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XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov. 2006

La generación de capacidades colectivas y su relación con el diseño de la capacitación: relato de una experiencia en un ente recaudador en Argentina

Nélida Mendelson

Romina Ticach Mercedes Iacoviello

1. Introducción Más allá de la agenda explícita de un programa de formación ejecutiva, siempre subyace el objetivo de plantear (o sostener) un proceso de cambio organizacional: “aquellas cosas que no requieren cambios no se hacen por capacitación, se piden verbalmente o por memorándum” (Gore, 2004, pág. 144) Hacia fines del año 2002, el área de capacitación de la Administración Federal de Ingresos Públicos, el mayor ente recaudador de Argentina, se vio desafiado por la necesidad de acompañar un complejo proceso de cambio organizacional. Ante el desafío planteado, el Centro de Educación Empresaria de la Universidad de San Andrés (en adelante, el Centro) en conjunto con los referentes de la organización, abordaron el diseño y posteriormente la implementación del programa de formación desde una perspectiva que incluye desde su mismo diseño un cuidadoso análisis de la estrategia de la organización, de su cultura predominante, y de las expectativas de los actores, con el propósito de crear un entorno favorable para el logro de los objetivos planteados por la capacitación. Este enfoque, que podemos encuadrar en la perspectiva del Conocimiento Colectivo planteada por Ernesto Gore (2003), es la que el Centro ha sostenido en su trayectoria como proveedor de formación en empresas y organizaciones de la sociedad civil. Se sustenta en una concepción de la capacitación como un proceso social complejo que va más allá del aprendizaje de determinadas rutinas y su transferencia a la tarea, ya que debiera poder llevar a cuestionar los criterios en uso para la solución de los problemas. En este sentido, la línea de trabajo utilizada considera que la historia institucional de un programa de capacitación tiene una estrecha relación con su estructura, diseño y consecuencias posteriores (Gore 2003). Los criterios para la evaluación se amplían entonces y deben incluir momentos diferentes en el desarrollo de este tipo de programas, tomando en cuenta tanto las demandas explícitas planteadas originalmente desde la organización, como la agenda implícita de los diferentes actores involucrados. En este trabajo nos proponemos relatar la experiencia del diseño e implementación del Programa AFIP de Desarrollo en Gestión – Nivel Directivo (en adelante, el Programa), como un caso concreto de aplicación de la perspectiva metodológica de la Gestión del Conocimiento. Comenzamos con una descripción de la organización y su contexto, y del abordaje metodológico utilizado para el programa de capacitación directiva. A continuación encaramos la explicitación de la demanda de capacitación que surge del relevamiento de necesidades realizado, encuadrando dicha demanda en términos de los nuevos desafíos que se plantean a las organizaciones públicas en general, y más específicamente del proceso de cambio que está transitando la AFIP. Desarrollamos el proceso de trabajo realizado y la propuesta de capacitación resultante, y cerramos con una reflexión sobre los aprendizajes realizados y las posibles líneas de continuación del programa de capacitación a través de otras acciones desde la propia organización.

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2. Administración Federal de Ingresos Públicos: la organización y su contexto1

La Administración Federal de Ingresos Públicos se constituyó y puso en marcha como consecuencia del proceso de fusión entre la Dirección General Impositiva (DGI) y la Administración Nacional de Aduanas (ANA), para unificar en un mismo organismo las responsabilidades de manejar la mayor fuente de ingresos del Estado Nacional, controlar el comercio exterior y combatir la evasión impositiva, aduanera y de los recursos de la seguridad social. Un primer dato es entonces que se trata de una mega-organización pública con casi 21.000 empleados, surgida de la fusión de dos organizaciones con procesos de trabajo y culturas muy diferenciadas, como son la DGI y la Aduana. Abarca además el área de recaudación y fiscalización de los aportes destinados a la seguridad social. La fusión de estas organizaciones se fundamenta en la necesidad manifestada por el Poder Ejecutivo Nacional de reunir en un solo ente de administración tributaria los dos grandes organismos recaudadores de nivel nacional, con el objetivo de lograr mayor control y racionalización de costos. Se argumentaron además para esta decisión las ventajas obtenidas en otros países a partir de la concentración de las funciones de recaudación y fiscalización. Existen sin embargo dentro de la organización visiones divergentes sobre la conveniencia de esta concentración de funciones2. Un segundo dato es entonces que esta fusión es vivida por las organizaciones involucradas como un proceso bastante traumático, sobre todo para el personal aduanero, que tiene una identidad muy fuerte y considera que sus especificidades no son tenidas en cuenta desde las áreas centrales de la AFIP. La AFIP lleva adelante una de las actividades estratégicas del Estado Nacional como es la determinación, liquidación y recaudación de gravámenes federales para el financiamiento del gasto público. El tercer punto a considerar es entonces la enorme dimensión e importancia estratégica de esta organización. Además de los tres aspectos recién señalados que caracterizan a la AFIP, es relevante considerar los lineamientos estratégicos que se plantean para esta organización, porque un programa de capacitación directiva sólo adquiere relevancia en tanto esté alineado con la misión y la visión planteada desde la organización (Iacoviello, 1999). La misión de la AFIP ha sido definida como “Administrar con eficiencia y eficacia la aplicación, percepción y fiscalización de los tributos nacionales, los recursos de la seguridad social y las actividades relacionadas con el control del comercio exterior, promoviendo el cumplimiento voluntario y oportuno de las obligaciones y contribuyendo a la lucha contra la economía informal” (www.afip.gov.ar, consulta febrero 2006). Este enunciado plantea explícitamente la priorización del cumplimiento voluntario como estrategia, si bien en la organización se experimenta la tensión constante entre el control y el servicio. Es una organización que implementa el poder coercitivo del Estado para recaudar impuestos y derechos aduaneros, pero al mismo tiempo debe brindar un buen servicio para lograrlo eficientemente, además de promover el comercio exterior y administrar los recursos de la seguridad social.

1 Esta sección se basa centralmente en el informe de relevamiento realizado por Mercedes Iacoviello previo a la implementación del Programa (CEE-UdeSA, 2006). 2 Para un análisis pormenorizado del proceso de fusión de la AFIP ver Tesoro (1999).

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http://www.afip.gov.ar/


El cumplimiento de la meta presupuestaria es sin duda el objetivo central de la organización, y en este sentido los resultados han sido favorables con un crecimiento continuado desde el año 2002, si bien con una tasa decreciente. Por otro lado, la confirmación del doctor Alberto Abad en el cargo de Administrador Federal3 a partir de 2005 genera un escenario de cierta estabilidad institucional interna, dando continuidad a una gestión que comenzó a principios de 2002. Esta situación es poco habitual en esta organización, en la cual la norma en los últimos años ha sido el cambio frecuente de equipos de conducción con el consiguiente cambio en la orientación de la gestión. A esto se suma que la figura del actual Administrador ha logrado además un reconocimiento interno por el hecho de haber conformado su equipo de trabajo convocando para los máximos roles directivos a funcionarios con amplia trayectoria dentro de la organización, mientras que gestiones anteriores se caracterizaron por incorporar una estructura paralela de consultores externos. Por su función, la AFIP es muy permeable al contexto económico, político y social a nivel nacional e internacional. Al mismo tiempo, es una de las caras visibles del gobierno para todos los ciudadanos en todo el territorio del país, con la exposición pública que esto implica. El carácter federal de la organización es un dato muy importante que también impacta sobre el diseño del programa de capacitación. En este sentido es importante tener en cuenta las demandas específicas de la sociedad argentina sobre el Estado en la coyuntura actual. Citando a Bernardo Kliksberg (2005): “El Estado reaparece en este nuevo contexto político, como un actor imprescindible para promover e impulsar cambios en los rumbos deseados. La población descontenta ha renovado según las encuestas sus expectativas sobre el rol del Estado. El péndulo ha dado una vuelta completa, desde su absoluta desacreditación a inicios de los 80, hasta una gran expectativa actualmente, tras la desilusión con los logros de la minimización del Estado y de la mano invisible. Pero la población aspira claramente a un Estado de nuevo tipo, muy diferente de aquel del pasado. El mandato emergente va en la dirección de un Estado activo, pero asociado estrechamente con la sociedad civil, y potenciador de la producción nacional, fuertemente centrado en lo social, descentralizado con gran parte de su acción desarrollada a nivel regional y local, totalmente transparente, rendidor de cuentas, y sujeto al control social, de alta eficiencia gerencial, y apoyado en un servicio civil profesionalizado basado en el mérito. Asimismo se aspira que sea un Estado abierto a canales continuos de participación ciudadana.” (pág. 78) El desafío que compromete ahora a la AFIP es promover la recaudación voluntaria a través de crear más nexos con la comunidad, instalar la idea del contribuyente como ciudadano y usuario al que deben brindarse servicios que lo satisfagan, y que tiene derechos y no sólo obligaciones. En este contexto, la Dirección de Capacitación de la AFIP solicitó al Centro de Educación Empresaria de la Universidad de San Andrés una propuesta de formación para sus niveles de conducción, a partir de un proceso de trabajo conjunto iniciado durante el año 2003.

