La etica en la gestion publica valor jose castelazo

Ética y Administración Pública ___________________________________

_____________________ Oscar Retana Rozano [email protected]

Lectura Seleccionada para Actividad de Reflexión: La Ética en la Gestión Pública

El valor democrático de la gestión pública José R. Castelazo VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 INTRODUCCIÓN. La gestión pública sólo se puede explicar en su estrecha vinculación con la Administración Pública, esto es, con el aparato administrativo del Estado, en tanto le significa el procesamiento de necesidades y demandas sociales para su satisfacción, así como del cúmulo de intereses económicos y políticos en la búsqueda del equilibrio indispensable para mantener bajo control el ineludible conflicto entre el poder y la comunidad. Si tal procesamiento, la gestión pública, resultase no sólo errático sino ineficaz, se alteraría la legitimidad del ejercicio del poder público y se propiciarían condiciones de ingobernabilidad. De lo anterior se desprende la importancia que guarda la gestión pública en la política, por aquello de los resultados tangibles. Los efectos de esta circunstancia, necesariamente nos conducen a otorgarle a la gestión pública, tarea especializada, un valor íntimamente relacionado con la democracia. Con el fin de bordar sobre este tema, “el valor democrático de la gestión pública”, en el presente ensayo reflexionamos sobre los siguientes aspectos: La democracia como valor filosófico (el perenne triángulo virtuoso y los nuevos valores de la democracia); La democracia como forma de gobierno (la división de poderes: el poder controla al poder): - El acceso democrático al poder público (elecciones). - El ejercicio democrático del poder público junto con la sociedad organizada (principios y prácticas). - La rendición de cuentas públicas (al inicio, durante y al término del ejercicio gubernamental: la sociedad controla al poder).



La gestión pública (vinculación con la Administración Pública: gobernabilidad): - Gestión ética (profesionalización). - Gestión estratégica (focalización en lo socialmente prioritario). - Gestión intergubernamental (coordinación entre los ámbitos del poder interno y externo). - Gestión de recursos humanos (eficacia y eficiencia). - Gestión de recursos financieros, materiales y prestación de servicios públicos (austeridad y transparencia). - Gestión del conocimiento (desarrollo del capital humano). A través de este recorrido concluiremos que todo lo que tenga que ver con la gestión pública habrá de estar referido a la política: sea que hablemos de los insumos, o de los resultados. Si el acceso al poder se ha democratizado, evidentemente su ejercicio debe seguir el mismo camino, no sólo en el discurso sino en el quehacer cotidiano. De ahí la pertinencia de este acercamiento, más político que técnico, al asunto de la gestión pública. 1. LA DEMOCRACIA COMO VALOR FILOSÓFICO. Los cuatro pilares de la Filosofía Universal (Aristóteles) son la Lógica, la Ética, la Estética y la Política. De esta última deviene el valor de la democracia que no tendría sentido sin la constante búsqueda de la libertad y la justicia. La política en lo particular se define como la forma más organizada y civilizada de organización social en la “Polis”, integrada por el “Demos” (pueblo). El gobierno de los muchos (democracia), se opone al gobierno de los pocos (oligarquía); la política, como acción, es lograr los equilibrios entre ambos polos. Democracia, libertad y justicia forman un triángulo “virtuoso” (en el sentido de la virtud: moralidad y aptitud). La alteración de este triángulo mediante la supresión de cualquiera de los tres valores, anula en la práctica a los otros dos. Históricamente hablando, durante la Esclavitud, el Feudalismo o la Monarquía, no había democracia porque la libertad y la justicia estaban negadas para la



