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La descentralización del Estado y su relación con el desarrollo local y la democracia: una visión teórica en clave latinoamericana aplicada al caso de Guatemala
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La descentralización del Estado y su relación con el desarrollo local y la democracia: una visión teórica en clave latinoamericana aplicada al caso de
Guatemala
ÍNDICE CAPÍTULO I .................................................................................................................. 1
INTRODUCCIÓN .......................................................................................................... 1
CAPÍTULO II ................................................................................................................. 6
1. La descentralización del Estado y su relación con el desarrollo local y la
democracia: una visión teórica en clave latinoamericana aplicada al caso de
Guatemala ................................................................................................................. 6
1.1. Definición del Estado ................................................................................... 6
1.2. Definición de descentralización .................................................................... 7
1.3. Objetivos de la descentralización ................................................................. 8
1.4. Ventajas y desventajas de la descentralización ........................................ 11
2. Participación ciudadana y descentralización .................................................... 13
3. Desarrollo Local y Descentralización ................................................................ 14
3.1. Importancia de la descentralización para el desarrollo .............................. 15
4. Tendencias y modelos de la descentralización en América Latina .................. 17
4.1. Modelos de la descentralización en América Latina .................................. 18
5. Entidades Autónomas, Subnacionales, Ciudades Libres o Modelo, como caso
aplicado de descentralización ................................................................................. 20
5.1. Definición de Free Cities o Ciudades Libres .............................................. 20
5.2. Diferencia entre las chartes cities y free cities ........................................... 20
5.3. Antecedentes de las ciudades libres ......................................................... 20
5.4. Modalidades de las ciudades libres ........................................................... 20
5.5. Caso de la república de Honduras y las regiones especiales de desarrollo
-RED- 20
5.6. Representación de los órganos de gobierno de las regiones especiales de
desarrollo ............................................................................................................. 20
5.7. Zonas Especiales de Desarrollo Sustentable -ZEDES- ............................. 20
6. Marco legal del proceso de descentralización en Guatemala .......................... 20
7. Situación de la descentralización en Guatemala .............................................. 20
CAPÍTULO III .............................................................................................................. 20
CONCLUSIONES .................................................................................................... 20
BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................................... 21
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CAPÍTULO I INTRODUCCIÓN
El objetivo de este trabajo ha sido recopilar información sobre la forma de Gobierno
central y Municipal en Guatemala, con el propósito de establecer la relación de la
descentralización con el crecimiento económico y democrático este último visto como
el fortalecimiento del poder local, la participación ciudadana y la auditoría social,
conocer sobre los procesos de transferencia de poder económico, político y
administrativo, desde el nivel central a gobiernos locales.
Este estudio es de carácter documental; se consultaron diferentes textos sobre el tema
de descentralización del Estado y su relación con el desarrollo económico y
democrático en los países, particularmente en el caso de Guatemala.
Como producto de la lectura, análisis y síntesis de la información se pretende
presentar elementos analíticos que puedan impulsar el Estado en los municipios de
Guatemala, tal como previsión social, organización del trabajo y principalmente el
suministro de bienes públicos. Con este conocimiento contrarrestar las consecuencias
desastrosas que hasta el año 2015 ha ocasionado el intervencionismo estatal en las
decisiones locales.
Dentro de la defensa de la autonomía de los municipios debe prevalecer la noción de
lo que es libertad como una noción imperativa, según Hayek libertad “es el estado en
virtud del cual un hombre no se haya sujeto a la coacción derivada de la voluntad
arbitraria de otro o de otros.
El marco teórico se enfoca en la descentralización vista desde dos ángulos: el
económico como un proceso de formación de la voluntad general, que esa voluntad
sea la esencia de la realización del orden económico y en el progreso de todo el país.
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El Estado en Guatemala con su sistema de gobierno se justifica por el poder que tiene
la coacción arbitraria en la asignación eficiente de los recursos y la provisión de bienes
como factores de promoción del desarrollo económico, el político-administrativo con
énfasis en traslado de competencias y la implantación de mecanismos que restringen
la participación ciudadana.
Dentro de las democracias modernas Guatemala, ha elegido un camino que conduce
con toda probabilidad del dominio ilimitado de las mayorías, esto conlleva a la
ausencia de la libertad de los ciudadanos para elegir el mejor camino hacia la
prosperidad.
Lo anterior da lugar al surgimiento de distintos focos de conflictividad actualmente
observables en Guatemala tiene, entre otras causas la percepción que hacen de la
justicia distributiva que incrementa la desatención por parte del Estado a la diversidad
de grupos sociales que, exigen se les provea servicios.
Se observa que el Estado en conjunto o individualizado por los poderes que la
conforman hacen una obra de acuerdo a la percepción que tienen del concepto justicia
distributiva, que en lugar de mejorar el nivel de vida del ciudadano, aumenta la
desatención en todos los ámbitos y principalmente, en salud, educación y seguridad.
Como parte de esta justicia distributiva en 2014 el Congreso de la República de
Guatemala dio vida a cuatro municipios nuevos atendiendo las solicitudes de las
aldeas, lo cual les representa acceso a recursos económicos provenientes del situado
constitucional, una parte del impuesto al valor agregado -IVA- y la distribución de
combustibles. En todos los casos, los promotores insisten en que las autoridades de
los municipios a los cuales han pertenecido no les brindan los servicios ni la atención
que requieren.
