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LA IMPORTANCIA DE LAS OBRAS DE REGULACIÓN ANTE EL CAMBIO CLIMÁTICO Tomás A. Sancho Director General de FYSEG, Fulcrum y Sers Engineering Group Ex Presidente del Consejo Mundial de Ingenieros Civiles Ex Presidente de la Confederación Hidrográfica del Ebro 1.- IDEAS PREVIAS. Los embalses son una obra hidráulica que permite guardar agua cuando sobra para proporcionarla cuando hace falta. Una idea tan antigua y tan actual como la vida misma. Tan antigua como las 7 vacas gordas y las 7 vacas macilentas que recoge la Biblia que soñó el Faraón y que movió a José a recomendar la construcción de graneros para guardar las cosechas abundantes de los años propicios para tener alimento en los años de sequía y evitar la hambruna. Y tan actual como que la preocupación por los efectos del cambio climático señala a los embalses como una de las principales actuaciones para la adaptación al mismo y como un recurso eficaz para paliar los negativos efectos de una mayor irregularidad y concentración en las precipitaciones, con la consiguiente disminución de recursos hídricos en determinadas áreas geográficas. El agua constituye un elemento vital para el hombre y los ecosistemas, y por ello debe reunir unas condiciones adecuadas de calidad y cantidad. Es además un factor de producción, altamente necesario en la agricultura, en la generación de energía eléctrica, para el desarrollo de numerosos procesos industriales o para la producción de servicios turísticos y ambientales. En algunas regiones del mundo, la vida y el desarrollo económico se ven amenazadas por la falta de equilibrio entre las demandas de agua y los recursos disponibles. La atención de las demandas requiere la existencia de flujos por los cauces naturales (ríos) o artificiales (conducciones) y también almacenamientos naturales (lagos, acuíferos, reservas de nieve en las montañas) o artificiales (embalses, balsas, depósitos urbanos). También es posible incrementar la disponibilidad del recurso mediante procesos industriales, como la desalinización de agua de mar o mediante la regeneración y reutilización de aguas residuales depuradas. Cualquiera de las actuaciones anteriores que implique intervención humana puede requerir importantes inversiones e implicar impactos relevantes tanto desde el punto de vista económico, como ambiental y social. Por ello, la adecuada definición y control de la demanda debe ser un elemento prioritario en la estimación de las necesidades de agua a proveer. La evaluación de cualquier actuación en el área de los recursos hídricos, y en concreto la construcción de embalses, ha de llevar consigo la consideración de sus efectos ambientales, sociales y económicos. En el pasado, la evaluación de los impactos ambientales no siempre fue adecuadamente tratada en la construcción de las presas y cuando lo era, de acuerdo con los planteamientos entonces al uso, las estimaciones de los impactos y la determinación de los costes ambientales no respondían a una metodología claramente definida. Tampoco las alternativas eran suficientemente detalladas ni consecuentemente el análisis coste beneficio. Por otra parte, con frecuencia, los procesos de planificación de estas infraestructuras se han realizado a escala local, mediante análisis de costes y beneficios realizados proyecto a proyecto en un área geográfica limitada. Hoy es generalmente admitido que las infraestructuras relacionadas con los recursos hídricos deben analizarse en el marco de la planificación hidrológica de la cuenca, contando con una adecuada participación pública, que será retomada al abordar cada proyecto concreto. En efecto, la planificación y gestión de recursos hídricos debe realizarse a escala de cuenca, tal y como se recoge en la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2000, más conocida como Directiva Marco del Agua (DMA). Este planteamiento ya fue adoptado en España desde la creación de las Confederaciones Hidrográficas durante los años 20 y 30 del siglo pasado y consagrado al regular normativamente la planificación hidrológica en la Ley de Aguas de 1985, con la creación de la figura del Plan hidrológico de cuenca, que se adopta con rango de Real Decreto, y la del Plan hidrológico nacional,
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LA IMPORTANCIA DE LAS OBRAS DE REGULACIÓN ANTE EL CAMBIO CLIMÁTICO
Tomás A. Sancho
Director General de FYSEG, Fulcrum y Sers Engineering Group
Ex Presidente del Consejo Mundial de Ingenieros Civiles
Ex Presidente de la Confederación Hidrográfica del Ebro
1.- IDEAS PREVIAS.
Los embalses son una obra hidráulica que permite guardar agua cuando sobra para proporcionarla cuando
hace falta. Una idea tan antigua y tan actual como la vida misma. Tan antigua como las 7 vacas gordas y las
7 vacas macilentas que recoge la Biblia que soñó el Faraón y que movió a José a recomendar la construcción
de graneros para guardar las cosechas abundantes de los años propicios para tener alimento en los años de
sequía y evitar la hambruna. Y tan actual como que la preocupación por los efectos del cambio climático
señala a los embalses como una de las principales actuaciones para la adaptación al mismo y como un
recurso eficaz para paliar los negativos efectos de una mayor irregularidad y concentración en las
precipitaciones, con la consiguiente disminución de recursos hídricos en determinadas áreas geográficas.
El agua constituye un elemento vital para el hombre y los ecosistemas, y por ello debe reunir unas
condiciones adecuadas de calidad y cantidad. Es además un factor de producción, altamente necesario en la
agricultura, en la generación de energía eléctrica, para el desarrollo de numerosos procesos industriales o
para la producción de servicios turísticos y ambientales. En algunas regiones del mundo, la vida y el
desarrollo económico se ven amenazadas por la falta de equilibrio entre las demandas de agua y los recursos
disponibles.
La atención de las demandas requiere la existencia de flujos por los cauces naturales (ríos) o artificiales
(conducciones) y también almacenamientos naturales (lagos, acuíferos, reservas de nieve en las montañas)
o artificiales (embalses, balsas, depósitos urbanos). También es posible incrementar la disponibilidad del
recurso mediante procesos industriales, como la desalinización de agua de mar o mediante la regeneración
y reutilización de aguas residuales depuradas. Cualquiera de las actuaciones anteriores que implique
intervención humana puede requerir importantes inversiones e implicar impactos relevantes tanto desde el
punto de vista económico, como ambiental y social. Por ello, la adecuada definición y control de la demanda
debe ser un elemento prioritario en la estimación de las necesidades de agua a proveer.
La evaluación de cualquier actuación en el área de los recursos hídricos, y en concreto la construcción de
embalses, ha de llevar consigo la consideración de sus efectos ambientales, sociales y económicos. En el
pasado, la evaluación de los impactos ambientales no siempre fue adecuadamente tratada en la
construcción de las presas y cuando lo era, de acuerdo con los planteamientos entonces al uso, las
estimaciones de los impactos y la determinación de los costes ambientales no respondían a una metodología
claramente definida. Tampoco las alternativas eran suficientemente detalladas ni consecuentemente el
análisis coste beneficio. Por otra parte, con frecuencia, los procesos de planificación de estas infraestructuras
se han realizado a escala local, mediante análisis de costes y beneficios realizados proyecto a proyecto en
un área geográfica limitada. Hoy es generalmente admitido que las infraestructuras relacionadas con los
recursos hídricos deben analizarse en el marco de la planificación hidrológica de la cuenca, contando con
una adecuada participación pública, que será retomada al abordar cada proyecto concreto.
En efecto, la planificación y gestión de recursos hídricos debe realizarse a escala de cuenca, tal y como se
recoge en la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2000, más
conocida como Directiva Marco del Agua (DMA). Este planteamiento ya fue adoptado en España desde la
creación de las Confederaciones Hidrográficas durante los años 20 y 30 del siglo pasado y consagrado al
regular normativamente la planificación hidrológica en la Ley de Aguas de 1985, con la creación de la figura
del Plan hidrológico de cuenca, que se adopta con rango de Real Decreto, y la del Plan hidrológico nacional,
con rango de Ley. La DMA ha implicado la incorporación de nuevos elementos en la planificación hidrológica
tradicionalmente orientada a incrementar la oferta de recursos.
Actualmente, los objetivos de sostenibilidad impulsan más que nunca la integración del medio y largo plazo
en la evaluación de los efectos y del uso de los recursos, al objeto de garantizar su mantenimiento para las
generaciones futuras. Por otra parte, la adaptación al cambio climático es, en gran medida, un problema de
decisión temporal, ya que hay que tratar de reducir los daños asociados a los impactos del cambio climático
a largo plazo realizando acciones a corto plazo.
2.- EL AGUA Y LAS CRISIS GLOBALES RECIENTES. EL OBJETIVO DE DESARROLLO SOSTENIBLE 6
Es indudable la relevancia que en la actualidad está tomando el agua en la agenda política de los más altos
mandatarios e instituciones, debido a:
a) La crisis alimentaria: El incesante crecimiento de la demanda de productos agrícolas para satisfacer
las necesidades de una creciente población sigue constituyendo el mayor vector que está tras el
uso del agua. El firme desarrollo económico, y una evolución en el estilo de vida, en particular en
las economías de mercado emergentes, han conllevado la demanda de una dieta más variada,
presionando adicionalmente a los recursos hídricos. Ya recientemente se ha sufrido la denominada
crisis alimentaria, un aviso para lo que puede venir si no se actúa. La agricultura de regadío requería
en todo el planeta, según el WWDR31, la extracción de 2.700 km3 en el año 2000 y de
aproximadamente 3.100 km3 en 2010, lo que representa el 71% de las extracciones totales anuales
de agua. Por tanto, el desafío del agua está íntimamente ligado a la provisión de alimentos y a su
comercio. Los centros de demanda agrícola, que también son algunos de los lugares donde viven
los agricultores más pobres, se encuentran principalmente en India (extracciones proyectadas de
1.195 km3 para el año 2030), África sub-Sahariana (820 km3/año) y China (420 km3/año).
BRECHA AGREGADA GLOBAL EXISTENTE ENTRE LA OFERTA ACTUAL (1) ADECUADA Y LAS
EXTRACCIONES DE AGUA AL 2030 (4) (sin asumir mejoras de eficiencia)
En este contexto cobran importancia planteamientos como la huella hídrica, estimándose que la huella
hidrológica global es de 10.000 km3/año, equivalente a 1.385 m3/habitante/año, el 75% a partir del
consumo de agua verde1. La mayor parte se debe a los alimentos y otros productos agrícolas y, del total
de agua consumida por los países, el 19% se destina al comercio internacional. En España, la ganadería
y la agricultura representan cerca del 80% del total de la huella hídrica (2/3 con agua nacional y 1/3 con
agua virtual importada). Tanto España como la UE son fuertes “importadores netos” de agua virtual
contenida en productos agrícolas, aunque no debemos ignorar que algunas grandes cuencas españolas
exportan agua virtual.
b) La crisis energética: Se necesita energía para el agua (ponerla a disposición en cantidad y calidad,
en el momento y lugar deseados) y se necesita agua para la energía (para su producción y
regulación), bien directamente como energía hidroeléctrica incluyendo los aprovechamientos de
bombeo reversibles, o bien indirectamente, ya sea para refrigeración de las centrales nucleares y
térmicas ‐carbón y fuel‐ o ya sea para la producción de biocombustibles. En época reciente la
previsión de disminución de las reservas de combustibles fósiles ha conllevado un notable
incremento de los precios de la energía.
Se prevé que la generación hidroeléctrica, junto con otras fuentes de energía renovable se
incremente un 60% entre los años 2000 y 2030. Aunque esto cubrirá sólo una pequeña parte de la
energía total demandada, puede producir un gran impacto sobre los recursos hídricos. El desarrollo
futuro de la energía hidroeléctrica se verá limitado principalmente por dos factores: el potencial
espacial y geográfico para nuevas instalaciones de producción ‐muy reducido ya en determinadas
áreas como Estados Unidos, Europa occidental, Australia donde los emplazamientos más adecuados
ya están aprovechados‐ y la capacidad económica para su financiación, que será la principal
restricción en los países en desarrollo, incluyendo la mayor parte de África.
c) El cambio climático y los desastres naturales: El cambio climático afecta a todas las regiones, pero
de distinta manera, ya que mientras unas se enfrentan a las crecidas del nivel del mar, otras lo
hacen a la sequía. Ante el cambio climático, si la mitigación supone actuar sobre la generación de
energía, la adaptación es la línea de actuación a aplicar sobre el agua. El cambio climático acentúa
todos los problemas antes expuestos, y además quizá incrementa notablemente el riesgo de los
daños asociados a las avenidas y las sequías, poniendo en retroceso el progreso y desarrollo
económico alcanzado en muchas partes del mundo, incluyendo los países menos desarrollados (que
son los más vulnerables). Los sistemas de explotación de recursos con mayor capacidad de
regulación son menos vulnerables al impacto del cambio climático sobre los recursos hídricos.
d) La presión sobre el medioambiente (por stress hídrico) sobrepasando en algunos lugares el punto de
no‐retorno: El agua dulce disponible en la Tierra es finita, y su distribución varía considerablemente,
dirigida principalmente por ciclos de hielo‐ deshielo y fluctuaciones de precipitaciones, escorrentías
y niveles de evapotranspiración. Esta situación natural se ha visto modificada por la actividad
humana, que se ha convertido en un agente primario de generación de presiones que afectan a los
sistemas de agua de nuestro planeta. Presiones que son resultado a su vez de 5 grupos de agentes
externos: demográficos, económicos, tecnológicos, sociales y de gobierno y que se ven acentuadas
por el cambio climático. Sobre ellos, poca capacidad de influencia tienen los agentes del sector del
agua (gestores y usuarios).
Atendiendo a estas realidades, un fuerte movimiento de la sociedad civil internacional ha conseguido que
finalmente al agua se destine específicamente uno de los Objetivos de Desarrollo Sostenible aprobados por
la Asamblea General de Naciones Unidas, el ODS 6, Así, el 25 de septiembre de 2015, los líderes mundiales
1
Makonnen y Hoekstra, 2011
adoptaron un conjunto de objetivos globales para erradicar la pobreza, proteger el planeta y asegurar la
prosperidad para todos como parte de la nueva Agenda de Desarrollo Sostenible 2030.
Objetivo 6. Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión
sostenible y el saneamiento para todos
Los principales retos del agua a afrontar en el siglo XXI son:
- El 85% de la población vive en zonas áridas y en 2030, la mitad de la población vivirá en
zonas de elevado estrés hídrico.
- 750 millones de personas no tienen acceso al agua en condiciones seguras y adecuadas
- 2500 millones de personas no tienen acceso a servicios de higiene y saneamiento
adecuados
- Entre 6 y 8 millones de personas mueren cada año por catástrofes relacionadas con el
agua
- 85% de las aguas residuales son vertidas sin un tratamiento previo adecuado
- En 30 años ha habido un 50% de descenso en las especies animales de agua dulce
- Existen 600 acuíferos transfronterizos, compartidos entre 2-4 estados.
La Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible es un instrumento adecuado para afrontar estos retos,
ya que contiene un objetivo específico relacionado con la gestión del agua y saneamiento, el ODS
Objetivo 6
Asegurar la disponibilidad y
gestión sostenible del agua para todos
6.a Efectiva cooperación internacional y capacidad de apoyo a la construcción para
países en desarrollo
6.b Participación de las comunidades locales
6.1 Agua potable para todos
6.2 Saneamiento e higiene para todos
6.5 GIRH y la cooperación
transfronteriza
6.6 Restaurar ecosistemas
relacionados con el
agua
6.3 Mejorar la calidad del agua
6.4 Aumentar la eficiencia del uso
del agua
6. Además, hay otros 6 ODS que están directa o indirectamente relacionados con el agua, como
son el “ODS 1 - Erradicar la pobreza en todas sus formas y en todas sus partes”, “ODS 2 – Poner fin
al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura
sostenible”, “ODS 4 – Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad”, “ODS 11 – Lograr
que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”
y “ODS 13 – Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos”.
Agua y alimentación
El “ODS 2 – Hambre Cero” tiene como una de sus metas el aumentar la producción mundial de
alimentos para 2030, ya que la población mundial se incrementará considerablemente; pero este
ODS debe ser conseguido de forma eficiente, ya que la superficie del planeta se mantendrá estable;
por ello podría incidirse en aumentar la productividad de los cultivos, potenciando el regadío y la
biotecnología, ya que 1 ha de regadío produce lo mismo que 6 ha de secano.
La FAO prevé que es necesario incrementar la producción de alimentos para 2050 en un 60% a
nivel mundial y en un 100% en los países en vías de desarrollo. Este objetivo es difícilmente
alcanzable sin un desarrollo notable del regadío, puesto que actualmente genera el 40% de la
producción mundial con el 20% de la superficie agraria total. Este desarrollo se comprende
fácilmente que requiere de la regulación mediante embalses. Hay que ser eficientes y producir
más, con menos, es decir, emplear menos agua y fitosanitarios, por lo que es importante
desarrollar variedades de cultivo que tengan menos necesidades en este sentido.
Las presas juegan un papel importante en la producción de alimentos, ya que su existencia propicia
el aumento de la disponibilidad de recursos hídricos (de 9.000 a 18.000 km3).
Fuente: FAO. Agua y cultivos: logrando el óptimo uso del agua en la agricultura, año 2002.
La intensificación de la producción agrícola
Para satisfacer la demanda de alimentos de una población mundial que se prevé crecerá a 2,5 mil
millones hacia 2050, será fundamental intensificar más la producción obteniendo mayor
rendimiento por unidad de ingreso -sea ésta tiempo, tierra, agua, nutriente, planta o animal. Las
prácticas mejoradas de la ordenación de tierras que contribuyen a la retención de la humedad del
suelo y mantienen la cantidad de nutrientes en el suelo en niveles apropiadas pueden fortalecer
la resiliencia así como aumentar la producción. También serán esenciales el mantenimiento y
aumento de los recursos fitogenéticos y zoogenéticos y las operaciones de ordenación del ganado
y la pesca más eficaces. Sin embargo, sobre todo, con un clima más variable y modelos climáticos
menos fiables será importante aumentar la capacidad de almacenar agua para uso agrícola y
disminuir la ineficacia en su aplicación.
Fuente: FAO. Cambio climático y seguridad alimentaria. Un Documento Marco. Año 2007
El agua es la clave
El aumento de la producción a partir de la gestión de aguas para la agricultura será esencial a fin de
garantizar el suministro alimentario en el mundo y la consecución de la seguridad alimentaria. El
aumento de la escasez de agua y los fenómenos de precipitaciones más intensos serán la
características de los cambios en el modelo general de la disponibilidad de agua como consecuencia
del cambio climático. Estos cambios generan una grave amenaza a la producción agrícola estable,
en particular, a las superficies regadas en forma continua en el mundo. Una amenaza secundaria es
la pérdida de tierras productivas debido al aumento de aridez (y salinidad asociada), al agotamiento
freático y al aumento del nivel del mar.
Proyectándose hacia 2030, las superficies regadas se verán sometidas a una creciente presión para
elevar la productividad con respecto al agua. La gestión de este riesgo de la producción frente a la
creciente aridez y a los fenómenos de precipitación más variables exigirá sistemas de agricultura de
regadía y en secano que se vuelvan más receptivos y flexibles en el enfoque.
A breve plazo, el ajuste progresivo de la operación en gran escala y los sistema de drenaje serán
esenciales para garantizar mayor intensidad de cultivo y para cerrar los espacios entre los
rendimientos real y potencial. Los ajustes clave para mantener las zonas cultivadas en planes de
regadío, incluyen:
• Optimizar el almacenamiento y la distribución operacionales mediante el abastecimiento
de servicios de agua a pedido,
• Proteger las zonas equipadas de los daños producidos por las inundaciones y mantener las
salidas de drenaje,
• Introducir prácticas de cultivo de agua más eficaces, y
• Ajustar las capacidades institucionales a fin de garantizar el funcionamiento del plan.
La negociación de las asignaciones y las afluencias de aguas para la agricultura a través de las
cuencas de los ríos entre los sectores competidores será un requisito previo esencial para el
funcionamiento operativo mejorado y las ganancias en productividad.
Las inversiones bien dirigidas en los servicios de control del agua en pequeña escala y la mejora de
los servicios en mayor escala junto con las reformas institucionales asociadas será redituables a
medio plazo. Otras estrategias que pueden usarse para aumentar la productividad del agua
directamente o que tienen beneficios indirectos de ahorro de agua, incluyen:
• Reducción de la evaporación del suelo mediante la adopción de prácticas agrícolas de
conservación,
• Plantación de variedades de cultivos más eficaces en cuanto al agua y más tolerantes a la
sequía,
• Mejoramiento de la fertilidad del suelo para aumentar el rendimiento por unidad de agua
utilizada,
• Disminución del escurrimiento de la tierra cultivada,
• Reducción de los requisitos de agua del cultivo mediante cambios micro-climáticos y
• Reutilización de las aguas residuales para fines agrícolas.
Por último, a más largo plazo, se necesita anticipar una transición a una agricultura de regadío con
mayor precisión en las zonas afectadas por la escasez de agua y donde la agricultura comercial es
posible.
