La Estabilización Económica de la Población DesplazadaFundación Ideas para la paz Ana María...
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Ana María Ibáñez LondoñoNoviembre de 2006
La estabilización económica de la población desplazada
Fundación Ideas para la paz
Ana María Ibáñez Londoño**Noviembre de 2006Serie Working papers FIP No. 3
La estabilización económica de la población desplazada*
* Este documento se basa en tres trabajos realizados en la Univer-
sidaddelosAndes: IbáñezyNeira(2004), IbáñezyMoya(2005)e
Ibáñezet al(2006).
** Profesoraasociada,FacultaddeEconomíadelaUniversidaddelos
Andes.AgradezcoaAndrésMoya,PatriciaNeira,PabloQuerubíny
AndreaVelásquez,miscompañerosenlosestudiosquesonlabase
de este documento, así como los comentarios de Yaneth Giha,
AlexandraGuáquetayuncomentaristaanónimo.
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Contenido 4
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Presentación
I. Introducción
II. El fenómeno del desplazamiento forzoso en
Colombia
III. Propuestas de política pública para atender a la
población desplazada
A. Fortalecimiento del Sistema Único de
Registro (SUR)
B. Transición de ayuda humanitaria de
emergencia hacia estabilización
socioeconómica
C. Estabilización socioeconómica
IV. Conclusiones
Bibliografía
Anexo
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Presentación
Enestaocasión,laFIPpresentaunestudio,porAnaMaríaIbáñez, sobre cómo atender a un sector fundamental de lasvíctimasdelconflictocolombiano:losdesplazados.Eldespla-zamiento forzado creció enormemente hace una década, yhoyColombiafiguracomounodelospaísesconmayorpobla-cióndesplazadaenelmundo,incluyendoalgunosepisodiosdemigracióntransfronteriza.Enlosúltimosaños,latasahaestadoendescenso.
ElEstadocolombianollevayavariosañosimplementandoprogramasdeatenciónavíctimasdeldesplazamientoforzado,peroelsistemanecesitaajustes.Laautoramencionaelfortale-cimientodelossistemasdeinformación,unamejortitulacióndetierrasparaprotegerlosderechosdepropiedaddelasvíc-timasymayoresopcionesdegeneracióndeingresossosteni-ble,entreotros.Elprocesodereinsercióndelosparamilitares,contodoysusproblemas,haayudadore-enfocarlaatenciónsobre estas víctimas. Inicialmente, la Ley de Justicia y Paz nohacíamenciónalasvíctimasdedesplazamientoforzado,perolosdecretos4760del31deseptiembrede2005yel3391deseptiembrede2006corrigierondichaomisión.Éstosprotegensusderechos,contemplandoformasconcretasdereparación,comolaparticipaciónenlosprocesospenalesylaposibilidadde conocer la verdad que llevaron al delito en su contra, laparticipación en proyectos productivos llevados a cabo conbienes entregados por los desmovilizados y la restitución detierrasyvivienda.Enestemarco,además,seesperaquelaCo-misiónNacionaldeReconciliaciónyReparación(CNRR)pro-pendaporlainterlocuciónadecuadadelasagenciasoficialesencargadasdematerializarlareparación.
Sonnumerososlosfrentesquedebenatenderseparamiti-gar lasconsecuenciasnegativasdelconflictoarmadoycons-truirlasbasesdeunapazduradera.Lasvíctimasylosvictimariossonpoblacionesclaves.Sinosereparayayudaa lasvíctimas,lareconciliacióntienepocasprobabilidadesysecultivanagra-viossocialesquepotencialmentepuedenalimentarunanuevaoladeconflicto.Ysinoseneutralizalacapacidadbélicadelosvictimarios,mediantelaaplicacióndelaleyeincentivosparasutransformaciónenciudadanosrespetuososdelademocraciaylosDerechosHumanos,laviolenciasencillamenteseprolongay lasvíctimassiguenexistiendo.Ningunade las tareases fácil.Ambas demandan atención política, programas integrales delargoplazo,coordinaciónburocrática,recursosyaceptacióndelasociedad.
Alexandra GuáquetaDirectoraAcadémicaFundaciónIdeasparalaPaz
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I. Introducción
El recrudecimientodelconflictoarmadoenColombiaysuexpansiónterritorialenladécadadelosnoventapro-dujeronunincrementoparaleloenelnúmerodevíctimasciviles.Lasestrategiasdelosgruposarmadosylanecesidadde financiar sus operaciones derivaron en prácticas talescomoel secuestro, lasmasacres, losasesinatos selectivos,lasminasantipersonales,lasórdenesdedesalojoyelreclu-tamientoforzoso,entreotros.
Eldesplazamientoforzosodepoblaciones,consecuen-cia de dichas acciones, constituye una de las expresionesmásdramáticasdelconflictocolombiano.Desde1995hastahoy, el crecimiento sostenido del desplazamiento forzosoha afectado a un poco más de 1.8 millones de personas1,equivalentesal4.4%delapoblacióntotalenColombiaylaciframásaltadelmundoentérminosabsolutos.Además,suimpactoregionalnosecircunscribeaunoscuantosmuni-cipiosdelpaís:másdel90%delosmunicipioscolombianosexpulsanpoblación.
Las consecuencias de la migración forzada puedenser devastadoras para las familias desplazadas. El despla-zamiento se produce, en primera instancia, por un actoviolentoconunobjetivodeliberadodeexpulsarpoblaciónqueconstituyeunaviolacióndirectadealgunosderechosfundamentales(Mooney,2005).Talesactosderivan,enunatercerapartedeloscasos,enlafragmentacióndelafami-liaoen lamuertedelprincipalgeneradorde ingresosdelhogar.Lasalidaintempestivadelmunicipiodeorigenimpi-delaprotecciónyventadeactivosquesonabandonados,destruidosoquedanenmanosdegruposalmargendelaley.Estapérdida, sumadaa lasbajasdotacionesdecapitalhumanoylaestrechezdelosmercadoslaboralesurbanos,dificulta la recuperación de la capacidad productiva de lapoblacióndesplazaday,porlotanto,suasentamientoenlosmunicipios de recepción. Como consecuencia, las caídasenelbienestardelapoblacióndesplazadasonsustanciales,pues enfrentan condiciones socioeconómicas aun peoresque la población pobre e indigente urbana. El tiempo de
asentamiento no parece mitigar el impacto del desplaza-mientoeincluso,enalgunoscasos,lascondicionesseagra-vanconelpasodeltiempo(Ibáñezetal,2006).
La intervencióndelEstadoparamitigarel impactodeldesplazamiento y restituir los bienes perdidos durante eldesplazamientoesfundamental.Porunlado,elempobre-cimientoquecausaeldesplazamientoparecenosuperarsesinunaintervenciónestataly,porlotanto,seestaríaconde-nandoaungrupodelapoblacióncolombianaaunestadodepobrezacrónica.Alcarecerdeactivosydeaccesoalosmercadoslaborales,lasfamiliasdesplazadasenfrentangra-vesdificultadesparageneraringresosysuperarlapobreza.Algunos estudios han demostrado que la población des-plazadarequierenueveañosparaalcanzarlascondicionesdelapoblaciónpobreenáreasurbanas(Neira,2004).Estosignificaquelaayudaestatalesnecesariaparaimpulsaralapoblacióndesplazadaarecuperarsucapacidadproductiva.
Porotrolado,losprocesosdereparaciónenépocasdenegociacionesdepazyduranteelposconflictosonesen-cialesparasuperardesigualdadeshistóricas,contribuiralareconciliaciónydesactivarlascausasoriginalesdelconflic-to.Unprocesodereparaciónbiendiseñadoevitaelresur-gimientodelconflictoenunfuturocercano.Laevidenciainternacionalmuestraque laprobabilidaddelsurgimientodeunconflictoestresvecesmásaltoparapaísesqueprevia-menteenfrentaronunconflictointerno(HoeffleryCollier,2002).Lapolíticaactualdedesmovilizaciónyreinsercióndelos grupos armados plantea beneficios económicos paracontribuir al proceso de reinserción de los excombatien-tes y el Gobierno nacional está apoyando activamente alosdesmovilizadosyreinsertadosavincularselaboralmen-teconempresasprivadas.Esclaroque la inserciónde losexcombatientesesfundamentalparaevitarquerecurranaactividadesdelictivas.Noobstante,tambiénesimportanteincluirenlosprocesosdereinsercióneldiseñodeprogra-mas y mayor atención para la población desplazada. Am-bos programas difieren ampliamente debido al númerodebeneficiarios2, losbeneficiosotorgadosencadacasoyla temporalidad de la atención3. Tal disposición contrasta,
1 www.red.gov.coconsultadael27dejuniode2006.CabeanotarqueelSistemaÚnicodeRegistro(SUR)representalademandarealporatenciónestatal
porpartedelapoblacióndesplazadaynoeltotaldepersonasdesplazadas.PararegistrarseenelSURyaccederalaayudaestatal,unhogardesplazadodebe
presentarunadeclaraciónantealgunaentidaddelMinisterioPúblico,queesposteriormentevalidadapor lasentidadesterritorialesde laReddeAcción
Social.Unavezvalidada,elhogaresregistradoenelSURypuederecibirlaayudaestipuladaporlalegislaciónnacional.EnIbáñezetal(2006)seestimael
subregistroenelSURenun30%y,porende,elnúmerodepersonasdesplazadasenmásde2.4millones.Porsuparte,CODHEScalculaquelamagnituddel
desplazamientohasta2005alcanzabalas3’720.428personas.2 Losprogramasparapoblacióndesplazadabenefician1.8millonesdepersonasylosprogramasparadesmovilizadosbeneficiana422.000personas.3 Agradezcoalcomentaristaanónimoporproporcionaresteargumento.
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sinembargo,conlamenorvoluntadycontundenciadelapolíticadirigidahacialapoblacióndesplazada.Lasseñalesdeestedesbalancepuedensernocivasduranteunprocesodereconciliaciónyaqueseadquierenmásbeneficiosalservictimarioquevíctima.
Elobjetivodeestedocumentoesproponerajustesenlaspolíticaspúblicasactualescomoeneldiseñodenuevaspo-líticaspúblicasparamitigarelimpactodeldesplazamiento,permitirquelapoblacióndesplazadapuedarecuperarsusnivelesdebienestarpreviosypropiciarlascondicionesparaquerecuperensucapacidadproductiva.Laspropuestasdepolíticasecentranentrestemas:laidentificacióndelapo-blacióndesplazada,laatenciónhumanitariadeemergenciaysutransiciónhacialaetapadeestabilizacióneconómica,ylosprogramasdegeneracióndeingresos4.
El documento está compuesto por cuatro secciones,siendoesta introducción laprimeradeellas.El fenómenodeldesplazamiento,suscausas,losactoresresponsables,elperfildelapoblacióndesplazada,lapérdidadeactivosylascondicionesdedichapoblaciónenelmunicipio receptorseexploranenlasegundasección.Latercerasección,queconstituyeelnúcleodeldocumento,proponepolíticasparamitigarelimpactodeldesplazamientoymejorarlascondi-cionesdelapoblacióndesplazadaenelcortoylargoplazo.Lacuartaparteofrecelasconclusionesfinales.
II. El fenómeno del desplazamiento forzoso en Colombia�
La intensificación del conflicto colombiano a media-dosdeladécadadelosnoventaocasionóeléxododeungrupoconsiderabledesupoblaciónrural.DatosdelaRedde Acción Social, entidad del Estado encargada del tema,registraunpocomásde1.8millonesdepersonasdesplaza-
dasensusistemaderegistro,cifraquerepresentael4.4%delapoblacióntotalycercadel14%delapoblaciónrural.ColombiaeselpaísdespuésdeSudán,conunmayornú-merodepersonasdesplazadasporunconflictoarmado.Laexpansiónterritorialdeldesplazamientohasidosignificati-vayhoycasitodos losmunicipiosdelpaíssonreceptoresoexpulsoresdepoblación.Sinembargo,el impactosobrealgunos municipios es bastante mayor al presentar inten-sidadesdeldesplazamientomayoresal70%,enelcasodelosmunicipiosexpulsores,opresionesdeldesplazamientosuperioresal20%,enelcasodelosmunicipiosreceptores6(IbáñezyMoya,2006).
Eldesplazamientoforzosonoesunproductocasualdelconflicto.Aunqueenalgunoscasoseldesplazamientoesunresultadoinesperadodeaccionesdeguerradelosgruposarmados,enunaltoporcentajedeloscasoslaexpulsióndepoblación obedece a estrategias y tácticas de guerra. Losobjetivosdeestasestrategias son fortalecerelcontrol te-rritorial,ganarhegemoníasobreunterritorio,aterrorizarala población para minar el apoyo civil a sus oponentes, oapropiarsedeactivosvaliososenlasregiones,entreotros.
Los grupos al margen de la ley son entonces los prin-cipales responsablesde laexpulsióndepoblacióncivil. Laguerrillahasidoresponsabledel70%delosdesplazamien-tosylosgruposparamilitaresdel50%7.Losprincipalesde-tonantes, es decir, los eventos puntuales que provocan eldesplazamientoson: lasamenazasdirectas (55%), losase-sinatosselectivos(35%)ylasmasacres(22%).Deotrolado,un porcentaje de familias migra por motivos preventivosparaevitarservíctimasdelosgruposarmados.
