en los tramos de renta entre 1.301-1.800 euros y 1.801-2.300 euros, respectivamente. Mientras en la Figura 22 se presenta una estimación de los ingresos medios por persona, obtenidos mediante la división del punto medio de los intervalos (marca de clase), considerando 800 euros y 3.800 para los grupos extremos, por el número de personas que componen el hogar. Del total, un 66% de los entrevistados se sitúan en un ingreso medio por persona de menos de 800 euros y un 26% entre 801-1.300 euros. El número medio de personas en los hogares de los sujetos pertenecientes a la muestra es de 3; los ingresos medios aproximados por persona rondan los 700 euros.


4.4. Sociedad andaluza y agricultura

A continuación, se comentan los resultados de cada pregunta del Bloque I, “Nivel de conocimiento, actitudes y opiniones sobre la agricultura andaluza”. En primer lugar, se exponen las cuestiones donde la actividad agraria es comparada con otras actividades económicas de interés general, para pasar a determinar la preocupación general por la agricultura, así como qué temas agrarios preocupan más y la importancia atribuida por la sociedad andaluza a la actividad agraria para el futuro de esta región. Posteriormente, se analizan qué cultivos asocian los ciudadanos con la agricultura en Andalucía.



21%

15%

8%4%

15%

1%

6%

19%

11%

Menos de 800

800 y 1.300

1.801 y 2.300

2.301 y 2.800

3.301 y 3.800

Más de 3.800

1.301 y 1.800

2.801 y 3.300

NS/NC

Menos de 800

800 y 1.300

1.801 y 2.300

2.301 y 2.800

3.301 y 3.800

Más de 3.800

1.301 y 1.800

2.801 y 3.300

NS/NC66%

25%

4%3%1% 1%0%

Figura 21. Estratos por ingresos totales familiares mensuales de los entrevistados.

Figura 22. Estratos por ingresos totales mensuales per cápita de los entrevistados.


207

4.4.1. Preocupación social por la actividad agraria frente a otros temas de interés

Se solicitó a los individuos que eligieran entre ocho posibilidades las tres actividades económicas que, según su opinión, se deben fomentar en Andalucía (ver Cuestionario, Anexo III). La agricultura es elegida por un 17,2% de los ciudadanos, por detrás de la investigación y desarrollo (21,3%) y la industria (18,1%), situándose el turismo en cuarto lugar (15,3%), como aparece representado en la Figura 23.

Figura 23. Posición de la agricultura entre las actividades económicas que se deberían fomentar con más intensidad en Andalucía (%).

Turismo

I+D+i

Comercio

Transportes

Agricultura

Industria

Telecom.

Otros

0 4 8 12 16 20 24


Por tanto, la agricultura está situada entre las tres actividades productivas que se deberían incentivar con más intensidad en la región. Comparando estos resultados con los del Agrobarómetro de Andalucía (IESA, 2006), el 49% de los ciudadanos opina, asimismo, que “hay sectores más importantes que la agricultura para el desarrollo económico de Andalucía”, afirmando al mismo tiempo el 41,9% que “la agricultura es el motor de la economía andaluza”.

Se ha detectado una relación significativa (p< 0,05) entre elegir una actividad u otra y las siguientes variables: edad (χ12

2 = 27,099; p= 0,007); nivel de estudios (χ12

2 = 30,976; p= 0,002); nivel de ingresos (χ12

2 = 25,652; p= 0,012); residencia en un municipio litoral (χ4 2 = 11,040;

p= 0,026); tipo de residencia habitual (χ8 2 = 48,326; p= 0,000); tener

familiares agricultores o ganaderos (χ4 2 = 11,009; p= 0,026); grado de

parentesco con familiares agricultores o ganaderos (χ8 2 = 23,588; p= 0,003).


Los encuestados de más edad tienden a elegir más la agricultura entre las opciones presentadas, mientras que los jóvenes prefieren fomentar el turismo y la I+D. Algo similar ocurre en función del nivel de estudios, ya que, las personas sin estudios o estudios primarios optan más por la agricultura, y aquellas con estudios secundarios o universitarios se inclinan por la I+D, la industria y las telecomunicaciones. Además, aquellos con ingresos inferiores a 1.800 euros impulsarían la agricultura, frente a los de ingresos más altos cuya preferencia es la I+D. Los habitantes de las zonas rurales optan por la actividad agraria en mayor medida que los urbanos y metropolitanos, al igual que los residentes en municipios interiores, aquellos que tienen familiares agricultores y, dentro de estos, los que poseen familiares agricultores de primer grado.

Por otra parte, la importancia otorgada a la actividad agraria en relación con varias inquietudes generales de los ciudadanos se ha determinado mediante su comparación con seis cuestiones de interés social, empleando una escala nominal de cinco posiciones: me preocupa mucho menos la agricultura; me preocupa bastante menos la agricultura; me preocupan ambos temas en igual medida; me preocupa bastante más la agricultura; y me preocupa mucho más la agricultura. Los resultados obtenidos han sido los siguientes:

a. Sanidad pública. Al 44% de los individuos muestreados les preocupa bastante menos la agricultura que la sanidad, al 19,3% mucho menos y al 29,6% en igual medida. Tan sólo el 7,1% manifiesta que la agricultura les inquieta bastante o mucho más que la sanidad. Por tanto, la agricultura preocupa a la sociedad menos que la sanidad pública.

Las características de los encuestados que parece han influido (p< 0,05) en las respuestas han sido: edad (χ12

2 = 23,598; p= 0,023); si habita en un municipio litoral (χ4

2 = 14,941; p= 0,005); y si suelen visitar el medio rural (χ4

2 = 24,375; p= 0,018). Son los menores de 32 años los que tienden a manifestar menor preocupación por la actividad agraria, al igual que los residentes en municipios litorales y los habitantes de zonas urbanas y metropolitanas.

b. Educación. Al 60,1% de los sujetos les intranquiliza bastante y mucho menos la agricultura que la educación, siendo el 10,1% los que manifiestan más preocupación por la actividad agraria. Así, a los ciudadanos les preocupa la agricultura menos que la educación.

En cuanto a las variables que determinan las opiniones vertidas están: sexo (χ4

2 = 11,035; p= 0,026); residencia en un municipio litoral (χ4

2 = 23,068; p= 0,000); y tipo de residencia habitual (χ8 2 = 20,863;


209

p= 0,008). A las mujeres les preocupa menos la agricultura que la educación, siendo también los residentes de municipios costeros y los urbanos y metropolitanos los que parecen inquietarse menos por la actividad agraria frente a la educativa.

c. Desempleo. Al 49,5% les intranquiliza bastante y mucho menos la actividad agraria que el desempleo. Casi el 20% se preocupa bastante y mucho más por la agricultura. El desempleo resulta, en este sentido, más preocupante para la sociedad que la actividad agraria.

Significativamente aparece relacionado el sexo (χ4 2 = 13,451; p=

0,009), siendo las mujeres las que tienden a preocuparse menos por la agricultura en relación con el desempleo.

d. Seguridad ciudadana. La mayoría de los encuestados (52,4%) está bastante menos intranquilo por la agricultura que por la seguridad ciudadana y, tan sólo, el 16,4% lo están bastante o mucho más por la agricultura.

Existe una relación significativa entre la preocupación hacia una u otra actividad y las siguientes variables: nivel de estudios

(χ12 2 = 24,295; p= 0,019); residencia en un municipio litoral (χ4

2

= 17,250; p= 0,002); tipo de residencia habitual (χ8 2 = 23,602; p=

0,003); tener familiares agricultores o ganaderos (χ4 2 = 11,113; p=

0,025); y si los familiares agricultores les comentan habitualmente la problemática de su actividad (χ4

2 = 10,268; p= 0,036). Los encuestados con niveles de estudios más bajos, de zonas interiores, de zonas rurales, que tienen familiares agricultores o que los familiares agricultores les comentan la problemática de esta actividad son los que tienden a preocuparse más por la agricultura.

e. Infraestructuras. El 44,2% se inquieta por las infraestructuras y la agricultura con la misma intensidad. El 33,7% lo hace bastante ó mucho menos por la agricultura, y el 22,1% bastante o mucho más por esta última.

La edad (χ12 2 = 24,751; p= 0,016); residir en un municipio litoral

(χ4 2 = 17,975; p= 0,001); poseer familiares agricultores (χ4

2 = 16,426; p= 0,002); grado de parentesco con familiares agricultores (χ8

2 = 15,984; p= 0,043); y número de visitas a áreas rurales (χ12

2 = 24,502; p= 0,017) han sido variables que han determinado significativamente las afirmaciones vertidas. Los mayores de 60 años están más preocupados por la agricultura en relación con las infraestructuras, mientras los residentes en municipios litorales siguen inquietándose menos por la agricultura. Igualmente, las


personas con familiares agricultores y que reciben información de los mismos sobre la problemática de la actividad agraria muestran mayor inquietud por la actividad agraria, así como los sujetos que suelen visitar frecuentemente el medio rural.

f. Medioambiente. Al igual que en la cuestión anterior, la mayor parte de los encuestados, 48,4%, manifiesta una preocupación igual por el medioambiente y la agricultura. Para la cuarta parte de los entrevistados (20%) se aprecia bastante y mucha más preocupación hacia la actividad agraria frente al medioambiente.

Las características de los entrevistados que influyen sobre las apreciaciones vertidas son: edad (χ12

2 = 26,452; p= 0,009); nivel de estudios (χ12

2 = 59,398; p= 0,000); tipo de residencia habitual (χ8 2 =

22,676; p= 0,004); poseer familiares agricultores o ganaderos (χ4 2

= 9,719; p= 0,045); grado de parentesco con familiares agricultores ó ganaderos (χ8

2 = 17,802; p= 0,023); y si los familiares agricultores comentan al entrevistado la problemática de su actividad (χ4

2

= 10,969; p= 0,027). A más edad y menor nivel de estudios más inquietud por la actividad agraria en comparación con el cuidado del entorno natural. En las zonas rurales se percibe más preocupación por la agricultura frente a zonas urbanas y metropolitanas. Dicha preocupación es también mayor entre entrevistados con familiares agricultores, especialmente si tienen familia de primer grado y si esta familia les comenta habitualmente la problemática de la actividad.

En general, los temas tratados (sanidad pública, educación, desem-pleo y seguridad ciudadana) preocupan más a los ciudadanos que la agricultura. Respecto a las infraestructuras y el medioambiente, un grupo considerable manifiesta mayor inquietud hacia dichos temas, aunque la opinión mayoritaria otorgue la misma preocupación para ambas actividades y la agricultura.

Con la finalidad de determinar la situación global de la agricultura en relación con los seis ámbitos considerados (sanidad pública, educación, desempleo, seguridad ciudadana, infraestructuras y medioambiente), se ha creado una media artificial (media aritmética) de carácter general (MPos) que contempla la inquietud por la agricultura respecto a la preocupación conjunta por los temas de interés comparados. Para poder calcularlo, se ha transformado la escala nominal empleada, dando un valor numérico a las respuestas emitidas: -2= me preocupa mucho menos la agricultura; -1= me preocupa bastante menos la agricultura; 0= me preocupan ambos temas en igual medida; 1= me preocupa bastante más la agricultura; 2= me preocupa mucho más la agricultura. Dicha escala ha sido elegida por su carácter visual,


211

representando el 0 una posición de neutralidad. El cálculo se ha efectuado como sigue, apareciendo los resultados obtenidos en la Tabla 26:

MPos= inquietud media por la agricultura respecto a la preocupación conjunta por el resto de temas considerados.a = valor de la escala obtenidoi = individuos pertenecientes a la muestraj = ámbitos consideradosn = número de individuos

Tabla 26. Inquietud media por la agricultura respecto al resto de temas considerados (MPos).

Agricultura respecto a… MPos

Sanidad Pública -0,716

Educación -0,630

Desempleo -0,422

Seguridad Ciudadana -0,454

Infraestructuras -0,124

Medioambiente -0,161

Global -0,418

Fuente: Elaboración propia a partir de Cuestionario (2007).

La inquietud media por la agricultura respecto al conjunto de temas planteados (MPos) es -0,418, lo que indica que en general la agricultura preocupa algo menos que el resto de los temas.

Según los distintos ámbitos, la agricultura preocupa menos cuando es comparada con la sanidad pública y la educación, estando prácticamente al mismo nivel que las infraestructuras o el medioambiente.

Al realizar la prueba no paramétrica de Mann-Whitney, se ha observado la existencia de diferencias significativas (p< 0,05) entre las preocupaciones medias calculadas, excepto en los casos de la sanidad pública y la educación, por un lado, el desempleo y la seguridad ciudadana, por otro, y finalmente las infraestructuras y el medioambiente (Tabla 27).

MPos = 1n aij


Tabla 27. Test de diferencias significativas entre las MPos (p< 0,05).

Sanidad Pública

Educación DesempleoSeguridad

CiudadanaInfraes-

tructurasMedio-

ambiente

Sanidad Pública

U= 79700,00p= 0,215

U= 91457,00p= 0,001

U= 49581,00p= 0,000

U= 53593,00p=0,000

U= 56101,50p= 0,000

Educación U= 96192,00p= 0,043

U= 57648,00p= 0,000

U= 601,03p= 0,000

U= 71680,00p= 0,030

Desempleo U= 80287,50p= 0,306

U= 81151,00p= 0,000

U= 84155,50p= 0,000

Seguridad Ciudadana

U= 54240,00p= 0,001

U= 55951,50p= 0,005

Infraestructuras U= 82063,00p= 0,712

Medioambiente


4.4.2. Preocupación por la agricultura e importancia futura de dicha actividad para Andalucía

La cuantificación de la preocupación general por la agricultura por parte de los ciudadanos, se ha llevado a cabo mediante una escala ordinal del 1 (no me preocupa) al 5 (me preocupa mucho). El 69,4% de los entrevistados declara bastante y mucha preocupación. Solamente el 4,9% expresa ninguna o poca inquietud al respecto (ver Figura 24). La preocupación media es 3,89 y la desviación típica 0,842. Por tanto, la gran mayoría de los encuestados tiene una alta preocupación por los temas relacionados con la agricultura, como precios, producción, calidad, contaminación, etc.

Figura 24. Grado de preocupación de la sociedad andaluza por su agricultura (%).

Mucho

Bastante

Algo

Poco

Nada

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45



213

Los resultados obtenidos coinciden con los derivados del Agro-barómetro de Andalucía (IESA, 2006), donde al 68,1% de los andaluces les preocupan mucho y bastante los temas relacionados con la agricultura.

Los encuestados de mayor edad (χ3 2 = 23,679; p= 0,000), con menor

nivel de estudios (χ3 2 = 8,985; p= 0,029), empleados por cuenta ajena (χ5

2

= 23,669; p= 0,000), menores niveles de ingresos (χ3 2 = 10,059; p= 0,018),

que residen (χ2 2 =13,556; p= 0,001) o han residido (χ1

2 = 4,175; p= 0,041) en zonas rurales, tienen familiares agricultores o ganaderos (χ1

2 = 12,440; p= 0,000), o que comentan la problemática de su actividad con ellos (χ1

2 = 3,911; p= 0,048) tienden más a preocuparse por la agricultura.

Para identificar, específicamente, cuál es el tema relacionado con la actividad agraria que preocupa más a la sociedad, se ofreció a los entre-vistados la posibilidad de seleccionar de entre siete cuestiones las dos que más les preocupasen. Se obtuvo que la calidad (32,4%) y los precios de los productos agrarios (26,8%) son las dos máximas inquietudes para la población andaluza, seguidas por la contaminación proveniente de dicha actividad (17,4%). El abastecimiento de productos agrarios, uno de los principales objetivos en los inicios de la Política Agraria comunitaria y cuestión de gran preocupación social en los años 50, 60 e incluso en los 70, en la actualidad tan sólo inquieta al 3,9% de los entrevistados. Entre otras preocupaciones, se han mencionado las ayudas agrarias ó el uso eficiente del agua. A continuación, en la Figura 25 se puede observar los porcentajes de preocupación para cada actividad mencionada.

Figura 25. Temas relacionados con la agricultura que preocupan a la sociedad andaluza (%).

Abastecimiento

Calidad

Precios

Modernización

Contaminación

Continuidad

Otros

0 10 20 30 40


Respecto a los rasgos sociodemográficos que influyen en las consideraciones emitidas (p< 0,05), solamente se han detectado el sexo (χ4

2 = 19,072; p= 0,004) y el nivel de estudios (χ12 2 =28,880; p= 0,049).


Así, los hombres se decantan en mayor medida por la modernización de la actividad agraria y las mujeres por la contaminación proveniente de dicha actividad. En relación con el nivel de estudios destaca la preocupación por el abastecimiento de productos por parte de las personas sin estudios y de la modernización de la agricultura por los que poseen estudios superiores.

Con la intención de determinar la opinión de los encuestados sobre la importancia económica, sociocultural y medioambiental de la agricultura para el futuro sostenible de la región objeto de estudio, Andalucía, se ha utilizado una escala ordinal del 1 (ninguna importancia) al 5 (mucha importancia). Los resultados obtenidos se pueden ver en la Figura 26.

Figura 26. Importancia económica, sociocultural y medioambiental de la agricultura para el futuro de Andalucía (%).

a. La agricultura en el futuro andaluz tiene bastante y mucha importancia económica para el 88% de los ciudadanos consultados, siendo la opinión media 4,28, con una desviación típica 0,819. Por tanto, la sociedad opina que la actividad agraria va a contribuir de forma considerable al futuro económico de la región.

b. La relevancia sociocultural de la actividad agraria es algo menor que la económica, al otorgarle el 62,3% de los encuestados bastante y mucha importancia, siendo un 31,3% los que se limitan a señalar que tendrá algo de relevancia (Figura 26). Tan solo, el 6,4% afirma que tendrá poca o ninguna. La media es inferior a la anterior, 3,78, con una desviación algo superior 0,909.

c. La repercusión medioambiental de la actividad agraria es mucha y bastante en el futuro de Andalucía para el 84,1% de los entrevistados, reduciéndose al 15,9% los que piensan que tendrá algo o poca importancia, sin posicionarse nadie en ninguna relevancia; por lo que la importancia media es la mayor, 4,30 y la desviación típica la menor,

50

40

30

20

10

0

ImportanciaEconómica

ImportanciaSociocultural

ImportanciaMedioambiental

Fuente: Encuesta a la sociedad.

Ninguna

Poca

Algo

Bastante

Mucha


215

0,760. De modo que, los encuestados opinan que la agricultura va a tener bastante importancia en el futuro del medioambiente andaluz.

Por consiguiente, se aprecia como un porcentaje similar de entrevistados (88% y 84,1%, respectivamente) atribuyen a la actividad agraria mucha y bastante importancia económica y medioambiental para el futuro de Andalucía.

El sentimiento hacia la importancia económica, sociocultural y medio-ambiental atribuida por la población a la agricultura en Andalucía no se ve afectado significativamente por variables socioeconómicas o de vinculación con la agricultura y el medio rural (p≥ 0,05).

Con carácter general, la opinión de los ciudadanos andaluces está en consonancia con la de los europeos, al mostrar el ultimo Eurobarómetro realizado en materia agraria (Comisión Europea, 2008c) que un 90% de los mismos manifiesta que tanto la agricultura como las áreas rurales son relevantes para el futuro de la Comunidad Europea.

4.4.3. Cultivos o sistemas agrarios con los que la sociedad relaciona la agricultura andaluza

Con la finalidad de identificar qué sistema agrario o cultivo asocia el entrevistado al preguntarle sobre la agricultura andaluza, se solicitó que indicaran al menos dos cultivos o sistemas con los que relacionen la agricultura andaluza. Así, se obtuvo que el 39,1% de la muestra vincula la agricultura andaluza con el olivar, el 14% con el cereal y el 10,7% con las hortalizas (Figura 27). Algo lógico debido a la relevancia socioeconómica y territorial de dichos cultivos en la región.

Figura 27. Cultivos con los que la sociedad relaciona la agricultura andaluza (%).

HortalizasFrutas

VidRemolacha

GirasolCítricosOlivar

CerealesFresas

PatatasAlgodón

EspárragosOtros

0 5 10 15 20 25 30 35 40 %



En la Tabla 28 aparecen los distintos porcentajes obtenidos al respecto según la provincia de los encuestados.

Tabla 28. Distribución por provincias de los cultivos que la sociedad relaciona con la agricultura andaluza (%).

Olivar Hortaliza Cereal Fruta Fresa Vid PatataRemo-lacha

Algodón GirasolEspá-rrago

Cítricos Otros

Andalucía 39,1 10,4 14,0 2,1 3,9 6,4 2,5 1,7 3,5 2,0 1,3 5,3 7,6

Almería 21,3 29,8 0,0 0,0 2,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 46,8

Cádiz 42,5 11,3 12,3 6,6 3,8 4,7 3,8 2,8 3,8 0,9 0,9 5,7 0,9

Córdoba 42,3 7,7 15,4 0,0 3,8 7,7 2,6 0,0 6,4 3,8 0,0 7,7 2,6

Granada 35,5 10,9 10,9 3,6 2,7 5,5 4,5 2,7 0,9 0,0 7,3 2,7 12,7

Huelva 26,5 2,0 12,2 2,0 28,6 6,1 0,0 4,1 2,0 2,0 0,0 4,1 10,2

Jaén 48,5 18,2 9,1 3,0 0,0 9,1 1,5 1,5 1,5 0,0 0,0 1,5 6,1

Málaga 43,0 11,7 13,3 1,6 2,3 7,0 3,1 1,6 0 0,8 0,8 10,9 3,9

Sevilla 46,3 5,4 17,7 0,0 0,7 8,8 2,0 0,7 8,8 3,4 0,0 4,1 2,0


Como se puede ver, un 21,3% de los encuestados en Almería asocian la agricultura con el olivar, un 29,8% con las hortalizas y un 2,1% con la fresa, el resto de los individuos, el 46,8%, la identifican con otros cultivos. Dentro de este último porcentaje, el 50% vincula la agricultura andaluza con los pimientos y el 13,6% con los calabacines, siendo el primer cultivo nombrado únicamente por dos personas más en la totalidad de la muestra y el segundo por ninguna otra.

En Cádiz se produce una mayor variedad en la selección, ya que si bien los tres primeros coinciden con los elegidos globalmente, el olivar con un 42,5%, los cereales con un 12,3% y las hortalizas con un 11,3%, aparecen nueve cultivos más (ver Tabla 28). Entre estos últimos predominan las frutas y cítricos con un 6,6% y 5,7% respectivamente, la vid con un 4,7%, y la fresa, patata y algodón con un 3,8% de elecciones cada uno.

En Córdoba, el 42,3% vincula la agricultura con el olivar, el 15,4% con el cereal, y el 7,7% con las hortalizas, vid y cítricos, predominando la selección de los cítricos y vid en la zona de la Campiña Cordobesa. El algodón es escogido por el 6,4%.


217

Para el 35,5% de los encuestados en Granada, el olivar representa a la agricultura andaluza, vinculándola el 10,9% con las hortalizas y con los cereales. El 7,3% elige los espárragos, siendo la provincia donde más se ha mencionado dicho cultivo sobre todo en Granada capital, la Vega y algunos municipios del norte de la provincia, y el 5,5% la vid. Entre el 14,7%, que se ha incluido en otros cultivos, aparece un 43% de cultivos tropicales, muy frecuentes en el área costera.

En Huelva la opinión general se altera, al mencionar el 28,6% de los entrevistados la fresa, pasando el olivar a la segunda posición con un 26,5%. En tercer lugar, se situarían los cereales, elegidos por el 12,2%, siendo las hortalizas aludidas tan sólo por un 2%, el menor porcentaje de todas las provincias. La vid aparece para el 6,1% y otros cultivos para el 10,2%, donde se incluirían la frambuesa, la almendra o el alcornoque.

El olivar es nombrado por el 48,5% de los jienenses consultados, el mayor porcentaje de todas las provincias, seguido de las hortalizas con el 18,2% de las elecciones, y los cereales y la vid con el 9,1% en cada caso.

En Málaga, de nuevo el olivar predomina en las respuestas de los encuestados con un 43% de las elecciones, seguido del cereal con un 13,3% y las hortalizas con un 11,7%, alcanzando los cítricos el 10,9% y la vid el 7%.

Por último, en la provincia de Sevilla, el 46,3% de los individuos sondeados elige el olivar y el 17,7% los cereales, disminuyendo el porcentaje que mencionan las hortalizas al 5,4%. Como ha ocurrido en casos anteriores (ver Tabla 28), la vid también aparece entre las más elegidas con el 8,8%, tanto por ciento que coincide con el del algodón, siendo la provincia donde dicho cultivo ha destacado más, sobre todo en su zona de campiña.

Se puede apreciar como el olivar es el cultivo dominante indepen-dientemente de la provincia donde resida el entrevistado. Además, los sistemas agrarios más característicos de cada provincia son, por lógica, los que más vincula el entrevistado con la agricultura andaluza.

Las variables que explican de forma significativa (p< 0,05) el tipo de cultivo referido son residir en un municipio litoral (χ4

2 = 51,394; p= 0,000)y el tipo de residencia habitual (χ8

2 = 45,242; p= 0,005). De este modo, se pude observar que en los municipios litorales se eligen de forma más destacada las hortalizas, frutas, fresas y cítricos, mientras que en zonasinteriores se tiende a seleccionar el olivar, cereal, algodón y girasol. En loreferente a la residencia habitual, los habitantes urbanos y metropolitanosnombran más las hortalizas y frutas que los rurales, que se decantan por los cereales y otros cultivos.


4.5. Sociedad andaluza y Política Agraria Común

Los resultados obtenidos en el segundo bloque de preguntas (ver Cuestionario, Anexo III), “Nivel de conocimiento, actitudes y opiniones sobre Política Agraria Común”, se ofrecen seguidamente. Primero, se detalla la opinión de los ciudadanos sobre el impacto de la PAC en la agricultura andaluza y después en relación con el presupuesto dirigido a la actividad agraria. Por último, se muestra la información derivada de los modelos de regresión logística ajustados: “Nivel de conocimiento sobre PAC” y “Nivel de Importancia de estar informado sobre PAC”.

4.5.1. El impacto de la PAC en la agricultura andaluza

Las opiniones se recogieron en función de una escala nominal con cinco posiciones (muy positiva; positiva; no ha afectado; negativa; muy negativa), preguntando acerca del impacto de la PAC en el sector agrario, la calidad y los precios de los productos agrarios (Figura 28).

Figura 28. El impacto de la Política Agraria Común en la agricultura andaluza en los últimos 20 años (%).

Precios

Calidad

Sector Agrario

0 10 20 30 40 50 60

Muy Negativo Negativo No ha afectado Positivo Muy Positivo


a. El sector agrario en general. El 70,8% de los ciudadanos consideran que el impacto de la PAC en la agricultura ha sido positivo y muy positivo. La quinta parte (19,6%) tiene, en cambio, una opinión negativa y muy negativa al respecto.


219

Han influido en las respuestas el nivel de estudios (χ4 2 = 27,304; p=

0,007) y residir en un municipio litoral (χ4 2 = 9,664; p= 0,046), en el

sentido de mayor percepción positiva del impacto de la PAC por los entrevistados con estudios superiores o no residentes en municipios del litoral andaluz.

b. La calidad de los productos agrarios. El 61,1% piensa que la Unión Europea ha afectado positivamente y muy positivamente en dicha calidad, mientras que el 24,4% opina que no ha afectado.

Las variables que han condicionado de forma significativa las contestaciones vertidas han sido la edad (χ12

2 = 38,445; p= 0,000) y el nivel de estudios (χ12

2 = 29,012; p= 0,004). Los más jóvenes, de menos de 45 años, estiman positiva la influencia de la PAC en la calidad, del mismo modo que los sujetos con mayor nivel de estudios.

c. Los precios de los productos agrarios. El 59,1% afirma que la PAC ha afectado negativa o muy negativamente, en el sentido de encarecer los precios de los productos. No obstante, para el 31,1% la PAC ha tenido un efecto positivo o muy positivo.

4.5.2. Dotación presupuestaria y agricultura

Para identificar las prioridades sociales en relación con la dotación de las partidas presupuestarias de la UE, se propuso a los encuestados que repartieran porcentualmente 100 unidades monetarias como responsables del presupuesto comunitario entre las principales partidas comunitarias (Agricultura, Desarrollo rural, Inmigración y seguridad ciudadana e Infraestructuras, desarrollo tecnológico y formación).

Desde el punto de vista social, la “Agricultura” debería recibir el 27,5% del presupuesto, las “Infraestructuras, desarrollo tecnológico y formación” el 29,6%, la “Inmigración y seguridad ciudadana” el 21,7% y el “Desarrollo rural” el 21,1%.

De lo anterior se desprende que la agricultura sería la segunda actividad económica en la percepción de fondos comunitarios. Sin embargo, se ha podido apreciar, durante la ejecución de la encuesta, que en la partida “Inmigración y seguridad ciudadana” han existido ciertas reticencias por parte de algunos entrevistados de dotarla con fondos, debido principalmente a un prejuicio ante lo que entienden como “ayuda a la inmigración”. Este hecho ha redundado en beneficio de las otras partidas, por lo que se puede intuir cierto sesgo en la distribución porcentual obtenida.

En la Tabla 29 se ofrecen los valores medios y extremos del reparto presupuestario llevado a cabo por la sociedad.


Tabla 29. Porcentajes de los valores medios y extremos del reparto presupuestario llevado a cabo por la sociedad

Partidas Presupuestarias

Media (%)

≥ 10% del presupuesto

≤ 50% del presupuesto

Agricultura 27,50 6,7 15,5

Desarrollo rural 21,11 12,9 3,5

Infraestructuras, desarrollo tecnológico y formación 21,75 9,4 18,6

Inmigración y seguridad ciudadana 29,63 18,3 7,5

Fuente: Elaboración propia a partir de Cuestionario (2007).

Específicamente, el 6,7% de los entrevistados concede menos de un 10% a la actividad agraria, siendo el 5,1% (ver Figura 29) los que no asignan nada a dicha actividad, mientras que alrededor de un 16% le destina más del 50% del presupuesto.

Figura 29. Distribución porcentual de la cantidad monetaria asignada por la sociedad entre las principales partidas presupuestarias de la Unión Europea (%)

Se han identificado como características significativas (p< 0,05): nivel de estudios (χ9

2 = 24,830; p= 0,003); tipo de residencia habitual (χ6 2 =

26,947; p= 0,000); haber vivido en una zona rural (χ3 2 = 8,099; p= 0,044);


Inmigración y Seguridad Ciudadana

Infraestructuras, Desarrollo

Tecnológico

Desarrollo Rural

Agricultura

0 10 20 30 40 50 %

0% 0%>25% 25% 25%>50% 50% 50%<


221

poseer familiares agricultores y ganaderos (χ3 2 = 14,420; p= 0,002); y grado

de parentesco con familiares agricultores (χ6 2 = 16,017; p= 0,001). Los

encuestados con estudios universitarios son los que asignan menos cantidades presupuestarias a la agricultura. Los residentes de zonas metropolitanas y urbanas, especialmente los primeros, también tienden a otorgar menos cantidad de dinero a esta actividad, frente a los habitantes rurales. Los que han residido alguna vez en una zona rural contribuyen en mayor cuantía con la misma, como aquellos que poseen familiares agricultores o ganaderos, o son parientes de primer grado.

Al analizar si la asignación destinada a la partida de agricultura, por un lado, y la partida de desarrollo rural, por otro, aparecen relacionadas, el coeficiente de correlación de Pearson90 no resulta significativo (rx1x2 = -0,071; p= 0,153).