Por la experiencia de proyectos desarrollados en la Universidad parece, además, que la
construcción de pequeñas presas es la mejor alternativa para cumplir la meta 6.1, de acceso seguro
al agua potable en numerosas comunidades locales en países en vías de desarrollo.
Binomio agua-energía
Se prevé que el consumo de agua por unidad de energía producida será menor en el futuro. En
efecto, el desarrollo de nuevas tecnologías renovables, como la solar fotovoltaica y la energía
eólica no precisan agua para refrigeración y la tecnología de ciclo combinado, que debido a su
elevada eficiencia reduce notablemente las necesidades de refrigeración, están permitiendo
reducir las necesidades de agua por unidad de energía eléctrica puesta a disposición de los
consumidores. Adicionalmente en muchas áreas geográficas se ha generalizado el uso del agua de
mar para refrigeración de las centrales térmicas. Sin embargo, también se prevé un importante
incremento de población que, unido al hecho de que 1.300 millones de personas no tengan acceso
a la electricidad, conllevará un importante aumento de la demanda de agua para la producción de
energía. A pesar de que se aumente la eficiencia, la demanda total de agua va a ser muy superior.
En el caso opuesto, es decir el consumo de energía para producir agua potable, las previsiones
apuntan que será necesaria más energía para producir agua potable. Por lo tanto, va a aumentar
el consumo de los dos recursos.
Además mucha de la energía necesaria podrá obtenerse a través de fuentes de energía renovable,
dados los abaratamientos que se están produciendo en estas tecnologías, y parte del suministro
de agua podrá cubrirse con procesos de desalación, cada vez también más eficientes, por lo que
en los países desarrollados no va a haber tanta necesidad de construir obras de regulación para
estos propósitos. En Europa, quizás se construyan nuevas instalaciones, ampliando las potencias
de las existentes con el fin de proporcionar almacenamiento y respaldo para el resto de tecnologías
renovables de carácter variable, pero es complicado que se proyecten nuevos aprovechamientos
que precisen de nuevos embalses.
Sin embargo, en Latinoamérica o África el protagonista central en la generación de energía sigue
siendo la energía hidroeléctrica, para evitar la dependencia de estos países frente a los
combustibles fósiles. De hecho, existen en el mundo 55 países en los que su fuente principal de
energía es la hidroeléctrica. A nivel mundial, 2.600 millones de personas ni siquiera tienen acceso
a fuentes de energía moderna y siguen usando, por ejemplo, biomasa para calentarse. Así pues,
las presas jugarán un papel importante en el desarrollo de estos países; de hecho, actualmente se
están construyendo 600 presas en el mundo y están proyectadas otras 3.000.
La línea de acción de construir aprovechamientos reversibles de bombeo y turbinación pueden
resultar estratégica para acoplar la producción de energía renovable a la demanda, obteniéndose
así además reservas estratégicas de agua para periodos de sequía.
En 2015 se empleó un 15% de los recursos hídricos disponibles para generar energía, estimándose
que en 2035 serán necesario dedicar el 20% de los recursos hídricos para la producción de energía.
Se establece una clara dependencia entre el “ODS 6 – Agua limpia y saneamiento” y el “ODS 7 –
Energía asequible y no contaminante”, ya que, independiente de la importancia relativa de cada
uno de los procesos, se necesita agua para producir energía y se necesita energía para producir
agua. Las presas tienen, asimismo, una clara relación con ambos objetivos.
Tanto el consumo de energía, como el consumo de agua van a seguir creciendo, debido al
crecimiento de la población mundial; sin embargo, se estima que el uso del agua crece 4 veces al
ritmo del crecimiento de la población y el uso de la energía crece 9 veces al ritmo del crecimiento
de la población, por lo que parece evidente, que debemos ser más eficientes y que los ODS 6 y 7
son muy necesarios en nuestro futuro más cercano.
La aportación de la técnica
Hoy en día hay un movimiento que dice: El problema es el hombre porque usa mal las cosas, los
recursos, y el problema es el hombre por el crecimiento demográfico: si estuviéramos menos,
viviríamos mejor y no tendríamos estos problemas. Entonces, ante esta reflexión sobre la
demografía, me limito a recordar la historia: cuando el hombre primitivo se piensa que no podían
vivir en buenas condiciones más que 10 millones de personas sobre la Tierra; sin embargo, en
tiempos del Imperio Romano, después de la civilización griega, de los romanos, de los persas… ya
había un desarrollo de la técnica y de la capacidad del hombre, y vivían 150 millones de personas
sobre el mundo. En el año 1600 pues la población estaba en torno a 800 millones de personas, y
con el desarrollo industrial la población subió. A principios del siglo XX estábamos ya en unos 1.600
millones de personas, y a mediados del siglo XX, en los años 60 sobrepasamos los 3.000 millones
de personas. En el año 2000 -ya en 1999 concretamente el día del Pilar, el 12 de octubre según
recogen oficialmente las estadísticas- dicen que en el mundo nació el habitante vivo número 6.000
millones… Por tanto, a la luz de la historia, lo que realmente el hombre ha demostrado es que con
sus capacidades es capaz de habilitar recursos y de que aquí cabemos más gente; además hay
muchas zonas en las que se puede caber.
Y por otra parte, precisamente ha sido el impulso, la capacidad, la innovación humana lo que ha
ido consiguiendo todos estos progresos y todos estos desarrollos. Por lo tanto, el crecimiento
demográfico es una excusa muy fácil para justificarnos y hacer descansar sobre ello el origen del
problema. No puedo compartir ese criterio, y estoy mucho más en la línea de que lo que tenemos
es mucho egoísmo individual y, como sociedades colectivas, a los que estamos bien nos cuesta
pensar en los que no tienen nuestra suerte.
Eso no quiere decir que debamos asistir de manera pasiva a la situación de degradación de recursos
naturales del planeta: yo personalmente me alineo con la posición expresada por el Papa Francisco
en su encíclica Laudato sí, tenemos que cuidar nuestra casa común (la Tierra) y aplicar nuestras
capacidades técnicas para hacer un uso responsable del agua y limitar las políticas irresponsables
de desarrollo insostenible. Allí entra también la técnica, que debe aportar conocimiento y buenas
prácticas para que se garantice un buen uso de los recursos y que lo podamos poner a disposición
de los usuarios con justicia, equidad y con mejor aprovechamiento para todos.
La gestión integrada de los recursos hídricos
Podemos añadir que en la base de las crisis antes expuestas, y como causa de ellas, se halla también
una falta de gestión y de gobernanza del agua. Con el agua las personas, como de todos los recursos
tendemos a aprovecharnos de ella. La pauta natural nos conduce a pensar primero en nuestro
interés propio: “Yo tengo aquí este vaso de agua pues lo primero me lo bebo”, si me sobra pues ya
veremos si se da a alguien el sobrante, pero primero yo satisfago mis necesidades. Pues está
pasando un poco lo mismo. Este río pasa por mi lado, yo lo aprovecho y “el que venga atrás, que
arree”.
Está demostrado no solo por justicia, por equidad, sino hasta en los estudios económicos, que
cuando se gestiona el agua de una manera integral se consigue optimizar el beneficio social,
económico, y la protección ambiental. Por eso a nivel mundial se está insistiendo en que hay que
hacer una planificación y gestión integrada de los recursos hídricos. Que es la mejor manera para
asignar el agua y decidir las acciones de manera eficiente y de manera justa. Eso supone que deben
anticiparse los escenarios futuros, buscar y definir las medidas que aseguren la satisfacción de las
demandas, que propicien el desarrollo socioeconómico, el equilibrio territorial, y la mejora y
preservación de los ecosistemas hídricos. Ello conjuntando la acción sobre las aguas superficiales
y subterráneas, respetando el ciclo integral del agua.
Y esta gestión integrada de recursos hídricos, nos incorpora a todos porque hace falta gestionarlo
bien en nuestros hogares, hace falta gestionarla bien en los campos, hace falta gestionarla bien en
esto que pongo nivel operativo pero también hay que saber ir anidando todo esto y gestionarla
bien a un nivel asociativo, como pueden hacer las comunidades de regantes (hoy comunidades de
usuarios, magnífica aportación española a la gobernanza del agua) o como pueden hacer las
mancomunidades de municipios, o como se puede hacer sobre todo a nivel de cuencas
hidrográficas por los organismos de cuenca (las confederaciones hidrográficas españolas, otra
magnífica aportación de nuestro país), porque el agua es un recurso natural y lo tenemos que
gestionar respetando ese ciclo hidrológico natural para que realmente los aprovechamientos se
hagan con beneficio del hombre con beneficio social, con beneficio económico y sin que salga
pagando y esquilmado el medio ambiente.
Y luego hay un nivel constitucional, un nivel de Estados, un nivel incluso de Organismos
Internacionales que tienen que dar unos marcos normativos legales y unas pautas de actuación
cuyo respeto garantice que hagamos todo esto de la manera que les estoy apuntando.
¿Qué es lo que se pretende? Pues que todos los recursos y las actividades o los productos, todo
lo que se vaya haciendo por unos o por otros en el campo del agua se oriente a conseguir unos
impactos positivos que se han pactado previamente, cuando se habla de participación y cuando se
habla de gobernanza lo que se está diciendo es que nosotros tenemos que ponernos, tanto los
gobiernos autonómicos, los usuarios, las empresas, la sociedad civil, los profesionales, el gobierno
central, todas las capacidades a sumar para conseguir esos impactos en el campo del agua. Ese
impacto lo que supone es mejorar la calidad de vida de todas las personas.
¿Cómo se complementan gobierno y gobernabilidad?
Gobierno
Central
Empresas (gestión
del agua,
constructoras...)
Usuarios
(agropecuario,
acuicultura,
industrial...)
Gobiernos
autonómicos
Recursos A ctividadesProductosImpactos
Sociedad civil
(ONGs, ciudadanos,
universidad,
asociaciones
profesionales...)
Cuando hablamos de agua y cuando hablamos de desarrollo sostenible hemos que tener en cuenta
que hay como tres patas o partes fundamentales a considerar, cuales son la parte social, la parte
económica y la parte medioambiental, y que cada una de ellas tiene como diversos conceptos. Es
muy importante que en esta gestión integrada de recursos hídricos sepamos contrapesar las tres
partes.
El hombre tiene una responsabilidad seria sobre los recursos naturales. No podemos pretender
que sea más importante la preservación de un espacio ecológico que la vida del hombre pero
tenemos que hacer compatible la vida del hombre con la preservación de esos espacios ecológicos
con la vida de los ecosistemas. Y por otra parte tenemos una responsabilidad de cara a las
sociedades futuras en virtud de una ya hoy reconocida solidaridad intergeneracional.
Entonces ¿cómo se consigue esta alineación de intereses y de actuaciones? Pues se consigue
haciendo que las personas se impliquen, que las personas comprendan que están hablando de un
bien colectivo y que no pueden aplicar “el pan para hoy y el hambre para mañana”. Y hay que dar
participación e implicar a todos los que estamos en la sociedad, algunos tendrán un interés más
general, otros estarán directamente implicados porque el agua para ellos es un medio de
producción, de la agricultura, de los campos, de la industria correspondiente o los ayuntamientos
por la responsabilidad que tienen de dar de beber y de depurar el agua que está etc etc. Pero de
alguna manera en la planificación y gestión del agua se pretende que todos estén informados,
consultar por lo menos con los que tienen intereses específicos y que las decisiones se concierten
y incluso en determinados casos sean unas decisiones adoptadas en conjunto y esto es como se
deben hacer las cosas.
¿Para todo? Pues no. Cuando se esté hablando de hacer un marco legal, pues digamos que los
parlamentos correspondientes son los que tienen la palabra fundamentalmente. Pero cuando se
está hablando de gestionar infraestructuras o de gestionar recursos, cuando hay agua en un
embalse a la hora de decidir a qué se dedica, como se reparte, los usuarios deben participar
activamente y ser decisores. Igualmente, cuando se está hablando de gestionar conflictos entre
usuarios pues ahí sí que hay que darles protagonismo.
Como reflexiones adicionales:
- El agua debe ponerse al servicio de otras necesidades del hombre de la sociedad, coordinándose
adecuadamente de manera especial con la alimentación y la energía.
- No debe usarse indebidamente para coartar la libertad de las personas en cuanto a su libertad
de asentamiento y a sus patrones de vida, pero debe proporcionar la información para conocer las
consecuencias de las decisiones al respecto de los hombres y de las sociedades. Esta libertad no
puede en ningún caso amparar un mal uso del agua.
- La planificación debe ser un proceso “de abajo a arriba”. Los procesos participativos son una
garantía para la efectiva aplicación de las medidas decididas. En estos procesos debe ajustarse
adecuadamente el alcance de los mismos (materias y grado), y respetarse el papel prioritario de
los usuarios del agua, que deben colaborar especialmente en la gestión y resolución de los
problemas y conflictos que se planteen, así como en la financiación de las medidas que se adopten.
- Los estudios de planificación y las medidas de gestión deben ser desarrolladas por los
profesionales cualificados para ello, con una visión holística y equipos interdisciplinares, pero
liderados por quienes más entienden de agua por haber sido específicamente formados para ello:
los ingenieros civiles hidráulicos.
- Debe basarse en el ámbito geográfico natural marcado por las cuencas hidrográficas -y los
acuíferos compartidos- superado las diferentes barreras administrativas y políticas (téngase en
cuenta que una gran parte del territorio, de la población mundial y del recurso está en cuencas
transfronterizas).
Además, señalar que la acción en materia de agua es lenta, y se acusa la falta de políticas a largo
plazo, necesarias para recuperar las inversiones hidráulicas. Todos los organismos y estudios
declaran que las inversiones en agua son, social y económicamente, las más rentables, pero su
plazo de maduración, definición, ejecución y puesta en servicio es largo, normalmente superior a
los cortos ciclos de permanencia en sus puestos de los decisores políticos, que buscan su particular
granero de votos en otras inversiones más visibles a corto plazo. Pero invertir en agua es rentable:
Según la OMS, aparte de la incuestionable mejora que ello supondría para millones de personas,
existe un potencial beneficio económico de 3–34 dólares por cada dólar invertido en saneamiento
y agua potable. En Estados Unidos, las publicaciones hablan de que el retorno de las inversiones
hidráulicas, sólo por evitar daños ante fenómenos extremos, es del orden de 1 a 6 (coste a
beneficio), Los datos estadísticos de España (hoy día manifiestamente insuficientes a este
respecto) señalan que con 1 m3 de agua aprovechado se genera una producción media de 27 €
(para un coste medio inferior al euro).
TABLA 2 EVOLUCIÓN EN LA MANERA DE PENSAR SOBRE LA GESTIÓN DEL AGUA EN LA AGRICULTURA
Pensamiento el pasado Pensamiento actual y futuro
Atención centrada principalmente en las opciones
de riego y en la retirada de los ríos y aguas
subterráneas
Se tienen en cuenta las opciones en un amplio
espectro de gestión del agua en agricultura,
incluyendo agricultura de secano y regadío y la
integración de peces y ganado.
Centra mucho más la atención en la gestión del
agua de lluvia, evo transpiración y en su
reutilización.
Considera que las decisiones sobre el uso del suelo
son decisiones sobre el uso de agua.
Incorpora la interconexión de los usuarios en el
ciclo hidrológico.
Trataba el agua agricultura y para los ecosistemas
como algo separado
Trata la agricultura como un ecosistema que
produce diversos servicios, interactuando con la
conservación del ecosistema
Consideraba únicamente los beneficios y costes de
la producción de alimentos mediante un enfoque
sectorial
Tiene un programa mucho más amplio en lo que a
agricultura se refiere para así aumentar los
recursos de los personas más desfavorecidas,
proporcionarles más voz en la toma de decisiones,
aumentar los ingresos y reducir el riesgo y la
vulnerabilidad
Se dirigía principalmente a la producción de
cultivo
Fomenta las distintas funciones y objetivos del agua
en la agricultura.
Reconoce los diferentes papeles basándose en el
género, edad, clase y la casta.
Trabajaba por conseguir una vacuna política,
imponiendo reformas de factor único desde el
exterior
Estructura los enfoques específicos adaptados al
contexto para negociar y crear instituciones y
políticas eficientes, reconociendo la naturaleza
política de las reformas
Gestionaba el agua dentro de un control
medioambiental
Hace que los servicios de riego sean directos,
flexibles, fiables y transparentes
Realizaba inversiones para así satisfacer las
necesidades de los más desfavorecidos a modo de
“intervenciones”
Da a los más desfavorecidos los medios necesarios
para que salgan de esa situación considerando el
agua como un medio principal para cultivar sus
propios alimentos.
Aumenta la participación en los mercados para así
conseguir mayores ingresos a través de la
diversificación y el crecimiento económico local,
creando más empleos tanto dentro como fuera de
la granja.
Aumentaba el terreno para la agricultura para
aumentar la producción
Intensifica la agricultura aumentando la
productividad del agua y del terreno con el fin de
limitar el uso de agua adicional y la expansión a
nuevos terrenos
Considerada al estado como una unidad
responsable para el desarrollo y gestión de los
recursos
Toma decisiones sobre las intervenciones del agua
de manera más inclusiva y transparente.
Involucra a las organizaciones de la sociedad civil en
la toma de decisiones
La biodiversidad se consideraba un problema de
otro y como un tema meramente de
“conservación”
Da importancia a la biodiversidad y a los servicios
del ecosistema para evitar su pérdida o mala
gestión
Consideraba el uso medioambiental del agua
como agua residual
Incluye una valoración económica correcta de los
aspectos medioambientales del uso de agua en
concesiones y decisiones en el uso del agua.
FUENTE: IWMI, Suecia, Water for food, water for life:
A comprehensive assessment of water management in agriculture.
3. EL AGUA EN ESPAÑA
Nunca debemos olvidar y acentuar -aún más si cabe- en la descripción de la geografía y
pluviometría ibéricas aquello que nos permitirá percibir lo que podemos calificar como de un gran
drama: la tremenda irregularidad (en el espacio y en el tiempo) del reparto del agua y la disfunción
que se ha producido entre localización del recurso y localización de la población y el desarrollo.
Frente a los ríos europeos, que tras su nacimiento en la montaña adquieren rápidamente la
madurez de un gran caudal y discurren por tierras llanas de elevada pluviometría, que alimentan
ordenadamente el cauce principal, discurriendo suave, uniforme y ordenadamente hasta la
desembocadura, los ríos españoles presentan cursos irregulares y discurren, superado su
nacimiento, por tierras resecas, casi desiertos, donde su caudal languidece salvo cuando sufre
impresionantes riadas. Así el coeficiente de avenida (es decir, la relación entre los caudales del río
en su máximo estiaje y su máxima avenida, a lo largo de la serie histórica) es, para los ríos de
Europa, de 1 a 200. O sea, el caudal máximo puede ser doscientas veces el de las horas bajas.
Mientras, en España, esta proporción puede ser de uno a cinco mil, y en cuencas mediterráneas se
puede superar el coeficiente uno a diez mil.
A lo largo del siglo que ha finalizado, hemos pasado de 900.000 hectáreas de regadío a 3.400.000
ha, de 200 megavatios de potencia hidroeléctrica instalada a 17.000 megavatios, de 296 km de
canalización a decenas de miles de kilómetros de canales, de 57 grandes presas a más de 1.200, de
unos consumos urbanos de 10 litros por habitante y día a otros de trescientos, se han creado los
organismos de cuenca (Confederaciones Hidrográficas) para una mejor administración del agua...
De este modo, a lo largo del siglo XX, la explosión demográfica y tecnológica producen
sinérgicamente un aumento y concentración de la demanda de agua. La tecnología concentra la
población, por un lado, pero además cambia las formas de vida e introduce nuevas necesidades de
agua para el equipamiento, las industrias y los servicios. El desarrollo industrial y el aumento del
nivel de vida, junto con el turismo de masas, han generado una polarización especial de la
población y un notable aumento del consumo por habitante, con lo que los abastecimientos
urbanos han venido a exigir grandes infraestructuras complicadas y costosas: y también ha
conllevado, por desgracia, una significativa degradación del ecosistema hídrico.