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Los municipios creados fueron La Blanca, en el departamento de San Marcos,
mediante el Decreto 1-2014 el 23 de enero de 2014; poco después, el 28 de enero de
2014, por medio del Decreto 2-2014 fue creado el municipio de San Jorge, en el
departamento de Zacapa, y que se separó de la cabecera departamental; El Chal, en
el departamento de Petén, fue desmembrado de Dolores el cuatro de febrero del 2014,
por medio del Decreto 5-2014; y San José La Máquina, en el departamento de
Suchitepéquez, se separó de Cuyotenango el 12 de febrero del 2014 por medio del
Decreto 7-2014. Los municipios en que se divide Guatemala suman ahora 338 en
total.
A la fecha, de acuerdo al versión de Sas (2014) en un reportaje de un diario, hay en el
Congreso de la República otras solicitudes para crear nuevos municipios, entre ellos
Sipacate, para separarse de La Gomera en el departamento de Escuintla; San Vicente
Buenabaj, en el departamento de Totonicapán y hasta hoy parte del municipio de
Momostenango; la aldea Cerinal, en el departamento de Santa Rosa, desea separarse
de Barberena.
Así mismo Toquián Grande, en San Marcos, busca desligarse de Tajumulco; Petatán,
en el departamento de Huehuetenango, desea dejar de ser parte de Concepción
Huista y San Benito, en el departamento de Alta Verapaz, busca desligarse de Cobán.
De allí la importancia de analizar el impacto que tiene la tendencia observada de
seguir fragmentado el país con los mismos objetivos que no alcanzan elevar el nivel
de vida de los habitantes.
La tendencia de promover estas divisiones más bien busca administrar el dinero
enviado al poder local de las municipales y disponer al criterio de estos para la
ejecución de las obras que realmente se necesitan.
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En las actuales circunstancias del país, puede ser también además de los intereses
económicos, políticos e incluso del dominio del crimen organizado por la ubicación
estratégica de en el territorio nacional.
Dentro de este análisis, cabe preguntar si la creación de municipios ha sido un factor
promotor de más inversión, mejores empleos e ingresos para sus habitantes o los hará
más dependientes de los recursos transferidos desde el gobierno central.
De igual forma cuales son las mejoras en los aspectos como la participación
ciudadana en la verificación de los cambios del municipio y cuanto ha cambiado el
nivel de vida de los ciudadanos.
Por ejemplo, el municipio de La Blanca cuenta con una importante estructura
productiva, mercado de trabajo, capacidad empresarial, infraestructura, recursos
naturales, todo lo cual fue planteado como argumentos para separarse del municipio
de Ocós. Pero también es probable que existan otros intereses, políticos y otros
intereses ajenos al desarrollo de los pueblos y sus habitantes.
Asimismo, según el reportaje de Sic (2014) los pobladores de San José La Máquina
plantearon que buscaban crear infraestructura básica para atender las necesidades de
sus habitantes tales como drenajes e introducción de agua potable, al igual que
hacerles más fácil ciertos trámites públicos en entidades como el Registro Nacional de
las Personas -RENAP-, la Policía Nacional Civil -PNC-, el Tribunal Supremo Electoral
-TSE- y el Sistema Judicial.
La creación de municipios debe ser analizada no sólo como un hecho aislado producto
de factores estrictamente locales sino como expresión de dinámicas sociales,
económicas, políticas y culturales, existentes en diversas zonas del país y que no
logran expresarse por medio de la institucionalidad existente.
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Es necesario el conocimiento de nuevas formas de descentralización que han
obtenido buenos resultados que los obtenidos en los nuevos municipios de
Guatemala.
Todo lo contrario de los fines de la descentralización o mejor dicho división territorial
de Guatemala, es importante fijarse en el caso de las Ciudades Libres en Honduras,
estas son enclaves que buscan impulsar el desarrollo económico, político social de
una región, estas son ciudades piloto donde pueden existir una infinidad de
estructuras legales y gubernamentales que se adapten a países como Honduras y
Guatemala, que es completamente distinto al pensamiento de descentralización
predominante en Guatemala que busca únicamente administrar recursos que el
Estado a través de las leyes, que les asigna a los gobiernos municipales, además del
dominio territorial.
Las Free Sities buscan plantear una alternativa a las actuales instituciones del Estado
y dar a los habitantes el poder de elegir y gobernarse de acuerdo a las necesidades
reales del individuo y de todo el grupo.
El objeto de estudio de la presente tesina está enfocado en la descentralización
política y territorial como un factor que puede promover el desarrollo local e incentivo
de mejores prácticas democráticas, también a la luz de experiencias en otros países
latinoamericanos donde también existe dicha tendencia y siguiendo los patrones de
una ciudad libre.
La descentralización vista de esta forma como un desarrollo de la democracia que es
contrario al gobierno autoritario, donde este último considera conveniente que tan solo
sea aceptable lo que apruebe la mayoría, pero que ésta acepte el principio “la voluntad
de la mayoría determina no solo lo que es ley, sino lo que es buena ley.
CAPÍTULO II
1. La descentralización del Estado y su relación con el desarrollo local y la democracia: una visión teórica en clave latinoamericana aplicada al caso de Guatemala
Las funciones básicas del Estado son la protección del derecho ade la propiedad, el mantenimiento de
la paz, y la aplicación de la justicia, todo esto respetando el ámbito de la libertad.
En el marco guatemalteco existen políticos que tienen el poder de crear leyes bajo la premisa que el
Estado debe expandir sus funciones, sin embargo es de mayor importancia respetar las funciones
básicas que le competen a que se extienda a atender otras que consideren prioritarias a expensas de
disminuir su función principal de proveer las condiciones libertad de los individuos.
1.1. Definición del Estado
Se incluye la definición del Estado, por la relación con tema central.