Con la intención de identificar la opinión social sobre el presupuesto asignado a la agricultura por parte de la UE, se plantearon, además de la cuestión anterior, cuatro afirmaciones relacionadas con el apoyo financiero dedicado a esta actividad. Así, se solicitó a los encuestados, mediante una escala nominal de cinco posiciones (totalmente en desacuerdo; en desacuerdo; ni de acuerdo ni en desacuerdo; de acuerdo; totalmente de acuerdo), que manifestaran su grado de acuerdo o desacuerdo acerca de lo siguiente:

a. La agricultura recibe demasiado dinero del gobierno. El 42,9% de la muestra manifiesta su desacuerdo ante tal afirmación, siendo el 24,4% los que tienen una opinión indiferente. Así, se deduce cierta tendencia a opinar que la agricultura no recibe demasiado dinero del gobierno.

Existen relaciones significativas (p< 0,05) entre las respuestas y las siguientes variables sociodemográficas: nivel de estudios (χ12

2

= 39,901; p= 0,000); tipo de residencia habitual (χ8 2 = 31,753; p=

0,000); si ha vivido alguna vez en una zona rural (χ4 2 = 13,263; p=

0,010); si poseen familiares agricultores o ganaderos (χ4 2 = 11,526;

p= 0,021); y si los familiares agricultores les comentan habitualmente la problemática de su actividad (χ4

2 = 12,092; p= 0,007). Los entrevistados con estudios superiores expresan un mayor acuerdo frente a dicha afirmación. Por el contrario, los habitantes en áreas rurales muestran una mayor tendencia al desacuerdo. También se

90 El coeficiente de correlación de Pearson varía entre 1 y -1, empleándose al ser dos variables métricas con una muestra superior a 100 individuos. Siendo x1, la asignación a la agricultura y x2, la asignación al desarrollo rural.


produciría esta tendencia en los sujetos que han vivido previamente en una zona rural, los que poseen familiares agricultores o ganaderos, o si estos les comentan habitualmente la problemática de la actividad

agraria.

Al confrontar los resultados obtenidos con los del Eurobarómetro (Comisión Europea, 2008c), vemos como el 43% de los ciudadanos europeos piensan que la asignación presupuestaria que recibe la agricultura y el desarrollo rural es la adecuada, e incluso el 16% piensa que es insuficiente. Dichas opiniones a nivel europeo están conformes con las obtenidas en la investigación realizada. Sin embargo, en el Eurobarómetro no se diferencia entre las dos partidas presupuestarias de agricultura y desarrollo rural.

b. La agricultura no debe seguir siendo apoyada financieramente. La mayoría de los entrevistados (78,2%) no están de acuerdo con dicho enunciado, tendiendo el 10,1% al acuerdo. Se deriva, por tanto, una tendencia al desacuerdo frente a la opinión de no seguir apoyando con medios financieros la actividad agraria. Esta opinión es lógica si consideramos las opiniones vertidas respecto a la cuestión anteriormente comentada.

El test χ2 indica que las variables sexo (χ4 2 = 15,731; p= 0,003);

edad (χ12 2 = 25,356; p= 0,013); haber vivido alguna vez en zona

rural (χ4 2 = 12,390; p= 0,015); y grado de parentesco con familiares

agricultores o ganaderos (χ8 2 = 32,229; p= 0,000) están relacionadas

significativamente con las respuestas emitidas. De este modo, las mujeres, las personas de más edad, haber residido en zona rural o la cercanía de parentesco con familiares dedicados a la actividad agraria condicionan estar más en desacuerdo.

Cotejando los resultados derivados de la investigación efectuada con los del Agrobarómetro de Andalucía (IESA, 2006), las opiniones parecen acordes. En el citado estudio, se obtuvo que efectivamente un 84,7% de los encuestados se muestra a favor de que los gobiernos garanticen las rentas agrarias, es decir, de la necesidad de algún tipo de política proteccionista, manifestando incluso el 52,3% la insuficiencia del dinero público destinado a la agricultura.

c. La agricultura no debe seguir siendo apoyada financieramente excepto si crea empleo y cuida el medioambiente. El 48,9% de los encuestados está de acuerdo y muy de acuerdo, adoptando el 36,6% una situación de desacuerdo y muy en desacuerdo.


223

Igualmente, en el Eurobarómetro (Comisión Europea, 2008c) el 50% de los ciudadanos está de acuerdo en reducir las ayudas a la agricultura si no se respetan los estándares medioambientales. En el Agrobarómetro andaluz este porcentaje de respuestas aumenta hasta el 87% de los entrevistados, que muestran su consenso ante el hecho de que las ayudas deben concederse si se crea empleo y se cuida el medioambiente. Al mismo tiempo, el 75% está en contra de suprimir las ayudas que reciben los agricultores porque éstas no sirvan para mejorar la agricultura andaluza.

d. Los grandes agricultores son los principales beneficiarios de la PAC. Del total de los entrevistados, un grupo mayoritario (70,1%) está de acuerdo y muy de acuerdo con dicho enunciado. Por el contrario, menos del 20% está en desacuerdo y muy en desacuerdo. De modo que, se da una tendencia al acuerdo ante la visión de que los grandes agricultores son los que más se benefician de la PAC.

El sexo (χ4 2 = 15,266; p= 0,004), edad (χ12

2 = 23,837; p= 0,021), nivel de estudios (χ12

2 = 25,025; p= 0,015), residir en un municipio litoral (χ4

2 = 10,383; p= 0,034), si los familiares agricultores les comentan habitualmente la problemática de su actividad (χ4

2 = 12,046; p= 0,017) y el número de visitas zonas rurales en el último año (χ12

2 = 22,988; p= 0,028) han resultado variables significativas en relación con la opinión de los ciudadanos sobre la afirmación planteada. En este sentido, los hombres, encuestados de más edad, con menor nivel de estudios o que residen en municipios interiores tienden más al acuerdo. Además, cuando los parientes agricultores les comentan los problemas que rodean a la agricultura o realizan más visitas al entorno rural el acuerdo también es mayor.

En el Agrobarómetro andaluz de 2005 (IESA, 2006) el 63% de la muestra piensa, igualmente, que el grupo más beneficiado por la política agraria de la UE son los grandes agricultores.

En último lugar, se solicitó a los entrevistados mediante una pregunta binaria que eligieran a qué demanda agraria preferían dedicar una mayor parte del presupuesto, comparando entre la “producción y calidad alimentaria” y distintos objetivos sociales y medioambientales (Figura 30), indagando sobre las prioridades de los ciudadanos a través de sus preferencias en la asignación de sus impuestos.


Figura 30. Demandas de política agraria a las que preferiría dedicar una mayor parte del presupuesto comunitario (%).


Ambas Producción y calidad alimentaria

Medioambiente

Empleo

Tradiciones rurales

Infraestructuras

Recuperación población

Bienestar animal

0 10 20 30 40 50 60 70

a. Al preguntar sobre la producción y calidad alimentaria y el medioambiente y paisaje rural, el 60,6% de los entrevistados les asigna a ambos objetivos la misma cuantía de dinero, mientras un 26,9% se inclina por la producción y calidad alimentaria.

Los sujetos mayores de 45 años (χ6 2 = 18,511; p= 0,005) o con menor

nivel de estudios (χ6 2 = 12,852; p= 0,045) son los que otorgan en

mayor medida sus impuestos a la producción y calidad alimentaria.

b. Al comparar la producción y calidad alimentaria con el empleo rural, el 53,3%, porcentaje algo inferior al anterior, responde “los dos por igual”. Aquellos que prefieren destinar mayor cuantía monetaria a la producción y calidad alimentaria son el 22,6%, mientras el 24,1% se decanta por el empleo. La única variable que condiciona dichas opiniones es el nivel de estudios (χ6

2 = 14,306; p= 0,026), de modo que a menor nivel de estudios más apoyo se presta al empleo rural.

c. En relación con la producción y calidad alimentaria y la conservación de tradiciones rurales, el 52,1% de la población dirige más dinero a la pro-ducción, siendo el 16,7% los que prefieren la conservación de tradiciones.

Las características sociodemográficas que poseen una relación significativa con las contestaciones son la edad (χ6

2 = 14,487; p= 0,025) y el nivel de estudios (χ6

2 = 14,576; p= 0,024), siendo los


225

jóvenes o los que tienen estudios superiores los que tienden más a la producción y calidad alimentaria.

d. Al comparar la producción y calidad alimentaria con las infraestructuras rurales, se obtiene una mayoría, 58,3%, que concede el mismo presupuesto en ambos casos, prefiriendo el 29,9% otorgar más dinero a las infraestructuras.

e. En lo relativo a la producción y calidad alimentaria y la recuperación de la población rural, el 47,7% destina la misma asignación a los dos objetivos, inclinándose el 26,4% hacia recuperar la población y el 25,9% hacia la producción.

Los encuestados sin estudios o con estudios primarios (χ6 2 = 19,403; p=

0,004) dirigen una mayor cantidad de sus impuestos a la recuperación de la población rural, y los que poseen estudios superiores a la producción y calidad alimentaria.

f. Finalmente, entre producción y calidad alimentaria y bienestar animal, los recursos deberían ir destinados, según el 52,9% de los individuos, a ambos objetivos por igual. Del resto, el 28,9% financia en mayor medida la producción y el 18,1% el bienestar de los animales.

Se ha detectado una relación de dependencia entre las opiniones anteriores y sexo (χ2

2 = 10,837; p= 0,0054), edad (χ6 2 = 24,536; p= 0,000)

y tener familiares agricultores o ganaderos (χ2 2 = 7,454; p= 0,024). La

mujer se inclina más por financiar el bienestar animal, al igual que los más jóvenes. En cambio, los entrevistados con familiares agricultores o ganaderos tienden más a apoyar la producción y calidad alimentaria.

4.5.3. Conocimiento de la PAC en la sociedad andaluza

El 63,8% de los encuestados afirma “haber oído hablar de la PAC”, habiendo detectado el test χ2 como variables de influencia: sexo (χ2

2 = 14,743; p= 0,000); edad (χ3

2 = 11,142; p= 0,011); nivel de estudios (χ3 2 = 38,913;

p= 0,000); nivel de ingresos (χ7 2 = 8,682; p= 0,034); y poseer familiares

agricultores o ganaderos (χ3 2 = 4,763; p= 0,029). Los hombres, personas de

más edad, sujetos con estudios superiores, que poseen ingresos medios o con familiares agricultores o ganaderos han oído hablar de la PAC.

Entre las principales fuentes de información sobre la Política Agraria de la UE, el 38,9% de la muestra manifiesta estar informada por los medios de comunicación de carácter general. De los anteriores, el 13,3% de los mismos se instruye exclusivamente en dichos medios y el 36,9%, además de en dichos medios, en charlas informales con familiares y amigos. La segunda fuente más importante (Figura 31) son las charlas informales con familiares y amigos, siendo la menos relevante internet.


Figura 31. Principales fuentes de conocimiento sobre la PAC (%).

Programas de información general

Programas específicosInternet

Actividad ProfesionalEstudios

Charlas InformalesOtros

0 5 10 15 20 25 30 35 40


El tipo de residencia habitual (χ12 2 = 24,631; p= 0,017), si ha vivido

en una zona rural (χ12 2 = 24,818; p= 0,016), poseer familiares agricultores

o ganaderos (χ6 2 = 14,172; p= 0,028) o grado de parentesco con familiares

agricultores (χ12 2 = 31,738; p= 0,002) son variables relacionadas de

forma significativa con la fuente empleada por los encuestados para estar informados sobre PAC. En zonas urbanas y metropolitanas utilizan los medios de comunicación generales e internet más que en zonas rurales. A los habitantes que residen o han residido en zonas rurales, la información les proviene de la actividad profesional, las charlas informales con familiares y amigos y los medios de comunicación específicos sobre temas agrarios. A su vez, aquellos con familiares agricultores, particularmente con primer grado de parentesco, tienen como fuente de información a dichos familiares, además de su propia actividad profesional y los programas agrarios.

Si se comparan los resultados obtenidos con el Agrobarómetro de 2005 (IESA, 2006), puede llamar la atención que en dicha encuesta sólo el 27,7% de la población andaluza reconoce haber oído hablar de la PAC, frente al 63,8% del presente estudio. Esta constatación puede ser debida al momento de realización de la presente encuesta (se estaba gestando la nueva regulación hacia el algodón) y la importancia otorgada por algunos medios de comunicación de carácter general a los acontecimientos que rodeaban esta nueva regulación de la PAC.

A nivel comunitario, el porcentaje obtenido en esta investigación se aproxima más al del Eurobarómetro (Comisión Europea, 2008c), donde el 47% de los ciudadanos afirman haber oído hablar de la política agraria.

Para cuantificar el nivel de conocimiento general de los ciudadanos sobre PAC, se empleó una escala ordinal de cinco posiciones desde el 1 (ningún conocimiento) al 5 (profundos conocimientos). El porcentaje de desconocimiento absoluto (posición 1) y escasas nociones (posición 2) es del 60,3% de los individuos. Solamente el 9,5% afirma estar instruido con


227

un grado alto (posiciones 4 y 5), como se observa en la Figura 32. La media del grado de conocimiento se sitúa en 2,33, con una desviación típica 0,971.

Figura 32. Nivel de conocimiento sobre la PAC (%).

MuchoBastante

AlgoPoco

Ninguno

0 10 20 30 40 50


Para estudiar la influencia de las variables sociodemográficas en el conocimiento existente sobre PAC (CONOPAC), se ha ajustado un modelo binario de regresión logística (ver apartado 4.1.). Los resultados de los test de dependencia entre la variable endógena y las de carácter sociodemográfico arrojan que son significativas (p< 0,05) las siguentes: sexo (χ1

2 = 16,131; p= 0,000); edad (χ3 2 = 13,134; p= 0,004); nivel de estudios

(χ3 2 = 13,582; p= 0,043); poseer familiares agricultores o ganaderos (χ1

2

= 8,709; p= 0,003); visitas rurales al año (χ4 2 = 11,107; p= 0,011); residir

en un municipio litoral (χ12= 11,110; p= 0,001); grado de preocupación

por la agricultura (χ2 2 = 15,489; p= 0,000); impacto de la PAC en la

agricultura en general (χ2 2 = 9,164; p= 0,010); grado de acuerdo con que

la agricultura recibe demasiado dinero del gobierno (χ22 = 6,953; p= 0,031).

Previamente a la inclusión en el modelo de las variables significativas, se ha comprobado la existencia de multicolinealidad entre ellas, realizando primero un test χ2 (ver Tabla IV.1, Anexo IV), y después, en caso de existir relación significativa y para determinar la intensidad de dicha relación, calculando diferentes coeficientes de correlación o asociación entre estas variables (Coeficiente de Spearman; Coeficiente Eta, Coeficiente Lambda, Coeficiente de Contingencia y Coeficiente Gamma) (ver Tabla IV.2, Anexo IV).

De este modo, se ha obtenido una dependencia media o alta91, y por tanto un problema de colinealidad entre las siguientes variables explicativas:

91 La clasificación de los coeficientes de correlación o asociación entre las variables independientes analizadas, como bajo, medio o alto se ha llevado a cabo de la siguiente forma: a) cuando el coeficiente toma valores entre 0 y 1, si es inferior a 0,30, se clasifica como bajo; si se sitúa entre 0,30 y 0,50, se clasifica como medio; y si es superior a 0,50, se clasifica como alto. b) cuando el coeficiente toma valores entre -1 y 1, si está entre -0,30 y 0,30, se clasifica como bajo; si está entre 0,30 y 0,50 ó entre -0,30 y -0,50, se clasifica como medio; y si es superior a 0,50 ó inferior a -0,50, se clasifica como alto. La elección de dicha ordenación responde a que un coeficiente de correlación o asociación entre variables inferior al 0,30, se considera condición necesaria para una baja correlación (Arriaza, 2006).


residir en un municipio litoral (COSTA) y número de visitas realizadas a zonas rurales al año (VISITA); tener familiares agricultores o ganaderos (FAMIAG) y número de visitas a zonas rurales al año; grado de preocupación por la agricultura (PREOAG) y tener familiares agricultores o ganaderos; y tener familiares agricultores o ganaderos y grado de acuerdo con que la agricultura recibe demasiado dinero del gobierno (DINEAGR).

Con la finalidad de evitar la colinealidad, y atendiendo a criterios de interés para el estudio, así como a los coeficientes de correlación con la variable dependiente (ver Tabla IV.3, Anexo IV,), no se incluyeron en el modelo las variables número de visitas a zonas rurales al año y poseer familiares agricultores o ganaderos.

Para ajustar el modelo final, cuyos resultados se presentan en la Tabla 30, se eliminó la variable edad por carecer de significación al 5%, según también el test de razón de verosimilitud. El ajuste del modelo es muy significativo (p< 0,01), siendo el Porcentaje de Clasificación Correcta del 76,6%.

Tabla 30. Modelo de regresión logística “Nivel de conocimiento sobre la PAC”.

B E.T. SignificaciónNivel

significaciónExp(B)

SEXO 1,090 0,284 0,000 ** 2,974ESTUDIOS 0,000 **ESTUDIOS (1) -2,056 0,648 0,002 ** 0,128ESTUDIOS (2) -1,358 0,380 0,000 ** 0,257ESTUDIOS (3) -0,759 0,327 0,020 * 0,468COSTA -1,165 0,318 0,000 ** 0,312PREOCAG 0,000 **PREOCAG (1) -1,620 0,417 0,000 ** 0,198PREOCAG (2) -0,267 0,329 0,414 n.s. 0,766IMPACT 0,013 *IMPACT (1) -0,644 0,371 0,083 n.s. 0,525IMPACT (2) -1,491 0,585 0,011 * 0,225DINEAGR 0,003 **DINEAGR (1) 0,085 0,344 0,804 n.s. 1,089DINEAGR (2) -1,122 0,424 0,008 * 0,326Constante 0,334 0,457 0,466 n.s.

-2 log de verosimilitud= 342,840Razón de verosimilitud= 76,620g.l.= 12; Signif.= 0,000 % Correcto de clasificación correcto= 76,6%R cuadrado de Nagelkerke= 0,281**nivel de significación al 1%; * nivel de significación al 5%; n.s. no significativas


229

Basado en las características y opiniones personales de los sujetos, el análisis de los coeficientes, de aquellas variables que condicionan la probabilidad de otorgar el nivel de conocimiento de los ciudadanos sobre la PAC, muestra que los hombres tienen más probabilidad de tener un conocimiento medio-alto sobre dicha política que las mujeres. El Odd ratio (exp(b)) completaría esta información, indicando que por el hecho de ser hombre se tienen casi tres veces más posibilidades de saber sobre PAC. Este fenómeno podría estar relacionado con el menor interés por la política y sus aspectos que, hoy en día, siguen manifestando las mujeres frente a los hombres (Fuente y Ortiz, 2005).

El nivel de estudios del entrevistado es otra de las variables socioeconómicas que influyen en el nivel de conocimiento sobre la política agraria de la UE. Aquellos encuestados sin estudios, con estudios primarios y estudios secundarios tienen menos probabilidad de tener un conocimiento medio-alto de dicha política que los que poseen estudios universitarios, específicamente el 87%, 74% y 53% menos, respectivamente.

Para las variables discretas92 con más de dos categorías, se han estimado todas las inferencias de significación correspondientes a los posibles cambios en sus niveles de referencia (Tablas 31, 32, 33 y 34). Por lo que se refiere a la variable nivel de estudios (Tabla 31), se deriva que no existen diferencias significativas entre sin estudios, estudios primarios y estudios secundarios.

Tabla 31. Resultados de contrastes de significación entre niveles de la variable estudios.

Categorías Sin estudios Primarios Secundarios Universitarios

Sin estudios 0,408 n.s. 0,082 n.s. 0,002 **

Primarios 0,141 n.s. 0,000 **

Secundarios 0,020 *

Universitarios

**nivel de significación al 0,01; * nivel de significación al 0,05; n. s. No significativa.


Respecto a si los entrevistados residen o no en un municipio litoral de Andalucía, los resultados relevan que los ciudadanos con residencia habitual en un municipio del litoral presentan menos probabilidad (68%,

92 En cada una de las tablas relativas al análisis de las diferencias significativas entre niveles de las variables categóricas del modelo final, se incluyen en las filas la respuesta de referencia y en las columnas la respuesta que se compara con aquella, añadiéndose la significación de las mismas.


aproximadamente) de conocer la PAC de forma media-alta que los que habitan en municipios interiores. Este resultado parece lógico si pensamos en la importancia del sector servicios, particularmente el turismo, en las zonas costeras en general, y más concretamente en las de Andalucía Occidental.

Asimismo, un bajo nivel de preocupación por la agricultura también condiciona una menor probabilidad de disponer de un nivel medio-alto de conocimiento sobre PAC, como indica el Odd Ratio, aproximadamente, un 80% menos. En la Tabla 32, se puede observar que no existen diferencias significativas entre tener una preocupación por la agricultura media y alta.

Tabla 32. Resultados de contrastes de significación entre niveles de la variable grado de preocupación por la agricultura.

Categorías Bajo Medio Alto

Bajo 0,000 ** 0,000 **Medio 0,414 n.s.Alto



En relación con la opinión sobre el impacto de la PAC en la agricultura andaluza en general, aquellos entrevistados que manifiestan que la PAC no ha afectado a la agricultura tienen menos probabilidades de tener un conocimiento medio-alto sobre dicha política que los que piensan que ha tenido un impacto positivo. Destaca la escasez de diferencia significativa (p≥ 0,05) entre las categorías de opiniones extremas, es decir, impacto positivo y negativo (Tabla 33).

Tabla 33. Resultados de contrastes de significación entre niveles de la variable impacto de la PAC en la agricultura andaluza.

Categorías Negativo No ha afectado Positivo

Negativo 0,198 n.s. 0,083 n.s.No ha afectado 0,011 *Positivo

**nivel de significación al 0,01; * nivel de significación al 0,05; n. s. No significativa


Por último, los que se muestran indiferentes con que “la agricultura recibe demasiado dinero del gobierno” tienen menos probabilidades de tener un conocimiento medio-alto sobre la misma en comparación con


231

los que están de acuerdo ante tal afirmación, informando el Odd ratio de que poseen un 67% menos posibilidades de emplazarse en el grupo del conocimiento medio-alto. No existen diferencias significativas entre los que están de acuerdo y en desacuerdo (Tabla 34).

Tabla 34. Resultados de contrastes de significación entre niveles de la variable la agricultura recibe demasiado dinero del gobierno.

Categorías Desacuerdo Indiferencia Acuerdo

Desacuerdo 0,001 ** 0,804 n. s.Indiferencia 0,008 **Acuerdo



Consecuentemente, se puede deducir que las personas que presentan una mayor probabilidad de no tener o tener muy escasos conocimientos sobre PAC son mujeres, con estudios primarios o inferiores, residentes en municipios interiores, con bajo nivel de preocupación por la agricultura, que opinan que la PAC no ha afectado a la agricultura andaluza y que se muestran indiferentes ante la afirmación de que la agricultura recibe demasiado dinero del gobierno.

4.5.4. Importancia de estar informado sobre la PAC para la sociedad andaluza

Con el propósito de medir el nivel de importancia que el entrevistado concede a estar informado sobre la Política Agraria Común, se ha utilizado una escala ordinal del 1 (ninguna importancia) al 5 (total importancia), obteniéndose que el 40,5% le atribuyen bastante o mucha importancia a estar informado sobre PAC. Asimismo, un porcentaje considerable (34,1%) manifiesta alguna importancia (valor de la escala 3) (ver Figura 33). La importancia media otorgada es 3,27, con una desviación típica elevada 1,176.

Figura 33. Nivel de importancia de estar informado sobre la PAC (%).

MuchaBastante

AlgunaPoca

Ninguna

0 5 10 15 20 25 30 35



Una vez definida la variable dependiente, Yin (IMPPAC), “Nivel de

importancia de estar informado sobre PAC”, y para definir la estructura de relación de la misma con las distintas variables ligadas a las características de los entrevistados, se ha ajustado un modelo de regresión logística ordinal (ver apartado 4.1.), siendo las variables independientes consideradas tras realizar el test de contingencia: nivel de estudios (χ9

2 = 20,070; p= 0,017); nivel de ingresos (χ9

2 = 18,494; p= 0,030); tipo de residencia habitual (χ62 =22,226;

p= 0,001); residencia en un municipio litoral (χ22 = 14,822; p= 0,002); tener

familiares agricultores o ganaderos (χ32 = 33,879; p= 0,000); visitas rurales al

año (χ92 = 34,344; p= 0,000); ha elegido la agricultura entre las 3 actividades

a fomentar en Andalucía (χ32 = 13,280; p= 0,004); grado de preocupación

por la agricultura (χ32 = 29,921; p= 0,000); ha oído hablar de la PAC (χ3

2

= 16,288; p= 0,001); nivel de conocimiento sobre PAC (χ62 = 31,854; p=

0,000); dirige sus impuestos en mayor medida a la agricultura o al desarrollo rural (χ6

2 = 15,429; p= 0,017); grado de acuerdo con que la agricultura recibe demasiado dinero del gobierno (χ6

2 = 17,523; p= 0,008); grado de acuerdo con que la agricultura no debe seguir siendo apoyada financieramente (χ6

2 = 27,965; p= 0,000); y grado de acuerdo con que los grandes agricultores son los principales beneficiarios de las ayudas agrarias (χ6

2 = 14,304; p= 0,026).

Antes de ajustar el modelo y para comprobar la existencia de multicolinealidad entre las variables anteriores, se ha realizado también el test de dependencia χ2, calculándose, en caso de existir multicolinealidad, diferentes coeficientes de correlación o asociación (Coeficiente de Spearman; Coeficiente Eta, Coeficiente Lambda, Coeficiente de Contingencia y Coeficiente Gamma). Los resultados obtenidos pueden verse en la Tabla V.1 y V.2, respectivamente, del Anexo V.

La colinealidad media o alta93 entre las variables independientes se produce en los siguientes casos: nivel de estudios (ESTUD) y residencia en una zona rural, urbana o metropolitana (TIPORES); nivel de estudios y el acuerdo sobre que la agricultura recibe demasiado dinero del gobierno (DINEAGR); nivel de estudios y nivel de ingresos (INGR); residencia en una zona rural, urbana o metropolitana y visitas rurales en el último año (VISITA); residencia en una zona rural, urbana o metropolitana y residencia en zona de costera (COSTA); residencia en una zona rural, urbana o metropolitana y tener familiares agricultores o ganaderos (FAMIAG); residencia en área costera y visitas rurales al año; residencia en área costera y dirigir sus impuestos en mayor medida a la agricultura o al desarrollo rural (IMPUEAG); tener familiares agricultores o ganaderos y visitas a zonas rurales en el último año; tener familiares agricultores o ganaderos y grado de preocupación por la agricultura (PREOAG); grado de preocupación por la agricultura y dirigir

93 Recordemos que para definir los coeficientes como altos, medios o bajos, se ha utilizado la clasificación empleada en el modelo econométrico anterior, “Nivel de conocimiento sobre PAC”.


233

sus impuestos en mayor medida a la agricultura o al desarrollo rural; nivel de conocimiento sobre PAC (CONOPAC) y visitas a zonas rurales anuales; y el acuerdo sobre que la agricultura recibe demasiado dinero del gobierno (DINEAG) y el acuerdo sobre que la agricultura no debe seguir siendo apoyada financieramente (APOYAG).

Una vez estudiadas las contribuciones previsibles de las variables independientes al modelo (Tabla IV.3, Anexo IV) y considerados los problemas de colinealidad anteriormente mencionados, se descartaron las siguientes: nivel de estudios; residir en un municipio litoral; visitas a zonas rurales; dirigir sus impuestos en mayor medida a la agricultura o al desarrollo rural; el acuerdo con que la agricultura recibe demasiado dinero del gobierno; y el acuerdo con que los grandes agricultores son los principales beneficiarios de las ayudas agrarias. Las variables tener familiares agricultores o ganaderos y el grado de preocupación por la agricultura se han incorporado finalmente en el modelo al comprobarse que no introducían conjuntamente distorsiones en su significación ni en la del modelo.

Por su no significación en el ajuste del modelo y tras la realización del test de razón de verosimilitud, se ha prescindido de las variables nivel de ingresos (INGR), haber elegido o no a la agricultura entre las actividades a fomentar en Andalucía (FOMENAG), haber oído hablar de la PAC (OIRPAC) y la opinión acerca de que no se debe seguir apoyando financieramente la agricultura (APOYAG), ajustando posteriormente el modelo final, cuyos resultados se recogen en la Tabla 35.

Tabla 35. Modelo de regresión logística ordinal sobre Nivel de importancia de estar informado sobre PAC.

B E.T. gl Signif. Nivel signif.

DependienteIMPPAC (1) -4,704 ,551 1 ,000 **IMPPAC (2) -2,947 ,511 1 ,000 **IMPPAC (3) -1,435 ,480 1 ,003 **IndependientesTIPORES= 2 -,430 ,312 1 ,169 n.s.TIPORES= 3 -,933 ,322 1 ,004 **FAMIAG= 0 -,661 ,243 1 ,007 **PREOAG= 1 -1,590 ,355 1 ,000 **PREOAG= 2 -1,233 ,309 1 ,000 **CONPAC= 1 -1,548 ,428 1 ,000 **CONPAC = 2 -,763 ,442 1 ,084 n.s.

-2 log de verosimilitud= 258,330Razón de verosimilitud= 84,904g.l.= 7; Signif.= 0,000 R cuadrado de Nagelkerke= 0,297R cuadrado de Cox y Snell= 0,278**nivel de significación al 1%; * nivel de significación al 5%; n.s. no significativas.


El modelo ha resultado muy significativo (p< 0,01) como indica el test de verosimilitud. Como se puede observar, las categorías “importancia baja” (IMPPAC (1)), “importancia media” (IMPPAC (2)) y “bastante importancia” (IMPPAC (3)) de estar informado sobre PAC resultan significativamente diferentes de la categoría “mucha importancia” (IMPPAC (4)).

Basado en las características y opiniones personales de los sujetos, el análisis de los coeficientes muestra que los entrevistados residentes en zonas metropolitanas tienen menos probabilidad de dar mayor relevancia a tener información sobre la política agraria de la UE, frente a los rurales, no apreciándose diferencias significativas entre la opinión de los habitantes rurales y urbanos (p 0,05).

Las inferencias de significación de los cambios en los niveles de referencia de las variables con más de dos categorías se pueden ver en las Tablas 36, 37 y 38. En la variable tipo de residencia habitual (ver Tabla 36) se puede observar además que no existen diferencias significativas entre los habitantes urbanos y metropolitanos.

Tabla 36. Resultados de contrastes de significación entre niveles de la variable tipo de residencia habitual.

Categorías Rural Urbano Metropolitano

Rural ,169 n.s. ,004 **

Urbano ,063 n.s.

Metropolitano



No poseer familiares agricultores o ganaderos, lógicamente, hace más probable conceder menos importancia a estar informado sobre PAC.

Conjuntamente, los encuestados poco o algo preocupados por la actividad agraria tienen menos probabilidades de conceder importancia a la obtención de dicha información que los que declaran preocupación (Tabla 37). No se producen diferencias significativas entre tener una preocupación baja y media.


235

Tabla 37. Resultados de contrastes de significación entre niveles de la variable grado de preocupación por la agricultura.

Categorías Baja Media Alta

Baja ,203 n.s. ,000 **

Media ,000 **

Alta



Por último, el nivel de conocimiento de la PAC está directamente relacionado con la variable dependiente, ya que como era de prever, los que tienen menor nivel de conocimiento es menos probable que tengan interés por estar informados sobre la PAC, frente aquellos que tienen un nivel de conocimiento alto, no produciéndose diferencias significativas entre el nivel de conocimiento medio y alto, aunque sí entre el nivel medio y bajo (Tabla 38).