Water
OCTOBER 2010Water
GESTIÓN INTEGRAL DE LA CALIDAD DEL MEDIO FLUVIAL
SUPERFICIE 504.000 km2 DEMANDAS 35,323 km3/año
POBLACIÓN 46,000,000 hab Superficie de riego 3,4 millones ha
Densidad poblacional 91 hab/km2 Volumen para riego 24.094 hm3/año
Uso industrial 1.647 hm3/año
PRECIPITACIÓN 664 mm/año Uso urbano y doméstico 4.667 hm3/año
EVAPOTRANSPIRACIÓN Potencial 1.033 mm/año Usos energéticos (refrigeración) 4.915 hm3/año
ETReal 394 mm/año MW hidroeléctricos 21.934 MW
Producción hidroeléctrica 36.200 GWh/año
RECURSOS HÍDRICOS 110 km3/año AGUAS SUPERFICIALES EXTRAÍDAS 29.791 hm3/año
Superficiales 110 km3/año AGUAS SUBTERRÁNEAS EXTRAÍDAS 5.532 hm3/año
Acuíferos (renovable) 27 km3/año Por habitante 768 m3/hab y año
Por habitante 2.390 m3/hab y año
RECURSO POTENCIAL (sin ecológicos) 89 km3/año CONSUMOS 20,783 km3/año
Nº GRANDES PRESAS 1.250 Riego 19.275 hm3/año
CAPACIDAD DE EMBALSE 56 km3 Uso industrial 329 hm3/año
Uso urbano y doméstico 933 hm3/año
RECURSOS POTENCIALES EMPLEADOS 40% Usos energéticos (refrigeración) 246 hm3/año
SIN REGULACIÓN 8% Producción hidroeléctrica ---
SOBRE TOTALES CON REGULACIÓN 32% Por habitante 452 m3/hab y año
RETORNOS 14.539 hm3/año
POBLACIÓN CON ACCESO A
ABASTECIMIENTO Y SANEAMIENTO 100%
AGUA DEPURADA CONFORME 78%
CAPACIDAD DE DESALACIÓN 1.235 hm3/año
REUTILIZACIÓN 368,2 hm3/año INVERSIÓN ESTATAL EN OBRAS HIDRÁULICAS 1.500 mill €/año
INVERSIÓN TOTAL EN OBRAS HIDRÁULICAS 3.000 mill €/año
Elaboración Propia 1 km3 = 1.000 hm3
Fuente: MARM
DATOS BÁSICOS AGUA EN ESPAÑA
EL PAÍS CON MAYOR BIODIVERSIDAD DE EUROPA
Debe plantearse la singularidad española en Europa, incluso frente al resto de países
mediterráneos: En ningún otro país se presenta la gran irregularidad espacial y temporal de
recursos hídricos. En ningún otro país los usos del agua son tan dependientes de la alteración del
régimen natural de los recursos alcanzado por la acción humana. Y ello debe tenerse en cuenta
tanto en la aplicación de la DMA como de otras Directivas de contenido ambiental tan importante
y de directa influencia en la calidad del medio fluvial y de las aguas continentales como la Directiva
IPPC de prevención y control integrado de la contaminación.
PAÍS RECURSO INTERNO/
POTENCIAL
(hm3/año)
DEMANDA TOTAL/
POTENCIAL
(hm3/año)
ÍNDICE DE
EXPLOTACIÓN
(tanto por uno)
ÍNDICE DE
CONSUMO
(tanto por uno)
ESPAÑA 111.186 / 88.949 35.323 / 20.784 0,40 0,23
FRANCIA 185.000 / 148.000 39.657 / 7.044 0,27 0,05
ITALIA 155.000 / 124.000 43.694 / 19.375 0,35 0,16
GRECIA 52.550 / 42.040 7.285 / 5.212 0,17 0,12
También debiera apuntarse y reseñarse determinados aciertos españoles, reivindicando su
mantenimiento por su positiva aportación:
• LA SEGURIDAD JURÍDICA
• LOS ORGANISMOS DE CUENCA
• LAS COMUNIDADES DE USUARIOS
• LA GESTIÓN PARTICIPATIVA DEL AGUA
Distribución de competencias entre actores
Actores
Las competencias están
claramente distribuidas
entre los diversos actores
Autoridad administrativa
(concesiones y sanciones)
PlanIficación
Normativa
Grandes infraestructuras (ejecución,
operación y mantenimiento)
Manejo de cuencas
Gestión de conflictos
Ministerio (SE/DG AGUA) +
Consejo Nacional del Agua
OC (Comisaría de Aguas)
OC (Consejo del Agua)
Ministerio (SE/DG AGUA) + OC +
Juntas de obra
OC (J. Explotación y C.
Desembalse) + Orgs usuarios
OC (J. Explotación y C.
Desembalse) + Orgs usuarios
Competencias
Sólo gobierno
Participativo
Leyenda de coloresOC= Organismo de Cuenca
CC= Consejo de Cuenca
• LA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA
• EL CONOCIMIENTO TÉCNICO-CIENTÍFICO DE LA REALIDAD
• LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURAS HIDRÁULICAS
Debiera apuntarse que la demanialización de aguas subterráneas ha sido más bien de iure que de
facto, existiendo graves problemas para el control real de sus aprovechamientos y para que se
lleve a la realidad la gestión integrada de recursos superficiales y subterráneos, dada el escaso
número de acuíferos tutelados por Comunidades de Usuarios y la dificultad de movilizar recursos
de aguas subterráneas para demandas distantes con garantía de que lleguen a destino.
Y debiera significarse que, la realidad de hoy es que, pese a todos los esfuerzos realizados en las
última décadas, nuestro país sigue sometido a los avatares de las sequías e inundaciones, que
algunos de nuestros ríos (y masas de agua, superficiales o subterráneas) siguen en precarias
condiciones de calidad, y que las condiciones medioambientales de nuestras aguas no están
debidamente preservadas, lo que indica que se debe avanzar más en la resolución de la
problemática del agua en España.
Si queremos exponer sintéticamente la problemática del agua en nuestro país, a día de hoy,
podemos destacar, a efectos de la gestión integral del agua que:
• Numerosos sectores de la sociedad española no valoran la importancia vital del agua, su
escasez, y su consideración como bien social, económico y medioambiental.
• El régimen de las aguas en España da lugar a situaciones tradicionales de emergencia de
sequías e inundaciones, que constituyen un grave impacto social y medioambiental, y
representan importantes pérdidas económicas. Ello es debido al déficit estructural que
actualmente existe en determinadas áreas, y a una insuficiente gestión global e
integradora del agua.
• Las situaciones de escasez y la existencia de déficit estructurales han producido en diversas
zonas de nuestro país condiciones de estrés hídrico que han supuesto importantes
afecciones medioambientales, que es preciso solucionar. Asimismo, es necesario y urgente
prestar mucha mayor consideración a las condiciones y características medioambientales
y al estado de las masas de agua. En relación con los caudales medioambientales de los
ríos, o caudales ecológicos, se han propuesto diversos valores para la fijación de estos
caudales, que pueden incidir de manera muy significativa en las demandas
medioambientales a contemplar en los Planes Hidrológicos de Cuenca, que habrá que
armonizar con las demandas esenciales para otros usos del agua.
• Los crecimientos de las demandas en el siglo XX, y una política dirigida fundamentalmente
a la gestión del recurso, con poco control y acciones sobre la demanda, y costes del agua
relativamente bajos, ha conducido a que existan zonas del país con déficit importantes que
han necesitado la realización de importantes actuaciones estructurales en obras
hidráulicas. Ello ha conducido además a la sobreexplotación de los recursos superficiales y
subterráneos con graves afecciones medioambientales.
• Por otra parte la Gestión del Dominio Público Hidráulico es función de las Confederaciones
Hidrográficas, organismos autónomos que desde el año 1926 vienen desarrollando una
magnífica labor en la aplicación de la Política Hidráulica con la ejecución de las necesarias
Obras hidráulicas, pero que presentan algunas carencias para aplicar con la amplitud
debida todo lo referente a la Gestión del dominio público hidráulico que prescribe la Ley de
Aguas, y pide la realidad social y económica. Ello es debido, a nuestro juicio, a una
insuficiente dotación y falta de medios humanos, técnicos y económicos.
En este sentido, habrá que plantearse que cualquier política del agua no puede despegarse de la
realidad existente y de los aspectos que pueden ser decisivos, tales como:
• La evolución futura de la demanda y la oferta del agua
• La influencia del cambio climático
• Reflexiones sobre la sostenibilidad
• El marco europeo
• Las infraestructuras
• Importancia del agua para los diversos sectores económicos
• Necesidad de integración con otras políticas
No tiene sentido que los profesionales del agua pasemos de ser acusados de querer, desde la
técnica, atar estas cuestiones y querer opinar de lo que no nos corresponde, a hacer elipsis de
nuestra responsabilidad profesional y ausentarnos del debate en estos delicados momentos., sin
poner encima del tapete nuestros conocimientos y experiencias al respecto atesoradas durante
décadas.
Resolver los problemas del agua no es posible con apuestas políticas que dejen de estar basadas
en estudios técnicos solventes, ni con complicados estudios técnicos que no sean seguidos por las
oportunas decisiones llevadas a la práctica.
En definitiva, no vale cualquier actuación voluntariosa por bien que suene, ni sesudos estudios que
nadie con capacidad política haga suyos.
EL REGADÍO EN ESPAÑA
La agricultura desempeña un papel fundamental, relativo a los aspectos socioeconómicos,
territoriales, ambientales, culturales, etc.:
• En el conjunto de los EM de la UE, en relación con el uso del agua, la demanda es
prácticamente insignificante en Irlanda y Finlandia, modesta en Suecia, Luxemburgo y
Dinamarca, de creciente importancia en el Reino Unido, Bélgica, Países Bajos, Alemania,
Austria y Francia y muy significativamente importante en Portugal, España, Italia y Grecia.
Entre los EM de nuevo acceso, la demanda es muy baja en los Estados del Báltico;
importante en Polonia, República Checa, Hungría y Eslovaquia muy importante en
Rumania y Bulgaria. Las diferencias en las normativas de gestión del agua son muy
significativas entre los distintos EM, tanto en lo relativo a los derechos al uso como a las
explotaciones. La política de precios del agua es también muy diferente de unos EM a
otros, pero en conjunto el nivel de éstos es relativamente bajo (10).
• La agricultura tiene en España una gran importancia socioeconómica, y ello a pesar de que
el sector agrícola en general ha perdido peso en el PIB, siendo actualmente del orden del
4%, incluida la ganadería, frente a un 17% de la industria o a un 63% de los servicios.
También ha disminuido su importancia en cuanto al empleo-que ha descendido desde un
41% en los años 60 de la centuria pasada, a un modesto 6,3% en la actualidad. En cualquier
caso, todas esas cifras son muy matizables porque no tienen en cuenta aspectos tan
importantes como la incidencia de la agricultura en la industria agroalimentaria, lo que
eleva considerablemente las tasas porcentuales de participación en este aspecto
socioeconómico. El papel del regadío a su vez tiene un gran impacto en el sector, siendo
en España la ratio de productividad de la tierra regada respecto a la de secano, del orden
de 6,4:1. Asimismo, en relación con el empleo directo, la ratio por unidad de superficie de
regadío versus secano es del orden de 4:1. Estos datos relativos, unidos a los de
participación en España de un 18% (3,5 millones de Ha) dan una idea de la verdadera
dimensión de su papel socioeconómico, sin olvidar la cifra de producción final agraria
media, que es del orden de los 30 mil millones de € y en la que el sector del regadío tiene
una participación del 60%.
• La importancia del regadío en España, desde el punto de vista de la competitividad
económica en Europa, se demuestra con el dato de los rendimientos de referencia,
obtenidos mediante la ponderación de los de secano y regadío en cada EM, viendo que el
contraste de estos rendimientos es tal que mientas que a España le corresponde un valor
de 2,9 T/Ha, esa cifra para Francia, por ejemplo, alcanza 6.2 T/Ha, y es de 5,8 T/Ha para
Reino Unido, según datos del Reglamento CE nº 2316/1999, DOCE 280 de 1999. Es decir,
que aún con la importancia y la pujanza del regadío en España no se llega a los valores de
rendimiento de países en los que la agricultura de secano es relativamente mucho más
participativa que en España.
• En cuanto al papel del regadío en la fijación de la población al territorio, es evidente que
en la mayoría delos núcleos rurales, la supervivencia del sector está condicionada por la
rentabilidad de las explotaciones, y esta a su vez depende de la viabilidad del regadío
pasando a ser la disponibilidad hídrica, en la mayoría de los caos, factor quasi limitante del
mantenimiento de la población, en ausencia hasta ahora, de una verdadera política de
desarrollo rural. Este aspecto tiene, en cuencas hidrográficas, como el Guadalquivir, una
amplia casuística demostrativa, que permite esta afirmación. Este hecho es también
demostrable en otras zonas de España; así un análisis de la despoblación por comarcas
Aragón, relacionándola con su superficie de regadío, muestra que aquellas con mayor
superficie de este, han aumentado su población o han tenido tasas de despoblación más
bajas (9).
El esfuerzo de modernización de regadíos efectuado en la última década ha sido sobresaliente. El
paso de amplias superficies a riego a presión o localizado y la introducción de herramientas de
gestión en las Comunidades de Usuarios está permitiendo aumentar la productividad del regadío
y disminuir la contaminación difusa originada por el mismo.
En una sociedad crecientemente urbanita, no está de más recordar que uno de los apreciados
bienes que tenemos que cuidar es el equilibrio territorial y social, y en ello, aparte de la
productividad de determinadas zonas feraces, pasa por lo que al PAC impulsa: hacer viable la vida
en el ámbito rural de personas y familias que, entre otras cosas, ejercen de guardianes del medio
ambiente, No olvidemos el mandato de nuestra Constitución española (art. 130.1): “Los poderes
públicos atenderán a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en
particular, de la agricultura, de la ganadería, de la pesca y de la artesanía, a fin de equiparar el
nivel de vida de todos los españoles”.
4. IMPORTANCIA DE LOS EMBALSES EN ESPAÑA.
La construcción de grandes presas en España ha sido un hito necesario para permitir el acceso al agua
potable en condiciones seguras para la mayoría de ciudadanos, con lo que se estaría contribuyendo
a cumplir la meta 6.1. (agua potable para todos); asimismo, ha permitido triplicar la producción
agraria (en línea con la meta 2.3, relacionada con duplicar la productividad agrícola) y proporcionar
hasta un 80% de la producción hidroeléctrica en los años sesenta (contribuyendo a la meta 7.1,
que persigue garantizar el acceso universal a servicios energéticos asequibles, fiables y modernos).
Sin embargo estas infraestructuras tienen un gran impacto sobre los ecosistemas, lo que podría
haber afectado negativamente a la meta 6.6 (proteger y reestablecer ecosistemas relacionados
con el agua).
Según los trabajos recogidos en el Libro Blanco del Agua en España (MMA, 2000), sólo una pequeña
fracción de los recursos naturales totales (110.000 hm3/año), del orden del 7%, podría ser
aprovechada en la satisfacción de las diferentes necesidades de agua si no se alterase
artificialmente el régimen natural. Como consecuencia de la infraestructura de regulación
construida en España durante el siglo XX, especialmente en su segunda mitad, se ha producido un
apreciable incremento de los volúmenes aprovechables, que se situarían ahora en torno al 36% de
las aportaciones naturales frente al 7% anterior.
Este cambio ha favorecido evidentemente el desarrollo de la actividad económica del país, sin
embargo, queda pendiente realizar el análisis que cuantifique y evalúe dicha contribución en
términos de PIB.
Aunque se empiezan a aportar algunas cifras globales, también está pendiente de evaluar y
cuantificar con rigor el valor del patrimonio hidráulico en España, lo cual permitiría aproximarse
también a la estimación de la inversión necesaria para su mantenimiento. Es patente la necesidad
de mejorar el conocimiento en este campo y de aplicar en consecuencia los recursos económicos
necesarios para mantener en servicio este activo tan importante para nuestro país.
Para comprender la importancia de los embalses en España, tenemos que insistir en la tremenda
irregularidad en el espacio y en el tiempo de los recursos de agua en España.
En los planes de cuenca de segundo ciclo, se dispone de dos series de aportaciones: una serie larga,
que corresponde con el periodo 1940/41– 2011/12, y de una serie corta, correspondiente al
periodo 1980/81–2011/12. La serie larga da una aportación media de 109.233 hm3 para el
territorio peninsular, y la serie corta la reduce hasta 99.096 hm3. Pero si observamos su
distribución anual, por ejemplo para las cuencas del Guadalquivir y la del Ebro, se puede observar
la gran irregularidad de estas series.
Aportaciones anuales de la UTE 0701-Regulación General, cuenca del Guadalquivir
Caudales desaguados al mar por el Ebro en su desembocadura
(registros de la estación de aforos 027 Ebro en Tortosa)
Evolución de las aportaciones en la cuenca del Ebro (hm3/año), en régimen natural
En estas condiciones, no es de extrañar que el principal indicador de la situación hidráulica de
España sea el volumen embalsado. Y en efecto, año tras año es el agua embalsad la que permite
dotar año tras año las demandas consuntivas de agua, respetando los caudales ambientales
necesarios para los ecosistemas asociados a las masas de agua.
En efecto, las demandas de agua consuntivas en España se cifran (planes hidrológicos aprobados
de segundo ciclo, 2015-2021) en 31.123 hm3.
La demanda en agosto puede cifrarse en aproximadamente en 4.530 hm3/año. Pues bien,
analizada la serie histórica registrada de evolución de los embalses españoles, nos encontramos
con lo siguiente: los embalses han desembolsado entre la semana 30 y 35 de cada año hidrológico
(prácticamente equivalente al mes de agosto) una media de ¡3.447 hm3!, es decir, que en número
medios han dotado el 76% de la demanda consuntiva:
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Volumen
aportado semana
30 - 35 Embalses
Global España
4170 2631 3385 3459 2237 2686 3159 2397 2877 2826 4247 3016 3761 4013 3162 3685 3524 3082 3373 4354 3771 3460 3807 3557 3920 3939 4110 3269 4259 3280
Volumen aportado entre semana 30 y 35
0
1000
2000
3000
4000
5000
198
8
198
9
199
0
199
1
199
2
199
3
199
4
199
5
199
6
199
7
199
8
199
9
200
0
200
1
200
2
200
3
200
4
200
5
200
6
200
7
200
8
200
9
201
0
201
1
201
2
201
3
201
4
201
5
201
6
201
7
Volumen aportado semana 30 - 35 Embalses Global España
Y, en al menos 4 de los últimos 30 años, los desembalses han sido equivalentes a prácticamente
todo el uso consuntivo.
Si hacemos este mismo ejercicio para alguna de las cuencas intercomunitarias más significativas,
el resultado es equivalente.
Así, en la cuenca del Guadalquivir:
La demanda estimada en un año medio, en agosto es de 571 hm3. Los embalses han proporcionado
una media de 404 hm3 entre la semana 30 y 35 de cada año hidrológico (un 71% del total):
En la cuenca del Guadiana:
La demanda estimada en un año medio, en agosto es de 401 hm3. Los embalses han proporcionado
una media de 355 hm3 entre la semana 30 y 35 de cada año hidrológico (un 89% del total):
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Volumen aportado semana
30 - 35 Embalses
Guadalquivir
597 301 399 396 304 108 171 73 392 452 437 518 463 469 522 516 502 528 369 391 377 369 362 410 527 472 450 459 305 490
Volumen aportado entre semana 30 y 35
0
100
200
300
400
500
600
700
198
8
198
9
199
0
199
1
199
2
199
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Volumen aportado semana 30 - 35 Embalses Guadalquivir
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Volumen aportado semana
30 - 35 Embalses Guadiana335 286 317 402 251 115 177 53 304 331 395 324 370 399 403 388 326 346 449 367 372 349 372 381 459 681 414 480 446 355
Volumen aportado entre semana 30 y 35
En la cuenca del Ebro:
La demanda estimada en un año medio, en agosto es de 1.290 hm3. Los embalses han
proporcionado una media de 888 hm3 entre la semana 30 y 35 de cada año hidrológico (un 69%
del total):
Por tanto, puede asegurarse que, sin los embalses (y sin el sistema de distribución del agua
existente, aún pendiente de completar), no estaríamos en condiciones de dotar en el estío a los
abastecimientos, ni al turismo, ni a las industrias, ni -por supuesto- a los regadíos.
Si bajamos el foco, pensemos en las grandes ciudades, y veamos cuál es su situación:
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100
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Volumen aportado semana 30 - 35 Embalses Guadiana
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Volumen aportado
semana 30 - 35
Embalses Ebro
935 738 915 1073 439 914 1103 857 491 516 1116 625 941 884 880 992 943 779 891 1017 1014 975 967 1079 1179 667 890 591 1134 1104
Volumen aportado entre semana 30 y 35
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1400
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3
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4
201
5
201
6
201
7
Volumen aportado semana 30 - 35 Embalses Ebro
• MADRID
Según recoge el PES en información pública de la Confederación del Tajo, la demanda de Madrid
supera (aun en valores medios) a las aportaciones naturales de la cuenca donde se incardina desde
Junio hasta octubre.
Sólo el sistema de embalses del Canal de Isabel II y los anillos hídricos de distribución (que aun así
requieren el refuerzo en sequías del acuífero y de las elevaciones desde el Alberche) permiten
garantizar el abastecimiento.