3 El Administrador Federal de Ingresos Públicos es designado por el PEN al año de asumido el cargo del Presidente de la Nación a partir del siguiente período presidencial. La duración de su mandato es de cuatro años pudiendo ser designado por sucesivos períodos, siendo requisito ineludible el cumplimiento del Plan de Gestión del mandato vencido (art. 5° Decreto 1399/2001).

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3. Metodología de trabajo del Centro de Educación Empresaria de la Universidad de San Andrés El enfoque de trabajo del Centro, al priorizar lo contextual y plantear programas “a medida” de la situación organizacional, permite abordar esta experiencia en un ámbito diferente –el sector público- con perspectivas de éxito. Nos basamos, como hemos adelantado en la introducción, en la perspectiva del Conocimiento Colectivo que plantea Ernesto Gore, quien, además de ser uno de los autores que ha trabajado en el desarrollo conceptual de esta perspectiva, es el Director del Centro de Educación Empresaria desde su creación en el año 1999, y el Director del Departamento de Administración de la Universidad de San Andrés. Citando a Gore (2003) “En nuestro análisis no nos limitamos a considerar la capacitación como un conjunto de prácticas escolares dentro de la empresa. Por el contrario, nos preguntamos cómo y por qué, y a través de qué procesos, una organización se involucra en esas prácticas y, más importante aún, cómo incide la génesis sobre esas prácticas y sus consecuencias. ¿Cómo se despliega el proceso previo que da origen a la capacitación? ¿Cómo incide en el desarrollo posterior, incluyendo la capacidad de desarrollar nuevas capacidades organizativas?” (Pág. 19) “En tanto producto de un proceso social complejo, tampoco consideramos la capacitación exclusivamente en función de sus objetivos explícitos, sino como el producto de una red de acuerdos, por lo general tácitos, lo que necesariamente connota una dimensión política del problema, caracterizada por la relación entre saber y poder” (Pág. 20). En esta línea de pensamiento manejamos un esquema recurrente de trabajo (ver el Gráfico 1) que permite la consideración y la observación de esta dinámica, en una tarea constante de evaluación de proceso. Una demanda de capacitación se encuadra en una necesidad de cambio en un modo de hacer, sea esta compartida o no, consensuada o no, explicitada o no, entre todos los actores intervinientes. El primer paso es entonces lograr definir cuál es esa necesidad, y cuál su característica desde los aspectos mencionados. ¿Está explícita y todos los actores la conocen? ¿La comparten? ¿La consideran factible? ¿Hay algún grupo que no acuerde? ¿Por qué? A partir de allí interpretamos la demanda recibida e intentamos comenzar a identificar la Red de Programa con el objetivo de generar las acciones necesarias en la empresa o en el sector. La función de la Red de Programa (Gore, 2004) es, por una parte, la de ofrecer soporte al proceso de capacitación y por la otra, ir creando las condiciones necesarias en la organización para implementar los modos de hacer que el cambio buscado requiera. La Red de Programa se constituye por aquellas personas que puedan ser “socias” del proceso. Niveles de reporte más altos que los que van a ser capacitados, clientes o proveedores internos de las áreas o sectores que serán capacitados, participantes de la capacitación. Los dispositivos iniciales para generarla son las mismas entrevistas de relevamiento, individuales o en grupos de foco, talleres “fundacionales” de la acción de capacitación y son marcos en los que se discuten las acciones a realizar, sus motivos, facilitadores y barreras, y en los que además se generan compromisos con la acción a llevar adelante. Una vez constituida la Red de Programa, esta se reúne con una cierta periodicidad para ir siguiendo las acciones de capacitación, evaluándolas para su ajuste constante y para poder ir detectando las barreras que aparecen a la hora de ir convirtiéndolas en acciones. Es en el marco de la Red que se van definiendo los lineamientos que la coordinación del programa considerará a la hora de llevarlo a la práctica, los indicadores para su evaluación y los mecanismos para su seguimiento.

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La Coordinación del programa trabaja con los profesores a partir de toda la información obtenida. Los profesores realizan a su vez relevamientos focalizados en sus temáticas específicas. La figura del coordinador del programa, nexo constante entre la red de programa, el grupo que recibe la capacitación, y los profesores se convierte en una figura clave. Además de diseñar en forma ajustada las actividades de formación a realizarse es el coordinador quien puede ir recogiendo los emergentes que aparecen en el trabajo en aula. Esta tarea constante de observación de lo que el grupo vaya produciendo, su procesamiento y discusión posterior con la red de programa, permite hacer el puente entre la acción de la empresa o del sector y la capacitación, ya sea para modificar aspectos de las actividades o para definir requerimientos que permitan la instalación efectiva de las nuevas modalidades en la organización. El proceso es claramente recurrente ya que necesariamente se va a impactar en la aparición de nuevas necesidades. De hecho de lo que estamos hablando es de la instalación de un muy cuidadoso mecanismo de evaluación. Un mecanismo que contempla en algunas de sus fases tradicionales elementos de evaluación de resultados (encuestas de reacción, índices de presentismo, evaluaciones de adquisición de conocimientos), pero que no se agota en ese aspecto. Este mecanismo recurrente parte de la concepción de la acción de capacitación como una acción de generación de capacidades colectivas, y como tal como un proceso social complejo con multiplicidad de actores y se orienta a observarlo, evaluarlo, y comprenderlo integralmente, en su complejidad y en su dinámica. Coincidimos en este sentido con Mena, Rodríguez y Diez (2005) cuando sostienen que la adopción de un abordaje situacional permite tomar en cuenta los cambios en las condiciones contextuales y revisar los presupuestos y objetivos de las actividades para adaptarlas a estos cambios. Este enfoque se correlaciona con la perspectiva que propone interpretar los procesos de capacitación como prácticas sociales, que reconoce en ellos un componente de incertidumbre y apertura, a raíz de las interpretaciones que los participantes hacen con respecto a la propuesta o proyecto formativo específico y sus procesos de reflexión en y sobre la práctica. La metodología de trabajo del Centro se encuadra claramente en los desarrollos sobre el Conocimiento Colectivo, y la capacitación se entiende entonces como un proceso orientado a la generación de capacidades colectivas, entendidas como “desempeños que los individuos pueden lograr actuando colectivamente en el contexto organizativo” (Gore, 2003, pág. 291). Así, la posibilidad de cambiar formas de hacer y de pensar en una organización, de lograr aprendizajes colectivos, no depende solamente de alguna nueva habilidad adquirida por algunos de sus integrantes, sino que depende del tipo de relaciones que se establezcan a partir de ello y que permitan o no, transformarla en “nuevos procesos, productos o prácticas útiles” (Gore, 2004, p.150). Este enfoque es consistente con literatura reciente que aborda los procesos de formación en el ámbito de las organizaciones públicas, que también resalta la importancia de incorporar una mirada estratégica, situacional, y orientada al aprendizaje organizacional. Iacoviello (1999) enfatiza las ventajas -y la creciente necesidad- de conducir la formación y el desarrollo de recursos humanos estratégicamente. La idea central es que si las actividades de desarrollo de recursos humanos en el Estado son planificadas sin perder de vista el contexto de la organización, la estrategia organizativa y la política de recursos humanos, su efectividad se verá altamente enriquecida. En esta misma línea, Pulido (1999) afirma que la capacitación de los directivos en las organizaciones públicas solo puede ser efectiva en tanto se base en la identificación de problemas organizacionales a partir de los cuales se elaboren contenidos, tecnologías e instrumentos para resolverlos. Por su parte,