abrumadora mayoría de los pueblos. Después de la Revolución Industrial, de la guerra de Independencia de los Estados Unidos y de la Revolución Francesa, surgió la democracia moderna y con ella, en el terreno económico, el Sistema Capitalista que más tarde fuera enfrentado por el Socialismo y equilibrado por la Economía Mixta. En el entendido de que no hay sistema político-económico perfecto, pasemos a revisar, en términos muy generales, las relaciones entre los sistemas económicos mencionados y los valores de democracia, libertad y justicia. Por su naturaleza concentradora del ingreso, el sistema capitalista postula la propiedad privada y el mercado libre. Para ello promueve el respeto a las libertades, aunque en la práctica, dada la condición socioeconómica de los sectores depauperados, éstos no puedan acceder a todas las que le ofrece el sistema. Igualmente, el Capitalismo garantiza la vía democrática para el acceso al poder y ha desarrollado una democracia representativa y a la vez participativa. En materia de justicia, el Capitalismo deja mucho que desear tanto en lo que se refiere al funcionamiento del sistema judicial cuanto en lo relativo a la justicia social, por su proclividad al individualismo. El Socialismo postula la propiedad del Estado y el control del mercado, por ello restringe las libertades, anula la democracia y garantiza con mayor énfasis la justicia social, no obstante que el sistema judicial se inclina a favor del Estado. En los regímenes de Economía Mixta, también conocidos como de Estado “Benefactor” (por ende interventor y promotor del desarrollo), se goza de un buen número de libertades, evidentemente limitadas por la capacidad económica de los individuos. Al igual que en el Capitalismo, existe una democracia representativa y participativa. La justicia social se extiende a sectores amplios de la población, pero el sistema judicial favorece a quienes cuentan con mayores ingresos. A partir de la derrota del Socialismo y del cuestionamiento al Estado Benefactor (1975-2000), mediante la imposición del mercado libre para todos, ha surgido el capitalismo globalizado. Para atenuar sus efectos depredadores, la vida democrática está floreciendo como sistema de vida. En la cultura política básica, podemos encontrar la práctica de valores democráticos en la familia, en las instituciones educativas y en las iglesias.



En la cultura política generalizada, tales valores los identificamos en los partidos políticos, las organizaciones de trabajadores, empresariales, no gubernamentales, en los órganos representativos como cabildos, congresos, parlamentos y asambleas, y en los medios masivos de comunicación. En toda la estructura social existen centros de poder relativos prácticamente a toda actividad organizada. Probablemente como nunca antes el poder se comparte entre muchos y diferentes núcleos en diversos grados de desarrollo político. En lo individual, social y político, se trata de aplicar en la vida diaria valores y prácticas que consideren los derechos humanos de cada persona: tolerancia, respeto, reconocimiento del “otro”, de quien es distinto, diferente, oponente. Asumir una actitud solidaria en la vida comunitaria, así como participar organizadamente en la gestión y/o prestación de servicios públicos, cuidando del medio ambiente, de los recursos no renovables, de la seguridad de las personas y los bienes, entre otros aspectos. Para lograr tal conciencia colectiva, desarrollar este activismo comunitario y lidiar con una masa crítica por su propio derecho, se han debido renovar las formas de hacer política y de administrar la cosa pública, por ello, también la democracia ha permeado en la forma de gobierno. 2. LA DEMOCRACIA COMO FORMA DE GOBIERNO. En este sentido, la democracia debe expresarse en un gobierno dividido en las tres conocidas ramas del poder: Ejecutiva, Legislativa y Judicial, trátese de un sistema parlamentario, una monarquía constitucional, uno presidencialista o híbrido (Asamblea, Parlamento o Congreso, junto con una institución presidencial). El gobierno democrático se organiza centralizada o descentralizadamente; puede ser República Federal o unitaria, con una Administración Pública controlada nuclearmente y una organización política territorial dependiente. Lo importante radica en que la división de poderes y la estructura gubernamental funcionen efectivamente como respuesta a la voluntad popular expresada a través de un voto libremente emitido. De ahí que el concepto de elecciones libres sea consustancial al ejercicio democrático del poder. Para que el proceso electoral se ejerza en libertad, requiere de partidos



políticos, reglas de competencia, organización electoral, sufragios, posibilidades de impugnación y de un mecanismo de resolución de conflictos. Lo anterior no sería posible en ausencia de autoridades electorales independientes del gobierno y autónomas en sus decisiones. Entonces, para ser creíbles, las elecciones generales deben observar los principios de: certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad. Se trata de generar confianza en los resultados para que quienes accedan al gobierno lo hagan con la legitimidad suficiente e incuestionable de ejercer el poder a nombre de la mayoría. Para garantizar la democracia, no basta que la División de Poderes opere adecuadamente, pues ello, en todo caso, asegura el control del poder por el poder mismo, pero no necesariamente por la ciudadanía. Tampoco es suficiente para la democracia, que la estructura gubernamental, tanto política como administrativa, responda al desarrollo histórico de cada país, pues ello podría traducirse como mantenimiento de un estatus en el que la mayoría está sometida por la dominación de la minoría (obviamente organizada para el efecto). Igualmente, la celebración periódica de comicios libres, sea cual sea el sistema de elección - directa o indirecta – para integrar el poder, no llena todas las expectativas de la democracia, por eso, es indispensable promover un ejercicio democrático del poder, el cual demanda, en primer lugar, asumir una responsabilidad política, social y administrativa apegada a la Ley. Exige, sobre todo, vocación y capacidad de servicio para velar por el interés general con una utilización austera, honrada, eficiente y eficaz de los recursos públicos. En nuestros días, la sociedad se ha politizado. Ya no sólo demanda bienestar, seguridad y servicios del gobierno, sino que actúa con distintos grados de manifestación hasta el logro de sus propósitos. De esta manera, el gobierno ha tenido que abrir su información, y ha debido innovar su interacción con la comunidad en la toma de decisiones, en la gestión de soluciones y en procurar la transformación de cada país, intentado mantener la estabilidad económica, social y política. Por tales motivos, la rendición de cuentas a la sociedad de parte del gobierno, práctica desconocida hasta hace pocos años, ahora resulta insoslayable en