• BARCELONA
La precariedad del abastecimiento de Barcelona es conocida, pese a las importantes obras ya
desarrolladas, incluida la regulación -embalses de Sau, Susqueda, la Llosa del Cavall, Sant Ponç, y
la Baells (612 hm3 de capacidad total)- y la derivación mediante acueducto del Ter-Llobregat.
En resumen, las demandas y los recursos se sintetizan así:
DEMANDAS RECURSOS
Es imposible regular tanta agua mediante los embalses, y ni aun con la contención y reducción de
la demanda (tope 10%) las otras fuentes de recursos ya puestas en servicio (reutilización,
desalación) se cubre con garantía la demanda.
Como recoge el vigente PES de cuencas internas de Cataluña, y el Plan de gestión del distrito fluvial,
el papel de los embalses es insustituible, aun con las desalinizadoras planteadas, y en un contexto
de cambio climático aún se requerirían entre 2 m3/s (hoy día) y 6 m3/s (futuro) adicionales para
tener garantizado el sistema.
Fuentes de recurso durante los meses de sequía. El papel de los embalses es insustituible
Variación de reservas embalsadas en los meses de la sequía
• SEVILLA
El origen del recurso procede de los embalses de Aracena (128.6 hm3), Zufre (175.2), La Minilla
(57.8), El Gergal (35hm3), Cala (58.7hm3) y los Melonares (185.6) en total 640.9 hm3.
Las aportaciones registradas presentan una gran variabilidad interanual, siendo la aportación
media a los embalses de 345.93 hm3/año presentando un máximo de 1.078 hm3/año y un mínimo
de 45.6 hm3/año, la mediana es 179.12 hm3/año.
A continuación, se presenta un histograma con las aportaciones medias, máximas y mínimas de la
UTE 0201 – Rivera de Huelva (el sistema de explotación donde se incardinan estos embalses y el
abastecimiento a Sevilla) correspondiente a la serie 1980-2012 (serie de referencia) donde se
muestra la evolución de dichas aportaciones
Las demandas de la UTE 0201 – Rivera de Huelva, tal y como se apuntó anteriormente, son de
abastecimiento, en este caso todas las demandas relacionadas con el abastecimiento a Sevilla y su
El origen del recurso procede de los embalses de Aracena (128,6 hm3), Zufre (175,2), La Minilla
(57.8) , El Gergal (35 hm3), Cala (58,7 hm3) y Los Melonares (185.6) en total 640.9 hm3.
Las aportaciones registradas presentan una gran variabilidad interanual, siendo la aportación
media a los embalses de la UTE de 345,93 hm3/año presentando un máximo de 1.078 hm3/año y
un mínimo de 15,6 hm3/año, la mediana es 179,12 hm3/año.
A continuación, se presenta un histograma con las aportaciones medias, máximas y mínimas
de la UTE 0201- Rivera de Huelva correspondiente a la serie 1980-2012 (serie de referencia)
donde se muestra la evolución de dichas aportaciones.
entorno, y a la zona metropolitana de Aljarafe sevillano. A continuación, se muestra una tabla con
las unidades de demanda asociada a la UTE 0201 – Rivera de Huelva.
Fuente: PES del Guadalquivir, propuesta en información pública
Por tanto, como en Madrid y Barcelona, sólo el sistema de regulación mediante embalses ha sido
capaz de garantizar el abastecimiento de Sevilla y su entorno.
Podríamos seguir: Bilbao y el trasvase desde el sistema de embalses del Zadorra (en el Ebro),
Málaga y -entre otros- el embalse de el Limonero, Granada y los embalses del Guadix, Tarragona y
el minitrasvase del Ebro, Santander y el bitrasvase Ebro-Besaya…
Se ve claramente que los embalses españoles son multipropósito, que todo el sistema de
demandas de las distintas cuencas de España es dependiente de la reserva embalsada y de la
conexión entre recursos y demanda mediante importantes obras hidráulicas, y que el
abastecimiento no es una excepción a ello.
Por supuesto que además del agua embalsada, y en un contexto de GIRH, las aguas subterráneas
han de jugar un papel muy importante (especialmente mediante la intensificación de su uso en
periodos de sequía prolongada), y que es necesaria y urgente la conexión e incorporación
adecuada al sistema de las aguas desalinizadas (tarea en muy buena parte pendiente).
Los déficit actualmente estimados en España son del orden de 2.000 hm3, focalizados sobre todo
en la vertiente mediterránea, y a ello hay que darle respuesta adecuada:
a) Por un lado, llevar a cabo las actuaciones de los planes de cuenca vigentes, y sus
programas de medidas.
b) Por otro lado, configurar un Sistema Integrado del Agua en España, donde se conecten
adecuadamente los recursos (superficiales -desaladoras y reutilización incluidos- y
subterráneos) y las demandas, y donde se prorrateen adecuadamente los costes del agua.
c) Parte fundamental del SIA serán las obras hidráulicas, embalses y grandes conducciones.
Se requiere que se tome conciencia que ello requiere medios, tanto profesionales
competentes capacitados como recursos económicos para garantizar su seguridad y buen
funcionamiento. Un nuevo Programa de Seguridad de Presas ha de ser llevado a cabo, ya
hay señales que muestran que nuestras presas están envejecidas y requieren nuevas
inversiones de adecuación y conservación.
d) Además, reforzar la capacidad de los organismos de cuenca para poder gestionar
adecuadamente este SIA, en sus diversas partes y en global. Llevar el agua desde su fuente
hasta el destino, especialmente cuando se utilizan cauces naturales, gestionar las sequías
y las inundaciones, gestionar las cesiones de derechos… requiere una capacidad de gestión
global e integrada que sólo los organismos de cuenca pueden llevar a cabo. Hay que
defender y potenciar especialmente a las Confederaciones hidrográficas, venciendo la
tentación de fragmentarlas para dar más poder a las administraciones territoriales. La
eficiencia y eficacia así lo requieren y aconsejan. Este refuerzo pasa por:
El origen del recurso procede de los embalses de Aracena (128,6 hm3), Zufre (175,2), La Minilla
(57.8) , El Gergal (35 hm3), Cala (58,7 hm3) y Los Melonares (185.6) en total 640.9 hm3.
Las aportaciones registradas presentan una gran variabilidad interanual, siendo la aportación
media a los embalses de la UTE de 345,93 hm3/año presentando un máximo de 1.078 hm3/año y
un mínimo de 15,6 hm3/año, la mediana es 179,12 hm3/año.
A continuación, se presenta un histograma con las aportaciones medias, máximas y mínimas
de la UTE 0201- Rivera de Huelva correspondiente a la serie 1980-2012 (serie de referencia)
donde se muestra la evolución de dichas aportaciones.
- Adoptar medidas legislativas (que eleven su rango y permitan la interlocución con las
otras administraciones y usuarios)
- Adoptar medidas administrativas, que refuercen su capacidad de gestión como
organismos autónomos (mayor flexibilidad en forma de intervención ex post, y
reintroducción de las operaciones comerciales, financiadas por los usuarios para
actuaciones concretas acordadas en los órganos de gestión en régimen de
participación).
- Incorporar nuevos profesionales, y retribuirlos adecuadamente
- Mejorar su capacidad presupuestaria y fuentes de financiación
e) El Pacto Nacional por el Agua ha de plasmarse en un nuevo Plan Hidrológico Nacional, en
el que se plasmen todas las medidas necesarias (incluso trasvases si se requieren) para
solucionar los problemas y déficit existentes.
f) La aportación más importante del regadío (además de completar su modernización y la
generalización de las Bunas Prácticas Agrícolas, para limitar la contaminación difusa) ha de
ser la distinción de dos subtipos de las zonas regables: las que son de ciclo anual, y que si
tiene déficit de agua no pierden sino la cosecha anual, y las zonas regables de leñosos, e
invernaderos, que si sufren déficit significativo de agua una campaña pueden perder las
inversiones y los ingresos de varios años. En definitiva, los mecanismos de cesión de
derechos del agua, acertadamente introducidos en la reforma de la ley de Aguas de 1999,
deben aplicarse entre estas dos tipologías de regadío, de modo que en periodos de sequía
se acompasen las demandas y la oferta ajustando entre usuarios de regadío, pasando agua
del primer subtipo al segundo, y pasando renta del segundo al primero. Con este ajuste,
que requerirá también muy probablemente de cambios normativos, para permitir
cesiones de derechos entre unas cuencas hidrográficas y otras, y quizá además la ejecución
de obras de interconexión, España avanzará decisivamente hacia la seguridad hídrica,
incluso con el efecto del cambio climático.
5.- EMBALSES Y CAMBIO CLIMÁTICO. INUNDACIONES Y SEQUÍAS.
Si los embalses han sido importantes hasta ahora, ¿qué decir de su papel en un próximo futuro,
para afrontar la adaptación al cambio climático?
En los trabajos desarrollados por el Consejo Mundial de Ingenieros Civiles, expuestos en
numerosos foros internacionales (Monterrey, México, 2012; Marsella, 6º Foro Mundial del Agua,
2012; Chengdu, China, 2013, Congreso Mundial de la IAHR) se alcanzaron las siguientes
conclusiones sobre el papel de las regulaciones y trasvases para la adaptación al cambio climático:
• La adaptación al cambio climático ha de ser progresiva, pero no debe ser aplazada sine díe.
• Para ello, y aunque no sean la única vía para dar soluciones, son muy trascendentes las
aportaciones tecnológicas, provenientes de la ingeniería. Baste como dato que, a nivel global, la
regulación de agua en los embalses supone a nivel mundial el 31 % de los recursos disponibles para
las demandas (4.000 km³ de 13.000 km³ totales). En países áridos, como España, este porcentaje
se incrementa notablemente, llegando al 65 %.
• Es imprescindible que todas las soluciones, de infraestructuras, de gestión, sociales,
económicas… se incardinen -GIRH- que es la mejor defensa estrategia para hacer frente a los
problemas futuros del agua.
• Se aconseja que en la planificación hidrológica y en el estudio de los sistemas de explotación de
recursos hídricos:
a) se contemplen series oficiales de aportaciones calculadas y obtenidas mediante
tendencias deducidas mediante la aplicación de modelos hidrológicos y modelos
climáticos verosímiles,
b) se consideren diversos escenarios posibles,
c) y se lleven a su aplicación real mediante las recomendaciones introducidas en las guías
técnicas a contemplar (series de las ofertas de recursos).
Se trata de un campo en el que se está mejorando mucho y rápidamente, aunque aún tiene un
gran margen de mejora.
• Los efectos de este cambio global se extendieron más allá de la disponibilidad de recursos, pues
también condicionará las demandas y los fenómenos extremos (inundaciones y sequías).
• La tendencia que señalan los diferentes modelos para predecir el cambio climático muestran que
se necesitará un aumento de regulación y de la capacidad de movilizar el recurso hídrico. Así pues,
se incrementará la necesidad y oportunidad de las regulaciones y de los trasvases.
• Contemplados dos casos concretos de cuencas relevantes a nivel mundial –Cuenca del río
Colorado en Estados Unidos de Norteamérica y México, y Cuenca del río San Francisco en Brasil-,
analizando la realidad ya existente en el primer caso, y las actuaciones en proceso de ejecución en
el segundo caso:
A) se ve el efecto que a gran escala tienen las grandes regulaciones, que abren la
posibilidad de hacer frente a las demandas (según evolucionan) con flexibilidad y con
capacidad de respuesta.
B) dicho efecto se debe complementar con conducciones para transporte del agua, que en
determinados casos suponen trasvases entre cuencas.
• Estas grandes infraestructuras hidráulicas requieren de un largo proceso de gestación y entre las
lecciones aprendidas tenemos las siguientes:
- debe comprenderse muy bien, previamente, el contexto socioeconómico en el que se
encuentra cada caso.
- Se requieren acuerdos políticos, acuerdos entre usuarios, concertar voluntades, y
disponer de elementos legales que den seguridad a la operación
- Se requiere prudencia y profundidad para estimar la capacidad de la cuenca cedente y
los efectos en la cuenca receptora, de modo que nos ejercen y el desarrollo futuro
socioeconómico de la Cuenca cedente, ni su equilibrio ambiental; y tampoco generar sobre
expectativas en las cuencas receptoras.
- Se debe potenciar el desarrollo correspondiente a la Cuenca cedente, no solo el de la
Cuenca receptora
- Se requieren foros y órganos para gestionar con buen soporte técnico y en régimen de
participación y concertación la gestión de estas grandes infraestructuras, una vez
construidas
• Son infraestructuras imprescindibles para poder ajustar la oferta y la demanda mediante
intercambios del agua (mercados del agua). Los embalses permiten almacenar recursos cedidos en
el tiempo en el que no son utilizables en destino, y los trasvases permiten conectar con seguridad
y eficacia las zonas procedentes con las zonas de destino.
• Son la mejor defensa para afrontar los periodos de sequía, siempre en un contexto GIRH, y
disponiendo de órganos con capacidad ejecutiva, con régimen participativo, incluso a escala
transnacional, para distribuir con justicia y solidaridad los sacrificios, desde la cabeza hasta la cola,
de los aprovechamientos involucrados.
• Estas infraestructuras se complementan adecuadamente con otras fuentes de recurso, como
pueden ser las aguas subterráneas o las desaladoras.
• Con unas adecuadas reservas embalsadas, consideradas como recurso estratégico, y con un
pequeño porcentaje de recurso trasvasado, se produce una mejora de gestión, un incremento de
resiliencia y una disminución de la vulnerabilidad en los sistemas de explotación muy significativos.
• De cara al medio ambiente, tanto los embalses de regulación como los trasvases tienen efectos
muy apreciables, unos positivos, otros negativos, que deben ser aquilatados muy cuidadosamente,
y que en general aconsejan que no se trasvase y sino un pequeño porcentaje del recurso
disponible.
• No hay embalses de regulación ni trasvases buenos ni malos… Serán o no necesarios, y si lo son,
acabarán haciéndose, aunque sea tiempo después de que se concibieran.
LA INFLUENCIA DEL CAMBIO CLIMÁTICO EN ESPAÑA
Un reciente estudio elaborado por el CEDEX- Centro de Estudios Hidrográficos para la Oficina
Española de Cambio Climático señala lo siguiente, para el conjunto de España:
a) Se observa claramente la incertidumbre reflejada por el rango de resultados de cambio,
así como la tendencia general a una reducción de recursos hídricos: reducción de la PRE
(precipitación), aumento de la ETP (evapotranspiración potencial), ligeras reducciones de
ETR (evapotranspiración real) y fuertes reducciones de ESC (escorrentía). Las reducciones
son mayores conforme avanza el siglo XXI. Hecho indicativo de una mayor incertidumbre
en la estimación del impacto del cambio climático cuanto más nos alejamos en el tiempo
y más altas son las emisiones de GEI (gases de efecto invernadero).
b) Los valores medios indican reducciones de ESC, que se acentúan según el escenario
contemplado (del RCP 4.5 al RCP 8.5) y hacia finales de siglo. Los cambios para los RCP
4.5 y 8.5 son respectivamente del -3% y -7% para 2010-2040, -11% y -14% para 2040-
2070 y -13% y -24% para 2070-2100.
Cambio (%) en las principales variables hidrológicas en los tres PI respecto al PC para el conjunto de
España. Rango y media de resultados para RCP 4.5 (círculos) y RCP 8.5 (cuadrados).
Los próximos planes hidrológicos de cuenca que se aprueben para el 2021 deberán tener en cuenta
el cambio climático para calcular los RRHH en el horizonte de planificación a largo plazo, del año
2039. Por lo tanto, se considera que lo más adecuado y sencillo es que se adopten los porcentajes
intermedios que resultan para el periodo PI1 (2010-2040) y el periodo PI2 (2040-2070), puesto que
el año 2039 está prácticamente en la frontera entre ambos. La incorporación del efecto del cambio
climático supone aplicar a las series de ESC 1940-2006 (periodo indicado en la IPH) los porcentajes
que se muestran en la Tabla siguiente (media de los cambios del PI1 y PI2).
Porcentaje de cambio a aplicar a las series de ESC 1940-2006 para considerar el efecto del cambio climático
en el horizonte 2039.
GESTIÓN INTEGRADA DE INUNDACIONES
Mucho hemos avanzado en la GESTIÓN INTEGRADA DE INUNDACIONES (GII): esto ya no es lo
que era.
Cuando los medios de comunicación difunden imágenes de los daños provocados por el agua los
ciudadanos tienden a pensar que a pesar de los avances que se han vivido en todos los campos de
la ciencia en los últimos años poco se avanzado en nuestra lucha para minimizar los daños causados
por los fenómenos de la naturaleza.
Nada más lejos de la realidad, si bien es cierto que resulta prácticamente imposible que un
episodio como el vivido a finales del mes de marzo y primeros de abril prácticamente en toda
España tenga un coste cero, si que podemos afirmar que sin la gestión realizada por los Organismos
de cuenca y el Ministerio de Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente (MAPAMA)
estaríamos hablando de cuantiosas pérdidas materiales y probablemente humanas.
He puesto de ejemplo el temporal que afectó a todo el país la Semana Santa de 2013, el que
tenemos más reciente pero no el último, aunque quizá si uno de los más significativos de los
últimos años. No en vano el mes de marzo de 2013 fue el más lluvioso de los registrados desde
que en 1947 comenzaron a recogerse los datos de precipitaciones, con una media de 150 litros por
metro cuadrado.
Tan sólo un dato más: sólo en esa semana los embalses recogieron 2.078 hm3 de agua, que de otra
forma hubieran llegado a los ríos e incrementado su caudal ya de por si alto tanto por las
precipitaciones como por el hecho de que el suelo, ya saturado por las lluvias de enero y febrero,
fue incapaz de absorber más agua.
Sin la adecuada gestión de los embalses, gracias en gran medida a los medios de los que en la
actualidad disponemos, ¿Qué hubiera pasado hace treinta años si se hubieran registrado unas
precipitaciones similares?
Avenida de 1947 en Toledo (tomada de G. Benito et al., 2003)
Hace treinta años, probablemente hubiéramos sufrido una tragedia de consecuencias dantescas,
en pérdida de vidas humanas y en afecciones a bienes y servicios públicos y privados, con daños
económicos impresionantes.
¿Cuál es la diferencia? ¿En qué y por qué hemos avanzado?
El SEGA-Sistema Español de Gestión del Agua- se ha demostrado muy eficaz en lo que a GII-Gestión
Integrada de Inundaciones- se refiere.
El modelo de gestión Español por cuencas hidrográficas nos permite, en caso de episodios de
inundaciones, disponer de una información cercana y en tiempo real, así como de unos equipos de
profesionales capacitados y preparados para asumir la gestión del riesgo. Valores ambos de una
gran importancia, esenciales, y que quizá no son suficientemente valorados ni reconocidos.
El SEGA, en lo que a GII se refiere, se configura actualmente mediante unos recursos aplicados
disponibles, que permiten desarrollar unas actividades y obtener unos productos, para así alcanzar
unos impactos. El Cuadro siguiente sintetiza sus distintos componentes:
REC
UR
SOS
CUADROS TÉCNICOS ORGANISMOS DE CUENCA
PRESAS Y EMBALSES
RED OFICIAL ESTACIONES DE AFORO
RED PLUVIOMÉTRICA
RED PÉRTIGAS Y TELENIVÓMETROS
HISPASAT
TELEDETECCIÓN
GIS-SISTEMAS DE INFORACIÓN GEOGRÁFICA
RED TELECOMUNICACIONES
MOTAS, DEFENSAS Y ENCAUZAMIENTOS
AC
TI
VID
AD
E
S
ESTUDIOS HIDROLÓGICOS DE AVENIDAS
ESTUDIOS HIDROLÓGICOS Y GEOMORFOLÓGICOS DE CAUCES Y ZONAS
INUNDABLES
EXPLOTACIÓN DE EMBALSES
EXPLOTACIÓN DE RED DE AFOROS
EXPLOTACIÓN RED ERHIN
COMITÉ PERMANENTE DE AVENIDAS
MANTENIMIENTO Y CONSERVACIÓN OBRAS Y SISTEMAS
COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA (AEMET, PROTECCION CIVIL)
AVISOS E INFORMACIÓN A PROTECCIÓN CIVIL
PR
OD
UC
TOS
PARTES DE EMBALSES
PARTES DE ESTACIONES DE AFORO
BOLETINES HIDROLÓGICOS
NORMAS EXPLOTACION PRESAS
PLANES EMERGENCIA PRESAS
SISTEMA AUTOMÁTICO DE INFORMACIÓN HIDROLÓGICA
SISTEMAS AYUDA A LA DECISIÓN
CAUMAX
MODELACIONES (CAESAR, ASTER, SIMGES)
SISTEMA NACIONAL DE CARTOGRAFIA DE ZONAS INUNDABLES
PLANES DE GESTIÓN DE RIESGO
IMP
AC
TOS
MEJORA PROTECCIÓN FRENTE A INUNDACIONES Y GESTIÓN DEL
RIESGO
DISMINUCIÓN DEL RIESGO FRENTE A INUNDACIONES
DISMINUCIÓN DE PÉRDIDAS DE VIDAS HUMANAS
DISMINUCIÓN DE PÉRDIDAS ECONÓMICAS
La piedra angular de la protección frente a inundaciones y de la gestión integrada del riesgo, en
un país tan irregular hidrológicamente hablando como es España, son los embalses. Es por todos
conocido el papel que ejercen los embalses como almacenes de agua. Gracias al agua que
almacenan las más de 1.200 grandes presas que existen en nuestro país podemos disponer de
32.000 hm3 adicionales del agua al año (es decir, cerca del 80% del agua suministrada para atender
a las diferentes demandas procede de los embalses).
