LA FACULTAD DE LOS TRIBUNALES DE LO CONTENCIOSO
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1 La Facultad de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo . José Salvador Ventura Del Toro. Sumario. I. Avances del Procedimiento Administrativo. La justicia administrativa. El procedimiento contencioso administrativo. Diferencias conceptuales entre justicia administrativa y contencioso administrativo. II. Desarrollo del contencioso administrativo municipal. La materia municipal. Evolución del municipio mexicano. Otorgamiento de la facultad jurisdiccional a los municipios. III, Tipos de justicia administrativa municipal. a) La justicia de barandilla. b) El recurso administrativo en la propia sede. c) El contencioso administrativo municipal. IV. Discusión sobre la constitucionalidad de los tribunales de lo contencioso administrativo. a) controversia constitucional I/95. b) Implementación de la reforma. Conclusiones. Bibliografía. ABSTRACT: A fin de que los ayuntamientos gocen de una verdadera autonomía, frente a la federación y a los estados a los que pertenecen, es imprescindible que ellos mismos ejerzan sus facultades de manera directa con las únicas limitaciones previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; no obstante, la realidad muestra un panorama distinto, mismo que los ordenamientos legales vigentes en la mayoría de los estados pasan por alto, desconociendo las atribuciones ya concedidas a los municipios por la carta magna y arrogándose las mismas en su provecho, impidiendo con ello la creación de órganos jurisdiccionales municipales, que por disposición de la Constitución deben instaurarse a la brevedad posible. Palabras clave: Contencioso administrativo, Derecho procesal administrativo, Proceso administrativo, Control jurisdiccional, Estado de derecho, División de poderes, Tribunales administrativos, Justicia administrativa, Jurisdicción, Administración Pública. ABSTRACT: The city councils enjoy a true autonomy, in front of the federation and to the states to those that belong, is indispensable that themselves exercises their abilities in a direct way with the only limitations foreseen in the Political Constitution of the Mexican United States; nevertheless, the reality shows a different, same panorama that the effective state legal classifications in most of the states pass for high, already ignoring the attributions granted to the municipalities by the great letter and claiming the same ones in its profit, impeding with it the creation of municipal jurisdictional organs that they should be established by disposition of the Constitution. Key words: Administrative law litigation, Administrative law, Administrative procedure, Judicial Review, Rule of Law, Separation of powers, Administrative Courts, Jurisdiction, Public agencies, Public Administration.
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1
La Facultad de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo .
José Salvador Ventura Del Toro.
Sumario. I. Avances del Procedimiento Administrativo. La justicia administrativa. El procedimiento contencioso administrativo. Diferencias conceptuales entre justicia
administrativa y contencioso administrativo. II. Desarrollo del contencioso administrativo municipal. La materia municipal. Evolución del municipio mexicano. Otorgamiento de la
facultad jurisdiccional a los municipios. III, Tipos de justicia administrativa municipal. a) La justicia de barandilla. b) El recurso administrativo en la propia sede. c) El contencioso
administrativo municipal. IV. Discusión sobre la constitucionalidad de los tribunales de lo contencioso administrativo. a) controversia constitucional I/95. b) Implementación de la
reforma. Conclusiones. Bibliografía.
ABSTRACT: A fin de que los ayuntamientos gocen de una verdadera autonomía, frente a la federación y a los estados a los que pertenecen, es imprescindible que ellos mismos ejerzan sus facultades de manera directa con las únicas limitaciones previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; no obstante, la realidad muestra un panorama distinto, mismo que los ordenamientos legales vigentes en la mayoría de los estados pasan por alto, desconociendo las atribuciones ya concedidas a los municipios por la carta magna y arrogándose las mismas en su provecho, impidiendo con ello la creación de órganos jurisdiccionales municipales, que por disposición de la Constitución deben instaurarse a la brevedad posible.
Palabras clave: Contencioso administrativo, Derecho procesal administrativo, Proceso administrativo, Control jurisdiccional, Estado de derecho, División de poderes, Tribunales administrativos, Justicia administrativa, Jurisdicción, Administración Pública.
ABSTRACT: The city councils enjoy a true autonomy, in front of the federation and to the states to those that belong, is indispensable that themselves exercises their abilities in a direct way with the only limitations foreseen in the Political Constitution of the Mexican United States; nevertheless, the reality shows a different, same panorama that the effective state legal classifications in most of the states pass for high, already ignoring the attributions granted to the municipalities by the great letter and claiming the same ones in its profit, impeding with it the creation of municipal jurisdictional organs that they should be established by disposition of the Constitution.
Key words: Administrative law litigation, Administrative law, Administrative procedure, Judicial Review, Rule of Law, Separation of powers, Administrative Courts, Jurisdiction, Public agencies, Public Administration.
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Introducción En el mundo del siglo XXI, se viven profundas transformaciones en todos los
órdenes y México como integrante de la comunidad internacional debe
enfrentar con responsabilidad y entusiasmo los retos que requiere la
innovación que la modernización impone.
En el ámbito de lo jurídico, concretamente en la impartición de justicia, la
sociedad mexicana demanda jueces mejor preparados y capacitados que
gocen de autonomía para que puedan ser imparciales y comprometidos con su
labor, a fin de que se haga realidad tan acariciada por Jean-Jacques Rousseau
del imperio de la ley y el estado de derecho, con una justicia oportuna y de
calidad.
Ahora bien en la justicia administrativa específicamente es donde se hace más
perceptible el Estado de Derecho, porque el conflicto enfrenta a un poder
público administrativo y a un ciudadano, es por lo tanto la justicia administrativa
la llamada a enfrentar un más intenso desarrollo durante el siglo XXI, con la
finalidad de garantizar una mejor y armoniosa convivencia democrática de los
ciudadanos, razón por la cual la regulación del contencioso administrativo
municipal en el país, es un tema relevante, porque nos permite valorar una de las
vías con la cual se pueden subsanar los actos ilegales cometidos por las
autoridades administrativas municipales, y que en contextos como el del
federalismo mexicano, ya sea por los resabios del autoritarismo, mala fe o
ignorancia frecuentemente se cometen. El adecuado funcionamiento de este procedimiento es de suma importancia y
complementario para lograr un equilibrado desarrollo democrático, si
consideramos que de manera gradual se ha ido fortaleciendo el municipio, resulta
también necesario contar con vías jurisdiccionales que permitan corregir los
desvíos en que incurra la administración pública municipal.
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I. Avances del procedimiento administrativo. La Justicia administrativa La justicia administrativa surge en el siglo XIX con los movimientos liberales post
revolucionarios franceses, con lo que se intentaba lograr un equilibrio entre los
particulares y el poder público – la administración en este caso –. De ahí en
adelante, se han buscado los mecanismos para lograr una verdadera igualdad
entre gobierno y gobernados, y evitar que en la justicia, como menciona el
Maestro Fix Zamudio, sea más fuerte el que domina y no el que tiene el mejor
derecho.1
La justicia administrativa se define como el conjunto de principios y procedimientos
que establecen recursos y garantías de que disponen los particulares para
mantener sus derechos.2 La mayoría de los autores coinciden en que la justicia
administrativa, es una figura indispensable en el derecho administrativo (lato
sensu), que se traduce en el fin último de los medios de control jurisdiccionales del
acto administrativo como las leyes de procedimiento administrativo, los recursos
internos, el Ombudsman, etc. Aunado a lo anterior, encontramos a la jurisdicción
administrativa como especie de la justicia administrativa, siendo otro de los medios
que tiene la autoridad para mantener la justicia dentro de su interacción con el
gobernado.
