La Ley General de Estabilidad Presupuestaria y la futura ... · La Ley General de Estabilidad...

La adopción de la estabilidad presupuestaria como escenario per-manente de la política presupuestaria que, como instrumento de con-solidación fiscal y de impulso al proceso de convergencia de Españacon los demás países de la Unión Económica y Monetaria, ha sido de-finida y desarrollada en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, Generalde Estabilidad Presupuestaria, ha de tener necesariamente conse-cuencias relevantes en el proceso de elaboración y ejecución presu-puestaria de las Administraciones Públicas y requerirá la introduc-ción de modificaciones en el marco jurídico que actualmente loregula.

Conviene señalar que la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, Gene-ral de Estabilidad Presupuestaria contiene principios y normas que,por una parte, afectan al Estado en cuanto administración o agenteintegrante del sector público estatal y, por otra parte, preceptos queespecíficamente se dirigen a él de forma exclusiva.

Contemplando el ordenamiento jurídico presupuestario en suconjunto sería posible mantener los preceptos sobre estabilidad pre-supuestaria allí donde han sido formulados, esto es, en la dicha Ley18/2001, manteniendo el resto de los relativos al proceso de presu-puestación en la actual Ley General Presupuestaria1, eliminando ocorrigiendo en ésta aquellos que por colisión con la primera pudie-

La Ley General de EstabilidadPresupuestaria y la futura Ley GeneralPresupuestaria

José Antonio Godé SánchezInterventor y Auditor del Estado

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1 Texto Refundido aprobado por Real Decreto legislativo 1091/1988, de 23 deseptiembre.

ran resultar directamente derogados o meramente contrarios a suorientación, pero, aun cuando tal posibilidad se dé, no parece queello resulte ser adecuado y, en consecuencia, aconsejable.

Son evidentes las ventajas de concentrar en un texto único la re-gulación presupuestaria, especialmente si ésta se denomina «gene-ral», remarcando así la voluntad integradora de la ley; a esta volun-tad respondió en su día la disposición final tercera de la Ley dePresupuestos Generales del Estado de 1987 al ordenar la elaboraciónde un texto refundido de la Ley General Presupuestaria que, adap-tándose al recientemente aprobado marco constitucional, asumiese latarea de regularizar, actualizar y armonizar las disposiciones vigentesde carácter permanente en materia de gestión presupuestaria conte-nidas en las Leyes anuales de Presupuestos posteriores a la entradaen vigor de la mencionada Ley General Presupuestaria.

En la misma dirección parece pronunciarse en este caso la Ley Ge-neral de Estabilidad Presupuestaria, toda vez que, añadido a su dis-posición derogatoria, contiene el mandato de elaborar un Proyectode Ley General Presupuestaria, donde, como más adelante tendre-mos ocasión de ver, resulta conveniente incorporar al menos aquellospreceptos de la ley que específicamente se refieren a la elaboración yejecución del presupuesto del Estado.

Lo cual no significa que la presente Ley General de EstabilidadPresupuestaria haya de ser derogada como cuerpo completo que, enunión de la Ley orgánica complementaria de ésta, contenga los con-ceptos, principios y reglas fundamentales que definen la estabilidadpresupuestaria de nuestro Sector Público, sino que debe mantenerseintacta en cuanto tal.

Por otra parte, aun admitiendo que puede haber posiciones doc-trinales que defiendan una concepción diferente, conviene adelantarque existe el dato de que los primeros trabajos de esta elaboración sehan orientado en esta dirección.

No sería posible abordar en esta presentación todas las repercu-siones que la Ley de Estabilidad Presupuestaria habrá de tener en elcontenido de la futura Ley General Presupuestaria; la pretensión deeste trabajo es únicamente destacar y comentar aquellos aspectos de la Ley llamados, a mi entender, a tener una mayor trascendenciaen el futuro de nuestro presupuesto y que, en consecuencia, debenregularse en un nuevo texto de la Ley General Presupuestaria.

Con este criterio hemos de retener los siguientes:

• Establecimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria.

Revista Española de Control Externo50

• Fijación de un límite máximo anual de gasto no financiero delpresupuesto del Estado.

• Establecimiento de un escenario presupuestario plurianual.

• Dotación de un Fondo de Contingencia de Ejecución Presu-puestaria.

• Reforma del sistema de modificaciones presupuestarias

De ellos, el primero se contiene en el capítulo I del Título II de laLey, estando referido por ello al equilibrio presupuestario de sectorpúblico, y los restantes se regulan en su capítulo II, dedicado parti-cularmente al sector público estatal (esquema 1).

1. OBJETIVO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA

El objetivo de estabilidad presupuestaria2 tiene un horizonte detres años y se fija tanto para el conjunto del sector público como paracada uno de los grupos de agentes que lo integran3. Tratándose deuna de las disposiciones generales de la Ley General de Estabilidad,

La Ley General de Estabilidad Presupuestaria y la futura... 51

2 En el primer cuatrimestre de cada año, el Gobierno, a propuesta conjunta delos Ministerios de Economía y de Hacienda, y previo informe del Consejo de Políti-ca Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas en cuanto al ámbito de las mis-mas, fijará el objetivo de estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios si-guientes, tanto para el conjunto del sector público como para cada uno de los gruposde agentes comprendidos en el artículo 2.1 de esta Ley (art. 8.1 LGEP).