Lasconfrontacionesarmadasylaluchaporlahegemo-níaterritorialdelosgruposarmadossucedegeneralmenteenáreasruralesy,comoresultado,lapoblacióndesplazadaprocedeensumayoríadeesasáreas.Enefecto,elperfilocu-pacionaldelapoblacióndesplazadareflejasuprocedenciarural.Unpocomásdelamitaddelasfamiliasdesplazadasteníaacceso,yaseaformaloinformal,atierrasenelmuni-
4 Laprevencióndeldesplazamiento,cuyacondiciónindispensableeselfindelconflicto,noseabordapueselobjetivodeldocumentonoesprofundizarenel
temadelascausasniproponersolucionesparaponerfinalconflicto.5 Estasecciónesunresumendelosresultadosmásrelevantesdeltrabajo“Haciaunapolíticaproactivaparalapoblacióndesplazada”elaboradoporAnaMaría
Ibáñez,AndrésMoyayAndreaVelásquez.Parallevaracaboeltrabajo,seaplicaron2.322encuestasahogaresdesplazadoslocalizadosen48municipiosy21
departamentosdelpaís.6 Laintensidaddeldesplazamientosemidecomoeltotaldepoblacióndesplazadaenelmunicipioexpulsorsobresupoblacióntotal.Lapresióndeldesplaza-
mientosemidecomoeltotaldepoblacióndesplazadarecibidaporelmunicipiosobresupoblacióntotal.Losmunicipiosconmayorintensidaddeldesplaza-
mientohasta2005son:Bojayá(94.7%),Cocorná(93.8%),ElTarra(82.4%).Losmunicipiosconmayorpresióndeldesplazamientoson:Quibdó(26.4%),Sincelejo
(24.6%)yFlorencia(20.3%).7 Estosporcentajesnodebensumar100porcientoyaqueesposiblequehayamásdeunautordeldesplazamiento.
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8 Lainformaciónacercadelos“nuevostenedores”deestastierrasnoestádisponible.
cipiodeorigenyel66%delosjefesdehogaresdesplazadosestabandedicadosaactividadesagrícolasantesdeldespla-zamiento.Además,dadas lasestrategiasde losgruposar-mados,ciertosgruposdepoblaciónsonmásafectadosporeldesplazamiento.Lospropietariosdetierras,loshogaresconampliasredessocialesenlosmunicipiosdeorigenyloshogaresconjefesjóvenesrecibenamenazasdelosgruposarmadosconmayorfrecuenciaysevenobligadosamigrarconmayorprobabilidad(EngeleIbáñez,2006).
Alcausar lafragmentacióndelhogaryobligarafami-liasquenoestabanpreparadasacompetirenlosmercadoslaborales urbanos, el impacto económico del desplaza-mientoforzosoessustancial.Lamigraciónforzadaprovocalafragmentaciónparael32.6%de loshogares.Cuando lafragmentaciónesproductodelamuerteoelabandonodeunmiembrodelhogartraseldesplazamiento,lafamiliaen-frentacondicionesdeextremavulnerabilidadalprescindirdelprincipalgeneradorde ingresos(p.ej. jefedelhogar).Cuandolafragmentaciónesunadecisiónestratégicadeloshogares para proteger y continuar explotando los activosenelmunicipiodeorigen, la familia recibe transferenciaspor la explotación agrícola y mitiga mejor el choque deldesplazamiento.
Dadoquelapoblacióndesplazadadebeporlogeneralhuir y no cuenta con tiempo para vender o proteger susactivos, laspérdidassonsignificativas.Enprimer lugar,un46.5%delasfamiliaspierdesuviviendaynopuedeadquirirunaenelmunicipioderecepción.Siseadicionaalapérdi-dadeviviendaelvalordeactivosproductivoseimproduc-tivos,elvalorpromediodedichapérdidaesalrededordenuevemillonesdepesosporhogar,equivalenteaun1.4%del PIB. En segundo lugar, los predios de un alto porcen-taje de hogares son abandonados o enajenados despuésdel desplazamiento. La protección o recuperación de lamayoríadelosprediosesunprocesocasiimposibledadala precaria estructura legal de las tierras: un 31.3% de lashectáreasestánbajopropiedad legalcontítulo,un15.3%de lashectáreasestánbajopropiedad legal sin títuloyelporcentaje restanteestánbajoarreglos informalesde te-nencia.Además,sóloun25%consideraposiblerecuperarestos predios una vez retornan a su lugar de origen y loshogaresdesplazadosreportanhaberperdidoalrededorde1.2millonesdehectáreas,esdecirdosveceslacantidaddeprediosasignadosdurantelosprogramasdereformaagra-ria implementadosentre1993y20028.Eldesplazamiento
forzado impide continuar la explotación agrícola de losprediosycausapérdidasanualesde2.3millonesparacadahogar;pérdidasquenosóloenfrentacadahogardesplaza-doyaqueentérminosagregadosestacifraequivaleal2.1%delPIBagropecuarioanual.
El acceso a capital financiero y los mecanismos infor-malesparamitigarriesgossedebilitantambiéncomocon-secuenciadeldesplazamiento.Elaccesopotencialyrealacréditosinformalescaesignificativamenteylascondicionesdeloscréditossonmásrestrictivas.Deotrolado,aunqueelacceso a créditos formales mejora, los índices de accesosonbajos,alrededordel6.6%,ylascondicionesdeloscré-ditosempeoran.Ladesconexión con las redes sociales, lapérdidadefamiliaresylamenorafiliaciónaorganizacionesformales,elimina,además,instrumentosinformalesadicio-nalesparaenfrentarcrisis.
Lainsercióndelasfamiliasdesplazadasenlosmercadoslaboraleseslentay,porlogeneral,sevinculanatrabajosin-formales.Latasadedesempleodelosjefesdehogaresdes-plazadossondel16.1%,mientrasparalosjefesdehogarespobresurbanossondel10%.Lostresprimerosmesesdichatasadelosjefesdehogaresdesplazadosesunpocomásdel50%y,despuésdeunañodedesplazamiento,apenasalcan-zalatasadedesempleodelosjefesdehogarespobresindi-gentesurbanos.Ladificultadparavincularsealosmercadoslaborales urbanos se debe a las altas tasas de desempleoen lasciudades,a lasbajasdotacionesdecapitalhumanodelapoblacióndesplazadayaladificultadpararecuperarredes sociales. Los niveles de escolaridad de la poblacióndesplazadaestánpordebajodelaescolaridaddelospobresurbanos,lastasasdeanalfabetismosonsuperiores(24%vs.10%) y sus habilidades agrícolas tienen poco valor en losmercadoslaboralesurbanos.Además,laspersonasdespla-zadascarecenderedessocialesquepuedenconvertirseenunapoyoimportanteparaobtenerinformaciónacercadeoportunidadesdetrabajoyparaestableceruncontactoini-cialconunposibleempleador.
Todoslosimpactosanterioresdebilitanlacapacidaddeloshogaresdesplazadosparageneraringresosy,porende,nivelesdeconsumoaceptables.Elconsumoagregadoyelingreso laboral por adulto equivalente se contraen en un35.7% y un 56.9% respectivamente. Peor aun, el consumoyelingresosedeterioransignificativamentedespuésdelostres primeros meses del desplazamiento, momento en elcuallaayudahumanitaria9finaliza,y,aunqueserecuperan
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altranscurrirunañodeasentamiento,noalcanzanlosni-velesdelostresprimerosmesesymuchomenoslosnivelesanterioresaldesplazamiento.Sinembargo,lasfamiliasdes-plazadas logran,duranteesteaño, reducir ladependenciaendonacionesyfinanciarcasilatotalidaddesuconsumo.
Lascondicionessocioeconómicasdelapoblacióndes-plazadaenlosmunicipiosreceptoressonsumamentepre-carias.Porunlado,elaccesoaserviciospúblicosesmenorfrentealapoblaciónpobreeindigentedelasáreasruralesydisminuyeconeltiempodeasentamiento.Porotrolado,lascondicionesdelaviviendadenotanlascaracterísticasdelaszonasde losbarriosde invasión.Porúltimo,aunqueelcubrimientodesaludylaasistenciaeducativasonsuperio-resfrentealmunicipiodeorigen,surgenotrasdificultades.Peseateneruncubrimientoinclusosuperioralapoblaciónpobre urbana, las dificultades en el área de salud surgendebidoaldeterioromarcadodelestadodesaluddelapo-blación desplazada producto del proceso mismo de des-plazamiento,lamalnutriciónylasmalascondicionesdelavivienda.Eneducación,losíndicesdeasistenciaescolarsonmenoresquelapoblaciónpobreylanecesidaddegeneraringresosprovocaunaaltadeserciónensecundaria.
Elbienestardelapoblacióndesplazadaenelmunicipiode recepción no es homogéneo entre todos los grupos.Las mujeres cabeza del hogar, que asumieron la jefaturacomoconsecuenciadeldesplazamiento, lasminoríasét-nicas y las familias dedicadas a actividades agrícolas enelorigen,sufrencaídasenbienestarmáspronunciadasysusnivelesdebienestarenrecepciónsonbastantemeno-res.Ellosignificaqueestegrupodefamiliasenfrentaunascondicionesdeextremavulnerabilidad.Porotro lado, lasfamiliasconcapacidadparageneraringresosyconredessociales,talescomoorganizacionesformalesycontactosfamiliaresenelmunicipioderecepción,mitiganmejorelchoque del desplazamiento y perciben unos niveles debienestarmásaltos.Lacapacidaddepercibir ingresosdedichoshogaresestádeterminadaporelaccesoaprogra-masdegeneracióndeingresos,lavinculaciónalosmerca-doslaboralesylaposibilidaddecontinuarcontrolandolosactivosenelmunicipiodeorigen.Cabeanotarque,sibiendichoshogaresestánmejor,suscondicionessocioeconó-micassonaunpeoresqueaquellasdelapoblaciónpobreenáreasurbanas.
El análisis anterior evidencia las precarias condicionesdelapoblacióndesplazada,asícomolanecesidaddeadop-tarpolíticaspúblicasenfocadasarestituirsusderechosyapermitirquerecuperesucapacidadproductiva.Laelevadapérdida de activos, las bajas dotaciones de capital huma-noy ladificultadparavincularsea losmercados laboralesimpidenalapoblacióndesplazadarecuperarsusendapro-ductiva. Los tres elementos anteriores no mejoran con eltiempodeasentamientoy,porende,elriesgodecaerenuna pobreza crónica es considerable. Dada la legislaciónactual,ellonosólosignificaaltoscostosdebienestarparalapoblacióndesplazadasinounacargafiscalparaelEstadodebidoalaaltadependenciadeestegrupoalaayudaesta-tal.Lasiguientesecciónexploraposiblespolíticaspúblicasenfocadasapromoverlarecuperacióndelacapacidadpro-ductivadelasfamiliasdesplazadas.
III. Propuestas de política pública para atender a la población desplazada10
Elobjetivodeestasecciónesproponerajustesalapo-líticapúblicaactualdirigidaalapoblacióndesplazada.Paraalcanzartalobjetivo,seesgrimenprimeroargumentosconelfindejustificareldiseñodeunapolíticaespecialypar-ticularparalapoblacióndesplazada.Luegoseanalizanlosproblemasdelapolíticapúblicaactualyseproponenajus-tesdepolítica.
Antes de iniciar el análisis, es importante describirbrevemente la política para la población desplazada enColombia.Dichapolíticaestáconcebidaentresetapas:pre-vención,ayudahumanitariadeemergenciayestabilizaciónsocioeconómica.Laetapadeprevenciónbuscareducir laincidenciadeldesplazamientoconladesarticulacióndelosactoresyprocesosgeneradoresdeviolencia.Elobjetivodelaetapadeatenciónhumanitariadeemergenciaesapoyaralapoblacióndesplazadadurantelosprimerostresmesesdeldesplazamiento,prorrogablesatresmesesmás,conlapro-visióndealimentos,alojamientoyserviciosmédicos,entreotros.Larecuperacióndelacapacidadproductiva,yaseaenelmunicipiodeorigenoencualquierotromunicipio,esel
9 Durantelosprimerostresmeses,loshogaresdesplazadosrecibenAyudaHumanitariadeEmergencia,lacualconsisteenalimentos,arriendo,saludydinero
enefectivo,entreotros.10 EstasecciónsebasaenIbáñezyMoya(2005)eIbáñezyNeira(2004).
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La atención de la población desplazada en ColombiaestáregidaporunalegislaciónsólidadefinidaapartirdelaLey387de1997,delacualsedesprendendecretos,resolu-cionesydirectivaspresidencialesposteriores11.Dichalegis-lación es considerada por los organismos internacionalescomounadelasmáselaboradasyavanzadasenlamateria(ACNUR,2006).Lainversiónestatalhacialapoblacióndes-plazadapresenta,además,unaevolucióncreciente:mien-trasen1995seinvirtieron$1.108millonesparalapoblacióndesplazada, en 2004 dicha inversión ascendió a $318.949millones,yduranteelperiodo2005y2006seplaneainvertir$1.3billones(CONPES,2005).Pesealosesfuerzoslegislati-vosylasinversionesestatales,lascondicionesdelapobla-cióndesplazadacontinúansiendocomplicadasylosíndicesdecoberturadelosprogramassondeficientes.