Tabla 38. Resultados de contrastes de significación entre niveles de la variable nivel de conocimiento de la PAC.

Categorías Bajo Medio Alto

Baja ,003 ** ,000 **Media ,084 n.s.Alta



El nivel de ingresos, opinar que la agricultura debe estar entre las actividades productivas a fomentar en Andalucía, haber oído hablar de la PAC y la opinión acerca de que no se debe seguir apoyando financieramente la agricultura no influyen significativamente en el interés por la Política Agraria Común.

Por tanto, los habitantes de zonas rurales, que poseen familiares agricultores o ganaderos, que se preocupan bastante por la agricultura, y cuyo nivel de conocimiento sobre la PAC es alto son los que conceden una mayor relevancia a estar informados sobre esta política.

CAPÍTULO 5

EL PROCESO ANALÍTICO JERÁRQUICO EN LA DELIMITACIÓN DE LAS DEMANDAS DE LA SOCIEDAD ANDALUZA HACIA LA ACTIVIDAD AGRARIA

239

El Proceso Analítico Jerárquico en la determinación de las demandas de la sociedad andaluza hacia la actividad agraria

El Proceso Analítico Jerárquico (Analytic Hierarchy Process-AHP) constituye una herramienta para la toma de decisiones en situaciones de incertidumbre, que ha adquirido progresivamente mayor importancia y usos desde su creación por Thomas Saaty en 1977 (Saaty, 1977). Esta técnica de decisión multicriterio discreta, como se verá a continuación, ha sido aplicada en el campo de la economía agraria en las últimas décadas, siendo uno de sus empleos más novedosos la medición de preferencias sociales.

En los próximos apartados, y para una mayor comprensión del AHP y de su aplicación en el estudio llevado a cabo sobre la determinación y priorización de demandas sociales hacia la actividad agraria, se realiza una introducción a dicho método, pasando a exponer los conceptos básicos, las fases, los principios y los axiomas matemáticos en los que se basa esta metodología. Posteriormente, se presenta una revisión de trabajos previos desarrollados en el marco de la evaluación de demandas sociales hacia la agricultura, así como la aplicación del método a la investigación efectuada y los resultados obtenidos.

5.1. Introducción al Proceso Analítico Jerárquico (AHP) como técnica multicriterio

En gran parte de los problemas que se generan en la realidad actual entran en conflicto diferentes valores y actores, estando la toma de decisiones rodeada de incertidumbre y complicaciones éticas. En estas “situaciones de profunda incertidumbre y criterios confusos de calidad”, Funtowicz y Ravetz


(1994) introdujeron un nuevo marco epistemológico denominado “ciencia post-normal”. Dicha ciencia se asocia a problemas no estructurados, incorporando (Funtowicz y Ravetz, 1994): la utilización científica de la incertidumbre y la calidad, reflejando esta última el grado para el cual las elecciones políticas son robustas frente a la incertidumbre; la pluralidad de perspectivas y compromisos, incluyendo los éticos y morales, además del diálogo como base para la legitimidad; y las estructuras intelectuales y sociales que implican interdisciplinariedad además de la posibilidad de llevar el conocimiento a discusión pública. Los problemas generados a través de políticas, donde es frecuente que “los hechos sean inciertos, los valores estén en conflicto, los intereses sean altos, y las decisiones urgentes” (Funtowicz y Ravetz, 1994), se enmarcan en la ciencia post-normal que permite, por tanto, usar dos aspectos cruciales de la ciencia en el campo de la política: incertidumbre y conflicto de valores (Munda, 2004).

Frente a este contexto, los métodos multicriterio como herramienta para la toma de decisiones han tenido un importante desarrollo en los últimos años94. Dichos métodos proveen múltiples criterios de elección, siendo su mayor ventaja permitir “que sea posible considerar una gran cantidad de información, relaciones y objetivos que generalmente están presentes en un problema específico de decisión de la vida real, de manera que el problema de decisión puede estudiarse de manera multidimensional” (Munda, 2004). Así, un proceso de decisión conlleva plantear un problema, su conjunto de restricciones, seleccionar los criterios o alternativas, asociarles un grado de preferencia, y buscar una solución óptima95.

Una clasificación usual de las técnicas de decisión multicriterio (TDM) es la que se realiza en función de la naturaleza de las alternativas, estableciéndose técnicas de decisión multicriterio continuas, cuando las alternativas pueden tomar un número infinito de valores, y discretas, cuando el conjunto de alternativas está formado por un número finito de variables.

En las TDM continuas se pueden diferenciar fundamentalmente:

− Métodos de optimización multiobjetivo. Dentro de estos métodos destaca la programación multiobjetivo que permite distinguir entre

94 En octubre de 1972 se celebra en EEUU el primer Congreso Mundial sobre Toma de Decisiones Multicriterio (Multicriterial Decision Making). Posteriormente, durante la década de los 80 se van desarrollando diferentes métodos, siendo a finales de la década de los 90, cuando se produce una importante difusión, al trascender estos métodos del ámbito académico al ámbito público y empresarial.

95 El concepto de optimalidad paretiana dentro del campo multicriterio, según Romero (1994) puede definirse como el conjunto de soluciones factibles, que cumplan las restricciones, tales que no exista otra solución factible que proporcione una mejora en un atributo sin producir un empeoramiento al menos en otro.

Capítulo 5. El Proceso Analítico Jerárquico en la determinación de las demandas de la sociedadandaluza hacia la actividad agraria

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soluciones paretianamente eficientes y soluciones inferiores; y la programación compromiso que permite llegar a una solución “bien equilibrada” (Romero, 1994), donde las distancias entre el valor alcanzado por cada objetivo y su ideal sean iguales.

− Métodos satisfactorios de programación por metas. Se basan en que el decisor pretende que una serie de metas relevantes se aproximen a unos niveles de aspiración fijados de antemano. Entre estos métodos aparecen la programación por metas ponderadas, la ponderación por metas lexicográficas, o la programación por metas MINIMAX.

Entre las TDM discretas las más extendidas son:

− La Teoría de la Utilidad Multiatributo (TUMA), desarrollada por Keeney y Rafia (1976), consiste en modelizar las preferencias del decisor respecto a un conjunto de atributos o criterios en función de la utilidad que le reportan, dentro de un contexto de incertidumbre.

− Los Métodos de Superación están basados en la comparación de dos alternativas respecto a todos los criterios mediante el uso de relaciones binarias. Entre los más utilizados aparecen el ELECTRE96 (Roy, 1985), que consiste en un procedimiento para reducir el tamaño del conjunto de soluciones eficientes; el PROMETHEE (Brans et al., 1986), que permite obtener una ordenación total o parcial de las alternativas no dominadas; el MELCHIOR (Leclercq, 1984), que se utiliza cuando se quieren establecer relaciones de importancia ordinal; el TODIM (Gomes et al., 1992), que establece el riesgo asociado a cada alternativa como un valor adimensional; etc.

− El Enfoque Original sobre los Entornos Imprecisos de Evaluación y Decisión Ambiental (Novel Approach to Imprecise Assessment and Decision Environments-NAIADE) es un método, cuya matriz de impacto (o evaluación) puede incluir medidas deterministas, estocásticas o difusas del comportamiento de una alternativa con respecto al criterio de evaluación (Munda, 1996).

− El Proceso Analítico Jerárquico (Analytic Hierarchy Process-AHP), creado por Saaty (1977, 1980), se fundamenta en la formalización de problemas de decisión complejos en una estructura jerárquica.

Otra clasificación divide las técnicas de decisión multicriterio en función de las cuatro principales categorías del análisis multicriterio, que son:

96 En la actualidad han sido desarrollados los métodos ELECTRE I, II, III, IV, IS y ELECTRE TRI.


i) Métodos sin compensación, introducen procedimientos de agregación basados en concordancia de conceptos que se derivan de relaciones de jerarquía, definiendo índices binarios para cada criterio; ii) Métodos de agregación completa, realizan una agregación de todos los criterios obteniendo valores para cada función de valor (utilidad) multiatributo, como ejemplo aparecen la Programación por metas, el Proceso Analítico Jerárquico o la Teoría Multiatributo; iii) Métodos de agregación parcial, caracterizados por la consideración de situaciones no comparativas para las que se adopta un sistema de preferencias. En esta categoría entrarían, entre otros, el Electre y el Prométhée; y iv) Métodos de agregación local, son de carácter iterativo, abarcando un número reducido de acciones, siendo un ejemplo la Programación lineal múltiple.

En el presente trabajo para determinar las preferencias sociales en relación con la agricultura se ha utilizado la técnica de decisión multicriterio discreta AHP o Proceso Analítico Jerárquico. El AHP ha sido empleado, fundamentalmente, por la consideración de un modelo complejo de jerarquización con múltiples objetivos y suobjetivos, así como por la posibilidad que ofrece de asignar valores a juicios de valor.

El AHP permite considerar un problema de manera ordenada, estructurada y sistémica, estudiando la interacción de sus componentes dentro de una jerarquía. Este método consiste en “descomponer una situación no estructurada y compleja en sus partes; ordenar estas partes o variables en un orden jerárquico; asignar valores numéricos a juicios o pensamientos subjetivos sobre la importancia relativa de cada variable, y sintetizar los juicios para determinar qué variables tienen mayor prioridad y como actuar sobre ellas para influir en el resultado” (Saaty, 1997).

Esta metodología fue desarrollada por Thomas L. Saaty (Saaty 1977 y 1980) a finales de los años 70 en el Departamento de Estado de los Estados Unidos, como aporte a la búsqueda de los acuerdos SALT I y SALT II97 ante la ausencia de métodos sistémicos para el establecimiento de preferencias y la toma de decisiones. Desde entonces la utilización del AHP98 se ha extendido ampliamente, siendo aplicada en diversos ámbitos que van desde

97 Los acuerdos SALT (Strategic Arms Limitation Talks) fueron los firmados en 1972 y 1979, respectivamente, al final de las dos negociaciones llevadas a cabo entre Estados Unidos y la URSS para limitar las armas nucleares y frenar la carrera armamentística.

98 El AHP posee un software de apoyo denominado Expert Choice, cuya creación fue cofundada por el propio Saaty (Forman, Saaty, Selly y Waldrom, 1983). El Expert Choice comenzó a ser utilizado en los años 90 por el Gobierno de Estados Unidos, habiendo sido previamente empleado para planificar iniciativas estratégicas por empresas como Xerox o Rockwell International (para más información consultar www.expertchoice.com). Este programa tiene un carácter intuitivo, con la posibilidad de visualizar las comparaciones gráficamente.


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la formulación de políticas, planificación del transporte o educación superior, hasta el mercado del petróleo, pasando por las fusiones de empresas o gestión medioambiental. Los principales campos de aplicación son (Forman, 2001): la asignación de recursos e inversiones en carteras de valores, adquisiciones, planificación de gastos en instituciones gubernamentales, recursos humanos y planificación estratégica.

Se considera que los antecedentes del Proceso Analítico Jerárquico pueden estar en el trabajo de Thurstone (1927) y Torgerson (1952), al sentar, el primero, las bases teóricas del método de comparaciones pareadas, y exponer, el segundo, los principios de la Teoría de los Escalogramas Multidimensionales (MultiDimensional Scaling-MDS), técnica que pretendetransformar juicios de referencia en distancias susceptibles de ser repre-sentadas en un espacio multidimensional (Parra-López, 2003).

5.2. Metodología del Proceso Analítico Jerárquico (AHP)

El AHP es una técnica que permite estructurar jerárquicamente un problema de decisión, asignando posteriormente, en función de comparaciones pareadas, prioridades a los distintos elementos planteados. Se trata de una técnica flexible que hace posible la medición de aspectos tangibles e intangibles, y la incorporación de información objetiva y subjetiva, permitiendo integrar la fuerza de los valores y creencias expresada mediante los juicios, con la lógica y el entendimiento implicado en los temas tratados (Saaty, 2003).

En los próximos apartados se describen los conceptos y fases del AHP, así como los principios y axiomas fundamentales, tratando de sintetizar su modo de aplicación y tratamiento matemático.

5.2.1. Conceptos básicos y fases de aplicación del AHP

En lo referente a la definición de los conceptos que se utilizan habitual-mente en el AHP, y que se han manejado a lo largo de la investigación, son los siguientes:

− Atributo: Características, rasgos o cualidades que se emplean para describir las alternativas, pudiendo ser cualitativos o cuantitativos.

− Objetivo: Dirección de mejora o perfeccionamiento de los atributos seleccionados, vinculados a las preferencias del decisor. Estos se pueden dividir en subobjetivos.

− Alternativas: Posibles soluciones o acciones a emprender por el decisor para alcanzar la meta.


− Meta: Problema que debe ser resuelto.

− Problema: Conjunto de hechos o circunstancias que separan una situación inicial de una situación final a alcanzar, considerando las restricciones y pautas existentes.

− Criterio: Dimensión, principio o parámetro utilizado para juzgar las alternativas y que deben expresar las preferencias de los implicados en la toma de decisión.

El AHP es un proceso, basado en una serie de pasos o fases a seguir. Basándonos en las fases especificadas por Forman (2001), se pueden establecer las siguientes:

1. Identificación y definición del problema. Se trata de determinar el problema de toma de decisiones a solucionar, identificándose y definiéndose la meta general, los objetivos, los subobjetivos y las alternativas. Una vez determinadas las alternativas, se eliminaran aquellas que no satisfagan los requisitos y restricciones especificados.

2. Estructuración jerárquica del modelo. Se requiere que los factores considerados (meta, objetivos, subobjetivos y alternativas) se ordenen en forma de estructura jerárquica, mostrándose las relaciones de estos elementos mediante los niveles de la jerarquía. También se pueden añadir escenarios o actores si fuera necesario.

3. Estimación de las ponderaciones de los factores del modelo mediante comparaciones pareadas. Se debe comparar cada elemento de la jerarquía con el resto, en base a la satisfacción de las prioridades establecidas, determinándose mediante la construcción de matrices de comparaciones de pares, la importancia relativa o pesos locales o parciales de los atributos (wi).

4. Síntesis de pesos para decisiones grupales. Se han de agregar o sintetizar los juicios para obtener las prioridades globales, “priorización”, de cada elemento, realizando posteriormente una ordenación de las alternativas.

5. Examinar y verificar la decisión. Se examinará la solución, comparándola con la lógica del decisor, si no coinciden se debe revisar el modelo y analizar si se ha producido un mal planteamiento en la toma de decisión.

El uso de la técnica AHP para la estructuración de problemas presenta una serie de ventajas como son (Forman, 1993; Saaty, 1994; por ejemplo): i) permite tener en cuenta aspectos específicos y modificar el modelo incluso durante el proceso; ii) genera la información necesaria para tomar una decisión fundamentada, presentando un sustento matemático; iii) favorece la toma de decisiones en grupo y mejora la aceptación del resultado. Este


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enfoque participativo también permite equilibrar los aspectos subjetivos de las opiniones de los implicados; iv) permite calcular la inconsistencia en los juicios; v) mide criterios cuantitativos y cualitativos mediante una escala común; y vi) existe un software específico de fácil manejo, el Expert Choice.

5.2.2. Base matemática del AHP: principios, axiomas y consistencia

El AHP está basado en tres principios básicos (Saaty, 1994):

1. Composición jerárquica.

El AHP permite descomponer un problema complejo en partes o unidades más pequeñas, haciendo grupos, y dentro de estos grupos, subgrupos, y así en cada nivel sucesivo. La construcción del modelo se puede realizar desde arriba hacia abajo (top-down), es decir, desde la meta hasta las alternativas, utilizado en la planificación estratégica donde el conocimiento de los objetivos frente a las alternativas habitualmente es mayor; o desde abajo hacia arriba (bottom-up), desde las alternativas hasta la meta, usado principalmente para la planificación táctica, donde el mayor conocimiento sobre las alternativas, sus ventajas y desventajas, se utiliza para fijar los objetivos deseables.

En cualquier caso, con la metodología AHP usualmente se fija una meta, que pertenece al nivel superior de la jerarquía, y unas alternativas que se sitúan en el nivel inferior de la misma. En los niveles intermedios, entre meta y alternativas, se situarán los objetivos y subobjetivos definidos en función de cada caso. En la Figura 34 se representa un ejemplo de jerarquía de decisión básica con 3 niveles.

Figura 34. Ejemplo de jerarquía de decisión básica.

Meta

Objetivo 1 Objetivo 2 Objetivo 3

Alternativa 1

Alternativa 2

Alternativa 1

Alternativa 2

Alternativa 1

Alternativa 2

Nivel 1

Nivel 2

Nivel 3


2. Juicios comparativos de los elementos.

Los elementos de cada grupo o cluster99 se confrontan mediante comparaciones pareadas respecto al elemento del nivel inmediatamente superior del que dependen. Para ello se realizan preguntas de estructura: ¿cómo de importante es la opción A en relación con la B para alcanzar la opción C?. Los juicios son la base del proceso llevado a cabo por el AHP, al estar fundado en las opiniones de los individuos y/o grupos de interés involucrados. Dichas comparaciones permiten conocer y medir las preferencias de los individuos, obteniendo las prioridades o pesos locales o parciales (wi) que cada individuo atribuye al elemento consultado.

Las comparaciones se expresan mediante una escala que Saaty (1980 y 1994) establece del 1 al 9 (Tabla 39). Saaty (1994) fundamenta, en parte, la elección de dicha escala como resultado de la evidencia experimental (analizaron otras 25 escalas antes de seleccionarla), al permitir, por un lado, traducir las intensidades cualitativas en numéricas, basadas en la habilidad humana de realizar comparaciones de objetos que tienen propiedades similares. Por otro, segmentar por tramos, haciendo lineal la idea logarítmica en un rango de magnitudes operativo y limitado. Forman (2001) añade que las personas pierden precisión en sus juicios cuando los elementos a valorar difieren en ratios de 1 a 10, o más. Sin embargo, el propio Saaty (1994) o Finan y Hurley (1999), entre otros, reconocen la posibilidad de utilizar otra escala, particularmente para el caso de los juicios verbales, al introducir la escala Saaty cierta inconsistencia artificial. Estos últimos, proponen una escala numérica que sigua una progresión geométrica para evaluar las comparaciones verbales (Finan y Hurley, 1999).

Tabla 39. Escala Fundamental de Saaty.

Intensidad Definición Explicación

1 Igual Las dos actividades contribuyen en igual medida al objetivo.

3 Moderada La experiencia y el juicio favorecen levemente a una actividad sobre la otra.

5 Fuerte La experiencia y el juicio favorecen fuertemente a una actividad sobre la otra.

7 Muy fuerte o demostrada

Una actividad es mucho más favorecida que la otra; su predominancia se demostró en la práctica.

9 Extrema Las pruebas que favorecen a una actividad más que a la otra son del nivel de aceptación más alto posible.

2, 4, 6, 8 Valores intermedios Son juicios de compromiso cuando no hay una palabra apropiada para definir la intensidad de la importancia relativa.

Fuente: Saaty (1997).

99 Por cluster se entiende el conjunto formado por un nodo (elementos vinculados entre sí por relaciones de dependencia) y los subnodos (un nodo que depende de otro) o alternativas del nivel inmediatamente inferior.


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El Proceso Analítico Jerárquico permite realizar las comparaciones de tres modos diferentes el verbal, numérico o de ratio y gráfico.

En el caso de comparaciones verbales se utilizan los juicios cualitativos, transformados posteriormente en valores numéricos según la equivalencia recogida en la Tabla 39. La importancia del modo verbal para la toma de decisiones radica en el hecho de que en el aprendizaje y conocimiento humano se utilizan palabras para medir la intensidad de sentimientos y comprensión respecto a una propiedad (Forman, 2001), siendo un modo innato y cómodo de expresar las preferencias. El modo numérico o de ratio se recomienda cuando se comparan factores o elementos medibles, emitiéndose los juicios en forma numérica. En el modo gráfico, las relaciones entre dos elementos se expresan como un ratio de distancias de dos barras, emitiéndose los juicios arrastrando y ajustando las distancias relativas de estas barras.

De este segundo principio, se deriva que el AHP no trata de valorar directamente las prioridades o pesos locales o parciales (wi), su valor se obtiene mediante comparaciones pareadas averiguando las razones o cociente entre las mismas, es decir, el valor de comparación entre el atributo i y el atributo j del individuo k o ratios ai,j,k. Así, una vez que se tienen los juicios de todos los individuos para cada cluster, es decir, todas las posibles comparaciones de pares de alternativas, subobjetivos u objetivos con respecto al grado de cumplimiento del elemento del que dependen, se puede construir la matriz teórica de comparaciones pareadas100 o matrices de Saaty que estarán formadas, por tanto, por las comparaciones recíprocas pareadas de cada elemento:

a1,1,k= w1/w1 a1,2,k= w1/w2 a1,3,k= w1/w3 …. a1,n,k= w1/wn



...... ...... ...... .... ...... an,1,k= wn/w1 an,2,k= wn/w2 an,3,k= wn/w3 .… an,n,k= wn/wn

Como se ha comentado previamente la escala utilizada en AHP es de 1 al 9, de donde se deriva que la matriz Ak tiene en todas sus entradas valores reales y positivos.

Ak=

100 En situaciones de toma de decisiones en sistemas complejos, se considera que los juicios de los decisores son estimaciones de los ratios teóricos (aij), construyéndose a partir de dichas estimaciones la matriz expresada de comparaciones pareadas o matriz de comparaciones pareadas, a la que denotaremos A*.


3. Síntesis de las prioridades.

Los juicios emitidos por el grupo decisor han de ser combinados obteniendo una clasificación de las alternativas respecto a los diversos criterios requeridos, por tanto, en función de su grado de satisfacción en relación con la meta.

Previamente a la síntesis cuando se trata de toma de decisiones en grupo, los ratios de los juicios individuales (ai,j,k) deben ser agregados, proponiendo Aczél y Saaty (1983), Golden et al. (1989) o Forman y Peniwati (1997), entre otros, el criterio de la media geométrica101 como el método más adecuado para calcular los valores representativos del conjunto del grupo, suponiendo que todos los individuos tengan la misma importancia. Estos autores basan su elección de la media geométrica en que es un método coherente con los axiomas que sustentan el proceso del AHP, que se verán a continuación, y que permite el cálculo de la consistencia de los juicios medios del grupo.

∀ i, j єn

Una vez obtenida la matriz de juicios del conjunto de decisores, el AHP permite deducir los pesos o prioridades globales sintéticos. Forman (2001) establece dos modos de síntesis102, también denominados modos de normalización (Moreno y Escobar, 2000):

A. Modo ideal, utilizado principalmente para sistemas abiertos, que son aquellos en los que las prioridades totales asignadas cambian al añadir o quitar alternativas. En el modo ideal, la alternativa más preferida debajo de cada objetivo o subobjetivo (dependiendo de los niveles de la jerarquía) recibe la totalidad de la prioridad del objetivo o subobjetivo (antes de la normalización suele recibir un 1 como valor estándar), el resto de las alternativas se valoran proporcionalmente en función de su preferencia relativa en relación con dicha alternativa. Así, si se añade o elimina una alternativa, aunque las prioridades locales no cambien, la alternativa añadida o eliminada recibiría o cedería

aij =√∏i=n aijk

101 Otro modo de agregación es la Media Aritmética, utilizada junto con la geométrica cuando se agregan preferencias o prioridades individuales.

102 Saaty (1994), además del modo ideal y distributivo, establece el modo absoluto, que impone estándares conocidos a las alternativas, y el modo supermatrix, utilizado para estudiar la dependencia entre los criterios o alternativas, y entre los criterios y alternativas.


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prioridad en proporción con su preferencia respecto a la alternativa ideal, aumentando o disminuyendo la prioridad total asignada.

B. Modo distributivo, aplicado para sistemas cerrados fundamen-talmente, siendo cerrados cuando la suma o total de las prioridades distribuidas entre las alternativas para cada nivel inferior no cambia si se añaden nuevas alternativas o se elimina alguna de las consideradas. Para este modo de síntesis, la prioridad global de la meta (valor 1) es distribuida entre los objetivos y de estos al nivel inferior de subobjetivos, y sucesivamente al siguiente nivel de alternativas. Estas últimas son priorizadas sin necesidad de establecer como referente la más preferida. En este sentido, si una nueva alternativa es añadida o eliminada del análisis, las existentes pueden ganar o perder prioridad debajo de cada objetivo, sin embargo, el total de las prioridades de las alternativas se mantiene siempre igual103. Aplicando el modo de síntesis distributiva y multiaditiva104 tendremos que, por un lado, multiplicando las prioridades locales de las alternativas en cada cluster por las del nodo del que dependen, es decir, trasladándolas hasta el nivel meta (Parra-López, 2003), se obtienen las prioridades globales; y por otro, agregando dichas prioridades globales para cada alternativa en todos los objetivos de la jerarquía, se obtienen las prioridades globales sintéticas, consiguiendo así una ordenación de las alternativas (ver Figura 35). Para Saaty (2003), éste es el modo más simple de composición de prioridades, siendo crucial la aproximación aditiva cuando se considera dependencia y feedback.

También se pueden sintetizar las prioridades de las alternativas con respecto a un nivel intermedio de la jerarquía, por ejemplo los objetivos.

103 Cuando se desarrolló inicialmente la teoría de la utilidad por Luce y Raiffa (1957), se estableció un axioma por el cual no debía producirse inversión del orden en las alternativas al introducir nuevas, especialmente si eran irrelevantes. Sin embargo, en la práctica en ciertas ocasiones no se cumplía dicho axioma. En el AHP, Saaty establece la posibilidad de inversión de orden en el modo distributivo, y preservación del mismo en el modo ideal y absoluto.

104 Zahedi (1986) demuestra que la resolución de problemas mediante AHP es equivalente a la optimización de una función de utilidad multiatributo (MAUF). Tradicionalmente, el AHP ha sido asociado a una función de utilidad aditiva (Kamenetzky, 1982):

donde U(xj) es la utilidad total proporcionada al decisor por la alternativa j, wi son los pesos de los atributos, y Ui(xi) la utilidad parcial proporcionada por el atributo i en la alternativa j.

U (xj) = ∑ wi · Ui (xj)


Figura 35. Prioridades locales en una jerarquía de cuatro niveles.

En relación con los axiomas fundamentales del AHP son los cuatro siguientes (Saaty, 1994):

1. Reciprocidad de los juicios.

En una comparación de pares ai,j y aj,i, donde ai,j= Pc (Ai, Aj)= wi/wj y aj,i= Pc (Aj, Ai)= wj/wi, se produce que:

Pc (Ai, Aj)=1/ Pc (Aj, Ai), es decir, ai,j= 1/aj,i

Pc (Ai, Aj)= Preferencia del elemento Ai en relación con Aj respecto al criterio c.wi= Prioridades o pesos locales o parciales de los subnodos o alternativas i respecto a su nodo padre.wj= Prioridades o pesos locales o parciales de los subnodos o alternativas j respecto a su nodo padre.

En todo cluster los pesos están normalizados, siendo:

wi= Prioridad o peso local o parcial del subnodo o alternativa i respecto a su nodo padre.n= números de subnodos o alternativas del cluster.

Por este primer axioma, se debe cumplir que los ratios ai,j= 1/aj,i, ∀i,j∈ {1, 2, 3, …, n}, por tanto la matriz de comparaciones de pares A, es una matriz recíproca positiva, además de cuadrada (orden nxn) y con los elementos de su diagonal principal iguales a 1.

Meta

Objetivo, Oj

Subobjetivo,Sji

Alternativa, Ak

wj

wj,i

wj,i(k)

∑ wi = 1i=1


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2. Homogeneidad de los elementos.

Los elementos comparados deben tener el mismo orden de magnitud105, siendo, además, factibles de compararse para la percepción humana, ya que la mente tiende a cometer errores muy grandes cuando se cotejan elementos ampliamente dispares. De ahí que cuando la disparidad sea grande, cada cluster estará formado por elementos comparables entre sí en función de los criterios establecidos, y de acuerdo con el elemento del nivel inmediatamente superior, lo que indica la dependencia entre niveles e independencia dentro de cada nivel. Dicha dependencia, se recoge mediante la síntesis de las prioridades (ver tercer principio fundamental del AHP).

Diversos experimentos han probado, asimismo, que el cerebro humando es limitado tanto en su capacidad de memoria a corto plazo como en su habilidad de discriminación entre siete cosas (Forman, 2001), demostrando que la mente humana es capaz de manejar y procesar con exactitud entre siete y nueve cosas al mismo tiempo, no más. Saaty (1977, 1980, 1994) establece que para mantener una consistencia razonable el número de factores a comparar debe ser menos de nueve, en parte también debido a estas limitaciones de la mente humana.

3. Estructura dependiente.

Los juicios de los elementos emitidos mediante las comparaciones pareadas no dependen de los elementos de su nivel inferior. Es decir, si tenemos una jerarquía con niveles L1, L2, ..., Lh ∀Lk, k= 1, 2, 3, …, h-1, tendremos que

Lk+1 es dependiente de Lk,

Lk es no dependiente de Lk+1

Este axioma es preciso para aplicar el principio de composición jerárquica, ya que si se elimina la dependencia entre niveles no se formaría una jerarquía. Forman (2001) afirma que no siempre se cumple esta no dependencia de niveles inferiores, ya que, si bien las alternativas casi siempre dependen de niveles superiores, la importancia de los objetivos puede o no depender de las alternativas. En estos casos se dice que existe feedback desde las alternativas hacia los objetivos, siendo recomendable realizar los juicios para niveles inferiores de la jerarquía primero, o reconsiderando los juicios de las jerarquías superiores una vez realizados

105 Un orden de magnitud es una potencia de diez. Por ejemplo, dos números difieren 3 órdenes de magnitud si uno es 1.000 veces más grande que el otro.


los inferiores. También se puede aplicar el Proceso Analítico de Redes (Analytic Network Process - ANP) que permite recoger dicho feedback.

4. Expectativas de orden de rango.

Este axioma fue introducido por Saaty posteriormente, y dice que “los individuos que tienen razones para sus creencias deberían estar seguros de que sus ideas están representadas adecuadamente en los resultados”. Esta afirmación es relevante al apuntar a que todas las expectativas deben ser introducidas en el modelo, en términos de alternativas o criterios, esperándose que las prioridades obtenidas sean compatibles con dichas alternativas.

En resumen, como afirma Saaty (1998) “las prioridades son rangos numéricos medidos en una escala de razón. Una escala de razón es un conjunto de números positivos cuyas relaciones se mantienen igual si se multiplica todos los números por un número arbitrario positivo. El objeto de la evaluación es emitir juicios concernientes a la importancia relativa de los elementos de la jerarquía para crear escalas de prioridad de influencia”.

En relación con la consistencia en el AHP, recordemos que la matriz de comparaciones de pares, A*, es una matriz recíproca positiva de orden nxn, siendo consistente o coherente al cumplir:

ai,h * ah,j= ai,j ∀i,j,h ∈ {1, 2, 3, …, n}

Si se quiere hallar el vector de pesos106 [w1, w2, w3, ..., wn], siendo conocida la matriz A, se deberá realizar el producto de dicha matriz por este vector w, donde A ha sido multiplicada por la derecha por el vector de ponderaciones w

A w= n w

Se obtiene así un sistema de ecuaciones homogéneas que tiene una solución no trivial si y sólo si el determinante de (A - nl) es nulo, siendo l la matriz identidad, es decir, n es un valor propio de A, además la suma de los valores propios de la matriz A es igual a la suma de su diagonal principal que es n, siendo n el principal valor propio de A. Por tanto, A tiene rango unitario, al ser cada fila un múltiplo constante de la primera fila, siendo todos sus valores propios cero, excepto uno, donde

106 En este caso la estimación del vector de pesos se realiza mediante el método del autovector propio, propuesto por Saaty (1977).