3 A los efectos de la presente Ley, el sector público se considera integrado por lossiguientes grupos de agentes: a) La Administración General del Estado, los organis-

ESQUEMA 1LEY 18/2001, DE 12 DE DICIEMBRE, GENERAL DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA

Disposiciones comunes de la Ley

• Fijación del objetivo de estabilidad.

Normas referidas al Estado

• Límite gasto no financiero del Estado.

• Escenario presupuestario plurianual.

• Fondo de Contingencia.

• Modificaciones de crédito.

no requeriría su incorporación a la Ley General Presupuestaria comonorma propia, aunque es ineludible su mención en ésta por consti-tuir el arranque de todo el proceso de elaboración que la Ley esta-blezca y la referencia necesaria que el proyecto de presupuesto nopuede desconocer.

Ya disponemos de experiencia en la fijación del objetivo, toda vezque el procedimiento establecido se ha cumplido por primera vez, re-ferido al período 2003-2005, mediante Acuerdo del Consejo de Mi-nistros de 8 de marzo de 2002 (esquema 2).

Se trata de un Acuerdo del Gobierno que debe adoptarse en el pri-mer cuatrimestre de cada año, a propuesta conjunta de los Ministe-rios de Economía y de Hacienda, previos informes del Consejo de Po-lítica Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y de laComisión Nacional de Administración Local referidos al objetivo es-pecífico de los respectivos grupos de agentes.

La circunstancia de concurrir en la propuesta los Ministeriosmencionados tiene su razón de ser y explicita la permanente existen-cia en el presupuesto de condicionantes macroeconómicos que debenhacerse compatibles con las prioridades de alcance microeconómico


mos autónomos y los demás entes públicos dependientes de aquélla que presten ser-vicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos co-merciales, así como los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Ge-nerales del Estado. b) Las entidades que integran el Sistema de la Seguridad Social.c) La Administración de las Comunidades Autónomas, así como los entes y organis-mos públicos dependientes de aquélla que presten servicios o produzcan bienes queno se financien mayoritariamente con ingresos comerciales. d) Las Entidades Loca-les, los organismos autónomos y los entes públicos dependientes de aquélla, quepresten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con in-gresos comerciales (art.2.1 LGEP).

ESQUEMA 2ACUERDO CONSEJO DE MINISTROS DE 8 DE MARZO DE 2002

Objetivo estabilidad 2003-2004

• Estado y Seguridad Social.

• Comunidades Autónomas.

• Entes locales.

Límite de gasto no financiero del Estado 2003

• Incluye el Fondo de Contingencia.

relativas a la realización de las políticas públicas de prestaciones debienes y servicios.

Asimismo están presentes, siquiera sea por vía de informe, los gru-pos de agentes afectados por el Acuerdo, puesto que vinculará a lasComunidades Autónomas y Corporaciones Locales a conseguir elequilibrio que el acuerdo les asigne.

El Acuerdo, una vez aprobado, debe seguir la tramitación parla-mentaria prevista en la Ley, y así ocurrió en esta primera ocasión,siendo aprobado sucesivamente por los Plenos del Congreso de losDiputados y del Senado, adquiriendo así el respaldo del legislativoque la Ley quiere otorgarle en atención evidentemente a la repercu-sión que ha de tener en ámbitos fuera del sector público estatal.

La Ley prevé la eventualidad de su rechazo por las Cámaras esta-bleciendo un plazo de un mes para que el Gobierno remita un nue-vo Acuerdo (esquema 3).

Nada establece la Ley de si tal rechazo ha de producirse por efec-to de una moción que aporte una alternativa a la propuesta del Go-bierno o habrá de producirse simplemente por el resultado de una


ESQUEMA 3TRÁMITE DEL OBJETIVO DE ESTABILIDAD Y DEL LÍMITE DE GASTO

M.° ECONOMÍA

ACUERDO GOBIERNO

ELABORACIÓNP. G. Estado

M.° ECONOMÍA

Distribución por

Comunidades

INFORMECONSEJO

NACIONALADMÓN. LOCAL

NOAPROBACIÓN

CORTESGENERALES

INFORMECONSEJO

POLÍTICA FISCAL Y FINANCIERA

APROBACIÓN

votación contraria a la aprobación. En el primer caso, la nueva pro-puesta que el Ejecutivo debe elaborar contará con una referenciaorientadora, de otra forma serán los debates de las Cámaras los quecontengan los elementos a considerar. Debemos dejar apuntadas las consecuencias políticas de esta eventualidad, sin duda de grantrascendencia, pues supondría un rechazo a la política presupuesta-ria del Gobierno. En alguna medida equivaldría a la situación queproduce la aprobación de una enmienda en el debate de totalidad dela Ley de Presupuestos. Y es sabido que esta eventualidad, aunque nopor consecuencia automática, puede tener el efecto, lo ha tenido yaen el pasado, de disolución de las Cámaras y apertura de una nuevalegislatura.

En el mejor de los casos estaríamos en presencia de un grave con-tratiempo para el calendario de elaboración de los Presupuestos Ge-nerales del Estado, que pondría en peligro el cumplimiento del pla-zo previsto en la Constitución para su presentación.