Diversas dificultades impiden la aplicación efectiva delapolíticaylosprogramasdirigidosalapoblacióndespla-zada.Algunasdeestasdificultades,lascualessediscutenenlospróximospárrafos,songeneralesatodaslaspolíticasyotrassonparticularesdecadapolíticaoprograma.Enpri-merainstancia,laresponsabilidaddelapolíticapúblicaparalapoblacióndesplazada,tantodesuejecucióncomodesufinanciación,estárepartidaendiversasentidadesnaciona-lesylocales.EstasentidadesconformanelSistemaNacionalpara laAtención Integrala laPoblaciónDesplazadapor laViolencia (SNAIPD), órgano que fue creado para coordi-narlaaccióndelas19entidadesinvolucradas.SibientraslaSentenciaT-025delaCorteConstitucionalsehainten-tado fortalecer el SNAIPD, persisten problemas debido aladispersióndecompetencias, lafaltadecoordinación, lainsuficienciaderecursosfinancierosy la faltadevoluntadpolíticadealgunasentidadesfrenteal temadeldesplaza-miento(IbáñezyMoya,2005)12.
Losproblemasanterioresseagravanenelordenlocal.Lasautoridadeslocalesnopercibenincentivosparainvertiren la población desplazada. Consideran, por un lado, quesuresponsabilidadesmayorconlosllamados“pobreshis-tóricos”nativosdesuciudady,porotrolado,prefierennogenerarincentivosqueatraigannuevosflujosdepoblacióndesplazada.Elloseagravaconlacarenciademecanismoscoercitivosparainstaralasautoridadeslocalesaasumirsusobligaciones con la población desplazada. La articulaciónentrelapolíticanacionalylocaldeestapoblaciónserealizaprincipalmenteentresinstancias:lasUnidadesTerritoriales
objetivode laetapadeestabilizaciónsocioeconómica.Enestaetapa,lalegislacióncontemplalaprovisióndecréditos,asistencia técnica,educación,atenciónensalud,vivienda,capacitacióntécnicaylaasignacióndetierras.
El diseño de políticas y programas especiales paraatender a la población desplazada es indispensable porvariasrazones.Talcomosemostróen lasecciónanterior,el desplazamiento forzoso implica una pérdida de activosproductivosyobligaasusvíctimasaenfrentarcondicionessocioeconómicasprecariasenlosmunicipiosderecepción.Ambosimpactos,asociadosalafragmentacióndelhogar,aladestrucciónderedessocialesyaladificultadparaacce-deralosmercadosfinancieros,sonfactoresquecolocanalapoblacióndesplazadaenunasituacióndeextremavul-nerabilidad. En tal sentido, la intervención estatal no sóloprevendríalacrisishumanitariaenelcortoplazo,sinoquetambiénevitaríacondenaraungrupodelapoblaciónaunapobrezapermanente.
Eldesplazamientoforzosoconstituye,además,laviola-cióndederechosfundamentales.Elderechointernacionalhumanitarioprohíbeeldesplazamientodepoblaciónenuncontextodeguerracivil,conexcepcióndemomentosenlos cuales sea imperativo por razones militares. El despla-zamientoforzadodepoblación,encualquiercontexto,sereconocecomouncrimencontra lahumanidadyes,portanto,unabusodeliberadosobrelosderechosdelasperso-nasinvolucradas(Mooney,2005).
Por último, una política adecuada hacia la poblacióndesplazada contribuye, en una etapa de posconflicto, aconstruir una paz duradera y sostenible. Invertir en la po-blacióndesplazadaesunaoportunidadparacorregirdes-igualdadeshistóricasydesactivaralgunascausasoriginalesdelconflictotalescomolapobrezarural, losconflictosdetierraylainseguridadenlosderechosdepropiedadmisma,entreotros.Estudioshandemostradoqueunposconflictosin una intervención decidida de las autoridades estatalespuedefrenareldesarrolloeconómicodebidoalaelevadapérdidaydeteriorodeactivosdurantelaguerra(HoeffleryReynal-Querol,2003).Alotorgartierras,compensarlapér-didadeactivosymejorarlascondicioneseconómicasdelapoblación desplazada, la política pública puede colocar alapoblacióndesplazadaenunasendaproductivarentablequereduceelatractivodeparticiparenconflictosulterioresodevincularseaactividadesdelictivas.
11 LalegislaciónparapoblacióndesplazadasepresentaenelAnexo.12 ParaunanálisisdetalladodelasdebilidadesdelSNAIPDydeposiblesformasdefortalecerloverIbáñezyMoya(2005).
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delaReddeAcciónSocial,losComitéslocales13ylasUnida-desdeAtenciónyOrientaciónparalapoblacióndesplazada.Sinembargo,elobjetivodeestasinstanciasesúnicamentecoordinarlasdiferentesentidadesdelordenlocalynacio-nalquevoluntariamentedecidanparticiparenelproceso.
Lapocadisponibilidadde lasautoridades locales tam-biénestápresenteenalgunasentidadesdelordennacional.Segúnlosindicadoresdediversosestudios,laspolíticasdeeducaciónysaluddirigidasa lapoblacióndesplazadasonlas más efectivas. Estos resultados no son sorprendentesyaqueestaspolíticasnorequiereneldiseñodeprogramasespecialesniampliar lacapacidad instaladade lasentida-desquelasprestan.Sinembargo,lasentidadesquedebendiseñarprogramasespecialesparalapoblacióndesplazada(p.ej.generacióndeingresosoatenciónpsicosocial)yam-pliarsucapacidadinstalada,presentanbajascoberturasylaefectividaddesusprogramaseslimitada.
La dificultad para identificar y localizar a la poblacióndesplazada, debido a su migración constante, es tambiénunobstáculoimportanteenlaimplementacióndelospro-gramas.Conelfindeidentificarlapoblacióndesplazadaycuantificarsudemandaasistencial,secreóelSistemaÚnicodeRegistro(SUR).ParaaccederalSUR,lapoblacióndespla-zadadeberendirunadeclaraciónfrenteaunaentidaddelMinisterioPúblico.Unavezvaloradayaceptadaladeclara-ción,elhogaresregistradoenelSistemaypuedeentoncesaccederalaayudadelEstado.ElregistroenelSURdepende,enbuenamedida,de ladecisióndelhogardesplazadodellevaracaboelproceso;esentoncesunsistemapasivoy,enconsecuencia,losíndicesdesubregistrorondanalrededordel30%(Ibáñezetal,2006).Talsubregistroimplicaquecasiunatercerapartedelapoblacióndesplazadanoestácubier-taporalgúntipodeayudaestatal.Ademásdelaltosubregis-tro,elSURpresentafalenciaspornoconsignarinformaciónacercadelasayudasentregadasalapoblacióndesplazadaporpartedeotrasentidadesdelSNAIPDdistintasalaReddeAcciónSocialypornoregistrarinformaciónacercadelosbieneseinmueblesabandonados.Todoloanteriorimpideestablecerlosíndicesdecubrimientodelosprogramases-tatales,evaluarlaefectividaddedichosprogramasyobligaa la población desplazada a recurrir a distintas entidadesparaconsignarsusnecesidades(IbáñezyMoya,2005).
ElGobiernonacionalenfrentaademásunaclaradico-tomíaconsupolíticaactual.Porun lado,elmontodere-cursos presupuestales y humanos que asigna el Gobierno
nacional para atender a la población desplazada es cadavezmayor.SegúnlaLey387de1997,elhogardesplazadoesresponsabilidaddelEstadohastacuandoceselacondi-cióndedesplazamiento,esdecir,hastaqueelhogaralcan-ceunaestabilizaciónsocioeconómica.Talatencióngeneraunacargafiscalconsiderabley,sinosediseñademaneraadecuada, se puede crear una población dependiente delaayudaestatal.Paraevitarladependenciadelapoblacióndesplazada,esnecesariotrascenderlameraayudaasisten-cialistaydiseñarprogramasqueayudenaestapoblaciónarecuperarsucapacidadproductiva.Latransicióndelaayu-da asistencialista hacia una etapa de verdadera estabiliza-ciónsocioeconómicarequierefortalecerlosprogramasdegeneracióndeingresos;programasquesonelcomponentemásdébildelapolíticaactual.
Laexperiencianacionaleinternacionalconprogramasdegeneracióndeingresosparapoblacionesvulnerablesespoca.Losprogramasexistentesseconcentranensolucio-nestemporalesdeempleoyaúnnoesclarocomohacerla transición de los programas temporales a alternativaspermanentes. En el caso colombiano, se han identificadovariasdebilidadesdelosprogramasactualesdegeneracióndeingresos.Porunlado,lafaltadeescolaridadhacequelacapacitación laboral no sea efectiva, lo que dificulta pos-teriormentelavinculacióna losmercadoslaborales.Tam-biénlascasiinexistentesredessocialesdedichapoblaciónylaestigmatizacióndificultanlavinculaciónposterioralosmercadoslaborales.Porotrolado,losprogramasparaim-pulsarmicroempresascarecendecapitalsemilla-elcualesesencialdadaslaselevadaspérdidasdeactivosquesufren-,nosiemprecontemplanayudasparalelasparaevitarqueloscréditosseanasignadosaconsumodelhogar,ytienenunacompañamiento insuficiente durante el proceso de for-mulacióneimplementacióndelproyecto.Lasdeficienciasanteriores derivan entonces en programas temporales degeneracióndeingresosquecontribuyenporunosmesesamejorarlasituacióndelhogardesplazadoperotrassufina-lización,lascondicionesdeclinansignificativamente.
Por último, cabe resaltar la dificultad de llevar a caboprocesos de reparación y reconciliación cuando el con-flicto armado todavía subsiste. La persistencia del conflic-tolimitalasopcionesdelapolíticapúblicayobstaculizasuaplicación en la legislación actual. Dos temas en especialsondifícilesdeabordar.Elprimerotienequeverconladifi-cultaddelasfamiliasdesplazadaspararetornarasuslugares
13 Loscomitéslocalesserealizananiveldistrital,municipalydepartamental.
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de origen. El retorno de población desplazada, una alter-nativasindudaatractivaunavezfinalizaelconflicto,noesunaopciónrealsisubsistenlascausasinicialesquegenera-roneldesplazamientoenprimerlugar.Losegundoesque,mientrassubsistaelconflicto,larestitucióndepropiedadesyactivosenmanosdelosgruposarmadosnodesmoviliza-dosescomplicada.Eldiseñodepolíticasparalapoblacióndesplazada, bajo estas circunstancias, requiere entoncesidentificarsolucionesalternativasparalascualeshaypocosejemplosenelámbitointernacional.
Dada la discusión anterior, el objetivo de los párrafossiguientes es proponer ajustes a tres componentes de lapolíticapúblicaparalapoblacióndesplazada.Elanálisissecentraráen:(1)elfortalecimientodelSUR,(2)latransicióndelaayudahumanitariadeemergenciahacialaestabiliza-ción socioeconómica y (3) la etapa de estabilización so-cioeconómica.Lasrazonesparaconcentraresteestudioenestostemassonlassiguientes:
1. El SUR es un sistema de información que es el primeraccesodelapoblacióndesplazadaalaayudaestatal.ElSURseconvirtió,además,enunabasededatoscom-pletadeungrupodevíctimasdelconflictoarmadoporvarias razones.Enprimer lugar,unhogares registradoenelSUR tras surtirunprocesodeverificaciónde loshechos del desplazamiento y el registro implica unaaceptación legal por parte del Estado de la condicióndedesplazamiento.Ensegundolugar,elSURcontieneinformaciónacercadelascaracterísticasdelhogar,suscondicionesantesdeldesplazamientoylatenenciadetierras.Estainformaciónpermiteunaprimeraaproxima-ción para calcular las compensaciones y reparacionescontempladasporlaLeydeJusticiayPaz.Esimportan-te,porconsiguiente,evaluarsuefectividadyproponerajustesasusfalencias.
2. Porotrolado,laevidenciaindicaque,unavezfinalizadala ayuda humanitaria de emergencia, la vulnerabilidaddelapoblacióndesplazadaaumentaysepresentaunacaídapronunciadaenelconsumodelhogar.Talcaídapuede provocar efectos de largo plazo, en particularpara los niños desplazados, quienes pueden enfren-tar desnutriciones severas e interrumpir la educaciónsecundaria. La transición de la ayuda humanitaria deemergenciahaciaunaetapadeestabilizaciónsocioeco-nómicanoessiquieracontempladaenlapolíticaparalapoblacióndesplazadaydebeserabordada.
3. Por último, la etapa de estabilización socioeconómicadebe ser exitosa, fundamentalmente por tres razones:
(1)paraapoyaralapoblacióndesplazadaarecuperarsucapacidadproductivayllevarunavidadigna;(2)paracontribuirenlosprocesosdereconciliacióndelasocie-dadcolombiana;y(3)parareducirlacargafiscalsobreelEstado.Pesealaimportanciadecontarconpolíticaspúblicassólidasenlaetapadeestabilizaciónsocioeco-nómica,persistengrandesdebilidadesysepuedeafir-mar que no hay una política estatal coherente en eltema.
Pero,antesdeentrarenlosajustesqueserequierenparamejorar lapolíticadeatencióna lapoblacióndesplazada,cabepreguntarsecuáldebeserelenfoquedeestapolítica.Elenfoquegeneraldepolíticaparalapoblacióndesplazadadebe basarse en dos pilares fundamentales: la restituciónplena de sus derechos y la discriminación positiva. Parala restitución plena de derechos las políticas deben tras-cender laayudaasistencialistaypermitirque lapoblacióndesplazada recupere sus derechos civiles, políticos, eco-nómicos, sociales y culturales. La discriminación positiva,porsulado, implicaquelapoblacióndesplazadadebeserbeneficiariadeprogramasespecialesparaasírecuperarlosderechosperdidoscomoconsecuenciadeldesplazamientoynosimplementeaccederaprogramasgeneralespara lapoblaciónpobre.Másaun,entérminosmeramenteeconó-micos,laevidenciaindicaquelapoblacióndesplazadaestáenpeorescondicionesquelapoblaciónindigenteurbanayquelapérdidadeactivosimpideenel largoplazosuperarestascondiciones.Razóndemásparaadoptarunapolíticadiferencial para la población desplazada. Este documentose concentra, sin embargo, en los procesos de estabiliza-ción socioeconómica y no en los pilares anteriores, puesdesdeelpuntodevistadelateoríaeconómica,lacapaci-dadparageneraringresospermitealoshogaresrecobrarelaccesoabienesyserviciosyhacervalersusderechosfrentealasociedadconelfindealcanzarnivelesdebienestareco-nómicoaceptables.