Sin embargo, mucho menos conocido es el hecho de que buena parte del agua que anualmente se
almacena en estos embalses evita la generación de daños aguas abajo de las presas en periodos
de avenidas. Más aún, lamentablemente muchas veces se asocian los daños producidos por las
inundaciones a la apertura de compuertas de los embalse en lugar de reconocer su papel como
laminador de avenidas.
Por poner otro ejemplo, el 28 de septiembre de 2012, el Plan de Defensa de la cuenca del Segura
(aprobado en 1987 a raíz de las inundaciones de 1973) fue puesto a prueba con la riada de San
Wenceslao. El Plan que supuso la construcción y, en algún caso, el recrecimiento de 13 grandes
presas, permitió laminar las avenidas que de otra forma hubieran arrasado Murcia, Orihuela o
Lorca.
En estos momentos, el Estado está construyendo 23 grandes presas que además de garantizar el
agua para el abastecimiento y el regadío, contribuirán a la protección de personas y bienes contra
las inundaciones.
Pero no sólo los embalses juegan un papel fundamental en la protección de avenidas. Las
Estaciones de aforo y los Sistemas Automáticos de Información Hidrológica (SAIH) nos transmiten
una información fundamental para poder gestionar adecuadamente los episodios de avenidas. En
la actualidad, disponemos de 1.165 estaciones de aforo en servicio, 661 situadas en ríos, 326 en
embalses, 137 en otras conducciones y 41 estaciones evaporimétricas.
A la Red centenaria de Estaciones de Aforo se suma en la actualidad el SAIH, que comenzó a
implantarse en 1983 y que hoy está en funcionamiento en todas las cuencas hidrográfica. El SAIH
se concibe como un sistema que, utilizando la tecnología más actual, nos permite disponer de la
mejor información en tiempo real sobre la situación hídrica de las cuencas hidrográficas, con el fin
de ayudar a la toma de decisiones relativa a la previsión de las avenidas y a la optimización de la
explotación de los recursos hídricos2. Con ello, además de disponer de una herramienta muy
potente para conocer y procesar los datos necesarios para gestionar una avenida, se permite la
difusión de los datos y su intercambio con los usuarios de cada Confederación y con agentes
2 Los SAIH tienen en conjunto 2.443 puntos de control, mayoritariamente pluviómetros, aforos y
embalses, pero también han incorporado 198 marcos de control y 34 telenivómetros
externos tales como Protección Civil, Instituto Nacional de Meteorología, Comunidades
Autónomas, compañías hidroeléctricas o público en general.
Tanto la ROEA como el SAIH nos han permitido, además de la obtención y almacenamiento de
datos, tener un mejor conocimiento de la estructura espacio temporal de las precipitaciones y de
la propagación de las ondas de crecida. Calculamos que los datos aportados por los SAIH, con un
coste de inversión que no ha llegado a mil millones de euros, y un coste de mantenimiento de 26
millones € anuales, nos han permitido evitar daños, de en torno a los cien millones de euros
anuales.
En estos años las previsiones pluvio-hidrológicas, además, se han completado con las de los
recursos nivales y con la estimación de caudales generados en su proceso de fusión, aplicando
modelos específicos.
DURANTE EL AÑO HIDROLÓGICO 2012-13 LA CUENCA DEL EBRO HA ESTADO MESES EN SITUACIÓN DE
ALERTA, EFICIENTEMENTE GESTIONADA POR LA CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL EBRO. EN 1997
TORTOSA ESTUVO DOS SEMANAS CON NIVELES DE AGUA DEL EBRO ESTABILIZADOS A 20 cm DE SU
DESBORDAMIENTO.
Además, en los últimos años se ha avanzado de forma significativa tanto en el mantenimiento y
conservación de los embalses como en la gestión de las avenidas. Las Normas de Explotación y
los Planes de Emergencias de Presas nos han permitido hacer un completo análisis territorial de
las afecciones producidas aguas abajo de los diversos embalses, con cartografías detalladas y
específicas de cada zona. Además, las Normas de Explotación en Avenidas han protocolizado las
maniobras de los embalses y los avisos a efectuar en función del nivel de alerta, han definido
volúmenes estacionales de resguardo para protección frente a venidas de los sistemas de
regulación (compatibilizados con las necesidades de las demandas atendidas), y han estudiado las
maniobras de desembalse, los caudales que suponen superar los umbrales de daños, así como la
evolución temporal de los caudales desembalsados (gradiente de crecimiento) para que no se
produzcan súbitas subidas de nivel y velocidad del agua de los ríos evitando daños.
La Guía Metodológica correspondiente se ha visto recientemente completada con la Guía Técnica
de SPANCOLD referente al Análisis de riesgo aplicado a la gestión de seguridad de presas y
embalses. Se han analizado ya más de 100.000 km de ríos y acabarán conduciendo en primer lugar
a la elaboración de mapas de peligrosidad y de riesgo de inundación, y a la elaboración, en
segundo lugar, de planes de gestión del riesgo de inundación,
En este proceso se ha desarrollado también un Estudio que ofrece para todo el territorio nacional
unas primeras estimaciones de caudales máximos, CAUMAX (Mapa de caudales máximos de
avenida para la red fluvial de la España peninsular), desarrollado por el Centro de Estudios
Hidrográficos del CEDEX.
Por otro lado, al hilo de la Directiva europea relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de
inundación (2007, traspuesta mediante Real Decreto de 2010), se ha puesto en marcha en las
diversas cuencas hidrográficas el Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables,
propiciando un nuevo salto cualitativo en el análisis territorial y la gestión de riesgos.
Para la realización de todos estos estudios y documentación se han tenido que utilizar complejas
metodologías, técnicas y modelos. Además de las cuestiones hidrológicas y estadísticas (modelo
hidrológico de cuenca MOREA, interfaz modular EDIMACHI para el análisis y cálculo hidrológico,
aplicación CHAC…), la disponibilidad de tecnologías LIDAR para la modelización digital del terreno,
la teledetección y la tecnología GIS, las tecnologías de comunicación vía satélite, los paquetes
Aquatool para la explotación de embalses y sistemas de explotación, los modelos hidráulicos
bidimensionales como el GUAD2D y el Iber, el modelo ASTER para la evaluación continua de
recursos nivales, el modelo CAESAR para prever el nivel máximo de un río en un punto y en un
momento dados, han hecho posible un salto tecnológico de primera magnitud y al obtención de
unos impactos muy favorables en orden a una mejor gestión del riesgo de inundaciones y una muy
notable disminución de daños ocasionados por las riadas. Debiendo destacarse que muchos de los
desarrollos indicados son españoles y son aplicable sean otras geografías, contribuyendo a
enriquecer por tanto (como otras muchas facetas del SEGA) a la Marca España, a la que como es
sabido estamos empeñados en incorporar nuestro acervo del sector del agua.
No quisiera cerrar esta exposición sin referirme a algunas cuestiones adicionales muy importantes:
1ª) Quiero destacar el gran papel desarrollado por los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos,
como líderes de equipos pluridisciplinares que, tanto en la administración como en las empresas,
han sabido impulsar las actividades y conseguir todos estos importantes productos que tan
favorables impactos están deparando, en beneficio de la sociedad española en su conjunto.
2ª) Hay que lograr el firme compromiso del MAPAMA de destinar los recursos económicos
necesarios para la seguridad y explotación de las presas y embalses, así como para el
mantenimiento y operación de la ROEA y los SAIH dado que tan importante patrimonio o activo
alcanzado es estas décadas requiere un mantenimiento y conservación adecuado.
3ª) Subrayar la defensa de la unidad de cuenca como orientación y base para prestar un servicio
de calidad en el ámbito del agua a la sociedad. No se puede gestionar eficazmente una avenida sin
tener una visión y una capacidad de actuación integrada en la cuenca hidrográfica. Principio de
unidad cuyo refuerzo exige potenciar los organismos de cuenca correspondientes con ingenieros
y profesionales expertos capaces de sacar provecho a lo ya disponible, y de pilotar lo que aún
queda (que no es poco) de este proceso felizmente emprendido.
4ª) Razones de eficacia en la gestión de los recursos hídricos aconsejan que los planes de
evaluación y gestión de riesgos de inundaciones a que obliga la legislación comunitaria se integren
paulatinamente en el conjunto de la planificación hidrológica. De hecho, uno de los objetivos que
se ha marcado la Comisión Europea para avanzar la puesta en práctica de la legislación comunitaria
sobre aguas es que se aprovechen los próximos ciclos de planificación para incorporar los Planes
de Gestión de Riesgo de Inundación a los Planes Hidrológicos de cada cuenca, una aproximación
en la que en España ya estamos ya trabajando (está comenzando el proceso de revisión los PGRI).
5ª) Y, por último, y no menos importante por ello, es necesario librar y ganar la batalla de la
comunicación. La sociedad ha de entender la importancia y necesidad de las presas y embalses,
así como el trabajo que se está realizando desde el MAPAMA y los organismos de cuenca para la
gestión eficaz de las avenidas.
Daños evitados en EEUU por prevención de avenidas, en billones de dólares, en la década 1997-2008
(Fuente, USACE, Cuerpo de Ingenieros Civiles de la Armada)
Nuestro reto es hacer entender a la sociedad que cada euro invertido en el SAIH, el mantenimiento
de los caudales de los ríos o en el mantenimiento de los embalses está directamente relacionado
con el descenso de las pérdidas materiales provocadas por las avenidas. Existe una relación causa
efecto que, en algunos países como Estados Unidos ya se han cuantificado, y que en España vamos
a empezar a cuantificar para que todos los ciudadanos sean conscientes de la importancia de la
prevención y gestión de un fenómeno natural que cada año provoca en el mundo miles de muertos
y cuantiosas pérdidas materiales.
LAS SEQUÍAS EN ESPAÑA
Se identifica como sequía un fenómeno natural, temporal y suficientemente significativo de
reducción de la presencia de agua como resultado de una reducción en las precipitaciones
generadoras del recurso hídrico que, como consecuencia, se observa disminuido. Esta sequía es
parte de la variabilidad climática normal y, por tanto, uno de los descriptores del clima y de la
hidrología que caracterizan a una zona determinada. Sus límites geográficos y temporales son,
muchas veces, imprecisos, y resultan de difícil predicción, tanto en lo que respecta a su aparición
como a su finalización. Los ecosistemas desarrollados en la zona afectada son también resultado
de este fenómeno, que actúa como controlador natural de los hábitats y de las biocenosis.
La sociedad precisa del agua para atender diversos usos socioeconómicos, desde los más básicos
de abastecimiento estricto, a los que usan el agua como factor de producción agraria o industrial.
Cuando estas demandas de agua superan a la disponibilidad que pueden ofrecer los sistemas de
regulación aparece un déficit, que según su entidad y su frecuencia, puede llegar a suponer una
grave dificultad para la viabilidad de los aprovechamientos. Aparece así el concepto de escasez,
que a diferencia de la sequía representa una situación cuasi-permanente de déficit en relación con
las demandas de un sistema. Esta escasez es característica de sistemas de explotación sometidos
a un fuerte aprovechamiento, que resultan además especialmente vulnerables a la sequía. Por ello,
los conceptos de sequía y escasez guardan fuerte relación y, con frecuencia, son y han sido tratados
conjuntamente.
El impacto social y económico de las sequías puede llegar a ser muy importante, incluso en ámbitos
geográficos desarrollados. Así, el coste económico de las sequías registradas en Europa entre 1976
y 2006 se estimó en unos 100.000 M € (CE, 2012) y han continuado afectando a amplias zonas del
sur, oeste e incluso norte de Europa durante los años 2011 y 2012. La escasez de agua es un
fenómeno cada vez más frecuente y preocupante que afecta a no menos del 11% de la población
europea y al 17% del territorio de la Unión (CE, 2011). Se prevé que el problema sea aún más
importante en el futuro, pues se reconoce que una parte importe de las cuencas europeas está
sometida a un fuerte estrés hídrico; se espera que su número aumente un 50% en el año 2030
(Flörke et al., 2011).
De acuerdo con la información publicada por la Comisión Europea durante los últimos treinta años,
la sequía en la Unión Europea ha aumentado de forma espectacular en frecuencia e intensidad). El
número de zonas y personas afectadas por la sequía aumentó casi un 20 % entre 1976 y 2006. Una
de las sequías más extendidas se produjo en 2003, en la que resultaron afectados más de 100
millones de personas y un tercio del territorio de la Unión Europea. Los daños para la economía
europea fueron de al menos 8.700 millones de euros.
Los países del arco mediterráneo son especialmente vulnerables al fenómeno de la sequía. En
concreto España, ha sufrido a lo largo de su historia intensos periodos de sequía entre los que
destacan las acontecidas entre los años 1941 a 1945, entre 1979 a 1983, la correspondiente al
periodo de 1990 a 1995 más intensa que las anteriores, y posteriormente el periodo entre 2005 y
2008 de intensidad similar a la anterior con efectos sobre todo el territorio, pero especialmente
en las zonas más áridas del Levante, del centro y sur peninsular. En el momento de redacción de
esta ponencia, se está sufriendo un nuevo ciclo de sequía en algunas zonas de la península.
Esta situación característica de nuestro país hace que desde hace tiempo se haya previsto la
necesidad de contar con un instrumento como los planes especiales de sequía que permita
gestionar la sequía minimizando sus impactos socioeconómicos y sobre el medio ambiente (Estrela
y Vargas, 2012).
La principal referencia normativa sobre planes especiales de actuación en situaciones de alerta y
eventual sequía se encuentra en el artículo 27 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico
Nacional, titulado gestión de sequías. Esta disposición, en un primer apartado ordena al Ministerio
establecer un sistema global de indicadores hidrológicos que permita prever estas situaciones y
sirva de referencia para su identificación, y en un segundo apartado, ordena a los organismos de
cuenca la preparación de los planes especiales para el ámbito territorial de los planes hidrológicos.
Dando cumplimiento a dicho artículo, los planes especiales de actuación en situación de alerta y
eventual sequía de las diferentes demarcaciones de ámbitos intercomunitarios fueron elaborados
por las correspondientes Confederaciones Hidrográficas y aprobados formalmente de manera
conjunta mediante la Orden MAM/698/2007, de 21 de marzo. Con dichos planes especiales se
configuró un sistema de indicadores hidrológicos que mensualmente diagnostica la situación,
concretando el resultado en un mapa de síntesis (ver figura abajo) que hace público el Ministerio
de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente (MAPAMA) a través del portal web
www.mapama.es.
Mapa de seguimiento de los indicadores de estado de la sequía
Coincidiendo con la aprobación de los primeros planes especiales adoptados en España, ese mismo
año 2007, la Unión Europea (UE) aprobó la comunicación denominada “Afrontar el desafío de la
escasez de agua y la sequía en la Unión Europea” que pretende responder al llamamiento a la
acción contra la escasez de agua y la sequía realizado por el Consejo de Medio Ambiente de junio
de 2006. En dicha comunicación se propone ya un primer conjunto de acciones que debieran
lanzarse con objeto de aumentar la eficiencia en el uso del agua y el ahorro como mecanismos
para afrontar dichas etapas de sequía y escasez de agua. Entre dichas acciones cabe señalar: cobrar
el agua a su justo precio, asignar con más eficiencia el agua y su financiación, mejorar la gestión
del riesgo de la sequía, considerar infraestructuras adicionales de suministro de agua, fomentar
tecnologías y prácticas de eficiencia hídrica, fomentar la cultura del ahorro del agua en Europa y
mejorar los conocimientos y la recogida de datos.
Durante los años siguientes, se realiza un seguimiento de la implantación de dichas estrategias en
las diferentes demarcaciones de la EU a través de la evaluación de los planes hidrológicos de primer
ciclo. Con todo ello se completa, en noviembre de 2012, un informe sobre la revisión de las políticas
de lucha contra la escasez de agua y de la sequía que forma parte a su vez del “Plan para
salvaguardar los recursos hídricos de Europa”, conocido como Blueprint, que fue adoptado por la
Comisión Europea en noviembre de 2012.
Siguiendo las recomendaciones dictadas en dicho documento, se debe avanzar en la consecución
de determinados objetivos específicos entre los que se encuentra la reducción del riesgo de sequía
y para ello se propone, además de aplicar las exigencias de la Directiva Marco del Agua (DMA), un
seguimiento de la sequía y una mejor gestión de la misma.
Fuente: Web de MAPAMA, Informe‐resumen de situación de la sequía hidrológica, de
septiembre de 2017.
Desde entonces y ligado al avance realizado en la elaboración de dos ciclos completos de
planificación hidrológica en España, se han identificado numerosos campos de mejora sobre los
planes especiales de sequía inicialmente aprobados. En particular:
a) Se confirma la conveniencia de contar con criterios comunes para la revisión de los planes
de sequía y el ajuste del sistema de indicadores que eviten la indeseada heterogeneidad en
el diagnóstico y en la naturaleza de las acciones y medidas a aplicar en las diferentes
situaciones y demarcaciones hidrográficas.
b) Teniendo en cuenta que la DMA (artículo 4.6) indica que no será infracción el deterioro
temporal del estado de las masas de agua si se debe a causas naturales o de fuerza mayor
que sean excepcionales o no hayan podido preverse razonablemente, como sequías
prolongadas, resulta necesario diagnosticar, claramente y de forma diferenciada, las
situaciones de sequía prolongada y las de escasez, ya que las acciones y medidas a tomar y
la capacidad de gestión en función de ese diagnóstico también pueden ser diferentes.
Por todo ello, el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes
hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas intercomunitarias, en su disposición final primera
establece que sin perjuicio de las actualizaciones que hayan sido realizadas con objeto de la
revisión de cada plan hidrológico, los planes especiales de actuación en situaciones de alerta y
eventual sequía en los ámbitos de los planes hidrológicos de cuencas intercomunitarias, deberán
ser revisados antes del 31 de diciembre de 2017, según instrucciones técnicas que a los efectos
dicte el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (en la actualidad MAPAMA).
Entre los fines de las mencionadas instrucciones técnicas se destaca la necesidad de establecer
indicadores hidrológicos que permitan diagnosticar separadamente las situaciones de sequía y las
situaciones de escasez.
Actualmente estos PES revisados de las cuencas intercomunitarias están en periodo de
información pública.
Eventos de sequía en España
El estudio de los eventos históricos de sequía permite comprender y explicar la gestión actual de
la sequía en España. A continuación se realiza una breve revisión de las principales sequías
históricas ocurridas a partir de 1200, centrando la atención en las dos sequías más recientes,
correspondientes a los períodos 1990-1995 y 2004-2008.
A) Sequías históricas
Aunque no hay una red de estaciones meteorológicas suficientemente densas y sistemáticas en
España hasta el siglo 20th, hay numerosas referencias históricas sobre las sequías. Álvarez et al
(2008) realiza una recopilación de las sequías históricas identificadas por diferentes autores desde
el siglo XVIII hasta la actualidad en España concluyendo que las sequías en España desde finales
del siglo XIX han sido más frecuentes, intensas y persistentes en la década de 1940 y desde la
década de 1980 hasta la actualidad. Recientemente, CEDEX (2013) ha desarrollado un catálogo de
sequías históricas en España, que incluye sequías identificadas a partir de tres tipos diferentes de
información histórica: series de precipitación reconstruida, trabajos y trabajos de climatología
histórica de diferentes autores y, finalmente, el análisis dendrocronológico. El conjunto de
información cubre un período extendido que data de cientos de años antes de Cristo en el caso del
análisis de documentación histórica, aproximadamente 1,000 años en el caso de las estimaciones
dendrocronológicas y aproximadamente 200 años cuando se trabaja con series de lluvia
registradas. En esta investigación, "sequía histórica" se refiere a la sequía anterior al año 1940. A
partir de este año, el volumen de información disponible es considerablemente mayor, lo que
permite identificar y caracterizar las sequías con mayor precisión (CEDEX, 2013). El catálogo recoge
información histórica de 184 eventos de sequía. La primera sequía datada ocurrió alrededor de
1059 a.C, afectando el área mediterránea, mientras que la última sequía ocurrió en 1938-1939.
La Tabla siguiente muestra las principales sequías que han afectado a España, que según los
criterios seguidos por los autores son las que más afectaron, las que más impactos graves
produjeron y fueron identificadas en numerosas referencias bibliográficas (CEDEX, 2013).