Debemos dejar aquí constancia que, en cuanto se refiere a las Co-munidades Autónomas, el objetivo global asignado a las mismas hade ser objetivo de atribución individual a cada una de ellas en el se-no del Consejo de Política Fiscal y Financiera, órgano que tiene la po-sibilidad de hacerlo de manera desigual en función de las circuns-tancias que concurran en cada Comunidad, posibilidad legal quetiene poca probabilidad de verse hecha realidad, ya que ha de ocu-rrir que alguna de ellas se muestre dispuesta a adoptar un objetivomás riguroso en su propio presupuesto en beneficio de otra Comu-nidad que no esté en condiciones de alcanzar en su ámbito el resul-tado asignado al conjunto de todas ellas.

No es éste el supuesto en el caso de las Entidades Locales, a quie-nes se asigna un objetivo de estabilidad obligatorio para todas y cadauna de ellas.

Por lo que se refiere al Estado y a la Seguridad Social, si bien elAcuerdo fija un objetivo parcial al Estado y otro específico para la Se-guridad Social, el criterio de cumplimiento ha sido agrupado en unosolo por virtud de la Disposición transitoria única de la Ley4 en aten-ción del proceso de separación de fuentes de financiación de la Se-guridad Social previsto e iniciado en el Pacto de Toledo, que da lugara importantes flujos de financiación a cargo del Estado.


4 La determinación del objetivo de estabilidad presupuestaria en el Estado y elSistema de Seguridad Social se realizará conjuntamente en tanto no se culmine el proceso de separación de fuentes de este último (D.T.a LGEP).

2. LÍMITE MÁXIMO ANUAL DE GASTO NO FINANCIERO

Entrando ya directamente en la regulación de la elaboración delos Presupuestos Generales del Estado, el artículo 13 de la Ley Ge-neral de Estabilidad Presupuestaria establece que el Acuerdo del Go-bierno que determine el objetivo de estabilidad presupuestaria «fija-rá el importe que, en el proceso de asignación presupuestaria que ha deculminar con la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado del ejer-cicio siguiente, constituirá el límite máximo de gasto no financiero del Presu-puesto del Estado».

La lectura del precepto –que he transcrito literalmente– permiteentender que el límite se fija para el presupuesto inicial y no supone,por sí mismo, un limite al gasto final o de ejecución. El presupuestofinal podrá sobrepasar, o no, este límite conforme a las propias reglasde la ejecución presupuestaria y entre ellas, como novedad, las deri-vadas de la instrumentación del Fondo de Contingencia de EjecuciónPresupuestaria.

Pero debemos significar que la Ley, en su conjunto, se dirige a con-seguir un determinado equilibrio presupuestario no sólo en los tér-minos nominales del presupuesto inicial formalmente aprobado, sinomuy especialmente en la realidad de su ejecución y resultado final,momento en el que adquiere plena virtualidad la metodología de re-ferencia que adopta la norma, cual es el Sistema Europeo de Cuen-tas Nacionales y Regionales (SEC 95).

Este argumento, no obstante, no da respuesta a la totalidad delproblema porque el sobrepasamiento del límite de gasto en el proce-so de ejecución presupuestaria dejaría intacto el objetivo de estabili-dad querido por la Ley en el caso de que esa misma ejecución hu-biera conseguido un volumen correlativo de ingresos adicionales.

Por otra parte, vista la tramitación a que se somete el Acuerdodonde las Cámaras aprueban el «objetivo» cuando podría haberse es-tablecido la aprobación del «acuerdo», cabe hacer la precisión de de-ducir que el límite de gasto lo aprueba el Gobierno y no el Legislati-vo, que tan sólo lo conoce por formar parte del acuerdo, en cuyocontexto el Gobierno anticipa una decisión que posteriormente refle-jará en el cifrado del presupuesto.

No obstante, se trata de un compromiso formalmente adquiridocuyo incumplimiento en el momento de presentación del proyecto depresupuesto anual habría de ser debidamente fundamentado y nodejaría de tener consecuencias en el debate de totalidad del presu-puesto.


En cualquier caso, y aun admitidas todas estas limitaciones, estamosen presencia de un cambio importante en el procedimiento de presu-puestación: de una parte, porque se anticipa significativamente el mo-mento de determinación del volumen del gasto anual, de tener lugaren la segunda quincena de septiembre ahora debe hacerse como muytarde en el mes de abril, lo que se traduce en un alejamiento temporalde las necesidades de gasto; de otra, se independiza la cifra de gasto delobjetivo de déficit o, mejor dicho, éste puede mejorarse si se mejora asu vez la estimación de los ingresos, pero deja de tener virtualidad laantigua ecuación Gasto = Ingreso ± Saldo en orden a traspasar al gastoun incremento de los ingresos estimados, resultando ser Gasto < Ingre-so ± Saldo. Por el contrario, un menor nivel de los ingresos estimadosobligaría a reducir el gasto por debajo del límite fijado para garantizarel cumplimiento del objetivo de estabilidad, lo que podría expresarseasí: Saldo = Gasto – Ingreso (una vez que –∆ gasto = –∆ ingreso).

