La Educacion Superior en el Marco de la Descentralizacion

DOCUMENTO DE TRABAJO

RAF 002/2006

LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN EL MARCO DE LA DESCENTRALIZACIÓN: CONTEXTO Y PERSPECTIVAS

Por:

José G. Santa Cruz V.

Enero, 2006

El presente trabajo fue realizado para el Ministerio de Hacienda, bajo la coordinación de la Red de Análisis Fiscal (RAF) . Sin embargo, las opiniones vertidas son de entera responsabilidad del autor y no reflejan necesariamente la posición de la entidad contratante.

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LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN EL MARCO DE LA DESCENTRALIZACIÓN: CONTEXTO Y PERSPECTIVAS *

José G. Santa Cruz V.**

Enero, 2006

Resumen:

El presente estudio es parte de una serie de estudios similares para los sectores de educación escolar, salud, fondos de inversión y caminos, bajo la coordinación de la Red de Análisis Fiscal del Ministerio de Hacienda, con el propósito de elaborar un estudio técnico-analítico sobre educación superior dirigido a plantear políticas, en el marco de una profundización de la descentralización hacia las autonomías, que sirva como insumo para desarrollar la Estrategia de Descentralización Fiscal del Ministerio de Hacienda. El documento está estructurado de la siguiente manera: en la primera parte se hace un diagnóstico de situación en la que se describe qué se entiende por educación superior, se explica la normativa legal relevante sobre cada uno de los componentes, la estructura de financiamiento y los costos para el Estado, un análisis de equidad y acceso, y estudios de eficiencia en los que se revisa la tasa de titulación aparente, la calidad de la educación, la gestión interna de las instituciones de educación superior y la eficiencia externa o pertinencia. La segunda parte compara las universidades, institutos técnicos y policía nacional con instituciones similares en el ámbito internacional. Al final de ambas partes se hace un análisis global a manera de conclusiones.

* El estudio forma parte del Proyecto de Descentralización Fiscal del Ministerio de Hacienda y fue elaborado con el apoyo financiero no reembolsable de la Corporación Andina de Fomento. El autor agradece las sugerencias y comentarios del Ministerio de Hacienda, la Cooperación Internacional (CEPAL, GTZ y Banco Mundial) y los consultores y funcionarios públicos en los diversos seminarios y discusiones. ** Experto en temas de educación superior.

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La última parte del documento analiza la estructura de financiamiento y el grado de descentralización de la educación superior, y propone, para resolver las deficiencias detectadas, la adopción de las siguientes medidas: la definición de una visión país, la reestructuración del sistema; cambiar la forma de financiamiento actual; realizar cambios en la legislación vigente; y, modernizar la educación superior. Finalmente, se propone una estrategia de comunicación para ayudar a la implementación de las reformas. Palabras Clave: Educación Superior, Universidades, Educación Pública, Descentralización Clasificación JEL: H52, H72, I21, I22, I28

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ÍNDICE

I DIAGNÓSTICO ..............................................................................................................1

I.1 Introducción ............................................................................................................1

I.2 Funciones y atribuciones conferidas por ley..........................................................2

I.3 Financiamiento del Estado a la educación superior ..............................................4

I.4 Equidad y Acceso...................................................................................................9

I.5 Eficiencia ..............................................................................................................11

I.5.1 Tasa de Titulación Aparente ............................................................................11

I.5.2 Calidad de la Educación...................................................................................12

I.5.3 Gestión..............................................................................................................15

I.5.4 Administración de recursos humanos en la universidad estatal .....................17

I.5.5 Eficiencia Externa.............................................................................................18

I.6 Situación de la Educación Superior Boliviana: Conclusiones .............................21

II Comparación de Experiencias internacionales............................................................25

II.1 Universidades.......................................................................................................25

II.2 Educación Técnica y Tecnológica........................................................................27

II.3 Sistema Educativo de la Policía...........................................................................29

II.4 Conclusiones de la Comparación Internacional ..................................................30

III PLANTEAMIENTOS DE POLÍTICA.............................................................................32

III.1 Definición de una visión país ...............................................................................33

III.2 Reestructuración del sistema...............................................................................34

III.3 Criterios para el Financiamiento de la Educación Superior ................................36

III.4 Modificaciones en la legislación vigente ..............................................................37

III.5 Modernización de la educación superior .............................................................38

IV ESTRATEGIA DE COMUNICACIÓN...........................................................................40

V BIBLIOGRAFÍA CITADA ..............................................................................................42

La educación superior en el marco de la Descentralización: contexto y perspectivas RAF 002/2006

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I DIAGNÓSTICO I.1 Introducción La educación superior “comprende la formación técnico profesional de tercer nivel, la tecnológica, humanístico-artística y la científica, incluyendo la capacitación y la especialización de postgrado1”. Institucionalmente, esto implica que el sistema2 de educación superior está compuesto por:

• el Gobierno Central • el Sistema Universitario • el Sistema Nacional de Educación Técnica y Tecnológica • el Sistema Nacional de Formación Docente • el Sistema Educativo de las Fuerzas Armadas • el Sistema Educativo de la Policía Nacional.

A nivel central se tiene al Poder Legislativo, al Poder Ejecutivo con el Ministerio de Educación y las Prefecturas que se encargan de la infraestructura de los institutos técnicos estatales. El sistema universitario boliviano lo componen las universidades públicas autónomas; universidades públicas de régimen especial; universidades privadas; y una universidad privada de régimen especial. Las universidades públicas autónomas están representadas por el Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana (CEUB). Las universidades privadas están representadas por la Asociación Nacional de Universidades Privadas de Bolivia (ANUP). Cuadro 1. Universidades, institutos técnicos y normales.

Instituciones de Educación Superior Cantidad Universidades 52

Universidades públicas autónomas 13 Universidades públicas de régimen especial 2 Universidades privadas 36 Universidades privadas de régimen especial 1

Institutos técnicos tecnológicos 1958 Públicos 468 Privados 1184 De convenio 306

Institutos normales superiores 21 Públicos 19 Privados 2

Fuente: Ministerio de Educación 20053 y 2006. Blitz Lozada Pereira, 2004.

1 Ley 1565 de Reforma Educativa, artículo 14. 2 En la práctica son instituciones que funcionan aisladas del medio, de si mismas y entre sí, por tanto no se comportan como un sistema. 3 Resultados preliminares no oficiales del Censo de Formación Técnica y Tecnológica


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De acuerdo con los resultados preliminares del Censo de Centros de Formación Técnica y Tecnológica realizado el 2005, en todo el territorio nacional existen 1.958 institutos técnicos y tecnológicos, entre públicos, privados y de convenio. El sistema nacional de formación docente está constituido por la Universidad Pedagógica Nacional e Institutos y Escuelas Normales Superiores públicas y privadas. Tiene dos componentes: i) formación inicial del personal docente, que se imparte en las escuelas e institutos normales superiores y en las universidades; y, ii) formación permanente de docentes, que apoya a los docentes en servicio en la mejora de sus actividades en aula4. El sistema educativo de las fuerzas armadas depende del Rectorado Militar, del cual se desprende la Escuela de Altos Estudios Militares y las instituciones de educación superior de las tres fuerzas: el Comando del Ejército, que tiene bajo su mando al Colegio Militar del Ejército, la Escuela de Sargentos, la Escuela de Aplicación y la Escuela de Comando y Estado Mayor del Ejército; el Comando de la Fuerza Aérea, constituido por el Colegio Militar de Aviación, el Politécnico Militar de Aviación, la Escuela de Aplicación y la Escuela de Comando y Estado Mayor de Aviación; y el Comando Naval, conformado por la Escuela Naval Militar, la Escuela de Sargentos Navales, la escuela de Aplicación y la Escuela de Comando y Estado Mayor de la Naval. El sistema educativo de la Policía Nacional está conformado por una academia de oficiales, la Academia Nacional de Policías, y ocho escuelas básicas de policías. I.2 Funciones y atribuciones conferidas por ley El Poder Legislativo puede “fijar (...) los gastos de la Administración Pública, previa presentación del proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo” y “ejercer, a través de las Comisiones de ambas Cámaras, la facultad de fiscalización sobre las entidades autónomas, autárquicas, semiautárquicas y sociedades de economía mixta5”. El Poder Ejecutivo ejerce tuición6 sobre el Sistema de Educación Superior a través del Ministerio de Educación del cual depende la formación de docentes (Viceministerio de Educación Inicial Primaria y Secundaria) y las Universidades e Institutos Técnicos (Viceministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología). La Contraloría General de la República ejerce control fiscal sobre las operaciones de las instituciones estatales de educación superior. El Estado está obligado a financiar a las universidades estatales (UE). La obligatoriedad y suficiencia del financiamiento se determina por la necesidad de recursos adicionales requeridos para el logro de los objetivos de un Plan Nacional de Desarrollo Universitario (PNDU), compatibilizado con el Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República (PGDES). El PNDU debe proponer el cumplimiento de los siguientes objetivos: i) Desarrollar la docencia, extensión y difusión cultural; ii) Optimizar la eficiencia, eficacia y calidad de la educación superior; iii) adecuarse a las necesidades de desarrollo nacional. El cumplimiento del PNDU permite que las universidades sean acreedoras a la subvención adicional.

4 Ministerio de Educación, 2004. La Educación en Bolivia: Indicadores, cifras y resultados. 5 Constitución Política del Estado, artículos 3 y 22 6 CPE, artículo 190.


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Las UE deben presentar anualmente al Congreso las cuentas de sus rentas y gastos, acompañadas de un informe de la Contraloría General de la República. Las UE, para compatibilizar, integrar y uniformizar las normas internas, celebran regularmente Congresos Nacionales, Reuniones Académicas y Conferencias de Rectores, en las que se logran acuerdos para coordinar planes, políticas, programas, procedimientos administrativos y académicos, además de fijar los lineamientos de un Plan Nacional de Desarrollo Universitario. Dichas normas, en orden de prelación son7:

• Estatuto Orgánico de la Universidad Boliviana. • Reglamento del Régimen Académico Docente. • Reglamento del Régimen Estudiantil. • Reglamento General del Postgrado. • Reglamento para la Evaluación y Acreditación. • Reglamento Nacional del Investigador. • Reglamento General de títulos y grados. • Reglamento General de Tipos y Modalidades de Graduación. • Reglamento de Traspaso Estudiantil. • Plan Nacional de Desarrollo Universitario.

El Sistema Nacional de Educación Técnica y Tecnológica (SINETEC) es creado por la Constitución Política del Estado para normar la formación de los profesionales y docentes técnicos y la capacitación laboral, en la base a los centros e institutos técnicos públicos y privados en las áreas agropecuaria, comercial, industrial y otras. En lo referido al sistema de formación docente, la Ley de Reforma Educativa transforma las Escuelas Normales Urbanas y Rurales en Institutos Normales Superiores (INS) en los que se lleva a cabo la formación y capacitación de los docentes. Estos Institutos pueden ser adscritos a las Universidades, mediante convenios para el desarrollo de programas de licenciatura para la formación docente. El personal docente de los niveles preescolar, primario y secundario puede ser formado en los INS y en las universidades. Los egresados de los INS con título de Maestro en Provisión Nacional, pueden acceder a los estudios de Licenciatura en las universidades, con el reconocimiento de sus estudios académicos en un grado equivalente al de Técnico en Provisión Nacional, previa acreditación de sus conocimientos, experiencia y aprendizaje especiales por el organismo competente. Los Sistemas Educativos de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional son parte del Sistema Educativo Nacional a nivel superior, siendo el Comando en Jefe de las Fuerzas Armadas y el Comando General de la Policía Nacional respectivamente, los responsables de su planificación y administración en concordancia con las disposiciones de la Ley de Reforma Educativa. El Ministerio de Educación, en aplicación del Art. 190 de la Constitución Política del Estado, vela por la correcta inserción de la educación militar y policial en el sistema educativo nacional y por su debida acreditación por el organismo competente.