Período Descripción de la sequía
1219-1220 Sequía general. Hambre en España.
1333-1334 Sequía generalizada y especialmente grave en Galicia, la meseta norte y el valle del Ebro.
Pobres cosechas en España y Portugal.
1472-1475 Principal sequía del siglo. En 1472, la sequía afectó a gran parte del territorio y, entre
septiembre de 1473 y octubre de 1475, afectó principalmente a la mitad norte del país.
1537-1542 Intensas y largas sequías en España: ríos secos, malas cosechas y plagas de langostas,
escasez de alimentos, hambre, brotes de peste. 1539 fue un año de grave sequía, que
trajo hambre y luego la plaga que diezmó a la población de España.
1566-1567 Sequía generalizada en España en los años 1566 y 1567. 1567 fue considerado "año de
hambre" con una intensa sequía en la cuenca del Segura. Hay manchas solares descritas
en estos dos años.
1595-1598 Sequías en Galicia entre 1595-1598. La sequía de 1595 fue especialmente aguda en la
meseta norte. Andalucía fue muy afectada, con hambre en Sevilla en 1598-99.
1626-1635 Sequía generalizada en España, que comenzó en el sur. Sequía tan grave que se crearon
nuevos niveles de oración. Causó hambre en Sevilla en 1626-28 y en Murcia en 1628.
1680-1683 Sequía general entre 1680 y 1683 con numerosas oraciones y cultivos bajos.
1748-1755 Sequía de gran impacto que afectó ampliamente a España entre 1749-53. Intensos
episodios de hambre y levantamientos populares en 1753. Muchas oraciones en toda
España
1779-1784 La década de 1780 fue un período de gran sequedad en la meseta norte y en el lado
mediterráneo.
1803-1807 Sequías persistentes durante 1803-1807 en el sudeste, con oraciones frecuentes al nivel
máximo, con brotes de peste y aumentos en los precios de los alimentos. 1803 fue muy
seco en España, aunque fue en el lado mediterráneo donde adquirió una mayor
virulencia. El año 1803 hizo historia como "el año del hambre".
1872-1880 Fue la gran sequía del siglo 19 en España. El período 1872-1879 fue especialmente
severo en su segunda mitad, particularmente en el este.
1909-1915 Sequía generalizada en 1911 y muy intensa en 1913-15 en el norte de España y en 1909-
14 en el este. Durante el período 1909-14 las tierras del sudeste de España se vieron
muy afectadas, donde el progreso de la actividad agrícola fue limitado y tuvo
consecuencias devastadoras: pérdida de tierras dedicadas al cultivo y árboles,
incumplimiento de las obligaciones tributarias, emigración al norte de África entre 1908
y 1914.
Tabla 4. Sequías históricas relevantes que afectan a España (adaptado de CEDEX, 2013)
Desde el año 1940, las sequías más graves se concentraron en cuatro períodos: 1941-1945, 1979-
1983, 1990-1995 y 2004-2008. A continuación, se describen estas dos últimas sequías.
B) La sequía de 1990-1995
Durante la sequía de 1990-1995, se produjeron reducciones del 30% en la precipitación anual
media con respecto a la precipitación media anual en el período 1940 / 41-2015 / 2016 en grandes
áreas de España, especialmente en la parte sur del país. En consecuencia, se produjeron
reducciones del 40% en la mayor parte del territorio español. Estas reducciones llegaron al 70% en
los distritos de cuencas del río Guadiana y Guadalquivir.
Reducción de la precipitación media anual en el período 1990/91 - 1994/95 con respecto a la precipitación
media anual en el período 1940/41 - 2015/2016
Las restricciones en el suministro en las ciudades de Granada, Jaén, Sevilla, Málaga, Toledo, Ciudad
Real y Puertollano fueron particularmente graves, hasta un 30% en algunos casos y 9 y 10 horas al
día de cortes de agua y 12 millones de personas sufrieron restricciones al agua potable (Ministerio
Medio Ambiente, 2008). Los problemas de suministro ocurrieron incluso en ciudades donde, en
principio, parecía difícil suponer que se producirían problemas derivados de la falta de agua, como
Bilbao y Vitoria. El gobierno regional de Andalucía calculó la pérdida de ingresos de los agricultores
en Andalucía durante este período de sequía en 1.743 millones de euros. Por otro lado, Martínez
Cacha A. (2004) evaluó el impacto económico en el riego en 81 millones de euros en todas las
provincias de Valencia, Castellón, Alicante, Murcia y Almería, estimando el impacto global en el
empleo en 329 millones de euros.
La Organización de la Cuenca del río Guadalquivir adoptó una serie de medidas que incluyeron la
prohibición del riego de 1993 a 1995. En la parte oriental de la cuenca del río Guadiana no fue
posible satisfacer las demandas de riego desde 1992, situación que se agravó en 1995 cuando no
fue posible suministrar el agua requerida a las poblaciones. Las medidas más comunes, además de
la imposición anticipada de restricciones y los procedimientos especiales de intercambio entre
usuarios, consistieron en realizar trabajos de conexión entre cuencas, el uso de nuevos recursos
de aguas subterráneas y la explotación de recursos no convencionales. El primer tipo incluyó la
instalación de una gran cantidad de tuberías para transferir recursos alternativos, aumentando la
flexibilidad del suministro público de agua. Ejemplos de este tipo de trabajos fueron la conexión
entre el bajo Guadalquivir y Arcos-Bornos, los túneles de transferencia al embalse de Concepción
o la división de conducción del río Alberche para abastecer a Madrid (Ministerio de Medio
Ambiente, 2008).
La búsqueda de nuevos recursos de agua subterránea se llevó a cabo a gran escala. La ciudad de
Granada, por ejemplo, con una población de 300,000 habitantes y una demanda de
aproximadamente 34 hm 3 por año, se abastecía completamente de agua subterránea. En el área
metropolitana de Madrid, que tenía una capacidad de bombeo de aproximadamente 4 m 3 / s (20%
de la demanda anual), también se llevó a cabo un mayor uso de los recursos de agua subterránea
.En las ciudades de Santander, Pamplona, Burgos, Segovia, Ávila, Benidorm y Alcoy se realizó el
suministro de emergencia a la población con aguas subterráneas, así como en muchas otras
ciudades. En la Ribera del Júcar, se desarrolló una importante capacidad de bombeo de aguas
subterráneas, aunque no se utilizó hasta su capacidad máxima (100 hm 3 / año), mientras que en
Las Vegas de la cuenca del río Segura se construyeron unas 50 perforaciones y se autorizaron
usuarios abrir pozos para salvar los árboles. Para emitir estas autorizaciones, se elaboró una
regulación específica sobre pozos de sequía. Solo en la cuenca del río Segura se procesaron casi
2,000 licencias de pozos y la sobreexplotación se incrementó en aproximadamente 166 hm 3 / año
(Ministerio de Medio Ambiente, 2008).
Los Reales Decretos 531/1992 y 134/1994 establecieron un conjunto de medidas especiales para
el manejo de los recursos hídricos, empoderando a las Organizaciones de las cuencas, a través de
sus Juntas de Gobierno, para que constituyeran las denominadas comisiones permanentes contra
la sequía. Estas comisiones, entre otras tareas, pueden reducir o suspender cualquier explotación
de agua y obligar a los usuarios a instalar dispositivos de ajuste para la modulación y medición en
los canales de riego, y pueden construir pequeñas obras consideradas como obras de emergencia.
Durante este período de sequía, no se habían desarrollado planes previos específicamente
diseñados para este tipo de emergencia. Las diversas acciones se implementaron cuando la sequía
se extendió y sus efectos fueron más graves. En esos cuatro años, se supo que una situación de
sequía no solo debería manejarse como una emergencia, ya que la respuesta no es adecuada y lo
suficientemente efectiva. La sequía en 1990-95 brindó experiencias que resultaron en lo que serían
los futuros planes de manejo de la sequía.
C) La sequía de 2004-2008
El año hidrológico 2004-2005 fue el más seco en series de precipitaciones en España desde 1947,
con un valor de precipitación anual 40% inferior al valor anual medio. Las precipitaciones fueron
más altas durante el año hidrológico 2005-2006, pero aún era más bajo que el promedio. Al final
del año 2005-2006, el estado de las reservas de agua en los embalses era menor que el valor
correspondiente a la misma fecha en el año hidrológico anterior. Ya en el siguiente año hidrológico,
2006-2007, la precipitación durante la primavera fue más alta que el promedio histórico, pero en
ciertas áreas del sureste de la península, las reservas no fueron suficientes para satisfacer las
demandas de agua con normalidad. En el último año de sequía, el 2007-2008, la lluvia en España
se registró a un 16% por debajo de los valores normales. En este año, la situación de sequía se
limitó a los territorios del sureste y sur de España.
La situación de escasez de agua en muchas áreas del país durante la sequía de 2004-2008 hizo
necesario implementar algunos instrumentos para gestionar la sequía. Se aprobaron decretos
basados en el artículo 58 del texto revisado de la Ley del Agua, que en situaciones de sequía
extraordinaria da como resultado la adopción por parte el Gobierno de medidas para superar tales
situaciones. El Ministerio del Medio Ambiente también aprobó varias órdenes ministeriales.
Los decretos ley permitieron tomar medidas urgentes para la regulación de las transacciones por
los derechos de uso del agua y la exención de las tasas, que tienen el estatus de ley porque
resultaron en enmiendas a la ley. Los decretos, con menos estatus regulatorio que los decretos ley,
establecen medidas administrativas excepcionales para el manejo de los recursos hídricos y la
corrección de los efectos de la sequía, o trabajos urgentes de mejoramiento y consolidación del
riego para el ahorro de agua. Finalmente, las órdenes ministeriales, con menos estatus regulatorio
que las anteriores, se usaron para modificar áreas territoriales sujetas a decretos y decretos leyes
o para aprobar planes de manejo de sequía en las diferentes confederaciones.
Estos decretos contienen diferentes medidas y trabajos de emergencia para garantizar el
suministro público de agua, mitigar los efectos negativos en el sector del riego o movilizar recursos
extraordinarios (pozos de sequía, desalinización o transferencias de agua). Estos instrumentos
permitieron reasignar el agua existente para usos prioritarios asegurando, en primer lugar, el
suministro público de agua y las necesidades ambientales y, en segundo lugar, otros usos
económicos, particularmente el agrario (Estrela y Vargas, 2012).
Por otro lado, también se implementaron medidas innovadoras durante este período de sequía,
lo que significó un considerable ahorro de agua en el sector agrícola (Ministerio de Medio
Ambiente, 2008). Se establecieron reducciones del 50-60% para las prácticas de riego en las áreas
más críticas, como se muestra en la Figura 5, donde está representada la reducción de los
volúmenes suministrados a la zona de riego tradicional del río Júcar durante los años 2005 a 2008.
Además de esto, se llevaron a cabo experiencias de intercambio de derechos de uso del agua. Los
agricultores renunciaron a regar sus tierras durante los períodos de sequía, recibiendo una
compensación económica por parte de las Autoridades de la Confederación o intercambiando
entre ellos sus derechos de uso del agua, lo que aseguró la eficiencia económica.
Volumen suministrado a la zona de riego tradicional del río Júcar. Final de Período
Los efectos de la sequía también tuvieron un impacto en el medio ambiente. En algunas áreas,
debido a los flujos bajos, hubo episodios de mortalidad causados por el bajo nivel de agua en los
embalses. Durante el período de sequía aumentaron las acciones de vigilancia y control del estado
de los cuerpos de agua. Es común, en estas situaciones, extraer el agua de los acuíferos por encima
de sus tasas de renovabilidad, lo que puede afectar negativamente tanto a los acuíferos como a
las corrientes superficiales y los humedales conectados. Se desarrolló una vigilancia y control
específicos en los acuíferos más vulnerables a estas situaciones, como los acuíferos de la llanura
de Valencia, conectados con el Parque Natural de la Albufera de Valencia.
Los planes de gestión de la sequía requeridos por la Ley del Plan Hidrológico Nacional se
desarrollaron durante 2006 en todas las organizaciones de la cuenca del río. Estos planes se
aprobaron en marzo de 2007 con la participación de los interesados en el marco de un proceso
participativo muy completo. Se llevó a cabo un proceso de consulta pública de los diferentes
planes. Las sugerencias y observaciones hechas por los interesados se estudiaron, analizaron e
incorporaron a la versión final de los planes en cada cuenca. Al mismo tiempo, se realizó una
evaluación ambiental estratégica, que incluyó la elaboración de los documentos iniciales, el
alcance, la elaboración del informe de sostenibilidad ambiental y su consulta pública. Por otro lado,
de conformidad con la Ley del Plan Hidrológico Nacional, también se desarrolló el Sistema Nacional
de Indicadores de Sequía. Además, cuando la mitigación de los efectos de la sequía no pudo
alcanzarse solo con medidas de gestión, se ejecutaron obras de emergencia, que superaron la
cantidad de 650 millones de euros en el período 2004-2007.
Está ampliamente documentado que la gestión de la sequía permitió enfrentar un período de
sequía sin restricciones en el consumo de agua para el suministro humano. También permitió el
mantenimiento de algunos suministros mínimos de riego que salvó las campañas de riego
(Ministerio de Medio Ambiente, 2008).
La gestión actual de la sequía en España: Los PES
Los objetivos específicos de los Planes de gestión de la sequía son:
a) garantizar la disponibilidad de agua necesaria para mantener la vida y la salud de la
población, b) evitar o minimizar los efectos negativos de la sequía sobre el estado de las
masas de agua, especialmente sobre los caudales de agua ambiental, evitando en todo
caso, cualquier efecto negativo permanente,
c) minimizar los efectos negativos sobre el suministro público de agua y sobre las
actividades económicas, de acuerdo con la priorización de los usos establecidos por los
Planes de Gestión de Cuencas Fluviales.
Para lograr estos objetivos, los PES identifican las medidas de mitigación más adecuadas para las
diferentes etapas de una sequía. Durante una fase normal, las medidas se derivan de las prácticas
de gestión regulares. A medida que avanza la sequía y se produce una situación más crítica, las
medidas van desde el control y la información hasta los tipos de conservación y restricción,
priorizando los usos.
Los principales contenidos de los PES son: diagnóstico de sequía, programa de medidas y sistema
de gestión y seguimiento. El diagnóstico de la sequía analiza y caracteriza las sequías históricas, así
como las lecciones aprendidas, teniendo en cuenta los conocimientos adquiridos a nivel local y
regional y las experiencias técnicas. También incorpora uno de los elementos más relevantes de
los planes: los indicadores y las definiciones de las fases de sequía. Un aspecto crucial e innovador
de los PES en España es establecer un vínculo adecuado entre el estado de la sequía de la cuenca
y las acciones que deben emprenderse. El programa de medidas de PES define los diferentes tipos
de medidas que se pueden aplicar en cada área de la cuenca, de acuerdo con el estado de sequía.
Este programa consiste en un catálogo de acciones que van desde aplicar estrategias de reducción
de la demanda hasta establecer la prioridad de los usuarios para asignar el agua escasa o aprobar
trabajos de emergencia (Garrote et al ., 2007). Sus métodos de acción y medidas establecidas
deben aplicarse una vez que las partes interesadas los hayan acordado: administraciones, sociedad
social, comunidad científica, ONG, etc. Las principales medidas de mitigación incluidas en los PES
se pueden agrupar en diferentes categorías: medidas estructurales (nuevos pozos de bombeo,
nuevas tuberías, mayor uso de plantas de desalinización para el suministro público de agua y
reutilización de agua en la agricultura ...) y medidas no estructurales (cambio de prioridad de los
usuarios, ahorro de agua y reducción de la demanda, aumento en el uso de aguas subterráneas,
etc.) . Por último, los PES incluyen un sistema de gestión y seguimiento que permite analizar la
implementación de medidas, utilizando medidas correctivas en caso de que no se cumplan los
objetivos establecidos.
Los PES han sentado las bases para una gestión de la sequía más planificada en España,
estableciendo fases de sequía y describiendo las medidas que deberían aplicarse progresivamente
y los procesos necesarios de seguimiento y seguimiento. El aprendizaje y las experiencias
adquiridas en la gestión de la sequía en España han permitido que los planes actuales de gestión
de cuencas hidrográficas aprobados por Real Decreto en enero de 2016 incluyan los planes de
gestión de la sequía como una herramienta relevante. Este Real Decreto establece que todos los
planes de gestión de la sequía aprobados por la orden MAM/698/2007 tendrán que ser revisados
antes del 31 de diciembre de 2017. Para llevar a cabo esta revisión de forma armonizada, el
Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente está redactando instrucciones técnicas,
en particular para los indicadores hidrológicos que permiten diagnosticar por separado las
emergencias de sequía y las situaciones de escasez de agua.
Como está bien documentado, y se ha expuesto anteriormente, España ha sufrido periódicamente
sequías prolongadas. El catálogo de inundaciones históricas elaborado por el CEDEX muestra
claramente los impactos negativos de las sequías en España a lo largo de la historia: malas
cosechas, escasez de alimentos, hambre, plagas, emigración y más recientemente, restricciones al
suministro público de agua y especialmente a usos económicos del agua con grandes pérdidas en
la agricultura y producción hidroeléctrica.
Las acciones de emergencia se han aplicado tradicionalmente en España para gestionar las
situaciones de sequía, con acciones que conducen al aumento de los recursos hídricos mediante el
desarrollo de obras hidráulicas, especialmente pozos para la extracción de aguas subterráneas, así
como el uso de recursos hídricos no convencionales. Los impactos socioeconómicos y ambientales
producidos por la sequía ocurridos en el período 1990-95 permitieron derivar experiencias
apropiadas que dieron como resultado lo que serían, más adelante, los planes de manejo de la
sequía. Las políticas españolas de gestión de la sequía, de conformidad con las políticas y la
legislación europeas, han evolucionado, en los últimos años, desde acciones de emergencia para
hacer frente a las sequías con un enfoque en la situación de crisis hasta un enfoque de
planificación. Esto se tradujo en el diseño de un Sistema Nacional de Indicadores de Sequía para
prever estas situaciones y elaborar planes de gestión de la sequía para los distritos de la cuenca
hidrográfica española.
Se ha desarrollado un sistema de indicadores que permite prever situaciones extremas, establecer
niveles o umbrales según el grado de sequía y, en consecuencia, desarrollar acciones para retrasar
o impedir situaciones críticas. Los planes de gestión de la sequía aprobados en marzo de 2007 han
contribuido a mitigar los efectos negativos de la última sequía ocurrida en España durante los años
2004-2008, lo que ha permitido ahorrar agua, evitar las restricciones al suministro público de agua
y mejorar la protección del ecosistema acuático. Por lo tanto, los impactos económicos, sociales y
ambientales de esta última sequía fueron mucho más atenuados que la sequía de la década
anterior. Se puede decir que la experiencia traumática de sequías anteriores contribuyó al hecho
de que en este caso el manejo de la sequía terminó con una importante reducción de impactos y
sin causar alarma pública. Los planes de gestión de la sequía deben actualizarse en 2017 y ahora
se están revisando teniendo en cuenta la experiencia adquirida desde su aprobación.
Los altos impactos de las sequías en España han servido para concienciar sobre la necesidad de
que las administraciones consideren la sequía como un hecho climático normal y recurrente,
trasladando las políticas de gestión de la sequía de las acciones de gestión de emergencias a un
enfoque planificado en los últimos años con una alta participación de partes interesadas.
LA SEQUÍA SIEMPRE VUELVE
Es un hecho contrastado: en España, la sequía siempre vuelve. Y quien no lo tenga claro, quien no
se hay preparado para ello, sufrirá más de la cuenta.
De hecho, ahora, parte de España está en rojo, en alerta por la falta de disponibilidad de agua.
El año hidrológico 2016-2017, finalizado el pasado 30 de septiembre ha sido muy seco en general,
y de forma especial en toda Galicia, Cantábrico Occidental, Duero, cabeceras del Ebro y del Tajo,
Guadiana, Guadalquivir, Cataluña y varias de las Islas Canarias . Los datos del MAPAMA muestran
que estamos en el cuarto año consecutivo en el que los valores globales de precipitaciones han
estado por debajo de la media histórica, lo cual deja una situación preocupante desde el punto de
vista de la sequía hidrológica.
A fecha 28 de noviembre, los embalses para uso consuntivo tienen almacenada una reserva de
20.575 hm3, lo que supone un 36,7% de su capacidad máxima. Esta cifra está claramente por
debajo de las medias de los últimos 5 y 10 años (58,5% y 55,1% respectivamente). Hay sistemas de
explotación en emergencia en 8 cuencas hidrográficas intercomunitarias, tanto de vertiente
atlántica como mediterránea.