un sistema democrático. Esta decisión de transparentar las cuentas se ha convertido en una política pública a realizarse en tres momentos: previo a la toma de posesión, durante el ejercicio, y al término de la gestión. No únicamente ante los órganos fiscalizadores del Congreso o Parlamento, ahora se hace cotidianamente ante la ciudadanía organizada y ante los medios de comunicación social. En este contexto, vale introducir la idea de la gestión pública como parte de la democracia de una nación. 3. LA GESTIÓN PÚBLICA. La gestión pública debilita o fortalece la legitimidad de un régimen o de una administración. Si se realiza un “buen gobierno”, se aumentan los niveles de consenso, de acuerdos, de armonía social y de gobernabilidad. Un “mal gobierno”, por el contrario, propicia la discordia que impide gobernar con mayores márgenes de maniobra para el liderazgo político y social. Para entender esta aseveración, aparentemente sencilla, se hace necesario dilucidar acerca de la naturaleza, contenido y alcances de la gestión pública. Una gestión “ética”, además de referirse al valor de la honestidad en el servicio público, se relaciona con la profesionalización de los servidores públicos vinculada a valores sociales y políticos más amplios: el apego a la Ley, al interés general, a la función institucional, a los efectos que puedan tener las decisiones políticas, económicas y sociales tomadas por la autoridad. Ésta, la autoridad, está sancionada por la soberanía popular, no puede y no debe desviarse en función de intereses particulares o de grupo, pues de otra forma se descompone el tejido social el cual es difícil de restablecer. La gestión “estratégica” tiene como objetivo fijar prioridades de atención una vez realizado un diagnóstico/pronóstico que nos señale posibilidades de acción para solucionar necesidades, demandas y conflictos en función de los recursos disponibles. De ello se deriva que la estrategia ha de focalizarse en aquello que afecta directamente a la sociedad, sin menoscabo de atender y sortear con éxito el conjunto de intereses económicos que normalmente se anteponen a la solución de los asuntos realmente sensibles de la comunidad. La gestión “intergubernamental” atañe a los ámbitos del poder público dentro



de un país, puesto que ningún nivel de gobierno es autosuficiente y cualquiera de sus obligaciones, para desempeñarlas adecuadamente, requiere de la participación coordinada de los otros niveles. Piénsese, por ejemplo, en el fenómeno metropolitano que no concierne únicamente a una autoridad municipal, sino a varias que confluyen en un territorio determinado y cuyas necesidades de funcionamiento son altamente complejas y costosas: transporte público, vías de comunicación, abasto, agua, recolección y disposición de desechos sólidos, seguridad pública, entre otros. Además, en un mundo globalizado, la gestión intergubernamental también atañe a varios países por la problemática migratoria, financiera, comercial y cultural. La gestión de “recursos humanos”, se centra en la eficiencia (hacer más con menos) y la eficacia (lograr los resultados). Esto tiene que ver con cuestiones de seguridad en el empleo, capacitación permanente, reconocimientos, estímulos, recompensas y motivación. En otros términos, un servicio civil de carrera que garantice el funcionamiento del aparato público a niveles que satisfagan las expectativas sociales. La gestión de “recursos financieros, materiales y de servicios”, debe responder a prácticas de austeridad y transparencia. El gobierno debe gastar menos en la administración y más en la promoción del desarrollo socioeconómico y en la inversión en infraestructura pública. La idea del Estado “regulador” está rebasada por la realidad socioeconómica, tanto en los países desarrollados, en vías de desarrollo, o rezagados. No hay Estado que no tenga la necesidad de apoyar a sus sectores sociales desprotegidos porque solamente el Estado es el único agente social capaz de equilibrar las desigualdades, de otra manera, éstas tienden naturalmente a ensancharse y a generar, consecuentemente, conflictos sociales. La gestión del “conocimiento”, tiene que ver con la promoción de las nuevas tecnologías en comunicación y en desarrollo social. Los estados no pueden darse el lujo de atrasarse en el uso y manejo de la tecnología. En materia de Administración Pública, es menester modernizarse mediante la adquisición del equipamiento que le permita funcionar más ágilmente, lo cual le implica formación y desarrollo de personal apto para el manejo de las