Hoy en día, el procedimiento contencioso administrativo es el principal proceso
judicial de la jurisdicción administrativa mexicana. A mayor abundamiento,
podemos entender el objetivo de la jurisdicción administrativa de la siguiente
forma:
“… el objetivo que persigue la jurisdicción contencioso administrativa en un Estado de Derecho, pues al someterse a ella todas las controversias de hecho y de derecho surgidas en torno a las actuaciones públicas sujetas al Derecho Administrativo, se le está encomendando, por un lado, la tutela de las posiciones subjetivas y, por el otro, la defensa de la legalidad como expresión de los intereses generales que la actuación administrativa debe satisfacer”3
1 SERRA ROJAS, Andrés. Derecho Administrativo. Segundo curso. 23ª ed. Porrúa. México, 2001. Pág.758 2 Ídem. 3 MARTIN QUERALT, Juan y otros. “Curso de derecho financiero y tributario”. 13ª ed. Tecnos. Madrid, 2002. Pág., 565
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Dentro de éste, encontramos finalmente al juicio de lesividad como una muestra
clara de que el poder público debe someterse al orden jurídico, toda vez que la
autoridad deberá someter a un órgano jurisdiccional (sin el cual no podría existir
justicia) el estudio de la individualización de la norma a un caso concreto, y
determinar así la nulidad o validez de la resolución controvertida.
Si bien es cierto que el juicio de lesividad refleja totalmente el apego de la
administración pública al respeto por la justicia, pensamos que la justicia,
originada por las soluciones de este tipo de juicios, se encuentra viciada de origen.
Lo anterior se sostiene cuando advertimos que los Magistrados del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, al resolver en definitiva un juicio de
lesividad, están aplicando un precepto que a nuestro parecer se encuentra
afectado por una inconstitucionalidad, la cual finalmente evitará que prevalezca la
justicia. En consecuencia, el juicio de lesividad podría cumplir materialmente con
el objetivo de mantener la justicia sin embargo, formalmente nos parece que está
siendo deficiente.
El procedimiento contencioso administrativo Una vez satisfecho el concepto de justicia administrativa, consideramos adecuado
analizar más a fondo el principal medio de control en el derecho administrativo
mexicano, El procedimiento contencioso administrativo. Es necesario entender las
condiciones y el momento en que surge el contencioso administrativo en nuestro
país, así como el desarrollo que ha venido sufriendo.
El contencioso administrativo constituye un medio de control jurisdiccional de los
actos de la administración pública, puesto que representa una instancia por medio
de la cual los administrados pueden lograr la defensa de sus derechos e intereses,
cuando se ven afectados por actos administrativos ilegales.4 En este sentido,
nuestro país ha seguido la corriente continental europea, teniendo su mayor
influencia en el derecho francés, toda vez que el contencioso administrativo
desarrollado en México es de naturaleza administrativa y no judicialista como el
4 LUCERO ESPINOSA, Manuel. “Teoría y Práctica del Contencioso Administrativo ante el Tribunal Fiscal de la Federación”. 6ª ed. Porrúa. México, 2000. Pág., 17
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seguido ante la Corte de Estado (Conseil d´ État) francesa. Sin embargo, algunos
tratadistas como Vázquez Alfaro aseveran que actualmente el término contencioso
administrativo ha quedado superado por la misma evolución de la disciplina que lo
estudia. Es claro que el contencioso administrativo se instaura en contra de los
actos administrativos emitidos por los órganos integrantes de la administración
pública en el desempeño de su gestión administrativa.5 Ante esto, entendemos
que se suscita un conflicto de intereses entre el particular y la autoridad, y si
tomamos en cuenta que lo contencioso se traduce procesalmente en contienda o
punga de intereses6 (litigio), de ahí que en palabras de dicho autor, sea ocioso el
denominar procedimiento contencioso administrativo, a dicho proceso, cuando de
suyo supone que existe una contienda, por lo que propone se denomine
solamente proceso administrativo7. Crítica esta última, con la que no estamos de
acuerdo, puesto que la materia administrativa y el mismo Código Fiscal de la
Federación vigente hoy en día, regula tanto el procedimiento administrativo (Título
V), como el juicio contencioso administrativo (Título VI). En razón de lo anterior,
creemos que la denominación actual es correcta puesto que no obstante, de
manera estricta pudiera parecer redundante, es necesaria para distinguirla de
otros procedimientos de naturaleza administrativa.
Una vez que hemos dejado claro cuál es la materia sobre la que se sustenta el
contencioso administrativo, es oportuno mencionar – de manera sucinta – en qué
momento aparece éste, dentro del ordenamiento jurídico mexicano. Erróneamente
se ha creído que los antecedentes del contencioso administrativo en México, se
originan a partir de 1937, ignorándose que fue desde finales del siglo XIX cuando
aparecen las primeras leyes que regulan la litis administrativa. 8 Por lo tanto,
podemos afirmar que la vida del procedimiento contencioso administrativo lleva
vigente apenas un siglo en nuestro país, por lo que catalogamos al contencioso
administrativo (y a la rama misma del derecho que lo regula) como una institución
5 LUCERO ESPINOSA, Manuel. Op. Cit. Pág. 18 6 OVALLE FAVELA, José. “Teoría general del proceso”. 4ª ed. OXFORD. México, 2001. Pág., 5 – 6. 7 VAZQUEZ ALFARO, José. “Evolución y perspectiva de los órganos de jurisdicción administrativa en el ordenamiento mexicano”. 1ª ed. UNAM. México, 1991. Pág., 155 8 MARGAIN MANAUTOU, Emilio. “De lo contencioso administrativo de anulación o de ilegitimación”. 11ª ed. Porrúa. México, 2002. Pág., 61
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relativamente joven a comparación de países como Francia donde la práctica de
este sistema de justicia se extiende a casi dos siglos de historia.9
Andrés Serra Rojas circunscribe los antecedentes del contencioso administrativo a
los inicios del siglo XIX. Determina que la primera institución encargada de regular
las actividades administrativas fueron las Audiencias Reales de las Indias, a las
cuales los virreyes podían recurrir ante la insistencia de ejecutar acuerdos
impugnados.10 Más adelante, aparecen las Juntas Superiores de Hacienda (según
Carrillo Flores, el pasado del Tribunal Fiscal de la Federación), las cuales se
encargaban de todo lo relacionado a la Real Hacienda y donde también se
conocía de las resoluciones administrativas controvertidas.11
De la Constitución de 1812 y 1824 los estudios referentes de la materia, se limitan
a sostener que el contencioso administrativo se constriñó al rígido sistema de
división de poderes, tomando el carácter de judicialista puesto que toda
controversia (aún de carácter administrativo) debía ser resuelta por el poder
judicial.