De acuerdo a la enciclopedia virtual, Wikipedia (2015) el concepto de “El Estado”, debe
entenderse como, “un concepto político que se refiere a una forma de organización
social, económica, política soberana y coercitiva, formada por un conjunto de
instituciones, que tienen el poder de regular la vida comunitaria nacional,
generalmente sólo en un territorio determinado o territorio nacional”… que cuenta
además con el reconocimiento por parte de la comunidad internacional como sujeto
de Derecho internacional.
Max Weber (1979), definió ael Estado moderno como una "asociación de dominación
con carácter institucional que ha tratado, con éxito, de monopolizar dentro de un
territorio la violencia física legítima como medio de dominación y que, con este fin, ha
reunido todos los medios materiales en manos de sus dirigentes y ha expropiado a
todos los seres humanos que antes disponían de ellos por derecho propio,
sustituyéndolos con sus propias jerarquías supremas”.
Es por esto que el Estado, en la mayoría de casos, se inclinará por la opresión y
relegar la libertad, e intentando convencer a los ciudadanos por distintos medios con
el argumento de que mientras menor libertad tiene el individuo mayor es el bien
común.
Pero, al contrario, los procesos de descentralización se originan en la creciente necesidad de transferir competencias y recursos a los niveles sub-‐nacionales de gobierno a fin de aumentar la libertad de los ciudadanos de decidir su destino. La relación de la libertad política y los procesos de descentralización se encuentra en que los niveles inferiores de gobierno tienen mayor pertinencia al diseñar las políticas, desarrollar proyectos y prestar servicios de acuerdo a las preferencias de la población, dándole al individuo mayor libertad de decisión en su entorno local. De acuerdo a Luis Enrique Pérez (1995), la libertad política debe comprenderse como la libertad que tienen los ciudadanos para participar activamente en la organización del Estado, para que sea más beneficiosa para el bien común. La libertad política tiende a verse disminuida precisamente porque quienes ejercen el poder en los Estados tienen mayor poder que el dado por la sociedad mientras que quienes tienen ese poder pretenden incrementarlo como sea posible y en detrimento de una mayor libertad de los ciudadanos. Uno de los mejores y más apreciados productos de la libertad es precisamente la división de poderes del Estado,
Definición de descentralización Según Duran (2008) Los gobiernos centrales, en países desarrollados y en vías de desarrollo, han iniciado en los últimos 30 años procesos de descentralización de sus responsabilidades políticas, fiscales y administrativas hacia los estados subnacionales y organizaciones del sector privado y el social. De acuerdo a Litvack, (1998) la descentralización ha provocado mucho interés en los círculos académicos por su carácter global, que incluye aspectos como establecer la relación entre el desarrollo fiscal y el desarrollo financiero; la estabilidad macroeconómica y el alivio a la pobreza, la red de protección social; la capacidad institucional, la corrupción y la gobernabilidad; la inversión en infraestructura y la provisión de servicios sociales. En Centroamérica, por ejemplo, la ley guatemalteca define la descentralización como “el proceso mediante el cual se transfiere desde el Organismo Ejecutivo a las municipalidades y demás instituciones del Estado, y a las comunidades organizadas legalmente, con participación de las municipalidades, el poder de decisión, la titularidad de la competencia, las funciones, los recursos de financiamiento para la aplicación de las políticas públicas nacionales, a través de la implementación de políticas públicas nacionales, a través de la implementación de políticas municipales y locales en el marco de la más amplia participación de los ciudadanos, en la administración pública, priorización y ejecución de obras, organización y prestación de servicios públicos, así como el ejercicio del control social sobre la gestión gubernamental y el uso de los recursos del Estado”.
La descentralización de acuerdo a Palma (1989), ha sido definida como la delegación del poder del control a los niveles inferiores en las organizaciones. Un concepto más estrecho de descentralización le reduce a la sola transferencia de competencias a órganos electos y que se le denomina desconcentración. Para el Banco Mundial (2000), la descentralización significa “el creciente deseo de la gente por un mayor poder del sub-‐gobierno, el cual se manifiesta en la aserción de las identidades regionales y empuja a los gobiernos nacionales a alcanzar abajo a las regiones y ciudades como la mejor manera para administrar cambios que afectan la política doméstica y los patrones de crecimiento.” La descentralización, para Chinchilla Cifuentes (2003) “es un proceso que consiste en: a) el traspaso paulatino de competencias, potestades y atribuciones del Gobierno Central al nivel local de la administración pública, casi siempre las municipalidades; b) la redistribución del poder político en una sociedad, de tal forma que la población resuelva sus problemas y genere su desarrollo desde las localidades.” Alonso (2000) define la descentralización, como “instrumento de una política de modernización del Estado ha de llevar en su interior medidas para la construcción de un nuevo modelo de desarrollo, capaz de dotar al gobierno de la capacidad para el cumplimiento de sus funciones, una visión bien fundada del rol del estado en el nuevo modelo de desarrollo que nos permite disponer de criterios normativos acerca de que falta y de lo que sobra en el Estado”.
Objetivos de la descentralización La descentralización según Trujillo (2006), es necesaria para el diseño y ejecución de políticas públicas eficaces. Esto por la cercanía al ciudadano y sus problemas. Los elementos de los procesos descentralizadores son importantes en cualquier nación, pero indispensables en una, como la guatemalteca, con diversidad lingüística, étnica, cultura, educativa y de desarrollo. Así también de acuerdo a Mattos (1990) la descentralización tiene como objetivo aumentar el poder, la autonomía de la decisión y el control de los recursos, las responsabilidades y las competencias de las colectividades locales, en detrimento del poder de los órganos del gobierno central. Un aspecto importante a considerar son los verdaderos alcances de la descentralización. Entre estos alcances, la descentralización promueve el crecimiento económico y el desarrollo social de las localidades, aumentar la participación ciudadana y democratizar los procesos políticos y sociales. Los procesos de descentralización están ligados a distintas expectativas y pueden servir de instrumento para alcanzar diferentes objetivos, principalmente fomentar procesos que favorezcan una colaboración constructiva y dinámica entre el Estado, el sector privado y la sociedad, así como entre las fuerzas políticas y las autoridades del Estado central y las de las entidades descentralizadas, Benique (s.f.), indica los objetivos de los procesos de descentralización.