7 Nuevos proveedores externos de educación superior en Bolivia, Teresa Barba, et. al, 2004.


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La Policía Nacional es una institución técnico-científica8. Depende del Presidente de la República, quien ejerce autoridad por intermedio del Ministro de Gobierno. La Academia Nacional de Policías es el único organismo de profesionalización policial, bajo cuya dependencia funcionan los cursos de formación de Oficiales y los cursos básicos para el nivel de policías.

Los títulos en provisión nacional a egresados de la Academia Nacional de Policías son otorgados por el Presidente de la República. Los diplomas y certificados a los Jefes, Oficiales, Suboficiales y Clases egresados de los diferentes institutos de post grado son otorgados por el instituto correspondiente, con aprobación del Comandante General de la Policía Nacional y conformidad del señor Ministro de Gobierno, de acuerdo a reglamento. El personal de la Policía Nacional que obtenga título profesional universitario a nivel superior tiene derecho a acumular, por una sola vez, dos años de antigüedad en su grado a los efectos de ascenso. I.3 Financiamiento del Estado a la educación superior El proceso de presupuestación para la educación superior en Bolivia se basa en esquemas tradicionales de base histórica en los que el presupuesto de cada año reproduce el del anterior, más un crecimiento anual variable por incrementos salariales y de personal contratado, sin tener en cuenta premios ni castigos por desempeño. La elaboración del presupuesto involucra negociaciones constantes con las partes, sobreestimación de los ingresos y modificación del presupuesto a lo largo del año sin tomar en cuenta límites máximos de gasto o asignación9. Figura 1. Gasto Público por Función Económica y distribución del gasto en educación. 1997-2001.

9% 7%

29%26%

7%

22%

Producción

Salud

Educación

Seguridad Social

Transporte

Defensa y ordenpúblico

Inicial 3%Superior

32%

Primaria53%Secunda-

ria12%

Fuente: Banco Mundial, 2004. El gasto en educación compite con el gasto en producción, salud, seguridad social, transporte y defensa y orden público. Al interior del gasto sectorial en educación compiten educación inicial, primaria, secundaria y superior. A su vez, el gasto en educación

8 Ley Orgánica de la Policía Nacional. 9 Banco Mundial, 2004. Bolivia: Public Expenditure Management for Fiscal Sustainability and Equitable and Efficient Public Services.


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superior está compuesto por universidades (90%), el sistema nacional de formación docente (7%) y el sistema nacional de educación técnica y tecnológica (3%). Figura 2. Distribución del gasto corriente por nivel educativo, en porcentaje.

El gasto en educación superior en Bolivia es excesivo si se lo compara en el ámbito internacional, en tanto que la educación secundaria no está suficientemente financiada, tal cual se observa en la figura a la izquierda.

Fuente: Banco Mundial, PER 2004. El componente del Gobierno Central es financiado por el Tesoro General de la Nación y la Cooperación Internacional, que financia mayormente programas sectoriales de alcance nacional. El detalle se observa en la figura siguiente. Figura 3. Gasto en educación en porcentaje. Año 2002

25,2%

1,9%4,3% 2,8%

49,1%

11,4%

1,8% 2,5%0,3% 0,7%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

U AC DDD EI EP ES INS EA EE ET

Fuente: Ministerio de Educación, 2004

0

10

20

30

40

50

60

70

Primaria Secundaria Terciaria

Dist

ribuc

ión

del G

asto

Edu

cativ

o % Mundo

Bolivia


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Las abreviaciones de la figura anterior son: U = universidades, AC = administración central, DDD = dirección departamental y distrital, EI = educación inicial, EP = educación primaria, ES = educación secundaria, INS = institutos normales superiores, EA = educación alternativa, EE = educación especial, ET = educación técnica A nivel departamento están las direcciones departamentales distritales. El año 2002, el gasto en los dos componentes mencionados fue de $Bs. 197 millones, equivalente a 6% del gasto total en educación. Las UE obtienen sus ingresos del TGN, por coparticipación tributaria (5% de los impuestos nacionales), subvención (que se negocia anualmente y que en promedio equivale al 7% de los impuestos nacionales) y por concepto de cobro de matrículas y otros ingresos propios. A partir de 2005 la Ley de Hidrocarburos otorga recursos adicionales a las UE10. La composición de los ingresos de las UE es como sigue: 79% por transferencias del sector público y otras donaciones, 16% ingresos fiscales no tributarios, 2% ingresos de operación y 3% otros ingresos corrientes11.

Figura 4. Transferencias del Estado a Universidades Estatales.

743 800902

1035

0

200

400

600

800

1000

1200

2001 2002 2003 2004

Millo

nes

de $

Bs.

Subvención Coparticipación Total

Fuente. Ministerio de Hacienda, VTCP. Es interesante observar la tendencia creciente de las transferencias estatales, así como el crecimiento que ha tenido el componente “subvención”. El 2001 la diferencia entre los recursos de coparticipación tributaria y subvención era mínima, el 2004, representa casi $Bs. 200 millones. Esto último puede ser el resultado de las presiones que las UE han ejercido sobre el Estado, amparadas en la “obligatoriedad” de financiar la educación superior, y en ausencia de una política de Estado sobre el sistema. El gasto en educación superior expresado como porcentaje de los impuestos nacionales, imputando los gastos de la administración central y de las direcciones distritales departamentales, es de 12% para universidades, 1% para los institutos normales

10 Decreto Supremo No. 28421. 11 Elaboración propia con base en estadísticas del Ministerio de Hacienda, Unidad de Planificación Fiscal, año 2005.


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superiores y la universidad pedagógica nacional, y 0.5% para institutos técnicos, los cuales representan el 90%, 7% y 3% sobre el gasto en educación, respectivamente.

Figura 5. Gasto en educación superior como porcentaje de los impuestos nacionales. Año 2002

12,0%

1,0% 0,5%

U INS IT

Fuente: Ministerio de Educación. Los institutos técnicos son financiados con recursos del Tesoro General de la Nación necesarios para cubrir el gasto salarial. Los servicios básicos son cubiertos por las Prefecturas así como el mantenimiento de la infraestructura. La figura siguiente muestra la evolución de la subvención estatal desde 1996 ($Bs14.5 millones) al año 2004 ($Bs26.1 millones).

Figura 6. Subvención estatal al sistema nacional de educación técnica y tecnológica e INS. Millones de $Bs.

0

10

20

30

40

50

60

70

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

INS

SINETEC

Fuente: Ministerio de Educación.

El sistema de formación docente representa al Estado un costo anual creciente, el cual se ha estabilizado alrededor de los $Bs60 millones.


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El Sistema Educativo de las Fuerzas Armadas es financiado por el TGN. La información desagregada sobre el gasto en el sistema educativo no está disponible. Para el cumplimiento de sus fines, la Policía Nacional cuenta con los siguientes recursos financieros12: i) Asignación presupuestaria del Tesoro General de la Nación; ii) Ingresos propios; iii) Ingresos destinados; y iv) Donaciones.

El presupuesto por programas debe ser elaborado por el Comando General de la Policía Nacional, y presentado por intermedio del Ministerio del Interior al Ministerio de Hacienda, conforme a lo dispuesto por la Ley Financial. Los ingresos destinados a la Policía Nacional, provienen de las siguientes fuentes:

a. Multas en general. b. Matrícula y registros en general. c. Registros de vehículos en general. d. Recaudaciones efectuadas por los servicios prestados en los laboratorios de la

institución. e. Timbres policiales. f. Costo de extensión de la cédula de identidad. g. Los valores por obtener licencia de conducción de vehículos incluyendo los

utilizados en la extensión de certificados médicos. h. Autorizaciones temporales para conducción de vehículos. i. Análisis de laboratorios policiales. j. Especies o dineros secuestrados en casas de juegos, rifas fraudulentas o

clandestinas, salvando en este último caso el derecho de terceros afectados y con conocimiento de la Contraloría.

k. Especies o dineros depositados o recuperados por la Policía que no sean reclamados dentro del término de un año. Previa la publicación correspondiente y al conocimiento de la Contraloría.

l. Contribuciones de la comunidad para fines determinados. m. Explotación de centros de producción policiales. n. Donaciones o legados.

Los exámenes de admisión a la Academia Nacional de Policías están estructurados por el sistema universitario boliviano y se imparten por la universidad que se adjudique la evaluación. Para ingresar a la Academia Nacional de Policías (ANAPOL) los postulantes depositan $Bs. 600 para los exámenes psicológicos, médicos, de conocimientos y aptitud física. Los aspirantes a cadetes depositan una matrícula de $Bs. 5000. El vestuario, (civil, uniforme, deportivo), ropa de cama y material didáctico son adquiridos por el postulante aceptado. Los oficiales de Policía tienen la posibilidad de proseguir estudios de Maestría y Doctorado en universidades nacionales o del extranjero. Para subir de grado de Teniente a Capitán (Especialización), Mayor a Teniente Coronel (Estado Mayor), y Teniente Coronel a Coronel Efectivo (Alto Mando y Dirección) los postulantes deben pasar cursos de un año de duración en la Escuela Superior de Policías. El TGN financia al Sistema Educativo de la Policía Nacional TGN. La información desagregada sobre el gasto en el sistema educativo no está disponible.

12 Ley Orgánica de la Policía Nacional.


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I.4 Equidad y Acceso La distribución de oportunidades educativas ayuda a determinar la distribución de ingresos futuros entre los diferentes segmentos de la sociedad, de ahí que una distribución equitativa del financiamiento de la educación pública sea una forma de ayudar a resolver las desigualdades económicas. Dada la importancia de la educación como instrumento de movilidad social, una sociedad democrática requiere de altos niveles de igualdad de oportunidades en el acceso a los diversos niveles educativos, que en el caso de Bolivia, la educación primaria y secundaria hacen de filtro para la educación superior. Si bien la educación superior es gratuita, se vuelve inaccesible por la ausencia de becas y ayudas para el estudio, haciendo que la condición social y económica13 prevalezcan sobre la vocación y la capacidad intelectual. La tabla siguiente muestra que el financiamiento público a las universidades estatales beneficia más a estudiantes de quintiles de ingreso alto. En educación universitaria, más de la mitad del gasto beneficia al quintil más rico y el 80% a los dos quintiles más ricos. Una de las razones por este aprovechamiento inequitativo del gasto es que los estudiantes de quintiles más pobres no llegan a terminar la educación secundaria e ingresar a la universidad. Cuadro 2. Incidencia del Gasto Público en Educación Superior (2002)

Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V Total Educación universitaria 1,6 4 14,4 27,9 52,1 100Otra educación terciaria 5,6 8,9 18,8 29,4 37,3 100

Fuente: Banco Mundial, PER, 2004. Un respaldo empírico adicional se encuentra en encuestas14 a estudiantes de tres carreras en la UAJMS que muestran que la composición de estudiantes por tipo de colegio está casi balanceada entre privados (46%) y públicos (54%), siendo que la composición nacional de bachilleres es 76% provenientes de colegios públicos y 24% de privados. Al respecto, Krista Weise15 indica que menos del 10% de los indígenas pueden acceder a la educación superior, ya que el 40% de la población indígena no tiene ningún nivel de escolaridad y el 50% no ha concluido la educación primaria. El acceso a la educación superior en Bolivia, medido por la tasa de inscripción bruta16 es de 33%, mucho más alta que en el Brasil y Jamaica (14%) y cercana a la Argentina (36%) y Chile (37%). El gasto por estudiante es variable y difiere entre universidades, aunque muestra una tendencia de igualación del gasto. Una muestra de 10 universidades estatales, expuesta en el cuadro siguiente, presenta un coeficiente de variación de 37% en 1998, 27% el 2000 y 15% el año 2002, la desviación estándar también se ha reducido el 2002 a un tercio del valor de 1998.