Una de las etapas fundamentales para el contencioso administrativo fue la
aportación de Don Teodosio Lares a través de la ley para el arreglo de lo
contencioso administrativo decretada el 25 de mayo de 1853. 12 En ésta, se
introdujo la figura del Consejo de Estado ( siguiendo al modelo francés ) que
dependía del Presidente de la República, y en síntesis establecía que no
correspondía al Poder Judicial el conocimiento de las cuestiones administrativas,
las cuales debían ser conocidas por dicho consejo en primera instancia y por el
consejo de ministros en segunda. La constitución de 1857 se vio sustancialmente
influida por la “Ley Lares”, al adoptar el sistema de justicia administrativa dentro de
su texto.13 Lo anterior trajo como consecuencia que la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, en voz del entonces ministro Ignacio L. Vallarta, declarara la
inconstitucionalidad de los tribunales contencioso administrativos contenidos en
9 MARQUEZ GOMEZ, Daniel. Los procedimientos administrativos materialmente jurisdiccionales como medios de control en la administración pública. 1ª ed. UNAM. México, 2003. pag. 116 10 SERRA ROJAS, Andrés. Derecho Administrativo. Segundo curso. 23ª ed. Porrúa. México, 2001. Pág.797 11 Ibidem, Pág.798 12 MARGAIN MANAUTOU, Emilio. “De lo contencioso administrativo de anulación o de ilegitimación”. 13 SERRA ROJAS, Andrés. Derecho Administrativo. Segundo curso. 23ª ed. Porrúa. México, 2001. Pág.804
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dicha Constitución, pues eran violatorios a la división de poderes debido a que un
tribunal administrativo implicaba la reunión de dos poderes en una sola persona.14
A consecuencia de la inestabilidad política y social que vivió nuestro país durante
esos años, no fue hasta la Constitución de 1917 cuando se logró subsanar de
algún modo el conflicto de constitucionalidad de que adolecía el contencioso
administrativo.
La segunda gran etapa del contencioso administrativo en México, se da en 1936
con el decreto de la Ley de Justicia Fiscal proyectada por Don Antonio Carrillo
Flores, con la cual se crea el Tribunal Fiscal de la Federación. En dicha ley, se
regula al procedimiento contencioso administrativo casi de igual manera a como lo
encontramos hoy en día. No obstante, la mencionada ley sólo tuvo vigencia
durante un año pues en 1938 entró en vigor el Código Fiscal de la Federación que
abarcando el contenido de la ley de justicia fiscal, vino a substituirla.
Aun cuando las leyes anteriores lograron una correcta reglamentación del
contencioso administrativo, las críticas sobre su inconstitucionalidad siguieron
hasta las reformas constitucionales pertinentes. En 1946 se reformó el artículo 104
constitucional, aceptando por primera vez la existencia de tribunales
administrativos, al establecer que la Suprema Corte de Justicia de la Nación sería
competente para conocer de los recursos contra las sentencias que dictaran éstos.
En 1967, con motivo de la promulgación del nuevo Código Fiscal de la Federación
de 1966, se hizo una nueva reforma al artículo 104 constitucional para establecer
que los tribunales administrativos desarrollarían el procedimiento contencioso
administrativo. Finalmente, en 1987 se reformó el artículo 73 fracción XXIX inciso
H, estableciéndose que el congreso tendría facultad para instituir tribunales de lo
contencioso administrativo dotados de plena autonomía para emitir sus fallos, con
lo cual se convierte en la reforma constitucional más importante para el
contencioso administrativo15. Por todo lo anterior, el contencioso administrativo
dejó de ser criticado en cuanto a su constitucionalidad.
En la actualidad contamos con un procedimiento y tribunales de lo contencioso
administrativo avalados totalmente por nuestra Carta Magna. Durante el desarrollo
14 MARGAIN MANAUTOU, Emilio. “ De lo contencioso administrativo de anulación o de ilegitimación, 11ª ed. Porrua, México 2002, Pág. 69 15 Ibidem., Pág. 74
8
de los mismos, hemos observado cómo han pasado a ser tribunales exclusivos de
materia tributaria, a tribunales con una amplía competencia administrativa la cual
cada día se extiende más. La plena autonomía con que están dotados, ha logrado
que se cataloguen como tribunales de jurisdicción delegada16. Lo que aún sigue
en duda es si son tribunales sólo de anulación o si son de plena jurisdicción, a lo
cual estamos de acuerdo con Manuel Lucero al decir que podríamos considerar al
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa como un tribunal de plena
jurisdicción limitada17.
Distinción conceptual entre justicia administrativa y contencioso administrativo.
El estudio de la justicia administrativa es un tema controvertido, para el doctor
Héctor Fix-Zamudio, la justicia administrativa comprende el conjunto de
instrumentos jurídicos y procesales para la tutela de los particulares frente a la
administración pública, y entre estos mecanismos se encuentra la jurisdicción
especializada en esta materia, que es uno de sus sectores más importantes. En tal
virtud, la justicia administrativa debe considerarse como el género en el cual
queda comprendida la jurisdicción para la solución de los conflictos entre la
administración pública y los administrados por conducto del proceso.18
Por tanto —agrega—, la justicia administrativa está constituida por
un conjunto bastante amplio y crecientemente complejo de instrumentos jurídicos
para la tutela de los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los
particulares frente a la actividad de la administración pública o de la conducta en
materia administrativa de cualquier autoridad, por medio de los cuales se
16 VAZQUEZ ALFARO, José. “Evolución y perspectiva de los órganos de jurisdicción administrativa en el ordenamiento mexicano”. 1ª ed. UNAM. México, 1991. Pág., 77 17 LUCERO ESPINOSA, Manuel. “ Teoría y Práctica del Contencioso Administrativo ante el Tribunal Fiscal de la Federación”. 6ª ed. Porrúa. México, 2000. Pág., 25 18 Estudios en homenaje a don Jorge Fernández Ruiz. Derecho procesal, cit., nota 3, pp. 155 y 156. En “Concepto y contenido de la justicia administrativa”, en Cienfuegos Salgado, David y López Olvera, Miguel Alejandro (coord.)
9
resuelven los conflictos que se producen entre la administración y los
administrados.19
De manera acertada el investigador Héctor Fix-Fierro, señala que la justicia
administrativa comprende: El juicio de amparo, que es el medio de control por
excelencia de la constitucionalidad y legalidad de la actuación de todas las
autoridades del país.
El amparo en materia administrativa procede en sus dos modalidades: en primer lugar, como amparo indirecto o de doble instancia, que puede interponerse ante los juzgados federales de distrito contra actos de las autoridades administrativas federales, estatales y municipales, así como contra disposiciones de carácter general (leyes, reglamentos, normas oficiales, etcétera), inclusive contra algunas resoluciones judiciales no definitivas; y en segundo lugar, como amparo directo ante los tribunales colegiados de circuito, contra las sentencias definitivas de los tribunales fiscales o de lo contencioso administrativo.20
El juicio contencioso administrativo —agrega—, es un procedimiento jurisdiccional
para examinar la legalidad y la oportunidad de la actuación de las autoridades
administrativas, federales o estatales. A nivel federal, conoce de tales juicios el
ahora Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (antes Tribunal Fiscal de
la Federación), mientras que en los estados corresponde tal función a los
juzgados, juntas o salas de lo contencioso administrativo, según se trate de la
entidad federativa.21
Finalmente alude a los recursos administrativos y las quejas que reciben e
investigan los organismos cuasi-jurisdiccionales denominados procuradurías o
comisiones de derechos humanos.22
Por lo que respecta al contencioso administrativo, el doctor Gabino Fraga señala
que puede definirse: a) formalmente, en razón de los órganos facultados para
conocer la controversia motivada por la actuación administrativa, cuando esos
órganos son tribunales especiales, y b) materialmente cuando existe una
19 VAZQUEZ ALFARO José, Op. Cit. Pag. 56 20 MARQUEZ GOMEZ, Daniel. Op. Cit. Pag. 79 21 Ibidem, pp. 76-78 22 Ibidem Pág. 81.
10
controversia entre un particular afectado en sus derechos y la administración, con
motivo de un acto de ésta.23
El contencioso administrativo puede definirse como: un medio que tiene el
gobernado para que un acto administrativo sea revisado por una autoridad
diferente a la que ha emitido, a efecto de que determine la legalidad del mismo y
consecuentemente la validez o invalidez del propio acto impugnado.