Esimportante,además,tenerencuentalosavancesdelapolíticapúblicaparalapoblacióndesplazadapuesseharecorridouncaminoimportantequenosedebedescono-cer.Porunlado,lalegislaciónexistenteesbastantecomple-taysólohayunoscuantosvacíosquesepuedensubsanarfácilmente. Por otro lado, poco a poco se ha ajustado laentregadelaayudahumanitariadeemergenciay,aunquepersistenproblemascomo los largos tiemposdeesperayundéficitdecubrimiento,sehansuperadolasdificultadesmás apremiantes. Por último, los cubrimientos de educa-ciónysalud,peseasertodavíainsuficientes,presentanuna
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14 EstarecomendaciónsetomódeldocumentodeIbáñezyMoya(2005).
mejora continua. Sin embargo, la política para poblacióndesplazadatieneunclaroénfasisasistencialistayesahoranecesariodirigir losesfuerzoshacía laetapadeestabiliza-ciónsocioeconómica.Ellopermitiráaloshogaresdespla-zadosrecobrarsucapacidadproductivayalEstadoreducirlapresiónsobresusrecursosfiscales.
A. Fortalecimiento del Sistema Único de Registro (SUR)
ElSistemaÚnicodeRegistroesuninstrumentoesencialde la política para la población desplazada, por varias ra-zones.Primero,elSUR,alserunrequisitoobligatorioparaobtenerayudaestatalpara lapoblacióndesplazada, sehaconstituidoen“lapuertadeentrada”alaasistenciaestatal.Segundo,elSURpermitecuantificarlademandaporasisten-ciaestatalparalapoblaciónycaracterizardichademanda,porlocualpodríapermitiralasentidadesdelestadoplani-ficarsusacciones.Tercero,elSURpodríaserunsistemaparaevaluarlacoberturayefectividaddelosprogramasestata-lesparaasífocalizaradecuadamentelosrecursosyparaseruna herramienta de las entidades integrantes del SNAIPD.ElSURpodría,además,unificarlasbasesestatalesactualesconelfindeconsignarinformaciónreferentealosprediosybienesmueblesperdidosdebidoaldesplazamiento.
Porotrolado,esimportantedefinircuandocesalacon-dicióndedesplazamientoy,por tanto,cuandoprescribenlosbeneficiosespecialesdelEstadohacíaestapoblación.LaLey387de1997establecequeunhogarcesadeserdes-plazadoenelmomentoquealcancelaestabilizacióneco-nómica,yaseaenelmunicipiodeorigen,enelmunicipioreceptoroencualquierotromunicipio.Lacesaciónde lacondición de desplazamiento, pese a estar definida en laLey,aunnosehareglamentado,loquesignificaentérminosprácticosqueelEstadodebeatendera todos loshogaresdesplazadosregistradosenelSUR.Elloimplicavariospro-blemas.Enprimerlugar,lasentidadesestatales,alnodefinirunobjetivoclaroquedebenalcanzar,nohandiseñadounapolíticacoherentequeconduzcaalhogardesplazadoha-cialacesacióndesucondición.Comoresultado,lapolíticaparalapoblacióndesplazadaesdispersa,sehadedicadoasolucionarproblemascuandosurgenysuenfoqueescla-ramenteasistencialista.Ensegundolugar,lacargafiscaldelaatenciónalapoblacióndesplazadaescadavezmayor,yaque,hastaelmomento,todosloshogaresregistradosenelSURsonconsideradosobjetodeespecialatencióndelEs-
tado, pese a que probablemente algunos ya no requierandicha atención. En tercer lugar, la asignación de recursosescasospuedetornarseineficienteylapriorizacióndelgas-tohacialasfamiliasmásnecesitadasesimposible.Dadoquealgunoshogarespodríanyaprescindirde laayudaestatal,losrecursosdesignadosasuatenciónpodríanserasignadosahogaresconmayoresnecesidades.
LaconsolidacióndelSUResentoncesesencialparafor-talecerlosprogramasestatalesdirigidoshacialapoblacióndesplazada. Algunas acciones que podrían contribuir enestaconsolidaciónson:
1.Elfortalecimientodealgunasfalenciasactualesparamejorar la calidad de la información. Algunos elementosmínimosquedebenserajustadosson14:
a. ConexiónenlíneadetodaslasentidadesdeSNAIPDalSUR.
b. Informacióndepuradadeloshogaresyaregistrados.c. Avanceenlosprocesosdecedulaciónparalapoblación
desplazada.
2.Alanalizarelprocesodedeclaracióny registroenelSUR,seencuentraquealgunosgruposdelapoblacióndes-plazadatienenunamayorprobabilidaddeaccederalsistema.Estamayorprobabilidadestádeterminadapordecisionesdeloshogaresdesplazadosy suscaracterísticasynoporpro-cesosdefocalizacióndeliberadosdelasentidadesestatales.Hogaresconmayoresincentivosparasolicitarlaayudaesta-tal,comofamiliasmásvulnerablesoconactivosenelmu-nicipiodeorigenquepodríanrecuperar,declaranconmásfrecuenciay,porende,estánregistradosenelSURconmásprobabilidad.Porelcontrario,lasminoríasétnicasenfrentanproblemasenelprocesodedeclaración,debidoaproblemasdelenguajeysonregistradosconmenorfrecuencia(Ibáñezetal,2006).Esclaro,entonces,queelSUR,alserunsistemapasivoquedependedelasaccionesdelapoblacióndespla-zada,provocaunaautoselección,yaseanegativaopositiva,quederivaenunsubregistroalto.Parareducirlaautoselec-ciónyelsubregistro, lasautoridadesestatalesdebenadop-tarunapolíticaactivaparainstaralapoblacióndesplazadaadeclararyserregistradaenelSUR.Porejemplo,programasdedifusiónmasivaylabúsquedaactivadelapoblacióndes-plazadaporpartedelasentidadespodríanserútilesenestesentido. Laresponsabilidadde implementar losprogramas
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15 SegúnelPMA(2003),cercadel23%delosniñosdesplazadosmenoresdecincoañosestánenriesgodedesnutrición.
dedifusiónmasivapuederecaerenlaReddeAcciónSocial,mientras labúsquedaactivadedesplazadospuedeser res-ponsabilidaddelasautoridadesmunicipales.
3. Además de los problemas de subregistro, el tiempoquetranscurreentreelmomentoderendirladeclaraciónyelmomentoderecibirlaprimeraayudaesexcesivamentelargo.Estaesperaasciendeamásdetresmeses(108días),esperaquees inadmisiblepueslascondicionesdelosho-garesdesplazadossonsumamenteprecarias.Esnecesario,por tanto, reducir los tiempos de espera y mejorar la efi-cienciaenelprocesodedeclaración,valoraciónyregistro.ConelfindeconvertirelSURenunsistemamáseficiente,sedeberíacapacitaralosfuncionariosestatalesquetomanlasdeclaracionesdelapoblacióndesplazadayconectarenlínea a todas las entidades de SNAIPD al SUR. Reducir lostiemposdeesperaesresponsabilidaddetodaslasentidadesdelSNAIPD,comotambiéndelasautoridadeslocales.
4.ElregistroenelSURylainformaciónsuministradadu-ranteelprocesoderegistronoesútilparaotrosprocesosquedebellevaracabolapoblacióndesplazada,noestádis-ponibleparaquelasentidadesdelSNAIPDdiseñensuspro-gramasynopermiteevaluarlaefectividaddelaspolíticas.Porejemplo,cuandoserequiere laproteccióndeprediosporpartedelINCODER,lapoblacióndesplazadadebellevaracabootroprocesoparaincorporarelpredioenelRegis-troÚnicodePrediosAbandonados(RUP).Asimismo,noesposibleestablecerlasayudasalascualeshaaccedidocadafamiliadesplazaday,enalgunoscasos,sepuedenduplicarayudas.Porlotanto,sedeberíaampliarelalcancedelSURparaque:(i)lasentidadesdelSNAIPDingreseninformaciónacercadelaprovisióndeayudasalapoblacióndesplazada;y(ii)almomentoderegistrarseenelSURsepuedanregis-trarprediosabandonados.FortalecereldiseñodelSUResresponsabilidaddelaReddeAcciónSocial.
5.Esimpostergablelareglamentacióndelacesacióndelacondicióndedesplazamiento.Paraello,lasentidadeses-tatalesdebendefinirunaseriedeindicadoresquepermitanestablecercuandounhogarcesadeserdesplazado.Dichosindicadoresdebentenerencuentanosólolacapacidaddelhogardesubsistirsinotambiénelresarcimientodelosde-rechosperdidos.Unavezseandefinidoslosindicadores,sedeben incorporaralSURyasí identificar loshogaresparaloscualescesalacondicióndedesplazamiento.Definirlosindicadoresylareglamentacióndelacesacióndelacondi-cióndedesplazamientoesresponsabilidaddelaReddeAc-
ciónSocial,comocabezadelSNAIPD,ydelDepartamentoNacionaldePlaneación(DNP).
B. Transición de ayuda humanitaria de emer-gencia hacia estabilización socioeconómica
La transición entre la etapa de ayuda humanitaria deemergencia, y la etapa de estabilización socioeconómicaesdeficiente.Lasituacióneconómicadeloshogaresdes-plazados se agrava al finalizar los tres primeros meses deldesplazamiento:elconsumodelhogarcaedemanerapro-nunciadayelaccesoaserviciospúblicosdeclina.Losho-gares adoptan estrategias, tales como la reducción en suconsumo,laventadeactivosyladeserciónescolar,congra-vesconsecuenciasenellargoplazo(Ibáñezetal,2006).UnestudiodelProgramaMundialdeAlimentos(2003)muestra,por ejemplo, que la grave situación alimentaria de la po-blacióndesplazadanomejoraconeltiempodedesplaza-mientoy,porconsiguiente,lasbrechascalóricasyproteicaspermanecencríticasyconstanteseneltiempo,asícomoladesnutricióninfantil15.
Por otro lado, las evidencias de programas tempora-les de empleo, como Empleos en Acción, muestran queeste tipo de programas podrían ser mecanismos efecti-vosdurante laetapadetransición.Deahí la importanciadeconocerestasexperienciasdelprogramaEmpleosenAcción. El objetivo del programa de Empleos en Acción,por ejemplo, era proporcionar un trabajo temporal a laspersonasdelosnivelesSISBENunoydosqueseencontra-bandesempleadas.Elprogramavinculabaalosindividuosatrabajosconmanodeobranocalificadaparaproyectosde infraestructura urbana. Los proyectos eran financia-dos en un alto porcentaje por el Gobierno nacional y elmontorestantepor losgobiernos locales.El impactodelprograma fue importante. Durante la participación en elprograma,losbeneficiariosaumentaronsushorasdetra-bajoentreun36%yun48%,elingresoseincrementóenun39%yelconsumoagregadoseexpandióenunnueveporciento.Dichoimpactofuemayorparalasmujeresylosjóvenesentre18y25años(DNP,2004).
Algunasestrategiasquesepodríanimplementarduran-telaetapadetransiciónson:
1.Adoptarprogramasnutricionalesparaevitarqueloscréditos otorgados a las familias desplazadas y el capitalsemillasedestinenalconsumodelhogar.Larecientein-clusióndeloshogaresdesplazadoscomobeneficiariosde
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FamiliasenAcciónesunpasoimportanteenestesentido.Sedebe,sinembargo,priorizarlainclusióndeloshogaresdesplazadosendichoprograma.El InstitutoColombianode Bienestar Familiar (ICBF) y sus regionales podrían ha-cersecargodelosprogramasnutricionales.Asimismo,lasautoridades locales, en cabeza de los colegios públicos,pueden diseñar programas nutricionales para los niñosdesplazados.