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Mena, Rodriguez y Diez, (2005) proponen un abordaje de “diseño integral” del proyecto de formación acorde con las necesidades y posibilidades organizacionales, como un camino para que la capacitación puede constituirse en la mejor herramienta para garantizar el logro de los objetivos. Otra perspectiva que se ha incorporado recientemente en la discusión sobre los desafíos de la formación en las organizaciones públicas es la Gestión del Conocimiento, entendida como la actividad organizacional de crear un entorno social y unas infraestructuras técnicas, de tal forma que el conocimiento sea accesible, compartido y creado” (Logan, 1995, citado por Falivene, 2004). Sescovich Rojas (2003) propone que la función de capacitación y desarrollo del personal debe ser entendida como “instrumento de intervención organizacional” y enmarcada en la gestión del conocimiento para lograr que oriente los procesos de cambio, que a su vez permitan la adaptación a las exigencias del entorno. En esta misma perspectiva se enmarcan las políticas de formación directiva del INAP de Argentina documentadas por Falivene (2004), que abarcan foros organizados bajo la lógica de las comunidades de práctica, formación de redes de facilitadores del aprendizaje organizacional, formación de directivos para la gestión del conocimiento, y generación de redes académicas. Explicitada la metodología de trabajo del Centro, su encuadre conceptual, y su sintonía con las tendencias en la capacitación gerencial en el ámbito público, desarrollaremos a continuación la aplicación de esta metodología en el caso del Programa AFIP de Desarrollo en Gestión – Nivel Directivo. 4. La demanda y su encuadre El punto de partida es la solicitud de la Administración Federal de Ingresos Públicos al Centro de Educación Empresaria de la Universidad de San Andrés de una propuesta para capacitar a los máximos niveles directivos, que comprende a Directores Generales, Subdirectores Generales, y Directores. La población estimada para el programa alcanza a alrededor de cien personas. De las conversaciones iniciales mantenidas con los referentes de capacitación de la organización surge que es necesario un nuevo modelo de gestión que incorpore contacto con la comunidad, nuevas formas de trabajo para alcanzar los resultados esperados y un especial foco en el desarrollo de las personas que transforme a la organización según modelos ya instalados en otros países. Para llevar adelante este modelo son necesarios cambios estructurales internos, y no se trata de un objetivo de corto plazo, ya que la organización señala tener - dificultades para trabajar en equipo, - falta de integración entre los grupos operativos y de los asesores, - dificultades para lograr alineamiento hacia una prioridad estratégica, - actividades de capacitación muy convergentes hacia la tarea cotidiana. El Programa solicitado debe cumplir entonces con un doble propósito. Por un lado, contribuir a la formación de los roles de conducción que requiere la organización en esta nueva etapa a través del acercamiento a las principales tendencias del management moderno tanto público como privado. Por otra parte servir de espacio de encuentro para trabajar la integración transversal de la organización y facilitar espacios de discusión, reflexión y construcción de lenguaje y pautas culturales comunes a todas las áreas de la institución.

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Entendemos que la demanda de capacitación de la AFIP responde a tres categorías confluyentes de problemáticas. En primer lugar, la problemática de la administración tributaria en la sociedad, acompañando procesos de cambio en el rol del estado y en la función pública, que cambia su característica sancionatoria de acción por otra que apunta a la persuasión y a lograr conductas de contribución voluntaria en la población. Aparece la demanda de una concepción de servicio opuesta a la de control. Este movimiento hacia una nueva concepción de servicio se da en un contexto de relaciones sociales que no lo promueve. Alberto Abad, actual Administrador Federal de la AFIP, caracteriza este contexto a nivel global como cruzado por antinomias o tensiones que condicionan la gestión tributaria y la vuelven cada vez más compleja. Lo local y lo global, lo público y lo privado, la economía formal y la informal, la presión hacia la simplicidad y la complejidad que se deriva de la amplia gama de situaciones a normar, la calidad institucional y los intereses personales. Desde este marco de análisis concluye Abad (2005) que: “La Administración tributaria debe realizar una lectura e interpretación adecuada de la sociedad a la que hoy pertenece que le permita identificar las tendencias y características de ese contexto, y a partir de allí definir en qué consistirá el desarrollo de sus acciones. Sin embargo, el contexto que caracteriza a una sociedad no debe ser tomado como un dato, sino como una variable sobre la que la administración tributaria debe actuar para desarrollar su estrategia” (pág. 4). Esta definición de la acción a desarrollar por la administración tributaria genera sobre la organización una sustantiva presión de cambios organizacionales, ya que es la organización la que debe generar las acciones que le permitan conocer los contextos en los que se mueve y poder a partir de allí definir en forma activa las líneas de acción, que deberá ser segmentadas y distintas en función de los públicos a los que estas acciones van dirigidas. Siguiendo a Crozier (1996) “Si hemos de promover la innovación, harán falta nuevas formas de relaciones humanas no burocráticas, pues la innovación nunca ha podido ser dirigida por órdenes. Para lograrla con suficiente rapidez, se requerirán no solamente ideas brillantes y nuevos conceptos sino también toda una cadena de relaciones ágiles, no verticales, a través de las cuales las personas puedan comunicarse con rapidez y franqueza, sobre la base de la reciprocidad. La situación de fragmentación y subordinación que implica el modelo burocrático paraliza las comunicaciones y por ende, restringe la innovación. Es más, para ser innovadores y eficientes, los servicios tienen que depender de una comprensión cabal (que implica saber escuchar de veras) de los clientes potenciales y reales, lo cual a su vez es impedido por el sistema de mando de la burocracia”. Consideramos que una organización que pueda encarar un desafío como el que enfrenta hoy la AFIP es una organización flexible, capaz de aprender, innovadora. No es una organización jerárquica ni con modos de acción burocráticos. En segundo lugar, esta demanda asociada a la especificidad de las organizaciones recaudatorias se inserta en las demandas existentes hacia una nueva gerencia que atraviesan el ámbito de lo público, con todas las dificultades reseñadas en la bibliografía hacia su instalación e institucionalización. En esta línea, Longo (2002), analizando las dificultades de institucionalización de la gerencia pública, identifica cuatro áreas de intervención necesarias para lograr alcanzar el desarrollo deseable y estable de la dirección pública: 1. La estructura organizativa, que requiere de una delegación parcial de poder de decisión desde la dirección política hacia los directivos de línea, y también de la construcción de sistemas de planificación y control basados en resultados (y no solamente en procesos), aptos para fundamentar un adecuado control del rendimiento directivo (pág. 13).