Es el procedimiento que se sigue ante un tribunal u órgano jurisdiccional situado
dentro del Poder Ejecutivo o del Judicial, con el objeto de resolver de manera
imparcial las controversias entre los particulares y la administración publica.24
II. Desarrollo del contencioso administrativo municipal.
La materia municipal.
El municipio representa un fenómeno universal caracterizado como una forma de
relación social fincada en la organización vecinal con miras a dar solución a los
problemas de la comunidad, mismo que, en opinión de diversos autores, surgió
hace muchos milenios de manera natural y espontánea, tras del tránsito de la vida
nómada a la sedentaria y de la evolución de la familia hacia organizaciones
sociales más amplias, cuales fueron la curia, la fratría y la tribu.25 En una primera
aproximación al concepto de municipio, diré que se trata de una persona jurídica
de derecho público, compuesta por un grupo social humano, asentado
permanentemente en un territorio dado, interrelacionado por razones de vecindad,
sujeto a un gobierno autónomo propio y sometido a un orden jurídico específico,
cuyo fin consiste en garantizar la seguridad pública, mantener el orden público,
prestar los servicios públicos y realizar las obras públicas indispensables para la
comunidad.
23 Derecho administrativo, México, Porrúa, 2006, citado por Edmundo Balderas García en su artículo sobre contencioso administrativo que aparece en la siguiente página electrónica: www.monografias.com/trabajos28/ autonomia-tribunales/autonomia-tribunales.shtml. 24 Ídem. 25 CASO, Antonio, Sociología, 15a. ed., 2005 México, Limusa Wiley, Pág. 51.
11
El profesor uruguayo Daniel Hugo Martins define al municipio como “institución
político administrativa territorial, basada en la vecindad, organizada jurídicamente
dentro del Estado, para satisfacer las necesidades de vida de la comunidad local,
en coordinación con otros entes territoriales y servicios estatales”.26
De cualquier modo, es común que el primer encuentro de los seres humanos de
nuestros días con el poder público y el derecho se dé en el contexto del municipio,
identificado como institución depositaria de la más rudimentaria instancia del poder
político y, cada día más, como una corporación de servicios públicos que tiende a
satisfacer las necesidades más elementales de carácter general, suma de las
necesidades individuales similares de sus habitantes, así como un ente realizador
de obras públicas requeridas por la comunidad municipal; se trata, pues, de una
realidad caracterizada por ser la primera que arrostra el ser humano en el ámbito
del poder y del derecho público.
Corresponde al municipio desempeñar un papel de primer orden en los momentos
cruciales de la historia de México: está presente en la Villa Rica de la Veracruz, en
la semana santa de 1519, al inicio de la conquista española de nuestro país, como
también lo está, a través de la representación del Ayuntamiento de México,
dirigida al virrey José de Iturrigaray, en los prolegómenos de nuestra
independencia, y lo estuvo, igualmente, en el “Teatro de la República”, en
Querétaro, durante la elaboración de la Constitución de 1917.
En consecuencia, se puede afirmar con razón que el municipio es punto de partida
de grandes acontecimientos nacionales: de la conquista española, con el
establecimiento, el 2 de abril 1519, del primer ayuntamiento en México, por las
huestes de Hernán Cortés: el de la Villa Rica de la Veracruz; de la Independencia,
con la representación del ayuntamiento de México, elaborada en 1808 por su
regidor Juan Francisco Azcarate y Ledesma y apoyada por el síndico Francisco
Primo de Verdad y Ramos, en la que se planteó la reasunción de la soberanía por
el pueblo, en ausencia del rey cautivo; y de la revolución de principios del siglo XX,
con la reivindicación de los derechos de los pueblos para su autogobierno,
mediante el municipio libre, base de la división territorial y de la organización
26 MARTINS, Daniel Hugo, El municipio contemporáneo, Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria, 2004, p. 56.
12
política y administrativa de los estados de la República, y con la prohibición de la
existencia de cualquier autoridad intermedia entre el municipio y el gobierno del
estado.
El municipio no es una institución sociopolítica independiente, toda vez que no se
trata de un Estado ni de una ciudad-Estado, sino que representa el segundo grado
de las sociedades fundamentales humanas, y, en nuestro país, es la célula básica
de organización política, social, territorial y administrativa, inserta en un organismo
político superior cual es el Estado; empero, pese a estar sometido al imperio y
potestad estatal el municipio se caracteriza por su autonomía, concepto ambiguo y
controvertido, como justamente lo hace notar Teresita Rendón Huerta Barrera,
autora de la primera obra, dedicada al estudio sistematizado e integral del derecho
municipal, quien afirma: ..Nada es más discutido en el campo de la ciencia municipal, que la autonomía del municipio. Hasta es algo místico, políticamente... Todos los partidos la defienden con entusiasmo; sin embargo nada más oscilante en la práctica, nada más divergente en la doctrina que su concepto. Su debate tiene un sabor especial, en el libro, en el parlamento y en la cátedra de los publicistas.27 Evolución del Municipio Mexicano
El artículo 115 de nuestra Carta Magna regula la estructura y funcionamiento del
municipio en nuestro país. Entre los años de 1987 a 1999 se presentaron diversas
iniciativas para reformar dicho artículo de la Constitución Política Federal, que
influyeron determinantemente en lo que conocemos como contencioso
administrativo municipal. En una iniciativa de reforma a este artículo, planteada
por diversos diputados del Partido Acción Nacional, se propuso que las facultades
reglamentarias de los municipios debían de sujetarse a un marco jurídico general
al que denominaron bases normativas municipales que debían expedir las
legislaturas locales.28
Estas bases debían asentar las condiciones generales del procedimiento
administrativo que los municipios, en su caso, deberían de desarrollar,
27 RENDÓN HUERTA BARRERA, Teresita, Derecho Municipal, 2a. ed. México, Porrúa, 1998, p. 131. 28 LÓPEZ CHAVARRÍA, José Luís. “Breve Panorámica de la Regulación Contencioso Administrativo Municipal", Contencioso Administrativo Culturas y Sistemas Jurídicos Comparados, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México 2007. P.221
13
asegurándose de que contuvieran los principios de: igualdad, transparencia,
audiencia, defensa y de legalidad. Coincidieron con esta postura los diputados del
Partido de la Revolución Democrática, en particular en la necesidad de establecer
normas generales de procedimiento administrativo, que garantizaran los principios
antes mencionados.29
El dictamen aprobado por la Cámara de Diputados, sustituyó el concepto de
bases normativas propuesto en la iniciativa por el de leyes en materia municipal
que deberán expedir las legislaturas de los Estados. El objetivo de las leyes
referidas sería, entre otros, el de establecer las bases generales para la
administración pública y del procedimiento administrativo, incluyendo, desde
luego, los medios de impugnación y los órganos encargados para resolver las
controversias entre la administración pública municipal y los particulares,
sometiéndose a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.
En el Senado se hicieron tan sólo correcciones de estilo, quedando el dictamen
que fue publicado el 23 de diciembre de 1999, que ahora integra el texto
Constitucional de la siguiente manera:
“II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su
patrimonio conforme a la ley.
Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes
en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los
bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones
administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones,
que organicen la administración pública municipal, regulen las materias,
procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la
participación ciudadana y vecinal.