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A w= lmax w

Siendo lmax el mayor o principal valor propio de A, es decir, el valor máximo de las componentes del vector propio por la derecha, normalizando dicho resultado se obtiene una única solución (la suma de sus componentes es 1).

Cuanto lmax esté más cerca de n, mayor será la consistencia de los juicios, por lo que lmax - n, es una medida de inconsistencia. Saaty, desde sus primeras publicaciones sobre AHP en 1977, utiliza (lmax - n)/(n - 1) para representar media de los restantes vectores propios, a lo que se denomina índice de consistencia (CI).

Saaty simula comparaciones pareadas al azar para matrices de diferentes tamaños, llegando a un índice medio para los juicios al azar (CIrandom). Luego define el ratio de consistencia (RC) como CI/CIrandom. Una consistencia perfecta produce un índice 0 y un ratio 0.

Sin embargo, la posibilidad de que una persona emita juicios perfectos es casi nula, por las limitaciones en la capacidad humana, siendo muy difícil para las personas estimar juicios precisos sobre todo cuando se trata de preferencias sobre bienes intangibles. Saaty (2003) afirma que “si se insiste en la consistencia, a la gente se le debería exigir ser como robots incapaces de cambiar sus mentes con nuevas evidencias y buscar dentro de ellos juicios que representen sus pensamientos, sentimientos y preferencias”. Debido a ello es necesario permitir un margen de inconsistencia, sobre todo a medida que aumenta el número de elementos a comparar, aunque en ningún caso éste debe superar el 10% de RC (Saaty, 1980, 1997; Saaty et al. 2003). Si se superara dicho 10%, se deben revisar los elementos de la matriz de comparaciones pareadas, ya que se asume que cuando el índice de consistencia muestra perturbaciones importantes los resultados son poco fiables (Saaty, 1977).

En definitiva, el ratio de consistencia proporciona una medida de la calidad relativa de los resultados.

El AHP es redundante, en el sentido de que se requieren más juicios de los necesarios. De hecho, en una matriz de tamaño nxn bastaría conocer n-1 comparaciones para calcular los n pesos, exigiéndose, pese a ello, n(n-1)/2 comparaciones. Esta redundancia permite que el conjunto de los pesos sea menos sensible a errores de juicio, mejorando la precisión, y produciendo una medida de la consistencia de los mismos (Forman, 2001).


5.3. Antecedentes sobre medición de preferencias sociales hacia la actividad agraria y la política agraria

Seguidamente, se presenta un breve compendio de trabajos sobre la medición de la demanda social en relación con la agricultura y la política agraria, que guardan una relación directa con la investigación planteada. Se aprecia como un número elevado de trabajos está dirigido al análisis de elementos de la política agraria mediante sondeos generales. Tras exponer algunos de ellos, se comentan aquellos en los que se ha aplicado concretamente el AHP en dicha medición.

A través de sondeos generales que no requieren de cuantificación monetaria, la determinación de las preferencias sociales en relación con la agricultura y las políticas agrarias han sido llevadas a cabo ampliamente, siendo pioneros Estados Unidos, en la década de los 80. Furuseth (1987) evaluó la opinión general sobre las políticas de protección de tierras, hallando que los ciudadanos afirmaban la importancia de la agricultura para mantener los espacios abiertos y la seguridad en el abastecimiento alimentario. Variyam et al. (1990), a nivel nacional, examinó la estructura de las preferencias sociales en relación con las inversiones gubernamentales en agricultura, especialmente para las políticas de protección a la agricultura familiar. Más recientemente, Boyle et al. (2001) estudiaron a través de Focus Group las posibles orientaciones de la política agraria, reflejando que las políticas públicas debían proteger sobre todo la agricultura familiar y la calidad del suelo y del agua. Duke y Aull-Hyde (2002) determinaron las preferencias ciudadanas en relación con los objetivos establecidos en los programas de mantenimiento de tierras agrarias. Una completa revisión de trabajos en este campo pueden verse en Hellerstain y Nickerson (2002).

A nivel de la Unión Europea es reseña obligatoria el Eurobarómetro, sistemas de encuestas periódicas a los ciudadanos europeos (26.730 habitantes como muestra en 2008) para pulsar su opinión sobre la Política Agraria Común. El diseño inicial del Eurobarómetro ha sido ampliamente criticado, ya que tradicionalmente diversas preguntas se ejecutaban valorando de forma aislada 10 opciones, bien en una escala del 1 al 10 o bien mediante una respuesta dicotómica de sí o no. Esta formulación no incorporaba para el encuestado las restricciones que se producen en la realidad, es decir, no considera los conflictos o posibles trade-off entre las alternativas planteadas. Sin embargo, parece que en las encuestas realizadas desde 2003 se están recogiendo dichas restricciones mediante la posible elección de un número de alternativas limitado por pregunta planteada o con la ordenación de las alternativas.

Gourlay y Sleet (1998) identificaron los atributos demandados por la opinión pública escocesa para áreas medioambientalmente sensibles en


255

relación con los objetivos de los programas agroambientales de dicho país. Hall et al. (2004) realizaron una interesante revisión de distintos estudios, llevados a cabo en Gran Bretaña, sobre demandas sociales en relación con funciones ambientales y rurales de la agricultura británica, pretendiendo evaluar si aparecen temas comunes que pudieran caracterizar dicha demanda, aunque establecieron que tan sólo en dos de estos trabajos se consideraron los trade-offs entre objetivos para poder dirigir adecuadamente el dinero público. Nueve investigaciones elaboradas por distintas entidades del país fueron examinadas (entre ellas las del Department of Environment, Food and Rural Affairs DEFRA, de la Royal Society for the Protection of Birds (RSPB) o de Friends of the Earth) entre 1999 y 2002, dividiendo dichos estudios en tres tipos en función del contexto metodológico empleado: los paneles de opinión, tanto encuestas como métodos de debate, que aportan información global sobre preferencias públicas; los que utilizan métodos estructurados de intención de pago para cuantificar las preferencias; y los mixtos, que manejan tanto encuestas generales como métodos de valoración. Los autores afirman la importante diferencia entre los primeros y los segundos, en el sentido de que los métodos de valoración monetaria están basados en la teoría económica y permiten realizar test de consistencia de las respuestas.

En España y más concretamente en Andalucía, el Instituto de Estudios Sociales de Andalucía (IESA) realizó en 2003, 2004 y 2005 una encuesta, denominada Agrobarómetro, a ciudadanos de esta comunidad autónoma (1.600 habitantes como muestra para el 2005), para conocer su valoración sobre los temas agrarios y rurales en Andalucía, así como su grado de conocimiento de las instituciones regionales, nacionales y europeas encargadas de gestionar dichos temas, y de la Política Agraria Común107. Entre los resultados obtenidos se pueden extraer conclusiones como la valoración positiva de la situación de las zonas rurales, la identificación del mundo rural en Andalucía con la agricultura y el campo, un desconocimiento general de temas relacionados con la PAC o la consideración de los pequeños agricultores como los grandes perjudicados por la PAC, y las industrias agroalimentarias como las principales beneficiarias. A partir de los resultados del Agrobarómetro se ha desarrollado un trabajo recopilatorio sobre actitudes y percepciones hacia multifuncionalidad agraria en Andalucía (véase Gómez-Limón et al., 2006).

Por otro lado, en la disciplina de la economía agraria, las aportaciones científicas referidas al AHP se pueden considerar todavía algo escasas, aunque paulatinamente este método esta siendo aplicado con más

107 El IESA elaboró en 2006 un Agrobarómetro a agricultores andaluces, siendo éste el último Agrobarométro realizado.


frecuencia en dicha rama de la ciencia económica, especialmente en la planificación y valoración de recursos ambientales.

Así, a nivel internacional, la FAO entre 1996 y 2002 llevó a cabo un proyecto conjunto con seis países Latinoamericanos (Chile, Argentina, Bolivia, Paraguay, Uruguay y Brasil), aplicando el AHP a un grupo de expertos para establecer un sistema de información del uso de suelos y aguas, dentro del proyecto “Información sobre Tierras y Aguas para un Desarrollo Agrícola Sostenible”.

Bernetti et al. (1994), con la intención de asegurar el desarrollo multifuncional de los bosques en Trento (Italia), integraron el AHP en la toma de decisiones forestales. Y Pirazzoli y Castellini (2000) evaluaron diferentes ecosistemas de las zonas de montaña en Italia, incluyendo aspectos productivos, sociales y medioambientales.

En temas como el uso del agua, Karami (2005) y Srdjevic y Srdjevic (2005) emplearon el AHP para determinar el método de riego apropiado para distintos tipos de agricultura.

Asimismo, en Akpinar et al. (2005) se planteaba el AHP como un método multicriterio útil y apropiado para la toma de decisiones en relación con la determinación de los usos agrarios de la tierra en los países en vías de desarrollo. Brent y Mulder (2005) lo emplearon para establecer nuevos criterios aplicables a la evaluación de la propuesta del programa de cuidado de tierras en Sudáfrica, dirigido a la sostenibilidad de la agricultura en zonas rurales.

Centrándonos en España, el método AHP ha sido empleado en la valoración de los recursos ambientales, por ejemplo, Hernández y Cardells (1999) lo aplicaron en Gran Canaria para la valoración del uso recreativo de Espacios Naturales; Reyna y Cardells (1999), para la valoración de ecosistemas naturales de la Comunidad Valenciana, realizando además una revisión de siete métodos concretos de valoración; Aznar y Estruch (2006) presentaron la posibilidad de valorar activos ambientales del Parque Natural del Alto Tajo, estimando los distintos valores económicos (uso directo, uso indirecto, opción, existencia y legado) de los bienes y servicios ambientales del Parque, según un grupo de expertos.

En Mesa et al. (2007) se puede encontrar una aplicación del AHP en la evaluación por parte de la sociedad sobre criterios ambientales, sociales y económicos relativos a la ampliación de un embalse en la provincia de Córdoba.

Parra-López et al. (2008) realizaron una evaluación multifuncional, basada en aspectos económicos, técnicos, socioculturales y medio-ambientales, de los sistemas de producción convencional, ecológico e


257

integrado en el olivar, con el fin de determinar la forma de producción socialmente más interesante. Se llegó a establecer un valor monetario del grado de satisfacción de las diferentes funciones concretadas de estos tres sistemas de producción, a través de lo que los autores denominan una tasa de conversión a valores monetarios (TCMV).

En lo referente al uso del AHP, específicamente, en la estimación de preferencias sociales hacia la agricultura, sigue siendo aún escaso. Entre los trabajos antecedentes directos del que se presenta, se puede encontrar el realizado por Duke y Aull-Hyde (2002) en Estados Unidos. Estos autores tras efectuar una breve revisión de trabajos previos, analizaron si los principales atributos que caracterizan los programas de desarrollo rural (agricultura, medioambiente, control del desarrollo y espacios naturales) coincidían con las preferencias públicas en el estado de Delaware (Estados Unidos). Para ello utilizaron el método AHP en una muestra de 129 ciudadanos, introduciendo además paquetes informativos similares a los que se utilizan en el experimento de elección ó la valoración contingente, y subdividiendo los cuatro atributos anteriores en 10 niveles. De este modo, llegaron a la conclusión de que todos los atributos señalados son demandados por la sociedad de Delaware, no existiendo preferencias marcadas entre sí. En cambio entrando en la subdivisión realizada, el promocionar los productos alimenticios locales, mantener la agricultura como un modo de vida y proteger la calidad de las aguas fueron las preferencias relativas más relevantes.

En Escocia, Moran et al. (2003) mostraron mediante dos metodologías diferentes, el Experimento de Elección y el AHP, un análisis que permitió identificar el rango de opiniones de los ciudadanos escoceses y su disposición a pagar por una serie de funciones medioambientales y sociales prestadas por la actividad agraria, tales como la mejora de los hábitats naturales, de la calidad de los ríos, de los accesos públicos a las zonas rurales, del paisaje, la promoción de productos alimentarios locales y el mantener a las comunidades rurales. Posteriormente, analizaron si los resultados obtenidos mediante ambos métodos convergen hacia un orden similar de preferencias. Finalmente, determinaron que las demandas sociales se dirigen hacia la promoción de productos alimentarios locales, y la mejora de la calidad del agua y los hábitats naturales, coincidiendo dichas preferencias en ambos métodos con bastante exactitud.

En España, Gómez-Limón y Atance (2004) establecieron mediante el AHP los objetivos de la sociedad castellano-leonesa en relación con la Política Agraria Común, y el tipo de desconexión de las ayudas directas (ninguna, parcial o total) que contribuiría de forma más relevante a la consecución de los objetivos identificados. Para ello, establecieron tres objetivos genéricos y once subojetivos (tres de carácter social, tres medioambiental y cinco


económicos), obteniendo los pesos de cada uno. Una vez obtenidos los pesos, evaluaron el tipo de desconexión de la producción que debía ser implementado en las ayudas directas para alcanzar los objetivos priorizados. Entre los resultados arrojados por el estudio destaca el hecho de que para los ciudadanos de esta región tuvo poca importancia fomentar la competitividad de las explotaciones o asegurar el abastecimiento alimentario, mientras que adquirieron preeminencia el mantenimiento de los pueblos, la calidad y seguridad alimentaria, y la contribución de la agricultura al respeto medioambiental. Asimismo, para alcanzar dichos objetivos las ayudas directas acopladas a la producción de cultivos herbáceos parecieron ser las más adecuadas, instrumento que en dicho momento ya no era factible, al estar llevándose a cabo el desacoplamiento de las ayudas.

Por último, Kallas et al. (2007) trataron de estimar las preferencias sociales de las cuatro funciones (contribuir a la actividad económica en el medio rural, mantener la población y el patrimonio cultural, favorecer las prácticas agrarias respetuosas con el medioambiente, contribuir a la producción de alimentos sanos y seguros) más demandadas de los sistemas agrarios cerealistas de Tierra de Campos (Castilla y León), utilizando la Valoración Contingente y el AHP. Con dicha finalidad, establecieron tres escenarios y la disposición a pagar de la población objeto de estudio para que se produjera el escenario de mejora moderada en las funciones mencionadas (27,41 €) y el escenario de mejora importante (36,12 €). Mediante el AHP, estimaron el peso que la sociedad otorga a cada una de dichas funciones de forma individual, para posteriormente, combinando los resultados de ambas metodologías, obtener la disposición a pagar de la sociedad castellano-leonesa por cada función en cada escenario planteado.

5.4. Aplicación del Proceso Analítico Jerárquico (AHP) a la determinación de las demandas de los ciudadanos andaluces hacia la actividad agraria

La esencia de la investigación emprendida mediante el Proceso Analítico Jerárquico o AHP ha sido determinar la importancia que la sociedad de la Comunidad Autónoma de Andalucía, tanto en su conjunto como en función de su residencia habitual (metropolitana, urbana y rural), atribuye a distintas demandas agrarias que pueden considerarse posibles objetivos de política agraria. En este sentido, la aplicación práctica realizada ha exigido el seguimiento y ejecución de diversas etapas que son: 1) realización de tres Focus Group para definir y delimitar qué demandas concretas hacia la agricultura se van a incluir en el estudio; 2) selección de la muestra (ver apartado 4.3.); y 3) aplicación de la metodología y obtención de las comparaciones pareadas, agregación de los juicios y cálculo de las estimaciones sobre preferencias hacia cada objetivo y subobjetivo.


259

A continuación se detalla cronológicamente el diseño y resultados del Focus Group, así como la aplicación del AHP al caso de estudio y, por último, sus resultados.

5.4.1. Focus Group: especificación y definición de demandas sociales hacia la agricultura

Como punto de partida para establecer a priori cuáles son las principales demandas sociales hacia la agricultura andaluza en dicha comunidad autónoma, se efectuaron varias discusiones con grupos de individuos selec-cionados, organizadas en forma de Focus Group.

Las entrevistas mediante Focus Group permiten recoger las diversas perspectivas existentes sobre un tema y la visión grupal general. Una de sus principales ventajas es el contacto directo con el grupo y la participación abierta, que permite entender e incorporar creencias y puntos de vista. Entre sus inconvenientes están la identificación de los matices individuales en relación con el grupal, y el papel fundamental que juega el moderador, pudiendo acarrear, una inadecuada dirección de grupo, escasa fiabilidad de la información conseguida.

Para la determinación de las demandas sociales hacia la agricultura, se realizaron tres discusiones ó Focus Group. Cada uno se llevó a cabo en una provincia diferente de la Comunidad Autónoma de Andalucía (Cádiz, Sevilla y Granada), optándose por tres colectivos sociales de localización geográfica distinta y que, a su vez, tenían diversos niveles de estudios y edades. Dichos colectivos fueron: 1) universitarios, donde se englobaron jóvenes de entre 18 y 26 años provenientes de la provincia de Sevilla, tanto de la zona metropolitana (dos individuos) como urbana (dos individuos) y rural (tres participantes), cuyos estudios no estuvieran relacionados con temas agrarios; 2) grupo mixto, donde se incorporaron individuos de edades comprendidas entre 39 y 65 años, provenientes de diversas localizaciones de la provincia de Cádiz (dos participantes de zonas metropolitanas, dos de zonas urbanas y dos de áreas rurales), y con diferentes niveles de estudios y ocupaciones; y 3) profesionales de centros de investigación agraria, donde se incluyeron sujetos de entre 27 y 40 años con residencia habitual en la provincia de Granada, estudios medios ó superiores y pertenecientes a distintos departamentos de centros agrarios (economía, producción agraria, suelo, forestación, etc.)

En cada sesión de 45 minutos aproximadamente, se partió de la idea de que los miembros de los grupos como contribuyentes financiaban parcialmente, a través de sus impuestos, a la agricultura. Basándose en dicha premisa, se les preguntó por las demandas hacia la agricultura andaluza que


justificasen el gasto empleado en la misma, es decir, cuáles eran los objetivos que debía alcanzar esta actividad económica para satisfacer sus prioridades y preferencias como parte de la sociedad. Las reuniones fueron moderadas por la autora de la tesis, al objeto de que los resultados se adecuaran a las necesidades de la investigación.

En el trascurso de las discusiones, el modo de definir y entender las posibles funciones por parte de los participantes se consideró de especial relevancia. Además, se procuró una redacción clara y concreta de las mismas para intentar evitar al máximo posibles solapamientos y superposiciones. Así, se generó una lista de algo más de 20 posibles demandas. Cuando se solicitó su agrupación según su tipo, se obtuvo un claro consenso (económica, social y medioambiental). Posteriormente, los colaboradores tuvieron que atribuir un nivel de importancia en función de cómo distribuirían los fondos públicos dentro de cada tipo y entre ellos.

Pese a la disparidad de los perfiles de los grupos y su pertenencia a distintas provincias, se obtuvo una gran similitud en las opiniones, tanto a la hora de establecer los tipos como sus respectivas demandas. De entre las opiniones vertidas, reseñar la preocupación de los participantes por la equidad, la problemática ambiental y la visión positiva del papel que la agricultura juega en las zonas rurales. Asimismo, aunque quede fuera del alcance de la investigación efectuada, referir la opinión negativa que se vertió sobre, por ejemplo, los intermediarios de la cadena comercial, al percibir los ciudadanos consultados que estos son los “culpables” de los elevados precios de los productos agroalimentarios.

El principal problema que se produjo en la realización de los Focus Group fue la aparición de uno o dos líderes por grupo, que en ocasiones intentaban monopolizar las opiniones del conjunto, y la dificultad de participación de los individuos más inhibidos. La intervención de la moderadora fue necesaria para minimizar ambos inconvenientes, manteniendo la autonomía de las respuestas.

Finalmente, las demandas establecidas en relación con la actividad agraria fueron:

I. Demandas Económicas:

1. Producir alimentos sanos, seguros y de calidad (PAS)108. Incluye la pro-ducción de productos agrarios saludables y con estándares de calidad.

108 Las iniciales presentadas entre paréntesis muestran la codificación de cada objetivo y subobjetivo, conforme a la metodología del AHP empleada posteriormente en el análisis.


261

2. Estabilidad de los precios en los mercados finales (EMF). Contiene la no fluctuación de los precios de los productos agrarios en los mercados minoristas donde el consumidor accede a la compra.

3. Mejorar la eficiencia109 de las explotaciones (MEE). Se refiere tanto a la asignación más eficiente de recursos como a la mejora tecnológica, con la finalidad de obtener mejor producción, a mejores precios.

4. Producir alimentos a precios razonables para los consumidores (PAP). Se concreta como la obtención de productos agrarios a precios asequibles para el consumidor general, aún cuando se vean reducidos los estándares de calidad, pero sin poner en peligro la salubridad de los alimentos.

II Demandas Sociales:

1. Mantener y crear empleo (MCE). Incorpora la competencia de la agricultura para mantener y crear empleo, añadiéndose el matiz de empleos de carácter no precario.

2. Mantener y recuperar la población rural (MPR). Establece la capa-cidad de la agricultura para mantener y recuperar la población de las zonas rurales, mediante las posibilidades económicas y de empleo que ofrece, tanto directamente como por empleos indirectos.

3. Diversificar las actividades económicas (DAE). Se relaciona con la diversificación de la actividad agraria hacia otras actividades como por ejemplo turismo rural, agroturismo, etc.

III Demandas Medioambientales:

1. Preservar la flora y la fauna (FYF). Integra la potencialidad de la actividad agraria como garante de la flora y fauna autóctona.

2. Control de la erosión y pérdida de suelo (ERS). Incluye la función que puede ejercer la agricultura en relación con la prevención de la erosión y la pérdida de suelo por prácticas agrarias adecuadas, así como la continuidad de dicha actividad.

109 En el ámbito económico la eficiencia hace referencia a la capacidad de una persona, sistema de producción o procedimiento que es capaz de producir la máxima cantidad de outputs posible dada una cantidad de inputs. Por eficiencia técnica se entiende alcanzar el máximo output posible con una determinada tecnología de producción fija. Mientras que la eficiencia económica se define como la asignación de recursos de manera que se alcanza el mayor output posible con el menor coste.


3. Mantener la calidad de las aguas y mejorar la gestión de los recursos hídricos (CAG). Se refiere a la no contaminación de las aguas subterráneas ni superficiales, y a la mejora en el uso del agua, tendente a un menor consumo de dicho recurso.

4. Preservar y potenciar el paisaje (PPA). Delimita el uso que puede desarrollar la agricultura como preservadora y potenciadora del paisaje rural.

5.4.2. Aplicación del Proceso Analítico Jerárquico (AHP)

Mediante el modelo AHP se han pretendido obtener las ponderaciones o pesos que la sociedad andaluza propone para cada una de las demandas sociales hacia la agricultura, establecidas a priori. Con anterioridad al ejercicio AHP y para familiarizar a los entrevistados con las distintas demandas sociales objeto de evaluación, se ha incluido en el cuestionario una pregunta (ver pregunta 15, Cuestionario Anexo III) donde manifestaron su opinión respecto al grado de cumplimiento de la actividad agraria con dichas demandas.

A continuación, se presentan cronológicamente las distintas fases de aplicación de esta técnica al estudio de las demandas sociales hacia la agricultura.

1. Identificación y definición del problema y estructuración jerárquica. La meta principal de la investigación ha sido la determinación de las demandas de la sociedad andaluza hacia su agricultura. Es decir, arrojar información sobre la valoración relativa de la sociedad de esta comunidad autónoma en relación con una serie de funciones ejercidas por la agricultura y que, además de ser requeridas socialmente, pueden ser posibles objetivos agrarios. Posteriormente, para estructurar la jerarquía y establecer los distintos niveles (tres en este caso, incluyendo el nivel meta) se ha utilizado la información primaria obtenida a priori de diversas discusiones en grupo, Focus Group, con ciudadanos de la Comunidad objeto de estudio (ver apartado 4.3.). En la Figura 36 se puede apreciar el modelo jerárquico propuesto.


263

Figura 36. Estructura jerárquica del modelo AHP de valoración de las Demandas Sociales en relación con la agricultura.

Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3

Producir alimentos sanos, seguros, de calidad

Estabilidad de precios en mercados finales

Mejorar la eficiencia de las explotaciones

Producir alimentos a precios razonables

Mantener y recuperar población rural

Diversificar las actividades económicas

Mantener y crear empleo

Preservar la flora y la fauna

Control de la erosión y pérdida de suelo

Mantener la calidad de las aguas y mejorar la gestión hídrica

Preservar y potenciar el paisaje

Determinación de las demandas de la sociedad andaluza hacia su agricultura

Económicas

Sociales

Medioambientales


2. Estimación de las ponderaciones de los factores del modelo mediante comparaciones pareadas. Con la finalidad de obtener los pesos locales o parciales de los atributos (wi), se realizaron, entre abril y julio de 2007, encuestas a 409 ciudadanos (ver apartado 4.3.). Para calificar las comparaciones pareadas se empleó la tradicional escala de Saaty (1980), del 1 al 9, por su fácil comprensión y manejo para la mayoría de los entrevistados, testada previamente mediante la realización de encuestas piloto. Para estimar los pesos locales o parciales, una vez halladas las comparaciones pareadas, se empleó la media geométrica por filas. Los métodos propuestos para tal fin son variados. Saaty propone el vector propio principal (eigenvector), sin embargo diversos estudios, entre ellos el de Fichtner (1986) o Zahedi (1986), no han encontrado evidencia estadística de supremacía entre métodos. Específicamente, Zahedi (1986) realiza una revisión de seis métodos (autovector, transformación de media, media geométrica por filas, media harmónica, media geométrica por columnas y media simple en filas) para calcular el vector de pesos, llegando a la conclusión de que excluyendo los dos últimos por falta de precisión ninguno de los otros cuatro métodos es superior estadísticamente.


La agregación de los juicios individuales se realizó mediante la media geométrica al cumplir las propiedades de unanimidad, homogeneidad y reciprocidad (Aczel y Saaty, 1983).

3. Síntesis de pesos para decisiones grupales. Los pesos obtenidos en cada nivel de la jerarquía, pesos locales, suman la unidad. Para poder comparar la importancia relativa de los diferentes subobjetivos propuestos (nivel 3 de la jerarquía), se hace necesario obtener sus correspondientes pesos o prioridades totales o finales. Éstas se obtendrán multiplicando los pesos de cada subobjetivo por la ponderación del criterio jerárquicamente superior, en este estudio los pesos en el nivel 3 por los pesos del nodo del que dependen, nivel 2, es decir:

wG(Sk) = wL(S/i,j) x wL(Ci)

wG(Sk)= peso global del subcriterio k; wL(Sk/i,j)= peso local del subcriterio k (nivel 3) respecto al criterio i, j; wL(Ci)= peso local del criterio i (nivel 2) respecto a la meta.

4. Examinar y verificar los resultados. Para comprobar si entre las distintas preferencias obtenidas, medidas a través de los pesos globales, existen diferencias significativas desde un punto de vista estadístico se ha utilizado la técnica de remuestreo110 Bootstrap. Esta técnica trata la muestra como si fuera la población y extrae con reposición un número de muestras de tamaño n, igual al de la muestra original. Así, mediante el remuestreo con reposición, cada muestra puede incluir datos originales más de una vez, por lo que las muestras difieren, muy probablemente, de la original, tomando el estadístico calculado para cada muestra un valor diferente del resto de las muestras y del observado. Esta técnica se basa en la afirmación de que una distribución de frecuencias de los estadísticos calculados a partir de estas remuestras es una estimación de la distribución muestral de dicho estadístico. Su principal ventaja es la de trabajar directamente con el modelo simulándolo, no siendo necesario describirlo con proce-dimientos teóricos y pudiendo emplearse para cualquier estimador.

En esta investigación, partiendo de las respuestas de los 409 entre-vistados y con la finalidad de estimar un conjunto aleatorio de medias muestrales que nos facilitaran una medida de la incertidumbre de la

110 El remuestreo (resampling), que incluye la Prueba de Permutación Estocástica y el Bootstrap, consiste en generar nuevas muestras mediante simulación de igual tamaño que la original, siendo empleado en la teoría de probabilidades y la inferencia estadística.


265

media muestral, se han creado 9999111 remuestras. A partir de dichas remuestras se ha calculado la media de grupos de 100 observaciones, volviendo a generar 1.000 muestras con reemplazamiento de las medias anteriores. Posteriormente, ordenando los pesos, entre las observaciones 250 y 9750 (cálculo por percentiles) se generó el intervalo de confianza para la media al 95%. Además, se ha realizado el análisis de consistencia de las respuestas agregadas, empleando el Expert Choice. Asimismo, como medida de coherencia de las respuestas del AHP, en el cuestionario se introdujo una pregunta de “control”, comparando una demanda económica (producción y calidad alimentaria) con otras de tipo social y medioambiental (ver pregunta 14, Cuestionario, Anexo III).

5.5. Medición de las preferencias de los ciudadanos hacia la agricultura andaluza: priorización de demandas sociales

La metodología AHP (ver apartado 5.2.) permite la obtención de los pesos de las prioridades globales de los diferentes subnodos en los que se jerarquiza el árbol de decisión. En esta investigación, el AHP se ha empleado como vehículo para facilitar una medición directa de las preferencias sociales en relación con una serie de demandas hacia la agricultura establecidas con anterioridad.

Seguidamente, tras exponer la opinión de los ciudadanos sobre el grado de cumplimiento de la actividad agraria de las demandas analizadas, se presentan los resultados del AHP relativos a las preferencias sociales globales de la población andaluza respecto a su agricultura, comparándose, después, con el grado de cumplimiento previamente obtenido. Posteriormente, se examina la consistencia de las respuestas obtenidas utilizando el Ratio de Consistencia de Saaty y la coherencia de las mismas mediante la información obtenida de la pregunta de control introducida en el cuestionario.

5.5.1. Opinión de los ciudadanos sobre el cumplimiento por la actividad agraria de las demandas establecidas

La finalidad de la cuestión planteada fue determinar la visión de los ciudadanos andaluces sobre cómo cumple la agricultura en dicha comunidad autónoma con sus principales demandas, previamente identificadas mediante Focus Group. El grado de cumplimiento percibido ha sido cuantificado a través de

111 El software empleado ha sido facilitado por el Dr. Alistair McVittie de la Scottish Agricultural College (Hall et al., 2004).


una escala ordinal con cinco posiciones desde el 1 (muy mal) hasta el 5 (muy bien) (ver Cuestionario, Anexo III).

1. Demandas Económicas:

A. Producir alimentos sanos, seguros y de calidad (PAS). El 63,5% de los entrevistados piensan que la agricultura andaluza cumple “bien” y “muy bien” con dicha demanda, el 30,3%, “regular”; tan sólo el 6,2% perciben que lo hace “mal” y “muy mal” (ver Figura 37). La media es 3,68 y la desviación típica 0,761.

B. Estabilidad de los precios en los mercados finales (EMF). Contrariamente a la demanda previa, el 45,9% valoran su cumplimiento como “mal” y “muy mal”, y el 40,7% como “regular”. La media es 2,56 y la desviación típica 0,909.

C. Mejorar la eficiencia de las explotaciones (MEE). Al preguntar sobre el cumplimento de la agricultura en relación con la mejora de la eficiencia, el 46,8% de los ciudadanos valoran la actuación de la agricultura como “regular”, siendo el 37,2% los que afirman que “bien” y “muy bien”, y el 16% como “mal” y “muy mal” (ver Figura 37). La media es 3,23 y la desviación típica 0,790.