Se anuncia así un año duro, difícil, para el regadío, para la producción de hidroelectricidad, para el
abastecimiento de determinadas áreas y poblaciones, incluso con riesgo de afectar a nuestra
primera industria, el turismo, en el levante español.
La irregularidad en el espacio y en el tiempo de los recursos hídricos es una de las características
peculiares de nuestro país, en el contexto europeo. Por eso, es obligado actuar para que esto no
coarte nuestro desarrollo socioeconómico ni ponga en peligro nuestros ricos ecosistemas
asociados al agua. Una obligación, actuar, ante la que no cabe formular excusas.
Si hoy en día podemos afrontar las sequías sin que constituyan un drama generalizado es gracias a
nuestro SEGA, Sistema Español de Gobernanza del Agua, gestado durante siglos y en el que nuestro
gran patrimonio de obras hidráulicas y la gestión participativa del agua son pilares fundamentales.
Somos deudores y debemos estar bien agradecidos a las generaciones anteriores por su acierto y
esfuerzo.
Pero no todo está hecho, ni resuelto, y –lo que es peor- parte de lo hecho lo estamos poniendo
actualmente en riesgo. Y esto no puede ni debe ser. Al hilo de la crisis financiera y las restricciones
presupuestarias, y debido a la politización excesiva de muchos aspectos de la vida pública, estamos
asistiendo a una desafortunada evolución de la situación, que por responsabilidad los
profesionales del agua hemos de denunciar.
Por una parte, las medidas contempladas en los planes hidrológicos se estancan y no arrancan. Por
otra, no se dotan los recursos humanos y materiales necesarios, para una correcta gestión y
conservación de nuestro patrimonio hidráulico. Todo un desatino, que podemos llegar a pagar muy
caro, especialmente en lo que se refiere a presas y embalses. Cada vez más envejecidos, cada vez
más necesitados de actuaciones, debemos tener en cuenta que 4 de cada 5 gotas de agua que
usamos lo hacemos con agua regulada en embalses. ¿Qué hubiera sido de nosotros si no hubieran
aportado en agosto 3.500 millones de m3 para los ecosistemas y todos los usos necesarios?
¡Estamos jugando con fuego! (aunque hablemos de agua)…Los que de forma irresponsable
anuncian el fin de la “era de Joaquin Costa” refiriéndose al agotamiento del modelo basado en las
presas cometen un ejercicio doble de irresponsabilidad, ya que las presas y embalses no sólo están
ayudando en gran medida a mitigar los efectos de la sequía, sino que también ayudarán de una
forma decisiva a paliar los daños de las avenidas cuando estás se presenten. Que también lo harán,
por cierto. Y los escenarios de cambio climático vigentes hablan de que se presentarán con mayor
virulencia tanto unas como otras, avenidas como sequías.
Además, por si fuera poco, la politización del agua está conduciendo a un desafortunado proceso
de enfrentamiento entre autonomías, que miran los asuntos del agua desde una óptica parcial y a
los que cuesta asumir una gestión integrada del agua y una perspectiva de interés general, global,
para el conjunto del país. Ante esto, el gobierno de España no puede mirar hacia otro lado, debe
actuar, defender la unidad de las cuencas hidrográficas, promover y defender un Sistema Integrado
del Agua, y afrontar un nuevo Plan Hidrológico Nacional, que buena falta hace.
No nos acordemos sólo de santa Bárbara cuando truene. No vivamos sólo a costa de declaraciones
de emergencia cuando se presente la sequía. Hace falta un trabajo de fondo, sostenido y
sostenible.
Los usuarios del agua, una y otra vez, muestran su responsabilidad y acierto al respecto. Saben lo
que se juegan. Los organismos de cuenca, las confederaciones hidrográficas, aun descapitalizadas,
siguen siendo el vehículo idóneo para resolver la mayoría de los problemas del agua en España.
Dándoles los medios y recursos adecuados. Pero, además, el Gobierno y el Parlamento deben
afrontar los problemas atávicos, aún no resueltos, crear un Sistema Integrado del Agua
equilibrado, que integre a las desaladoras ya construidas, que garantice el buen estado de las
masas de agua, y que garantice al agua para los usos sociales y productivos.
Llamamos ya, y desde aquí, al trabajo responsable de todos, usuarios, agentes sociales, partidos
políticos y autoridades públicas, a asumir este reto, respetando y basándose en los datos y criterios
ofrecidos por los profesionales que, en ejercicio de nuestras capacidades y responsabilidades,
estamos dispuestos para ello.
No lo olvidemos: LA SEQUÍA SIEMPRE VUELVE.
6.- EMBALSES Y DESARROLLO SOSTENIBLE.
En el Comité de Planificación de SPANCOLD se ha desarrollado un trabajo y unas Jornadas sobre
sostenibilidad de Presas y Embalses que ha permitido perfilar un Documento publicado sobre
“EMBALSES Y PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA: GRANDES CUESTIONES”, del cual resumo a
continuación los aspectos más relevantes en la cuestión que nos ocupa,
SOSTENIBILIDAD ECONÓMICA
La sostenibilidad económica de las infraestructuras hidráulicas y de las presas en particular, debe
ser un aspecto fundamental en el nuevo ciclo de planificación, tanto en lo relativo a la
racionalización y priorización de nuevas inversiones como a las necesidades de mantenimiento del
parque existente.
En el caso concreto que nos ocupa, y bajo el concepto de desarrollo sostenible que ha de
perseguirse como finalidad de las presas y embalses (tanto en la gestión de los existentes como en
el ciclo de vida de las nuevas iniciativas) deberemos tener presente una serie de cuestiones que se
exponen seguidamente.
Todas las actividades relacionadas con el agua tanto desde un punto de vista estructural
(infraestructuras hidráulicas) o no (planificación obtención de datos, leyes y normativas, educación
y capacitación...) requieren dinero para ser desarrolladas y llevarlas a cabo. Disponer los fondos
suficientes y tener la voluntad de invertir en la gestión del agua y en las infraestructuras hidráulicas
se han convertido en uno de los mayores factores determinantes para disponer de suficiente agua
en cantidad y calidad. Aunque pueda parecer que hay muchas opciones para financiar el desarrollo
de recursos hídricos, los gobiernos todavía disponen sólo de tres maneras básicas de financiarlos:
las tarifas, los impuestos y la llegada de ayuda de cooperación internacional o donaciones
filantrópicas.
Las inversiones en el sector del agua se caracterizan con frecuencia por la no alineación entre la
sostenibilidad económica y la financiera. Ello es debido a que existe una gran dilación entre la
aplicación del fondo y la recuperación del beneficio, a pesar de que la rentabilidad económica esté
garantizada, lo cual dificulta su financiación, especialmente con una visión cortoplacista.
Las inversiones en obras hidráulicas pueden contribuir a evitar futuras crisis. Tanto para que el
agua esté disponible para satisfacer el derecho del ser humano al acceso al agua, como para
mejorar su disponibilidad y propiciar el desarrollo sostenible, resultan imprescindibles. Se
requiere, por un lado, que se incremente el recurso disponible (gracias a su almacenamiento,
tratamiento, conducción, desalación, reutilización y regeneración), y, por otro, que se asegure la
eficiencia en su uso y su retorno en condiciones adecuadas para proteger la calidad del recurso
mediante el saneamiento y depuración.
Por otra parte, la sociedad demanda cada vez más una mayor seguridad, que se refleja en leyes y
regulaciones y que significa un coste mayor para disminuir los riesgos de mal funcionamiento y
fallo de las presas y que afectan tanto a las nuevas infraestructuras como a las ya existentes. El
conocimiento del coste de estas actuaciones sobre la seguridad, su priorización espacio‐temporal
o su forma de repercusión a los usuarios son cuestiones muy relevantes que deben ser
contempladas en la planificación y gestión del agua en los próximos años.
A la vista de las consideraciones realizadas y de la experiencia adquirida, puede considerarse que
las presas son unas inversiones que tienen un gran retorno a medio y largo plazo, dada su extensa
vida útil y la disponibilidad de recurso que garantizan. Sin embargo, los recursos económicos
destinados en la actualidad a las presas están muy lejos de los que son necesarios, tanto en los
países desarrollados (donde se ha descuidado el mantenimiento y actualización del patrimonio
hidráulico, que está muy envejecido), como en los países en desarrollo (cuyo crecimiento se verá
condicionado por la disponibilidad de agua para los procesos primarios, secundarios y terciarios).
En este sentido (añado yo), estudios recientes como los de la Universidad de Zaragoza (Julio
Sánchez Chóliz) muestran que en un sistema emblemático como Riegos del Alto Aragón, el Estado
recupera más del 100% de la inversión que ha hecho merced no sólo a la repercusión a los usuarios
del coste de las obras, sino a los diversos impuestos que aplica sobre la actividad económica que
se genera.
Deben contemplarse e impulsarse los mecanismos de financiación de inversiones y de
colaboración entre el sector público y el privado. Éste puede, bajo el control público, y con un
marco regulatorio fiable y estable, aportar tanto eficiencia y capacidad de gestión, como recursos
y medios que acorten los plazos para resolver los problemas.
Es obvia la necesidad de analizar con todo rigor económico la viabilidad de la ejecución de una
infraestructura. Las consideraciones económicas relativas a las presas, como a cualquier otra
infraestructura, son de capital importancia en un contexto en el que la competencia por la
aplicación de los recursos económicos es cada vez mayor. En el caso de las presas, concurren, sin
embargo, dos circunstancias singulares; por una parte la elevada inversión inicial que requieren
habitualmente y que lleva asociada una vida útil muy larga, que suele superar los 50 años
normalmente considerados en los análisis y, por otra parte, en muchos casos, la falta de
percepción del beneficiario de esa infraestructura del servicio que le está prestando (por ejemplo,
el habitante de una ciudad percibe que tiene abastecimiento en su domicilio, pero difícilmente lo
relaciona con la existencia de una presa o de un conjunto de presas cuya regulación permite que
reciba el suministro en condiciones adecuadas de garantía). Esta circunstancia no se da en otras
infraestructuras de las cuales el ciudadano común es usuario directo, como, por ejemplo, las de
transporte.
Aún queda mucho por avanzar en cuanto a las cuentas económicas del agua. El análisis de costes
y beneficios, requiere una visión cada vez más holística, en la que actualmente conviven cuestiones
que podemos cuantificar perfectamente con otras, como el valor económico de un ecosistema,
que todavía no están bien objetivadas y con modelos económicos en desarrollo aún no
suficientemente contrastados, que no pueden considerarse de aplicación general. El agua más cara
es la que no se tiene cuando se necesita y debe tenderse a evaluar el coste del “no servicio”.
Para analizar la viabilidad económica de la ejecución de una infraestructura se dispone de una
herramienta clásica, el análisis coste‐beneficio, que se ha venido empleando con asiduidad en las
últimas décadas, permitiendo evaluar un proyecto a través de indicadores objetivos como el
Valor Actual Neto (VAN) o la Tasa Interna de retorno (TIR). Estos indicadores constituyen un
elemento de indudable utilidad para avaluar la racionalidad desde el punto de vista económico de
un determinado proyecto así como para priorizar entre diferentes proyectos.
La dificultad del análisis coste‐beneficio radica en que es necesario considerar todos los
componentes del coste y del beneficio, lo que exige traducirlos en términos económicos
cuantitativos, tarea sobre la que no hay consenso actualmente, si bien existen casos prácticos que
han abordado esta cuestión. La dificultad reside en la necesidad de llevar a cabo un análisis coste‐
beneficio de carácter global, que supere los enfoques iniciales que solo consideraban los costes de
inversión y mantenimiento y los beneficios directos e indirectos fácilmente evaluables. Pueden
considerarse los costes de inversión, de explotación, mantenimiento y reposición, otros costes
asociados a la ejecución de la infraestructura como afecciones a terceros, costes ambientales, y,
por otra parte, los beneficios derivados de la existencia del embalse, como los generados por la
implantación de actividades recreativas asociados al embalse, beneficios ambientales debidos a la
creación de zonas húmedas, o la consideración de los beneficios que pueden reportar como
elemento generador de una actividad que permita la fijación de la población en el territorio.
Igualmente, en un contexto de control de emisiones a la atmósfera, es conveniente tener en
cuenta el análisis del ciclo de vida relativo a este concepto enlazándolo con el análisis coste
beneficio, es decir, deben cuantificarse las emisiones necesarias para la construcción de la presa,
pero también las emisiones evitadas.
La aplicación del análisis coste‐eficacia frente al análisis coste‐beneficio está siendo preconizada
en los últimos años, quizá como consecuencia de lo dispuesto por la Directiva Marco del Agua.
Indudablemente el análisis coste‐eficacia constituye una herramienta de gran valor para encontrar
la combinación de actuaciones que permite alcanzar los objetivos perseguidos con el menor coste.
Sin embargo, hay que tener presente que este hecho no garantiza su viabilidad económica. Para
ello será necesario verificar si sus costes son asumibles o desproporcionados, lo cual supone, en
cierta manera, realizar el análisis coste‐beneficio de dichas actuaciones Es decir, se trata de
herramientas complementarias, no sustitutivas.
Están generalmente admitidos unos principios en la gestión del agua que inciden directamente en
la sostenibilidad económica. Estos se pueden resumir en transparencia y eficiencia en la
gobernanza. La transparencia implica tanto identificar los beneficiarios y efectuar la distribución
de costes entre ellos, como no incorporar costes que no correspondan al sector del agua. La
eficiencia en la gobernanza pretende minimizar los costes a recuperar.
En cuanto a la repercusión de costes a los usuarios (recuperación de costes), es claro que no existe
obligación de recuperar el 100% los costes ni en el marco jurídico europeo ni en el español. En
España ya se cuenta con un procedimiento de recuperación de costes, si bien este no alcanza el
100%. En todo caso hay que tener presente que el agua es gratuita; la recuperación de costes se
refiere a aquellos en los que es necesario incurrir para prestar un servicio y poner el agua a
disposición de los usuarios. La recuperación de costes requiere una garantía y un nivel de servicio
adecuado; solo así es posible generar una espiral ascendente positiva que asegure la financiación
del sector.
La economía del agua debe ser una ayuda para la correcta operación y selección de las actividades,
siendo deseable que el “agua financie al agua”, que se tienda a la recuperación de los costes, y que
se aplique el principio de quien contamina paga, de modo que se contenga la demanda de agua y
se internalicen los costes ambientales y del recurso de quien disfruta de un uso privativo del agua
para obtener un beneficio económico. Pero estas consideraciones no deben aplicarse cuando
puedan limitar las actuaciones destinadas a procurar los recursos destinados al agua como derecho
humano ni a los consumos necesarios para alcanzar un mínimo nivel de desarrollo social en lugares
desfavorecidos.
SOSTENIBILIDAD SOCIAL
La construcción de una presa, el embalse asociado, los cambios que ello supone en la estructura
del territorio, la modificación, al fin, del entorno de una manera tan significativa, tiene impactos
importantes también sobre la sociedad. Impactos tanto negativos como positivos que es necesario
conocer para gestionarlos adecuadamente.
Se trata de impactos sobre la población, su salud y bienestar, su estructura social, su actividad
productiva y los recursos naturales asociados a ella, su acceso a infraestructuras y a servicios
sociales, e impactos sobre los recursos culturales y tradiciones, incluidas las relaciones con su
entorno (paisaje).
Entre los impactos positivos encontramos el propio desarrollo que supone la aparición del
embalse, con satisfacción de necesidades energéticas, cuando lo acompaña, o el abastecimiento
de agua, o el riego para producción agrícola, el control de avenidas, la aparición de recursos de
ocio y recreo, etc.
Pero existen impactos negativos como el desplazamiento de población, muchas veces
particularmente vulnerable, de recursos limitados o características culturales específicas
(indígenas). Entre 40 y 80 millones de personas han sido, históricamente, desplazadas por la
construcción de presas.
También puede darse la anegación de los recursos base de la actividad productiva o la destrucción
de recursos culturales, infraestructuras y servicios sociales. Recursos que, por la distribución
espacial de los afectados, contribuye a la desigualdad entre los beneficios de los favorecidos, más
extendidos y alejados, y los perjudicados, más próximos y localizados.
Todo ello conduce a la posibilidad de conflictos sociales basados en una percepción, real o no, de
desequilibrio entre los beneficios del proyecto y los costes sociales y naturales, de desconfianza
ante las promesas de compensación y mitigación de impactos ambientales y de una irregular
distribución espacial de impactos positivos y negativos, y entre actores beneficiarios y afectados.
Por eso es cada vez más importante actuar antes de que los conflictos se generen o por lo menos
se radicalicen y extiendan. Son fundamentales la divulgación, participación y consenso desde el
inicio del proyecto, el análisis de costes y beneficios sociales y ambientales, y la búsqueda del
equilibrio entre el desarrollo y bienestar social global y una compensación efectiva a las
comunidades afectadas directa e indirectamente en un ámbito local.
Los Planes de Restitución Territorial en las zonas afectadas por los embalses son un poderoso
instrumento que la reforma legal introducida en 1999, en la modificación de la Ley de Aguas, ha
puesto en manos de las organismos de cuenca y de la administración hidráulica, y que requieren
la participación activa de las Comunidades Autónomas. El Plan de Restitución Territorial que
acompañe a cada embalse no debe quedar desfasado en el tiempo sino que ha de ir bien
acompasado con la obra principal de la presa y embalse, de modo que los afectados vean sus
compensaciones llegadas a tiempo (y no cuando ya no tienen una actividad productiva y una
capacidad de permanecer en el territorio). Si se deja pasar el tiempo y no se llevan a cabo
efectivamente las actuaciones, se corre el riesgo de que la gente que adopta los acuerdos ya no
esté presente, y esos acuerdos se reviertan; de modo que lo que en un momento dado fue una
buena noticia se queda en un fracaso, porque a la hora de la verdad se reproducen los conflictos.
La participación y transparencia han de presidir el proceso de realización de nuevos embalses. Los
principios rectores encaminados a lograr una comunicación y una participación pública adecuadas
de acuerdo con la sostenibilidad de los proyectos de presas y embalses son: utilizar el conocimiento
local en la toma de decisiones, identificar la diversidad de las comunidades e involucrar desde el
inicio a los diversos públicos, estar preparado para negociar con la comunidad local, prestar
atención a las estructuras sociales locales, utilizar el lenguaje local en la comunicación, asegurar la
disponibilidad suficiente de tiempo y recursos para el proceso de participación, proporcionar a la
comunidad local múltiples oportunidades para expresar sus preocupaciones y para interactuar con
el diseño y ejecución del proyecto, ser lo más transparente posible y no faltar a la palabra sobre
los acuerdos consensuados.
La participación pública es básica para asegurar el éxito del proyecto y disminuir las quejas y
reclamaciones que puedan originarse a lo largo de las distintas fases del ciclo de vida de la presa.
De hecho, lejos de debilitarlos, refuerza y legitima los proyectos de construcción de presas, cuando
estos son justos y están bien planificados y diseñados.
El principio de transparencia comprende la puesta a disposición de la información de modo
abierto, exhaustivo, comprensible y trazable. Una planificación y una gestión transparente de los
recursos hídricos implica que los usuarios tengan fácil acceso a la información que requieran, lo
que puede contribuir a aumentar la confianza y credibilidad del organismo responsable entre los
ciudadanos.
Las presas y embalses repercuten de una manera decisiva en la población local y en sus hábitos de
vida, influyendo en los procesos económicos, demográficos, institucionales, políticos y socio‐
culturales de la comunidad. Parece claro, a la vista de la influencia de estos proyectos y de las
críticas que se desprenden de los opositores a la realización de obras hidráulicas, que la claridad y
la transparencia en el proceso de toma de decisiones es fundamental, además de una demanda
continua de los grupos de interés.
En este sentido es fundamental plasmar todo el proceso de una manera clara y razonada, para
que toda persona pueda entender el razonamiento y el método que hay detrás de todas las
decisiones que se hayan tomado o se vayan a tomar.
SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL
Las presas y sus embalses constituyen e inducen una variedad de presiones sobre el medio natural,
por consiguiente su viabilidad debe quedar claramente justificada mediante sólidos estudios de
alternativas que internalicen todos los costes que generan evidenciando su interés social y
económico.
Nuestro actual ordenamiento reconoce como de interés general prioritario aquellos temas que se
listan en el capítulo III del título I de la Constitución, entre los que se cita expresamente la defensa
y restauración del medio ambiente (artículo 45). En consecuencia, las Administraciones públicas
que tienen como misión defender con objetividad los mencionados intereses generales, deberán
velar por la conservación y la recuperación ambiental, limitando la construcción de nuevas
infraestructuras a aquellos casos en que se evidencie su necesidad y viabilidad e incluso estudiando
la oportunidad de poner fuera de servicio las presas que hayan perdido su funcionalidad, en
particular las que se encuentren abandonadas.