El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:
a) Las bases generales de la administración pública municipal y del
procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos
29 Ibidem, Pág. 222
14
para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con
sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;”
La reforma de este inciso a) de la fracción II, del artículo 115 de la Constitución,
da origen a lo que conocemos como justicia administrativa municipal. Sin
embargo, desde nuestro punto de vista, no es clara la intensión del legislador
federal en cuanto a cuál será la estructura de esta justicia; ya que se permite que
los Congresos de los Estados, libremente puedan realizar las leyes en las que se
contenga la misma, siempre y cuando se respeten los principios de igualdad,
publicidad, audiencia y legalidad, lo que ha producido distintas interpretaciones de
los teóricos y de la legislaturas. Con esto podemos identificar que el problema se
circunscribe dentro de la clasificación proporcionada por Atienza -quien para ello
sigue la propuesta de MacCormick-, como un problema de interpretación, que
surge por la duda que existe sobre cómo ha de entenderse la norma.30
Existen autores como Teresita Rendón Huerta Barrera, que estima que con
esta reforma la justicia administrativa municipal deja de ser competencia de los
tribunales de lo contencioso administrativo estatales, al mencionar la maestra:
“Cabe señalar que con el inciso a) de la fracción II, refleja la voluntad del
Constituyente Permanente de que el municipio cuente con su propia autoridad
controladora de legalidad […]”31
Coincidimos con la apreciación de la Doctora Teresita en el sentido de que a
raíz de la reforma constitucional las legislaturas de las entidades federativas
deberán de establecer leyes en las que se contengan los medios de impugnación
y los órganos ante los cuales se dirimirán las controversias entre los particulares y
la administración pública municipal. No obstante, el texto constitucional no es claro
en cuanto a cuál será la característica del medio de impugnación y del órgano
encargado de conocer.
30 ATIENZA Manuel Op. Cit. p.16 31 RENDÓN HUERTA BARRERA, Teresita, “Tres Áreas de Oportunidad para la Justicia Administrativa Local en México.” Contencioso Administrativo Culturas y Sistemas Jurídicos Comparados, Ed. UNAM. México 2007. pp. 426 y 427.
15
Otorgamiento de la facultad jurisdiccional a los municipios.
Antes de la última reforma al artículo 115 constitucional, el problema planteado
consistía en la ausencia del reconocimiento y otorgamiento expreso de la facultad
jurisdiccional que deberían de tener los ayuntamientos, por lo que en ese entonces
se podía pensar que éstos se encontraban supeditados a la voluntad del estado
en esta materia, sin embargo, con la reforma aludida, los municipios obtuvieron la
facultad jurisdiccional de manera expresa, por lo que actualmente se hace
necesario que éstos obtengan su independencia en esta materia con el fin de que
éstos puedan instaurar tribunales de lo contencioso administrativo municipales y
como consecuencia de ello, evitar la inconstitucionalidad del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo para conocer y resolver controversias y conflictos
entre la administración pública municipal y los particulares.
Es por ello indispensable realizar en este apartado el análisis del decreto de
reforma al artículo 115 constitucional, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 23 de diciembre de 1999, por cuanto hace a la materia municipal
para lograr obtener con la precisión debida cuál fue su alcance y hasta qué grado
se fortaleció la autonomía de la institución del municipio a consecuencia de
aquella.
Si bien es cierto que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de la
Sentencia de Amparo en Revisión 4521/90 promovido por el Ayuntamiento de
Mexicali, Baja California, de fecha 7 de noviembre de 1991,4 determinó que la
función jurisdiccional también se realiza por conducto de los ayuntamientos por lo
que la justicia municipal forma parte integrante de la organización judicial, aunque
dicha determinación fue reconocida expresamente en la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos hasta el 23 de diciembre de 1999, mediante la
reforma al segundo párrafo de la fracción II, incisos a), c) y d) del artículo 115
constitucional. Dicho numeral quedó redactado de la siguiente manera:
Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes:
16
II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.
Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno; los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.
Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;
Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;
El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes.
Con la entrada en vigor de la reforma citada, se otorga la facultad a los
ayuntamientos de crear por un lado los medios de defensa que los gobernados
deberán tener frente a los actos de la administración pública municipal que
generen controversias y conflictos de intereses entre los primeros y los segundos,
y por otro, la creación de órganos jurisdiccionales con competencia para conocer y
resolver dichas controversias y conflictos entre ellos, que en el caso particular son
las controversias de índole administrativa y fiscal, igualmente deberá ser un
tribunal de lo contencioso administrativo municipal el encargado de conocer y
resolverlos. Sin embargo, el mismo artículo, de conformidad con el inciso d),
permite en casos excepcionales tales como la incapacidad técnica o económica,
entre otros factores, de algunos ayuntamientos para prestar o ejercer las nuevas
facultades otorgadas mediante esta reforma, la legislatura estatal está facultada
para que cuando lo considere pertinente, el gobierno estatal asuma la función o
servicio que esté imposibilitado para prestar directamente los municipios,
17
condicionando tal facultad del congreso estatal a la solicitud previa que realice el
ayuntamiento respectivo, lo que se traduce, en que no puede dicha legislatura por
sí misma y de manera independiente determinar la imposibilidad de los municipios
para ejercer o prestar la función o servicio de que se trate.
Por lo tanto, si la legislatura local de algún estado, a través de su facultad de
iniciar leyes, así como de aprobarlas, no respetara el nuevo contenido del artículo
115 constitucional, estaría contrariando el espíritu de nuestra carta magna y por
tanto, de conformidad con el principio de supremacía constitucional sería ilegal la
ley, artículo, disposición o como se le denomine en su momento a éstos, pues
atentaría con lo dispuesto por el citado numeral, y como consecuencia con el
pacto federal.
III. Tipos de Justicia Administrativa Municipal
En materia administrativa existe lo que llamamos justicia retenida o en propia
sede y justicia delegada o ante un órgano jurisdiccional. Por su parte, a decir de
Jorge Fernández Ruiz, existen en México tres áreas diferentes de justicia
administrativa municipal: la justicia de barandilla, la del recurso administrativo y la
del contencioso administrativo. Las que explicaremos brevemente a
continuación:32
a) La Justicia de Barandilla
Se entiende por ésta, la que aplica la autoridad administrativa municipal y la del
Distrito Federal, conforme a las atribuciones del artículo 21 de la Constitución
Política Federal, mediante la aplicación de sanciones por infracciones a los
bandos y reglamentos de policía y buen gobierno, como sucede en el estado de
Guanajuato, en donde la Ley Orgánica Municipal en sus artículos
correspondientes establece:
32 FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge, “Participación del Municipio en la Impartición de Justicia Administrativa” Contencioso Administrativo Culturas y Sistemas Jurídicos Comparados, Ed. UNAM, México 2007, pp. 107-108
18
“ARTÍCULO 220. A quienes infrinjan las disposiciones contenidas en esta ley,
reglamentos, bandos de policía y buen gobierno, así como en otras disposiciones
administrativas de observancia general en el municipio, se les impondrá, en forma
separada o conjunta, las siguientes sanciones: …”
“ARTÍCULO 221. La aplicación de las sanciones corresponderá al presidente
municipal, y en su caso a la unidad administrativa en la que delegue esta facultad,
cuyo titular se denominará oficial calificador; en los términos de esta ley y de los
reglamentos aplicables.”
b) El Recurso Administrativo en Propia Sede.