D. Producir alimentos a precios razonables para los consumidores (PAP). La opinión de un desempeño “mal” y “muy mal” es la predominante (41,7%), manifestando el 36,8% de los encuestados una valoración de “regular”. Mientras, el 21,6% afirma que la agricultura cumple “bien” y “muy bien” con dicha demanda. La media es 2,73 y la desviación típica 0,982.

Figura 37. Opinión de los ciudadanos sobre el grado de cumplimiento de la agricultura en relación con las Demandas Económicas (%).


Muy bien Bien Regular Mal Muy mal

60

50

40

30

20

10

0

PAS EMF MEE PAP


267

2. Demandas Sociales:

A. Mantener y crear empleo (MCE). De los sujetos encuestados, el 44,9% piensa que la agricultura mantiene y crea empleo de forma “regular”, el 28,4% que lo hace “bien” y “muy bien”, y el 26,7%, “mal” y “muy mal” (ver Figura 38), siendo la media 3,01 y la desviación típica 0,907.

B. Mantener y recuperar la población rural (MPR). La opinión de “regular” sigue predominando (39,6%) al cuestionar sobre el cumplimiento de la agricultura en relación con esta demanda. Sin embargo, el 37,8% de los entrevistados se inclina hacia un desempeño calificado de “mal” y “muy mal”, afirmando el 20,6% que la actividad agraria lo hace “bien” y “muy bien”. La media es 2,81 y la desviación típica 0,892.

C. Diversificar las actividades económicas (DAE). Las percepciones de los entrevistados tienden a que la agricultura cumple “regular” con la demanda planteada (49,9%), situándose el 27,7% en el cumplimiento de “bien” y “muy bien”, y el 22,4% en “mal” y “muy mal” (Figura 38), siendo la media 3,05 y la desviación típica 0,786.

Figura 38. Opinión de los ciudadanos sobre el grado de cumplimiento de la agricultura sobre las Demandas Sociales (%).



50

40

30

20

10

0

MCE MRP DAE

3. Demandas Medioambientales:

A. Preservar la flora y la fauna (FYF). El 35,1% de los entrevistados opina que la agricultura andaluza cumple de manera “regular” con dicha demanda. El 32,3% tiene una consideración “buena” y “muy buena” de dicho cumplimiento, y el 32,6% “mala” y “muy mala” (ver Figura 39). El cumplimiento medio es 2,96 y la desviación típica 0,967.


B. Control de la erosión y pérdida de suelo (ERS). De nuevo la apreciación mayoritaria (37,1%) se sitúa en “regular”, mientras que un 40,9% se inclina por una valoración “mala” y “muy mala” de cómo desempeña la agricultura dicha función, y tan sólo un 22% afirma que lo hace “bien” y “muy bien”. La media se sitúa en 2,72 y la desviación típica en 0,967.

C. Mantener la calidad de las aguas y mejorar la gestión de los recursos hídricos (CAG). Al indagar sobre el cumplimiento de dicha demanda la tendencia varia, ya que el 46,3% de la opinión ciudadana la evalúa como “mal” y “muy mal”. El 30,9% se posiciona en “regular” y un 22,8% piensa que se desempeña “bien” y “muy bien”, siendo la media (2,64) la menor de todas, y la desviación típica 1,029.

D. Preservar y potenciar el paisaje (PPA). La percepción de “regular” se produce en el 34% de los casos, decantándose en el 34,7% por un desempeño de “bien” y “muy bien”. El 31,3% percibe que el cumplimiento es “malo” y “muy malo” (ver Figura 39). La media es 2,97 y la desviación 1,005.

Figura 39. Opinión de los ciudadanos sobre el grado de cumplimiento de la agricultura sobre las Demandas Medioambientales (%).

En Tabla 40 se incluyen las medias de las percepciones sociales del grado de cumplimento de la agricultura andaluza respecto a las funciones evaluadas, así como la desviación típica y la significación de las diferencias entre dichas medias (p< 0,05). La valoración media agregada es de 2,94, siendo la máxima de 3,68 y la mínima de 2,56. Cardinalmente se aprecia como el recorrido entre las percepciones medias de las diversas demandas económicas es muy superior (1,12) al de las de tipo medioambiental (0,33) y social (0,24), produciéndose, así, mayor heterogeneidad e intensidad en la



40

30

20

10

0

FYF ERS CAG PPA


269

valoración social de los subobjetivos económicos. Sin embargo, analizando los subojetivos de cada demanda con el coeficiente de variación (CV) de las percepciones, se ve como la mayor dispersión en las respuestas dadas se sitúa en las demandas medioambientales, mantener la calidad de las aguas y mejorar la gestión de los recursos hídricos (0,389) y control de la erosión y pérdida de suelo (0,355), seguidas por las demandas económicas, producir alimentos a precios razonables para los consumidores (0,359) y estabilidad de los precios en los mercados finales (0,355).

Tabla 40. Percepción social del grado de cumplimiento de la agricultura andaluza con las demandas establecidas.

Objetivos y Subobjetivos

Percepción Media

Objetivos

Percepción Media

Subobjetivos

Desviación Típica

Suobjetivos

Coeficiente Variación

Diferencias Significativas*

Demandas Económicas

3,05

Demandas Sociales

2,95

Demandas Medioambientales

2,82

– Producir alimentos sanosseguros y de calidad (PAS) 3,68* 0,761 0,206 a

– Mejorar la eficiencia de lasexplotaciones (MEE) 3,23* 0,790 0,244 b

– Diversificar las actividadeseconómicas (DAE) 3,05 0,786 0,257 c

– Mantener y crear empleo(MCE) 3,01 0,907 0,301 c

– Preservar y potenciar el paisaje (PPA) 2,97 1,005 0,338 c

– Preservar la flora y la fauna(FYF) 2,96 0,967 0,326 c

– Mantener y recuperar lapoblación rural (MRP) 2,81 0,892 0,317 d

– Producir alimentos a preciosrazonables para los consumi-dores (PAP)

2,73 0,982 0,359 e

– Control de la erosión ypérdida de suelo (ERS) 2,72 0,967 0,355 e

– Mantener la calidad de lasaguas y mejorar lagestión delos recursos hídricos (CAG)

2,64 1,029 0,389 e

– Estabilidad de los preciosen los mercados finales (EMF) 2,56 0,909 0,355 f

*KW= 434,332 ; p= 0,000



Se puede observar que las mejores percepciones medias se sitúan en el desempeño de producir alimentos sanos seguros y de calidad (PAS) y de mejorar la eficiencia de las explotaciones (MEE), siendo los valores asignados a la estabilidad de los precios en los mercados finales (EMF) y a mantener la calidad de las aguas y mejorar la gestión de los recursos hídricos (CAG) los menores. Por otra parte, al analizar la significación al 5% de estas distintas percepciones, y dada la no normalidad de la escala, se han empleando los tests no paramétricos de Kruskal-Wallis y de Mann-Whitney conjuntamente y por pares, obteniéndose seis grupos homogéneos (ver Tabla 40). Así, las dos demandas percibidas como mejor cumplidas por la agricultura, producir alimentos sanos seguros y de calidad (PAS), por un lado, y mejorar la eficiencia de las explotaciones (MEE), por otro, son significativamente diferentes del resto y entre ellas. La estabilidad de los precios en los mercados finales (EMF), la peor cumplida por dicha actividad, es también significativamente diferente del resto. Otro grupo cuya percepción media es homogénea está formado por producir alimentos a precios razonables para los consumidores (PAP), el control de la erosión y pérdida de suelo (ERS) y mantener la calidad de las aguas y mejorar la gestión de los recursos hídricos (CAG). Por último, en el quinto grupo, percibido como regularmente cumplido por la actividad agraria, se encuentran mantener y crear empleo (MCE), diversificar las actividades económicas (DAE), preservar la flora y la fauna (FYF) y preservar y potenciar el paisaje (PPA).

También se ha realizado un análisis bivariante χ2 para comprobar si el lugar de residencia habitual del entrevistado, rural, urbano ó metropolitano, podía influir en las respuestas dadas, sin que se produzca relación significativa al respecto (p≥ 0,05).

En el Agrobarómetro andaluz (IESA, 2006), de cinco funciones agrarias testadas (producir alimentos abundantes, producir alimentos sanos y de calidad, producir otros productos no alimentarios, ayudar a la protección del medioambiente y crear puestos de trabajo) los ciudadanos apreciaron que la agricultura tiene un buen desempeño en la producción de alimentos sanos y de calidad, así como no alimentarios (medias de 3,96 y 3,59, respectivamente, en una escala ordinal del 1, muy mal, al 5, muy bien), y que ayuda “regular” a la protección del medioambiente y la creación de puestos de trabajo (medias de 3,41 y 3,12, en cada caso). De los resultados derivados del presente estudio, la opinión vertida se aproxima a las consideraciones del Agrobarómetro en relación con la producción de alimentos sanos, seguros y de calidad. Sin embargo, en esta investigación los ciudadanos encuestados parecen tener una percepción algo más crítica respecto al papel de la actividad agraria en relación con la protección del medioambiente, obteniéndose una media de 2,82 frente a 3,41, y, por consiguiente, un mal desempeño de la agricultura respecto de las demandas


271

medioambientales. Asimismo, según los entrevistados, dentro de estas últimas demandas, los cuatro subobjetivos considerados también están mal desempeñados por la agricultura, especialmente el control de la erosión y pérdida de suelo (ERS) y el mantener la calidad de las aguas y mejorar la gestión de los recursos hídricos (CAG), como se puede observar en la Tabla 40.

A nivel europeo, en el Eurobarómetro (Comisión Europea, 2008c) se presentan 15 objetivos de política agraria y se indaga, mediante una respuesta binaria (“bastante bien” o “bastante mal”), sobre la percepción del ciudadano en relación con su cumplimiento por la PAC. Entre los objetivos tratados, y que son coincidentes con los analizados aquí, para el 45% y 44% de los ciudadanos europeos la PAC garantiza productos sanos y saludables, y productos de calidad, respectivamente. Asimismo, el 48% piensa que cumple “bastante mal” con asegurar precios razonables a los consumidores y con generar puestos de trabajo, resultados similares a los obtenidos regionalmente en Andalucía. Sin embargo, a la hora de valorar el papel jugado en el medioambiente, a nivel comunitario el 42% cree que a través de la PAC se promociona el respeto al medioambiente, teniendo los andaluces una visión considerablemente más negativa de su agricultura en este sentido, manifestando que el grado de cumplimiento de las demandas medioambientales por parte de la agricultura es “malo”.

5.5.2. Priorización de las demandas de la sociedad hacia la agricultura: resultados globales de la muestra

En las Tablas 41 y 42 se presentan, de forma agregada, los pesos globales y locales para cada uno de los objetivos y niveles propuestos en el modelo jerárquico AHP, así como los resultados del bootstrap que incluyen el peso calculado mediante esta técnica, y los límites superior e inferior de los intervalos de confianza construidos al 95%. El bootstrap proporciona una buena aproximación de la distribución de los estimadores (Diaconis y Efron, 1983; Efron, 1982; Lunenburg, 1987; etc.), lo que permite describir algunas de sus propiedades muestrales, además de realizar el cálculo de intervalos de confianza y contrastes de hipótesis. Según Moran et al. (2003), esta técnica presenta gran robustez aplicada a los pesos relativos obtenidos mediante el AHP, debido a que no se produce ninguna asunción a la hora de tratar la muestra, generando la distribución de los datos mediante el remuestreo. A su vez, la distribución del estadístico, en este caso la media, se forma también mediante el remuestreo de las propias medias generadas en cada remuestra.


Tabla 41. Pesos AHP globales y parciales de los objetivos y subobjetivos considerados.

Objetivos SubobjetivosPesos globales, wG(Sk), (respecto al nivel meta)

RankingPesos locales,

wL(Sk/i,j) (respecto al nodo padre)

Ranking

Demandas Económicas 0,330 2

– Producir alimentossanos seguros y de calidad (PAS)

0,123* 3 0,372 1

– Estabilidad de los precios en los mercados finales (EMF)

0,064 9 0,193 3

– Mejorar la eficiencia delas explotaciones (MEE) 0,056 11 0,171 4

– Producir alimentos aprecios razonables paralos consumidores (PAP)

0,086 4 0,262 2

DemandasSociales 0,313 3

– Mantener y crearempleo (MCE) 0,144* 1 0,461 1

– Mantener y recuperar lapoblación rural (MRP) 0,085 5 0,271 2

– Diversificar lasactividades económicas (DAE)

0,083 6 0,267 3

Demandas Medioambientales 0,355 1

– Preservar la flora y lafauna (FYF) 0,082 8 0,232 3

– Control de la erosión ypérdida de suelo (ERS) 0,083 7 0,234 2

– Mantener la calidad delas aguas y mejorar la gestión de los recursoshídricos (CAG)

0,129* 2 0,363 1

– Preservar y potenciar el paisaje (PPA) 0,059 10 0,168 4

Fuente: Elaboración propia a partir del Cuestionario (2007).

*Diferencias significativas al 5%.


273

Tabla 42. Pesos AHP del bootstrap e intervalos de confianza.

Objetivos Subobjetivos PesosLimite Inferior

I. C. 95%Límite Superior

I. C. 95%


0,331 0,296 0,378

– Producir alimentossanos seguros y de calidad (PAS)

0,123 0,113 0,133

– Estabilidad de losprecios en los mercadosfinales (EMF)

0,063 0,058 0,070

– Mejorar la eficiencia delas explotaciones (MEE) 0,056 0,046 0,065

– Producir alimentos aprecios razonables paralos consumidores (PAP)

0,086 0,078 0,095

Demandas Sociales

0,317 0,287 0,347

– Mantener y crear empleo (MCE) 0,144 0,135 0,157

– Mantener y recuperar la población rural (MRP) 0,085 0,072 0,095

– Diversificar lasactividades económicas(DAE)

0,083 0,076 0,092


0,354 0,316 0,395

– Preservar la flora y lafauna (FYF) 0,082 0,074 0,089

– Control de la erosión ypérdida de suelo (ERS) 0,083 0,075 0,089

– Mantener la calidad de las aguas y mejorar la gestión de los recursos hídricos (CAG)

0,129 0,121 0,139

– Preservar y potenciar elpaisaje (PPA) 0,059 0,054 0,065


De los resultados anteriores (ver Tabla 41) se desprenden que las Demandas Medioambientales son las más valoradas por la sociedad andaluza, con un peso relativo agregado de 0.355, seguidas por las Demandas Económicas y Sociales (0,330 y 0,313, respectivamente). A su vez, los resultados del bootstrap (ver Tabla 42) indican que a nivel de objetivos no existen diferencias significativa al 5%. Los pesos obtenidos están estadísticamente muy equilibrados, evidenciando que todas las demandas


globales (objetivos) son tenidas en cuenta de forma similar por la sociedad a la hora de buscar la plena satisfacción de sus necesidades.

Mantener y crear empleo (MCE) es el subojetivo más relevante (wG(MCE)

= 0,144) para la sociedad andaluza en la formación de sus preferencias. Seguido por mantener la calidad de las aguas subterráneas y superficiales y mejorar la gestión de los recursos hídricos (wG(SCAG) = 0,129), y producir alimentos sanos, seguros y de calidad (wG(SPAS) = 0,123). Así, casi el 40%112 de la preferencia total de los entrevistados está representada por un subobjetivo social, uno medioambiental y otro económico. En cuarto lugar aparece producir alimentos a precios razonables para los consumidores (PAP) que, teniendo un peso de 0,086, se sitúa a una mayor distancia que los tres subcriterios anteriores. La primera demanda elegida, mantener y crear empleo (MCE), es lógica si se considera que en Andalucía la tasa de desempleo se sitúa en el 14% aproximadamente (INE, 2008), absorbiendo la agricultura el 8% del empleo total. Asimismo, la segunda demanda más preferida, relacionada con la calidad y el buen uso del agua (CAG), también resulta acorde si se tiene en cuenta el grave problema de sequías cíclicas que padece la Comunidad Autónoma, y que incluso ponen el peligro el abastecimiento para uso humano. Igualmente, la preocupación por la producción de alimentos sanos, seguros y de calidad, después de las crisis alimentarias (vacas locas, gripe aviar, etc.) acaecidas en la UE, y su importante difusión en los medios de comunicación, es explicable y coherente.

Los subobjetivos que menos importancia tienen en la satisfacción de las demandas agrarias resultan la preservación y potenciación del paisaje (wG(SPAA) = 0,059) y la mejora de la eficiencia de las explotaciones (wG(SMEE) = 0,056), con solamente el 11% del total de las preferencias.

Por otro lado, la técnica bootstrap (ver Tabla 42) indica que dentro de los objetivos económicos, todos los subobjetivos presentan diferencias significativas entre sí (p< 0,05), lo que no ocurre con los de carácter social, donde únicamente el peso de mantener y crear empleo (MCE) presenta diferencias significativas con los restantes. En los objetivos medioambientales, unicamente dos presentan diferencias significativas en sus pesos o preferencias expresadas (p< 0,05), mantener la calidad de las aguas subterráneas y mejorar la gestión de los recursos hídricos (CAG), y preservar y potenciar el paisaje (PPA).

Con carácter general, se puede apreciar como los pesos asociados a mantener y crear empleo (MCE), mantener la calidad de las aguas

112 La suma del peso global de todos los subcriterios debe ser la unidad.


275

subterráneas y mejorar la gestión de los recursos hídricos (CAG) y producir alimentos sanos, seguros y de calidad (PAS) son significativamente diferentes del resto pero no entre sí, a una significación del 5%.

La Figura 40 refleja un resumen de los pesos otorgados a cada subobjetivo específico, estimados mediante la técnica AHP. Además, al final de las barras, que revelan dichas preferencias, emergen los segmentos indicativos de los intervalos de confianza al 95% sobre cada peso.

Figura 40. Pesos relativos de los subobjetivos e intervalos de confianza del bootstrap.


0,18

0,16

0,14

0,12

0,10

0,08

0,06

0,04

0,02

0,00

PAS EMF MEE PAP MCE MRP DAE FYF ERS CAG PPA

Respecto a las preferencias sociales halladas y la percepción de los ciudadanos sobre el grado de cumplimento por parte de la agricultura de las mismas, a nivel general, la preferencia más importante sería la medioambiental, en primer lugar, la económica, en segundo, y, finalmente, la social (ver Tabla 41). Mientras que la demanda que mejor cumple la agricultura, según los ciudadanos, es la económica, situándose, en segundo lugar, la social, y, por último, la medioambiental. De modo que, en principio, la agricultura parece no satisfacer las demandas de la sociedad andaluza, particularmente las medioambientales.

Si confrontamos las demandas específicas o subojetivos también se presentan ordenaciones distintas entre preferencias y percepciones. Para los encuestados la demanda que la agricultura cumple en mayor grado, producir alimentos sanos, seguros y de calidad, se revela como la tercera en


preferencias. Mientras que la más preferida, mantener y crear empleo, tiene el tercer mejor grado de cumplimiento. Sin embargo, la sociedad da un bajo grado de cumplimiento a la gestión y calidad de las aguas, demanda situada en segundo lugar entre las preferencias, y un alto grado de cumplimiento a la mejora de la eficiencia de las explotaciones, una de las demandas menos preferidas (Tabla 43).

Tabla 43. Ordenación de preferencias y percepciones de los ciudadanos en relación con las demandas agrarias analizadas.

Objetivos SubobjetivosOrdenación de:

PreferenciasGrados de

Cumplimiento


2 1

– Producir alimentos sanos seguros y de calidad (PAS) 3 1

– Estabilidad de los precios en losmercados finales (EMF) 9 11

– Mejorar la eficiencia de lasexplotaciones (MEE) 11 2

– Producir alimentos a precios razonables para los consumidores (PAP)

4 8

Demandas Sociales

3 2

– Mantener y crear empleo (MCE) 1 3

– Mantener y recuperar la población rural (MRP) 5 7

– Diversificar las actividadeseconómicas (DAE) 6 4


1 3

– Preservar la flora y la fauna (FYF) 8 6

– Control de la erosión y pérdida de suelo (ERS) 7 9

– Mantener la calidad de las aguasy mejorar la gestión de los recursoshídricos (CAG)

2 10

– Preservar y potenciar el paisaje (PPA) 10 5


Al comprobar si existe correlación lineal entre las preferencias y percepciones globales de los ciudadanos en relación con los suobjetivos planteados, el Coeficiente de correlación de Spearman (ρ = 0,065; p= 0,000) está muy próximo a 0, indicando que no se produce una similitud ordinal de


277

los resultados entre ambas variables. A nivel de cada suobjetivo la tendencia anterior es similar, siendo el mayor Coeficiente de correlación de Spearman significativo (ρ = -0,098; p= 0,049) el que se origina para las preferencias y percepciones de preservar la biodiversidad, que muestra la ausencia de correlación lineal.

Si se examinan los resultados derivados de trabajos precedentes con características similares al realizado, se observa que por ejemplo en el caso de la Comunidad Autónoma de Castilla y León para el cultivo del cereal, Gómez-Limón y Atance (2004) al preguntar mediante la técnica AHP sobre los objetivos que la sociedad de dicha región considera más importantes para orientar el desarrollo de la política agraria, detectaron tres objetivos generales y once objetivos específicos. Los objetivos, que coinciden con las demandas establecidas en este caso (medioambientales, económicos y sociales), presentaron una ordenación diferente a la fijada por la sociedad andaluza para sus demandas. En Castilla León las preferencias se dirigieron hacia los objetivos sociales, como más importantes, los ambientales, en segundo lugar, y los económicos, en tercero, mientras que en Andalucía las más preferidas fueron las demandas medioambientales, seguidas de las económicas, y después las sociales, evidenciando, así, las diferencias regionales, incluso a nivel global.

Entre los once objetivos específicos elegidos mediante Focus Group por los castellano-leoneses, solamente coinciden, de modo aproximado, cinco con las demandas seleccionadas por los andaluces (mantener los paisajes, suministrar productos agrarios a precios razonables para el consumidor, asegurar que los productos alimentarios sean sanos y saludables, mantener los pueblos y su calidad de vida, y mantener las prácticas agrarias respetuosas con el medioambiente). En dicha región, al igual que los andaluces, los ciudadanos dan importancia a asegurar alimentos sanos y saludables y al cuidado medioambiental. Sin embargo, en Andalucía se le otorga menos importancia a mantener los paisajes y mantener los pueblos, quizás por el importante problema de despoblamiento en Castilla-León (27 hab/km2 frente a los 92 hab/km2 en Andalucía (INE, 2007)). En cambio, los andaluces otorgan más importancia que los ciudadanos castellano-leoneses a suministrar productos a precios razonables para el consumidor, no apareciendo, además, entre los objetivos específicos escogidos por esta región la calidad y gestión del agua, así como la creación y el mantenimiento de empleo agrario, fundamentales en la presente investigación.

En el estudio efectuado por Parra-López et al. (2008), mediante el AHP aplicado a un grupo de expertos, se evalúa, en la región de Andalucía, cuál es el modo de producción del olivar, convencional, integrado o ecológico, que más aporta económica, técnica, sociocultural y medioambientalmente a


la sociedad andaluza, fijando cuatro objetivos generales y veintiún objetivos específicos. En función de los resultados de dicha investigación, los objetivos generales, excepto los técnicos, escogidos por los expertos pueden coincidir con los elegidos por la sociedad mediante Focus Group en este trabajo. No obstante, en los objetivos específicos se encuentran amplias diferencias entre los seleccionados por los expertos y por la sociedad andaluza, produciéndose escasas coincidencias. Entre las prioridades otorgadas a los objetivos generales para el olivar por los expertos, los más importantes han sido los económicos, primero, y los medioambientales, después, aunque con pesos muy próximos (0,269 y 0,257, respectivamente), emplazándose los socioculturales en último lugar. De modo que, el orden de importancia no confluye exactamente con el derivado del presente estudio, donde el orden de los dos primeros objetivos se invierte (medioambientales, primero, y económicos, después), aunque también con pesos similares (0,355 y 0,330, respectivamente). En cuanto a los objetivos específicos señalar que en ambos trabajos se concede relevancia al control de la erosión; aunque en Parra-López et al. (2008) se otorga una escasa importancia al uso racional del agua de riego para el olivar, algo que no ocurre en esta investigación donde ocupa el segundo lugar en preeminencia.

Para el análisis de la consistencia de los juicios de la población muestral en relación con sus preferencias empleando el Expert Choice, se ha calculado el Ratio de Consistencia (ver apartado 5.2.), ofreciendo un valor máximo del 1%, que se sitúa ostensiblemente por debajo del margen del 10% que Saaty (1980, 1994 y 1997) establece como aceptable para no tener que revisar las opiniones emitidas.

Asimismo, en la pregunta de “control” introducida como medida de coherencia de las respuestas del AHP, en la que se solicitó a los entrevistados que eligieran a qué demanda agraria preferían dedicar una mayor parte del presupuesto, a la producción y calidad alimentaria, como Demanda Económica incluida en el estudio AHP, frente a, en primer lugar, el cuidado del medioambiente rural, como Demanda Medioambiental genérica; en segundo lugar, el empleo rural, como ejemplo de Demanda Social contenida en el análisis; y en tercer lugar, a la recuperación la población rural, también como Demanda Social contenida en la investigación sobre preferencias. El 60,6% de los entrevistados dedicaron el mismo presupuesto a la producción y calidad alimentaria y al cuidado del medioambiente, otorgándoles por tanto la misma preferencia. Asimismo, el 53,3% atribuyó igual relevancia, y por tanto presupuesto, a la producción y calidad alimentaria y al empleo rural; y el 47,7%, a la producción y calidad alimentaria y a la recuperación de la población rural. Además, aquellos encuestados que concedieron mayor presupuesto, y por ende mayor preferencia, a una u otra demanda, lo hicieron en general en porcentajes similares. Por ejemplo, el 25,9% de los


279

encuestados prefirió que una mayor cantidad de recursos presupuestarios fueran a la calidad alimentaria frente a la recuperación de la población rural; mientras que el 26,4% prefería la recuperación de la población rural frente a la demanda económica.

Así, teniendo en cuenta tanto la igual relevancia concedida por los entrevistados relativa al idéntico gasto presupuestario asignado a ambas demandas, como la similitud de los porcentajes obtenidos cuando se otorgó más prioridad hacia la producción y calidad alimentaria ó la opción cotejada, se puede afirmar la coherencia en las respuestas derivadas del ejercicio AHP, en el sentido de atribuir unos pesos similares y próximos entre sí.

5.5.3. Priorización de las demandas de la sociedad andaluza hacia la agricultura: resultados según lugar de residencia de los encuestados

Los resultados de los pesos globales obtenidos mediante el AHP en función del lugar de residencia habitual del encuestado (rural, urbano y metropolitano) y los del bootstrap para cada peso y estrato, se muestran en las Tablas 44 y 45, respectivamente. Además, se estima el Ratio de Consistencia de Saaty por estrato geográfico.


Tabl

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Los residentes de zonas rurales y urbanas han mostrado sus prefe-rencias, en primer lugar, por las Demandas Económicas con unos pesos relativos de 0,361 y 0,357, respectivamente; seguido por las Medioambientales (wGR(Md)= 0,325 y wGU(Md)= 0,352) y en tercer lugar por las Sociales (wGR(So)= 0,313 y wGU(So)= 0,290). No se han identificado diferencias significativas al 5% entre dichos pesos, ni dentro de cada estrato ni entre ambos estratos, lo que muestra que los tres criterios son valorados de forma similar para satisfacer sus demandas hacia la agricultura. Las zonas metropolitanas han otorgado, sin embargo, una mayor importancia relativa a las Demandas Medioambientales (wGM(Md)= 0,378), seguido por las Sociales (wGM(So)= 0,335) y por último de las Económicas (wG(Ec)= 0,285). Como se puede apreciar en la Tabla 45, dentro de este último estrato, se producen diferencias significativas (p< 0,05) entre el peso de los objetivos Económicos y Ambientales.

El orden de los pesos globales agregados de toda la muestra (Demandas Medioambientales, en primer lugar, Económicas, en segundo, y Sociales, en tercero) no coincide exactamente con los pesos globales obtenidos según estratos geográficos (rural, urbano y metropolitano).

En la Figura 41 se puede observar una recapitulación de los pesos globales de los subobjetivos según los estratos geográficos.

Figura 41. Pesos relativos de los subobjetivos según estrato geográfico.

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Rural Urbano Metropolitano


La mayor utilidad reportada para los ciudadanos de las áreas rurales y urbanas vendría dada por satisfacer los siguientes suobjetivos: mantener


283

y crear empleo (wGR(SMCE)= 0,139 y wGU(SMCE)= 0,140, respectivamente); producir alimentos sanos, seguros y de calidad (wGR(SPAS)= 0,117 y wGU(SPAS)= 0,135); y mantener la calidad de las aguas subterráneas y superficiales y mejorar la gestión de los recursos hídricos (wGR(SCAG)= 0,116 y wGU(SCAG)= 0,126); con un 37.3% de la utilidad total para la población de zonas rurales y un 40.2% para las de zonas urbanas. Igualmente, estos tres primeros subobjetivos aparecen para los habitantes metropolitanos, aunque variaría su orden de importancia, ya que, mantener y crear empleo seguiría siendo el más prioritario (wGM(SMCE)= 0,150), pero mantener la calidad de las aguas subterráneas y superficiales y mejorar la gestión de los recursos hídricos (wGM(S)= 0.141) pasaría al segundo lugar, siendo la utilidad total percibida por la sociedad metropolitana del 40.5%.

En cuanto a los suobjetivos menos valorados, y por tanto menos prioritarios, para los habitantes rurales y urbanos serían mejorar la eficiencia de las explotaciones (wGR(SMEE)= 0,064 y wGU(SMEE)= 0,059) y preservar y potenciar el paisaje (wGR(SPPA)= 0,052 y wGU(SPPA)= 0,064), mientras que los metropolitanos coinciden en conceder la menor importancia a mejorar la eficiencia de las explotaciones (wGM(SMEE)= 0,048), pero incorporando en el penúltimo lugar la estabilidad de los precios en los mercados finales (wGM(SEMF)= 0,053).

No existen, según el bootstrap (ver Tabla 45), diferencias significativas (p≥ 0,05) entre los diferentes pesos de los suobjetivos más preferidos, ni dentro de los estratos ni entre ellos.

Finalmente, en cuanto a la consistencia de los juicios emitidos en cada estrato, el Ratio de Consistencia establecido por Saaty, que como máximo debe ser del 10%, ha resultado ser bajo al situarse en un máximo del 2% para el estrato rural, del 3% para el urbano, y del 1% para el metropolitano, lo que corrobora la consistencia global obtenida de los resultados agregados.

CAPÍTULO 6

CONCLUSIONES

287

Conclusiones

La presente tesis desde su inicio ha intentado responder a dos cuestiones entrelazadas: ¿los decisores políticos de la Unión Europea han interpretado e integrado correctamente las demandas de la sociedad comunitaria en la Política Agraria Común (PAC)? y, por consiguiente, ¿es ésta una política al servicio de los ciudadanos?.

Para ello, se plantearon tres objetivos fundamentales que se pueden resumir en: i) determinar la racionalidad impresa entre necesidades sociales, objetivos e instrumentos de la PAC; ii) estimar el nivel de conocimiento, actitudes y percepciones de la sociedad andaluza en relación con la agricultura y la PAC; e iii) identificar y priorizar las principales demandas de la ciudadanía andaluza hacia su agricultura, comparándolas con los principales objetivos de la actual PAC.