A su vez, esta circunstancia modifica la estrategia de negociaciónpresupuestaria, ya que no cabe que, como hasta el presente, los ges-tores defiendan en el proceso de elaboración la dotación de sus ne-cesidades en una suma abierta de su importe, sino que, estando pre-determinado y cerrado el importe total del gasto que el presupuestopuede alcanzar, los distintos gestores deben competir entre sí porconseguir las necesarias dotaciones de sus programas, convirtiéndoseéstos en alternativas que deben atenderse o excluirse conforme a lasprioridades de actuación que políticamente se les atribuyan. Dicho entérminos más coloquiales, los gestores no centrarán sus esfuerzos enconseguir dotaciones adicionales del Ministerio de Hacienda, sinoque habrán de disputar al resto de los gestores la parte por la quepugnen del margen presupuestario interanual dentro de una sumade importe previamente determinado.

Pero parece acertado que se proceda simultáneamente a determi-nar el objetivo de déficit y el importe del gasto, toda vez que –con in-dependencia de las dificultades derivadas de su temprana fijacióncon respecto de la presentación del presupuesto– ambos conceptosestán íntimamente relacionados, aunque no resulte tarea sencilla ex-plicitar la relación.

El límite máximo de gasto del presupuesto anual es un conceptofinanciero de importes iniciales, límite máximo de la adquisición deobligaciones, cuya ejecución se autoriza mientras que el objetivo de superávit-déficit es un concepto de saldo final de ingresos recono-cidos y gastos «realizados», donde la adjetivación y su ámbito tempo-ral derivan de los términos previstos en la metodología de CuentasNacionales (esquema 4).


De alguna manera es necesario, por tanto, establecer una homo-geneidad en la estimación de ambos conceptos si se quiere asegurarsu consistencia.

La materialización del proceso de elaboración y ejecución presu-puestaria, que se muestra en el esquema 5, mediante su cifrado a pos-teriori, aporta la información necesaria para conectar gasto inicial y ca-pacidad o necesidad de financiación. Los créditos de gasto dotados enel presupuesto soportarán eventualmente un proceso de modificacio-nes con los límites previstos en la Ley, y el crédito final resultante seráobjeto de ejecución total o parcial hasta determinar las obligaciones re-conocidas del período; a partir de aquí hemos de salir del ámbito ad-ministrativo del presupuesto a fin de aplicar la metodología de CNque introducirá correcciones al menos de tres tipos: 1) Elementos queno computan o lo hacen por distinta cuantía que en el presupuesto. 2) Periodificaciones que atraen o expulsan del ejercicio determinadosgastos. 3) Conceptos de ejecución externa al presupuesto que la Con-tabilidad Nacional toma en consideración. Completado este engorro-so y pormenorizado proceso de conversión, habremos obtenido las«Obligaciones reconocidas en términos de contabilidad nacional».

Por la vertiente del ingreso, la transformación debe seguir análo-go proceso, si bien suele presentar menor complejidad hasta deter-minar, partiendo de los ingresos presupuestados, los «derechos reco-nocidos en términos de CN».

El saldo que determinan ambos conceptos de obligaciones y dere-chos constituye la variable tomada como objetivo por la Ley, el saldo


ESQUEMA 4REFERENCIAS DEL LÍMITE DE GASTO

LÍMITE GASTO NO FINANCIERO

ESTADO 2003

OBJETIVO DE ESTABILIDAD

2003-2005

CONVERSIÓN AÑO 2003

Programa Estabilidad 2001-2005

presupuestario (superávit o excepcionalmente déficit) medido en tér-minos de Cuentas Nacionales.

Pero en el proceso de estimación del límite de gasto compatible conun objetivo dado, además de la necesidad de invertir el sentido delproceso de cálculo, el camino a recorrer aparece plagado de interro-gantes: unos, derivados de la incertidumbre en la ejecución del pro-pio presupuesto (en pura teoría no debiera haber modificaciones y loscréditos se ejecutarían en su totalidad); otros, consecuencia de lo errá-tico de los ajustes a realizar que históricamente no siguen reglas cono-cidas hasta el punto de no conservar ni el signo positivo o negativo desu cuantía, y finalmente otros, computables, como se ha dicho, por sutrascendencia en la contabilidad nacional que ni siquiera tienen refle-jo presupuestario y carecen de previsión en ese ámbito (esquema 6).

Asumiendo todos los riesgos que entraña la respuesta a tales inte-rrogantes, para el actual ejercicio 2003 se consideró que el objetivo dedéficit del 0,5 por ciento que en el Acuerdo de 8 de marzo de 2002


ESQUEMA 5ESQUEMA PARA PASAR DE PRESUPUESTO

A CONTABILIDAD NACIONAL

± Ajustes CN ± Ajustes CN

± Intereses – Plusvalías Banco de España

± Otros ajustes – Benef. enajenaciónempresas

± Otros ajustes

SALDO DEPRESUPUESTO

GASTOS

OBLIGACIONES

± Diferencias deejecución

PRES

UPU

ESTO

INIC

IAL

EJEC

UC

IÓN

CO

NTA

BIL

IDA

DN

AC

ION

AL

± Diferencias deejecución

INGRESOS

CAPACIDAD (+)

NECESIDAD (–) DEFINANCIACIÓN

GASTOS CN INGRESOS CN

DERECHOS

se fijó para el presupuesto del Estado se conseguía, tomada como undato la evolución de ingresos prevista en el Programa de Estabilidad,con unos gastos no financieros de 114.517 millones de euros, que esel límite que el propio acuerdo estableció5.