En principio, habrá que decir que el recurso en propia sede es una
posibilidad para que la autoridad revise sus actos y esté en posibilidad de corregir
sus errores. A decir de Jorge Fernández Ruiz, es la posibilidad de lavar la ropa
sucia en casa. En una definición más técnica, podemos adherirnos a la que nos
proporciona Gabino Fraga, quien señala: “El recurso administrativo constituye un
medio legal del que dispone el particular, afectado en sus derechos o intereses por
un acto administrativo determinado, para obtener en los términos legales, de la
autoridad administrativa una revisión del propio acto, a fin de que dicha autoridad
lo revoque, lo anule o lo reforme en caso de encontrar comprobada la ilegalidad o
la inoportunidad del mismo.”33
Como lo mencionamos anteriormente, la reforma constitucional a la fracción
II, inciso a), del artículo 115 de la Constitución, es ambigua, por lo que da pie a la
interpretación, o a la libertad de las legislaturas de los Estados para que
determinen los recursos y los órganos que se encargarán de impartir la justicia
municipal. Como es el caso de la del Estado de México, que ha establecido que la
Justicia Administrativa Municipal se realice mediante este mecanismo de recurso
ante sede administrativa.34
33 FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, 34ª ed, México, ed. Porrúa, p. 435. 34 LÓPEZ CHAVARRÍA, José Luís, op.cit. p. 227.
19
Para mayor claridad basta acudir a los artículos 186 y 187 del Código de
Procedimientos Administrativos del Estado de México:
“Artículo 186.- Contra los actos y resoluciones de las autoridades administrativas
y fiscales, los particulares afectados tendrán la opción de interponer el recurso
administrativo de inconformidad ante la propia autoridad o el juicio ante el Tribunal
de lo Contencioso Administrativo. Cuando se esté haciendo uso del recurso de
inconformidad, previo desistimiento del mismo, el interesado podrá promover el
juicio ante el propio Tribunal. La resolución que se dicte en el recurso de
inconformidad también puede impugnarse ante el Tribunal.
Para los efectos del párrafo anterior, tienen el carácter de particulares las
personas afectadas en sus intereses jurídicos o legítimos por los actos y
resoluciones reclamados, incluyendo a los servidores públicos que se les atribuya
alguna causal de responsabilidad administrativa y los integrantes de los cuerpos
de seguridad pública que sean molestados en sus derechos e intereses, en
términos de las leyes aplicables.
Artículo 187.- El recurso de inconformidad procede en contra de:
I. Las resoluciones administrativas y fiscales que dicten, ordenen, ejecuten o traten
de ejecutar las autoridades del Poder Ejecutivo del Estado, de los municipios y de
los organismos auxiliares de carácter estatal o municipal, por violaciones
cometidas en las mismas o durante el procedimiento administrativo, en este último
caso cuando trasciendan al sentido de las resoluciones;[…].”
Del contenido del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de
México, podemos obtener que prevé una justicia administrativa en forma de
recurso ante la propia sede. Que este recurso es optativo para los particulares, ya
que tienen la posibilidad de acudir directamente ante el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo en sus salas regionales en primera instancia; y en revisión en la
sala superior; y que se puede igualmente promover juicio contencioso
administrativo contra la resolución del recurso de inconformidad que se promueva
ante la propia autoridad municipal. En el caso de los recursos de inconformidad
20
promovidos contra autoridad municipal será competente para su resolución el
síndico del ayuntamiento.
c) El Contencioso Administrativo Municipal
Este sistema de impartición de justicia tiene como finalidad el dirimir las
controversias de carácter fiscal y administrativo que se susciten entre la
administración pública y los particulares, mediante la tramitación de estos
conflictos ante órganos jurisdiccionales generalmente adscritos formalmente al
poder ejecutivo y con autonomía propia.
Uno de los estados del país que ha adoptado esta forma de justicia
administrativa municipal es el de Guanajuato, que en su Ley Orgánica Municipal,
en particular en el artículo 216 de la Ley Orgánica Municipal, vigente hasta el 31
de diciembre de 2007, textualmente indicaba:
“ARTÍCULO 216. Los Juzgados Administrativos Municipales son los órganos
jurisdiccionales de control de legalidad en los municipios, dotados de autonomía
para dictar sus fallos; quienes conocerán y resolverán el recurso de inconformidad
promovido por los particulares sobre los actos y resoluciones a que se refiere el
artículo 206 de esta ley.
La actuación de los Juzgados Administrativos Municipales se sujetará a los
principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.”
Se trata de una justicia administrativa contenciosa, que es impartida por un
Juez Administrativo Municipal designado por el ayuntamiento, y quien se
encargará de dirimir las controversias de carácter administrativo y fiscales que se
susciten entre la administración pública municipal y los gobernados, sobre actos
emitidos por el presidente municipal y la administración pública, con excepción de
aquellos emitidos por el ayuntamiento. Cuando se pretenda impugnar actos
administrativos que sean emitidos por el ayuntamiento, éstos deberán ser
atacados directamente ante el Tribunal de lo Contenciosos Administrativo del
Estado. Impidiendo con ello, que los juzgados conozcan de actos emitidos por
este órgano de gobierno, reconociéndole con ello una jerarquía superior.
21
Por último, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo fungirá como una
segunda instancia a las determinaciones de los jueces, siendo para los
particulares optativo acudir inicialmente a los Juzgados Administrativos o al
Tribunal de los Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato, conforme a
la reforma de octubre de 2008.
IV. Discusión sobre la Constitucionalidad de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo.
Por otra parte uno de los principales argumentos que se esgrimen para considerar
que la justicia administrativa municipal debe tener una existencia de carácter
jurisdiccional, y que no puede encontrase ya en manos del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, es la interpretación que se da a las reformas
constitucionales del artículo 115 fracción II, inciso a).
Coinciden con esta postura, como lo mencionamos anteriormente autores
como Jorge Fernández Ruiz y Teresita Rendón Huerta Barrera. El primero de ellos
sostiene que:
“[…]la fracción IV del artículo 116 constitucional permite que las Constituciones de
los estados puedan instituir tribunales de lo contencioso administrativo dotados de
plena autonomía, que tengan a su cargo dirimir únicamente las controversias que
se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, más no para
conocer de las controversias que se susciten entre la administración pública
municipal y los particulares, circunstancia que cobra especial relevancia a la luz de
la reforma de 1999 al artículo 115 constitucional, que formalmente erige al
municipio en auténtico orden de gobierno dotado de amplia autonomía en razón
de su ámbito de competencias, entre las que descuella el contencioso
administrativo municipal, indebidamente soslayado en muchos estados.” 35
Por su parte Teresita Rendón Huerta Barrera señala:
35 FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge, Op. Cit, pp. 110 y 111.
22
“[…]Como consecuencia de las reformas de 1999 al artículo 115 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, la justicia administrativa en el ámbito
municipal deja de ser competencia de los tribunales estatales y pasa al orden
municipal, por virtud de la endeble fórmula contenida en la fracción II, inciso a). Sin
llegar a la explicitud, y en una mención lacónica, el constituyente decidió que las
leyes estatales en materia municipal establezcan el procedimiento administrativo,
los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre los
particulares y las administración pública municipal, lo cual no es otra cosa que la
justicia administrativa municipal…”36
En relación con las anteriores posturas, que desde luego, en parte han
logrado influir en el sentido en que el legislador del estado de Guanajuato ha
planteado la justicia administrativa, no coincidimos del todo. Por lo que como
hipótesis sobre el tema y, en consecuencia, agotando el tercer punto de la tesis
con la que hemos abordado el tema, aceptamos que las reformas constitucionales
del artículo 115 a las que se ha hecho referencia, establecen la obligación de crear
a nivel municipal un mecanismo de defensa para los particulares que se
consideren afectados por los actos administrativos emitidos por la administración
pública municipal. Sin embargo, éstos podrían ser recursos ante la propia
autoridad –como sucede en el Estado de México- y no necesariamente órganos
jurisdiccionales municipales como se ha optado en Guanajuato. Tampoco
consideramos que dicha reforma excluya de la competencia de conocer de
asuntos municipales al Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
A continuación, siguiendo la sexta tesis de Atienza y como punto cuarto de
la misma, presentaremos argumentos a favor de la hipótesis que hemos planteado
que consiste en aseverar que la reforma al artículo 115 fracción, II segunda, Inciso
a), de la Constitución no establece una forma obligatoria en que debería de
organizarse la justicia administrativa municipal; tampoco indica que los tribunales