13 Instituto Universitario Ortega y Gasset, 1998. La Reforma de la Universidad Pública de Bolivia. 14 IESALC/UNESCO, 2005. Repitencia y Deserción en la Educación Superior en Bolivia. 15 Krista Weise, 2004. Educación Superior y Poblaciones Indígenas en Bolivia. 16 Matricula en educación superior / población 18-24 años


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Cuadro 3. Gasto por matriculado por universidad. $Bs corrientes. Universidad 1998 2000 2002Universidad San Francisco Xavier 2.888 2.684 3.362 Universidad Mayor de San Andrés 3.524 3.236 3.438 Universidad Mayor de San Simón 3.225 2.886 3.147 Universidad Técnica de Oruro 3.511 3.122 3.092 Universidad Autónoma Tomas Frias 4.412 3.549 3.240 Universidad Nacional Siglo XX 2.659 2.084 2.410 Universidad Autónoma Juan Misael Saracho 3.538 3.039 3.415 Universidad Autónoma Gabriel René Moreno 4.267 3.413 4.058 Universidad Técnica del Beni 7.312 5.219 4.016 Universidad Amazónica de Pando 6.574 4.689 3.932 Promedio 4.191 3.392 3.411 Desviación Estándar 1.556 927 501 Coeficiente de Variación 37% 27% 15% Fuente: Ministerio de Hacienda, CEUB. El gasto en educación terciaria no universitaria es más equitativa, a pesar de estar sesgada hacia los quintiles más ricos, y está más conectada con las demandas del mercado laboral17. La estructura actual del sector de formación técnica es rígida en cuanto a posibilidades de navegabilidad entre diferentes áreas, un técnico medio formado en el área de educación formal superior no puede ingresar directamente a la universidad, porque no cumple con el requisito de bachillerato técnico o en humanidades del área de educación formal escolarizada. El ingreso de los alumnos a los INS está restringido al número de plazas existentes, se acepta a los mejores alumnos que aprueban el examen de ingreso. Resultados de entrevistas, realizadas en un estudio contratado por el BID, a directivos y docentes destacan que no sólo ha aumentado la demanda por ingresar a los INS sino que también ha mejorado la calidad de los estudiantes que están ingresando. En promedio, un Subteniente de Policía debe aportar alrededor de 600 dólares por semestre. Si bien estos montos incluyen los gastos de alimentación, las exigencias de aportar con estos recursos al inicio de la carrera hacen de la formación policial una actividad excluyente. Cuadro 4. Matrícula semestral para universidades por carrera y gastos por semestre para cadetes de Policía y del Ejército.

Medicina Turismo Pedagogía Ing. Civil Subteniente de Policía

Universidades Estatales 57 24 21 24 NA Universidades Privadas 748 400 200 842 NA Academia Nacional de Policías

NA NA NA NA 600

Colegio Militar del Ejército Fuente: IESALC 2005 y elaboración propia. 17 Banco Mundial, Revisión del Gasto Público.


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I.5 Eficiencia I.5.1 Tasa de Titulación Aparente El promedio de la tasa de titulación aparente18 (TTA) en universidades estatales, para el periodo 1990-2002, es de 30%, esto hace que la ineficiencia del sistema, que es de 70%, le cueste al Estado boliviano19 115 millones de $Bs en el año 2002 por concepto de repitentes y deserción, equivalente al presupuesto anual conjunto de las universidades estatales del Beni, Tarija y Potosí. Si bien la TTA muestra una tendencia ascendente, el costo de la ineficiencia está subiendo en medio punto porcentual desde 1990 alcanzando el 15% de la asignación anual el año 2002.

Figura 7. Tasa de Titulación Aparente de las Universidades Estatales.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

90/94 91/95 92/96 93/97 94/98 95/99 96/00 97/01 98/02

Titulados/Nuevos

Tasa

de

Titu

laci

ón A

pare

nte

Fuente: CEUB

Un estudio encargado por la IESALC/UNESCO a la Universidad Autónoma Juan Misael Saracho, realizado en tres carreras, da cuenta que la tasa de titulación específica para derecho es de 23%, 41% para medicina y 26% para Ing. Civil. Menos del 5% de los estudiantes se titula al término oficial de la carrera.

Cuadro 4. Tasa de Titulación Específica.

5 6 7 8Derecho 5% 8% 6% 4% 35% 43%Medicina 3% 28% 10% 17% 42%Ing. Civil 4% 11% 6% 5% 43% 30%

Años para la Titulación Repitentes Abandonos Carrera

Fuente: Modificado de IESALC, 200520.

18 Mide el porcentaje de titulados en relación a los que ingresaron cinco años antes a la UE. 19 Sólo se toman en cuenta las transferencias estatales. El costo para la sociedad es un 20% más alto. 20 IESALC-UNESCO, 2005. Estudio sobre repitencia y deserción en la educación superior en Bolivia.


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Con dichos niveles de gasto y eficiencia interna, el costo por titulado21 para el Estado boliviano, en el periodo 1990-2002 es de $Bs. 94.773 ($us 17.655). Dicho gasto equivale a la subvención promedio de 34 años, casi siete veces mayor que lo establecido. La matrícula universitaria prácticamente gratuita (para el estudiante), el ingreso libre e irrestricto y una igualdad aparente de oportunidades no se transforma en igualdad de resultados, porque los casi cinco titulados que obtiene por cada 100 alumnos indica que la UE necesita 24 estudiantes por cada titulado, contra nueve en España, siete en Alemania y cuatro en Japón22. En una comparación entre institutos públicos, privados y mixtos, son los primeros los que registran el menor desempeño en cuanto a estudiantes titulados por los niveles mayores de reprobados y abandonos23. I.5.2 Calidad de la Educación La calidad de la enseñanza / aprendizaje puede ser medida en el margen por el nivel de profesionales que la universidad produce comparada con los insumos utilizados para su producción. Se ha demostrado líneas arriba que el costo por titulado es excesivo bajo cualquier punto de comparación. Si bien no se ha puesto en práctica en el país una medida oficial de evaluación de los profesionales que mida la calidad de la educación recibida de las universidades, ésta puede ser aproximada mediante indicadores sustitutos como el nivel académico de los docentes, los incentivos en el manejo de recursos humanos, la investigación, la evaluación y acreditación de carreras, y la calidad del cuerpo estudiantil que ingresa a la universidad. El 0.3% de los docentes de universidades tienen doctorado o grado equivalente, el 16% tienen maestría, aunque no necesariamente en la especialidad. El sistema de recursos humanos tiene incentivos a la permanencia y no a la producción intelectual, investigación o calidad de la enseñanza, por cada año de antigüedad un docente recibe un incremento de 5% sin discriminar el grado académico (i.e. un docente con Ph. D tiene el mismo salario que un docente con Licenciatura). Los resultados de la investigación pueden medirse por las patentes otorgadas, el cuadro siguiente muestra que nuestro país se encuentra por debajo de un grupo seleccionado de países de Sudamérica, demostrando la carencia de las actividades de investigación e innovación. “Si a esta situación se agrega que más del 85% de las patentes han sido solicitadas por no residentes, puede concluirse que la investigación y desarrollo en el país no conduce a resultados significativos”24. Se ha excluido a Brasil, Argentina y Venezuela que tienen una producción de patentes muy por encima del promedio. 21 Cálculos propios sobre la base de información proporcionada por el CEUB y el Ministerio de Hacienda. 22 IESALC-UNESCO, 2004. Financiamiento de las Instituciones de Educación Superior en Argentina. 23 CIESS-Econométrica, 2004. 24 IESALC-UNESCO, 2005. Bolivia: Diagnóstico Nacional Sobre las Políticas de Investigación en las Universidades.


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Cuadro 5. Patentes Otorgadas. 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Chile 428 430 620 654 763 309Colombia 476 590 595 363 372 291Perú 138 271 308 537 550 546Promedio 247 255 248 280 300 382Ecuador 309 39 26 19Paraguay 90 83 90 90Uruguay 102 144 84Bolivia 30 4 5 7 6 Fuente: RICyT, 2005

En cuanto a la evaluación y acreditación de carreras, Bolivia no cuenta con una agencia de acreditación25. Hasta la fecha tres carreras de agronomía han sido acreditadas al MERCOSUR por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación (CONEAU) de la Argentina, posibilitando una mayor movilidad académica en un mediano plazo. Finalmente, el nivel académico es determinado en gran medida por la calidad del cuerpo estudiantil, que a su vez depende de la calidad de la educación secundaria y los mecanismos de selección utilizados, tomando en cuenta criterios de calidad y equidad. Las escuelas secundarias no están dándole al sistema de educación superior estudiantes de calidad, a juzgar por los resultados de las pruebas de admisión y datos del SIMECAL y las UE no utilizan mecanismos de selección. Un estudio del IESALC sobre investigación en Bolivia26 indica, textualmente, lo siguiente: “El año 2002 el Sistema Boliviano de Calidad y Productividad elaboró un diagnóstico sobre los factores que afectan la competitividad en Bolivia y expresaba, en relación a las universidades, las falencias siguientes: Formación escolástica con excesivo contacto en aula y desvinculación de la investigación científica; Baja eficiencia interna, con excesiva duración media de los estudios; Severas deficiencias de infraestructura académica y científica; Programas obsoletos de estudio; Bajo porcentaje de personal académico con título de postgrado y bajo porcentaje de personal académico a tiempo completo; Muy baja interacción con el sector industrial.” Los anteriores indicadores dejan en duda, en el mejor de los casos, la calidad de la formación profesional en las UE. La calidad de la educación en institutos públicos está entre la de los privados y mixtos, que “llegan a registrar niveles aceptables en la relación de estudiantes/docentes y costo de matrícula”27. Una evaluación realizada por el Ministerio de Educación a Institutos Normales Superiores el año 199928 muestra que solamente el 13% de los estudiantes de último semestre tienen

25 La Ley de Reforma Educativa propuso la creación de un sistema de evaluación y acreditación de la calidad educativa, rechazada y opuesta sistemáticamente por la Universidad Boliviana. 26 Roosta, Manigeh. 2005. Bolivia: Diagnóstico Nacional Sobre las Políticas de Investigación en las Universidades 27 CIESS-Econométrica, 2004. 28 Se evaluaron conocimientos, habilidades, comportamientos, actitudes y otras capacidades que se alcanzan en las áreas curriculares de formación docente. Ministerio de Educación, 2004. La Educación en Bolivia.


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niveles de satisfactorio en pruebas de logro de competencias y cuestionarios de opinión, tal cual se muestra en la figura siguiente.

Figura 8. Porcentaje de alumnos del sexto semestre según niveles de logro.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

Noalcanzado

Insuficiente Básico Satisfactorio

Fuente: Modificado de: Ministerio de Educación, 2004.