ESQUEMA 6DETERMINACIÓN DEL LÍMITE DE GASTO NO FINANCIERO

DEL ESTADO

OBJETIVO DESALDO EN CN

LÍMITE DE GASTOSCONTABILIDAD

NACIONAL

LÍMITE DE GASTOSNO FINANCIEROS

PRESUPUESTO ESTADO

INGRESOS CN

CUADRO 1LÍMITE DE GASTO NO FINANCIERO DEL ESTADO EN 2003

(en millones de euros)

Millones % PIB

1. DEFICIT Contabilidad Nacional 3.617,00 0,50

2. Ingresos no financieros CN 105.656,41 14,61

3. LIMITE GASTOS EN CN (1+2) 109.273,41 15,11

4. Ajustes Contabilidad Nacional 2.850,00 0,39

5. Ajustes ejecución 2.393,40 0,33

6. Otros ajustes 0,00 0,00

7. LIMITE DE GASTONO FINANCIERO (Σ 3 a 6) 114.516,81 15,83

5 Finalmente, la Ley 52/2002, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales delEstado para 2003 fue aprobada con un gasto no financiero total (capítulos 1 a 7 delpresupuesto de gastos del Estado) de 114.516.801,09 miles de €.

± Ajustes C. Nacional

± Diferencias de ejecución

Con ello viene a resultar un crecimiento interanual del presupues-to, en términos iniciales, ciertamente llamativo y alejado de lo quepuede ser su auténtico crecimiento (más de un punto y medio por de-bajo de la variación nominal del PIB), consecuencia tanto de las dis-crepancias de metodología ya aludidas como del más riguroso com-portamiento previsto para las modificaciones y la dotación del Fondode Contingencia, incluida en la cifra del límite, por una cuantía de su2 por ciento. A ello se ha sumado, aunque nada tenga que ver con laestabilidad presupuestaria que ahora nos ocupa, la desaparición delgasto sanitario, cuya gestión se ha asumido por las Comunidad Autó-nomas a lo largo del anterior ejercicio y sustituido por la correlativacesión de tributos, con el resultado de que el presupuesto de 2003presenta una evolución interanual cuya auténtica dimensión no re-sultará reconocible en el porcentaje de incremento (esquema 7).

A la espera de cual pueda ser la ejecución presupuestaria del ac-tual presupuesto de 2003, influida en la vertiente de los ingresos poruna todavía incierta evolución de nuestra economía y asumiendo enla vertiente del gasto los derivados del esfuerzo necesario para repa-rar las consecuencias del hundimiento del buque petrolero «Presti-ge», sí debemos dejar constancia de que los primeros mecanismospresupuestarios establecidos en la Ley General de Estabilidad Presu-puestaria, en cuanto se refiere a la elaboración del presupuesto delEstado, han funcionado con precisión.


ESQUEMA 7EFECTO DUAL DE LA DETERMINACIÓN PREVIA

DEL LÍMITE DE GASTO

EJECUCIÓN

Y

AJUSTES

≠

CONTABILIDADNACIONAL

OBLIGACIONESRECONOCIDAS

(previstas)

OBLIGACIONESCOMPATIBLES

CON OBJETIVO

% ∆ interanual4,1

AÑO PRESUPUESTO

2002

2003

PRESUPUESTOINICAL

LÍMITE DEGASTO

(incluye FondoContingencia)

% ∆ interanual9,2

3. ESCENARIO PRESUPUESTARIO PLURIANUAL

El mandato de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria deelaborar unos escenarios de previsión plurianual referidos a ingresosy gastos es, en mi opinión, la novedad más importante que la Ley vie-ne a introducir en nuestro proceso de presupuestación, respetandola vigencia anual que el presupuesto tiene conforme al artículo 134de la Constitución6.

De una parte, permite asentar sólidamente el objetivo de estabili-dad acordado para un trienio como resultado de una previsión rigu-rosa del comportamiento de los ingresos y gastos, y de otra, obliga arealizar un contraste panorámico de las prioridades presupuestariasque hagan consistentes las expectativas de gasto y necesidades de losgestores, otorgando un plazo razonable para introducir en el dimen-sionado de las distintas políticas las correcciones necesarias para man-tener la senda prevista para el gasto público o, en caso de que políti-camente se considere adecuado, corregir la senda de ingresos contiempo suficiente para instrumentar las reformas a adoptar7.

Como un plus sobre su naturaleza esencial de previsión que tienetodo escenario plurianual, la Ley garantiza que sea respetado por to-dos los implicados en el proceso de gasto al establecer que «los proyec-tos de Ley, las disposiciones reglamentarias, los actos administrativos, los con-tratos y los convenios de colaboración y cualquier otra actuación a los sujetos aque se refiere el artículo 2.1.a) y b) de la presente Ley que tengan incidenciaspresupuestarias por comportar variaciones en los gastos públicos habrán de res-petar el entorno financiero plurianual previsto en el párrafo anterior y, en con-secuencia, para su aprobación deberán tener cabida en dichos escenarios pre-supuestarios plurianuales (art. 12.2.)», precepto que viene a constituir laaplicación al Estado del principio de eficiencia en la asignación y uti-lización de recursos públicos que la propia Ley General de Estabili-dad Presupuestaria formula en su artículo 68, y es el intento de dar al


6 Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la to-talidad de los gastos e ingresos del sector público estatal... (art. 134.2 CE).