Respecto a la racionalidad impresa en la Política Agraria Común, dicha política nace no solamente como marco regulador del sector agrario y ganadero, sino con una vocación integradora de las Comunidades Europeas, siendo la única política verdaderamente común. En los años ochenta y noventa sufre una fuerte crisis debido fundamentalmente a los excesos en su presupuesto y a la negativa visión que tiene de ella la opinión pública, en gran medida, por las continuas crisis alimentarias acaecidas. Desde finales de los años 90, con la Agenda 2000, se está intentando diseñar e implementar una PAC que responda a las necesidades de los ciudadanos, en la que estos confíen y estimen necesaria para mejorar su bienestar. Así, la racionalidad entre necesidades sociales, objetivos e instrumentos de la Política Agraria comunitaria, tras sufrir un importante deterioro en los años 90, se ha ido incrementando progresivamente, aunque todavía dista de ser


la más adecuada. Esto es debido, en parte, al hecho de que dicha política sigue presentando una importante carencia de flexibilidad y adaptabilidad a su entorno, dificultando la incorporación de cambios a un ritmo que le permita ajustarse y responder a las variaciones de este entorno mutable. Entre los factores analizados, que más limitan esta capacidad adaptativa y deben solventarse, se encuentran la trama burocrática que la envuelve, los complejos procesos de toma de decisiones en temas agrarios y los intereses enfrentados entre países y/o entre lobbys. Dichos factores son, entre otros (proporcionar ingresos adecuados a los agricultores, cambios en las demandas sociales, etc.), identificados como inductores de cambio institucional en la Política Agraria Común.

La constatación acerca de esta racionalidad pasada y actual de la PAC (Reforma de 1992, Agenda 2000 y Revisión Intermedia de 2003) ha sido difícil validarla totalmente mediante la opinión de los expertos. En este sentido, cuando se trata de evaluar genéricamente la Política Agraria Común la incertidumbre se agrava, apareciendo una multiplicidad de opiniones divergentes acerca del funcionamiento de sus instrumentos, de su capacidad para alcanzar los objetivos explicitados, y de la respuesta de dichos objetivos a las demandas reales de la sociedad. De este modo, se ha podido apreciar una perspectiva dubitativa por parte de los expertos, especialmente, en la correspondencia entre necesidades sociales y objetivos, así como en la contribución de algunos instrumentos, como el desacoplamiento de las ayudas agrarias, para lograr diferentes objetivos. Pese a ello, los expertos han afirmado, por ejemplo, que las demandas de la sociedad actual tienden hacia la competitividad, la sostenibildad y los bienes no solamente productivos sino también no productivos, y que la consecución de los objetivos de la Revisión Intermedia de 2003 dependía de la aplicación nacional de los instrumentos (ayudas directas, condicionalidad, etc.), atendiendo al principio de flexibilidad. La mayor certidumbre en las opiniones de los expertos se produce al manifestar la escasez de las cuantías presupuestarias destinadas al medioambiente y desarrollo rural.

Desde el punto de vista metodológico, en la aplicación de la técnica Delphi se ha apreciado un alto porcentaje de participación mediante el uso del correo electrónico, siendo, en este sentido, una forma óptima de realizar este tipo de consultas a expertos. Igualmente, se ha confirmado la uniformidad de los resultados tanto con ponderación de las respuestas por la autovaloración del grado de conocimiento de los expertos en los distintos ejes temáticos estudiados, como sin ponderación.

En cuanto a las actitudes, conocimiento y percepciones hacia la agricultura y la PAC, el segundo objetivo planteado en esta investigación, la información obtenida ha mostrado que la sociedad andaluza asocia la agricultura con el cultivo del olivar, lo que en cierta medida resulta lógico si

Capítulo 6. Conclusiones 289

se piensa que el 33% de la superficie agraria útil y el 16% de la superficie total de la región corresponde a dicho cultivo. Asimismo, los andaluces manifiestan su preocupación por la agricultura, particularmente por la calidad y los precios de los productos agrarios, así como por la contaminación proveniente de dicha actividad. También, perciben que la actividad agraria representa un sostén económico, sociocultural y medioambiental para la sostenibilidad futura de la región. No obstante, cuando esta actividad económica es comparada con otras temáticas de interés social como la seguridad ciudadana, el desempleo, la educación ó la sanidad, su importancia se ve reducida, inquietándose en general la sociedad por dichos temas más que por la agricultura. Consecuentemente, la preocupación e importancia real que los ciudadanos otorgan a la agricultura es relativa, e incorpora sobre todo aspectos derivados del consumo, como precios y calidad, y del cuidado medioambiental, como la contaminación.

Los entrevistados afirman que la PAC es, en cierta medida, responsable de los elevados precios de los productos agrarios, aunque valoran positivamente su influencia en el sector agrario y en la calidad alimentaria. Conjuntamente, opinan que la agricultura no recibe demasiado dinero del gobierno y que debe seguir siendo apoyada financieramente, e incluso declaran que un 27% del total del presupuesto comunitario lo destinarían a la partida agraria, especialmente si crea empleo y cuida el medioambiente. Por tanto, la sociedad andaluza no tiene una visión negativa de la Política Agraria Común y está dispuesta a apoyar financieramente a la agricultura, pero con un porcentaje de financiación algo inferior del que dicha actividad dispone para el periodo de programación 2007-2013 (entre el 35% y 32%, aproximadamente). Así, la opinión general que parece extendida sobre el desacuerdo del ciudadano ante la financiación pública de la agricultura queda desmentida. Sin embargo, se ha confirmado que los ciudadanos piensan que la PAC se dirige y beneficia a las grandes explotaciones agrarias, presentando, por tanto, cierta controversia la distribución de este apoyo al asociarse con los grandes agricultores. Mediante dicha opinión, se sigue aseverando que la percepción de inequidad en el reparto de las ayudas es un punto débil en las pretensiones legitimadoras de esta política.

El conocimiento de la PAC por parte de los andaluces proviene principalmente de los medios de comunicación generales (televisión, radio, prensa, etc. no especializada en temas agrarios), y aunque más de la mitad de ellos han oído hablar de la Política Agraria Común, su conocimiento sobre la misma es nulo ó muy escaso para la mayoría. Los hombres, sin estudios ó con estudios primarios, residentes en municipios interiores (no litorales) de la región, con baja preocupación por la agricultura y que se muestran indiferentes en lo tocante a si la agricultura recibe demasiado dinero del gobierno son los que presentarían menor probabilidad de conocimiento.


Además, el hecho de estar informado sobre la PAC parece no tener demasiada relevancia social. El ciudadano tipo que otorga mucha relevancia a este hecho reside en zonas rurales, tiene familiares agricultores o ganaderos, se preocupa por la agricultura y goza de niveles altos de conocimiento sobre la PAC. En general, y pese a que la población andaluza manifiesta preocu-pación por la agricultura y piensa que dicha actividad influye en el futuro desarrollo sostenible de la región, la Política Agraria Común despierta poco interés en el ciudadano, menospreciando el potencial que la PAC tiene para configurar una agricultura que nos provea como consumidores, y que contribuya a garantizar mayor bienestar.

En Andalucía, las demandas económicas, sociales y medioambientales requeridas a la agricultura, y analizadas en el tercer objetivo, tienen una importancia similar, confiriéndole algo más de prioridad a las medio-ambientales y, en segundo lugar, a las económicas. Es decir, la función de bienestar de la sociedad andaluza incorpora de forma similar las tres demandas, considerando bienes y servicios tanto de naturaleza pública como privada. En este sentido, los resultados derivados de esta Tesis confirman la validez del giro experimentado por la PAC desde los años 90, introduciendo paulatinamente el cumplimiento de exigencias medioambientales para la percepción de las ayudas directas, así como la posibilidad de acogerse a programas de carácter medioambiental y/o social. Concretamente, los ciudadanos demandan de la agricultura, en este orden de importancia, que mantenga y cree empleo, mantenga la calidad de las aguas y mejore la gestión de los recursos hídricos, produzca alimentos sanos, seguros y de calidad, y produzca alimentos a precios razonables. Estas dos últimas demandas coinciden con los dos temas, previamente comentados (calidad y precios de los productos agrarios), que en relación con la agricultura preocupan a la sociedad. Igualmente, las demandas priorizadas por los ciudadanos han sido aquellas que les afectan más directamente, bien porque les atañen como consumidores o bien porque están dentro de sus intereses generales.

La priorización de dichas demandas resulta coherente con las características económicas de la región, ya que Andalucía ronda actualmente una tasa de desempleo muy elevada, el 14% (INE, 2008), y el sector agrario aporta un 8% aproximadamente del total de la población activa, siendo el paro una de las preocupaciones sociales más habituales. Además, la región presenta recurrentes ciclos de sequía, existiendo campañas en televisión y radio sobre el consumo responsable. La recién creada Agencia Andaluza del Agua está desarrollando el primer borrador del Acuerdo Andaluz por el Agua, que va dirigido a los agricultores, con el fin de promover su uso adecuado y responsable, e incluso se plantea el cobro, por primera vez en España, de una tasa por la utilización de recursos hídricos subterráneos. Hechos que corroboran la preocupación existente en la zona por la irregularidad y escasez


del agua. Respecto a la relevancia otorgada a producir alimentos sanos y de calidad y a precios razonables, desde el punto de vista del consumidor son de igual forma demandas coherentes y frecuentemente formuladas, coincidiendo esta última con uno de los objetivos originales del Tratado de Roma. Se debe considerar que en la sociedad actual, con características posmaterialistas entre las que priman la calidad de vida, la preocupación hacia la salud, la imagen y, derivado de ello, una alimentación sana, se incrementa a medida que lo hace el desarrollo económico y los niveles de bienestar, permitiendo la situación de los mercados un abastecimiento vasto y heterogéneo en cuanto a cantidad y calidad de los productos agroalimentarios. La accesibilidad de los precios de dichos productos adquiere mayor peso en la zona de estudio, al situarse la renta media per capita ostensiblemente por debajo de la española.

Comparando las demandas ya identificadas con la percepción ciudadana acerca de su grado de cumplimiento por la agricultura, parece que esta actividad no satisface dichas demandas, al opinar los ciudadanos que “cumple mal” con mantener y crear empleo, mantener la calidad de las aguas y mejorar la gestión de los recursos hídricos y proporcionar alimentos a precios razonables para el consumidor, generándose, únicamente, una opinión favorable ante la producción de alimentos sanos, seguros y de calidad.

Respecto a las demandas detectadas y los objetivos de la Política Agraria Común, hoy en día, estos últimos están básicamente relacionados con la competitividad y la orientación al mercado de la producción agraria, el sostenimiento de las rentas agrarias, la salubridad de los alimentos, el bienestar animal, la sostenibilidad medioambiental, el mantenimiento de los sistemas agrarios tradicionales y la potenciación del desarrollo rural. Se ha podido comprobar, a lo largo del análisis de la evolución de la PAC, que cuando se implementa y se ejecuta el presupuesto destinado a la política mencionada, estos objetivos no tienen el mismo peso. En este sentido, los objetivos concretos relacionados con la competitividad, modernización del sector agrario o sostenimiento de la renta de los agricultores no han sido incorporados por los ciudadanos como parte de sus demandas hacia esta actividad productiva, siendo estos los que gozan, aún, de mayor relevancia material en la PAC. Las demandas relacionadas con la seguridad y calidad de los productos agrarios aparecen recogidas como elemento transversal integrado en todas las políticas comunitarias. Dentro de la PAC se fomenta la calidad, sobre todo desde 1992, con ayudas que provienen básicamente de la Política de Desarrollo Rural (PDR) que, paradójicamente, no presenta una dotación de fondos tan sustanciosa como la Política de mercado. El objetivo de mantener los sistemas agrarios tradicionales aboga por el sostenimiento del tejido social, para conservar, preferentemente, el empleo en el sector agrario, pero las medidas dirigidas a dicho fin son también algo más secundarias y menores presupuestariamente que las dirigidas al mercado.


Además, las autoridades comunitarias siguen agravando el problema de la falta de equidad en la distribución de las ayudas, favoreciendo a las grandes explotaciones, que suelen estar gestionadas con una mentalidad y gestión puramente economicista y ser las más rentables. El medioambiente ha ido adquiriendo progresivamente mayor peso específico en la PAC, entre sus objetivos y sus medidas, pero todavía no tiene una envergadura ni unos fondos suficientes.

En definitiva, la Política Agraria Común implementada en la Comunidad Europea, aún, no recoge e integra correctamente las demandas de la sociedad comunitaria en relación con su agricultura, siendo oportuno mejorar la visión social de dicha actividad y su desempeño. Por consiguiente, la PAC sigue sin ser una política al servicio de los ciudadanos.

Para paliar parcialmente las deficiencias encontradas, las autoridades comunitarias deberían realizar un diagnóstico integral de las preferencias sociales ligadas al tema agrario, que permita identificar, conocer y, posteriormente, cuantificar los distintos segmentos reales de demanda de los ciudadanos hacia la agricultura del siglo XXI. Asimismo, es importante llevar a cabo un esfuerzo de planificación y diseño de objetivos e instrumentos óptimos, que posibiliten ajustar adecuadamente la PAC y la PDR a las expectativas sociales encontradas, dotando de cierto grado de estabilidad y certidumbre a ambas políticas, sujetas en los últimos años a diversos cambios y vaivenes.

Entre el diseño y/o la incorporación de nuevos instrumentos, se puede incidir en la necesidad de fijar un umbral superior en las cuantías de los pagos directos o establecer un sistema de pagos regresivos en función del número de hectáreas; asignar un pago mínimo a las pequeñas explotaciones; establecer una modulación más elevada y más progresiva en función de la cuantía de las subvenciones totales recibidas; vincular la percepción de ayudas a parámetros sociales, como por ejemplo el factor empleo, reforzando y otorgando un papel central al mantenimiento y creación de empleo de calidad; ampliar y consolidar los recursos destinados a los programas agroambientales, y a fomentar la calidad de los productos. Específicamente, para el diseño de medidas agroambientales y sociales se debe considerar la componente regional de dichas demandas, siendo recomendable que la UE proponga normativas maleables que den la posibilidad de aplicar medidas enfocadas a aquellos aspectos medioambientales o sociales que el país miembro, e incluso las regiones, aprecie como vitales para sus ecosistemas.

Cabe mencionar que en el presente estudio aparecen una serie de factores limitantes, entre los que destacarían, el carácter cualitativo del análisis de racionalidad de la PAC; la imposibilidad de trabajar con mayores tamaños muestrales; la dificultad de extrapolar los resultados obtenidos a zonas con diferentes características sociales y agrarias; la no realización de


una comparativa entre las demandas sociales identificadas con su posible oferta efectiva; la falta de información de la sociedad sobre un tema bastante complejo; la no inclusión de alternativas ni consideración de interdependencias dentro de los niveles jerárquicos del ejercicio de valoración multicriterio; y por último, unos interrogantes fundamentales: ¿qué sociedad y qué nivel territorial sería oportuno y eficiente considerar?, la comunitaria como un todo, la comunitaria concretada por países miembros, por regiones, etc.; ¿qué grado de subsidiariedad se debe otorgar a los Estados miembros en la implementa-ción presupuestaria y, de nuevo, hasta qué nivel territorial?; y ¿qué peso se le asignaría a las demandas de cada sociedad?, según la riqueza generada por su país, las aportaciones presupuestarias, el número de habitantes, etc.

Entre las futuras líneas de investigación, que podrían minimizar las limitaciones anteriores, se podría plantear un modelo general que midiera, por ejemplo, la eficiencia de la PAC para alcanzar objetivos específicos, como se ha realizado en Austria (Salhofer et al., 2005), comparando el coste neto y el beneficio neto social entre dos escenarios, uno sin y otro con intervención gubernamental.

Una segunda línea sería valorar económicamente desde el punto de vista social funciones no comerciales generadas por un sistema agrario en particular y posteriormente cuantificar la disposición a pagar máxima de la sociedad por dichas funciones. Estos “precios” pueden ayudar a determinar el montante de las subvenciones y contribuir al diseño óptimo de políticas.

Se podrían incorporar y analizar, mediante el Proceso Analítico Jerár-quico, diferentes alternativas de sistemas agrarios característicos en Andalucía, con la finalidad de determinar qué tipo de sistema satisface mejor las de-mandas identificadas; así como qué instrumentos óptimos de política agraria favorecerían dichas demandas. De igual forma, a través del Proceso Analítico en Red (ANP), se podrían considerar las correlaciones entre los objetivos y suobjetivos (demandas generales y concretas) definidos jerárquicamente.

Sería de interés realizar un estudio dirigido al sector productor, analizando su disposición a cumplir y satisfacer las demandas sociales identificadas, y la cuantía monetaria que les compensaría por ello. Estudios sobre la estabilidad en el tiempo de las actitudes y percepciones de la población hacia las demandas exigidas a la agricultura serían también recomendables.

Finalmente, se hace imperante la necesidad de rediseñar no sólo los instrumentos de la PAC, para dirigirlos hacia la consecución de unos objetivos que sean más coherentes con las demandas de la sociedad y del sector, sino también los propios sistemas de toma de decisiones de la UE y sus complejas instituciones, para poder convertir la política agraria en un medio dinámico


y flexible de rápida respuesta ante las heterogéneas fluctuaciones derivadas de los mercados y la situación internacional. De modo que, los costosos recursos destinados a la consecución de sus objetivos sean más eficientes y convergentes en el tiempo con los problemas, necesidades y carencias que se pretenden paliar, evitando las dolencias endógenas que radican de forma importante en la ausencia del interés general y la presencia de los intereses nacionales en la adopción de las reformas de la Política Agraria Común. Asimismo, la información, para mayor conocimiento y entendimiento de esta política por parte de los ciudadanos, es clave en su proceso de legitimidad, convirtiendo a la sociedad en un verdadero pilar de su filosofía.

La futura PAC, basándose en la transparencia y equidad, debe conseguir el sostenimiento de los sistemas agrarios, y asegurar la provisión equilibrada de bienes y servicios comerciales y no comerciales, atendiendo a las necesidades productivas y de calidad en los mercados, así como a las demandas medioambientales y sociales que en cada periodo los ciudadanos requieren de dicha política.

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ANEXOS

317

ANEXO I

CUESTIONARIO DELPHI

Encuesta delphi a expertos en PAC (2º Cuestionario)

Indíquenos, por favor, su grado de acuerdo o desacuerdo sobre las afirmaciones siguientes en una escala entre -2 (totalmente en desacuerdo) y 2 (totalmente de acuerdo). La casilla de puntuación 0, según dicha escala, corresponde solamente a una situación de neutralidad o indiferencia respecto al tema en consideración. En caso de desconocimiento y/o falta de información, por favor, marque la casilla NS/NC. Se le ofrece, además, de sus respuestas, la media y desviación típica correspondientes a las cuestiones incluidas en la primera iteración, teniendo en cuenta el conjunto de las contestaciones recibidas.

- 2 - 1 0 1 2

Totalmente en Desacuerdo Totalmente de Acuerdo


Política sectorial agraria

N Grado de acuerdo / Desacuerdo - 2 - 1 0 1 2Ns/Ns

MediaDesv. Típica

Su 1ª Resp

1La sociedad europea actual demanda una agricultura competitiva, soste-nible y multifuncional.

2La sociedad europea actual demanda una agricultura competitiva.

3La sociedad europea actual demanda una agricultura sostenible.

4La sociedad europea actual demanda una agricultura multifuncional.

5

Los objetivos de eficiencia, equidad y sostenibilidad de la Reforma de 1992 respondieron a las demandas sociales en relación con la agricultura.

6

El objetivo de ajustar la agricultura comunitaria a las expectativas del GATT resultó determinante en el diseño de la Reforma de 1992.

7Las medidas de la Reforma de 1992 permitieron alcanzar los objetivos planteados.

8

Las medidas de la Reforma de 1992 siguieron centradas en la producción y renta agraria, conservando los incentivos para la intensificación.

9

Los objetivos de competitividad, multifuncionalidad y sostenibilidad establecidos en la Agenda 2000 res-pondieron a las demandas sociales en relación con la agricultura.

10Las medidas de la Agenda 2000 permitieron alcanzar los objetivos planteados.

11

Los objetivos de competitividad, po-tenciación del desarrollo rural y sos-tenibilidad de la Reforma Intermedia respondieron a las demandas socia-les en relación con la agricultura.

12Las medidas de la Reforma Intermedia van a permitir alcanzar los objetivos planteados.

13La Reforma Intermedia puede produ-cir una renacionalización de la PAC.

14

La subsidiariedad en la aplicación de las medidas de la Reforma Intermedia puede provocar distorsiones en los mercados comunitarios.

Anexo I. Cuestionario DELPHI 319


MediaDesv. Típica

Su 1ª Resp

15

Mantener la disciplina presupues-taria influirá notablemente en la ejecución de cambios futuros en la PAC.

16

La actual PAC (post-Reforma Intermedia) podría hacer frente a una liberalización amplia de los mercados agrarios, manteniendo la caja verde.

17

El desacoplamiento total de las ayudas agrarias permitiría mejorar la competitividad de la agricultura en la Unión Europea (UE).

18

El desacoplamiento total de las ayudas agrarias permitiría mejorar la sostenibilidad de la agricultura en la UE.

19

El desacoplamiento total de las ayudas agrarias consolida la distribución asimétrica de las ayudas de la PAC.

20

El desacoplamiento total de las ayudas agrarias llevaría al abandono de la actividad agraria en sistemas marginales de la Unión Europea (UE).

21

El desacoplamiento total de las ayudas agrarias contribuiría a la mejora y conservación del medio-ambiente y biodiversidad en la Unión Europa.

22

El desacoplamiento total de las ayudas agrarias contribuiría a crear empleo y fijar la población en el medio rural de la Unión Europea (UE).

23

El desacoplamiento total de las ayudas agrarias permitiría mejorar la legitimidad social de la PAC dentro de la UE (legitimidad interna).

24

La contribución del desacoplamiento en la UE a la competitividad, sostenibilidad y multifuncionalidad, va a depender de la alternativa que escoja cada Estado miembro para su aplicación.

25

La condicionalidad de las ayudas agrarias (teniendo en cuenta la normativa española) permite mejorar la competitividad de la agricultura.



MediaDesv. Típica

Su 1ª Resp

26

La condicionalidad de las ayudas agrarias (teniendo en cuenta la nor-mativa española) permite mejorar la sostenibilidad de la agricultura.

27

La condicionalidad de las ayudas agrarias (teniendo en cuenta la normativa española) contribuye a crear empleo y fijar la población el medio rural.

28

La condicionalidad de las ayudas agrarias (teniendo en cuenta la normativa española) contribuye a la mejora y conservación del medioambiente y biodiversidad.

29

La condicionalidad de las ayudas agrarias (teniendo en cuenta la nor-mativa española) permite mejorar la legitimidad social de la PAC dentro de la Unión Europea (legitimidad interna).

30

La contribución de la condicionalidad a la competitividad, sostenibilidad y multifuncionalidad, va a depender de la alternativa que escoja cada Estado miembro para su aplicación.

31

La modulación obligatoria de las ayudas agrarias (suponiendo un porcentaje de modulación del 5%) permite mejorar la competitividad de la agricultura comunitaria.

32

La modulación obligatoria de las ayudas agrarias (suponiendo un porcentaje de modulación del 5%) permite mejorar la sostenibilidad de la agricultura comunitaria.

33

La modulación obligatoria de las ayudas agrarias (suponiendo un porcentaje de modulación del 5%) contribuye a crear empleo y fijar la población en el medio rural comunitario.

34

La modulación obligatoria de las ayu-das agrarias (suponiendo un porcen-taje de modulación del 5%) contri-buye a la mejora y conservación del medioambiente y biodiversidad.

35

La modulación obligatoria de las ayudas agrarias (suponiendo un porcentaje de modulación del 5%) permite mejorar la legitimidad social de la PAC dentro de la UE.



MediaDesv. Típica

Su 1ª Resp

36

Con la Agenda 2000, la PAC ganó coherencia en relación a la Reforma de 1992, en términos de objetivos y su adecuación a las demandas sociales.

37

Con la Agenda 2000, la PAC ganó coherencia en relación a la Reforma de 1992, en términos de instrumentos y su eficacia para alcanzar los objetivos establecidos.

38

Con la Revisión Intermedia, la PAC ganó coherencia en relación a la Agenda 2000, en términos de objetivos y su adecuación a las demandas sociales.

39

Con la Revisión Intermedia, la PAC ganó coherencia en relación a la Agenda 2000, en términos de instrumentos y su eficacia para alcanzar los objetivos.

Política de desarrollo rural

Nº Grado de acuerdo / Desacuerdo - 2 - 1 0 1 2NS/NC

MediaDesv. Típica

Su 1ª Resp

40

Los objetivos planteados en la Agenda 2000 respondieron a la preocupación social por el desa-rrollo del medio rural.

41Las medidas incluidas en la PDR de la Agenda 2000 permitieron alcanzar los objetivos establecidos.

42

El presupuesto destinado a la PDR en la Agenda 2000 permitió la correcta ejecución de las medidas diseñadas.

43

Los objetivos planteados en la Reforma Intermedia responden a la preocupación social actual por el desarrollo del medio rural.

44

Las medidas incluidas en la PDR en la Reforma Intermedia contribuyen a mejorar la competitividad de la agricultura.



MediaDesv. Típica

Su 1ª Resp

45

Las medidas incluidas en la PDR en la Reforma Intermedia contribuyen a mejorar la sostenibilidad de la agricultura.

46

Las medidas incluidas en la PDR en la Reforma Intermedia contribuyen a crear empleo y fijar la población en el medio rural comunitario.

47

Las medidas incluidas en la PDR en la Reforma Intermedia contribuyen a la mejora y conservación del medioambiente y biodiversidad.

48El presupuesto destinado a la PDR en la Reforma Intermedia permite la correcta ejecución de las medidas.

49

La mayoría de las medidas de desarrollo rural de la PDR en la Reforma Intermedia están orientadas a los agricultores.

50

Los objetivos planteados en el Reglamento de Desarrollo Rural (FEADER) responden a las demandas sociales en esta materia.

51El FEADER introduce las medidas adecuadas para alcanzar los objetivos previstos en el mismo.

52

El FEADER propone el presupuesto (perspectivas financieras 2007-2013) adecuado para la correcta ejecución de las medidas propuestas.

53La cofinanciación nacional es un freno para la implementación de la PDR.

54

La incorporación del LEADER como eje de la política de desarrollo rural, contribuirá a alcanzar los objetivos previstos en el FEADER.

55Aplicar el enfoque LEADER a los ejes 1 y 2 del FEADER será factible en la práctica.

56

Aplicar el enfoque LEADER a los ejes 1 y 2 del FEADER contribuiría positivamente a la eficacia en la implementación de las medidas de dichos ejes.


Cuestiones medioambientales


MediaDesv. Típica

Su 1ª Respt.

57

Los objetivos planteados en la Agenda 2000 respondieron a la preocupación social existente por el medio ambiente.

58

Las medidas incluidas en la Agenda 2000 (PDR y PAC) permitían alcanzar los objetivos planteados para con-servar y mejorar el medio ambiente.

59

El presupuesto destinado a cues-tiones ambientales en la Agenda 2000 permitió la correcta ejecución de dichas medidas.

60

Los objetivos planteados en la Reforma Intermedia responden a la preocupación social actual por el medio ambiente.

61

Las medidas incluidas en la Reforma Intermedia (PAC y PDR) permiten alcanzar los objetivos planteados para conservar y mejorar el medio ambiente.

62

El presupuesto destinado a cuestio-nes medioambientales en la Refor-ma Intermedia permite la correcta ejecución de las medidas diseñadas.

63

Las medidas agroambientales se utilizan más como un instrumento de política de rentas en el medio rural que como un instrumento medioambiental.

64

Los objetivos planteados en el nuevo Reglamento de Desarrollo Rural (FEADER) responden a las demandas sociales en materia medioambiental.

65

El FEADER introduce las medidas adecuadas para alcanzar los objeti-vos previstos en materia medioam-biental.

66

El FEADER propone el presupuesto adecuado (perspectivas financieras 2007-2013) para la correcta ejecu-ción de las medidas propuestas en relación con el medio ambiente.


Grado de conocimiento por reforma

Valore su grado de conocimiento de las distintas Reformas de la PAC, del 0 (desconocimiento absoluto) al 9 (amplios conocimientos).

REFORMAS DE LA PAC GRADO DE CONOCIMIENTO DEL 0 AL 9

REFORMA DE 1992

AGENDA 2000

REVISIÓN INTERMEDIA DE 2003

ANEXO II

PRINCIPALES RESULTADOS DEL CUESTIONARIO DELPHI


Tabl

a II.

1. P

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la a

gric

ultu

ra c

omun

itaria

a la

s ex

pect

ativ

as d

el G

ATT

re

sultó

det

erm

inan

te e

n el

dis

eño

de la

Ref

orm

a de

199

2.88

04

81,

482

0,59

3A

cuer

do

7La

s m

edid

as d

e la

Ref

orm

a de

199

2 pe

rmiti

eron

alc

anza

r lo

s ob

jeti

vos

plan

tead

os.

4420

324

0,42

01,

018

Ince

rtid

umbr

e

8La

s m

edid

as d

e la

Ref

orm

a de

199

2 si

guie

ron

cent

rada

s en

la p

rodu

cció

n y

rent

a ag

rari

a, c

onse

rvan

do lo

s in

cent

ivos

par

a la

inte

nsifi

caci

ón.

804

160,

881

0,66

6A

cuer

do

9Lo

s ob

jetiv

os

de

com

peti

tivi

dad,

m

ulti

func

iona

lidad

y

sost

enib

ilida

d es

tabl

ecid

os e

n la

Age

nda

2000

res

pond

iero

n a

las

dem

anda

s so

cial

es e

n re

laci

ón c

on la

agr

icul

tura

.24

3244

-0,4

00,

841

Ince

rtid

umbr

e

10La

s m

edid

as

de

la

Age

nda

2000

pe

rmiti

eron

al

canz

ar

los

obje

tivo

s pl

ante

ados

.12

4840

-0,3

6-1

0,86

0In

cert

idum

bre*

11Lo

s ob

jetiv

os

de

com

peti

tivi

dad,

po

tenc

iaci

ón

del

desa

rrol

lo

rura

l y

sost

enib

ilida

d de

la

Re

form

a In

term

edia

re

spon

dier

on

a la

s de

man

das

soci

ales

en

rela

ción

con

la a

gric

ultu

ra.

6616

208

0,52

10,

898

Ince

rtid

umbr

e

12La

s m

edid

as d

e la

Ref

orm

a In

term

edia

van

a p

erm

itir

alca

nzar

los

obje

tivo

s pl

ante

ados

.40

2828

40,

801

1,17

6In

cert

idum

bre

13La

Ref

orm

a In

term

edia

pue

de p

rodu

cir

una

rena

cion

aliz

ació

n de

la P

AC

.84

48

41,

211

0,77

9In

cert

idum

bre

Anexo II. Principales resultados del cuestionario DELPHI 327

Tabl

a II.

1. P

rinc

ipal

es r

esul

tado

s de

l cue

stio

nari

o D

elph

i: Po

lític

a Se

ctor

ial A

grar

ia (

Con

t.)

Nº

Gra

do d

e ac

uerd

o /

Des

acue

rdo

Acu

erdo

%D

esac

uerd

o%

Dud

a%

Ns/

Nc

%M

edia

(M

d)M

oda

(M)

Des

viac

ión

Típi

ca (

Dt)

Tend

enci

a de

Opi

nión

14La

sub

sidi

arie

dad

en la

apl

icac

ión

de la

s m

edid

as d

e la

Ref

orm

a In

term

edia

pu

ede

prov

ocar

dis

tors

ione

s en

los

mer

cado

s co

mun

itario

s.56

2024

0,52

11,

005

Ince

rtid

umbr

e

15M

ante

ner

la d

isci

plin

a pr

esup

uest

aria

influ

irá n

otab

lem

ente

en

la e

jecu

ción

de

cam

bios

fut

uros

en

la P

AC

.84

412

1,16

10,

800

Acu

erdo

16La

ac

tual

PA

C

(pos

t-R

efor

ma

Inte

rmed

ia)

podr

ía

hace

r fr

ente

a

una

liber

aliz

ació

n am

plia

de

los

mer

cado

s ag

rario

s, m

ante

nien

do la

caj

a ve

rde.