Objetivos Generales • Que cada gobierno regional y local decida sobre sus recursos. • Que los trabajos realizados por diferentes sectores (agricultura, salud, educación, etc.) se
complementen a los objetivos de desarrollo de la región y la localidad. • Participación de la sociedad, opinando, auditando la administración pública. • Integración entre el Estado y la sociedad, que los ciudadanos participen en la toma de decisiones
sobre la marcha de los asuntos públicos. Objetivos políticos • Eficiencia del Estado, mediante la distribución ordenada de las competencias públicas. • Representación política y de intermediación hacia los órganos de gobierno nacional, regional y
local, constituidos por elección democrática. • Participación y fiscalización de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos de cada región
y localidad. Objetivos económicos • Desarrollo económico auto sostenible y de la competitividad de las diferentes regiones y
localidades. • Cobertura y abastecimiento de servicios sociales básicos en todo el territorio nacional. • Disposición de la infraestructura económica y social necesaria para promover la inversión en las
diferentes circunscripciones del país. • Redistribución equitativa de los recursos del Estado. • Potenciación del financiamiento regional y local. Objetivos sociales • Educación y capacitación orientadas a forjar un capital humano, la competitividad nacional e
internacional. • Participación ciudadana en todas sus formas de organización y control social. • Incorporar la participación de las comunidades campesinas y nativas, reconociendo la
interculturalidad y superando toda clase de exclusión y discriminación. • Promover el desarrollo humano y la mejora progresiva y sostenida de las condiciones de vida de
la población para la superación de la pobreza. Objetivos administrativos • Modernización y eficiencia de los procesos y sistemas de administración que aseguren la
adecuada provisión de los servicios públicos.
• Simplificación de trámites en las dependencias públicas nacionales, regionales y locales. • Asignación de competencias que evite la innecesaria duplicidad de funciones y recursos, y la
duplicidad de responsabilidades en la prestación de servicios. Objetivos a nivel ambiental • Ordenamiento territorial y del entorno ambiental, desde los enfoques de la sostenibilidad del
desarrollo. • Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental. • Coordinación y concertación interinstitucional y participación ciudadana en todos los niveles del
Sistema de Gestión Ambiental. De acuerdo a Rapold (2001) entre otros objetivos y motivaciones de la descentralización se pueden distinguir tres ejes de objetivos que, en parte, se entrecruzan e influyen mutuamente: Mejoramiento de las relaciones entre el Estado y la población • Mayor legitimidad política del Estado, también del Estado central. • Mayor participación (democrática) de la población local, de las minorías y de la mujer en los
procesos de formación de la opinión política. • Mejor integración de la mujer y de los grupos marginados. • Más control ejercido sobre el poder mediante la repartición del poder político entre los diferentes
actores. • Fortalecimiento de una sociedad estructurada de manera descentralizada, que pueda
desempeñar mejor su rol de contrapoder a nivel local. Mejoramiento de la eficacia de los servicios del Estado Las tareas del Estado se ejecutan en el nivel más apropiado para ello. Conforme al principio de la subsidiaridad, las tareas que requieran pertinencia, es decir la participación local debe ser ejecutada por autoridades locales. Los servicios de interés público los prestan actores del sector público o del sector privado, dependiendo de cuál de ellos es el más apto para realizarlos en el contexto local. Utilización más eficaz de los recursos gracias a una mayor transparencia y a una clara repartición de las responsabilidades, así como a la obligación de rendir cuentas y servicios más adaptados a las necesidades. Fomento del desarrollo local • Más programas y proyectos de desarrollo adaptados al contexto. • Mayor explotación del potencial de desarrollo local.
• Más competencia y más capacidades a nivel local. En consecuencia con los objetivos enumerados anteriormente y de acuerdo a Hayek (2008) “los procesos de descentralización han sido patrocinados, generalmente, por quienes se preocupan principalmente de la libertad del individuo. Hay razones de peso para sostener que, siempre que la prestación de ciertos servicios no pueda confiarse a la iniciativa privada y, por tanto, se precise cierta clase de acción colectiva, la actuación de las autoridades locales constituye generalmente la mejor solución, pues se tienen muchas de las ventajas de la empresa privada y pocos de los peligros que comporta la acción coactiva del gobierno”. Esto contrario a quienes propugnan por una mayor concentración de poderes, los cuales se caracterizan por ser partidarios del aumento del poder estatal; ante lo cual sigue afirmando Hayek (2008), “La competencia entre autoridades locales o entre unidades mayores dentro de un área donde existe libertad de movimiento proporciona en gran medida la oportunidad de experimentar métodos alternativos que aseguran la mayor parte de las ventajas del libre desarrollo”.