de lo contencioso administrativo de los Estados ahora sean incompetentes para
36 RENDÓN HUERTA Barrera, Teresita. Op. Cit. p.p. 426-427.
23
conocer de asuntos administrativos de carácter municipal. Concuerda inicialmente
con esta postura Miguel Ángel Cervantes Flores quien señala:
“ La adición Constitucional, en mi concepto, es lo bastante amplia como
para permitir variadas alternativas, a fin de que las legislaturas de las entidades
federativas establezcan los medios de impugnación y los órganos que deseen
para resolver las contiendas entre los particulares y las autoridades de los
municipios; por lo que puede llegar a pensarse válidamente en principio, en
modelos de justicia retenida ( recursos administrativos), que sería lo más común,
pero no descartándose la adopción de otras formas posibles como la justicia
delegada” 37
1.Controversia Constitucional 1/95
Otro argumento a favor de la hipótesis, consiste, a nuestro parecer, que
esta discusión debería considerarse como zanjada, ya que el planteamiento de la
competencia de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo para conocer de
los actos administrativos del municipio, ya fue planteado y resuelto por la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, en la controversia constitucional 1/95, presentada
por el ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León, en contra de la modificación a la
Constitución de aquélla entidad federativa, en su artículo 63, fracción XLV, que
faculta a la legislatura para expedir leyes que instituyan el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, y el Código Procesal de lo Contencioso
Administrativo, así como la expedición por el órgano legislativo de los decretos
213 y 214 que contienen la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, y el Código Procesal del Contencioso Administrativo, así como la
aplicación concreta de dichos ordenamientos.38
En la mencionada controversia se discutieron en esencia tres
planteamientos:
37 CERVANTES FLORES, Miguel, Historia de la Justicia administrativa en Guanajuato. 1ª ed, Guanajuato, Ed. Universidad de Guanajuato, 2005, p.86 38 El texto de la sentencia dictada en la controversia fue obtenida de la dirección electrónica http://www.scjn.gob.mx/SiteCollectionDocuments/PortalSCJN/RecJur/BibliotecaDigitalSCJN/
24
1.- La consideración de que se invade la esfera municipal del ayuntamiento
de Monterrey, a través de los actos del Congreso, del Gobernador, del Secretario
General de Gobierno y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Nuevo
León, dado que el artículo 116, fracción IV de la Constitución Federal, sólo se
refiere a la potestad de los tribunales contenciosos que se establezcan para dirimir
las controversias que se susciten entre los particulares y la “La Administración
Pública Estatal” dentro de la cual no se encuentra el Municipio.
2.- El segundo concepto de invalidez esgrimido por el ayuntamiento de
Monterrey, se basa en considerar al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado como una autoridad intermedia entre, el Municipio y el Gobierno Estatal,
violando en opinión del accionante, la fracción I del artículo 115 constitucional.
3.- Finalmente, el municipio actor argumenta una sustitución de las
autoridades municipales por el citado órgano.
Respecto a los anteriores planteamientos, la Corte resolvió en cada
planteamiento lo que a continuación se resume:
1.- En cuanto al primer planteamiento se determinó por el Máximo Tribunal
de este país que al artículo 116, fracción IV, de la Constitución Federal, había que
interpretarlo en un sentido amplio, y no en forma textual como lo pretendía el
ayuntamiento de Monterrey, ya que la facultad para la creación de los Tribunales
de lo Contencioso Administrativo, según la exposición de motivos de la reforma
Constitucional al artículo analizado fue con la finalidad de fortalecer el respeto a
las garantías individuales y el estado de derecho en las entidades federativas. Por
lo que es erróneo pensar que únicamente se facultó a las legislaturas locales para
crear tribunales de lo contencioso administrativo con la finalidad de controlar
legalidad de los actos de autoridades estatales; ya que los municipios son parte
integrante de las entidades federativas. Concretamente, es de destacarse la
mención que se hace en el considerando noveno de la resolución, en donde se
indica:
“La expresión “Administración Pública Estatal” no debe ser interpretada
restrictiva y letrísticamente como lo pretende la actora, en virtud de tratarse de
25
mecanismos procesales que permiten la salvaguarda de los derechos
constitucionales y legales de los gobernados. Asimismo, los dictámenes de las
Comisiones de las Cámaras del Congreso hablan de la “esfera estatal” y de un
completo sistema de justicia administrativa”, lo que forzosamente implica el
interpretar la inclusión de los actos de las autoridades municipales dentro de los
actos revisables por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Por esta misma
razón resulta inexacto que, como lo afirma el demandante el Poder Revisor de la
Constitución Local y el legislativo ordinario de la entidad se hayan extralimitado en
sus funciones, yendo más allá de de la prescripción de la Ley Fundamental del
País…”
2.-Por lo que respecta al segundo de los cuestionamientos planteados, la
Corte resuelve que el Tribunal no actúa como una autoridad intermedia de control
político entre la administración pública municipal y la estatal, ya que éste sólo
actúa a petición de parte. Al respecto la Corte se pronuncia en el considerando
décimo en los siguientes términos:
“Los preceptos transcritos demuestran las características del Tribunal, en
cuanto a que solo interviene a petición de parte del particular y está limitado a
dejar sin efecto el acto impugnado y fijar el sentido de la resolución de la autoridad
para salvaguardar el derecho del afectado, lo que de ninguna manera representa
una instancia intermedia […]” 39
3.- Por último, el ayuntamiento de Monterrey argumentó una invasión de la
esferal municipal, la cual se resolvió en el considerando decimoprimero en los
siguientes términos:
“Finalmente, tampoco asiste razón al demandante al sostener que la
“invasión a la esfera municipal” deriva de una situación de las autoridades
municipales por el Tribunal en cuestión. En efecto, como quedó precisado en las
consideraciones precedentes, estos órganos jurisdiccionales están regulados en el
artículo 116, fracción IV de la Constitución con competencia para dirimir las
controversias que se susciten entre los gobernados y los órganos de autoridad
39 Ibidem, p. 94.
26
insertos dentro del ámbito de las entidades federativas, constituyendo un sistema
integral de justicia administrativa. En el considerando décimo se precisó la
naturaleza del Tribunal que, como quedó asentado, sólo interviene a instancia de
parte, con el ánimo de examinar la legalidad de los actos administrativos en
cuestión. Y como se desprende de la lectura de los artículos 1, 5, 62, 63 del
Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del estado de
Nuevo León, reproducidos anteriormente, esta instancia jurisdiccional no
constituye la esfera competencial de las autoridades municipales, toda vez que su
función no corresponde a la destinada por la Constitución General de la República,
la Local de Nuevo León o las leyes de esta entidad federativa a las autoridades
municipales. Esto es así, en atención a la naturaleza y competencia del propio
Tribunal de órgano materialmente jurisdiccional y por ende, sus facultades se
circunscriben a dirimir controversias, tal como lo asienta el artículo primero de su
Ley Orgánica […]”40
Con los anteriores argumentos, la Corte determinó en la controversia 1/95 la
competencia de los Tribunales Contenciosos Administrativos de las entidades
federativas para conocer de las controversias que se susciten entre la
administración pública municipal y los particulares. Hasta ese entonces eran claras
las competencias legislativas y ejecutivas de los municipios y la ausencia de
facultades jurisdiccionales. Así lo hace notar la propia resolución en el
considerando decimo primero al afirmar: “En efecto, el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo está facultado constitucional y legalmente para resolver las
controversias que se susciten entre los gobernados y los órganos municipales; las
funciones administrativas y legislativas reservadas por el artículo 116
constitucional al ayuntamiento no son usurpadas por el Tribunal, dado que su
función es jurisdiccional.”41 Hasta este punto parecería una cuestión resuelta. El
problema es que con las reformas al artículo constitucional 115, en su fracción II,
inciso a), del año de 1999, que fue posterior a la resolución de la controversia
constitucional 1/95, se estableció que las legislaturas de los estados dictarían
leyes en las que se incluyeran las bases generales de la administración pública
40 Ibidem. p.p. 94 - 95. 41 Ídem.
27
municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de
impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha
administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad,
publicidad, audiencia y legalidad.