6412

240,

61

0,90

0In

cert

idum

bre

17El

de

saco

plam

ient

o to

tal

de

las

ayud

as

agra

rias

perm

itiría

m

ejor

ar

la

com

peti

tivi

dad

de la

agr

icul

tura

en

la U

nión

Eur

opea

(U

E).

5640

40,

161

1,31

3In

cert

idum

bre

18El

des

acop

lam

ient

o to

tal

de l

as a

yuda

s ag

raria

s p

erm

itiría

mej

orar

la

sost

enib

ilida

d de

la a

gric

ultu

ra e

n la

UE.

2048

32-0

,48

-11,

046

Ince

rtid

umbr

e*

19El

des

acop

lam

ient

o to

tal

l de

las

ayu

das

agra

rias

cons

olid

a la

dis

trib

ució

n as

imét

rica

de

las

ayud

as d

e la

PA

C.

688

1212

1,09

21,

109

Acu

erdo

20El

des

acop

lam

ient

o to

tal

de l

as a

yuda

s ag

raria

s lle

varía

al

aban

dono

de

la

acti

vida

d ag

rari

a en

sis

tem

as m

argi

nale

s de

la U

nión

Eur

opea

(U

E).

720

1216

11

0,54

8A

cuer

do

21El

des

acop

lam

ient

o to

tal

de l

as a

yuda

s ag

raria

s c

ontr

ibui

ría a

la

mej

ora

y co

nser

vaci

ón d

el m

edio

ambi

ente

y b

iodi

vers

idad

en

la U

nión

Eur

opa.

24

3640

-0,4

8-1

1,09

1In

cert

idum

bre

22El

des

acop

lam

ient

o to

tal d

e la

s ay

udas

agr

aria

s c

ontr

ibui

ría a

cre

ar e

mpl

eo y

fij

ar la

pob

laci

ón e

n el

med

io r

ural

de

la U

nión

Eur

opea

(U

E).

880

12-1

,08

-10,

909

Des

acue

rdo

23El

de

saco

plam

ient

o to

tal

de

las

ayud

as

agra

rias

perm

itiría

m

ejor

ar

la

legi

tim

idad

soc

ial d

e la

PA

C d

entr

o de

la U

E (le

gitim

idad

inte

rna)

.8

8012

-1,1

6-2

0,94

3D

esac

uerd

o

24La

co

ntrib

ució

n de

l de

saco

plam

ient

o en

la

U

E a

la

com

petit

ivid

ad,

sost

enib

ilida

d y

mul

tifun

cion

alid

ad,

va a

dep

ende

r de

la

alte

rnat

iva

que

esco

ja c

ada

Esta

do m

iem

bro

para

su

aplic

ació

n.88

48

1,16

10,

746

Acu

erdo

25La

con

dici

onal

idad

de

las

ayud

as a

grar

ias

(ten

iend

o en

cue

nta

la n

orm

ativ

a es

paño

la)

perm

ite m

ejor

ar la

com

peti

tivi

dad

de la

agr

icul

tura

.4

884

4-1

-10,

590

Des

acue

rdo


Tabl

a II.

1. P

rinc

ipal

es r

esul

tado

s de

l cue

stio

nari

o D

elph

i: Po

lític

a Se

ctor

ial A

grar

ia (

Con

t.).

Nº

Gra

do d

e ac

uerd

o /

Des

acue

rdo

Acu

erdo

%D

esac

uerd

o%

Dud

a%

Ns/

Nc

%M

edia

(M

d)M

oda

(M)

Des

viac

ión

Típi

ca (

Dt)

Tend

enci

a de

Opi

nión

26La

con

dici

onal

idad

de

las

ayud

as a

grar

ias

(te

nien

do e

n cu

enta

la n

orm

ativ

a es

paño

la)

perm

ite m

ejor

ar la

sos

teni

bilid

ad d

e la

agr

icul

tura

.76

416

40,

961

0,75

1A

cuer

do

27La

con

dici

onal

idad

de

las

ayud

as a

grar

ias

(ten

iend

o en

cue

nta

la n

orm

ativ

a es

paño

la)

cont

ribuy

e a

crea

r em

pleo

y fi

jar

la p

obla

ción

en

el m

edio

rur

al.

1236

404

-0,3

80

0,97

0In

cert

idum

bre

28La

con

dici

onal

idad

de

las

ayud

as a

grar

ias

(ten

iend

o en

cue

nta

la n

orm

ativ

a es

paño

la)

cont

ribuy

e a

la m

ejor

a y

cons

erva

ción

del

med

ioam

bien

te y

bi

odiv

ersi

dad.

84

012

41,

681

0,58

4A

cuer

do

29La

con

dici

onal

idad

de

las

ayud

as a

grar

ias

(ten

iend

o en

cue

nta

la n

orm

ativ

a es

paño

la)

perm

ite m

ejor

ar l

a le

giti

mid

ad s

ocia

l de

la

PAC

den

tro

de l

a U

nión

Eur

opea

(le

gitim

idad

inte

rna)

.63

1616

41

11,

139

Ince

rtid

umbr

e*

30La

con

trib

ució

n de

la

cond

icio

nalid

ad a

la

com

petit

ivid

ad,

sost

enib

ilida

d y

mul

tifun

cion

alid

ad, v

a a

depe

nder

de

la a

ltern

ativ

a qu

e es

coja

cad

a Es

tado

m

iem

bro

para

su

aplic

ació

n.70

820

40,

751

0,94

4A

cuer

do

31La

mod

ulac

ión

oblig

ator

ia d

e la

s ay

udas

agr

aria

s (s

upon

iend

o un

por

cent

aje

de m

odul

ació

n de

l 5%

) pe

rmite

mej

orar

la c

ompe

titi

vida

d de

la a

gric

ultu

ra

com

unita

ria.

1252

288

-0,5

7-1

0,89

6D

esac

uerd

o

32La

mod

ulac

ión

oblig

ator

ia d

e la

s ay

udas

agr

aria

s (s

upon

iend

o un

por

cent

aje

de m

odul

ació

n de

l 5%

) pe

rmite

mej

orar

la s

oste

nibi

lidad

de

la a

gric

ultu

ra

com

unita

ria.

2852

20-0

,32

-11,

108

Ince

rtid

umbr

e

33La

mod

ulac

ión

oblig

ator

ia d

e la

s ay

udas

agr

aria

s (s

upon

iend

o un

por

cent

aje

de m

odul

ació

n de

l 5%

) co

ntrib

uye

a cr

ear

empl

eo y

fija

r la

pob

laci

ón e

n el

m

edio

rur

al c

omun

itario

.28

3628

8-0

,17

01,

230

Ince

rtid

umbr

e

34La

mod

ulac

ión

oblig

ator

ia d

e la

s ay

udas

agr

aria

s (s

upon

iend

o un

por

cent

aje

de

mod

ulac

ión

del

5%)

co

ntrib

uye

a la

m

ejor

a y

cons

erva

ción

de

l m

edio

ambi

ente

y b

iodi

vers

idad

com

unita

ria.

4044

16-0

,16

11,

214

Ince

rtid

umbr

e

35La

mod

ulac

ión

oblig

ator

ia d

e la

s ay

udas

agr

aria

s (s

upon

iend

o un

por

cent

aje

de m

odul

ació

n de

l 5%

) p

erm

ite m

ejor

ar l

a le

giti

mid

ad s

ocia

l de

la

PAC

de

ntro

de

la U

E.72

1612

0,64

11,

114

Ince

rtid

umbr

e


Tabl

a II.

1. P

rinc

ipal

es r

esul

tado

s de

l cue

stio

nari

o D

elph

i: Po

lític

a Se

ctor

ial A

grar

ia (

Con

t.).

Nº

Gra

do d

e ac

uerd

o /

Des

acue

rdo

Acu

erdo

%D

esac

uerd

o%

Dud

a%

Ns/

Nc

%M

edia

(M

d)M

oda

(M

)D

esvi

ació

n Tí

pica

(D

t)Te

nden

cia

de O

pini

ón

36C

on la

Age

nda

2000

, la

PA

C g

anó

cohe

renc

ia e

n re

laci

ón a

la R

efor

ma

de

1992

, en

térm

inos

de

obje

tivos

y s

u ad

ecua

ción

a la

s de

man

das

soci

ales

.52

2020

80,

521

1,11

2In

cert

idum

bre

37C

on la

Age

nda

2000

, la

PA

C g

anó

cohe

renc

ia e

n re

laci

ón a

la R

efor

ma

de

1992

, en

térm

inos

de

inst

rum

ento

s y

su e

ficac

ia p

ara

alca

nzar

los

obje

tivos

es

tabl

ecid

os.

3220

3612

0,14

00,

941

Ince

rtid

umbr

e

38C

on la

Rev

isió

n In

term

edia

, la

PAC

gan

ó co

here

ncia

en

rela

ción

a la

Age

nda

2000

, en

térm

inos

de

obje

tivos

y s

u ad

ecua

ción

a la

s de

man

das

soci

ales

.64

824

40,

351

0,93

2In

cert

idum

bre

39C

on la

Rev

isió

n In

term

edia

, la

PAC

gan

ó co

here

ncia

en

rela

ción

a la

Age

nda

2000

, en

térm

inos

de

inst

rum

ento

s y

su e

ficac

ia p

ara

alca

nzar

los

obje

tivos

es

tabl

ecid

os.

4812

328

0,98

10,

982

Ince

rtid

umbr

e

*Rel

ació

n de

sig

nific

ació

n en

tre

las

resp

uest

as y

el p

erfil

pro

fesi

onal

de

los

expe

rtos

(p<

0,0

5).


Tabl

a II.

2. P

rinc

ipal

es r

esul

tado

s de

l cue

stio

nari

o D

elph

i: Po

lític

a de

Des

arro

llo R

ural

.

Nº

Gra

do d

e ac

uerd

o /

Des

acue

rdo

Acu

erdo

%D

esac

uerd

o%

Dud

a%

Ns/

Nc

%M

edia

(M

d)M

oda

(M)

Des

viac

ión

Típi

ca (

Dt)

Tend

enci

a de

Opi

nión

40Lo

s ob

jeti

vos

plan

tead

os e

n la

Age

nda

2000

resp

ondi

eron

a la

pre

ocup

ació

n so

cial

por

el d

esar

rollo

del

med

io r

ural

.52

840

0,52

10,

770

Ince

rtid

umbr

e

41La

s m

edid

as in

clui

das

en la

Pol

ítica

de

Des

arro

llo R

ural

de

la A

gend

a 20

00

perm

itier

on a

lcan

zar

los

obje

tivos

.16

4440

-0,3

60

0,86

0In

cert

idum

bre

42El

pre

supu

esto

des

tinad

o a

la P

DR

en

la A

gend

a 20

00 p

erm

itió

la c

orre

cta

ejec

ució

n de

las

med

idas

dis

eñad

as.

1268

164

-1-1

1,06

3D

esac

uerd

o

43Lo

s ob

jeti

vos

plan

tead

os

en

la

Refo

rma

Inte

rmed

ia

resp

onde

n a

la

preo

cupa

ción

soc

ial a

ctua

l por

el d

esar

rollo

del

med

io r

ural

.44

2036

-1-1

0,92

6In

cert

idum

bre

44La

s m

edid

as i

nclu

idas

en

la P

DR

en

la R

efor

ma

Inte

rmed

ia c

ontr

ibuy

en a

m

ejor

ar la

com

peti

tivi

dad

de la

agr

icul

tura

.36

2436

40,

040

0,95

5In

cert

idum

bre

45La

s m

edid

as i

nclu

idas

en

la P

DR

en

la R

efor

ma

Inte

rmed

ia c

ontr

ibuy

en a

m

ejor

ar la

sos

teni

bilid

ad d

e la

agr

icul

tura

.52

1632

0,32

10,

802

Ince

rtid

umbr

e

46La

s m

edid

as i

nclu

idas

en

la P

DR

en

la R

efor

ma

Inte

rmed

ia c

ontr

ibuy

en a

cr

ear

empl

eo y

fija

r la

pob

laci

ón e

n el

med

io r

ural

com

unita

rio.

3224

440,

040

0,88

9In

cert

idum

bre

47La

s m

edid

as i

nclu

idas

en

la P

olíti

ca d

e D

esar

rollo

Rur

al e

n la

Ref

orm

a In

term

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5).

ANEXO III

CUESTIONARIO A LA SOCIEDAD


Instituto de Investigación y Formación Agraria y Pesquera Junta de Andalucía

Cuestionario Número ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...Municipio de Realización de la Encuesta ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...Residencia Habitual del Entrevistado ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

Demanda Social por la Agricultura y Política Agraria Común

Buenos días / tardes, estamos realizando una encuesta para el IFAPA, Instituto Andaluz de Investigación Agraria, perteneciente a la Junta de Andalucía sobre conocimiento, actitudes y opiniones de la sociedad andaluza en relación con la Política Agraria Común y la agricultura de esta Comunidad. Todos los datos recogidos serán tratados conforme a la legislación vigente sobre confidencialidad y analizados de forma agregada. ¿Desearía colaborar?. Muchas gracias por su colaboración y recuerde que no existen respuestas correctas o incorrectas por lo cual le rogamos sea totalmente sincero al responder.

I Nivel de Conocimiento, Actitudes y Opiniones sobre la Agricultura Andaluza.

I. 1. Por favor, elija las tres actividades que cree Ud. se deberían fomentar con más intensidad en Andalucía:

Turismo Agricultura Investigación y Desarrollo Tecnológico Industria Comercio Telecomunicaciones Transportes Otros (especificar) ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

I. 2. Indíquenos por favor, su grado de preocupación sobre los temas relacionados con la agricultura (precios, producción, calidad, etc.) en comparación con los siguientes ámbitos (1: me preocupa mucho menos la agricultura; 5: me preocupa mucho más la agricultura): La agricultura le preocupa...:

Ámbitos 5(Mucho Más)

4(Bastante Más)

3(En Igual Medida)

2(Bastante Menos)

1(Mucho Menos)

Sanidad PúblicaEducaciónDesempleoSeguridad CiudadanaInfraestructurasMedioambiente

I. 3. En general, los temas relacionados con la agricultura (precios, producción, calidad, contaminación, etc.) le preocupan del 1 al 5 (1: no me preocupan nada; 5: me preocupan mucho): ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

I. 4. Concretamente, de los siguientes temas relacionados con la agricultura, ¿cuáles son los dos que más le preocupan?:

Abastecimiento de productos agrarios Contaminación por la actividad agraria Calidad de los productos agrarios Continuidad de la actividad agraria Precios de los productos agrarios Otros (especificar) ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

Modernización de la agricultura

I. 5. ¿Qué importancia económica, sociocultural y medioambiental cree Ud. que tiene la actividad agraria para el futuro de nuestra Comunidad Autónoma?. Por económica se entiende su aportación al crecimiento económico de la región a través de la producción; por sociocultural su contribución al mantenimiento y creación de empleo, así como la recuperación de la población rural; y por medioambiental su participación en la preservación de la flora y la fauna (1: ninguna importancia; 5: mucha importancia):

Anexo III. Cuestionario a la sociedad 335

5(Mucha)

4(Bastante)

3(Algo)

2(Poca)

1(Ninguna)

EconómicaSocioculturalMedioambiental

I. 6. ¿Podría Ud. indicarnos al menos dos cultivos o sistemas agrarios con los que asocie la agricultura andaluza? ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

II Nivel de Conocimiento, Actitudes y Opiniones sobre Política Agraria Común.

II. 7. ¿Ha oído hablar de la Política Agraria Común de la Unión Europea? Si No

II. 8. (Realizar si ha respondido Sí en la pregunta 7). Evalúe del 1 al 5 sus conocimientos generales sobre Política Agraria Común de la Unión Europea (1: ningún conocimiento; 5: profundos conocimientos): ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

II. 9. ¿De dónde provienen sus conocimientos sobre Política Agraria Común?. Por favor, señale las dos fuentes más importantes:

Programas de información general en TV, radio, prensa, etc.

Programas específicos sobre temas agrarios en TV, radio o prensa especializada

Internet

Su actividad profesional

Los estudios realizados

Charlas informales con familiares y amigos Otros (especificar) ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

II. 10. (Leer: La Política Agraria Común mediante leyes y normas refleja las orientaciones de la Unión Europea respecto a la agricultura y ganadería de la Comunidad). Evalué del 1 al 5 la importancia e interés que le otorga usted a estar informado sobre la Política Agraria Común de la Unión Europea (1: ninguna importancia; 5: total importancia): ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

II. 11. Suponga que es Ud. un responsable del presupuesto de la Unión Europea y dispone de 100 euros. ¿Cómo los repartiría entre las siguientes cuatro actividades? (ver Tarjeta 1.Explicar que por: desarrollo rural se entiende impulsar actividades económicas de carácter no agrario):

Actividades Euros/Actividad (100 euros)

AgriculturaDesarrollo RuralInfraestructuras, Desarrollo Tecnológico y FormaciónInmigración y Seguridad Ciudadana

II. 12. Sabiendo que, para el 2007, la Unión Europea tiene un presupuesto total de 133.000 millones de euros, de los que 43.000 millones de euros (32% del total) se destinan a financiar la agricultura a través de la Política Agraria Común (ver Tarjeta 2), ¿en qué medida está usted de acuerdo o en desacuerdo con las siguientes afirmaciones sobre el nivel de apoyo financiero que se dedica en general a la agricultura?:

Muy de acuerdo

De acuerdo

Ni de acuerdo ni en desacuerdo

En desacuerdo

Muy en desacuerdo

La agricultura recibe demasiado dinero del Gobierno La agricultura no debe seguir siendo apoyada financieramente La agricultura no debe seguir siendo apoyada financieramente excepto si crea empleo y cuida el medioambienteLos grandes agricultores son los principales beneficiarios de las ayudas agrarias


II. 13. ¿Cree que el impacto de la política agraria en la agricultura andaluza en los últimos 20 años ha sido?

AspectosMuy

PositivoPositivo

No ha afectado

NegativoMuy

NegativoEn el sector agrario en generalEn la calidad de los productos agrariosEn el precio de los productos agrarios

II. 14. A continuación le vamos a indicar de dos en dos unos objetivos de política agraria y nos gustaría que nos dijese si hay alguno al que preferiría que se dedicase una mayor parte del presupuesto de la PAC:

Prefiere mayor apoyo financiero de un objetivo sobre otro Los dos igual

Producción y calidad alimentaria Medioambiente y paisaje rural (conservación de la flora y fauna, conservación del suelo, etc.)

Producción y calidad alimentaria Empleo ruralProducción y calidad alimentaria Conservación de tradiciones ruralesProducción y calidad alimentaria Infraestructuras rurales (carreteras, escuelas, servicios, etc.)Producción y calidad alimentaria Recuperación de la población ruralProducción y calidad alimentaria Bienestar animal

III Preferencias Sociales en relación con la Agricultura.

Los sistemas agrarios cumplen una serie de funciones para la sociedad. Dichas funciones pueden agruparse en tres conjuntos de objetivos que son los siguientes: Objetivos Económicos de la agricultura, que englobarían, entre otros subojetivos, producir alimentos sanos, seguros y de calidad, estabilidad de los precios en los mercados finales, mejorar la eficiencia de las explotaciones, producir alimentos a precios razonables para los consumidores; Objetivos Sociales de la agricultura, que incluirían, entre otros subobjetivos, mantener y crear empleo, mantener y recuperar la población rural, diversificar las actividades económicas; y Objetivos Medioambientales de la agricultura, que abarcarían, entre otros subobjetivos, preservar la flora y fauna, control de la erosión y pérdida de suelo, mantener la calidad de las aguas subterráneas y superficiales y mejorar la gestión de los recursos hídricos, preservar y potenciar el paisaje.

III. 15. En su opinión, ¿en qué medida actualmente la agricultura andaluza cumple con los siguientes subobjetivos?:

Subobjetivos Muy Bien Bien Regular Mal Muy Mal

Producir alimentos sanos, seguros y de calidadEstabilidad de los precios en los mercados finalesMejorar la eficiencia de las explotacionesProducir alimentos a precios razonables para los consumidoresMantener y crear empleo

Mantener y recuperar la población rural

Diversificar las actividades económicas

Preservar la flora y fauna

Control de la erosión y pérdida de sueloMantener la calidad de las aguas subterráneas y mejorar la gestión de los recursos hídricosPreservar y potenciar el paisaje


III.16. (Presentar y explicar al entrevistado la tarjeta informativa de la escala). Comparando los Objetivos Económicos, Sociales y Medioambientales, de dos en dos, ¿qué objetivo es el más importante según sus preferencias hacia la agricultura andaluza en la escala de 1 a 9? (Poner una cruz en la casilla correspondiente):

9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9

ObjetivosEconómicos

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Objetivos Económicos

Objetivos Medioambientales

Objetivos Sociales

Objetivos Medioambientales

III. 17. Comparando los subobjetivos mencionados dentro de los Objetivos Económicos de dos en dos, ¿qué subobjetivo es el más importante según sus preferencias hacia la agricultura

andaluza en la escala de 1 a 9?

9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9Producir alimentos sanos, seguros y de calidad

Estabilidad de los precios en los mercados finales

Producir alimentos sanos, seguros y de calidad


Producir alimentos sanos, seguros y de calidad

Producir alimentos a precios razonables para los consumidores







II. 18. Comparando los subobjetivos mencionados dentro de los Objetivos Sociales de dos en dos, ¿qué subobjetivo es el más importante según sus preferencias hacia la agricultura andaluza en la escala de 1 a 9? (Poner una cruz en la casilla correspondiente):

9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9Mantener y recuperar la población rural


Mantener y recuperar la población rural

Diversificar actividades económicas


Diversificar actividades económicas


III. 19. Comparando los subobjetivos mencionados dentro de los Objetivos Medioambientales de dos en dos, ¿qué subobjetivo es el más importante según sus preferencias hacia la agricultura andaluza en la escala de 1 a 9?:

9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Preservar flora y fauna



Mantener la calidad de las aguas subterráneas y superficiales, y mejorar la gestión de los recursos hídricos




Mantener la calidad de las aguas subterráneas y superficiales, y mejorar la gestión de los recursos hídricos



Mantener la calidad de lasaguas subterráneasy superficiales, y mejorar la gestión de los recursos hídricos



IV. Datos Básicos del Entrevistado

Para finalizar necesitaríamos, siempre de forma anónima, algunos de sus datos básicos:

IV. 20. Sexo: Hombre Mujer

IV. 21. Edad ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... V. 22. Estado Civil: ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

IV. 23. ¿En cuál de estas situaciones se encuentra usted?

Trabajador por cuenta ajena (preguntar empleo) ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

Trabajador por cuenta propia (preguntar empleo) ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

Desempleado (preguntar último empleo) ... ... ... .... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

Jubilado (preguntar último empleo) ... ... ... ... ... .... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

Estudiante (preguntar: ocupación del cabeza de familia y si vive independiente de la familia) ... ...

Amo/a de casa (preguntar ocupación del cabeza de familia ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

Otra situación (especificar) ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

Ns/Nc

IV. 24. Nivel de Estudios:

Sin Estudios Estudios Secundarios (BUP/FP)

Estudios Primarios (EGB) Universitarios (especificar carrera) ... ... ... ... ... ... ... ... ...

IV. 25. ¿Se considera Ud. un habitante de zona rural o urbana? ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

IV. 26. ¿Ha vivido alguna vez en una zona rural? Si No ¿Dónde? ... ... ... ... ... ... ...

IV. 27. ¿Alguno de sus familiares cercanos es agricultor o ganadero? Si No

IV. 27bis. ¿Quién? ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

IV. 28. ¿Le comenta a usted la problemática de su actividad? Si No

IV. 29. ¿Cuántas veces ha visitado Ud. alguna zona rural durante el último año? (Si es rural, ¿cuántas veces a visitado una zona rural fuera de su municipio de residencia?)

Nunca A menudo (más de tres veces)

Algunas veces (hasta tres veces) Muy a menudo (más de seis veces)

IV. 30. ¿Cuántas personas tiene su hogar?, sin contarse usted... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

IV. 31. ¿Cuántas personas trabajan fuera del hogar?, sin contarse usted ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

IV. 32. ¿Podría indicarnos en cuál de los siguientes intervalos se sitúan los ingresos mensuales totales del hogar? (incluyendo todos los ingresos que reciban los miembros del hogar: salarios, pensiones, etc.)

Menos de 800 €/ mes Entre 2.301 € y 2.800 € / mes

Entre 801 € y 1.300 €/ mes Entre 2.801 € y 3.3 00 € / mes

Entre 1.301 € y 1.800 € / mes Entre 3.301 € / mes y 3.801 €/ mes

Entre 1.801 € y 2.300 € / mes Más de 3.801 €/ mes

A rellenar por el Encuestador tras concluir la Entrevista:Nombre del Encuestador: ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...Fecha de la Encuesta: ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... Duración de la encuesta: ... ... ... ... ... ... ... ... ...Comentarios: ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

ANEXO IV

MULTICOLINEALIDAD ENTRE VARIABLES EXPLICATIVAS DEL MODELO LOGÍSTICO “NIVEL DE CONOCIMIENTO SOBRE PAC”


Tabl

a IV

.1. M

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Agr

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008

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5

343Anexo IV. Multicolinealidad entre variables explicativas del modelo logístico “nivel de conocimiento sobre PAC”

Tabl

a IV

.2. C

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0

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206

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Lam

bda

0,00

0

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ncia

0,20

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Fam

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Lam

bda

0,07

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ncia

0,14

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288

Gam

ma

0,38

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394

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itas

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2

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ncia

0,36

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187

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ción

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tura

Lam

bda

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2

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ncia

0,23

90,

187

0,18

9

(Eta

)20,

243

Gam

ma

0,38

9-0

,248


Tabla IV.3. Coeficientes de correlación o asociación entre variables explicativas y variable dependiente del modelo “Nivel de conocimiento de la PAC”.

Variables Independientes Coeficientes Var. Dependiente

Costa Lambda 0,000

Contingencia 0,163

Visita zonas rurales Lambda 0,000

Contingencia 0,163

Familiares agricultores Lambda 0,066

Contingencia 0,145

Preocupación agricultura Contingencia 0,191

Gamma 0,303

Agricultura recibe demasiado dinero Lambda 0,000

Contingencia 0,160

ANEXO V

MULTICOLINEALIDAD ENTRE VARIABLES EXPLICATIVAS DEL MODELO LOGÍSTICO “NIVEL DE IMPORTANCIA DE ESTAR INFORMADO SOBRE PAC PARA LA SOCIEDAD ANDALUZA”


Tabl

a V.

1.

Dep

ende

ncia

ent

re v

aria

bles

exp

licat

ivas

del

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elo

“Niv

el d

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PAC

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C

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tura

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tura

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0,00

00,

000

0,00

00,

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000

0,00

00,

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00,

000

0,00

00,

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0,00

00,

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0,00

00,

000

0,00

30,

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00,

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Cos

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000

0,00

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003

0,00

30,

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0,03

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iliar

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0,00

00,

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000

0,00

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0,02

1

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0,00

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0,03

30,

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0,00

30,

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00,

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0,00

90,

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2

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0,00

0

347Anexo V. Multicolinealidad entre variables explicativas del modelo logístico “nivel de importancia de estar informado sobre PAC para la sociedad andaluza”

Tabl

a V.

2.

Coe

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ntes

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re v

aria

bles

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60,

181

0,16

40,

189

Preo

cupa

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Lam

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0,12

60,

036

Con

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0,19

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172

0,22

60,

150

Gam

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Tabl

a V.

2.

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).

349Anexo V. Multicolinealidad entre variables explicativas del modelo logístico “nivel de importancia de estar informado sobre PAC para la sociedad andaluza”

Tabla V. 3. Coeficientes de correlación o asociación entre variables explicativas y variable dependiente del modelo “Nivel de importancia de estar informado sobre PAC”.

Variables Independientes

CoeficientesVariable

DependienteVariable

DependienteCoeficientes

Variables Independientes

EstudiosContingencia ,217 ,277 Tau

Preocupación agricultura

Gamma -,045 ,227 Tau Conocer PAC

TipoContingencia ,227 ,191 Contingencia

Oído PACGamma -,254 ,-233 Gamma

CostaContingencia ,187 ,196 Contingencia Agricultura

o desarrollo ruralGamma -,125 ,285 Gamma

Familiares agricultores

Contingencia ,227 ,203 Contingencia Agricultura demasiado dineroGamma ,394 -,210 Gamma

Visitas zonas rurales

Contingencia ,280 ,253 GammaAgricultura no apoyo

Gamma ,299 -,343 Contingencia

Elegiragricultura

Contingencia ,178 ,184 Gamma Grandes agricultores beneficiarios PACGamma ,236 ,062 Contingencia

Ingresos Tau -,031

ÍNDICE DE TABLAS Y FIGURAS

353

Índice de Tablas y Figuras

Índice de Tablas

Tabla 1. Grado de Autoabastecimiento por productos en la Europa de los 10 (1980) 48

Tabla 2. Gasto comunitario para 1988-1992* (millones de euros, precios corrientes) 52

Tabla 3. Gasto comunitario para 1993-1999* (millones de euros, precios 1992) 61

Tabla 4. Comparación de la distribución de los gastos del FEOGA-Garantía por sectores (1992 y 2000)

67

Tabla 5. Perspectivas financieras para 2000-2006* (millones de euros, precios de 1999) 69

Tabla 6. Marco financiero para 2007-2013 (millones de euros, precios de 2004) 80

Tabla 7. Gastos reales del FEOGA Sección Garantía destinados a las Medidas de Acompañamiento para 1993-1999 (millones de euros, precios 2002)

93

Tabla 8. Cuadro simplificado de las perspectivas financieras de las Acciones Estructurales para 1993-1999 (millones de euros, precios 1992)

94

Tabla 9. Cuadro simplificado de las perspectivas financieras de la rúbrica agraria para 2000-2006 (millones de euros, precios de 1999)

100

Tabla 10. Perspectivas financieras de las Acciones Estructurales para 2000-2006 (millones de euros, precios 1999)

102

Tabla 11. Cuadro del nuevo marco financiero para 2007-2013 para el desarrollo rural (miles de millones de euros, precios de 2004)

108

Tabla 12. Grados de Adecuación General y Grados de Concordancia General entre instrumentos, objetivos y perspectiva social de la PAC

135

Tabla 13. Evolución del grado de autosuficiencia en la Comunidad Europea (%) 138

Pág.