2. Diseñar programas de empleos de emergencia conel fin de generar ingresos inmediatos e impactos de cor-toplazo.Alasegurar ingresosenlaetapadetransición,seevitanestrategiasconaltoscostosenel largoplazocomoventadeactivosproductivos, ladeserciónescolary la re-duccióndelconsumodealimentososerviciosdesalud.Elaccesoalempleotransitorionodebeimplicar,sinembar-go,lapérdidadelderechoasolucionesduraderas.Másaún,durantelosprogramastransitoriosdeempleoesnecesarioiniciarelprocesoparadiseñarsolucionespermanentesdegeneraciónde ingresosyasí facilitar la transiciónentre laetapa transitoria y la etapa permanente de estabilizaciónsocioeconómica.Esimportante,sinembargo,aclararalosbeneficiarioslacortaduracióndelosprogramasyexplicarqueelobjetivodelosmismosesresolverunasituacióndeemergenciaparaasíobligarlosadiseñaralternativasdelar-goplazo.Losprogramasdeempleosdeemergenciapue-denserfinanciadosconrecursosdelpresupuestonacional,de los gobiernos locales y de cooperación internacional.Laimplementacióndelosprogramaspodríaserresponsa-bilidaddelasautoridadeslocales.Sepodríanimplementarprogramascomo:
a. Trabajoporalimentos.Elobjetivodeestosprogramasesreducirlavulnerabilidadalimentariadelapoblaciónenextremapobrezaalproveeralosparticipantesconunacantidad mínima de alimentos para así garantizar unabuenanutriciónacambiodetrabajo16.
b. Otrosprogramasdeempleos.AunqueelprogramaEm-pleos en Acción fue exitoso, requiere de una comuni-dadcohesionadaqueformulelaaplicaciónydiseñeelproyecto.Lapoblacióndesplazadanohaceparte,porlogeneral,deunacomunidadymigraconstantemente.Sedebe,portanto,diseñarproyectosdeempleotemporal
que consideren las características especiales de dichapoblación.Porejemplo,sepodríacontemplarlavincu-lacióndepoblacióndesplazadaalosproyectosdeinfra-estructurapúblicademenorescalaotrabajospúblicosque no requieran mano de obra calificada. Se podríatambiéndiseñarproyectos similaresaEmpleosenAc-ciónencomunidadesconaltosporcentajesdepobla-cióndesplazadayrequerirdeunporcentajemínimodeparticipantesdesplazados.Ellocontribuiría,además,alaintegracióndelapoblacióndesplazadaconlascomuni-dadeslocales.
3. Impulsar la asignación de predios de paso. Los pre-diosdepasoesunmecanismodefinidoenelDecreto2007de2001cuyoobjetivoesentregarprediosporunperiodomínimodetresañosahogaresdesplazados.Dichomeca-nismopermitea loshogaresdesplazadosderivar ingresosyproduciralimentosmientrasconcibenunaestrategiadelargoplazo.Aunquesehanasignadounoscuantosprediosdepaso,elprocesohasido lentoypodríapromoversesuexpansión. Es importante acompañar los predios de pasoconprogramasparalelosdegeneracióndeingresos,enloscualessediseñenestrategiasdelargoplazo.LaasignacióndeprediosdepasoesresponsabilidaddelINCODER.
4.ApoyaralasmujeresdesplazadasparaaccederalosHogaresComunitariosdelInstitutoColombianodeBien-estarFamiliar.Dadalaaltaproporcióndemujerescabezadehogarenlapoblacióndesplazadaylavulnerabilidaddealgunas familias encabezadas por mujeres, es necesarioproporcionaralternativasparaelacompañamientoycui-dadodelosniñosdelasmadrestrabajadorasoenmadresen programas de capacitación. El costo de los HogaresComunitariospuedeserdemasiadoaltoparaloshogaresdesplazados,enparticulardurante laetapade transiciónhacia la estabilización socioeconómica, lo cual limita suacceso.Paraeliminarestasrestriccionessedebeidearunmecanismodefinanciaciónparapermitirquelasmujeresdesplazadaspuedanteneraccederaestosservicios.Eldi-señodeunprogramadeestanaturalezapuedeserabor-dadoporelInstitutoColombianodeBienestarFamiliar.Sufinanciaciónsepodríarealizarconrecursosdelpresupues-to nacional, de las autoridades locales y de cooperacióninternacional.
16 Estenuevoconceptodetrabajoporcomidapretendesuperarunaayudapuramenteasistencialista.Elprogramapuedeserfinanciadoconrecursosdelpre-
supuestonacionalorecursosdecooperacióninternacional.Losbeneficiariospuedentrabajarenproyectosdeinfraestructurapúblicademenorescalao
trabajospúblicosquenorequieranmanodeobracalificada.
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C. Estabilización socioeconómicaSibiensereconocelaimportanciadelaetapadeestabi-
lizaciónsocioeconómica,elGobiernonacionalnohadise-ñadounprogramafuerteparaconsolidaresteproceso.Losprogramaactualescomprenden: (1) laprovisióndemicro-créditos,concondicionesmuyrestrictivasparalapoblacióndesplazadayconunbajocubrimiento, (2)elDecreto2007de2001paralaproteccióndeactivos,elcualhasidoimple-mentadoparcialmente,(3)losprogramasdevivienda,cuyodeficientediseñohaimplicadounbajocubrimiento,(4)losprogramasdecapacitaciónlaboral,queenfrentandificulta-desparaengancharposteriormenteasusbeneficiariosy(5)algunosprogramasdegeneraciónde ingresos.Másaún, lapolíticaactualnocontemplasolucionesdelargoplazoquegaranticenelaccesodelapoblacióndesplazadaalosprogra-masregularesunavezceselacondicióndedesplazamiento.
Además,laevaluacióndelosprogramasdegeneracióndeingresomuestraquelosbeneficiarios,aunqueenfrentancondicionesmejoresquelosnobeneficiarios,noalcanzansiquieraaalcanzarlascondicionesdelapoblaciónpobre.Laevidenciaestadísticaencuentraquelatenenciadeactivos,laincorporaciónalosmercadoslaboralesylosprogramasdegeneracióndeingresossonfundamentalesparaalcanzarunmayorbienestarenlosmunicipiosderecepción(Ibáñezetal,2006).Laspropuestasdepolíticaseconcentranenton-cesenestostrestemas.
Antesdeanalizarlasrecomendaciones,cabeanotarquetodas se podrían aplicar ya sea para hogares que deseanretornaroparahogaresquedeseanrestablecerseenotromunicipio. Sin embargo, no se profundiza en las políticasderetornoyaqueéstassonplausiblesysosteniblesunavezse desactiven las causas originales del desplazamiento. Esimportantetambiénqueestasrecomendacionesseajustenalasparticularidadesregionalesasícomoalascondicionessociales y económicas de cada municipio. Las siguientessonlasrecomendacionespropuestas:
1.Iniciarprocesosderestitucióndeactivos.Laprotec-cióndeactivosenelmunicipiodeorigenpuedepermitirque los hogares continúen extrayendo retornos de la ex-plotaciónagrícolaoque loshogaresvendansusactivosycuentenconcapitalparainvertirenelmunicipiodeorigen.Algunosprogramasquecontribuiríanaprotegeryrestituirestosactivosserían:
a. Fortalecerlossistemasdeinformacióndemodoquesepuedasolicitarproteccióndelosprediosabandonados.
Larestitucióndepredios,laparticipaciónenprogramasdepermutasylaventadeprediosrequieredeinforma-cióndetalladaacercadecadapredio.Paraello,esnece-sario,fortalecerloscatastrosmunicipalesylossistemasdenotariadoyregistro,asícomocontinuarconelforta-lecimientodelRegistroÚnicodePredios(RUP)yevaluarlaposibilidad de fusionarelRUPyelSUR.El fortaleci-mientodelossistemasdeinformaciónactualesrequie-redelaparticipacióndeentidadesnacionalescomoelINCODERyelMinisteriodeAgriculturaasícomodelasautoridadesmunicipales.Lafinanciacióndelosprogra-masparafortalecerloscatastrosmunicipalessepodríarealizarconcréditosdelabancamultilateral,talcomosehahechoenañosanteriores.
b. Diseñarprogramasdetitulacióndetierrasparareducirlaapropiación ilegaldeprediosyposibilitar laprotec-ción de los derechos de propiedad. Los programas detitulacióndebenfortalecerlascapacidadeslocalesyna-cionalesycrearmecanismosparareducirloscostosderegistrosdeprediostalescomoamnistíasconlaSuper-intendenciadeNotariadoyRegistroyregistrosmóviles.La responsabilidad de estos programas recaería en elINCODER,laSuperintendenciadeNotariadoyRegistroylaOficinaderegistrodeInstrumentosPúblicos.
c. Desarrollarlosprocedimientoslegalesparaimplemen-tarlapermutadepredioscontempladaporelDecreto2007de2001.AunqueelDecreto2007de2001contem-plalapermutadeprediosabandonados,aunnohasehareglamentadoestemecanismoquepermitiríaalosho-gares desplazados recuperar los activos abandonadosen el municipio de origen. Es importante reglamentarestemecanismoyampliarlaspermutasparapermitirlasdeprediosruralesporviviendasenelmunicipiodere-cepciónydeviviendasruralesporviviendasurbanas.ElINCODER,laReddeAcciónSocial,elMinisteriodeAm-biente,ViviendayDesarrolloTerritorialylaDireccióndeEstupefacientepodríanser losresponsablesdeldiseñodelosprogramasdepermutadepredios.
d. Desarrollar un marco normativo para la restitución devivienda.Peseaquecasilamitaddelasfamiliasdespla-zadaspierdesuviviendacomoresultadodeldesplaza-miento,lalegislaciónactualnocontemplamecanismospara laproteccióny restitucióndeviviendas.Sedebe,portanto,diseñarunmarconormativoparaalcanzarta-lesobjetivos.ElMinisteriodeAmbiente,ViviendayDe-sarrolloTerritorialpodríaserlaentidadresponsabledeldiseñodedichomarconormativo.
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2.Fortalecerlosprocesosdeinsercióndelapoblacióndesplazadaa losmercados laborales.La incorporaciónenlosmercadoslaboralesurbanosesunadelasmayoresdifi-cultadesqueenfrenta lapoblacióndesplazadaenlosmu-nicipios de recepción. Dos problemas están presentes enlosprogramasdecapacitaciónlaboral.Enprimerlugar,unavezfinalizalacapacitaciónlaboral,haygrandesdificultadespara enganchar a los beneficiarios al mercado laboral. Ensegundolugar,labajaescolaridaddelapoblacióndesplaza-dasólolespermiteaccederacursoscortosdecapacitación,locualrestringesusposibilidadesatrabajosbienremune-rados.Parasuperarestasdificultades,esnecesarioadoptarprogramasparafacilitarlavinculacióndelapoblacióndes-plazadaalosmercadoslaborales.Cabeanotar,sinembargo,quedichosprogramasnoreemplazanunaeconomíasólidaconcapacidadparaabsorbersufuerza laboral.Elobjetivodelosprogramasesmejorarlasdotacionesdecapitalhu-manodelapoblacióndesplazada,establecerincentivosalsectorprivadoparacontrataraestegrupodelapoblaciónyreducirloscostosdebúsquedalaboral.Algunosprogramasquecontribuiríanalograrestasmetasson:
a. Implementar programas paralelos de escolarizaciónpara los beneficiarios de la capacitación laboral paramejorarlasdotacionesdecapitalhumanodelapobla-cióndesplazadaypermitirlesteneraccesoaloscursostécnicosdelSENA.Losprogramasdeescolarizaciónsepodríanfinanciarconrecursosdelpresupuestonacionalysepodríanimplementaratravésdeorganizacionesnogubernamentalesexpertaseneltema.
b. Diseñarmecanismosparaincentivarlavinculaciónporpartedeempresasprivadasdelosbeneficiariosdepro-gramasdecapacitaciónlaboral.Sepuedenmencionarvariosejemplos.Enprimerlugar,algunosprogramasdecapacitación laboral implementados por organizacio-nesnoestataleshanfirmadoconveniosconempresasprivadasenloscualeslaempresavinculatemporalmen-te a la persona desplazada, y su sueldo es financiadopor la organización que los capacitó. Esto permite alempleadorconoceratrabajadoresdesplazadosparaasíreducir ladesconfianzahaciadichapoblaciónycono-cersushabilidades.Ensegundolugar,sepodríanfirmarconveniosconalgunossectoresdelaempresaprivadaquevaloraríalamanodeobraentrenadaenlaboresru-rales.Porejemplo,laindustriafloricultoraenlaSabanadeBogotáolosingeniosdelValledelCauca,entreotros,podrían emplear población desplazada con un claroperfilagrícola.Laaplicacióndeestosprogramaspodría
financiarseconrecursosdecooperacióninternacional,del presupuesto nacional y de las autoridades locales.Su implementación podría estar a cargo de organiza-cionesnogubernamentalesconampliaexperienciaeneltema.
c. Establecermecanismosparareducirloscostosdebús-quedadeempleoparalapoblacióndesplazada.Labús-quedadeempleopara lapoblacióndesplazadapuedesermáscostosaqueparalapoblaciónlocal.Descono-cenloscanalesdeempleolocales,puesacabandelle-garalmunicipioderecepción,carecenderedessocialesquepuedenproveerinformaciónsobreoportunidadeslaborales y su vinculación a organizaciones es escasa.Paracontribuirareducirloscostosdebúsqueda,lasau-toridades locales podrían establecer centros de infor-maciónlaboralesenloscualessepodríacapacitaralasfamiliasdesplazadasenelprocesodebúsquedadetra-bajoypublicarlistasdeofertaslaborales.DichoscentrosdeinformaciónpodríanestablecerseenlasUnidadesdeAtenciónyOrientaciónparalapoblacióndesplazadaynoimplicaría,portanto,uncostoadicionalsignificativo.Asímismo,lasorganizacionesquellevanacaboprogra-masdecapacitaciónygeneracióndeingresospodríancooperarenlaimplementacióndeesteprograma.