Ventajas y desventajas de la descentralización La descentralización presenta ventajas y desventajas; por lo tanto, su discusión no puede plantearse en términos de bueno o malo. La descentralización es útil en el logro de ciertos objetivos y no lo es para la consecución de otros. De esta manera se debe tomar lo útil e incorporarlo al sistema de la administración de recursos del Estado, para que éste sea más eficiente. Se considera la descentralización como una forma de aumentar la participación democrática de la población en la solución de sus problemas más cercanos y mecanismo útil para racionalizar la gestión pública. De acuerdo a Herrera (2003) La descentralización apunta a mejorar la gobernabilidad y el desarrollo local, el alivio y reducción de la pobreza. En cuanto a ventajas, la principal se encuentra en el ámbito de la función asignación que debe llevar a cabo un gobierno. Particularmente se concentra en los denominados bienes públicos locales, puesto que el gobierno descentralizado tiene la capacidad de entregar los niveles de bienes públicos más de acuerdo con las preferencias de los ciudadanos de cada localidad. Esto contribuye a mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos. Segundo, dado que la gran ventaja de la descentralización recae en la asignación de recursos para la provisión de bienes públicos locales, esto permite la aplicación del principio del beneficio como un criterio equitativo y eficiente para obtener el financiamiento de este gasto público. Este principio de cobro o de tarificación de bienes es el que se aplica en el caso en que se emplea al mercado como un instrumento de asignación de recursos y será examinado más adelante. Dentro de las desventajas se debe hacer énfasis en los obstáculos y riesgos implícitos en la descentralización.:
• la descentralización es un concepto usado con poca precisión en el debate político, sin mayor reflexión sobre sus implicancias políticas y técnicas para el conjunto de la función pública, por lo que se carece de un consenso político.
• El riesgo de ver la participación de la comunidad como una sumatoria de micro unidades sociales
(familias y formas de grupos primarios). La limitación de la participación en la determinación de políticas.
• El peligro del ejercicio privado del poder municipal con procedimientos clientelares entre
autoridades locales y población y entre niveles de gobierno caracterizados como formas patrimoniales de ejercicio del poder que acaba por debilitar los aspectos democratizantes de la descentralización.
• Las garantías de democracia del gobierno local no se encuentran inscritas en la Constitución, de
tal forma que la relación entre democracia y descentralización de la gestión municipal radica en la suerte de los resultados electorales.
• No se observa en general la elaboración de propuestas específicas de gestión municipal por parte
de los partidos políticos. • La precariedad de las respuestas que en buena medida dan los municipios respecto a las
posibilidades que ofrecen sus competencias y funciones, especialmente en lo referido a la satisfacción de las demandas de los sectores de más bajos ingresos.
• Las principales atribuciones municipales, están relacionadas a la producción y gestión de la
ciudad. El ámbito rural está por lo general más allá de sus competencias. Otras desventajas o limitaciones de la descentralización, según Yañez (1991) son las siguientes: “La descentralización podría entrar en conflicto en la asignación de recursos ante la presencia de economías de escala importantes en la producción y provisión de ciertos bienes públicos. Las economías de escala implican la posibilidad de reducir los costos promedios de producción: en la medida que se incrementa el tamaño o la escala de producción, su aprovechamiento contribuye al logro de una asignación eficiente de recursos. Para hacer uso de dichas economías de escala las decisiones deben tomarse de manera más centralizada. A modo de ejemplo puede señalarse que existen apreciables economías de escala en la administración del sistema tributario (recaudación y fiscalización).” La descentralización mantiene un cierto nivel de conflicto con la redistribución de los ingresos y con la estabilización de la economía. Esto es producto de que las políticas locales para alcanzar estos objetivos presentan el problema de la filtración de sus efectos fuera de sus fronteras, diluyéndose los
aspectos positivos e incrementándose los negativos. En resumen, en la práctica debe darse un compromiso entre la aplicación de la descentralización y la centralización en las finanzas públicas. La solución no es una cuestión que vaya por cualquiera de los dos extremos, sino más bien por una combinación de ambas. “ Adicionalmente en relación a lo indicado por Yañez, puede agregarse que las municipalidades dependen altamente de recursos transferidos del gobierno central y cada vez en montos mayores, esto por la escasez de ingresos propios de origen tributario, lo que se traduce a que los procesos de descentralización no deben reforzar únicamente la transferencia de recursos sino la libertad de los poderes municipales en decidir en cuanto a desarrollar actividades productivas para obtener mayores ingreso.
Participación ciudadana y descentralización Generalmente los procesos de descentralización se asocian a conceptos de participación y se debe reconocer que en un sistema descentralizado el individuo puede ejercer la facultad de disponer del máximo de poder de decisión en aquellas materias que localmente le afectan. Existe una relación cercana entre descentralización y democratización. La primera está íntimamente conectada a los procesos de democratización y en muchos casos se puede considerar como un tipo de democratización. La perspectiva democrática tiene que considerarse central en el discurso de las relaciones entre Estado y sociedad, incluso en la discusión sobre la descentralización, ya que el problema nuclear es encontrar un balance entre ambos, en un contexto democrático. Según Finot (2001), la descentralización por sí misma no es suficiente como instrumento de democratización pero para mejorar la eficiencia de los servicios ofrecidos por el aparato estatal. Además afirma que la participación se refiere siempre a organizaciones. Es política si se hace efectiva en o hacia organizaciones políticas (incluidas, por supuesto, las estatales); social, si se practica en y a través de organizaciones sociales, y económica si se refiere al proceso de producción de bienes privados. La participación ciudadana se refiere a las soluciones cooperativas y por tanto comprende la participación política y la social”. La participación ciudadana debe aceptarse como el involucramiento de las personas en la provisión de soluciones productivas, además como medio indispensable para la eficiencia: la participación en las decisiones sobre qué bienes locales, cuánto de cada uno de ellos y con qué aportes ciudadanos proveerlos. Por lo anterior es importante menciona que en la democracia es fundamental la idea de la interacción participativa de los seres humanos, otorgándole derechos colectivos vistos como la decisión de gobierno, decisión sobre bienes públicos, etc.; sin embargo, esto no debe dar lugar a menoscabar bajo ninguna circunstancia los derechos individuales adquiridos en el ámbito estatal ya que
constituyen legítimos valores universales. En otras palabras, la participación ciudadana o cualquier forma de identidad colectiva local debe dar fortalecer la libertad e identidad humana individual.