Tabla 14. Distribución de las ayudas directas del FEOGA-Garantía en la Unión Europea de los 15 para el ejercicio 2004

173

Tabla 15. Ámbitos profesionales del panel de expertos 190

Tabla 16. Criterios de tendencia de opinión de los expertos 192

Tabla 17. Estadísticos básicos del grado de conocimiento de los expertos por bloques de preguntas

203

Tabla 18. Estadísticos básicos del grado de conocimiento de los expertos por reformas 204

Tabla 19. Principales cambios en el PRM y desviación típica entre 1ª y 2ª iteración 205

Tabla 20. Variables explicativas incluidas en la especificación inicial del modelo “Nivel de conocimiento sobre PAC”

213

Tabla 21. Variables explicativas incluidas en la especificación inicial del modelo “Nivel de importancia de estar informado sobre PAC”

214

Tabla 22. Distribución de la población total de Andalucía por provincias 216

Tabla 23. Superficie por cultivos en Andalucía para el 2005 218

Tabla 24. Distribución de los entrevistados por estratos 219

Tabla 25. Distribución del número de encuestas por provincias 219

Tabla 26. Inquietud media por la agricultura respecto al resto de temas considerados (MPos) 226

Tabla 27. Test de diferencias significativas entre las MPos (p< 0,05) 227

Tabla 28. Distribución por provincias de los cultivos que la sociedad relaciona con la agricultura andaluza (%)

231

Tabla 29. Porcentajes de los valores medios y extremos del reparto presupuestario llevado a cabo por la sociedad

236

Tabla 30. Modelo de regresión logística “Nivel de conocimiento de la PAC” 245

Tabla 31. Resultados de contrastes de significación entre niveles de la variable estudios 246

Tabla 32. Resultados de contrastes de significación entre niveles de la variable grado de preocupación por la agricultura

247

Tabla 33. Resultados de contrastes de significación entre niveles de la variable impacto de la PAC en la agricultura andaluza

247

Tabla 34. Resultados de contrastes de significación entre niveles de la variable la agricultura recibe demasiado dinero del gobierno

248

Tabla 35. Modelo de regresión logística ordinal sobre “Nivel de importancia de estar informado sobre PAC”

251

Tabla 36. Resultados de contrastes de significación entre niveles de la variable tipo de residencia habitual

252

Tabla 37. Resultados de contrastes de significación entre niveles de la variable grado de preocupación por la agricultura en el modelo “Nivel de importancia de estar informado sobre PAC”

252

Índice de tablas y figuras 355

Tabla 38. Resultados de contrastes de significación entre niveles de la variable nivel de conocimiento de la PAC

253

Tabla 39. Escala Fundamental de Saaty 265

Tabla 40. Percepción social del grado de cumplimiento de la agricultura andaluza con las demandas establecidas

291

Tabla 41. Pesos AHP globales y parciales de los objetivos y subobjetivos considerados 294

Tabla 42. Pesos AHP del bootstrap e intervalos de confianza 295

Tabla 43. Ordenación de preferencias y percepciones de los ciudadanos en relación con las demandas agrarias analizadas

298

Tabla 44. Pesos AHP globales de los objetivos y subobjetivos según lugar habitual de residencia: rural, urbano y metropolitano

302

Tabla 45. Pesos AHP del bootstrapped e intervalos de confianza según lugar habitual de residencia: rural, urbano y metropolitano

303

Tabla II.1. Principales resultados del cuestionario Delphi: Política Sectorial Agraria 355

Tabla II. 2. Principales resultados del cuestionario Delphi: Política de Desarrollo Rural 359

Tabla II. 3. Principales resultados del cuestionario Delphi: Cuestiones Medioambientales 361

Tabla IV. 1. Multicolinealidad entre variables explicativas de modelo “Nivel de conocimiento de la PAC” (probabilidad límite del estadístico χ2).

373

Tabla IV. 2. Coeficientes de correlación o asociación entre variables explicativas del modelo “Nivel de conocimiento de la PAC”.

374

Tabla IV. 3. Coeficientes de correlación o asociación entre variables explicativas y variable dependiente del modelo “Nivel de conocimiento de la PAC”

375

Tabla V. 1. Dependencia entre variables explicativas del modelo “Nivel de importancia de estar informado sobre PAC” (probabilidad límite del estadístico χ2)

379

Tabla V. 2. Coeficientes de correlación o asociación entre variables explicativas del modelo “Nivel de importancia de estar informado sobre PAC”

380

Tabla V. 3. Coeficientes de correlación o asociación entre variables explicativas y variable dependiente del modelo “Nivel de importancia de estar informado sobre PAC”

382

Índice de Figuras

Figura 1. Esquema metodológico general de la investigación 21

Figura 2. Fuentes de financiación antes y después del año 2000 100

Figura 3. Principales factores de demanda de Innovación Institucional Inducida generadores de cambios en la Política Agraria Común 127


Figura 4. Esquema de Análisis de la Política Agraria Común 134

Figura 5. Escala de Nivel de Adecuación y Concordancia General (NACG) de la PAC 136

Figura 6. Objetivos e Instrumentos de la Política Agraria Común en las décadas sesenta y setenta 136

Figura 7. Objetivos e Instrumentos de la Política Agraria Común en los años ochenta 137

Figura 8. Nivel de Adecuación y Concordancia General, años 60 y 70 140

Figura 9. Nivel de Adecuación y Concordancia General, años 80 143

Figura 10. Relación entre los Objetivos e Instrumentos de la PAC en la Reforma de 1992 144

Figura 11. Nivel de Adecuación y Concordancia General de la Reforma de 1992 155

Figura 12. Objetivos e Instrumentos de la Política Agraria Común en la Agenda 2000 157

Figura 13. Nivel de Adecuación y Concordancia General de la Agenda 2000 169

Figura 14. Objetivos e Instrumentos de la Política Agraria Común en la Reforma Intermedia de 2003 170

Figura 15. Nivel de Adecuación y Concordancia General de la Reforma Intermedia de la PAC de 2003 185

Figura 16. Distribución poblacional de los municipios andaluces 216

Figura 17. Estratos por sexo de los entrevistados 220

Figura 18. Estratos por edades de los entrevistados 220

Figura 19. Estratos por nivel de estudios de los entrevistados 220

Figura 20. Situación laboral de los entrevistados 220

Figura 21. Estratos por ingresos totales familiares mensuales de los entrevistados 221

Figura 22. Estratos por ingresos totales mensuales per capita de los entrevistados 221

Figura 23. Posición de la agricultura entre las actividades económicas que se deberían fomentar con más intensidad en Andalucía (%) 222

Figura 24. Grado de preocupación de la sociedad andaluza por su agricultura (%) 228

Figura 25. Temas relacionados con la agricultura que preocupan a la sociedad andaluza (%) 229

Figura 26. Importancia económica, sociocultural y medioambiental de la agricultura para el futuro de Andalucía (%)

229

Figura 27. Cultivos con los que la sociedad relaciona la agricultura andaluza (%) 231

Figura 28. El impacto de la Política Agraria Común en la agricultura andaluza en los últimos 20 años (%) 234

Figura 29. Distribución porcentual de la cantidad monetaria asignada por la sociedad entre las principales partidas presupuestarias de la Unión Europea (%) 236

Índice de tablas y figuras 357

Figura 30. Demandas de política agraria a las que preferiría dedicar una mayor parte del presupuesto comunitario (%) 240

Figura 31. Principales fuentes de conocimiento sobre PAC (%) 242

Figura 32. Nivel de conocimiento sobre PAC (%) 243

Figura 33. Nivel de importancia de estar informado sobre la PAC (%) 248

Figura 34. Ejemplo de jerarquía de decisión básica 264

Figura 35. Prioridades locales en una jerarquía de cuatro niveles 269

Figura 36. Estructura jerárquica del modelo AHP de valoración de lasDemandas Sociales en relación con la agricultura 284

Figura 37. Opinión de los ciudadanos sobre el grado de cumplimiento de la agricultura en relación con las Demandas Económicas (%) 288

Figura 38. Opinión de los ciudadanos sobre el grado de cumplimiento de la agricultura sobre las Demandas Sociales (%) 289

Figura 39. Opinión de los ciudadanos sobre el grado de cumplimiento de la agricultura sobre las Demandas Medioambientales (%) 290

Figura 40. Pesos relativos de los subobjetivos e intervalos de confianza del bootstrap 297

Figura 41. Pesos relativos de los subobjetivos según estrato geográfico 304

SUMMARY OF THE PHD THESIS: SOCIAL DEMAND FOR AGRICULTURE: CONTRAST ABOUT PREFERENCES AND COMMON AGRICULTURAL POLICY

361

1. Abstract

Despite the continuous transformation of the Common Agricultural Policy (CAP) to solve the problems arising from their own implementation and to adapt itself to a reality full of uncertainties, the CAP remains the target of broad controversy and debates. In particular, a discussion is presented concerning the appropriateness both of the goals and of the measures implemented to achieve them, causing a break in many points of its support, including the social one, which is critical to maintain the legitimacy of public policies, and hence their sustainability.

In this context, this research seeks first to analyse the existing controversial rationality between social needs and the goals and measures of the CAP and secondly to identify social knowledge, interest, attitudes, perceptions, and preferences in agriculture and EU’s Common Agricultural Policy in the region of Andalusia (Spain), given the shortage of studies of this nature.

For this purpose, qualitative and quantitative methodologies have been adopted. For the analysis of the above-mentioned rationality, the Induced Institutional Innovation, complemented by a subjective procedure of CAP holistic evaluation, and the Delphi technique, applied to agricultural policy experts nationwide, have been used. The Analytic Hierarchy Process (AHP), a multi-criteria method to make decisions in complex environments, has been used to identify and quantify the main agricultural demands of Andalusian society.

The results show, on the one hand, the advancement of the existing rationality between social necessities and the CAP’s goals and measures, and, on the other hand, the strong social concern about agriculture and lack of knowledge about the CAP. In addition, citizens give similar importance to economic, social, and environmental demands which are addressed by this activity, with heavy priority for the maintenance and creation of employment, the production of safe and high-quality food, and the proper management of water resources for agriculture.

Summary of the PHD thesis: social demand for agriculture: contrast about preferences and Common Agricultural Policy


The results indicate the need for the CAP to respond to the demands from the different social agents, being essential to articulate flexible political procedures that can provide answers faster and more efficiently, given the heterogeneous fluctuations in increasingly global agricultural markets, and above all the need to mitigate the adverse effects from these markets, helping to raise the level of welfare of citizens.

2. Objectives

The basic hypothesis we attempt to contrast herein presents a double dimension: 1) the existence of certain public preferences for goods and services provided by agriculture, comprising productive and non-productive outputs; and 2) the inappropriate incorporation of these social preferences into the current CAP, in spite of the change that has occurred in the philosophy in the European Union’s agricultural policy.

Keeping in mind the basic hypotheses, there are fundamentally three general work objectives:

I. To determine the level of appropriateness and coherence between social needs and CAP objectives and instruments in the 1992 Reform, the Agenda 2000 and the 2003 Intermediate Reform;

II. To estimate the level of knowledge, interest, attitudes and perceptions of Andalusian society in relation to agriculture and to the European Union’s Common Agricultural Policy;

III. To identify and quantify the relative weight attributed by Andalusian society to their main demands in relation to agriculture, and to establish to what extent the objectives of the new CAP adjust to the priorities obtained.

Reaching the previous objectives requires meeting other intermediate or instrumental requirements such as:

1. Performing an historic analysis of the CAP’s evolution, from its creation to its current configuration;

2. Identifying and classifying the main factors of a different nature that have promoted the reforms of the Common Agricultural Policy;

3. Conducting more in-depth study of the nature of the institutional changes that have taken place in the PAC, identifying the main factors of institutional demand;

4. To design a scale of qualitative appraisal regarding the level of appropriateness and coherence of the CAP;

5. To determine, characterise and standardise the socio-demographic features that can demarcate the knowledge, interest, attitudes and


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perceptions expressed in relation to agriculture and to the Common Agricultural Policy;

6. Identifying the main social demands in relation to agriculture;

7. To calculate the relative weight of the different preferences and social demands in relation to agriculture (AHP Methodology).

3. Methodological framework

The objectives laid out in the previous section have been attempted to reach by following certain chronological research phases. These phases are now explained, briefly commenting upon the different techniques, both qualitative and quantitative, used in their development and in each of the corresponding chapters we will provide more detail thereon:

I. Compilation, review and analysis of secondary information on the Com-mon Agricultural Policy. In this phase we collected abundant informa-tion, by means of a systematic reading plan, on the Common Agricultural Policy and on the Rural Development Policy, paying particular atten-tion to factors that have promoted change, especially social demands, and to objectives and political instruments used one each occasion. We performed a description/appraisal analysis, basically using: historic do-cuments, community regulations and directives; WTO proposals, state-ments and agreements; previous studies; specialised journals; statistical data (agricultural, European socioeconomic, socio-demographic statis-tics, etc.), among others. The studies consulted and referred to throug-hout the manuscript appear at the end of the general bibliography.

II. Application of the Theory of Induced Institutional Innovation to the analysis of the main change factors in the CAP. The Theory of Induced Institutional Innovation constituted the theoretical framework adapted as a basis for the identification, classification and analysis of the main factors that have caused institutional changes in the Common Agricultural Policy.

III. Design of a qualitative scale of appraisal of the appropriateness and general coherence among the social perspective, objectives and instruments of the Common Agricultural Policy, know as the General Level of Appropriateness and Coherence (GLAC). We attempted to analyse to what extent the instruments implemented in the different reforms of the Common Agricultural Policy have been suitable with regard to reaching the objectives set out in each of these reforms, and to what degree these objectives have been in consonance with the demands of community society, which in turn should have perceived these. The scale, of a subjective nature, comprises five positions (High, Medium-


High, Medium, Medium-Low and Low), the design of which was based on different combinations of three Degrees of Appropriateness between the social perspectives and the objectives of the Common Agricultural Policy (Highly appropriate, Appropriate and Inappropriate), and the three Degrees of Coherence defined between the objectives and instruments of this policy (Highly coherent, Coherent and Incoherent). This scale is the result of the synthesis from different pertinent literature consulted, which was chosen due to its degree of adaptation and adjustment for the study theme and to the analysis which we pretended to perform. More details about this analysis is provided in Chapter 3.

IV. Obtaining primary information. In order to obtain this kind of information, vital to our research, we performed the following different interviews and discussion groups:

IVa. Experts interviewed. The aim of the survey, applied to a group of 28 experts on the Common Agricultural Policy and on Rural Development by e-mail, was to glean their opinion of the degree of appropriateness for the objectives set out to the social demands in relation to agriculture and rural development, and to establish whether the instruments implemented would enable the objectives to be reached in the 1992 Reform, Agenda 2000 and the 2003 Intermediate Reform of the CAP. The scale used was ordinal comprising five positions, from “-2” (totally disagree) to “2” (totally agree). More information on the Delphi technique, and on the way it is applied, can be seen in Chapter 3.

IVb.Focus Groups. In order to establish the preferences or social demands of the Andalusian population in relation to agriculture, with the aim of subsequently incorporating the most frequently chosen ones into the interview, three Focus Groups or organised discussions were developed. They were consisted of three independent groups of individuals, selected for their different profiles, in three provinces of Andalusia, Cadiz, Seville and Granada (see Chapter 4).

IVc. Interview with Andalusian citizens. The interview was designed and implemented in order to get information about the level of knowledge, interest, attitudes and perceptions of Andalusian society in relation to agriculture and the European Union’s Common Agricultural Policy; and for the identification and appraisal of this society’s principal demands with regard to this economic activity. The sample, stratified according to the number of inhabitants and population density (rural, urban and metropolitan) comprised 409 people, distributed throughout the eight provinces making up the Andalusia Regional Autonomy. For more details on the survey and sampling processes, see Chapter 4.


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V. Analysis of the information obtained. The methods used for treating and analysing the primary information collected in the previous phase are the following:

Va. Delphi Methodology for study of the experts’ opinions in relation to the logic inherent in social demands, objectives and instruments of the Common Agricultural Policy in the 1992 Reform, Agenda 2000 and the 2003 Intermediate Reform. The opinions collected were analysed using the habitual descriptive statistical techniques (percentage of answers, means, mode and standard deviation), and defining, according to three statistical parameters, three expert opinion tendencies (agreement, disagreement and uncertainty) relative to each question. The results obtained also served to contrast the previous analysis performed by means of the level of Appropriateness and General Coherence of the CAP. The complete methodology can be found in the corresponding section of Chapter 3.

Vb. Models of Logistic Regression for analysis of socio-demographic features, of lifestyles and of opinions that jointly influence different questions about the degree of social concern regarding agriculture, society’s knowledge of the CAP and the perceived importance of being informed about this policy. In Chapter 3, each of the models and results are specified.

Vc. AHP Methodology for appraisal of the preferences of Andalusian society in relation to agriculture. Using Saaty’s scale from 1 to 9, the necessary pairwise comparisons were got, performing the common calculations of the AHP models, obtaining the local and synthetic priorities from the three general criteria and the eleven sub-criteria considered in the model (see Chapter 5). Furthermore, we analysed the statistical significance of the differences found between the relative weight and the study of the consistency of the answers by the interviewees.

VI. Drafting of results and conclusions. Having analysed both the primary and secondary information collected, aimed at answering the questions put forward, and using the results obtained from all the previous phases, we extracted and drafted a series of global conclusions.

The programmes used to process the survey data and in the AHP, were Excel XP, SPSS 15.0, Statgraphics 4.0 and Expert Choice 2000.

Figure 1 is a diagram of the principal sources of information, methodologies and the most relevant results aimed at reaching the basic objectives of the research project:


Figure 1. Methodological diagram of the research

Experts interviewed

Secondary information

Historic documents

Community regulations. WTO agreements

Previous studies

Statistical data, etc

Primary information

Information sources Analysis methods

Discussion groups

Citizens interviewed

Analysis of contents

Theory of Induced Institutional Innovation

Qualitative scale:General Level of Appropriateness and Coherence

Delphi Methodology

Statistics

Focus Group

AHP Methodology

Local and synthetic priorities

Descriptive analysesMeans contrast test Logit Models Contingency test


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General objectivesMost relevant expected results

Historic description of CAP evolution

Identification and classification of CAP change factors

Determination of CAP objectives and instruments

Levels of Appropriateness and Coherence

Analysis of logic inherent in the CAP

Identification of main social demands

Calculation of the weight of social preferences for agriculture

Characterisation of socio-demographic features and influence variables in social knowledge and attitudes towards agriculture and CAP

Determining the degree of appropriateness and coherence among social needs, objectives and instruments of the CAP in the 1992 Reforms, Agenda 2000 and 2003 Intermediate Reform

Identifying and appraising Andalusian society’s main demands for agriculture, and contrasting these with the objectives ofthe Common Agricultural Policy

Estimating Andalusian society’s level of knowledge, interest, attitudes and perceptions in relation to agriculture and the EU’s Common Agricultural Policy


4. Conclusions

From the beginning, this Thesis has attempted to answer two interrelated questions: have the European Union decision makers correctly interpreted and integrated the demands of the community’s society in the Common Agricultural Policy (CAP)? And, therefore, is this policy at the service of the citizens?

To this end, three basic objectives, that can be summarised as follows, were set: i) to determine the rationality involved in social needs, CAP’s objectives and instruments; ii) to estimate the Andalusian society’s levels of knowledge, interest, attitudes and perceptions in relation to agriculture and to the CAP; and iii) to identify and prioritise Andalusian citizens’ main demands with regard to agriculture, comparing these with the main aims of the current CAP.

With regard to the rationality involved in the CAP, this policy was created not only as a regulatory framework for the farming sector, but also with a vocation of integrating the European Communities, and constituted the only real common policy. In the eighties and nineties it suffered a serious crisis, mainly due to budget excesses and negative public opinion, to a large extent as the result of continuous food crises. Since the end of the 90s, with the Agenda 2000, an attempt has been made to design and implement a CAP that can respond to citizens’ needs, one they trust and consider necessary in order to enhance their welfare. Thus, the rationality involved in social needs, objectives and instruments of the Common Agricultural Policy, after having a significant deterioration in the 90s, has been gradually increasing, although it is far from being fully appropriate. This is partly due to the fact that this policy is still seriously lacking with regard to flexibility and adaptability to its environment, which hinders incorporation of changes at a rhythm that can enable it to adjust and respond to variations in this changeable context. Among the factors analysed, that most limit this adaptive capacity and that need solving, are the bureaucratic context in which the policy is framed, the complex decision-making processes in agricultural matters and the conflicts of interests between countries and/or between lobbies. These factors, among others (providing suitable income to farmers, changes in social demands, etc.), have been identified as inducing institutional change in the Common Agricultural Policy.

The past and present rationality of the CAP (1992 Reform, Agenda 2000 and 2003 Intermediate Reform) has been difficult to fully validate by means of expert opinions. In this sense, when the Common Agricultural Policy is generally evaluated, the level of uncertainty increases, with multiple and diverging opinions appearing in relation to the functioning of its instruments, its capacity to reach specified objectives and the response of


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these objectives to real society’s demands. Thus, the experts have had a dubitative perspective, especially in relation to the correspondence between social needs and objectives and to the contribution of certain instruments, such as decoupling, to aim different objectives. Nonetheless, the experts have stated, for instance, that the demands of today’s society tend to competitiveness, sustainability and not only productive, but also non-productive goods, and that reach the objectives of the 2003 Intermediate Reform depended upon national application of the instruments (direct aids, conditionality, etc.), with attention paid to the flexibility principle. The higher degree of certainty in experts´ opinions is expressed in the lack of budget assigned to the environment and the rural development.

From the methodological point of view, in the application of the Delphi technique, a high percentage of answers has been found using the e-mail, which is an optimum way of making this type of consultation to experts. Likewise, the uniformity of the results has been confirmed both with and without weighting of the results by self-appraisal of the expert’s degree of knowledge in the different themes studied.

With regard to attitudes, knowledge and perceptions in relation to agriculture and the CAP, the second objective of this research, the information obtained shows that Andalusians associate agriculture with olive crops, which is logical to a certain extent, if we consider that these crops comprise 33% of the useful agricultural area and 16% of the total area of the region. Similarly, Andalusians show concern for agriculture, particularly regarding the quality and prices of products, and in relation to pollution caused by this activity. They also consider that agriculture constitutes economic, socio-cultural and environmental sustenance for future sustainability of the region. However, when this activity is compared with other themes of social interest, such as crime rate, unemployment, education, etc., citizens tend to worry more about the latter aspects. In consequence, the concern and real importance of agriculture for citizens is relative, and above all involves aspects relating to consumption, such as prices and quality, and to environment, such as pollution.

The interviewees state the CAP is to a certain extent responsible for the high prices of agricultural products, although they appreciate its positive influence on the agriculture sector and foodstuffs quality. Jointly, they consider the agriculture sector does not receive excessive amounts of money from the government and that it should be supported by it in the economic sense. They even say that they would designate 27% of the whole EU’s budget to agriculture, above all if this creates employment and cares for the environment. Andalusian society, therefore, does not have a negative view of the Common Agricultural Policy and is willing to financially support agriculture, but at a percentage lower that the one avails for this sector in the 2007-2013 period (between 35% and 32%, approximately).


This refutes the general opinion regarding citizens’ disagreement with government funding of agriculture. It has been confirmed, however, that the citizens believe the CAP is benefited large agricultural holdings, so the distribution of this aid arousing a certain degree of controversy, on being associated with big production units. This opinion continues to state the feeling of inequality in the distribution of aid constitutes a weak link in the attempts to legitimise this policy.

Andalusians’ knowledge of the CAP comes mainly from the general media, and although over half of them have heard of the Common Agricultural Policy, most of them know nothing or very little about it. The men, with only primary education or none at all, living in the region’s inland municipalities and who are little concerned about agriculture or about whether the government assigns too much money to this sector, are the ones least likely to know much in this respect. Moreover, being informed about the CAP does not appear to have much social relevance. In this sense, the typical citizen interested in this subject lives in rural areas, has family members who are farmers or livestock farmers, is concerned about the agriculture and is well informed about the CAP. Despite the fact that Andalusia’s population appears to be concerned about agriculture and believes that this activity will influence the region’s sustainable development in the future, citizens are quite uninterested in the Common Agricultural Policy, and underrate the CAP’s potential to shape an agricultural system that can supply us as consumers whilst helping to enhance our welfare.

In Andalusia, the economic, social and environmental demands on agriculture, analysed in the third objective, are similar importance, with somewhat more priority being given to the environmental ones first, followed by the economic ones. That is to say, Andalusian society’s concept of welfare incorporates the three demands in a similar way, considering both public and private goods and services. In this sense, the results deriving from this Thesis support the change the CAP has undergone since the 90s, with increasing compliance with environmental demands in order to receive direct aid by farmers, and to adhere to programmes of an environmental and/or social nature. Specifically, in relation to agriculture, citizens make the following demands, in this order of importance, maintained and created employment, maintained waters quality and improvement water resources management, production of healthy, safe and quality foodstuffs, and the production of foodstuffs at reasonable prices. The latter two demands, prioritised by citizens, coincide with both above mentioned themes which, in relation to agriculture, are of concern to society. Likewise, citizens have given priority to aspects that affect them more directly, either because they are concerned as consumers or because they fall within their general interests.


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Prioritisation of these demands is coherent with the economic characteristics of the region, as Andalusia currently presents a very high unemployment rate, 14% (INE, 2008), and the agriculture sector provides employment to approximately 8% of the active population, unemployment being one of society’s most usual concerns. Furthermore, the region presents recurring cycles of drought, and there are TV and radio campaigns for careful water use. The recently created Andalusia Water Agency is developing the initial draft of the Andalusian Water Agreement for farmers, aimed at promoting suitable and responsible use, and a fee for the use of underground water resources is being considered for the first time in Spain. This corroborates the existing concern in the area in relation to water resources and the irregularity and scarcity thereof. With regard to the importance of producing healthy, quality foodstuffs and at reasonable prices, from the consumers’ point of view they are both coherent and frequently formulated demands, the latter fact coinciding with one of the original objectives of the Treaty of Rome. It should be pointed out that in today’s society, with its post-materialistic features of which quality of life is a priority, concern for health and image and, deriving from these, for healthy eating habits, increases with economic development and levels of wellbeing, the situation of the markets allowing mass and heterogeneous supply with regard to quantity and quality of foodstuffs. Affordability in prices of these products takes on greater importance in the region, given the per capita income, which is clearly lower than the national level.

Comparing the demands identified with citizens’ perception of the degree of compliance by the agriculture sector, it would appear that these demands have not been met, as the citizens consider that the sector does not create employment, maintain the quality of waters, improve water resource management or provide affordable products for the consumer; a favourable opinion is only perceived with regard to the production of healthy and safe quality foodstuffs.

In relation to the demands detected and the objectives of the Common Agricultural Policy, today the latter are basically associated with competitiveness and with the market orientation of agricultural production, maintenance of income from agriculture, hygiene and safety of foodstuffs, animal wellbeing, environmental sustainability, maintenance of traditional agricultural systems and promotion of rural development. Throughout the analysis of the CAP, it has been seen that when the proposal for this policy is implemented, these objectives do not take on the same degree of importance. In this sense, the specific objectives relating to competitiveness, modernisation of the agriculture sector, etc., are not considered by the citizens as part of their demands from agriculture, although these are still given greater economic relevance in the CAP. The demands relating to


the safety and quality of agricultural products appear as a transversal/mainstream element which is integrated into all community policies. In the CAP, quality is promoted, particularly since 1992, with aid basically coming from the Rural Development Policy (RDP), which, paradoxically, does not avail of such substantial funds as the Market Policy. The objective of maintaining traditional agricultural systems supports the sustenance of the social tissue, in order to preferentially conserve employment in the agriculture sector, but measures to this end are also somewhat more secondary and receive less funding than those aimed at the market. Moreover, community authorities continue to exacerbate the problem of uneven distribution of aid, favouring large holdings, the management of which is usually based exclusively on economy and profitability. Environment has become progressively important in the specific objectives and measures of the CAP, but there are still shortcomings with regard to scope and funding.

In short, the Common Agricultural Policy implemented in the European Communities does not as yet contain or correctly integrate the demands by community society in relation to agriculture, and there is a need to improve the social view of how this activity is conducted. Consequently, the CAP is not yet at the service of citizens.

In order to partially attenuate the deficiencies encountered, community authorities should perform an integral diagnosis of social preferences relating to agriculture, in order to identify and subsequently quantify the different real segments of citizen demands in relation to agriculture in the XXI century. Objectives and optimum instruments should also be planned and designed, in order to suitably adjust the CAP and the RDP to the social expectations identified, providing both policies with a certain degree of stability and certainty, as they have been subjected in recent years to different changes and fluctuations.

In the design and/or incorporation of new instruments, we should highlight the need for greater amounts of direct payments or to establish a system of regressive payments according to the number of hectares; to assign a minimum payment to smallholdings; to establish higher and more progressive modulation according to the total amount of subsidies received; to link aid to social parameters such as the employment factor, reinforcing and prioritising the creation and maintenance of quality employment; to increase and consolidate resources for agro-environmental programmes and to promote product quality. Specifically, for the design of agro-environmental and social programmes, there is a need to consider the regional component of these demands, and we recommend that the EU proposes flexible regulations enabling stricter and more demanding measures to be applied in environmental or social aspects that the member country, or even the region, considers to be vital to its ecosystems.


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It should be mentioned that this study presents a series of limiting factors, among which we can highlight the qualitative nature of the CAP’s rationality analysis; the impossibility of working with bigger sample sizes; the difficulty involved in extrapolating the results obtained to areas with different social and agricultural characteristics; the non-confrontation of the social demands identified with the possible agricultural offer; the lack of information in society regarding this complex issue; the lack of inclusion of alternatives or consideration of interdependences within the analytic hierarchy process of multi-criteria evaluation methods; and, lastly, some fundamental questions: what society and what territorial level could be considered to be suitable and efficient – the community as a whole, the community divided into member countries, into regions, etc.? And what importance would be assigned to the demands of each society? According to the wealth generated by its country, budget contributions, number of inhabitants, etc.?

Among future lines of research aimed at minimising the above mentioned limitations, we could propose a general model for measuring, for example, the efficiency of the CAP with regard to reaching specific objectives, as has been done in Austria (Salhofer et al., 2005), comparing the net cost and the net social benefit between two scenarios, one with government intervention and another without.

A second line would involve economically appraising, from a social perspective, non-commercial functions generated by a given agricultural system and subsequently quantifying the society’s maximum willingness to pay for these functions. These “prices” could help to determine the amount of the subsidies and contribute to optimum policy design.

By means of the Analytic Hierarchy Process, different alternatives of characteristic agricultural systems in Andalusia could be incorporated and analysed, in order to determine which type of system best meets the demands identified and to identify optimum agricultural policy instruments aimed at meeting these demands. Likewise, using the Analytic Network Process (ANP), we could consider the correlations between objectives and sub-objectives (general and specific demands) defined hierarchically.

It would be interesting to conduct a study aimed at the production sector, analysing its willingness to meets the social demands identified, along with the amount of compensation involved. Studies of the stability in time of the attitudes and perceptions of the population in relation to what this demands from the agriculture sector would also be recommendable.

Finally, there is a pressing need to redesign not only the instruments of the CAP, in order to reach objectives that are more coherent with the demands


of society and of the sector, but also the actual decision-taking systems of the EU and of its complex institutions, in order to make agricultural policy a dynamic and flexible means of responding rapidly to the heterogeneous fluctuations deriving from the markets and from the international situation. Thus, costly resources assigned to reaching objectives would be more efficient and would converge in time with the problems, needs and shortcomings to be dealt with, avoiding the endogenous and serious difficulties arising from the lack of general interest and from the national interests in the adoption of the Common Agricultural Policy’s reforms. Information, aimed at a better understanding of this policy by citizens, is therefore vital to the legitimacy process, involving society as a real pillar of its philosophy.

The future CAP, based upon transparency and equality, should aim at sustaining agricultural systems, and ensure balanced provision of commercial and non-commercial goods and services, meeting the production and quality requirements of the markets, along with citizens’ environmental and social demands in relation to this policy at different points in time.

LA DEMANDA SOCIAL POR LA AGRICULTURA - Junta de Andalucía · la demanda social por la agricultura:...

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