3.Losprogramasdegeneraciónde ingresos sedebenfortalecerpara realmente lograrque lapoblacióndespla-zada no dependa de la ayuda estatal y recupere su capa-cidad productiva. Es importante trabajar en los siguientesaspectos:
a. Se deben rediseñar los programas estatales de micro-créditos, pues las condiciones restrictivas actuales nopermitenelaccesoalamayorpartedelapoblacióndes-plazada.Losprogramasdemicrocréditodebentenerencuentalasparticularidadesdelapoblacióndesplazadayeliminarasílaobligatoriedaddepresentarsolicitudesdecréditosasociativos.Sepodríanentoncesdiseñarcrédi-tosindividualesparalapoblacióndesplazadaconetapasdecapacitaciónparaconvertirlosensujetosdecrédito,yunacompañamientodurantelaetapadepreinversión,lasolicituddelcréditoylaejecucióndelproyecto.Estediseñohasidoimplementadopororganizacionespriva-dasconunaaltaefectividadybajos índicesdecarteravencida.Asimismo,eldiseñodeloscréditosparalapo-blacióndesplazadadebetenerencuentaladificultaddeproveergarantíasparaloscréditosdebidoalapérdidadeactivoscomoconsecuenciadeldesplazamiento.Es
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importanteidearmecanismosalternativosparagaranti-zarelrepagodeloscréditos.Laresponsabilidaddeajus-tarlosprogramasactualesdemicrocréditorecaeríaenFINAGROysuejecuciónenelBancoAgrarioyenBan-coldex.
b. Losprogramasdemicrocréditossedebencomplemen-tarconcapitalsemillaenformadedonaciónoconunadevoluciónposterior,pueslapoblacióndesplazadaca-recedeactivosdebidoa laspérdidaspronunciadasdeactivoscomoconsecuenciadelamigraciónforzada.Laconsecución de fondos para financiar el capital semi-llapodríaestaracargodelaReddeAcciónSocial,quepodría solicitar recursosdecooperación internacionalparaestetema.
c. Losprogramasdemicrocréditosdebensercomplemen-tadosconunacompañamientoporunlapsodetiempoprolongadocuyoobjetivoesapoyaralosbeneficiariosenelprocesodeestablecerredescomercialesydefor-talecerlascadenasdecomercialización.
d. Complementarlosprogramasdegeneracióndeingresosconprogramasdenutriciónconelfindeevitarqueloscréditosyelcapitalsemillaseandestinadosaconsumo.
IV. Conclusiones
EldesplazamientoforzosoenColombia,consecuenciadel conflicto armado, ha deteriorado las condiciones devidadeungruposignificativode lapoblación.Lamigra-ción forzada ocasiona pérdidas sustanciales de activos asusvíctimasyundeteriorodesubienestareconómico.Lasconsecuenciasenellargoplazopuedenserdevastadoras.Laincapacidadparageneraringresos,debidoalacarenciadeactivosya ladificultaddeaccederalosmercadosla-borales,parecenoserunaetapacoyuntural.Laevidenciaindicaquelascondicionesdelapoblacióndesplazadanomejoranconelpasodeltiempoeinclusotiendenadete-riorarse.Esimperativoentoncesdiseñarpolíticasyprogra-masparaevitarquelapoblacióndesplazadaenfrenteunapobrezapermanente.
Talespolíticasyprogramasdebenreconocerelcaminorecorridohastahoy.Colombiacuentaconuna legislaciónsólidaparaabordarelproblemadeldesplazamientoyalgu-noscomponentesdelapolítica,comolaprovisióndeayudahumanitaria de emergencia y el acceso a servicios socia-les, son medianamente efectivos. Si bien estos elementos
requierenajustesparamejorarsuefectividad,esahorane-cesarioconcentrarseenprogramasparaimpulsarlaestabi-lizacióneconómicadelapoblacióndesplazada.
El éxito de la estabilización económica favorece a lapoblacióndesplazadayalivialacargafiscal.Porunlado,laestabilizacióneconómicasignificaquelapoblacióndespla-zada retoma su capacidad productiva, puede generar losingresos para vivir dignamente y reduce su dependenciaestatal.Porotrolado,alalcanzarlaestabilizaciónsocioeco-nómica,lapoblacióndesplazadacesasucondicióndedes-plazamiento,locualalivialapresiónporrecursosestatales.Pese a lo anterior, la política actual contiene un enfoqueasistencialista y ha descuidado este importante compo-nente.Sedebe,portanto,adoptarprogramasinnovadoresyasumir las inversionesnecesariasparaajustarelcompo-nente de estabilización socioeconómica. Aunque puedenser inversiones sustanciales en el corto plazo, en el largoplazoesesencialparaevitarqueungrupodelapoblacióncolombianaenfrenteunapobrezacrónicayseaaltamentedependientedelaayudaestatal.
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Bibliografía
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Anexo
LEGISLACIÓN DISPOSICIÓN
Ley 812 de 2003
a)SefortaleceelSistemadeAlertasTempranas(SAT)b)Seordenalaimplementacióndeunprogramapilotoconelobjetodepromoverelretornoasus
hogaresdecercade30milfamiliascampesinas.
Ley 589 de 2000 Tipificalosdelitosdegenocidio,desapariciónforzada,desplazamientoforzadoytortura.
Ley 387 de 1997
a)Estableceladefinicióndepoblacióndesplazadaeidentificasusderechos.b)DefinelasresponsabilidadesdelEstadoconlaIDP.c)CreaelSNAIPDyestablecesusfuncionesysucomposición.d)CreaelConsejoNacionalparalaAtenciónIntegralalaPoblaciónDesplazadaporlaViolencia.e)CreadelosComitésMunicipales,DistritalesyDepartamentalesparalaAtenciónIntegralalaPobla-
ciónDesplazadaporlaViolencia.f)DiseñaunPlanNacionalparalaAtenciónIntegralalaPoblaciónDesplazadaporlaViolencia.g)AsignaalaRSScomocabezadelSNAIPD.h)CreaelObservatoriodelDesplazamientoInternoporlaviolencia.i)Definelaspolíticasparaprevencióndeldesplazamiento.j)DefinelaspolíticasdeAtenciónHumanitariadeEmergencia(AHE)(por3mesesprorrogablesa3
mesesmás).k)Definelascondicionesderetornosydeestabilidadsocio-económica.l)AsignaalIncoralaenajenación,adjudicaciónytitulacióndetierras,enlaszonasdeexpulsiónyde
recepcióndelapoblaciónafectada.m)EstablecequeelSistemaGeneraldeSeguridadSocialenSalud implementarámecanismosex-
peditosparaquelaIDPaccedaaserviciosdeasistenciamédicaintegral,quirúrgica,odontológica,psicológica,hospitalariayderehabilitación,deacuerdoconlaLeyI00de1993.
n)EnumeralasinstitucionesencargadasdelosdiferentesprogramasyayudasalaIDP.o)EstableceelFondoNacionalparalaAtenciónIntegralalaPoblaciónDesplazadaporlaViolencia
cuyopresupuestodebeprovenirdelaNaciónydebesermanejadoporlaRSS.
Cuadro1.Leyesrelacionadascondesplazamientoforzoso.Fuente:IbáñezyMoya(2005)
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JURISPRUDENCIA REGLA/DESICIÓN
Sentencia T-025 de 2004
LaCortedispone:a)AsegurarlacoherenciaentreloscompromisosquehaadquiridoelEstadoylosrecursosdesti-
nadosparalaIDP(Internally Displaced Population)porsussiglaseninglés.b)ElConsejoNacionaldebegarantizar,dentrodelplazodeunaño,losrecursossuficientespara
cumplirlosdebereslegalesvigentes.c)LaRSSdebeinformaralosdesplazadoscualessonsusderechos.
Sentencia T-790 de 2003LapoblacióndesplazadanopuedequedaralmargendelacoberturadelSistemaGeneraldeSe-guridadSocialenSalud.
Sentencia T-721 de 2003
Sereiteralaproteccióndelosderechosdelapoblacióndesplazadaporpartedelasautoridadesyentidadesestatalesysehaceénfasisenlaperspectivadegéneroenlaatenciónalapoblacióndesplazada.
Sentencia T-669 de 2003
ElEstadodebevelarporlagarantíadeunmediodetrabajo(olacapacitaciónparanuevosrolesenelmercadolaboral)queayudealaconsecucióndeunmínimovitalparalosdesplazados,debidoaqueestoshantenidoqueabandonarsumododevida.
Sentencia T-645 de 2003Esobligacióndequienestienenfuncionesdehacerrealidadlosderechosdelosdesplazadospro-porcionarinformaciónsobreestosyllevarlosacabo.
Sentencia T-602 de 2003 LaatenciónalaIDPdebetenerencuentalasnecesidadesdelosgruposmásvulnerables.
Sentencia T-419 de 2003 LaAtenciónHumanitariadeEmergencianosepuedenegarporinsuficienciapresupuestal.
Sentencia T-268 de 2003Serefierealtemadeldesplazamientointernourbanoylaproteccióndelosderechosdelasvícti-masdeestamodalidaddedesplazamiento.
Sentencia T-215 de 2002Protege losderechosdeeducaciónde losdesplazadosmenoresdeedady suderechoaestarinscritosenelSUR.
Sentencia T-098 de 2002
Lacorteprotegelosderechosfundamentalesdelosdesplazados.Asímismo,laIDPtienederechoauntratourgenteypreferente,entérminosde:subsidiodevivienda,prioridadesen loscuposeducativos,preferenciaparainclusióndentrodelosgruposprioritariosdeatenciónenelSisbén,preferencia en los programas preventivos y de protección del ICBF, (artículo 17 de la Ley 418de1997),prioridadparalasmujeresembarazadas, lactantesymenoresde18añosdesplazados(Acuerdo006de1997).
Sentencia T-327 de 2001
Conrespectodeladefinicióndedesplazamiento“por ser una situación de hecho no necesita, como requisito indispensable para adquirir la condición de desplazado ser declarado por ningu-na entidad ni pública ni privada para configurarse.”Ensegundolugar,adviertelaCortequetodaslasautoridadesinvolucradasenlaatencióndelapoblacióndesplazadadebenajustarsusconduc-tasaloprevistoenlaConstituciónyenlosPrincipiosRectoresdelDesplazamientoInterno.
Sentencia SU-1150 de 2000a)CoordinaciónentrelaRSSylasdemásinstituciones.b)DifusióndelosinstrumentosjurídicosexistentesporpartedelaDefensoríadelPueblo.
Sentencia T-227 de 1997
a)Seprecisaquelacondicióndedesplazadointernonodependedelacertificaciónquedeesasituaciónhagaunaautoridadestatal,sinoqueestádeterminadapor lapresenciadedosele-mentosobjetivosesenciales:I)lacoacciónqueobligaaldesplazamiento,yII)queesedesplaza-mientoserealicedentrodelasfronterasdelEstado.
b)ElEstadoestáobligadoadarunaprotecciónrealalaIDPy,enconsecuencia,aadoptarlasme-didasnecesariasparagarantizarsuseguridad.
Cuadro2.SentenciasdelaCorteConstitucional.Fuente:IbáñezyMoya(2005)
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LEGISLACIÓN DISPOSICIÓN
Decreto 250 de 2005
Plannacionalparala
atenciónintegralala
poblacióndesplazada
porlaviolencia
a) Las entidades del SNAIPD deben asignar recursos específicos para la atención de la poblacióndesplazada.
b)Definelapolíticagubernamentalparacadaunadelasfasesdeatención:a.Prevenciónyprotección.b.Asistenciahumanitariaensituacionesdeemergenciaparalapoblacióndesplazada.c.Estabilizaciónsocioeconómica.c)LaRSSyelDNPdefiniránindicadoressectorialesdesatisfaccióndenecesidadesparaestablecersi
elhogardesplazadoyaalcanzólaestabilizaciónsocioeconómicayconsecuentementelacesacióndelacondicióndedesplazado.
d)SeestablecenMesasNacionalesparacadafasedeintervenciónyunaMesadeFortalecimientodelprocesoorganizativo.
e)ElConsejoNacionaldeAtenciónalaPoblaciónDesplazadasedebereunirdosvecesalañoparaevaluarlosresultadosyalcancesdelPlan.Paraadelantarlaevaluación,elSNAIPDdiseñaraproto-colosdeseguimiento.
Decreto 2284 de 2003
Atenciónensalud(mo-
dificaelDecreto2131
de2003)
LaatencióninicialdeurgenciasdelaIDPdeberáserprestada,independientementedesucapacidaddepago,enformaobligatoriaporpartedelasinstitucionespúblicasoprivadasqueprestenserviciosdesalud,aúncuandonosehayaefectuadosuinscripciónenelRegistroÚnicodePoblaciónDespla-zada
Decreto 2131 de 2003
Atenciónensalud
a)LaIDPafiliadaalrégimencontributivo,subsidiadoodeexcepción,seráatendidaconformealasreglas,coberturas,limitacionesyexcusionesestablecidasparaelrespectivarégimenalqueperte-necen.
b)Pararecibirlosserviciosensaluddentrodelascoberturasestablecidaslegalmente,lapoblacióndesplazadaporlaviolenciadeberáestarinscritaenelSUR.
c)LaatencióninicialdeurgenciaseráprestadoalaIDPasínoestéinscritaenelSUR.d)Losserviciosdesaludprestadosporlaentidadterritorialreceptorasefinanciaránconlosrecursos
delSistemaGeneraldeParticipacionesenSaluddestinadosalaprestacióndelserviciodesaludalapoblaciónpobreenlonocubiertoconsubsidiosalademanday/oconrecursospropiosdelibredestinación.