7 Con carácter previo a la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado,el Ministerio de Hacienda confeccionará unos escenarios de previsión plurianual re-feridos a ingresos y gastos. Dichos escenarios detallarán para cada año los compro-misos de gasto contenidos en cada política presupuestaria (art. 12.1 LGEP).

8 Las disposiciones legales y reglamentarias en su fase de elaboración y aproba-ción, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración y cual-quier otra actuación de los sujetos a que se refiere el artículo 2 de la presente Leyque afecte a los gastos públicos deben valorar sus repercusiones y efectos, y supedi-tarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de estabilidad presupues-taria (art. 6.2 LGEP).

escenario una naturaleza normativa que limite hacia el futuro la di-mensión económico-financiera de las decisiones administrativas y degobierno, de forma que las dotaciones presupuestarias que para surealización resulten obligadas en futuros presupuestos tengan asegu-rada su viabilidad en el contexto de estabilidad querido por la Ley(esquema 8).


ESQUEMA 8LOS ESCENARIOS PLURIANUALES

EN LA FUTURA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA

• Previos a la elaboración de los PGE.

• Colaboración de los Centros Gestores en su elaboración(estimación de necesidades).

• Detallan los compromisos de gasto contenidos en las políticas (¿margen?).

• Los aprueba el Consejo de Ministros (carácter normativo).

• Se desarrollarán en Planes plurianuales por Centros Gestores.

• Constituyen el límite para las decisiones con repercusiónpresupuestaria futura.

Está legalmente previsto, por tanto, que los escenarios detallen loscompromisos de gasto contenidos en cada política presupuestaria, ya estos efectos es una previsión de gran importancia que se conozcaqué parte de una política o línea de gasto tiene asignadas sus dota-ciones a actuaciones concretas y qué otra parte ofrece dotaciones dis-ponibles para ser dedicadas a nuevas iniciativas con determinado vo-lumen de gasto todavía sin comprometer. La rigidez, a corto plazo, delos compromisos presupuestarios demanda este instrumento de or-denación del gasto futuro que aporte cierto grado de libertad a las de-cisiones de asignación (margen de decisión), de forma que no tropie-cen, de concretarse a más corto plazo, con la falta de flexibilidad deun presupuesto en buena parte asignado de antemano a compromi-sos ineludibles.

El Ministerio de Hacienda ha iniciado la elaboración de lo que se-rán los primeros escenarios presupuestarios9, que estarán referidos alperíodo 2004-2006. Con ellos se pretende asegurar que todas las de-

9 Orden 1/2003, de 2 de enero, por la que se dictan las normas para la elabora-ción del escenario presupuestario 2004-2006.

cisiones de gasto queden enmarcadas de un modo coherente en el ob-jetivo global de estabilidad, garantizando la compatibilidad de las prio-ridades de asignación microeconómica con los objetivos de estabilidadpresupuestaria en el marco de la disciplina fiscal que establece la Ley.

Se ha optado por formular el escenario en términos de contabili-dad presupuestaria, dado el carácter normativo que necesariamenteha de tener respecto de las asignaciones previstas a cada una de laspolíticas y por las dificultades, ya antes comentadas, de moverse porel presupuesto en metodología de contabilidad nacional, problemaque resulta inabordable a medida que aumenta la especificación delas partidas y es mayor el número de agentes que han de interveniren su confección.

El escenario de gastos coincidirá con el ámbito consolidado de lospresupuestos del Estado, sus organismos autónomos, la SeguridadSocial y las demás entidades que tengan, dentro de este ámbito, laconsideración de Administración Pública, con una estructura por po-líticas de gasto, con la delimitación de funciones y programas que de-termine la Dirección General de Presupuestos y la especificación eco-nómica vigente para el presupuesto.

Complemento indispensable de un escenario así confeccionado esun cuadro agregado que sea objeto de conversión a términos de con-tabilidad nacional y determine la posición de cada uno de los ejerci-cios del escenario en relación con el objetivo de estabilidad asignadoa su ámbito presupuestario.

La Orden de elaboración establece expresamente que el Ministrode Hacienda, que, como se ha dicho, tiene el mandato legal de suconfección, someterá el Escenario Presupuestario a la aprobación delGobierno, de forma que no se quede en un documento unilateral deprevisión técnica, sino que adquiera el rango de compromiso de go-bierno que informe cuantas decisiones con trascendencia para el gas-to deban adoptarse a lo largo de su vigencia.

El plazo de esta aprobación se cierra el 31 de mayo de 2003, cuan-do lógicamente ya se habrá fijado por el Parlamento el objetivo de es-tabilidad para el período y establecido el límite del gasto no financie-ro del Presupuesto del Estado para 2004.

4. DOTACIÓN DE UN FONDO DE CONTINGENCIA DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

La Ley de Estabilidad Presupuestaria no sólo ha introducido cam-bios en el proceso de elaboración del presupuesto, dándole la visión


plurianual que ha quedado señalada y modificando el calendario ylas reglas de presupuestación, sino que se preocupa de la fase de eje-cución del gasto, pretendiendo un mayor rigor en el respeto al pre-supuesto aprobado al tiempo que concede un margen de flexibilidaddentro de la envolvente total del gasto anual.