Bolivia registra una tasa de homicidios de 16 personas por cada 100 mil habitantes, un dato que nos ubica como el tercer país más violento del área andina, después de Colombia (65) y Venezuela (22)29. Si bien los datos anteriores son el resultado de diversos factores, se ha citado a la precaria formación profesional y a la distorsión de las competencias profesionales de la Policía como elementos coadyuvantes. El diagnóstico institucional de la Policía Nacional de Bolivia (PNB) ha sido extraído de la investigación encargada por el Programa de Investigación Estratégica de Bolivia (PIEB) y dirigida por Juan Ramón Quintana30. El estudio se basa en percepciones cualitativas extraídas de informes de prensa. De acuerdo con este estudio, la Policía está estructurada de tal forma que es dependiente del liderazgo y muy permeable al poder político, lo cual subordina la institucionalidad a las lealtades políticas y relega los niveles de eficiencia a cambio del beneficio corporativo. Un aspecto sorprendente de la Policía Boliviana es la creación de partidos políticos al interior de la institución, aspecto que claramente contradice su calidad no deliberante y subordinada a los poderes del Estado. Al decir de Quintana, la fuerte vinculación política hace de la PNB un instrumento de represión, convirtiéndose en una organización militarizada y jerárquica que predispone a sus miembros a acciones represivas y violentas que contradicen su función de servicio a la sociedad. Uno de los principales elementos que configuran esta característica es el diseño del sistema educativo cuya currícula tiene una sobrecarga de instrucción militar. Los aspirantes a policías son ampliamente involucrados en temáticas legales, administrativas y operativas, y muy poco en áreas formativas relacionadas a la ética

29 Quintana, 2005. Policía y democracia en Bolivia: Una Política Institucional Pendien 30 Op. Cit.


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profesional y al servicio ciudadano. Otro factor que ha contribuido a la militarización de a PNB es la lucha contra las drogas. El plan de la carrera policial se caracteriza por la ambigüedad de sus objetivos, prioriza funciones burocráticas antes que administrativas y está dirigido a garantizar la permanencia de sus efectivos en la institución. Las tendencias de empleo muestran un porcentaje creciente de cargos de escritorio, incremento del gasto corriente, y un crecimiento paralelo de la delincuencia y criminalidad en el país. Los puntajes para acceder a ascensos están sesgados hacia los méritos administrativos y no de carácter operativo y de servicio ciudadano. El centralismo o mando único se traduce, en la práctica, en un déficit de control y fiscalización efectiva del comportamiento policial. La amplia variedad de funciones, atribuciones policiales y condiciones de operación muestra, más bien, una fragmentación al interior de la Policía, la misma que reproduce comportamientos excluyentes, inequitativos y deliberantes. El análisis de Quintana, sin embargo, carece de información empírica y no rescata los aspectos positivos y heroicos, por pocos que fueran, que han tenido los miembros de la institución del orden, a pesar de las dificultades y deficiencias. I.5.3 Gestión La educación tiene un carácter estratégico para la creación de conocimiento y contribuir al desarrollo de los pueblos, su relevancia es mayor en Bolivia, país que tiene altas tasas de analfabetismo funcional. La autonomía universitaria, el cogobierno, el acceso libre e irrestricto a la universidad estatal, y la educación gratuita son los argumentos que ha defendido “intransigentemente” la universidad estatal y que son factores determinantes de su situación actual. Las universidades deben ser autónomas para la creación y transmisión de conocimientos31 y para mantenerse al margen de la política y los gobiernos. La universidad, en el uso de sus atribuciones como institución autónoma, debe organizar una gestión interna responsable y eficaz. Las universidades estatales, dado que son financiadas con impuestos pagados por los ciudadanos, deben dar cuenta a la sociedad sobre el uso de estos fondos y tener como objetivo alcanzar la máxima eficiencia y calidad en las actividades que realizan. Sin embargo, en el caso boliviano la autonomía universitaria ha devenido en la “lamentada conversión de las universidades estatales en torres de marfil, autocomplacientes y satisfechas de su magnífico aislamiento32”, obligatoriamente financiadas por el Estado, carentes de mecanismos de evaluación y control sobre la calidad de la educación, equidad en el acceso, pertinencia, eficiencia y sobre el buen funcionamiento de las universidades.

31 Instituto Universitario Ortega y Gasset, 1998. La Reforma de la Universidad Pública de Bolivia. 32 Op. Cit.


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En la figura siguiente se esquematiza la autonomía universitaria, la misma que corresponde a un modelo cerrado que no recibe influencia del exterior ni rinde cuentas o consulta a la ciudadanía sobre su accionar futuro.

Figura 9. La Autonomía como Modelo de Gestión: Modelo abierto vs. Modelo cerrado.

situación deseada

brecha percibida

acciones

situación actual

situación deseada = situación actual

cambios

costos

Modelo Cerrado

Modelo Abierto

Fuente: Elaboración propia. Un modelo abierto es dinámico, requiere acciones para reducir la brecha entre la situación actual y la deseada. Dichas acciones producirán cambios, que implican costos, y modifican la situación actual reduciendo la brecha percibida entre la situación actual y la meta propuesta (situación deseada). Los costos no son solamente financieros, sino políticos, y requieren de una institución motivada para llevarlos a cabo. La autonomía universitaria boliviana responde a un modelo cerrado, auto-referente, en el que la situación actual es la situación deseada y por tanto no es necesario realizar cambios que implicarían costos, que podrían alterar la frágil situación de poder. Al no haber un elemento externo de referencia o de comparación, la situación más factible es la de dejar hacer, dejar pasar. El cogobierno universitario, es fruto del diseño problemático de la universidad boliviana, es malo como fórmula administrativa y de gestión, y no ha funcionado a gusto de sus usuarios por más de 50 años, muestra clara que se ha agotado como fórmula de administrar la universidad estatal33. El estado actual de las universidades estatales es suficiente prueba. Al haber eliminado el examen de ingreso34 o permitir el ingreso a aquellos estudiantes que no lo aprueban, la universidad boliviana ha perdido una oportunidad de elevar el nivel de la calidad de estudiantes y de poder determinar requisitos mínimos para el ingreso a la universidad. Adicionalmente, los niveles de repitencia y abandono son altos, señal de que el problema simplemente se ha trasladado más adentro en el sistema. Una educación gratuita ha abierto las puertas principalmente a los estudiantes provenientes de los quintiles de ingresos más altos, como consecuencia indirecta ha ocasionado que la universidad boliviana no haga esfuerzos por conseguir ingresos adicionales e incrementar la inversión ya que deja en manos del Estado la responsabilidad de otorgarle recursos para su funcionamiento. 33 Ortega & Gasset 34 Las pruebas de aptitud académica, bien diseñadas, no segregan a los estudiantes por conocimientos sino que miden los potenciales académicos de los postulantes.


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Adicionalmente, las UE tienen obligaciones acumuladas al 2002 por 205 millones de dólares, equivalentes a dos años de subvención estatal total.

Cuadro 6. Deuda Total Acumulada de las Universidades Estatales. Millones de Dólares.

Universidad Deuda al 2002 San Francisco Xavier 19.5 San Simón 44.3 Tomás Frías 6.6 Juan Misael Saracho 9.1 Amazónica de Pando 0.5 Gabriel René Moreno 60.7 Nacional de Siglo Xx 1.7 San Andrés 44.6 Técnica de Oruro 10.5 Técnica del Beni 7.4 Total 204.9

Fuente: Ministerio de Hacienda, UPF. I.5.4 Administración de recursos humanos en la universidad estatal “Las universidades estatales han elaborado una clasificación del docente de acuerdo a la distribución de su tiempo en labores académicas y de administración, esta puede ser: i) Dedicación exclusiva; ii) Tiempo completo; iii) A medio tiempo; y iv) A tiempo parcial (tiempo horario). La dedicación exclusiva es la función que cumple el docente con una carga horaria que hace incompatible el trabajo en otras instituciones. Se encuentran en esta categoría todas las autoridades universitarias, desde jefes de carrera hasta autoridades superiores, de acuerdo con las características y reglamentación interna de cada universidad. Cada una de las categorías señaladas es retribuida con un salario básico mensual, a este monto se debe añadir la bonificación por antigüedad, que el Reglamento General de Universidades califica como “una sobre remuneración concedida al trabajador con objeto de premiar su rentabilidad en la Universidad y estimular su permanencia en ella. Este bono de antigüedad se cancela mensualmente en forma de sueldo o salario adicional y sus porcentajes guardan relación con los años de servicio del funcionario. La escala salarial que rige determina por ejemplo que al cabo de 5 años el bono de antigüedad representa un 35% adicional al salario básico; un docente con 10 años de antigüedad percibe un bono del 60% de su salario básico, a los 20 años el incremento es del 87.5% y a los 25 años percibe en forma adicional el 100% de su salario básico. En las universidades el grado académico es un requisito para acceder al cargo de docente, sin embargo, el obtener nuevos grados académicos como maestrías o doctorado, o su desempeño, no inciden en su haber salarial.


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Figura 10. Incrementos salariales por años de servicio.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25

Años de servicio

Incr

emen

to a

nual

(%)

Fuente: CEUB.

Este es uno de los problemas más serios en cuanto a gestión de talentos humanos se refiere ya que, si bien fomenta la permanencia en el empleo, no premia la formación y excelencia académica ni los méritos y logros profesionales. Las universidades tienen salarios diferenciados, los docentes y administrativos de diferentes universidades perciben salarios diferentes. Esta diferencia no puede ser explicada en función del número de alumnos, administrativos o docentes, tampoco a la antigüedad o prestigio de la Institución de Educación Superior, al parecer se debe simplemente al tipo de administración elegido y a la política salarial al interior de cada institución. Las universidades definen los incrementos del haber básico. A favor de las universidades se puede decir que algunas de ellas han decidido congelar el incremento salarial e ingresar en una política de austeridad que les permita sanear sus finanzas.”35 I.5.5 Eficiencia Externa La eficiencia externa, o pertinencia, se la mide en función a la medida en que las instituciones de educación superior titulan los profesionales que requiere el mercado nacional, ya que no se tiene un estudio de mercado laboral boliviano se hacen algunas aproximaciones al tema.

35 IESALC-UNESCO, 2004. Financiamiento de las Instituciones de Educación Superior en Bolivia. Esta parte del estudio se ha beneficiado con el aporte de Freddy Valverde Cayoja.


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Figura 11. Esquema del Mercado Laboral de Profesionales Universitarios.

MercadoLaboral

tasa de jubilación

tasa deincorporación

jubilaciones

Cesantes

Aspirantes

tdc cesantes

tdc aspirantes

Desocupados

incorporacionesdemanda

Fuente: Elaboración propia.

De acuerdo con el modelo desarrollado en la figura anterior, la demanda de profesionales en el país proviene del crecimiento del mercado laboral para profesionales y de las vacancias que quedan por efecto de las jubilaciones u otras salidas. La oferta la constituyen los titulados de las universidades y técnicos que deciden ingresar al mercado de trabajo (aspirantes) y aquellos profesionales que se encuentran desempleados y están a la espera de una oportunidad de empleo, ambos grupos tienen una dinámica determinada por la tasa de crecimiento (tdc) específica para cesantes y aspirantes. Según este criterio la demanda nacional fue de 8000 profesionales al año 2001. La oferta estuvo compuesta por 5000 aspirantes y 42.000 profesionales desempleados36, desequilibrio de casi seis veces entre la oferta y la demanda. Ahora bien, el año 2001 solamente la oferta de universidades fue cercana a los 15000 profesionales titulados, lo cual indica el sobredimensionamiento de la oferta universitaria al mercado laboral, a pesar de la alta ineficiencia interna de la universidad estatal. Esta asimetría de la formación profesional se refleja de manera explícita en la figura siguiente, en la que resalta la deficiencia de una formación profesional técnica y sorprende que dichas labores las estén realizando empleados sin formación.

36 UDAPE, encuestas de medición de condiciones de vida 1999-2003.


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Figura 12. Nivel de Formación Profesional Técnica Tecnológica

de la Población Ocupada en Bolivia.

Fuente: Política Nacional de FTT para el agro, Felipe Hartmann.

Evidencia adicional acerca del divorcio de la UE con su entorno, se reporta en la figura siguiente, en la que se muestra la alta contribución de la microempresa al empleo y, a su vez, la baja productividad y formación de dicha mano de obra. La productividad de las empresas con 50 o más empleados es 24 veces mayor que la microempresa (1 a 9 empleados), a su vez, el porcentaje de trabajadores calificados en la microempresa es cuatro veces menor que en la empresa grande. Esta baja productividad de la mano de obra, correlacionada con el bajo porcentaje de trabajadores calificados presenta una gran oportunidad para que el sistema de educación superior reoriente su accionar y lo dirija hacia resultados concretos.

Cuadro 7. Productividad laboral media por tamaño de empresa. PIB Contribución Empleo Contribución Productividad Trabajadores

Mill $us % Miles % laboral media calificadosEn Bs % (*)

Establecimientos de:

1 a 9 trabajadores 2.085 25,5 2.984 83,1 699 23,1

10 a 19 224 2,7 170 4,7 1.313 64,2

20 a 49 274 3,4 123 3,4 2.228 66

50 mas 5.338 65,3 312 8,7 17.084 80

Diferencia por ajuste 249 3 0

Total 8.169 100 3.589 100 2.276 31,7 Fuente: UDAPE, 2002.