Cuadro3.Decretosrelacionadoscondesplazamientoforzoso.Fuente:IbáñezyMoya(2005)
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Decreto 2007 de 2001
Proteccióndebienes
patrimoniales
a)EstipulaqueelComitéMunicipal,DistritaloDepartamentaldeAtenciónIntegralalaIDPdebede-clararlainminenciaderiesgodedesplazamientoodesuocurrenciaporcausadelaviolenciaparaasíidentificaryprotegeralospropietarios,poseedores,tenedoresyocupantes,ubicadosdentrodelarespectivazonadedesplazamiento.
b)ElIncora(Incoder)iniciarálosprogramasyprocedimientosespecialesdeenajenación,adjudica-ciónytitulacióndetierras,enlaszonasdeeventualexpulsión,dentrodelos30díassiguientesalafecha,enquelosComitéslecomuniquenelactoquedeclarólainminenciaderiesgodedesplaza-mientoendeterminadaregión,comoestrategiadeprevención.
c)SedisponenotrasaccionesdelIncoraparalaestabilizaciónyconsolidaciónsocio-económicadelaIDP.Porejemplo,sedestinaranprediosdepasoenmunicipiosreceptoresparasuexplotaciónprovisionalporgruposdehogaresdedesplazados.Asímismo,podránentregarseprovisionalmentealaIDP,losprediosrecibidosporelIncoracomoconsecuenciadelosprocesosdeextincióndeldominio.
d)Eneleventoderetornodeundesplazadoaunterrenobaldíoseacumularáautomáticamenteeltiempodedesplazamientoconeltiemporealdeocupaciónyexplotacióndelterreno.
e)Cuandolosdesplazadosoptenporlareubicaciónrural,elIncorarecibirálosinmueblesabandona-dosporcausadelaviolencia,aplicandosuvaloralpagototaloparcialUAF17queseleadjudique.ElIncorarecibirádichosprediosyleentregaráunaUAF(condiferentesalternativasdependiendodelvalordelaUAFpropia)ubicadaenzonaqueofrezcacondicionesparalareubicacióndeldes-plazado.
Decreto 2562 de 2001
Educación
a)Segarantizalaeducaciónenlosnivelesdepreescolar,básicaymedia,endondequieraqueseubi-quenlaIDP,tantoenlaetapadeatenciónhumanitariacomoenladeretornooreubicación.
b)ElservicioseprestaráalosinscritosenelSUR.c)LaReddeSolidaridadSocialylasSecretaríasdeEducaciónDepartamentales,DistritalesyMunici-
pales,impulsaránlacreacióndecooperativasqueprestenelservicioeducativoalaIDP.d)Seadecuaráninstalacionesprovisionalesdondesepuedandesarrollarlosprogramaseducativos
deemergenciaparalapoblaciónescolardondesegaranticelaseguridadysalubridadalosdes-plazados.
Decreto 951 de 2001
Subsidiosdevivienda
a)LaIDP(inscritaenelSUR)tienederechoasubsidiosfamiliardeviviendasb)OtorgaránlossubsidioselInurbe(urbanos)yelBancoAgrario(rurales).c)Promoverelretornovoluntariodelasfamiliasalmunicipiodeorigen,siempreycuandolascon-
diciones de orden público lo permitan, según el pronunciamiento del Comité para la AtenciónIntegralalaPoblaciónDesplazada.
d)Cuandolascondicionesdeseguridadnolopermitan,sefacilitarálareubicacióndeloshogaresdesplazadosenmunicipiosdistintos.
e)FormulacióndeunPlandeAcciónZonal(PAZ)conlaparticipacióndelapoblaciónafectada.EstedefiniráunaestrategiaparalaaplicacióndelSubsidioFamiliardeVivienda
17 LaUnidadAgrícolaFamiliarsedefinecomounaextensiónsuficienteparasuministrarcadaañoalafamiliaquelaexplote,ingresosequivalentesa1080salarios
mínimosdiarios.
Cuadro3.Decretosrelacionadoscondesplazamientoforzoso.Fuente:IbáñezyMoya(2005)
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Decreto 2569 de 2000
Reglamentacióndela
Ley387de1997
Estedecretoreglamenta(3añosdespués)lamayoríadelasdisposicionesdelaLey387:a)DecretalaRSScomolaentidadcoordinadoradelSNAIPDyexplicasusobligaciones.b)Definelacondicióndedesplazado.c)Exponelacesacióndecondicionesdedesplazadod)SecreaelSURyseresponsabilizaalaRSSdelprograma.e)ReglamentalaAHEylasujetaaladisponibilidadpresupuestal.f)Establecelosprogramasestabilizaciónsocioeconómica,especialmenteelaccesoaeducación,sa-
lud,alimentación,viviendaytierras.g)ApoyodelGobiernoaprocesosderetornovoluntarios.h)CrealosComitésmunicipales,distritalesydepartamentalesparalaayudaintegralalaIDP.Comen-
taasímismo,suscaracterísticasyfunciones.Decreto 489 de 1999
Asignacióndefunciones
aRSS
AsignaralaRSSlasactuacionesyfuncionesquerealizabalaConsejeríaPresidencialparalaAtencióndelaIDP.
Decreto 290 de 1999
DocumentaciónIDPEstableceelderechoalainscripciónenelRegistroCivilyelderechoaladocumentacióndelaIDP.
Decreto 501 de 1998
CreaciónFondoNa-
cionalparalaAtención
Integral
a)CreaelFondoNacionalparalaAtenciónIntegralalaPoblaciónDesplazadaporlaViolencia.b)LosobjetivosdelFondoson:I)financiarprogramasencaminadosaneutralizarymitigarlosefectos
deldesplazamiento;II)promoveryprotegerlosderechoshumanos;yIII)consolidarlaRedNacio-naldeInformación.
Decreto 173 de 1998
CreaciónPlanNacional
paralaAtenciónIntegral
alaIDP
CreaelPlanNacionalparalaAtenciónIntegralalaPoblaciónDesplazada.
Decreto 2231 de 1989
Educación
Establecelosbeneficiosenelsectoreducativoparaapoyaralosfamiliaresdelasvíctimasdelaviolen-cia,porejemplo,prioridadencuposyexoneracióntotaldepagodematriculaypensiones
Cuadro3.Decretosrelacionadoscondesplazamientoforzoso.Fuente:IbáñezyMoya(2005)
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REGLAMENTACIÓN DISPOSICIÓN
Acuerdo 243 de 2003
Salud
EstipulaquelaIDPypoblaciónindígenaquenoestéafiliadaaningúnrégimenysincapacidaddepagodebetenerprioridadparaserafiliadaalrégimensubsidiado.
Acuerdo 003 de 2003
Microcréditos
EstablecequeFinagroabriráunalíneadecréditoparabeneficiarlaIDPgenerandocondicionesfa-vorablesencuantoatasasdeinterésygarantías.
Acuerdo 185 de 2000
Salud
EstablecequelareclamaciónporlosserviciosdesaludprestadosalaIDPseharáenformadirectaalFondodeSolidaridadyGarantía.EstosserviciosseprestaránalosinscritosenelSUR.
Acuerdo 59 de 1997
Salud
a)Declaracomoeventocatastróficoeldesplazamientomasivo.b)Definequelosdesplazadostendránderechoarecibirlosserviciosdesaludparalaatenciónde
enfermedadesinherentesaldesplazamiento.
Acuerdo 006 de 1997
ApoyodelICBF
a) Establece que la población beneficiaria de las acciones del ICBF serán las familias desplazadasporlaviolencia,reportadasatravésdela“Rednacionaldeinformaciónparaatenderpoblacióndesplazadaporlaviolencia”,dandoprioridadamujeresembarazadas,madreslactantesymenoresde18años.
b)DefinelaayudadelICBFendiferentesetapas:prevención,AHE;consolidaciónyestabilizacióndelaIDP.
Acuerdo 18 de 1995
Asignacióndetierras
a)Definicióndelapersonadesplazada.b)EstableceelreglamentoespecialdedotacióndetierrasparalaIDP.
Cuadro4.Acuerdosrelacionadoscondesplazamientoforzoso.Fuente:IbáñezyMoya(2005)
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REGLAMENTACIÓN DISPOSICIÓN
Resolución 04 de 2003
Destinacióncréditos
Finagro
AutorizaaFinagrodestinarhasta$100.000millonesparapréstamosmedianteelsistemaderedes-cuentoalasasociacionesnofinancierasqueasocienapoblaciónvulnerablecalificadaafectadaporelconflicto.
Resolución 474 de 2003
DefineloscuposindicativosparaladistribucióndelosrecursosdelaSubcuentadeRiesgosCatastró-ficosyAccidentesdeTránsito-ECATFosyga-Subproyecto4:“ApoyoReclamacionesVíctimasPobla-ciónDesplazada”para2003.Elvalortotallosrecursosesde$19.999.720.872.
Directiva Presidencial
No.6&7de2001
AsignalassiguientesresponsabilidadesalasentidadesdelGobierno:a)MinisteriodelInterior:desarrollarpolíticasparalaprevencióndeldesplazamiento.b)MinisteriodeRelacionesExteriores:velarporlosrefugiados.c)MinisteriodeSalud:implementarlosmecanismosparaelcumplimientodelAcuerdo185de2000
delConsejoNacionaldeSeguridadSocialensalud.d)MinisteriodeEducación:crearprogramasparalaIDP.e)MinisteriodeAgricultura:establecerconelIncora(Incoder)unregistrodebienesabandonados.f)MinisteriodeDesarrollo:definirproyectosdestinadosalaestabilizaciónsocioeconómica.g)RSS:crearlosComitésMunicipales,DistritalesyDepartamentales.
Directiva del Ministerio
Defensa
No.8del10demarzo
de1998.InstructivoNo.
0715del5demayode
1998ylaDirectivaNo.
500-7de1999
ImparteinstruccionesrelacionadasconelPlanNacionaldeAtenciónalaIDPdeterminandolasmi-sionesparticularesdelasFuerzasArmadasylaPolicíaNacional.
Circular VO 07 de 2003
DescribecaracterísticasdelalíneadecréditodeFinagro.a)Seprestaesteservicioaagremiacionesdeproductores,ONG,ocooperativasnofinancierasque
desarrollenproyectosagrícolas,acuícola,forestales,depesca,ruralesasícomoartesaníasyturis-morural,ycomercializaciónotransformacióndeproductos,integradasporIDPcalificada.
b)Sefinanciahastael100%delvalordeloscostosdirectosdelproyectoconunmargenderedes-cuentode100%.
c)LatasadecolocaciónmáximaseráDTFefectivoanual.d)Losrecursosdelprogramasonde$100.000millones.
Circular 020 de 2000
delaSecretariadeEdu-
cacióndeBogotáGarantizalaeducacióngratuitaparalaIDPenBogotá.
Cuadro5.Resoluciones,DirectivasyCircularesrelacionadascondesplazamientoforzoso.Fuente:IbáñezyMoya(2005)
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REGLAMENTACIÓN DISPOSICIÓN
Conpes 3115 de 2001
a)MecanismodedistribuciónpresupuestalsectorialparalaIDP.b)Desembolsodeuntotalde$145.000millonespara2001,y$162.000millonespara2002,parafinan-
ciarprogramasyayudaalaIDP.
Conpes 3057 de 1999
a)ConsolidalaReddeSolidaridadSocial,únicaentidadcoordinadoradelSNAIPD.b)Crea laUnidadTécnicaConjunta(UTC)conformadapor laReddeSolidaridadSocialyelAC-
NUR.c)Estimaqueentre2000y2002laimplementacióndelapolíticapúblicadiseñadatendríauncosto
aproximadodeUS$360millones,sinincluirlaadjudicacióndeviviendaytierras.
Conpes 2924 de 1997a)EstablecelacreacióndelSNAIPDb)DiseñaunPlanNacionaldirigidoalaAtenciónIntegralalaPoblaciónDesplazada.
Conpes 2804 de 1995
Evidencialanecesidaddeformularunapolíticacoherenteeintegralparalaatencióndelapoblacióndesplazada, así como para asignar responsabilidades institucionales específicas para atender estaproblemática.
Cuadro6.Conpesrelacionadoscondesplazamientoforzoso.Fuente:IbáñezyMoya(2005)
La estabilización económica de la población desplazada • noviembre de 2006 • ��
ENTIDAD RESPONSABILIDAD
Incoder
1.Adoptarprogramasyprocedimientosespecialesparalaenajenación,adjudicaciónytitulacióndetierras,enlaszonasdeexpulsiónyderecepcióndelapoblaciónafectada.
2.Adoptarlíneasespecialesdecrédito,dandoprelaciónalapoblacióndesplazada.3.Llevarunregistrodelosprediosruralesabandonadosporlosdesplazadosporlaviolencia.4.Informaralasautoridadescompetentesparaqueprocedanaimpedircualquieraccióndeenajena-
ciónotransferenciadetítulosdepropiedaddeestosbienes.5.Establecerunprogramaquepermitarecibirlatierradepersonasdesplazadasacambiodelaadju-
dicacióndeotrosprediosdesimilarescaracterísticasenotraszonasdelpaís.6.Promover,facilitarydesarrollarlapromocióndeprogramasdegeneracióndeingresosenelámbi-
torural,quecontemplan:ActividadesdePre-Inversión.ActividadesdeInversión.ActividadesdePost-Inversión.Con la ayuda del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la RSS:1.Darlaconstitución,ampliaciónysaneamientodeterritoriosétnicosafavordelascomunidades
negraseindígenasypromoverlaculminacióndeprocesosdetitulacióndeterritorioscolectivosdecomunidadesnegras.
2.Realizaruninventarioydiagnósticodelosprediosdepasoparaverificarsuestadoyreadjudicarcupos.
3.Promovereldesarrollonormativoquedeclareimprocedentelaaccióndeextincióndedominiocontrabienesinmueblesabandonadosporcausadeldesplazamientoforzado.
4.Adelantaractividadesdedivulgaciónycapacitaciónalascomunidades,funcionariosyComitésdeAtenciónaPoblaciónDesplazadaenlaaplicacióndelDecreto2007de2001.