El Fondo de Contingencia de Ejecución Presupuestaria debe esta-blecerse anualmente por el importe del 2 por ciento del total de gas-tos no financieros del Presupuesto del Estado a fin de atender a lasnecesidades que puedan presentarse en el curso de la ejecución pre-supuestaria que tengan carácter no discrecional y no aparezcan pre-vistas en el presupuesto inicial o –hay que entender– aparezcan do-tadas por un importe inferior al que resulte de su normal ejecución.

La finalidad del Fondo es, por una parte, facilitar la atención denecesidades imprevistas hasta ese importe del 2 por ciento del total,de forma que no se altere el importe global de los gastos no financie-ros autorizados por las Cortes Generales al aprobar el presupuestoanual. De otra, limitar a tal importe la instrumentación de gastos nopresupuestados a través de las diversas figuras de modificación pre-supuestaria actualmente previstas en la Ley General Presupuestaria,dado que todas ellas deben financiarse con recurso al Fondo o me-diante baja en otros créditos.

De esta restricción quedan fuera las transferencias de crédito porla propia naturaleza de la modificación, que compensa el incremen-to de un crédito con la disminución de otro, y las generaciones de cré-dito consecuencia de la aportación de recursos específicos, sin asíafectar al saldo presupuestario.

Se persigue con esta herramienta, como primer objetivo, poten-ciar la credibilidad del presupuesto como instrumento de limitacióndel gasto público, garantizando que el Gobierno, al ejecutar el presu-puesto aprobado, respetará la envolvente de gasto que le ha sidoaprobada.

Las modificaciones que, en concreto, está previsto se financien concargo al Fondo de Contingencia son únicamente:

a) Las ampliaciones que proceda realizar en los supuestos defini-dos en el artículo 66 de la Ley General Presupuestaria.

b) Los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito cuyaconcesión se solicite de las Cortes Generales, de conformidad con loprevisto en el artículo 64.


c) Las incorporaciones, previstas en el artículo 73, que constituyenexcepciones al principio de anualidad presupuestaria, y correspon-den a gastos que han contado con dotación legalmente establecida enel ejercicio precedente que fue anulada a su conclusión.

No está previsto, como se ha dicho, financiar con cargo al Fondolas restantes modificaciones, constituidas por:

a) Las generaciones de crédito, reguladas en el artículo 71, todavez que se corresponden con unos mayores ingresos previos queconstituyen su causa y proveen de financiación.

b) Las transferencias, en la forma y con las limitaciones previstasen la Ley, por su propia naturaleza de modificaciones cualitativas nonecesitadas de financiación.

Con posterioridad, la Ley 52/2002, de 30 de diciembre, de Medi-das Fiscales, Administrativas y del Orden Social ha exceptuado de fi-nanciar con cargo al Fondo las modificaciones presupuestarias decualquier naturaleza cuya aprobación no reduzca la capacidad de fi-nanciación del Estado en el ejercicio10.

Todo ello referido al propio ámbito orgánico presupuestario delFondo, esto es, al Presupuesto del Estado y referido a las operacionesno financieras.

Delimitados el ámbito y las figuras de modificación cuya financia-ción se comprende en el Fondo, éste se caracteriza con notas adicio-nales que limitan su cobertura a gastos que cumplan especiales re-quisitos:

a) Ha de tratarse de necesidades nuevas, en el sentido de no serprevistas al tiempo de la elaboración del presupuesto.

b) Debe responder a necesidades inaplazables cuya satisfacción nopueda demorarse al ejercicio siguiente.

c) El gasto no puede financiarse mediante la redistribución deotros créditos, ya sea mediante baja o simple transferencia.

d) La necesidad ha de ser de carácter no discrecional, que excluyelos supuestos de discrecionalidad política o administrativa, cuyoejemplo más significativo pudiera ser el de dar un impulso adicionalno previsto a las inversiones en el curso del ejercicio.


10 Lo previsto en el artículo 16 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, Generalde Estabilidad Presupuestaria, no será de aplicación a las modificaciones presupues-tarias de cualquier naturaleza, cuya aprobación no reduzca la capacidad de financia-ción del Estado en el ejercicio, computada en la forma establecida por el apartado 2del artículo 3 de la citada Ley 18/2001 (art. 67 L. Medidas).

La aplicación del Fondo queda reservada al Consejo de Minis-tros11, y de su utilización el Gobierno debe informar trimestralmentea las Comisiones de Presupuestos del Congreso y del Senado (esque-ma 9).

La Ley cierra la regulación del Fondo de Contingencia, estable-ciendo la anulación a fin de cada ejercicio de los remanentes existen-tes conforme al criterio general establecido en el artículo 62 de la LeyGeneral Presupuestaria, prohibiendo de forma expresa su incorpo-ración a ejercicios posteriores.

5. MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS

La Ley General del Estabilidad Presupuestaria no contiene nor-mas que afecten de manera directa a las actuales figuras de modifica-ción presupuestaria, pero sí ha quedado expuesto en el apartado an-terior cómo la financiación del mayor gasto en que incurran deberá


11 Por primera vez, el Consejo de Ministros, en su reunión del 7 de febrero de2003, ha autorizado la aplicación del fondo de contingencia para financiar diversasmodificaciones de crédito por importe de 331.668.726 €.