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2. El marco jurídico y regulador de las políticas y prácticas de gestión de los recursos humanos, garantizando que las reglas formales que aplican a los directivos públicos faciliten “la detección de competencias directivas, su ubicación en los puestos más adecuados, su estímulo y motivación permanentes, su movilidad y relevo en caso necesario; en definitiva, el conjunto de políticas y prácticas de personal exigidas por una gestión moderna y eficaz de los recursos humanos directivos” (pág. 14). 3. Las competencias gerenciales, que trascienden a los conocimientos técnicos, y abarcan un conjunto de atributos incluidos motivos, rasgos de carácter, conceptos de uno mismo, actitudes o valores, destrezas y capacidades cognoscitivas o de conducta. La combinación de estas cualidades en perfiles de competencias directivas tiene un fuerte sesgo situacional, depende del contexto organizacional. Por lo tanto concluye que el análisis del contexto es el primer paso imprescindible para emprender prácticas de gestión que puedan fortalecer las capacidades directivas de las organizaciones públicas (pág. 14). 4. La cultura política y las culturas organizativas: para institucionalizar el concepto de gerencia pública es necesario por una parte actualizar las culturas políticas en lo que hace a las relaciones entre política y administración, en una cultura de auto-limitación de la política a favor de una administración profesional, en la que el respeto por el espacio propio de la gerencia no despolitiza sino que produce mayor control de la política. (pág. 15). Estas cuatro áreas de intervención que Longo identifica como claves para poder institucionalizar la Gerencia Pública se manifiestan en la problemática que nos convoca en la AFIP. Desde la misma demanda y las conversaciones mantenidas inicialmente con el equipo de capacitación, las entrevistas de relevamiento, y más tarde las diversas actividades, los diferentes interlocutores incluidos los mismos directivos van marcando la dificultad para asumir sus roles de conducción y explicándola a partir de la rigidez de la estructura, el marco regulador, la falta de capacitación gerencial y la cultura de la organización. En tercer lugar, en la definición de la demanda de capacitación confluyen el perfil y la historia particular de la AFIP. En muchos aspectos la gestión tiene un carácter menos burocrático que otras organizaciones de la Administración Pública. Si bien los objetivos de la organización son fijados por la normativa del área, goza de autarquía presupuestaria y administrativa con rango de Secretaría de Estado a partir del año 2001, y la estabilidad en el cargo de administrador está sujeta al cumplimiento de objetivos medibles y cuantificables. Estas características generan un orgullo por destacarse en términos de eficiencia y de imagen frente al público. El alejarse de la imagen burocrática es un pedido que se repite insistentemente desde la máxima conducción, al tiempo que este “orgullo de pertenecer” también es captado en relevamientos internos recientes (AFIP, 2005; AFIP, SDGRH, 2006) como una característica de los niveles directivos. De todos modos, hay que tener en cuenta que en toda la AFIP, el hecho de estar las decisiones de la organización sujetas al escrutinio de la Justicia genera una tendencia a las decisiones conservadoras. Hay una cultura reacia al cambio, que hay que comprender en el contexto de las instancias de control que rodean la actividad de la organización. La actual gestión plantea un discurso fuertemente orientado al servicio, y se han registrado mejoras en la percepción de la calidad de la atención al público según encuestas recientes (Encuestas Aresco, citadas en Plan de Gestión AFIP 2006). Los programas de creación de conciencia tributaria son también una muestra de esta tendencia a correrse del rol de control, acercándose a la ciudadanía con campañas publicitarias y actividades educativas (Brula, 2006). Los documentos relevados y las entrevistas realizadas para la detección de necesidades de capacitación reflejan este énfasis en el servicio, sin embargo también surgió en las entrevistas que esta orientación no está totalmente instalada en muchas áreas de la organización.

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Los sucesivos planes de gestión elaborados a partir del año 2001 registran los esfuerzos por concretar un cambio cultural que tienda a una mayor articulación organizacional, a partir del trabajo por proyectos y la construcción de indicadores por objetivos (AFIP, Plan Gestión 2006). Estos instrumentos técnicos de planificación reflejan un grado de profesionalización de la gestión que se destaca en el ámbito del Estado. Este sesgo técnico de la conducción es más fuerte en el caso de la DGI, si bien la administración aduanera ha comenzado más recientemente la misma tendencia. Estos tres factores confluyentes determinan que el programa solicitado responde a una necesidad compleja que no podrá ser resuelta en un proceso de capacitación entendido tradicionalmente como una actividad de aula de mayor o menor alcance y de más o menos cuidadoso diseño, ni en una acción única. Se trata más bien de encarar un recorrido de largo plazo orientado a recoger y analizar emergentes organizacionales, para acordar en función de ellos enriquecer, modificar o redefinir los espacios de capacitación o de intervención, en una tarea conjunta entre varios actores de la organización y los organismos de capacitación, internos o externos y con el respaldo político más alto. 5. La propuesta y su proceso de diseño Hacia la elaboración de una propuesta Desde la concepción que sostiene el Centro de Educación Empresaria, cuando hablamos de un contexto laboral, son las organizaciones las que aprenden. Aun en el caso más simple de una habilidad digamos mecánica, capacitar a un sujeto para que la lleve adelante no alcanza para que la pueda transformar en práctica cotidiana, es necesario también que la organización se adapte a ese nuevo saber, que implemente los procesos para incorporarlo, que se rediseñe en función de esa nueva práctica. De acuerdo con Gore y Vazquez Mazzini (2002), la interpretación de una capacitación orientada a desarrollar capacidades colectivas puede darse en una matriz constituida por la relación existente en la organización demandante entre dos variables, la de acuerdos y la de factibilidad. Los acuerdos se definen como el grado en el que en la organización existe un grupo de personas que define un mismo problema de igual manera y factibilidad, es el grado en el que las ideas para resolver el problema encontrado son pasibles de ser llevadas a la práctica. La matriz de posibilidades se presenta en el Gráfico 3. Teniendo en cuenta que en las organizaciones – tanto la factibilidad como los acuerdos son construcciones de conversaciones, entendemos esta matriz como dinámica, va cambiando a lo largo del proceso el cuadrante de inserción y además es siempre diferente para los diferentes públicos. No solamente la existencia objetiva del recurso es lo que da la factibilidad, sino que aun en este caso la factibilidad está dada por los acuerdos. Se trata de lograr definir los problemas en el sentido de mayor acuerdo posible sobre su formulación y de la mayor factibilidad posible en la búsqueda de su solución. En ese sentido el diseño de un curso o actividad de capacitación es siempre una propuesta de conversaciones específicas sobre determinados temas que en conversaciones anteriores se han identificado como pendientes. Se desprende de esto además que es un proceso iterativo que requiere de una evaluación y observación constantes para poder identificar esas conversaciones pendientes entre los distintos grupos de actores. En nuestro caso nos enfrentamos claramente a una demanda en el cuadrante de bajo acuerdo y baja factibilidad. Se trata de generar un cambio cultural importante en la conducción de un organismo complejo, de enorme dimensión y muy especializado, sometido a fuertes condicionamientos externos.

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Es esperable por lo tanto encontrar algún grado de colisión o disenso entre las expectativas, los intereses, las opiniones y las interpretaciones de las partes. Pero por otra parte, la organización se encuentra en un buen momento ya que las condiciones de autarquía, la tendencia positiva de la recaudación y la estabilidad económica plantean un entorno favorable, sumado a que la máxima conducción está comprometida con el cambio. El Centro presenta a la organización un macrodiseño con la interpretación de la demanda, una propuesta inicial de abordaje del problema y la descripción de un proceso de trabajo hasta llegar a la propuesta ajustada. El proceso de trabajo La propuesta inicial del Centro al área de Capacitación de la AFIP parte de realizar inicialmente un recorrido de relevamiento. Esta tarea se realizó en diferentes etapas y a través de dispositivos diferentes. En el momento inicial se analizó la documentación de base y la normativa provista por la organización, para comenzar una aproximación a la estructura, procesos de trabajo y características de los roles directivos en la AFIP. Para complementar este análisis preliminar, entre fines de febrero y principios de marzo de 2006 se realizaron entrevistas individuales y grupos focales (focus groups) con participantes seleccionados por la Subdirección de Recursos Humanos. El objetivo de estos encuentros consistió en complementar y ampliar la información documental y validar el diseño inicial del Programa, tomando en cuenta las problemáticas clave a considerar en su desarrollo. El relevamiento se orientó a establecer qué pasa “adentro” de la organización y cuáles son las principales dificultades para enfrentar los desafíos del “afuera”, y profundizó en el rol directivo y sus desafíos en el corto y mediano plazo. Se relevaron además las experiencias previas de capacitación, y las expectativas respecto del Programa (ver el Anexo B. Guía de Indagación). El involucramiento de los participantes desde la etapa de identificación de necesidades buscó lograr un consenso básico respecto del proyecto de capacitación, generando espacios para la construcción paulatina de una visión compartida (Pulido, 2000). A partir del contacto con los participantes del curso se sentaron las bases de una red de programa que funcionaría de soporte, dando apoyo y seguimiento a las acciones del Programa en la organización. La construcción de acuerdos y la creación de una red de programa es central desde la perspectiva del Centro, tal como se ha descripto en las secciones previas. En el proceso del relevamiento, al tiempo que se indagaba sobre las necesidades de capacitación se buscó establecer los principales acuerdos necesarios que permitieran: - comprender el cambio cultural y organizacional que implica lograr el viraje en la concepción de contribuyente a usuario / ciudadano, - producir en un segundo momento una agenda con los elementos clave a definir hacia el exterior y hacia la organización. Como producto de esta etapa se elaboró un informe de relevamiento que se entregó a la organización y sirvió de material de base para que cada uno de los profesores que intervinieron en el programa tuviera una aproximación a la organización y ajustara el desarrollo de su módulo a las necesidades y expectativas de los participantes.