2. Implementación de la Reforma
Esta modificación al artículo 115, fracción II, inciso a), trajo consigo un cambio en
la impartición de la justicia administrativa, al menos en el estado de Guanajuato,
ya que el legislador interpretó en la Ley Orgánica Municipal de 1999, creada a
propósito de la reforma constitucional, que ésta iba encaminada a dotar a los
municipios de un tercer poder como lo sería en este caso el judicial. Es por ello
que se consideró en la emisión de la Ley la creación de los Juzgados
Administrativos Municipales, únicos en su clase en el país.
No coincidimos con esta determinación del legislador de Guanajuato, ya que como
hemos mencionado, no existe una obligación constitucional clara que obligue a las
legislaturas de la entidades a tener que generar un poder judicial municipal,
máxime que como lo señalamos anteriormente, existe la posibilidad de que la
justicia municipal se imparta a través de lo que se conoce como “justicia retenida”,
que es más económica para las administraciones, que de paso se han visto
obligadas a crear los juzgados administrativos, siendo que en la mayoría de los
municipios del estado de Guanajuato, no se justifican por cuanto a la carga de
trabajo que tienen y, además, es inexacto considerar que el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo carece de facultades para conocer de actos
municipales, tan es así, que la legislatura ha señalado al Tribunal como una
segunda instancia en los asuntos municipales, lo que en congruencia con la
interpretación constitucional adoptada en la Ley Orgánica Municipal para el estado
de Guanajuato, sería inconstitucional, además de que en primera instancia siguió
siendo el competente para conocer de actos de autoridad emitidos por los
ayuntamientos y por las demás autoridades municipales en los casos en que no se
haya establecido en el municipio un juzgado, pues se determinó lo anterior ante el
desinterés de algunos municipios en crear su propio juzgado.
28
La postura del Congreso del estado de Guanajuato fue sostenida en el
Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios
de Guanajuato, mismo que entró en vigor el día 1 de enero de 2008, ya que no se
previó una sustitución en la competencia de los juzgados administrativos
municipales, salvo que en lugar de tramitarse un juicio de nulidad en contra de las
resoluciones de los juzgados, se tramitará un recurso de revisión.
Bajo esta interpretación, es que se vio envuelto el Estado en cuanto a la
jurisdicción administrativa municipal, que a su vez ha generado otros problemas
debido a la fragilidad con la que puede ser implementada en la mayoría de los
municipios, como la carencia de profesionalización del personal, el desinterés de
los municipios por esta figura, la evidente supremacía del ayuntamiento sobre los
juzgados y sobre todo la incertidumbre jurídica de los particulares que se ven
frente al problema de determinar varias hipótesis previas a poder intentar una
impugnación legal sobre un acto emitido por una autoridad municipal. Un ejemplo
puede ser si existe en su municipio juzgado, de existir éste, si se encuentra
legalmente constituido, con el riesgo de que en el trámite del recurso desaparezca
el mismo. Es posible también correr otros riesgos como el que su recurso no sea
procedente por la gran dependencia que existe del juez hacia el ayuntamiento que
lo nombró o el riesgo de impericia del juez por los pocos asuntos que en general
tramita o por el bajo perfil que pueda tener, ya que en general los salarios son
poco decorosos para estos funcionarios.
La realidad en el desempeño de los juzgados administrativos municipales,
mencionada en el anterior párrafo obligó a que el 24 de octubre de 2008 se
reformara la Ley Orgánica Municipal del Estado de Guanajuato y se hiciera
optativo para los particulares acudir a los juzgados administrativos municipales o
al Tribunal de lo Contencioso Administrativo –como se menciona en el párrafo
segundo del artículo 206-A de la Ley-, con lo que se abandonó la idea de que la
justicia administrativa municipal sólo podía atenderse por los municipios y que los
tribunales de lo contencioso administrativo carecerían de facultades
constitucionales para ello, aunque se establece la obligación de los municipios del
Estado de crear los órganos jurisdiccionales, lo que no ha sucedido en todos los
casos y seguramente ya no sucederá ante la posibilidad de la optatividad con el
29
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, pues, en la mayoría de los municipios
no se justificaba la existencia de estas entidades por la poca carga jurisdiccional
con la que contaban.
Como quinto y último punto de la tesis que ha servido de marco para este
trabajo presentaremos las conclusiones del mismo.
Conclusiones
El contencioso administrativo municipal requiere muchos aspectos de
perfeccionarse, que va desde subsanar la deficiente redacción legislativa de
algunos ordenamientos que lo regulan, hasta hacer más sencillos y eficaces
diversos de sus principios, el problema de interpretación surge por la información
deficitaria que nos proporciona el artículos 115, fracción II, inciso a) y el 116
fracción V de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que
genera que algunos estudiosos del derecho administrativo y algunas legislaturas
de los Estados, como la de Guanajuato interpretaran la reforma de 1999 al artículo
115, como la obligación de generar leyes en las que se creara un sistema
contencioso administrativo municipal, cuya existencia excluye la posibilidad de que
los tribunales de lo contencioso administrativo puedan conocer de asuntos
administrativos de carácter municipal.
El compromiso que establece el artículo 115, fracción II, inciso a), obliga a la
creación a nivel municipal de medios de impugnación y de órganos encargados de
conocer de los mismos, bajo los principios de igualdad, publicidad, audiencia y
legalidad, lo que no implica que éstos deban ser necesariamente de carácter
jurisdiccional, sino como lo vimos, pueden válidamente ser de llamados recursos
ante propia sede.
El hecho de crear a nivel municipal un medio de impugnación de la naturaleza
que sea, conforme a lo establecido por el artículo 115 no excluye a los Tribunales
de lo Contencioso Administrativo de los Estados, de la posibilidad de conocer de
asuntos municipales de materia administrativo, pues ambos organismos estarían
facultados constitucionalmente para ello, como se expuso en la Controversia
Constitucional 1/95, y sería, en todo caso, decisión de los particulares acudir a una
u otra instancia, siempre y cuando las leyes así lo establezcan.
30
No se considera que exista una contradicción entre los artículos 115 fracción II,
inciso a) y el 116 fracción V, sino que, en todo caso, existirán dos posibilidades de
impugnar los actos de autoridad emitidos por las autoridades administrativas
municipales, que serán los órganos municipales creados para ello y los tribunales
de lo contencioso administrativo de los Estados.
La implementación de la justicia contencioso administrativa a nivel municipal, al
menos en el estado de Guanajuato, ha padecido muchas circunstancias prácticas
que en general afectan al ciudadano, esto por la distinta capacidad de los
municipios para implementarla, por lo que el legislador decidió hacer optativa la
posibilidad de acudir a un juzgado administrativo municipal o al Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, lo que concuerda con la tesis que hemos sostenido.
31
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