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Adicionalmente, la composición de los titulados universitarios, muestra que cinco carreras titulan más del 60% de los profesionales, mostrando una excesiva concentración que responde a la demanda de los estudiantes y no a la del mercado laboral.

Figura 13. Composición de Titulados de la Universidad Estatal. 1999-2002.

18%

15%

13%7%8%

39%

DerechoContaduría Pública MedicinaAdm. EmpresasOdontologíaOtras Carreras (64)

Fuente: Elaboración propia con base en estadísticas del CEUB.

Los institutos técnicos públicos presentan un bajo grado de innovación de la oferta técnica, manteniendo carreras con una demanda incipiente y cuya sostenibilidad económica se encuentra subsidiada por otras carreras37. De acuerdo con el Ministerio de Educación,38 en el caso de la formación de docentes, “la admisión de nuevos estudiantes responde básicamente a la capacidad física y financiera de cada uno de los INS. Estos factores impiden que las normales puedan formar el suficiente número de docentes para cubrir los requerimientos de la población escolar futura.” La Policía Nacional regula la cantidad de profesionales que produce de acuerdo a las demandas nacionales. I.6 Situación de la Educación Superior Boliviana: Conclusiones La Educación Superior boliviana se compone de instancias del Gobierno Central, universidades, institutos técnicos, instituciones de formación docente y los sistemas educativos de la policía y las fuerzas armadas. Una característica del sistema es la ausencia de sistemas de información y control. El Ministerio de Hacienda lleva registro de los ingresos y gastos de las universidades estatales (UE), relativamente completo y actualizado, y el Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana, los registros de población docente y estudiantil, con un rezago de

37 CIESS-Ecocométrica. 38 Ministerio de Educación, 2004. La Educación en Bolivia


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dos a tres años. El Ministerio de Educación tiene en proceso la interconexión de las UE para tener la información en línea y en tiempo real, que, de no mediar imprevistos, debiera estar operativo el 2006. Otra información sobre el sistema nacional de educación técnica y tecnológica y del sistema nacional de formación docente la genera el Ministerio de Educación. Los sistemas de educación superior de la Policía Nacional y de las Fuerzas Armadas de la Nación mantienen reserva sobre sus datos, comprensible en el caso de las FFAA. De los componentes de la educación superior, la universidad estatal (UE) es la única descentralizada que, si bien tiene una amplia autonomía política, administrativa y académica, a un grado tal que la hace desvincularse de su medio y de su sector, tiene a su vez, una alta dependencia financiera de recursos estatales. Aunque el Estado tiene la capacidad de fiscalizar a la UE y el CEUB la obligación de elaborar un Plan Nacional de Desarrollo Universitario para optimizar la eficiencia, eficacia y calidad de la educación superior, el primero no ha ejercido esta potestad y el segundo no ha cumplido lo establecido en la ley. El financiamiento de la educación superior estatal se hace a través del sector, las UE tienen fijado por ley el 5% de los impuestos nacionales y recursos adicionales del impuesto directo a los hidrocarburos, existe una subvención adicional no reglamentada equivalente al 7% de los impuestos nacionales que se negocia anualmente con el Ministerio de Hacienda. El Tesoro General de la Nación financia los centros e institutos estatales del sistema nacional de educación técnica y tecnológica, así como los Institutos Normales Superiores, el Sistema Educativo de las Fuerzas Armadas y el Sistema Educativo de la Policía Nacional. El gasto en educación representa casi un tercio del gasto total del Estado. El componente central utiliza 6% de los recursos, el gasto en educación superior es un tercio del gasto sectorial, el cual está distribuido en un 90% para universidades, 7% para formación docente y 3% para educación técnica y tecnológica. El gasto en educación superior es excesivo comparado con el resto del mundo. La utilización de fondos por las UE se hace en un 94% para funcionamiento y un 6% para inversión, manejos dispendiosos dan como resultado una deuda acumulada cercana a dos años de subvención completa a todas las UE. El gasto en universidades es regresivo, beneficia mayormente a los quintiles de ingreso más alto. Menos del 10% de indígenas puede acceder a la educación superior. El gasto en educación terciaria no universitaria es más equitativa, a pesar de estar sesgada hacia los quintiles más ricos, y está más conectada con las demandas del mercado laboral. La formación técnica es rígida y no permite la navegabilidad horizontal entre diferentes áreas y hacia el mercado de trabajo, y vertical hacia una perspectiva continua de progreso académico. La UE es altamente ineficiente, 30% de los que ingresan se titulan en el doble del tiempo reglamentario, 35% son repitentes y 35% abandonan. Esto hace que el costo por titulado sea siete veces mayor a lo esperado y que se requiera 20 estudiantes por cada titulado.


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El costo de la ineficiencia es creciente y representa anualmente el 15% de la subvención estatal anual. La educación universitaria gratuita, el ingreso libre e irrestricto y una igualdad aparente de oportunidades no se transforma en igualdad de resultados, porque los casi cinco titulados que obtiene por cada 100 alumnos indica que la UE necesita 24 estudiantes por cada titulado, contra nueve en España, siete en Alemania y cuatro en Japón. La calidad de la educación universitaria, medida por el nivel académico de los docentes, la administración de recursos humanos, la investigación realizada, las carreras acreditadas y la calidad del cuerpo estudiantil, es baja. Una parte puede ser atribuible al sistema educativo que proporciona bachilleres pobremente formados. La calidad de estudiantes de los INS es también baja, solamente el 13% de los estudiantes de ultimo semestre tienen niveles de “satisfactorio”. Bolivia registra un alto nivel de criminalidad. Si bien los datos anteriores son el resultado de diversos factores, parece ser que la Policía Nacional se beneficiaría de una modernización y adecuación de su sistema educativo. La autonomía universitaria, el cogobierno, el acceso libre e irrestricto a la universidad estatal, y la educación gratuita, han convertido a la universidad estatal en una instancia aislada auto-referente y autocomplaciente, sin control sobre la calidad de los nuevos alumnos, sesgada en contra de los estudiantes de menores ingresos, y carente de iniciativa para diversificar sus fuentes de financiamiento. La administración de recursos humanos en las UE fomenta la permanencia en el empleo sin premiar la formación, excelencia académica ni los méritos y logros profesionales. A pesar de la alta ineficiencia interna de la universidad estatal, existe un sobredimensionamiento de la oferta universitaria al mercado laboral, con una alta concentración de titulados en cinco carreras que no responde a las demandas del mercado. La pirámide educativa de Bolivia muestra una gran deficiencia numérica en la formación profesional técnica y mano de obra calificada y un alto componente de trabajadores sin formación profesional alguna. Los institutos técnicos públicos presentan un bajo grado de innovación de la oferta técnica, manteniendo carreras con una demanda incipiente y cuya sostenibilidad económica se encuentra subsidiada por otras carreras. La baja productividad de la microempresa, el bajo porcentaje de sus trabajadores calificados, es una señal de alerta para corregir el sesgo de la educación superior y el aislamiento de la universidad estatal de su medio. Un estudio encargado por el IESALC39 concluye que “la educación superior pública en todos sus niveles está afectada por diversos problemas. Masificación estudiantil, 39 IESALC, 2005. Bolivia: Diagnóstico final sobre las políticas de investigación de las universidades.


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inadecuados esquemas de financiamiento, excesiva politización, insuficiencia numérica y cualitativa de profesores, dedicación a tiempo parcial de alumnos y profesores, pobreza y desactualización de bibliotecas y laboratorios, ausencia de uniformidad en los niveles de exigencia y en el requisito para la obtención de títulos y prácticas de gestión académica y administrativa deficientes.” Si bien problemas de esta naturaleza los vienen sufriendo las universidades en todo el mundo, preocupa que la UE no se haya percatado de ello, o – en ejercicio de su autonomía – no haya planteado iniciativas para la reforma, o propuesto soluciones estructurales para que el sistema de la universidad boliviana sea más transparente, proactivo y responda a las necesidades del país.


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II Comparación de Experiencias internacionales II.1 Universidades El cuadro siguiente compara seis carreras de universidades nacionales con dos instituciones de educación del Canadá. A continuación se cita las observaciones de Isaac Barsky40, experto en diseño curricular, del análisis realizado el 2003:

Cuadro 8. Condiciones existentes en Universidades Bolivianas y Canadienses. Ing. Ind.UCB

Ing. Ind. UTO

AutomotrizUMSA

Aviación UMSA

Electro MecánicaUMSA

Mecanica Industrial UMSA

Univ. De Windsor

Instituto Técnico Saint Clair

Años para graduación 5 5 5 5 5 5 4 4Tesis si si si si si si no no Horas de clases semana 34 39 42 34 44 37 28 22Semanas por semestre 20 20 20 20 20 20 15 15Total horas graduación 4840 6140 7040 5680 5640 5980 3176 3600Tipo de programa Ingeniería Ingeniería Tecnología Tecnología Tecnología Tecnología Ingeniería TecnologíaHoras experiencia laboral N/A N/A N/A N/A N/A N/A 2160 1080Tecn. de punta laboratorios 30% 50% 5% 5% 5% 5% 70% 90%Acreditación No No No No No No Si Si Investigaciones No No No No No No Si Si Contacto con industria No No No No No No Si Si Membresía asoc.profesional No No No No No No Si Si Programas de aprendices No No No No No No No Si Campos recreacionales Si No No No No No Si Si Fuente: CESO/SACO No. 7013432 Los programas de licenciatura de las universidades bolivianas son de cinco años, en comparación de las canadienses que sólo requieren cuatro años para obtener el título. Al contrario de las universidades analizadas del Canadá, las universidades bolivianas tienen como requisito para la titulación el desarrollo de una tesis de grado, lo cual hace la titulación innecesariamente difícil. En promedio, en todas las universidades bolivianas, se pasa 40 horas de clase por semana, número demasiado alto de clases y horas que reduce la capacidad de los estudiantes para aprender la materia y, lo que es más importante, disminuye la posibilidad de desarrollar habilidades prácticas. Los programas de licenciatura en tecnología en la UMSA eran originalmente programas técnicos de tres años de duración para técnicos superiores y los graduados de automotriz y aviación deberían haber podido obtener licencias de aprendices si esta modalidad estuviera en uso en Bolivia. Los programas de Ingeniería en Canadá son acreditados por la Asociación de Ingenieros Profesionales de Canadá, los graduados de estos programas en Bolivia no obtienen el status de Ingenieros Profesionales. Los institutos de tecnología (Community Colleges) en Ontario, Canadá, son aprobados por el Comité Curricular del Ministerio de institutos y Universidades. Ningún instituto puede tener un programa aprobado sin que este haya sido sancionado por un comité 40 Proyecto ACDI/CESO: Apoyo a las Reformas del Sector Público en Bolivia


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asesor conformado por miembros de compañías que apoyan el programa. Los programas en Bolivia no se benefician con este tipo de aportes de la industria. El cuadro siguiente muestra las diferentes formas como los países financian sus universidades y controlan la ejecución del gasto.

Cuadro 9. Comparación Internacional de medidas financieras y de control.

País Asignación de recursos Otras fuentes de financiamiento Medidas de control

Bolivia

5% de los impuestos nacionales distribuidos por población; un equivalente al 7% de los impuestos nacionales por negociación; cerca al 5% del impuesto directo a hidrocarburos a partir del 2005.

Ingresos propios 20%. FOMCALIDAD 1% para inversión.

Ninguna. Autonomía administrativa, política y académica. El Poder Legislativo puede fiscalizarlas pero nunca ha ejercido esta atribución. No se cumple la normativa existente.

Holanda

Asignación igual a 4.5 veces gasto anual promedio por graduado (1.5 si abandona). Un sexto de los fondos se destinan a investigación.