Desarrollo Local y Descentralización Para Vargas Hernández (2006), “la lógica de la descentralización es la regionalización de la política pública. La delimitación de los espacios territoriales que son considerados como regiones en las cuales se formulan e implementan las políticas públicas. El énfasis en el control local que promueve la descentralización se centra en la toma de decisiones por los mismos individuos que tienen el derecho para definir su propio proyecto de desarrollo. Con las reformas al aparato burocrático del Estado se queda con menos instancias de relación directa con la ciudadanía, las cuales se transfieren a los niveles de gobiernos locales mediante procesos de descentralización que tienen en común denominador el fortalecimiento de instituciones de gobierno que están más cerca de los ciudadanos para cerrar la brecha entre los procesos de formulación, implementación y control”. Los procesos de descentralización transfieren el poder de decisión de las instancias del gobierno central a los gobiernos locales. Los diferentes niveles de gobierno en los sistemas democráticos contribuyen a balancear los intereses y demandas de una sociedad plural con los centros de poder e influencia, lo cual requiere como requisito, la descentralización de las decisiones políticas en los gobiernos locales para ejercer control sobre la política pública local”. Por otra parte de acuerdo a Faguet (1999), el gobierno local puede beneficiarse de la popularidad emergente de la descentralización política y puede ser el vehículo ideal para tal proyecto político debido a su proximidad con la población y a la función percibida de ser el puente entre el Estado y la sociedad, es por ello que los procesos de descentralización son expresiones propias de la democracia representativa a pesar de que no todas las decisiones pueden ser descentralizadas a las instancias de poder local. Igualmente “intensifican el desarrollo local como parte de la reforma del Estado, bajo un enfoque en los gobiernos y el poder locales traslada presupuestos y responsabilidades del nivel nacional y estatal a los municipios. Esto sugiere que la descentralización es un nexo entre las decisiones de inversión pública con las necesidades locales, de tal forma que los procesos de descentralización fiscal se identifican como procesos de descentralización administrativa que permite a los gobiernos locales definir sus propias políticas de ingreso y gasto mediante la innovación”. Los procesos de descentralización se orientan a transferir recursos del sector público central a los gobiernos locales y de conformidad con sus características propias debe permitírseles administrarse sus recursos con mayor flexibilidad en sus mecanismos financieros.sin embargo no debe dejarse de la importancia de la capacidad de los gobiernos locales para generar recursos propios y tomando en consideración otras variables importantes, como las demográficas y geográficas. Así también debe resaltarse que la homogeneidad y rigidez de normas son obstáculos a la autonomía de los procesos de descentralización que no permite a los gobiernos locales que avancen en función
de sus propias posibilidades, oportunidades y potencialidades, definiendo sus propias instancias y mecanismos de participación.
Importancia de la descentralización para el desarrollo Los países latinoamericanos tuvieron un origen descentralizador, tal es el caso de la búsqueda de independencia del reino español, que representó en esencia el aumento del poder de decisión local. Por tanto, lo local no es sinónimo de pequeños territorios o divisiones geográficas o administrativas sino que debe ser determinado en relación con el proyecto que se emprende y con los actores involucrados. La perspectiva local implica una forma de ver y actuar desde el territorio en las tareas del desarrollo, la cual tiene sentido incluso en contextos de crecimiento económico y democrático, por lo tanto el desafío para las sociedades locales está enfocado en la capacidad de insertarse en forma competitiva a lo global, capitalizando al máximo sus capacidades, instituciones, historia y entorno, instituciones y buena gobernanza. El desarrollo local implica el desarrollo de territorios específicos y ésta especificidad es dada por la dimensión económica, vinculada a la creación, acumulación y distribución de la riqueza; la dimensión social y cultural, referida a la calidad de vida, a la equidad y la integración social; la dimensión ambiental, referida a los recursos naturales y a la sustentabilidad de los modelos adoptados en el mediano y largo plazo; y la dimensión política, vinculada a la gobernabilidad del territorio y a la definición de un proyecto colectivo específico. En virtud de lo anterior y en términos generales Enríquez (1997) manifiesta que “el desarrollo local consiste en un conjunto de prácticas complejas que implican la concertación entre los agentes-‐sectores y fuerzas-‐ que interactúan en un territorio determinado y la participación permanente, creadora y responsable de ciudadanos y ciudadanas en un proyecto común de generación de crecimiento económico, equidad, cambio social y cultural, sustentabilidad ecológica, enfoque de género, calidad y equilibrio espacial y territorial, con el fin de elevar la calidad de vida de cada ciudadano que vive en ese territorio, contribuir al desarrollo del país y enfrentar adecuadamente las transformaciones de la economía internacional”. Complementariamente, el avance y consolidación de los procesos de descentralización se ha vuelto fundamental para el desarrollo local en tanto instrumento para el empoderamiento de las sociedades locales, implica además de la transferencia de competencias, responsabilidades, poder de decisión y recursos desde el gobierno central a las entidades subnacionales, la construcción de capacidades necesarias para la participación activa y conjunta de los gobiernos y la sociedad, aportando así a la consolidación democrática. Por otra parte según lo postulado por Wallace Oates. (1972), la descentralización y el desarrollo territorial exigen, como medida correlativa, la descentralización del sistema fiscal -‐de manera que