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En nuestra experiencia, tanto en organizaciones privadas como públicas promover este tipo de indagación es resistido a veces. Despierta temores a una excesiva exposición del área, a que se perciba como una utilización no eficiente del tiempo del entrevistado, y muchas veces ocurre que los que deben ser entrevistados pertenecen a un nivel jerárquico superior al del área responsable de la capacitación. En estos casos, la presencia de un factor externo a la organización - en este caso, la presencia de la Universidad - suele facilitar el acceso a espacios de indagación que de otra manera no son “habilitados”, ni de hecho son tampoco demandados en algunos casos. Sin embargo, el intercambio directo con los demandantes y con los futuros participantes, es una de las pocas “garantías” que se pueden tener al encarar un proceso de este tipo. Luego de esta etapa de relevamiento, y en acuerdo con la organización, se definió la periodicidad de dictado del programa en dos jornadas consecutivas con intervalos de tres a cuatro semanas. De esta manera se facilitaría un cierto “aislamiento” de los participantes de su actividad cotidiana para favorecer la concentración en las actividades de capacitación y al mismo tiempo distanciar las actividades de manera que fuera posible la asistencia de los participantes a las clases, especialmente considerando que algunos de ellos se trasladarían para las clases desde el interior del país. Desde el inicio se trabajó en todas las instancias del programa en un equipo de trabajo compuesto por la Subdirección de Recursos Humanos, la Dirección de Capacitación y un equipo de profesionales del Centro de Educación Empresaria de la Universidad de San Andrés. La Dirección destinó a integrantes de su staff a colaborar en la organización y el seguimiento del Programa entre los cuales se mantuvo un canal de comunicación y trabajo abierto y permanente. Algunas de las tareas que se desarrollaron en forma conjunta: • Discusión de la propuesta original • Organización de la etapa de relevamiento con informantes clave y focus groups • Comunicación y difusión del Programa • Lanzamiento del Programa • Organización logística de la actividad outdoor • Impresión de los materiales • Revisión de Diseños y programas de los módulos • Seguimiento en clase de cada grupo • Discusión en conjunto de emergentes y ajustes al dictado. La propuesta resultante Teniendo en cuenta tanto las especificaciones de la demanda, como las informaciones relevadas sobre la organización y sus necesidades de capacitación, se propusieron los siguientes objetivos para el Programa: - Contribuir a través de las actividades de capacitación a ejercitar una mirada sistémica del contexto, la organización y los problemas. - Ejercitar el proceso de planificación estratégica y las decisiones necesarias para alcanzar el alineamiento y el funcionamiento del plan de gestión. - Fortalecer los roles de conducción de la AFIP en su función de multiplicadores del cambio de la organización. - Favorecer la integración de la organización a través de la construcción de espacios de discusión y reflexión.

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La actividad que se propuso se orientó a trabajar contenidos que contribuyan al logro de estos objetivos, abordando temas como visión integral y sistémica de la organización, nociones de planificación estratégica, orientación al servicio, estructura y procesos, liderazgo, toma de decisiones y control de gestión. El objetivo fue que el cuerpo directivo en su conjunto confronte con los temas que deben ser incorporados o resueltos en un nuevo modelo de gestión. El Programa adoptó una estructura de tres ejes, que reflejan los tres primeros propósitos citados, como se puede ver en el Gráfico 2. El primero centrado en la comprensión de los entornos en los que se desempeña la AFIP, el segundo orientado a la conducción de la organización y de las personas, y el tercero concentrado en la estrategia, el planeamiento y la gestión en la organización. Con respecto al propósito de promover la integración en la organización, el mismo no fue identificado con un eje de contenidos en particular, sino que atravesó los contenidos y la metodología de trabajo diseñada para todas las actividades del Programa. En este sentido, por ejemplo, los grupos de trabajo se constituyeron atravesando límites internos de la organización, tanto jerárquicos como funcionales y geográficos. Ya en al etapa de diseño ajustado del programa el relevamiento se complementó con entrevistas entre los docentes del Programa y referentes internos de diversas temáticas que permitieron hacer una selección de los contenidos y mensajes más pertinentes para el trabajo en clase en varios de los módulos del programa. Aun con este cuidado en el diseño previo fue necesario prestar atención durante las actividades a cuestiones de “código interno” muy arraigadas en la organización y que podían provocar distorsiones de sentido de lo expresado por los profesores. Nos referimos por ejemplo al significado de determinadas palabras como “discrecionalidad”, “socio”, “cliente” por ejemplo, que asumen un significado muy particular en el ámbito público, y más aún en un organismo recaudador. Tanto el diseño de los contenidos como el perfil de los docentes tuvieron en cuenta la especificidad del ámbito público-estatal, y de la AFIP en particular como organización eminentemente federal. En el discurso de la máxima autoridad de la organización como en el de los altos directivos registramos una fuerte distinción sobre la especificidad de lo público y lo estatal, y la focalización en objetivos que exceden los de una empresa privada. En este sentido, el hecho de haber involucrado a la Maestría en Políticas Públicas desde la etapa de diseño del Programa4 resultó positivo para salvar posibles reticencias de los participantes. En relación con la especificidad de la gestión pública, es una constante en el discurso de los directivos que entrevistamos en el relevamiento el estrecho margen de maniobra en el que se tienen que manejar para gestionar sus áreas. Aún bajo la condición de autarquía de la AFIP la gestión de la organización está burocratizada, y resulta muy difícil para los directivos mantener motivados y productivos sus equipos de trabajo. Esas restricciones y desafíos fueron incorporados tanto en el contenido de cada curso, como en el marco de referencia de los tutores, docentes y/o facilitadores de las distintas actividades planteadas. Por otro lado, la conformación del plantel docente del programa a partir de un mix entre especialistas en management y especialistas en administración y políticas públicas resultó una estrategia adecuada para abordar desde múltiples perspectivas la complejidad de la organización. Esta estrategia, ya contemplada desde el diseño mismo del programa y confirmada a partir del relevamiento realizado, es

4 La interacción con la Maestría no se limitó a la convocatoria de sus docentes para varios de los módulos del programa, sino que se consultó en las distintas instancias del proceso al Director de la Maestría en Políticas Públicas, Carlos Acuña, y se incorporó al equipo del Centro para el relevamiento de necesidades y ajuste de contenidos a la docente a cargo del curso de Gestión de Recursos Humanos en la Maestría, Mercedes Iacoviello.

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posible para la Universidad de San Andrés ya que cuenta con programas de posgrado en las áreas de referencia5. Por otro lado, la incorporación de material vinculado específicamente con la gestión tributaria y aduanera, y sobre la gestión de organizaciones públicas, también ayudó a establecer una mejor comunicación con los participantes. 6. Desarrollo de las actividades6

El Programa se dictó para todos los integrantes de la Alta Dirección de AFIP, un grupo de casi cien personas. Tuvo una duración total de 60 horas y se desarrolló en el transcurso de 3 meses, entre abril y junio de 2006. Las clases se dictaron en el Campus de la Universidad, en las afueras de la Ciudad de Buenos Aires, con excepción de la jornada inicial y la jornada de cierre que se desarrollaron en un predio dentro de la ciudad. Para el desarrollo de las actividades se dividió al total de la población en 3 grupos, excepto la primera y la última jornada del programa que se realizaron para el total de los participantes. Los grupos fueron organizados por la Dirección de Capacitación del organismo respetando el criterio de heterogeneidad, justamente para reforzar el objetivo de integración que mencionamos, compartir perspectivas y favorecer la creación de redes al interior de la organización. Cada grupo reflejaba entonces una variedad de situaciones en relación con el organismo de actuación (DGI, DGA, SS), áreas de trabajo, lugar geográfico y nivel en la estructura organizacional. A pesar de las prevenciones iniciales7 debido al carácter jerárquico de la organización, los participantes se mostraron dispuestos a compartir espacios de aprendizaje con superiores / subordinados. Un primer dato útil para evaluar el programa es el índice de presentismo, que resultó verdaderamente elevado dado el alto nivel de responsabilidad de los funcionarios que han asistido al programa. De las 99 personas que fueron inscriptas al programa originalmente, 94 completaron todas las actividades, lo que representa un índice de 95% de terminalidad8. En segundo término, de acuerdo con las encuestas de reacción administradas a los participantes (ver el formato de la encuesta en el Anexo A, y los resultados globales en los Gráficos 4a y 4b), los puntajes obtenidos fueron altos, y hasta muy altos en un programa de estas características: orientado a la Alta Dirección de una organización compleja, dirigido a una población muy numerosa y heterogénea, y cuya temática en cierta manera desafía sus modos de hacer (como es el caso del módulo de Orientación al Servicio y Liderazgo o Planeamiento) o intenta instalar nuevos temas de agenda (como el módulo de Competitividad y Entornos).