Gastos de capital financiados con fondos especiales

Evaluación y acreditación de la educación superior

Chile

Monto diferenciado por alumno basado en el puntaje obtenido en la prueba nacional de ingreso. Asignación competitiva a recursos para investigación.

Matrícula (36% del total) diferenciada y crédito estudiantil. Contratos de investigación aplicada con la industria.

Supervisión, examinación y acreditación por el Estado. Dependencia del ME. Autonomía limitada, excluye el cogobierno y la inviolabilidad de los recintos universitarios.

Argentina

Distribución de fondos públicos basado en indicadores de eficiencia y calidad (LES). Recursos adicionales en función de metas y objetivos para mejorar la eficiencia, calidad y pertinencia, tanto de la oferta académica como de la administración de los recursos.

Prevé permitir una mayor autonomía de gestión para generar recursos adicionales, modificar escalas salariales y distribución interna de recursos según necesidades. Cobro de matrícula no significativo. Programa nacional de becas universitarias otorgadas en base a mérito y condición socioeconómica.

Sindicatura General de la Nación (SIGEN) y la Auditoría General de la Nación realizan tareas de contralor simultáneo y posterior a los hechos administrativos. SIGEN tiene síndicos en las universidades. Agencia oficial de acreditación.

Brasil

Fondos federales y estatales financian mayormente la educación superior.

Otros recursos para el apoyo a la investigación (FINEP, CNPq, MCT y fundaciones de

Autonomía didáctica científica, administrativa y de


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Asignación en función al tamaño, calidad, productividad, eficiencia. Componente de distribución histórica de los recursos.

apoyo a la investigación con recursos concursables. Hospitales universitarios.

gestión financiera y patrimonial. Evaluación a los alumnos de último año (Provao)

Reino Unido

Subsidio basado en fórmula que toma en cuenta el costo de la carrera universitaria. Beca diferenciada por trabajos de investigación.

ND

Nueva Zelandia

Subsidio estatal 80/20, reducción del 1% anual hasta 75/25.

Crédito estudiantil. Venta de servicios.

ND

México

Financiamiento federal y estatal negociado anualmente por los Rectores.

Recursos extraordinarios otorgados tomando en cuenta criterios de calidad, evaluación, planeación, nivel académico de los docentes (Sistema Nacional de Investigadores, CONACyT)

No existe tradición de transparentar el gasto público.

Colombia

Asignaciones estatales se incrementan al subsidio reciente en al menos un tercio del crecimiento del PIB del año anterior.

Crédito educativo. Financiación para proyectos de investigación y desarrollo tecnológico.

Si bien son autónomas, la contratación y fijación de niveles salariales se hacen en concordancia con las políticas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El control fiscal lo realiza la Contraloría. Existe una cultura del control en el uso de recursos públicos.

Fuente: IESALC, Banco Mundial. II.2 Educación Técnica y Tecnológica41 Brasil se caracteriza por ser un país con la mayor experiencia de Latinoamérica en el funcionamiento de instituciones de capacitación como el SENAI y el SENAC, mismos que cuentan con mecanismos de financiamiento propios y sostenibles. El sistema educativo en Brasil está descentralizado al nivel municipal, con diferentes grados de responsabilidades y obligaciones según nivel educativo. 41 Toda la información de este subtítulo fue extraída de CIESS-Econométrica, 2004.


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En el tema del financiamiento, la Constitución determina las fuentes de recursos especificando responsabilidades para la Unión, los Estados y los Municipios. Según la Constitución, el 25% de la recaudación de impuestos de los Estados y los Municipios es destinada a la educación. Por otra parte, el 18% de los recaudos de impuestos destinados de la Unión también deben ser destinados a educación. De ese 25 % la normativa obliga tanto a Municipios como a Estados Federados a destinar 15% a educación preescolar y fundamental, por lo que solamente resta un 10% para atender a los niveles de educación media, formación técnica y tecnológica y universitaria. El esquema de organización territorial brasileño ha determinado que el tema educativo sea tratado de manera descentralizada. Por una parte, ello permite atender de mejor manera las necesidades de la población, puesto que el servicio se adapta más a las necesidades de los ciudadanos. Sin embargo, dada la diferencia de capacidades organizacionales, administrativas y financieras de los Estados y Municipios la cobertura, calidad y concepción de la educación presenta un alto grado de heterogeneidad. Esto se ve por ejemplo, en relación a la concentración de instituciones de formación técnica que se da en regiones pujantes como Sao Paulo y el Sur de Brasil, mientras que en el norte apenas existen instituciones de este tipo. Colombia presenta una estructura de administración del Estado similar a la nuestra, es un país unitario con delegación de la administración educativa a los municipios. Existen dos viceministerios educativos: el de educación preescolar, básica y media y el de educación superior, similar al sistema educativo boliviano. Colombia cuenta con una de las instituciones más antiguas de formación profesional en América Latina, el SENA, cuya administración es estatal a diferencia de la administración de las instituciones en Brasil. Al igual que el caso anterior, el Sistema Educativo Colombiano está organizado en dos grandes ciclos: (1) Educación preescolar, básica y media y (2) Educación superior. Una de las características del sistema educativo colombiano es que la condición para el ingreso tanto a la educación técnica como tecnológica y universitaria es el bachillerato ya sea técnico o académico. El sistema educativo colombiano formal público se financia mediante la recaudación impositiva general. Estos impuestos se transfieren a un fondo general denominado el Sistema General de Participaciones, para atender sobre todo a los sectores de educación y salud. El porcentaje correspondiente al sector de educación es de 58,5%. Colombia cuenta con un total de 328 instituciones de formación técnica y tecnológica en el sistema formal tanto públicas como privadas. Dichas instituciones se caracterizan por tener un tamaño promedio elevado en comparación con Bolivia. El promedio colombiano llega a 3155 alumnos por institución donde las públicas tienen en promedio 4159 alumnos.


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II.3 Sistema Educativo de la Policía

El componente educativo de la Policía Nacional de Bolivia es dependiente de la Dirección Nacional de Instrucción y Enseñanza, componente de los Organismos de Asesoramiento y Apoyo, y perteneciente a la Administración Central. La Dirección Nacional de Instrucción y Enseñanza, planifica, organiza, dirige y controla la actividad educativa institucional y tiene bajo su dependencia a los diferentes Institutos de la Policía Nacional. Su organización y funcionamiento están determinados por su estatuto orgánico y sus reglamentos42.

El sistema educativo de la Policía Nacional de Colombia es centralizado, tiene el nivel de Dirección, y depende de la Subdirección General Policía Nacional, de la Dirección General Policía Nacional y, finalmente, del Ministerio de Defensa Nacional43. Tiene cuatro Facultades: Administración Policial; Investigación Criminal; Estudios Técnicos y Tecnológicos; y la Facultad de Especialidades, y Escuelas de Formación. El sistema de educación superior de la Policía Nacional del Perú44 tiene escuelas de formación (Escuela de Oficiales y de Suboficiales), escuelas de capacitación (educación escolarizada, educación a distancia) y escuelas de perfeccionamiento (Instituto de Altos Estudios Policiales, Escuela Superior de Policía). Está dentro de la Dirección de Educación y Doctrina, y depende del Ministerio del Interior. Es una instancia centralizada. La Policía Nacional de Paraguay45 es una institución centralizada organizada en Comando, Direcciones Generales y Direcciones. La Dirección General de Institutos Policiales de Enseñanzas es el organismo encargado de la formación, especialización y perfeccionamiento del personal policial. Para dicho propósito cuenta con el Colegio Superior de Policía, Institutos de Perfeccionamiento (Escuela de Jefes y Asesoramiento Policial, Escuela de Aplicación para Oficiales, Escuela de Especialización Profesional para Oficiales), Institutos de Formación (Escuela de Educación Física, Escuela Superior Politécnica, Colegio de Policía), Instrucción de Suboficiales (Escuela de Aplicación para Suboficiales) y Cursos de Formación (Escuela de Suboficiales, Instituto de Estudios Musicales, Informática) e Instrucción de Capacitación. Chile46 cuenta con Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones de Chile. El sistema de educación de Carabineros está conformado por la Academia de Ciencias Policiales, la escuela de Formación de Carabineros y la Escuela de Suboficiales. A su vez, la Policía de Investigaciones tiene a la Escuela de Investigaciones Policiales, la Academia Superior de Estudios Policiales y el Centro de Capacitación Profesional. Son instancias nacionales y centralizadas.

42 Ley Orgánica de la Policía Nacional, Art. 29 43 www.policia.gov.co 44 www.pnp.gob.pe 45 www.policia.gov.py 46 www.carabineros.cl, www.investigaciones.cl


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II.4 Conclusiones de la Comparación Internacional Las universidades bolivianas requieren la presentación de una tesis de grado para la titulación, tienen currículas extensas que se desarrollan en cinco años, periodos de clases muy largos y poco desarrollo de habilidades prácticas. Las universidades canadienses no requieren de tesis para la titulación, las licenciaturas se terminan en cuatro años, tienen menos horas de clases y más clases para el desarrollo de habilidades prácticas. Los programas en Bolivia no son acreditados por asociaciones profesionales. En el Canadá si un estudiante egresa de una universidad o instituto no acreditado, no puede ejercer como profesional. La currícula no es revisada ni actualizada regularmente, la participación de la industria en las universidades e institutos es prácticamente nula. En Canadá se revisa la currícula periódicamente por las asociaciones de profesionales y la industria, una falla en la modificación de la currícula implica la desacreditación de la institución de educación superior. Ningún instituto puede tener un programa aprobado sin que este haya sido sancionado por un comité asesor conformado por miembros de compañías que apoyan el programa. Los programas en Bolivia no se benefician con este tipo de aportes de la industria. El caso boliviano es parecido al de México, en cuanto a la negociación para obtención de recursos estatales y a la falta de tradición para transparentar el gasto público, al de Nueva Zelanda por la proporción de recursos estatales versus propios y al de Argentina por el cobro no significativo de matrícula. Sin embargo, se diferencia con México en que los recursos extraordinarios se otorgan tomando en cuenta criterios de calidad, evaluación, nivel académico de los docentes y otros, y con Argentina por la distribución de recursos basada en resultados y el riguroso control del gasto. Colombia tiene definido un monto el cual se incrementa en un tercio del crecimiento del PIB del año anterior. Los demás países analizados otorgan recursos basados en indicadores de insumo, proceso y producto. Entre los primeros está Chile que otorga un monto diferenciado por alumno, basado en una prueba nacional de ingreso. Con asignación basada en el proceso están Argentina y Brasil que tienen una distribución de recursos basada en indicadores de calidad y eficiencia. Finalmente están Holanda y el Reino Unido cuyo subsidio se basa en el gasto por titulado. Otras fuentes de financiamiento incluyen ingresos propios (36% Chile, 25% Nueva Zelanda, 20% Bolivia), gastos de capital financiados con fondos especiales (Holanda), crédito estudiantil (Colombia, Chile, Nueva Zelanda), contratos de investigación aplicada con la industria (Chile), fondos concursables para la investigación (Bolivia, Brasil, Colombia, México), becas (Argentina), y hospitales universitarios (Brasil). En cuanto a las medidas de control, Bolivia es el país más liberal de los analizados ya que no tiene formas de enlazar la asignación de recursos con la obtención de resultados. Entre las formas de control utilizadas por la mayoría de los países analizados está la supervisión, evaluación y acreditación, y control simultáneo y posterior a los hechos


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administrativos. Resalta el caso del Brasil que evalúa el nivel de formación de estudiantes universitarios de último año (Provão). Los sistemas educativos de las diferentes policías nacionales revisadas son centralizados. Chile cuenta con Carabineros y la Policía de Investigaciones, con centros de formación diferenciados. En cuanto a los sistemas de educación técnica analizados, Colombia presenta una estructura de administración del Estado similar a la nuestra, es decir es un país unitario con delegación de la administración educativa a los municipios. Brasil, en cambio, tiene un sistema educativo descentralizado al nivel municipal. Esto responde al esquema territorial brasileño que permite atender de mejor manera las necesidades de la población, sin embargo, la cobertura, calidad y concepción de la educación presenta un alto grado de heterogeneidad.