esto otorgue a las municipalidades y a los gobiernos regionales-‐ autonomía para la fijación de determinados impuestos. Una estructura fiscal de este tipo contribuiría a promover mayor responsabilidad y el esfuerzo fiscal por parte de los gobiernos subnacionales y posibilitaría que las transferencias del gobierno nacional se orientaran a compensar los territorios cuyas potencialidades de recaudación son menores. En la medida que los individuos difieren en sus preferencias por los niveles que sean provistos de los bienes públicos, el gobierno descentralizado tiene la capacidad para diversificar los niveles de las cantidades de bienes públicos de acuerdo con las preferencias locales y mejorar la asignación de recursos en el sector público. Las iniciativas de desarrollo económico local han debido enfrentar los problemas económicos del nivel municipal, que se traducen en crecientes demandas de las comunidades locales. Asimismo, la recuperación de la democracia en los niveles municipales y locales en general ha supuesto la introducción de mayores exigencias a los responsables públicos territoriales para presentar programas y propuestas concretas a la ciudadanía en los temas sustantivos del desarrollo productivo. Además Benavides indica que existen dos tipos de tensión que impulsan “desde abajo” las iniciativas de desarrollo económico local. De un lado, la tensión introducida por el propio desarrollo democrático y la elección directa de los responsables en los diferentes niveles territoriales de las administraciones públicas (municipalidades, provincias, regiones o estados), que obliga a atender las demandas de la ciudadanía relacionadas con los temas básicos del desarrollo productivo y el empleo en cada ámbito territorial. De otro lado, la tensión introducida por la situación de crisis y reestructuración económica en general, que empuja a los actores empresariales privados a incorporar elementos de modernización y procesos de adaptación ante las nuevas exigencias productivas y los mayores niveles de competitividad en los mercados. A estos dos tipos de tensión “desde abajo” se suma otro proceso “desde arriba”, correspondiente al avance de la descentralización y reforma del Estado central en los diferentes países de la región. Este no tiene todavía una relación complementaria con los procesos anteriores surgidos “desde abajo”, aunque es claro que el avance de la descentralización debería poder construir escenarios propicios para impulsar las iniciativas de desarrollo económico local. En todo caso, es importante constatar que los procesos de descentralización más avanzados, esto es, aquellos que incluyen una elección directa de todos los niveles de representación pública territorial, desde las alcaldías hasta las regiones, y que transfieren recursos y capacidades de decisión a los gobiernos subnacionales, constituyen bases mucho más consistentes para el impulso de las iniciativas de desarrollo económico local.
El origen de las iniciativas de desarrollo económico local en América Latina no responde a una sola causa. Las iniciativas de cambio han surgido como reacción a las situaciones de crisis económica local y la falta de políticas apropiadas desde el nivel central del Estado para enfrentar dichas situaciones, dicho en otras palabras lo que Zachary Cáceres (2012), en entrevista brindada a Louisa Reynolds (2012), llama “una coyuntura crítica” definida como “una crisis política, un desastre natural, el fin de un conflicto bélico u otro tipo de situación que lleva al país a “tocar fondo” y se producen las condiciones propicias para empezar desde cero, con nuevas reglas e instituciones, que es justamente la coyuntura perfecta para instalar el nuevo modelo”. En el contexto de desarrollo local Vásquez-‐Barquero, (1993) define el desarrollo local como “un proceso de crecimiento económico y de cambio estructural que conduce a una mejora de nivel de vida de la población local, en el que se pueden identificar tres dimensiones: una económica, en la que los empresarios locales usan su capacidad de organizar los factores productivos locales con niveles de productividad suficientes para ser competitivos en los mercados; otra sociocultural, en que los valores y las instituciones sirven de base al proceso de desarrollo; y finalmente, una dimensión político-‐administrativa en que las políticas territoriales permiten crear un entorno económico local favorable, protegerlo de interferencias externas e impulsar el desarrollo local” La búsqueda del desarrollo económico para mejorar el nivel de vida de la población debe ser el fin de todo estudio, investigación, etc., por lo que de acuerdo a la teoría del crecimiento endógeno, su propulsor Paul Romer (2007), persigue dar respuestas para el logro del desarrollo económico en los países en vías de desarrollo, bajo la premisa de que las instituciones cuentan con mucha importancia para lograr el cambios, políticos y sociales y con ello el ascenso económico.