5 Nos referimos a las Maestrías en Administración y Políticas Públicas; MBA y Relaciones y Negociaciones Internacionales, y las Especializaciones en Finanzas, Gestión Estratégica de los Recursos Humanos; Management Estratégico y Organizaciones sin fines de lucro. (www.udesa.edu.ar, Consulta agosto 2006) 6 Esta sección se basa centralmente en el Informe Final del Programa, elaborado por Romina Ticach. (CEE-UdeSA, 2006a) 7 Se consultó expresamente en los focus groups sobre la posibilidad de organizar grupos que incluyeran niveles jerárquicos diversos, ya que se suponía que esto podría generar incomodidad entre los directivos. Sin embargo, fue prácticamente unánime en el relevamiento la disponibilidad para interactuar entre niveles y áreas en el ámbito del programa. 8 Al analizar los casos de las personas que no han completado el programa surge que dos personas no participaron desde el inicio en ninguna actividad, una persona asistió a una sola jornada y luego no continuó participando, y otras dos personas no completaron el programa por haber sido apartados de la función en el organismo.

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http://www.udesa.edu.ar/


En la línea de trabajo del Centro, es sin duda la observación y la distribución de la información obtenida, la evaluación de proceso, la característica definitoria. La figura del Coordinador de aula es, como dijimos, clave en esta tarea. En este sentido se observó por ejemplo la intensidad de las interacciones entre los participantes, y en qué medida se fue modificando el mapa de las intervenciones y la calidad de las conversaciones. En nuestro caso, si bien durante el programa se fueron generando progresivamente interacciones entre personas que no trabajan juntas en la tarea cotidiana, y se fueron conociendo distintos puntos de vista que ayudaron a comprender algunas situaciones del organismo, el nivel de intercambio y de confianza fue siempre “regulado”. La percepción es que se necesita generar espacios de trabajo conjunto para convertir a este grupo en un equipo que pueda dar respuestas rápidas y generar discusiones y consensos orientados a promover los cambios que la organización persigue. Se observó también la reacción de los grupos frente a las distintas temáticas. Como producto de esto, al implementarse el programa en tres grupos diferentes, una característica importante ha sido la diversidad en el proceso y en los resultados de impacto para cada uno de ellos. En cada grupo se generaron diferentes dinámicas, y aparecieron preferencias disímiles. Estas reacciones y su comparación permiten generar hipótesis de trabajo frente a las problemáticas que ocupan a la organización en su proceso de cambio y que la actividad presentó. Por otro lado, las producciones de los grupos en las discusiones y ejercicios se registran cuidadosamente, y fueron distribuidas entre todos los participantes través de la plataforma virtual, y reutilizadas en diferentes actividades. En cuanto al desarrollo de las actividades previstas en el programa, la Jornada outdoor inicial tuvo, en la valoración de los asistentes, la función de crear clima de trabajo e iniciar la red de conversaciones necesarias. A lo largo de las actividades de aula se fueron generando en los diferentes ejes los espacios donde los directivos pudieron mirarse y entender que sus preocupaciones no eran sólo suyas, y que así como en la capacitación, podían generarse en el organismo otros espacios para profundizar y continuar los temas. Empezó a hacerse tangible la idea de red. Al iniciar la primera actividad formal del Programa divididos en grupos, los participantes percibieron las temáticas abordadas como un tanto lejanas del ámbito de actuación en donde cumplen su función. El primer eje trabajado en grupos fue el de Competitividad y Escenarios, y se planteó desde el diseño con el objetivo de forzar una mirada más allá de la problemática particular de cada uno y empezar a comprender la necesidad de mirar hacia fuera. El sentido de estos módulos más conceptuales se fue afianzando a medida que transcurrió el Programa ya que fueron reutilizados para poder pensar diferentes consignas en los sucesivos encuentros. En las temáticas más relacionadas con la gestión del organismo comenzaron a aparecer los temas sobre los cuáles es importante continuar trabajando. El tema de orientación al servicio fue claro en este proceso. Durante el desarrollo de la clase se manifestó claramente que subsiste un conflicto entre la orientación al servicio y la función de control del organismo (tanto para la Aduana como para la Dirección General Impositiva). Si bien se logró avanzar en este sentido, claramente es un tema que necesita profundizarse, no sólo a nivel directivo sino en los restantes niveles de la organización. En el marco de los módulos de Pensamiento sistémico y Estrategia y planeamiento se incorporaron herramientas de diagnóstico y de análisis de la estrategia y de la gestión que ayudaron a discutir y compartir entre los propios participantes algunas cuestiones centrales para avanzar en el mejoramiento de los procesos y la gestión.

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En el taller de Conducción de equipos y Liderazgo se trabajaron los temas más vinculados a cada uno de los líderes de manera individual. Estas temáticas tuvieron diverso grado de aceptación entre los participantes. Se pudo percibir que algunos de los directivos no se representan a sí mismos como parte de la máxima conducción del organismo, con posibilidad de tomar determinadas decisiones, especialmente en lo referido al personal a su cargo. En muchos de los casos realizaron comentarios que referían a los niveles superiores o externos a la organización como el espacio para la toma de decisiones. La jornada de cierre se trabajó con todo el grupo dividido por áreas de actividad. El objetivo de esta jornada fue revisar lo realizado en las actividades anteriores, devolver a todo el grupo lo producido por ellos en todas las sesiones de trabajo, y abrir un espacio para la construcción de compromisos que ayude a articular el aprendizaje y el trabajo cotidiano. Se retomaron algunos conceptos sobre la organización como comunidad de práctica, los campos de acción gerencial, y el aprendizaje colectivo. Cada área definió compromisos de acción en función de los aprendizajes que le habían resultado más relevantes. Este producto del trabajo se discutió en plenario con la presencia del Administrador Federal, máxima autoridad del organismo. En este momento continúa el trabajo en la organización tendiente a implementar las líneas de trabajo a través de la constitución de grupos de trabajo internos para encarar temáticas específicas. El material producido es utilizado como referencia tanto por el área de dapacitación como por las áreas funcionales de la organización. Es importante destacar además, que a partir de esta experiencia de formación se reforzó el espacio de diálogo entre la Dirección de Capacitación y las Direcciones. 7. La experiencia y sus implicancias para la organización El análisis de la experiencia Partimos de una demanda de cambio cultural profundo y amplio en una organización compleja y atravesada por muchas líneas de quiebre desde lo geográfico, la función social, el encuadre dentro de lo público o dentro de lo privado El desafío para el Centro de Educación Empresaria era muy grande no sólo por la complejidad de la demanda sino que además se trató de la primera actuación del Centro en el ámbito público. También las áreas de Recursos Humanos y Capacitación de AFIP asumían un riesgo muy grande por tratarse de un programa dirigido a sus máximos niveles de conducción, orientado a reforzar un proceso de cambio cultural, y confiado a un actor externo a la organización y proveniente de un ámbito privado. Resultaba claro que el proceso de generación de confianza era aun más crítico en este contexto. De acuerdo con la filosofía de trabajo del Centro, el trabajo de construcción de acuerdos ha sido una constante en todo el programa de Capacitación. Desde el inicio del proyecto, se trabajó con un alto grado de involucramiento de la organización representado en varios niveles. En primer lugar, un programa de estas características que involucra a la alta dirección de una organización, difícilmente pueda desarrollarse sin contar con la convicción y el apoyo de los máximos niveles de conducción. Durante el programa en diversas instancias se manifestó el apoyo del Administrador Federal, desde la aprobación inicial de la iniciativa, la reunión de trabajo previo al inicio del Programa, la presencia en la jornada de lanzamiento, la constancia en mantener el interés durante el desarrollo del programa y la inquietud por incorporar al Programa una jornada de cierre con el propósito de intercambiar con los participantes.