nuevas tecnologías. Sin embargo, se hace necesario compartir con la sociedad organizada no sólo la información sino el acceso a la misma y la capacidad de influir en las decisiones que inciden sobre su vida diaria. Esto implica planear, estructurar y organizar un sistema idóneo de intercambio de ideas, datos, planes, proyectos y desarrollo de foros de toma de decisiones comunes. En el futuro ningún gobierno estará en posibilidades de operar satisfactoriamente si no incluye a la sociedad en la toma de decisiones y para ello requiere gestionar el conocimiento que posee la comunidad internacional y nacional, procesarlo y ofrecerlo de manera que se generalice su utilidad práctica para realizar un buen gobierno. CONCLUSIONES. Este ensayo trata sobre el valor democrático de la gestión pública. Un somero análisis de contenido, destaca los siguientes valores y prácticas expresados en su desarrollo: “Legitimidad … gobernabilidad (ingobernabilidad) … política … democracia … Administración Pública … valor filosófico (de la democracia) … forma de gobierno… poder público … sociedad organizada … rendición de cuentas … ética … estrategia … gestión intergubernamental … eficacia … eficiencia … austeridad … transparencia … capital humano … insumos … procesos … resultados …lógica … ética … estética … libertad … justicia … virtud … moralidad … aptitud … propiedad privada … mercado libre … pobreza … democracia representativa … democracia participativa … individualismo … justicia social … capitalismo … socialismo … Estado benefactor … cultura política … derechos humanos … tolerancia … respeto … reconocimiento “del otro” … solidaridad …conciencia colectiva … activismo comunitario … masa crítica … división de poderes … voluntad popular … elecciones libres … ejercicio democrático del poder … certeza … legalidad … independencia … imparcialidad … objetividad … confianza … responsabilidad política, social y administrativa … vocación y capacidad de servicio … utilización austera y honrada de los recursos públicos … bienestar social … seguridad y servicios … toma de decisiones … estabilidad económica,



social y política … buen gobierno … consenso … acuerdos … armonía social … mal gobierno … liderazgo (falta de) … honestidad … profesionalización … apego a la Ley … interés general … función institucional … autoridad … soberanía popular … tejido social … participación coordinada … expectativas sociales … Estado regulador … Estado equilibrador … modernización … formación y desarrollo de personal … compartir con la sociedad … intercambio de ideas, datos, planes … desarrollo de foros y toma de decisiones comunes … operar satisfactoriamente …”. En síntesis, el valor democrático de la gestión pública radica en hacer las cosas que conciernen a la función pública adecuadamente, idóneamente, legalmente, responsablemente. La gestión pública no se aprende en los manuales de análisis de puestos, de organización, procedimientos, pues estos no pueden ser más que descriptivos. Si bien se enriquece con la teoría, sólo se consolida por dos vías, la de la experiencia y el conocimiento práctico; es el “saber” cómo lograr los objetivos, pero éstos no son lucrativos, no están dirigidos a “clientes”, sino a la sociedad en abstracto y a grupos sociales en lo concreto, entendiendo que “operar satisfactoriamente” implica no hacerlo de una vez y para siempre, sino comprender que la demanda original de un sector social se va a transformar permanentemente, de manera que la Administración Pública y por lo tanto la gestión pública, nunca será estable, estará en constante evolución; es una labor sin descanso a favor de la estabilidad política y la democracia. NOTAS: 1 Ver Ospina Bozzi, Sonia M. (Gestión Política Pública y Desarrollo Social: Hacia la Profesionalización de la Gestión Pública). Gestión y Política Pública, México, CIDE, Vol. II, enero-junio, 1993, pp. 39-41. 2 Ver Aristóteles, especialmente La Constitución de Atenas, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1971. 3 Ver Dahl, Robert A. Polyarchy, Participation and Opposition, pp. 3361. 4 Losada Morrodán, Carlos. ¿De Burócratas a Gerentes?. Las Ciencias de la Gestión Aplicadas a la Administración del Estado. Washington, Banco