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III PLANTEAMIENTOS DE POLÍTICA El financiamiento del sistema de la educación superior boliviano tiene su origen en las recaudaciones de impuestos nacionales. La transferencia de recursos se efectúa a través del Ministerio cabeza de sector para las Fuerzas Armadas, Policía, Institutos Técnicos Estatales e Institutos Normales Superiores, o directamente a las instituciones, para las universidades, tal cual se muestra en la siguiente gráfica. Figura 14. Financiamiento estatal de la educación superior en Bolivia. Flujo de fondos.

TGN

Ministerio deEducación

Ministerio deDefensa

Ministerio deGobierno

institutos técnicos

sistema educativo de laPolicía Nacional

sistema educativode las FA

universidades

institutos normalessuperiores

Fuente: Elaboración propia. Para fines del presente trabajo, la definición de descentralización utilizada es la siguiente: Descentralización es la transferencia de poderes, competencias y responsabilidades, del Gobierno o Estado central a gobiernos subnacionales independientes,47 a autoridades descentralizadas (subordinadas o independientes) o al sector privado para el cumplimiento de tareas públicas. La descentralización fiscal se refiere a la transferencia de los recursos necesarios y de las competencias de decisión en materia de gastos. Se pueden distinguir las siguientes formas de financiación de servicios locales48: • Transferencia de recursos del Gobierno central Cobertura de gastos a través de las

tasas pagadas por los usuarios. • Cofinanciación por parte de usuarios que ejecutan trabajos ellos mismos. • Impuestos locales. • Las entidades descentralizadas tienen acceso directo a créditos. En ese contexto, entonces, la educación superior estatal en sus ramas de Institutos Técnicos, Institutos Normales Superiores, Sistema Educativo de la Policía Nacional y de

47 Remy Prud’homme, 1995. On the dangers of decentralization 48 COSUDE, 2001. Descentralización: Documento de orientación.


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las Fuerzas Armadas, está centralizada, a excepción de las universidades las cuales constituyen un componente descentralizado. Queda claro del diagnóstico que no existe un sistema de educación superior propiamente dicho en Bolivia sino instituciones aisladas entre sí, fragmentadas, carentes de sistemas de información y de gestión, financieramente insostenibles, ineficientes, ausentes de una visión conjunta, y que no responden adecuadamente a las necesidades nacionales. En este sentido, la coyuntura descentralizadora que se vive en el país puede servir para corregir los factores que estructuralmente son los causantes de los resultados actuales, y poder, de esta manera, iniciar una modernización de la educación superior. Por tanto, se sugiere adoptar las siguientes medidas:

• definición de una visión país • reestructuración del sistema • definir criterios para el financiamiento de la educación superior • modificar la legislación vigente • modernizar la educación superior

III.1 Definición de una visión país Bolivia ha llegado a una encrucijada en la cual debe decidir si quiere que las universidades estatales administren 120 millones de dólares anuales como lo están haciendo actualmente, con resultados dudosos sobre la calidad de la educación y la pertinencia de la misma, en un contexto que excluye a las mayorías nacionales; si la formación de docentes es del nivel requerido para elevar la calidad de la enseñanza inicial, primaria y secundaria, y transmitir a los estudiantes los valores y competencias necesarias para iniciar su formación profesional; si la educación técnica ha de seguir relegada y desvalorizada; y si la estructura del sistema de educación superior es la adecuada para impulsar el desarrollo del país mediante la formación de conocimiento. El Estado boliviano debe definir una visión de la educación superior y una estrategia para llevarla a cabo49, en ausencia de las cuales será fútil su reforma. Para la implementación del cambio es necesario analizar la misión y los valores nacionales y sectoriales, el ambiente institucional y las capacidades operativas. La misión y valores, tal cual se las expresa en la Constitución Política del Estado (CPE) y en las definiciones sectoriales del Presupuesto General de la Nación, son un buen indicador para identificar los mandatos, conscientes o no, de la sociedad civil. Al respecto, se deben revisar los aspectos fundamentales de la CPE respecto a la educación superior y el tratamiento histórico de su financiamiento y control.

49 Las ideas de este subtítulo han sido tomadas libremente de Shah 2004, Fiscal descentralización in developing and transición economies.


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El ambiente institucional representa los mecanismos que posibilitan la ejecución de la misión y valores en objetivos y acciones concretas50. En Bolivia el escaso margen de consulta, participación y control dado a las instituciones estatales no ha permitido que el legislativo y ejecutivo puedan asegurarse que las preferencias ciudadanas sean respetadas. Se tiene que revisar a detalle el grado de independencia otorgado a las IES y el nivel de funcionamiento de los escasos mecanismos de control. Las capacidad y restricciones operativas se refieren a las habilidades, motivación y compromiso de los operadores, así como los procesos y sistemas que hacen posible el funcionamiento de las instituciones y el logro de resultados, elementos que han sido analizados en buena medida en el diagnóstico. El desafío de una reforma de la educación superior es el compatibilizar la misión y valores51 con el ambiente institucional y su capacidad operativa, para lograr una correspondencia estrecha entre estos tres elementos. III.2 Reestructuración del sistema. En esta propuesta se busca la integración del sistema y el tránsito vertical y horizontal entre “universidades académicas” que son las universidades actuales, las “universidades pedagógicas” que vienen a ser los Institutos Normales Superiores y la Universidad Pedagógica Nacional y las “universidades tecnológicas” que tendrían como base a los institutos técnicos. De hecho, el alcanzar el estatus de “universidades” no es automático sino que se requeriría de la modernización institucional en varios sentidos. Estas universidades estarían bajo la tuición del Estado a través de un componente del Ministerio de Educación con una estructura institucional reforzada y acorde a las nuevas funciones, y con el apoyo de una instancia reguladora y coordinadora de la educación superior. Las funciones de la misma serían, entre otras, la implementación de las políticas nacionales sectoriales, evaluación y medición de la calidad y pertinencia de la educación, promover la eficiencia, la transparencia en la gestión y el gasto, y el proponer y aplicar criterios de financiamiento en función a indicadores de calidad y la visión país de la educación superior. Esto último en estrecha coordinación con el Ministerio de Hacienda. El diagrama de flujos que se muestra a continuación propone una estructura que permitiría resolver las fallas estructurales detectadas en el sistema de educación superior52. 50 Shah, 2004. Entre estos se incluye las normas sociales, reglas formales e informales, procedimientos y organización que tienen que ver con la participación, consultas, diseño de políticas y responsabilidad por la gestión pública. 51 Jenkins y Stoskopf (2004) recomiendan “como primer paso la creación de una visión nacional de alto nivel para la educación técnica y universitaria, en conjunto por un grupo selecto de los principales actores involucrados en este proceso (educadores, líderes empresariales, ministerio de Gobierno, industria y universidades) tan pronto como sea humanamente posible”. 52 Finot, citando a Borja y a Oates indica que, dado que el proceso descentralizador es caro, lo más importante es la coherencia del conjunto.


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Figura 15. Reestructuración del Sistema de Educación Superior53

Ministeriode

Educación

Ministerio deTrabajo

EducaciónSuperior

Primaria ySecundaria

UniversidadesAcadémicas

UniversidadesTecnológicas

UniversidadesPedagógicas

bachilleres no bachilleres

organismo reguladory coordinador

Oficios ylabores

capacitación

certificación y licencias

TGN

Prefecturas

Ministeriode Defensa

SistemaEducativo de las

FuerzasArmadas

SistemaEducativo de la

PolicíaNacional

Fuente: Elaboración propia. Adicionalmente se tiene al Ministerio del Trabajo y a una instancia de certificación de competencias54 y de otorgamiento de licencias oficiales para oficios y labores que tienen que ver con la salud y el bien público. Esto implica que las universidades tecnológicas enseñarían una gama de cursos cortos que podrían calificar para la obtención de una licencia de operación certificada por el Estado (electricistas, plomeros, carpinteros, peluqueros, etc.). El flujo financiero, a partir del TGN, se mantendría en su origen de impuestos nacionales, una parte iría a las Prefecturas implementando criterios de calidad y eficiencia, las mismas que distribuirían estos recursos a las distintas universidades y de acuerdo con 53 Esquema basado en el modelo de Notario, Canadá. Isaac Barsky. CESO/SACO, 2004. 54 Este es un tema muy complejo y extenso que ha sido ampliamente tratado por el Programa de Fortalecimiento a la Formación Técnica y Tecnológica( www.formatec.gov.bo).


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criterios y necesidades locales; otra parte, sería atribución del Estado para compensar diferencias. El sistema educativo de las fuerzas armadas, por sus características propias de unidad y uniformidad nacional puede permanecer centralizado55 y dependiente del Ministerio de Defensa. El sistema educativo de la Policía Nacional podría ser descentralizado a las Prefecturas o Alcaldías en su operación y mantenerse centralizadas las decisiones sobre subsidios y subvenciones56. Los titulados de la Policía como de las Fuerza Armadas pueden continuar sus estudios en universidades académicas o tecnológicas. No se excluye la participación del organismo regulador y coordinador de la educación superior en actividades como el apoyo a la modernización y actualización de la formación profesional policial o de las fuerzas armadas, la medición de la calidad y la gestión, entre otras. III.3 Criterios para el Financiamiento de la Educación Superior57 A la par de integrar el sistema de educación superior en una estructura única y definido hacia dónde se quiere que vaya, es preciso definir cuánto se quiere gastar en educación superior, el uso de dichos recursos y la implementación de mecanismos de medición y control. Se ha mostrado que el gasto en educación superior en Bolivia es alto, en comparación con el realizado por otros países. Este gasto está compuesto principalmente por universidades (90%), el sistema de formación docente (7%) y el sistema de formación técnica y tecnológica (3%), gasto que representa, en comparación con los impuestos nacionales, el 12%, 1% y 0.5% respectivamente. Una vez definido el monto total a ser destinado a educación superior, se requiere tomar definiciones acerca de la forma de su distribución sectorial y regional. Sectorial, para definir los porcentajes que se destinaría a universidades, normales e institutos, Policía y Fuerzas Armadas, y regional para la distribución territorial de los recursos. Los métodos de asignación son tan variados como países existen. Una clasificación genérica los divide en i) métodos de asignación directa: por criterios fijos (constitución política del estado, ley de reforma educativa, ley de participación popular, ley de hidrocarburos); presupuestos negociados (subvención ordinaria y extraordinaria); fórmulas basadas en los insumos, (número de estudiantes nuevos y matriculados, profesores, igualdad de oportunidades) procesos (eficiencia del gasto, costo real, costo promedio y costo normativo, resultados de investigación, calidad); fondos concursables (fomcalidad);

55 Finot, Iván. 2001. Descentralización en América Latina. Teoría y práctica. P55. La provisión de servicios básicos como defensa no deben ser descentralizados. 56 Finot, Iván. 2005. Presentación sobre lineamientos para una política de descentralización fiscal. 57 Instituto Universitario Ortega & Gasset, 1996. La reforma de la universidad pública de Bolivia. “Un programa de financiación a las universidades debe incluir propuestas tendentes a mejorar la gestión de las universidades. En primer lugar porque la elevación de la calidad de la educación y la investigación no depende únicamente del aumento en el gasto por alumno, sino también de los esfuerzos que se realicen para agilizar y dar eficacia a la gestión de los recursos dentro de cada universidad. En segundo lugar, porque los centros de educación superior deben aspirar a una imagen de total transparencia en el uso de los recursos (fundamentalmente públicos) que eleve su prestigio ante la sociedad y los poderes públicos.”