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Este alto grado de apoyo se tradujo en un apoyo importante al desarrollo del programa y la consideración del mismo como una instancia valiosa por parte de los asistentes. En consistencia con lo anterior, la presencia de los Directores Generales de la Dirección General Impositiva y de la Seguridad Social como asistentes al programa y en las entrevistas previas al inicio del mismo proporcionaron al curso un nivel de responsabilidad personal de los asistentes como parte de su tarea directiva. Para reforzar esto, un primer paso para el desarrollo del Programa consistió en diseñar un plan de comunicación y difusión internos para que, al momento de llegar al inicio del mismo, todos estuvieran informados sobre los propósitos y temáticas que se desarrollarían. Esta instalación del programa desde la comunicación fortaleció el posicionamiento del mismo en la organización, generó un mayor involucramiento de los futuros asistentes, permitió la generación de expectativas previas y su orientación, y favoreció la asistencia voluntaria a las actividades. Se trabajó para lograr que la composición de los grupos de trabajo no resultara en un doble mensaje respecto de los propósitos explícitos de favorecer los espacios de integración del organismo. La eventual distancia entre ámbito público y ámbito privado fue cuidadosamente analizada y trabajada como oportunidad de enriquecimiento de perspectivas, partiendo de un cuidadoso conocimiento de la especificidad de lo público. La evaluación de proceso, iniciada desde el momento mismo de formulación de la demanda permitió ir ajustando, aun durante las actividades y para cada uno de los grupos diferentes, acentos y dinámicas. Como ya se mencionó, bajo la filosofía de trabajo del Centro se entiende a la capacitación de profesionales de manera situada, activa y constructiva a partir de los conocimientos y experiencias de todos los involucrados en el proceso de enseñanza y aprendizaje. “Todos los involucrados” no refiere sólo a los participantes y las conformaciones grupales, sino también a los docentes y a la coordinación que interviene. Como producto de esto, al implementarse el programa en tres grupos diferentes, una característica importante ha sido la diversidad en el proceso y en los resultados de impacto para cada uno de ellos. Ya que en cada uno se generaron diferentes dinámicas y aparecieron preferencias disímiles por diferentes temáticas. Esto fue compartido en todo momento con los participantes y el equipo de coordinación, y fue utilizado durante el proceso de trabajo para reformularlo y ajustarlo. Finalmente fue presentado a la organización y abierto a los participantes en un informe que se elaboró al finalizar la experiencia, y que permitió recuperarla y definir líneas de trabajo resultantes. En síntesis, desde nuestra perspectiva no tiene sentido plantear la capacitación como una serie de visitas aisladas a un campus universitario, sino que la idea de un programa de estas características es proveer un espacio para el diálogo entre el conocimiento académico sólido sobre organización y gerencia que puede proveer la universidad, y la extensa práctica de gestión que tienen los participantes del programa. Involucrando a los participantes en todas las etapas del proceso buscamos promover que la organización se apropie no solo de los resultados de este programa específico, sino también del proceso de aprendizaje organizacional que va asociado con el, y que tiene que institucionalizarse internamente en la AFIP.

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Implicancias para el rol de capacitación Más allá de la descripción del proceso de diseño e implementación del Programa, nos parece importante focalizar la atención en el proceso de gestión de la capacitación y en sus implicancias para el rol de la capacitación en organizaciones complejas, centrándonos en el aspecto fundamental de la evaluación del proceso. A partir de la experiencia descripta, ¿cuándo comienza la evaluación?, ¿cómo se evalúa, qué, cómo, y cuándo?, ¿cuál es el objetivo de la evaluación o a qué llamamos evaluación? Si tomamos el término evaluación en su acepción de “señalar el valor de algo”, siendo el valor “el grado de utilidad o aptitud de las cosas para satisfacer las necesidades”, o “el alcance de la significación o importancia de una cosa, acción, palabra o frase”9; y por otra parte la perspectiva de la capacitación como un proceso social complejo, resulta claro que no se trata de evaluar resultados sino que se trata de evaluar lo que se hace y por qué se hace, en un mecanismo constante y recurrente de ir construyendo factibilidad y acuerdos. Además de hacer y evaluar desde el principio mismo y durante todo el programa, se trata de hacer y evaluar con los diferentes actores que intervienen en el proceso. Se evalúa la demanda, se evalúa el tipo de inserción que el programa tenga en la organización, se evalúan las posibilidades de generar una red de programa que asuma responsabilidades, su constitución óptima, las diferentes “versiones” de la demanda para los diferentes públicos y las posibilidades de compatibilización entre ellas. Resulta claro entonces que lo que reviste una importancia máxima en un proceso de este tipo, no es solamente realizar todas estas observaciones, sino tener una red de interlocutores válidos con quiénes compartir estos análisis. En términos de Sescovich Rojas (2003) “Se trata de colocar los contenidos de la capacitación en el marco de la organización en la cual serán operados, lo que permite el logro de resultado sinérgicos (efectos finales superiores a la suma de conocimientos) a partir de los elementos convencionales disponibles. En definitiva, se trata de transformar la capacitación en una forma de intervención organizacional” (pág 130). Se desprende claramente de este planteo que el rol de la capacitación deja de ser un rol exclusivamente técnico, no se reduce al diseño, la implementación y la evaluación de una actividad o de un número aislado de actividades. La acción de capacitación adquiere una connotación más política y un posicionamiento diferente de sus integrantes que trasciende lo meramente técnico. De hecho, estamos ante una demanda de reformulación del rol de la capacitación que es similar a la que atraviesan otras posiciones en las organizaciones multicelulares actuales. Se requiere la incorporación de la función de mediador para generar acuerdos. El logro de objetivos es resultado de una acción constante de creación de puentes y de espacios de intercambio entre grupos de interés, comunidades de práctica, equipos naturales, equipos de proyectos, regiones, funciones. Esto no ocurre solamente con la función de capacitación sino con todas las áreas centrales que brindan servicios a las unidades funcionales, ya que “si las organizaciones devienen redes, las áreas staff se convierten en mediadoras” (Gore, 2004, pág 158). En esta definición de la misión de la capacitación, la evaluación de proceso, entendida como el señalamiento del valor o la utilidad para satisfacer la necesidad se transforma en la herramienta que nutre la posibilidad de generar y distribuir en la organización el conocimiento necesario. 9 Diccionario de la Lengua española. Vigésimo segunda edición, http://buscon.rae.es/draeI/, consulta julio 2006.

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http://buscon.rae.es/draeI/


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Fuente: Elaboración propia

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XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov. 2006 Gráfico 2. Estructura del Programa AFIP de Desarrollo en Gestión – Nivel Directivo

Conducción

de la

organi ación

Estrategia,

Planeamiento

Gestión

Comprensión

de entornos

Competitividad y

Contexto político,

económico y Social

Gestión del Cambio

Liderazgo y conducción

de equipos

Pensamiento sistémico

e innovación

Planeamiento y

Organizaciones

orientadas al servicio

Fuente: CEE UDESA (2006a) “Programa AFIP de Desarrollo en Gestión – Nivel Directivo”. Informe Final. 1º edición. Autoría: Romina Ticach. Julio.

Gráfico 3. Matriz de factibilidad

Alto acuerdo Baja factibilidad 2

Alto acuerdo Alta factibilidad 1

Acu

erdo

Bajo acuerdo Baja factibilidad 3

Bajo acuerdo Alta factibilidad 4

Factibilidad

Fuente: Gore y Vazquez Mazzini (2002) Capacitación y Aprendizaje Organizacional, presentado en XIII Congreso de Capacitación y Desarrollo, ADCA, diciembre. Gráficos 4 a y 4b. Encuesta de reacción: Resultados agrupados totales

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Promedios totales del programa

4,03 4,16 3,97 3,904,21 4,08

1,00

2,00

3,00

4,00

5,00

eval global profesores Desarrllo delPrograma

conocimiento coordinación organización

Fuente: CEE UDESA (2006a) “Programa AFIP de Desarrollo en Gestión – Nivel Directivo”. Informe Final. 1º edición. Autoría: Romina

Ticach. Julio. Anexo A. Encuesta de reacción: formulario utilizado

Programa Programa AFIP de Desarrollo en Gestión para Directivos

Grupo

Módulos

Profesores Fechas 31 de mayo y 22 y 23 de junio de 2006

Lugar Universidad de San Andrés

Puntajes: 5 = excelente / alto / altamente satisfactorio

4 = muy bueno / medio - alto / muy satisfactorio 3 = bueno / medio / satisfactorio

Evaluación del Módulo

2 = regular / medio - bajo / poco satisfactorio

Evaluación agrupada

4,24 4,03 4,00 4,00 3,953,99 4,17

3,97 4,55

4,104,18 3,92 4,02 4,02

3,854,02 4,01 3,93 3,93

3,77

4,18 4,25 4,24 4,24 4,17 4,17 4,07 4,11 4,113,99 3,95

4,19

3,85

3,773,99

4,24

1 1,5

2 2,5

3 3,5

4 4,5

5

Outdoor Entornos y competitividad Organización

enfocada al servicioPensamiento

sistémicoEstrategia y

PlaneamientoLiderazgo

eval global profesores Desarrllo del Programaconocimiento coordinación organización

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1 = malo / bajo / insatisfactorio Puntaje Evaluación Global ¿Cuál es su evaluación global del Módulo?