Interamericano de Desarrollo, 1999, pp. 53-57. 5 Montesquieu, Charles-Louis de Secondant, Barón de. De l’espirit des lois (1748). 6 Existe una bastísima bibliografía al respecto, pero recomiendo ver a Macquenzie, W.J.M.: Free Elections: and elementary textbook. Londres: Allen and Unwin, 1958. 7 Ver Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Art. 41 y el Código Federal de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales, México, 2002. 8 En cuanto a la Teoría de las Elites, se ha producido en distintas épocas una extensa bibliografía, aunque el clásico The Rulling Class (1896) de Gaetano Mosca, sigue presidiendo la reflexión (en 1939 el libro fue traducido por H. D. Kahn y A. Livingstone, y publicado por McGraw – Hill). 9 Basta revisar los Diarios más importantes del mundo para darse cuenta del incremento de la participación social y de las dificultades de los gobiernos para copar sus expectativas. Una orientación en este sentido nos las da Brugue, Quim. “La Dimensión Democrática de la Nueva Gestión Pública”. Gestión y Análisis de Políticas Públicas, Madrid, INAP, No. 5-6, enero-agosto 1996, pp. 42-54. 10 Ver a Jorge A. Chávez Presa. Para Recobrar la Confianza en el Gobierno. Fondo de Cultura Económica, México, 2000, pp. 75-99. 11 Pratas i Caralá, Joan. La Importancia de la Gobernabilidad Democrática en América Latina y en México. Prospectiva. México, Política Nueva, A.C., No. 19, Noviembre de 2001. 12 Ver el Informe al Club de Roma de Yehezkel Dror: La Capacidad de Gobernar, Fondo de Cultura Económica, México, 1994 (1996), particularmente el Capítulo I.: Leitmotiv; Rediseño de la Gobernación para Transformaciones Globales, pp. 23-33. 13 Una buena orientación sobre este tema la da Izquierdo, Agustín en “Ética y Administración”, Bañón, Rafael y Carrillo, Ernesto (comps.) La Nueva Administración Pública, Madrid, Alianza Editorial, 1997, pp. 316 y ss. 14 El libro de Luis Villoro “El Poder y el Valor”. Fondo de Cultura Económica, México, 1997, representa un enriquecedor trabajo sobre los fundamentos de la



ética política, particularmente el Capítulo 15 “Alternativas a la Democracia”, pp. 233-354. 15 Ver Bazaga Fernández, Isabel. “El Planteamiento Estratégico en el Ámbito Público”. Bañón, Rafael y Carrillo (comps. ) La Nueva Administración Pública. Madrid, Alianza Editorial, 1997. 16 El libro de B. Guy Peters, La Política de la Burocracia, Fondo de Cultura Económica, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C., significa el tratado más exhaustivo sobre este tema del Siglo XXI, particularmente el Capítulo IV “Problemas de la Estructura Administrativa” que compara varios países, pp. 237-296. 17 Ver Villoria, Manuel. “La Gestión de las Personas en las Administraciones Públicas Postburocráticas: un Enfoque Estratégico. Bañón, Rafael y Carrillo, Ernesto (comps.) La Nueva Administración Pública, Madrid, Alianza Editorial, pp. 25-29. Igualmente, regresar a Peters, Ibid, singularmente al Capítulo III “La Contratación de los Administradores Públicos”, pp. 181-236. 18 Ver el libro de Bernardo Kliksberg. El Nuevo Debate sobre el Desarrollo y el Rol del Estado, Mitos y Realidades en la América Latina de Hoy. El Capítulo VIII (pp. 199 y ss), “Seis Tesis no Convencionales sobre Participación”, nos pone a pensar sobre la efectividad de la Administración Pública para el desarrollo social, para el “buen gobierno”, sobre la base de la participación social organizada, justamente relacionado con la gestión de recursos financieros, materiales y prestación de servicios. 19 Ver Burque, Peter. Historia Social del Conocimiento, de Gutenberg a Diderot, sobre todo el Capítulo 8, “Adquisición del conocimiento: la participación del lector”, que ofrece una reflexión sobre la “apropiación” del conocimiento, pp. 229-253. 20 Ver Belly, Pablo. “El Estado como Generador de Conocimientos” Belly Knowledge Management. 2001.www.gestióndelconocimiento.com.



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