Tendencias de la descentralización en América Latina América Latina de acuerdo a Rosales (2011) “es un continente históricamente concentrado. El centralismo colonial cede en parte durante la independencia, cuando los cabildos abiertos de las principales ciudades asumen posturas emancipadoras contra los países coloniales. Durante el siglo XIX, en las nacientes naciones se suceden guerras y conflictos internos que confrontan a grupos sociales con intereses diversos. A lo largo del siglo XX, los países emergentes refuerzan la centralización política y económica en desmedro de las entidades intermedias y los municipios”. Según Alvares (2001) a partir de la segunda mitad de los ochenta aparecen las tendencias descentralizadoras en América Latina, sobre todo, se generaron procesos de cambio en los que los municipios fueron asumiendo las responsabilidades en las competencias que otrora les asignara el marco legal. Los procesos de descentralización se han aplicado prácticamente en todos los países de América Latina, los resultados y consecuencias varían de un país a otro. Según Gallicchio (2005), ello refleja las diferencias de grado de desarrollo, tamaño del Estado, inicio de la descentralización y otros factores particulares propios de cada país. Una síntesis del proceso es la siguiente:
Los gobiernos locales de Colombia y Brasil –países pioneros de la descentralización-‐ movilizan ahora importantes recursos, gozan de autonomía, prestan servicios clave y promueven el desarrollo. En el caso de Chile desconcentra durante los 80 y descentraliza la primera mitad de los 90;posteriormente el proceso se estanca. En Argentina la descentralización favorece básicamente a los gobiernos provinciales y los municipios quedan en gran medida al margen. Bolivia y Ecuador, desde 1994 y el año 2000 respectivamente, redistribuyen recursos y trasladan competencias a los gobiernos municipales, avanzando fuertemente en la descentralización. En Perú, la descentralización de los 80 se revierte bajo Fujimori y se recupera desde el 2000, siendo un proceso de descentralización avanzado. En Venezuela, la descentralización de los 90 es corregida por reformas que afectan el nivel local: ahora hay una recentralización con el régimen actual, con menor autonomía y recursos para los municipios, y crisis económica, política y social constante. Uruguay crea recientemente el nivel municipal, que separa a las juntas locales de los departamentos, conformando 89 municipios y dando lugar a tres niveles de gobierno. En Paraguay, pese a los avances de los 90, la descentralización continúa siendo incipiente. México avanza, mediante la apertura del sistema político y la alternancia democrática. Pero las reformas jurídicas y financieras favorecen a los gobiernos estaduales y los progresos prácticamente no alcanzan el nivel municipal. Algunas naciones marcan pautas en los cambios que benefician a los municipios. Tal vez los procesos más integrales y profundos son la experiencia pionera de Colombia o la posterior de Bolivia –entre los países unitarios-‐ junto al proceso del federal Brasil, donde se aplican cambios en la Constitución y las leyes que posibilitan una autonomía municipal efectiva. No en vano los innovadores municipios brasileños han creado el presupuesto participativo. También Perú, Ecuador, Chile y El Salvador aplican políticas descentralizadoras válidas, aunque menos profundas.
Modelos de la descentralización en América Latina Se identifican tres modelos que sintetizan los procesos en América Latina. El primero se trata del proceso descentralizador entendido como construcción política del gobierno central. Comprende la creación de instrumentos legales que fomentan un proceso de reorganización territorial y política, por ejemplo, la creación de municipalidades, alcaldías o similares ámbitos de gobierno regional y local. Estas reformas tienen como objetivo central una mejora en calidad de la gestión y la administración de los recursos materiales, humanos y financieros de los estados nacionales. El ejemplo más significativo de este tipo de proceso es la Ley de Participación Popular aprobada en Bolivia en el año 1994. (Gallicchio, 2005)
Modelo 1
Fuente: Federación Latinoamericana de Ciudades, M. y. (marzo de 2011). Observatorio de la descentralización y la democracia local en América Latina y el Caribe
El segundo remite a las experiencias de desarrollo regional y local del continente americano. En estos casos existe también una reorganización territorial y política pero dicho proceso se manifiesta a niveles subnacionales. Se trata de un proceso que implica la reorganización y zonificación territorial (por ejemplo, la experiencia de descentralización de Montevideo o el “Presupuesto Participativo” en Porto Alegre, Brasil). Estos espacios descentralizados poseen escasas competencias en lo que se refiere a la ejecución de obras de infraestructura y control de recursos financieros. Pero su labor se centra en un aspecto para nada menor, incorporar a los actores sociales al proceso de construcción de la agenda pública poniendo en discusión la cosa pública. Esta discusión de lo público se refiere a temáticas muy variadas, que incluyen: alumbrado público, espacios verdes y de recreación, saneamiento, entre otros. Este tipo de experiencias tiene un efecto ordenador sobre las organizaciones sociales ya que implica que los vecinos de las zonas se organicen racionalmente con la finalidad de incidir más eficazmente en las discusiones que se generan en dichos ámbitos. Como experiencia intermedia se pueden mencionar los casos de servicios públicos cogestionados entre gobiernos centrales, administraciones locales. En este sentido nos remitimos a las experiencias de gestión de recursos naturales que se llevan adelante en Bolivia, Paraguay, Brasil y El Salvador entre otros, donde la planificación, gestión y usufructo del recurso, son resultado del accionar asociado de los tres niveles mencionados.
Modelo 2
Fuente: Federación Latinoamericana de Ciudades, M. y. (marzo de 2011). Observatorio de la descentralización y la democracia local en América Latina y el Caribe
Debe entenderse que el concepto de descentralización no es de procesos ordenados y progresivos de transferencias de competencias, poder de decisión y recursos sino más bien instancias producto del proyecto y voluntad política de quien ejerce el gobierno. En lo que se refiere a la participación ciudadana en los procesos de descentralización se observa una progresiva incorporación de la sociedad en los ámbitos de gobierno local pero se remite aún a instancias de tipo consultivo y deliberativo pero no decisorio. Asimismo, este proceso tiene impulsos para la mejora de la gestión administrativa y fortalecimiento municipal pero esto no implica la construcción de capacidades específicas que se correspondan con las nuevas competencias asignadas a los agentes locales en los marcos legales. Dentro del tercer modelo de descentralización caben aquellos donde los individuos son emprendedores que se desenvuelven en una estructura que funciona de abajo hacia arriba. Con el cambio del marco legal y la creación de free sities se les permite tener acceso a las mismas instituciones que tienen acceso a las multinacionales. Esto abre la posibilidad de modificar la estructura económica de los países y de los gobiernos locales con la finalidad de que dichos individuos puedan transformarse en verdaderos agentes del desarrollo local.
Modelo 3
Fuente: Federación Latinoamericana de Ciudades, M. y. (marzo de 2011). Observatorio de la descentralización y la democracia local en América Latina y el Caribe
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