El profesor ha demostrado un grado de conocimientos… Módulo

El profesor fomentó la participación y el interés del grupo de manera…

Desarrollo del La dinámica del trabajo (talleres, exposiciones, etc) ha sido...

Programa Los recursos didácticos (transparencias, videos, casos, ejercicios, papers, etc.) utilizados han sido...

Conocimiento La contribución del módulo a mi conocimiento sobre estas temáticas ha sido…

Coordinación La coordinación de la Universidad de San Andrés facilitó el desarrollo

de la actividad de manera...

Organización Las instalaciones, servicio de catering y servicios de apoyo al dictado

han sido...

Fuente: CEE UDESA (2006a) “Programa AFIP de Desarrollo en Gestión – Nivel Directivo”. Informe Final. 1º edición.

Autoría: Romina Ticach. Julio. Anexo B Pautas de indagación para los focus groups10 Los encuentros con los participantes buscan obtener información acerca de la organización y el perfil del grupo de participantes del Programa. Las entrevistas grupales se desarrollan en tres etapas. Una introducción, con la presentación del Programa y los participantes y una descripción global de la organización y sus desafíos, una sección para tratar la situación específica de los roles de conducción de la organización y los desafíos que se les presentan a su rol y un cierre con el tratamiento de las expectativas del programa de capacitación. En cada uno de los puntos se pedirá la opinión de todos los asistentes y se estimulará el diálogo y el intercambio de impresiones.

10 Fuente: CEE UDESA (2006) “Relevamiento para el Programa AFIP de Desarrollo en Gestión – Nivel Directivo”. Informe. Autoría: Mercedes Iacoviello. Marzo.

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Las reuniones tendrán una duración aproximada de 90 minutos. Introducción Presentación del programa de capacitación y del relevamiento en particular Introducción a la tareas de los participantes. ♦ Presentación del equipo del Centro de Capacitación Empresaria de UdeSA ♦ Presentación del programa de capacitación a cargo del CEE de UdeSa Objetivos – Estructura – Certificación conjunta ♦ Presentación del relevamiento, su utilidad. La propuesta presentada refleja las necesidades que surgen tanto de la demanda explicitada por las autoridades de AFIP como de los relevamientos previos realizados por la misma organización (Ej. encuestas de clima laboral, relevamiento de necesidades de capacitación). Sin embargo, para nosotros es central conversar con ustedes para conocer la visión que la alta gerencia que participará en la actividad tiene sobre la organización, sus desafíos y sus necesidades de capacitación a nivel directivo. Esto nos servirá para ajustar contenidos, abordajes y metodología de trabajo para el programa. ♦ Presentación de los asistentes y en qué áreas se desempeñan ♦ Indagación sobre la primera impresión de los participantes del focus group acerca del programa presentado. Qué esperan de un programa de desarrollo directivo? En qué sentido les parece que podría ayudarlos en su gestión cotidiana? Qué cosas les gustaría que pasen durante el desarrollo del programa y cuáles no? Organización Entender qué pasa “adentro” y cuáles son las principales dificultades para enfrentar los desafíos del “afuera”. El Programa y sus tres ejes (comprensión de entornos, conducción, estrategia, planeamiento y gestión) apuntan a las cuestiones que han sido manifestadas como estratégicas en las conversaciones preliminares con las autoridades, y en la documentación que relevamos. Por un lado, está fuertemente presente en estos documentos la idea de que la AFIP es una organización que está embarcada en un PROCESO DE CAMBIO, pasando de una visión coercitiva de la recaudación a la estrategia de la promoción del pago voluntario, y que implica un acercamiento al contribuyente, que se expresa como una ORIENTACIÓN AL CLIENTE o USUARIO, una mayor TRANSPARENCIA y una mejora de la EFICIENCIA de la organización. Nos gustaría clarificar que se entiende desde el rol que ustedes asumen como (subdirectores generales / directores) estos conceptos. • Cómo describirían el proceso de cambio en el que está embarcada la AFIP? Qué se ha logrado hasta ahora y qué aspectos quedan pendientes? Qué desafíos les plantea a ustedes como directivos este proceso de cambio? • Qué entienden por “orientación al cliente”, traduciendo este concepto global en términos de las especificidades de la organización en la que trabajan? (un organismo de la APN, un ente recaudador, con la potestad de ejercer poder de coerción sobre los contribuyentes) Qué posibilidades consideran que tiene esta “orientación al cliente” de instalarse efectivamente como prioridad de la gestión en esta organización?

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Los roles directivos de la AFIP Cómo se lleva el rol en la actualidad. Los desafíos de corto y mediano plazo que deben enfrentar. • Cuáles serían para ustedes las tres dificultades centrales y las tres ventajas centrales que tienen para ejercer su rol directivo en esta organización? Cuentan con apoyo en términos de recursos materiales, humanos, informáticos para realizar su tarea? Son reconocidos por sus superiores, pares, subordinados? La cultura de la organización les resulta funcional / disfuncional para ejercer su rol de directivos? (cultura jerárquica, burocrática, formal, al mismo tiempo en proceso de cambio…) • Cómo se desarrollan las tareas de planificación y control en sus áreas? Cuáles son los mecanismos formales establecidos por la organización? Y cómo se traducen en prácticas concretas para planificar y controlar el trabajo en sus áreas? Qué problemas centrales detectan en relación con estas funciones de planificar y controlar? ♦ ¿Cómo se manejan para la conducción de sus equipos de trabajo? Delegan tareas y responsabilidades en determinadas personas / grupos y las articulan desde su Dirección / Subdirección? Realizan reuniones periódicas con sus equipos? Cuál es el nivel de participación de sus equipos en la toma de decisiones y en la definición sobre la implementación de las mismas? Qué estrategias / mecanismos utilizan para involucrar y motivar a sus equipos de trabajo? La capacitación Expectativas acerca de los contenidos y modo de organización del Programa ♦ Considera que se podría conformar los grupos para el programa en espacios compartidos entre sub directores generales y directores? ♦ Si la frecuencia de dictado fueran 2 días consecutivos en el campus de la Universidad de San Andrés cada 3 o 4 semanas, podría asisitir? ♦ Como imagina la actividad inicial del Programa, que hemos planteado como “Jornada Outdoors” con la participación de los (aproximadamente) 100 directivos de máximo nivel en la organización? ♦ Tienen alguna sugerencia / comentario en relación con el Programa, o con este relevamiento que estamos haciendo? A modo de cierre, les comentamos que para nosotros este intercambio con referentes de la organización es central para el diseño y la implementación exitosa del Programa de Capacitación. Queremos mantener abierto este canal de comunicación con ustedes mientras ajustamos los contenidos y la metodología de trabajo, mientras se desarrollen los módulos, y también una vez finalizada la actividad. No tiene sentido plantear la capacitación como una serie de visitas aisladas a un campus universitario, la idea es proveer un espacio para el diálogo entre el conocimiento académico sólido sobre organización y gerencia que puede proveer nuestra universidad, y la extensa práctica de gestión que tienen los participantes del programa. Involucrando a los participantes desde esta etapa preliminar queremos promover que la organización se apropie no solo de los resultados de este programa específico, sino también del proceso de aprendizaje organizacional que va asociado con el, y que tiene que institucionalizarse internamente en la AFIP.

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La generación de capacidades colectivas y su relación ... · mayor ente recaudador de ... Se...

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