Se ha evidenciado que en numerosos proyectos de construcción de grandes presas se han
presentado graves problemas durante la fase de Evaluación de Impacto Ambiental por la falta de
estudios reales de alternativas, lo cual debe ser superado mediante la Evaluación Ambiental
Estratégica de los planes hidrológicos.
Como recoge la Guía Técnica de Medio Ambiente y presas y Embalses de SPANCOLD, con el
sometimiento al procedimiento de evaluación de impacto ambiental de las grandes presas, se han
incluido en los condicionados de las autorizaciones y concesiones para construirlas y explotarlas,
amplios y detallados listados de condiciones ambientales dictadas por los órganos especializados
en materia de medio ambiente que deben dar su aprobación en forma de declaración de impacto
ambiental (DIA) positiva a cada una de estas grandes obras públicas. En estos condicionados se
han incluido mejoras en los proyectos inicialmente presentados, con lo que se incorporan los
postulados ambientales y sociales a los ingenieriles, técnicos y económicos clásicamente
considerados.
Hay un aspecto que no debe ser infravalorado en modo alguno. Se trata del progresivo aumento
de las responsabilidades penales en que puede incurrir todo el que se relacione con la construcción
y explotación de presas y embalses, debido a la abundante legislación publicada en los últimos
años, en relación con la responsabilidad ambiental de personas físicas y jurídicas, y sus
repercusiones en el ámbito penal. Es por tanto preciso establecer este tipo de Guías Técnicas que
delimiten las responsabilidades y fijen estándares objetivos a los que atenerse, para los técnicos
funcionen ateniéndose a pautas claras preestablecidas y que luego, en su caso, en sede judicial
puedan establecerse con rigor y objetividad las decisiones al respecto.
Hay que destacar cómo las presas y embalses:
• permiten disponer de agua en sus lugares de utilización
• crean saltos que proporcionan energía limpia y renovable
• permiten regular el caudal de los ríos, almacenando el agua sobrante en determinado
momento para su posterior aprovechamiento
• aumentan la garantía en el suministro de agua potable
• permiten aumentar la garantía del riego
• mejoran la navegabilidad
• protegen a personas y bienes frente a avenidas
• permiten la recarga de acuíferos
• facilitan el uso recreativo del medio
• permiten compensar la oferta de lámina de agua reducida por la progresiva pérdida de
zonas húmedas
• posibilitan una mejor adaptación a los efectos producidos por el cambio climático
Pero además de ello, hay otros aspectos “buenos” de los embalses, sin duda todos ellos también
conocidos, pero menos difundidos y valorados, y raramente tratados en bloque. Así desde un
punto de vista ecológico:
• se trata de auténticos laboratorios de ecología acuática, no debiendo despreciarse estos
nuevos ecosistemas
• actúan como desaceleradores de la escorrentía
• son auténticos depuradores del agua
• actúan de estabilizadores de las riberas, situación ésta particularmente importante en
las cuencas mediterráneas y submediterráneas, donde, debido a la torrencialidad y alta
recurrencia de las crecidas, los cauces no regulados tenderían a estar constituidos por
amplios pedregales con una vegetación herbácea-arbustiva, en el mejor de los casos
• aguas abajo de las presas se crea un ambiente termorregulado, donde se reducen
considerablemente las temperaturas extremas del agua. Esta característica puede tener
lecturas ecológicas negativas, pero también positivas en función de las especies que
habiten los cursos fluviales
• son generadores de productividad y diversidad biótica (muchos embalses llevan años
formando parte de espacios considerados de interés para las aves, o están incluidos en la
Lista Ramsar) • son fuente de recursos lúdicos y recreativos (pesca, áreas recreativas
asociadas, baño, navegación, nuevos recursos paisajísticos, etc.)
A mí personalmente me ha sorprendido, en el ejercicio de mi vida profesional, determinadas
cuestiones, como por ejemplo la idea difundida de que aguas abajo de los embalses ya no hay
ecosistemas asociados al medio acuático, y luego cuando se van a realizar operaciones como la
reparación de desagües de fondo o el mantenimiento de cauces para asegurar la capacidad de
alivio de las presas, aparecen voces que establecen que los tramos de río afectados tiene unos
grandes valores ecológicos, o incluso se plantean denuncias por delito ecológico.
Afortunadamente, la aplicación de los conceptos de la DMA, hoy ya traspuestos y vigentes en la
legislación española, y su enfoque de buen estado de las masas de agua, permitirá objetivar cada
vez más estas cuestiones.
La mayoría de las presas existentes en nuestro país se construyeron entre 1950 y 1980, con una
sensibilización ambiental generalizada bastante inferior a la actual, aunque con notables ejemplos
de exquisita sensibilidad. Examinandos sus aspectos ambientales, han conllevado:
o Desaparición de las praderas ribereñas y orillas naturales del río en el área embalsada.
Sin embargo, por contraposición, la disponibilidad de agua conlleva la aparición de nuevas
áreas de vegetación.
o Efectos en los movimientos migratorios de los peces, constituyendo una barrera para los
mismos, que es preciso tratar.
o La erosión y deforestación descontrolada aguas arriba de los embalses puede provocar
la colmatación de los mismos, acortando radicalmente su vida útil. Sin embargo, existe la
perspectiva de considerar las presas como grandes balsas de decantación que, en casos
problemáticos, evitan los efectos nocivos del arrastre de sedimentos aguas abajo.
o Los embalses comportan en muchas ocasiones la aparición de nuevas zonas de refugio
para aves y otras especies. Sin embargo, las regulaciones de caudal no naturales que se
llevan a cabo pueden provocar graves trastornos de comportamiento en animales y
plantas aguas abajo de la presa.
o Aparición de nuevos paisajes que, en áreas con escasez de agua suponen una mejora por
la aparición de lámina de agua.
o Efecto “barrera” entre las dos orillas del embalse que puede provocar endogamia de las
comunidades animales y vegetales o trastornos migratorios o de desplazamiento.
o La presencia de grandes masas de agua contribuye a suavizar el clima, disminuyendo las
temperaturas máximas y aumentando las mínimas, debido a su mayor inercia térmica.
o Los embalses constituyen un punto de concentración de nutrientes y contaminantes
procedentes de lavados de áreas agrícolas, vertidos aguas arriba y otros arrastres. Ello
significa, por otra parte, un efecto de dilución en grandes volúmenes de agua y la
posibilidad de tratamiento, al hallarse localizado el problema.
o Algunos lagos artificiales y embalses han sido incluidos en la red de humedales RAMSAR,
certificando así su alto valor ecológico, especialmente para aves acuáticas. La importancia
de estos “humedales artificiales” es incluso mayor en regiones que no cuentan con
humedales naturales o en las que estos han sido desecados.
o Aunque se da cierta emisión de gases de efecto invernadero (metano principalmente)
producto de la putrefacción de algas en embalses eutrofizados, para valorar debidamente
el balance total de emisiones de gases de efecto invernadero desde los embalses, es
preciso considerar un gran número de factores. En embalses con producción de energía
hidroeléctrica es significativa la cantidad de esos gases cuya emisión se evita, gracias al
ahorro en combustibles fósiles que suponen, con un saldo claramente favorable.
o Íntimamente relacionado con lo anterior, el efecto invernadero en el siglo XXI potenciará
la intensidad y frecuencia de los fenómenos extremos. La existencia de embalses
constituye un factor mitigador importante de dichos efectos.
Con este repaso general, parece claro que las grandes obras hidráulicas son proyectos muy
necesarios y positivos en algunos aspectos pero potencialmente perjudiciales en otros. En pleno
siglo XXI se impone un modo de acercarse a ellas basado en la sostenibilidad. Es necesario empezar
por una planificación y diseño de obras hidráulicas “inteligente”, que se base en el análisis riguroso
de alternativas y que seleccione la construcción de presas en los emplazamientos y circunstancias
en las que verdaderamente sea la mejor opción. La aproximación a las presas desde la
sostenibilidad debe hacerse desde un mecanismo tan objetivo como sea posible para evaluar su
comportamiento extendido a lo largo de todo el ciclo de vida y ser capaces de determinar su grado
de sostenibilidad.
En España, la Ley del Plan Hidrológico Nacional y la Ley de Aguas establecen que los regímenes de
caudales ecológicos son una restricción previa que se impone en los sistemas de explotación al
aprovechamiento para fines socioeconómicos. Ello viene a significar que estos regímenes son una
parte del flujo natural que no debe ser detraído ni laminado y por tanto no pueden ser
considerados como un sumando de la regulación. En ríos regulados el régimen de caudales
ecológicos debería ser respetado en todo momento, siempre que sea técnicamente posible por la
disponibilidad de agua embalsada y, en cualquier caso, al menos cuando el embalse esté
recibiendo como entrada una aportación igual o superior a la equivalente al caudal fijado como
ecológico.
Conviene aclarar que los caudales ecológicos se entienden como un régimen de caudales
ecológicos y que no se refieren a un caudal mínimo invariable sino que están conformados por
diferentes componentes que incluyen al menos caudales mínimos, régimen de caudales de crecida
y la variabilidad estacional, dado que los ecosistemas acuáticos son heterogéneos y dinámicos,
cambiando la composición de las especies y la densidad de las poblaciones. Los caudales ecológicos
deben reflejar estos cambios relacionados con la dinámica intrínseca de los ecosistemas. El
régimen de perturbaciones (ciclos húmedos y secos) y la variabilidad interanual son
imprescindibles para la conservación de los humedales a largo plazo. La capacidad de adaptación
de los ecosistemas depende de una relación dinámica entre las especies, y entre éstas y su entorno
abiótico, así como las interacciones físicas y químicas en el medio ambiente. Desde esta
perspectiva, la conservación de tales interacciones y procesos es el elemento clave para el
mantenimiento a largo plazo de la diversidad biológica, mucho más que la simple protección de las
especies. La conservación del régimen hidrológico es fundamental para mantener tales procesos.
La Directiva Marco del agua, por otra parte, establece que los Estados Miembros deberán adoptar
las medidas para garantizar que las condiciones hidromorfológicas de las masas de agua estén en
consonancia con el logro del estado ecológico necesario o del buen potencial ecológico de las
masas de agua designadas como artificiales o muy modificadas. Sin embargo, la UE no dispone de
una definición de «caudal ecológico» ni existe un consenso sobre la forma en que debe calcularse,
aunque ambos son requisitos necesarios para una aplicación coherente. En este contexto surge la
Guía Europea de Caudales Ecológicos, que no es de obligado cumplimiento, sino aclaraciones y
“buenas prácticas” recomendadas y que define los caudales ecológicos como un régimen caudales
consistentes con el logro de los objetivos ambientales de la DMA, esto es, buen estado ecológico
o potencial en las masas de agua superficiales (río, lago o de transición) y las masas de agua
conectadas, buen estado cuantitativo de las aguas subterráneas (cuando los niveles de agua
subterránea depende de descarga de la masa de agua superficial), y conservación de las áreas
protegidas relacionadas, incluyendo los hábitats y las especies en las Directivas de Aves y de
Hábitats.
Se detectan casos en que los elementos de desagüe de las presas no permiten, con las debidas
precauciones y garantías de seguridad, liberar los regímenes de caudales ecológicos establecidos.
En estas situaciones se deberían adecuar los órganos de desagüe en la forma en que resulte
necesario.
La implantación y mantenimiento de los regímenes de caudales ecológicos supone un coste
económico en dos vertientes, de una parte hay un efecto sobre los usos del agua que se realizan
antes de su implantación y, por otra parte, se pueden identificar otros costes derivados de la
gestión y adaptación de las infraestructuras para facilitar su liberación.
LOS EMBALSES Y LA DMA DE LA UNIÓN EUROPEA
Hoy en día, está de actualidad la cuestión de si en el contexto de la DMA de la Unión Europea
cabe o no construir nuevos embalses. La respuesta es clara e indudable: SÍ. Pero hay que atender
a estas cuestiones apuntadas de la sostenibilidad en sus diversos aspectos, y saber ofrecer la
justificación formal exigida por el art. 4.7 de la DMA, primero en los planes hidrológicos de
cuenca, y luego en cada expediente administrativo de la obra correspondiente.
7.-PROPUESTAS de CONCLUSIONES que el Ponente eleva al Pleno del Congreso para la
presentación de enmiendas y para su estudio, debate, modificación y aprobación como
CONCLUSIONES DEFINITIVAS, que quedarán depositadas en la Secretaría General de FENACORE
En base a todo lo anteriormente expuesto tengo el honor de someter a la consideración de este
Congreso Nacional de Comunidades de Regantes las siguientes PROPUESTAS, para su debate y
aprobación, si procede:
PRIMERA: Dada la estructura demográfica y territorial de España, y teniendo en cuenta las
características socioeconómicas de nuestro país, DEFENDEMOS QUE EL AGUA ES UNA CUESTIÓN
DE ESTADO. RECLAMAMOS UNA POLÍTICA Y UNA ACCIÓN PÚBLICA DEL ESTADO, que permita
avanzar hacia una adaptación al cambio climático en el campo del agua, teniendo como norte el
Objetivo de Desarrollo Sostenible 6, y como pilar básico APOSTAR Y PRIMAR EL MEDIO RURAL en
consonancia con el mandato constitucional (art 130.1 CE).
SEGUNDA: Dado que la afección del cambio climático será sensible, en un próximo futuro, y la
disponibilidad de agua irá a menos, RECLAMAMAOS UNA DECIDIDA ACCIÓN EN EL CAMPO DEL
AGUA, PARA INCREMENTAR LA RESILIENCIA del SEGA (Sistema Español de Gobernanza de Agua),
y para ello es necesario:
1º) GARANTIZAR UNA GESTIÓN SOSTENIBLE DE EMBALSES Y ACUÍFEROS, con participación de las
COMUNIDADES DE USUARIOS
2º) LLEVAR A CABO LAS ACTUACIONES CONTEMPLADAS EN LOS PLANES DE CUENCA VIGENTES,
incluyendo las modernizaciones de regadío pendientes y la EJECUCIÓN DE LOS EMBALSES allí
contemplados, y justificándolos adecuadamente en la forma exigida por el art. 4.7 de la DMA,
primero en los planes hidrológicos de cuenca, y luego en cada expediente administrativo de la obra
correspondiente.
3º) Llevar a cabo un nuevo PLAN HIDROLÓGICO NACIONAL, apoyado en el Pacto Nacional por el
Agua, que explícitamente apoyamos. En este PHN se deben plasmar todas las medidas necesarias
(incluso trasvases si se requieren) para solucionar los problemas y déficit existentes.
4º) AVANZAR HACIA UN SISTEMA INTEGRADO DEL AGUA, donde se conecten adecuadamente los
recursos (superficiales -embalses, desaladoras y reutilización incluidos- y subterráneos) y las
demandas, y donde se prorrateen adecuadamente los costes del agua, manteniendo los caudales
ecológicos necesarios para los ecosistemas asociados al agua.
5º) DISTINGUIR, EN LA DEMANDA DEL REGADÍO, DOS SUBTIPOS: las partes de las zonas regables
que son de ciclo anual, y que si tiene déficit de agua no pierden sino la cosecha anual, y las zonas
regables de leñosos, e invernaderos, que si sufren déficit significativo de agua una campaña
pueden perder las inversiones y los ingresos de varios años. AGILIZAR LOS MECANISMOS DE
CESIÓN DE DERECHOS DEL AGUA ENTRE ESTOS TIPOS DE REGADÍO, de modo que en periodos de
sequía se acompasen las demandas y la oferta ajustando entre usuarios de regadío, pasando agua
del primer subtipo al segundo, y pasando renta del segundo al primero. INTRODUCIR LOS CAMBIOS
NORMATIVOS NECESARIOS PARA DOTAR ESTAS CESIONES DE SEGURIDAD JURÍDICA, e
INTRODUCIR EN EL SIA LAS OBRAS NECESARIAS DE INTERCONEXIÓN PARA HACERLAS FÍSCAMENTE
POSIBLES. Con este ajuste, España avanzará decisivamente hacia la seguridad hídrica, incluso con
el efecto del cambio climático.
TERCERA.- Dado el papel vital que los EMBALSES desempeñan en el SEGA, tanto en situación
normal, como para la gestión de inundaciones, como frente a sequías, se RECLAMA QUE SE
INSTRUMENTEN TODOS LOS MEDIOS (tanto profesionales competentes capacitados como
recursos económicos) NECESARIOS PARA GARANTIZAR SU SEGURIDAD Y BUEN FUNCIONAMIENTO.
Un nuevo Programa de Seguridad de Presas ha de ser llevado a cabo, ya hay señales que muestran
que nuestras presas están envejecidas y requieren nuevas inversiones de adecuación y
conservación.
CUARTA.- Los organismos de cuenca son el pilar, junto con las Comunidades de Usuarios, de la
gestión del agua en España. RECLAMAMOS TAMBIÉN REFORZAR LA CAPACIDAD DE LAS
CONFEDERACIONES HIDROGRÁFICAS para poder gestionar adecuadamente el SIA, en régimen de
participación, y cumplir adecuadamente la misión y funciones que les asigna la ley de Aguas. La
eficiencia y eficacia así lo requieren y aconsejan. Este refuerzo pasa por:
- Adoptar medidas legislativas (que eleven su rango y permitan la adecuada
interlocución con las otras administraciones y usuarios)
- Adoptar medidas administrativas, que refuercen su capacidad de gestión como
organismos autónomos de carácter comercial (mayor flexibilidad en forma de
intervención ex post, y reintroducción de las operaciones comerciales, financiadas por
los usuarios para actuaciones concretas acordadas en los órganos de gestión en
régimen de participación).
- Incorporar nuevos profesionales, y retribuirlos adecuadamente
- Proteger adecuadamente la responsabilidad de los funcionarios en el ejercicio de sus
competencias, delimitándola adecuadamente.
- Mejorar su capacidad presupuestaria y fuentes de financiación
QUINTA.- Expresamos nuestro compromiso con el desarrollo sostenible, comprometiéndonos a
hacer posible el completar la modernización de regadíos (en la parte que nos corresponde),
cumplir nuestra función social, ambiental y productiva, aplicar Buenas Prácticas Agrícolas en el
regadío, así como a gestionar el agua de manera responsable, eficiente ya adecuada, en el nivel
básico de la GIRH que nos corresponde, y en la parte que nos corresponde en los organismos de
cuenca.
8.- A MODO DE CONCLUSIÓN
El agua, tan sencilla y tan misteriosa, tan relacionada con el origen de la vida y tan importante para
todos nosotros, siempre será merecedora de nuestros mejores esfuerzos intelectuales, científicos,
técnicos y sociales. Siempre habrá tarea para todos quienes, desde una posición de servicio a la
sociedad y puesta a disposición de la capacidad adquirida, tengamos interés en avanzar nuevas
posibilidades y soluciones.
Es necesario actuar para hacer efectivo y real el desarrollo sostenible. En un país con tanta
irregularidad en el espacio y el tiempo del agua disponible, es un tesoro contar con un Sistema
Español de Gestión del Agua y los valores que atesora. Entre ellos, las obras hidráulicas (con los
embalses en primer término), que han permitido un avance espectacular de nuestro país a lo largo
del siglo XX, poniendo a disposición de los usuarios 6 veces el agua que anteriormente podía ser
utilizada. Y de esta manera, 4 de cada 5 gotas de agua que es usada en nuestro país proviene de
un embalse. Esto nos hace ver hasta qué punto somos dependientes de los embalses en el devenir
de nuestra vida diaria.
Sin embargo, no todo está hecho, tenemos muchos asuntos pendientes de resolver. Allí están los
vigentes planes hidrológicos de cuenca para atestiguar, con sus potentes programas de medidas,
la magnitud e importancia de las actuaciones necesarias. Luego hay que actuar, y actuar ya.
Pero hay que actuar con profesionalidad. Los profesionales y usuarios del agua tenemos una
responsabilidad social, clara y directa, de aportar nuestra experiencia, capacidad y conocimiento
para hacer posible este proceso, prolongando e intensificando la magnífica labor desarrollada por
nuestros predecesores. Cuando un grifo se abre y de él mana agua, hay mucha ingeniería aplicada
hasta entonces… y seguirá otra mucha después. Resolver los problemas de agua, ponerla donde,
cuando y para lo que queremos, facilitando su aprovechamiento de manera ambientalmente
responsable y adecuada, no es fácil ni inmediato. Domar el agua, siempre caprichosa, siempre
irregular en el espacio y en el tiempo, requiere ingenio y aplicar ingenios y obras para su
regulación, transporte, conducción, distribución, saneamiento, depuración… Y necesita una
gestión integrada de los recursos hídricos, lo cual también requiere particulares condiciones
personales y profesionales. Y requiere usuarios comprometidos con un uso eficiente y responsable
que sqeun provecho al agua, en beneficio de todos.
Renovemos nuestro compromiso por el agua y sumemos a toda la gente que quiere abrir
horizontes mejores para nuestra sociedad y trabaja con empeño para que el desarrollo sostenible
no sea tan sólo una frase afortunada.
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