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y productos (fórmulas basadas en el número de titulados). ii) métodos de asignación indirecta: becas; crédito educativo; bonos (vouchers); exenciones de impuesto. En cualquier caso, los criterios de asignación buscan cumplir los objetivos nacionales de desarrollo (reducción de la pobreza, incrementar al productividad, desarrollo tecnológico) y de política sectorial (mejorar el acceso y equidad, mejorar la pertinencia, mejorar la eficiencia interna y la sostenibilidad financiera, mejorar la calidad).

Cuadro 10. Alternativas de financiamiento para la UE. En millones de $Bs.

Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5 PromedioAños 1-5 TOTAL

Subir Ingresos 82,4 80,6 88,0 106,4 122,6 96 576Repite Paga 46,8 42,0 45,7 62,3 75,2 54 272Matrícula a privados 28,6 31,3 34,6 36,0 39,0 34 170Maestrías 7,0 7,3 7,7 8,1 8,5 8 38

Reducir Gastos 44,5 123,7 144,4 217,5 229,4 152 759Licenciatura en 4 años 28,2 48,4 74,8 110,2 140,2 80 402Bono de antigüedad -16,9 41,0 45,1 45,4 45,4 32 160Tesis optativa 3,6 3,6 3,6 3,6 3,6 4 18Abandonos 29,5 30,6 20,9 58,4 40,3 36 180

Resultado 126,9 204,2 232,4 323,9 352,0 248 1.239 Fuente: Cálculos en base a Ministerio de Hacienda, Ministerio de Educación y CEUB. Dado que el gasto en universidades es altamente ineficiente, otra definición a tomar es la implementación de medidas en las universidades estatales para mejorar el flujo financiero. Por ejemplo, se podría cargar una matrícula diferenciada a los estudiantes provenientes de colegios privados58 que no pertenezcan a hogares de bajos ingresos, y definir una fórmula en la que los estudiantes repitentes paguen el costo total por semestre, así como tomar otras medidas para subir ingresos y reducir gastos, una muestra de ello se expresa en el cuadro anterior. Este simple ejercicio podría generar recursos equivalentes a un tercio de la subvención estatal y permitir que los mejores estudiantes de escasos recursos puedan recibir becas completas de estudio. III.4 Modificaciones en la legislación vigente La variable iniciadora de las ineficiencias en las universidades estatales es la autonomía universitaria tal cual se la define en el Art. 185 de la CPE, autonomía que le otorga todas las libertades a la universidad boliviana y muy pocas obligaciones. Para implementar un cambio, el Estado debe informar a la ciudadanía que es preciso redefinir la autonomía

58 Esta propuesta fue elaborada conjuntamente por el Viceministerio de Presupuesto y Contaduría y el Viceministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología el año 2002. Documento interno.


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universitaria para hacer de las universidades estatales un instrumento que apoye al desarrollo del país59. El “organismo central de la universidad boliviana”, que podría convertirse en un primer nivel de control al revisar el plan nacional de desarrollo universitario se convierte en cómplice de la inoperancia universitaria. Dicho organismo debería ser el nuevo organismo regulador y coordinador, tal cual se propone en la reestructuración60. Por otro lado, la implementación de los nuevos criterios de financiamiento para la educación superior obligarían a la modificación de la propia CPE (Art. 187) y la definición de lo que significa “suficiente” en cuanto al financiamiento obligatorio. Estas modificaciones implicarían, a su vez, cambios en cascada a las leyes y normas inferiores, en función al grado de cambio deseable. Entre otras se menciona a la Ley de Reforma Educativa, la Ley de Participación Popular y la Ley de Hidrocarburos. En lugar de que el Estado continúe siendo el principal proveedor de educación superior, la responsabilidad más importante del Gobierno debería ser la de desarrollar un marco político apropiado para coordinar, acreditar, y ofrecer incentivos a todas las instituciones de educación superior, tanto públicas como privadas. III.5 Modernización de la educación superior La sostenibilidad de las universidades requiere que éstas inicien serias reformas estructurales internas para mejorar tanto su gestión administrativa financiera como académica. Entre estas está resolver los grandes desafíos a los que se enfrenta la educación superior boliviana, vale decir: i) Mejorar la calidad de la educación superior; ii) Incrementar la pertinencia de la educación superior; iii) Mejorar el acceso permanencia y culminación de estudios en las instituciones de educación superior; y iv) Mejorar la capacidad institucional de las instituciones involucradas en la educación superior61. En los últimos años las UE no han podido contratar profesionales y administrativos de alto nivel en la medida requerida, realizar investigación, comprar equipos, desarrollar librerías y centros de documentación y mejorar las instalaciones para acomodar los nuevos estudiantes. Tampoco están preparadas para enfrentar las demandas de educación de la economía del conocimiento. Estas tendencias financieras y de matriculación estudiantil son elementos que apoyan la percepción general que la calidad de la Educación Superior Boliviana ha disminuido en los últimos años, como resultado de ineficiencias internas y presiones para el crecimiento de la matrícula. Los objetivos específicos para mejorar la calidad de la educación superior serían: 59 Instituto Universitario Ortega y Gasset, 1998. El Estado debe ser capaz de “reconciliar la autonomía universitaria para autogestionarse sin regulaciones gubernamentales, con el derecho y el deber del Estado democrático e ejercer un control sobre la productividad de la educación superior y la calidad de los productos universitarios, con el fin de cautelar el interés general y el uso de los recursos que la sociedad otorga a las universidades” . 60 Op. Cit. El Estado debe crear un “órgano capaz de aglutinar primero, y de movilizar después, las capacidades de las universidades y de otras instancias de la sociedad civil, junto con los poderes y recursos del Estado, para reestructurar y dignificar la educación superior y alcanzar cotas crecientes de calidad y eficiencia.” 61 Ministerio de Educación, 2002. Proyecto Inicial de Reforma de la Educación Superior. Informe de Consultoría.


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- Mejorar los procesos y sistemas internos. - Consolidar las instancias de autoevaluación, evaluación externa y acreditación de

programas e instituciones de educación superior (IES). - Desarrollar y fortalecer la capacidad de investigación e innovación científica y

tecnológica de las IES. - Implementar medidas para la sostenibilidad financiera de las IES. - Identificar áreas prioritarias para el desarrollo nacional dentro de la educación

superior. - Construir, refaccionar y mejorar la infraestructura de las UE, así como facilitar su

equipamiento. La mayor parte de los matriculados en las UE están inscritos en carreras académicas, las cuales no reflejan necesariamente los requerimientos del grueso de la fuerza de trabajo en la región. Esto ha dado lugar a la proliferación de graduados que están desempleados o subempleados. Al mismo tiempo, la comunidad está buscando profesionales calificados en campos relacionados a habilidades técnicas y conocimiento de tecnología avanzada y las demandas de mano de obra especializada de las empresas. Los objetivos específicos para incrementar la pertinencia de la educación superior serían: - Promover la transformación, diseño y desarrollo curricular, pertinente a las demandas

y prospectivas del sector productivo en la formación profesional. - Promover la vinculación de las IES con el sector productivo. - Institucionalizar un sistema de seguimiento a los titulados de las IES. - Promover y valorizar la formación técnica y tecnológica en las IES. - Incentivar el uso de las tecnologías de información y comunicación en la

diversificación de las modalidades de atención de la educación superior. La Educación Superior boliviana se enfrenta a una fuerte demanda y requerimientos de expansión no planificada en un escenario de fuertes limitaciones financieras y baja eficiencia interna. Asimismo, si bien la educación pública boliviana es prácticamente gratuita la ayuda financiera para estudiantes aventajados de familias de bajos ingresos y áreas rurales es insuficiente, así como los mecanismos de orientación temprana de estudiantes y procedimientos selección de talentos. Los objetivos específicos para mejorar el acceso, permanencia y culminación de estudios de la educación superior serían los siguientes: - Implementar estrategias de discriminación positiva para el acceso a la educación

superior de grupos de estudiantes provenientes de los sectores más vulnerables de la población.

- Articular la educación secundaria con la educación superior para facilitar los procesos de incorporación y permanencia estudiantil.

- Desarrollar un sistema de financiamiento del estudio universitario a través de crédito estudiantil y becas.

- Implementar la aplicación y mejoramiento de pruebas de aptitud académica. - Institucionalizar sistemas de seguimiento, asesoría y tutoría estudiantil en las IES. Tanto las IES como el Estado precisan mejorar su capacidad administrativa para resolver los serios desafíos a los que se enfrenta el sector. Los objetivos específicos para mejorar la capacidad institucional de las instituciones involucradas en la educación superior serían los siguientes:


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- Realizar un análisis institucional para determinar las variables que permitan explicar

de mejor manera los resultados actuales en las instituciones de educación superior. - Propiciar la articulación de los diferentes niveles y modalidades de educación inicial

primaria, secundaria, alternativa y superior, tendientes a la formación profesional de recursos humanos.

- Fortalecer la capacidad de gestión del Viceministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología.

- Implementar sistemas de información académica y contable. - Modernizar la administración y gestión de recursos humanos en las IES. IV ESTRATEGIA DE COMUNICACIÓN Cualquier proceso de cambio, para ser efectivo, requiere de la participación y la apropiación de la sociedad civil. El propósito de incluir una estrategia de comunicación62 en el presente estudio, es por la importancia de llegar al público y que éste se entere en forma sistemática y didáctica de todos los logros obtenidos en materia de la modernización de la educación superior. La modernización de la Educación Superior, es participativa, por eso es tan importante el diseño de la campaña de comunicación, que desde su inicio tiene que dar las pautas interactivas preparando al público objetivo que apunta: futuros universitarios, padres de familia, docentes y administrativos de IES. De igual forma interesa al público general que se convertiría en una especie de tribuna aprobatoria de todas las metas propuestas para su transformación. El Trato interactivo entre los medios de difusión y al público de bachilleres, padres y profesores le dará una cualidad de singularidad a la campaña que lograría una expectativa en el resto de la gente. Para esto, el tratamiento de la preparación de las plataformas creativas tendrá que tener un especial cuidado y una gran base de mercadeo para ubicar de inicio los problemas y oportunidades en el terreno de Educación Superior en Bolivia. Después de la fase de investigación, y con todos los insumos obtenidos que mostrarán las debilidades y fortalezas, se trabajarán las líneas básicas sobre lo que se espera en beneficio de la Educación Superior y sus futuros actores. El avance del proyecto con el apoyo comunicacional paralelo cumplirá sus objetivos y logrará un buen posicionamiento que mostrará la importancia y necesidad de la modernización de la educación superior en general y de la Universidad Boliviana en particular. Al informar de lo positivo de sus reglas del juego y sus alcances beneficiosos para los universitarios, profesores, padres de familia y el país en su conjunto ayudará a desinflar los conflictos tan habituales en este medio. Por todo esto, es importante que el mensaje llegue y quede bien ubicado en la mente del público al que se está apuntando, para que sea éste quien impulse la modernización de la educación superior en las Universidades Públicas Autónomas. El Proyecto de 62 La estrategia de comunicación ha sido extraída de informes de consultoría del Proyecto Inicial de Reforma de la Educación Superior, se resalta la participación de L. Soliz en este punto.


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Modernización de la Educación Superior tiene que tener una gran ligazón con la campaña de comunicación para conseguir el propósito al que esta empeñado: El éxito. La estrategia de campaña tiene los siguientes componentes: • Investigación de mercado y establecimiento de una línea de base • Elaboración de la plataforma creativa • Organización de los insumos requeridos • Creación de los textos y argumentos • Producción de las piezas publicitarias • Implementación de la estrategia de medios de difusión. Finalmente, la asamblea constituyente se constituye en el principal instrumento para viabilizar las reformas planteadas, ya que queda en sus manos la posibilidad de realizar modificaciones a la Constitución Política del Estado, necesarias para implementar el cambio y convertir al Sistema de la Educación Superior en un instrumento que impulse el desarrollo en el país.


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La Educacion Superior en el Marco de la Descentralizacion

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