Fondo Agropecuario
de Garantías1.Otorgargarantíasde100%aloscréditosdelosproyectosproductivosdelosdesplazados.
Ministerio de Agricul-
tura y Desarrollo Rural
1.Diseñaryejecutarprogramasparalaatenciónyconsolidaciónyestabilizaciónsocioeconómicadelapoblacióndesplazada.
2.Brindarasistenciatécnicaalosentesterritoriales,promotoresygestoresdeplanesdeviviendadeinteréssocialelegibles,paralaformulación,presentaciónyejecucióndeproyectoshabitaciona-les.
Bancoldex
1.Otorgarlíneasespecialesdecréditoencuantoaperíodosdegracia,tasasdeinterés,garantíasytiemposdeamortizaciónparaeldesarrollodemicroempresasyproyectosproductivos.
2.Promover,facilitarydesarrollarlapromocióndeprogramasdegeneracióndeingresosenelámbi-tourbano,quecontemplan:
a.ActividadesdePre-Inversiónb.ActividadesdeInversiónc.ActividadesdePost-Inversión3.Impulsarlafinanciacióndeprogramasdegeneracióndeingresosatravésdeentidadesfinancieras
públicasyprivadas,conelapoyodelasautoridadeslocales.Sistema General de
Seguridad Social en
Salud
1. Implementarmecanismosexpeditosparaquelapoblacióndesplazadaaccedaa losserviciosdeasistenciamédicaintegral,quirúrgica,odontológica,psicológica,hospitalariayderehabilitación.
Cuadro7.Responsabilidadesdelasinstitucionesenlaatenciónalapoblacióndesplazada.Fuente:IbáñezyMoya(2005)
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Red de Solidaridad
Social
1.CoordinarelSNAIPD.2.Orientar,diseñarycapacitara losmiembrosdelSistema,enlosprocedimientosparaobtener la
declaración.3.Establecer,alimentarymanteneractualizadoelSUR.4.PromoverentrelasentidadesestatalesqueintegranelSNAIPDeldiseñoylaelaboracióndeprogra-
masyproyectosparalapoblacióndesplazada.5.Diseñaryponerenejecuciónelplanestratégicoparaelmanejodeldesplazamientointernoporel
conflictoarmado.6.Determinarlosindicadoressocialesyeconómicosquepermitanelseguimientoyevaluacióndelos
programasdeatenciónalapoblacióndesplazadayeldesempeñodelasentidadesqueconformanelSNAIPD.
7.Promoverycoordinarlaadopciónporpartedelasautoridadesnacionalesparabrindaroportuna-menteAHE,protecciónycondicionesdeestabilizaciónyconsolidaciónalapoblacióndesplazada.
8.PromoverlacreacióndeComitésMunicipales,DistritalesyDepartamentalesparalaAtenciónIn-tegrala laPoblaciónDesplazadapor laViolenciayasistira las sesionesdedichosComitésparacoordinarlaejecucióndelasaccionesy/oprestarapoyotécnico.
9.PropiciarlaconcertaciónentrelasautoridadesdenivelNacional,Departamental,DistritalyMuni-cipalparalaejecucióndelasmedidassociales,económicas,jurídicas,políticasydeseguridadqueadopteelGobiernoNacionalparalaprevenciónysuperacióndeldesplazamiento.
10.Coordinarlaadopcióndemedidasparaposibilitarelretornovoluntarioalazonadeorigenolareubicacióndelapoblacióndesplazada.
11.Promoverconentidadespúblicasyprivadaselestablecimientodeunarednacionalparalaaten-ciónhumanitariaintegraldeemergencia,conformadaporcampamentosmóvilesparaalojamien-todeemergencia,centrosdealojamientotransitorioyunidadesdeatenciónyorientaciónenlasciudadesmedianasygrandes.
12.Brindarapoyoalimentariobásico,conelpropósitodealiviar lasnecesidadesalimentariasdelapoblaciónafectada.
13.Adoptarmedidasparareducirlavulnerabilidaddelapoblaciónenriesgo,ampliarlacoberturadeserviciosbásicoseincluirlapoblaciónafectadaenprogramasdesalud,educaciónyhábitat.
14.PriorizarlaaplicacióndelProgramaReddeSeguridadAlimentaria(RESA)paraimpulsarproyectosdeproduccióndealimentosparaelautoconsumo,conelfindeestimular lapermanenciaenelcampo.
15.CoordinarlaMesaNacionaldeAtenciónHumanitariadeEmergencia16.Apoyoalimentarioynoalimentario:a.Apoyoalimentarioyalberguetemporalahogaresquelorequierenporencontrarseensituaciónde
urgenciaextrema,asistenciaenloscasosdedesplazamientomasivo.b.AsistenciahumanitariaalapoblacióndesplazadaincluidaenelRegistroÚnicodePoblaciónDes-
plazada.17.Fortalecerlacapacidadterritorialderespuestaparalaatencióndelaemergenciaconlaayudadel
ICBFyelMinisteriodelaProtecciónSocial.ElsoportedeestafaseserálaDefensoríadelPuebloyelMinisteriodeDefensa.
18.Atenciónalbienestarde lafamilia,con laayudadelMinisteriode laProtecciónSocial, ICBF,elMinisteriodeEducaciónylasdirecciones,secretariasyseccionalesrespectivas:promoviendopro-gramasparalapoblaciónmásvulnerable,brindandoatenciónespecialalosniñosmásafectadosyfomentandosuparticipaciónenactividadesartísticasquecontribuyanasudesarrollopsicosocialyvalorativo.
La estabilización económica de la población desplazada • noviembre de 2006 • ��
19.Implementarprogramasdeacondicionamientodehábitatatravésdeintervencionesdeimpactorápido.
Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar
1.Darprelaciónensusprogramasalaatencióndelosniñoslactantes,alosmenoresdeedad,espe-cialmente loshuérfanos,ya losgruposfamiliares,vinculándolosalproyectodeasistenciasocialfamiliarycomunitariaenlaszonasdeasentamientodelosdesplazados.
2.Apoyoalimentarioynoalimentario
Sistema Nacional de
Cofinanciación
1.Daratenciónpreferencialalasentidadesterritorialesquesolicitenlacofinanciacióndelosdiferen-tesproyectosparaatenderlasnecesidadesdelapoblacióndesplazada.
Entidades territoriales
1.Desarrollarprogramasespecialesdeatenciónenmateriaeducativaalapoblacióndesplazadaporlaviolencia.
2.AccederarecursosdelprogramadesubsidiosalapermanenciayasistenciaalaeducaciónbásicadelFondodeInversiónSocial(FIS)
3.Realizarjornadasdeimpactoconelfindecoordinaryaplicarrespuestaseficacesalasnecesidadesdelapoblaciónubicadaenzonasdealtoriesgo.
4.Apoyoalimentarioynoalimentario.5.Beneficiaralapoblacióndesplazadademaneraprioritariadelasaccioneseintervencionesinclui-
dasenelPlandeAtenciónBásica(PAB)6.Mejorarlainfraestructuradelasinstitucionespúblicasdesaludubicadasenlugaresderetornoo
reubicación.
Ministerio de Educa-
ción Nacional y Secre-
tarías de Educación
departamentales, mu-
nicipales y distritales
1.Adoptaránprogramaseducativosespecialesparalasvíctimasdeldesplazamientoporlaviolencia.2.Ampliarlacoberturadeeducaciónmediantelaasignacióndecuposenlosplanteleseducativos.3.Implementarmodeloseducativosflexiblesypertinentesconlasituacióndelosmenoresdespla-
zados.4.Fortalecerelservicioeducativoenzonasderetornoyreubicacióndepoblacióndesplazada.5.Mejorarlacalidaddelaeducaciónmedianteeldesarrollodeplanesyprogramasdecapacitación
dedocentes.6.Fomentarlaconstrucción,reparaciónyadecuacióndelainfraestructurafísicaydotacióndelos
planteleseducativosqueprestanservicioalosmenoresdesplazados.
Sena
1.Darprioridady facilidadparaelaccesode jóvenesyadultosdesplazadospor laviolencia,a susprogramasdeformaciónycapacitacióntécnica.
2.Realizaragrupamientossegúnvocaciones,experiencias,expectativasyhabilidadesdelapoblaciónconelfindeadaptarydesarrollarprocesosdeformaciónyrecalificaciónenelámbitoruralour-bano.
3.Promovereldesarrollodeprocesosdecapacitacióneneconomíasolidariadirigidosalapoblaciónretornadaoreubicadaquedeseeorganizarseconfinesproductivos.
Defensoría del Pueblo
1.DiseñaryejecutarprogramasdedivulgaciónypromocióndelasnormasdelDerechoInternacionalHumanitario.
2.CoordinarelSAT.3.Difundirlosinstrumentosjurídicosexistentes.4.Velarporquelosprocesosderetornocumplanconlosprincipiosdevoluntariedad,dignidadyse-
guridad.
Comisión Nacional de
Televisión
1.Diseñaryejecutarcampañasdesensibilizaciónyconcientizaciónparaprevenireldesplazamientoforzadoenloscanalesdelatelevisiónnacional.
Fonvivienda1.Desarrollaráprogramasespecialesdeviviendaparaatenderlasnecesidadesdelapoblacióndes-
plazadaporlaviolencia.
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Ministerio Público
1.GuardarypromoverlosDerechosHumanosyelDerechoInternacionalHumanitariodelapobla-ciónvíctimadeldesplazamientoforzado.
2.ControlarelestrictocumplimientodelasobligacionesasignadasacadainstituciónenelPlanNa-cionalparalaAtenciónIntegralalaPoblaciónDesplazada.
3.Tomarladeclaraciónjuramentadadelapoblacióndesplazada.
Departamento Nacio-
nal de Planeación
1.DeterminarlosindicadoressocialesyeconómicosquepermitanelseguimientoyevaluacióndelosprogramasdeatenciónalapoblacióndesplazadayeldesempeñodelasentidadesqueconformanelSNAIPD.
2.EstandarizarindicadoresparaelseguimientoametasycompromisosadquiridosporlasentidadesdelSNAIPD.
3.Velarporunaadecuadaasignacióndelosrecursostantodelpresupuestonacionalcomodeco-operacióninternacional.
Ministerio de Defensa,
Ministerio de Interior y
Justicia, Vicepresiden-
cia de la República,
Ministerio de Relacio-
nes Exteriores y RSS
1.Fortalecerlaadministracióncivil,promoviendoelejerciciodelosderechoshumanosyelejerciciolegítimodelagobernabilidaddelasautoridadeslocalesynacionales.
2.ElevarlosnivelesdeproteccióndelosDerechosHumanosdelascomunidadesenaltoriesgodedesplazamiento,atravésdelossiguientescomponentes:
•PresenciaespecialdelEstadoenzonasfocalizadas.•Desarrollodeaccionesdeeducaciónparalaprevencióndelriesgodeaccidentesporminasanti-
personales.•Protecciónoacompañamientohumanitario,medianteaccionescivilistasyhumanitariasparapro-
porcionarrespaldoyvisibilizacióndelaspoblacionesafectadasoenriesgodedesplazamiento.•Accionesespecialesdeprotecciónacomunidadesenriesgo.
Ministerio de Comuni-
caciones
1.Mejorarlosprocesosylainfraestructuradelascomunicacionesyconectividadrural,entrelasinsti-tucionesinvolucradasenlaemisióndelriesgoylarespuestaconlascomunidadespotencialmenteafectadas.
Comité Interinsti-
tucional de Alertas
Tempranas (CIAT)
1.DiseñarprotocolosyrutasdeacciónparacoordinarentrelasdiferentesdependenciasdelGobier-no,delEstadoylasadministracioneslocalesmedidaspreventivasyprotectivasdeacuerdoconsucompetenciainstitucional.
2.Ponerenmarchamecanismosdeseguimientoalasrespuestasgeneradasantelasituaciónderies-goyvulnerabilidaddelaszonasobjetodealerta.
Mesa Nacional de
Prevención
1.RealizaraccionesdefortalecimientodelalegitimidaddelEstadoylageneracióndeconfianzaentreésteylacomunidad.
2.Apoyarlaconstrucción,coordinaciónyseguimientodelaspolíticas.
Ministerio de Defensa1. Participar en las acciones interinstitucionales que se desarrollen en los procesos voluntarios de
retornooreubicación,conelfindeprotegerlosderechosdelapoblaciónafectada.Ministerio de la
Protección Social, Di-
recciones y Secretarias
de Salud
1.Desarrollodeaccionesdesaludpública,saneamientobásicoyvigilanciaensaludpúblicaenlu-garesdeasentamientomasivodelapoblacióndesplazadaconelfindeprevenirenfermedadesydisminuirlosfactoresderiesgo.
Red Nacional de Infor-
mación
1.Soportarestrategiasdeseguimientoquedencuentadeldesarrolloydelosavancesqueenmateriadepolítica,planesyaccionesrealizaelSNAIPD;delimpactoycubrimientodelaatenciónenlapo-blaciónafectadaporeldesplazamiento;delaevolucióndelestadodevulnerabilidaddeloshogaresalolargodelciclodeatenciónydelejercicioefectivodesusderechos.
2.ReportarestadísticassobreelcomportamientodelaatenciónbrindadaporlasentidadesdelSNAIPD.
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TextosFUNDACIÓNIDEASPARALAPAZ
FotografíasEquipoPIUR,corporaciónOpciónLegal,IvetteCatherineMinaSantana
DiagramaciónDavidRendón
PreprensaeimpresiónLitocamargo
ISSN:1909-4310
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