ESQUEMA 9FONDO DE CONTINGENCIA

LIMITA EL VOLUMEN DE MODIFICACIONES

CONSTITUYE EL MARGEN DE FLEXIBILIDAD DE

EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO

• 2 por 100 del gasto no financiero que se fije al Estado.

• Destinado a atender necesidades imprevistas de carácter no discrecional.

• Aplicación por Consejo de Ministros a propuesta del Ministrode Hacienda.

• Informe trimestral a las Cortes de su utilización.

• Vigencia anual: los remanentes se anularán a fin del ejercicio.

ser financiado con cargo al Fondo de Contingencia de Ejecución pre-supuestaria que la Ley establece (esquema 10).

Ello lleva a plantearse si al hilo del mandato de actualización de laLey General Presupuestaria12 resulta necesario, o al menos conve-niente, perfilar un cuadro de modificaciones presupuestarias distintodel actual.

De una parte, podemos señalar que la Ley General de EstabilidadPresupuestaria parece contemplar la realidad actual de nuestras mo-dificaciones, pues al referirse a ellas en su artículo 16 incluye la pre-cisión de «en los términos previstos en el Texto refundido de la Ley GeneralPresupuestaria y en otras disposiciones legales», pareciendo señalar queson ésas y no otras las modificaciones que contempla.

De otra parte, si las modificaciones tienen una única forma de fi-nanciación, que consiste en utilizar un crédito presupuestario deter-minado –el Fondo de Contingencia– que resultará minorado por elimporte de la modificación, puede parecer desde una perspectiva for-mal que cualquier modificación queda reconducida a la figura de latransferencia de crédito, pudiendo, por tanto, eliminarse en la futuraLey General Presupuestaria las restantes figuras de modificación.


12 El Gobierno remitirá a las Cortes Generales, en el plazo de seis meses a partirde la publicación de esta Ley, un Proyecto de Ley General Presupuestaria (Disposi-ción final LGEP).

ESQUEMA 10MODIFICACIONES DE CRÉDITO

CRÉDITOS EXTRAORDINARIOSSUPLEMENTOS DE CRÉDITO

AMPLIACIONESINCORPORACIONES

SE FINANCIARÁN MEDIANTE RECURSOAL FONDO DE CONTINGENCIA O MEDIANTE BAJAS

EN OTROS CRÉDITOS (art.16)

Necesidad de adaptación del actual sistema de modificaciones a la normativa del Fondo de Contingencia en la nueva

Ley General Presupuestaria.

La cuestión no es tan simple y no parece que pueda aceptarse estasegunda posición tan radical. Primero, porque no todas las figuras demodificación resultan afectadas por el precepto (quedan fuera las pro-pias transferencias de crédito y las generaciones financiadas con in-gresos); segundo, porque el ámbito de aplicación –referido al Presu-puesto del Estado– no afecta, o puede no afectar, a las modificacionesque hayan de acordarse en los presupuestos de los restantes entes in-tegrados en los Presupuestos Generales del Estado (organismos autó-nomos, Seguridad Social, etc.), y por último, porque el análisis presu-puestario no puede renunciar a los matices que acompañan a cadafigura modificativa, dando distinta trascendencia, justificación y con-tenido a la operación.

Así, siquiera sea esquemáticamente, podemos decir que los crédi-tos extraordinarios atienden a necesidades nuevas; los suplementos,a insuficientes previsiones del coste de las actuaciones presupuesta-rias; las ampliaciones responden a insuficiencias muy ligadas a la pro-pia naturaleza y automatismo de la obligación a que atienden, y lasincorporaciones, en fin, financian con recursos del propio ejercicioun gasto ya dotado en el año anterior.

Hemos de concluir, por tanto, que resulta razonable que la futuraLey General Presupuestaria mantenga la diversificación actual de lasmodificaciones presupuestarias, sin perjuicio de que desde otrasperspectivas resulte aconsejable introducir retoques en su tipología odenominación.

Aceptada su pervivencia, se plantea otro interrogante, referido alórgano competente para su autorización. Sabido es que ésta aparecediversificada en atención de diversos criterios que no es posible entrara analizar aquí, pero desde modificaciones autorizadas por los propiosministerios gestores, el recorrido pasa por el resto de los órganos concompetencia presupuestaria, Ministro de Hacienda, Consejo de Mi-nistros y Cortes Generales, en tanto que la autorización del recurso alFondo de Contingencia aparece en la Ley reservado al Gobierno.

Ningún problema se plantea en relación con las modificacionesque actualmente ya aprueba el Gobierno, que pueden mantener in-tacto su procedimiento de tramitación.

En cuanto a las que actualmente son aprobadas por órgano infe-rior, la futura Ley habrá de optar por reservarlas a la decisión delConsejo de Ministros, con riesgo de saturación de su agenda, o des-doblar el procedimiento autorizando, de una parte y previamente, elrecurso al Fondo, lo que puede hacerse por bloques en forma agre-gada, y remitiendo la aprobación de la modificación en cuanto tal al


órgano inferior. En cualquier caso es clara la voluntad del legisladorde reservar al Consejo de Ministros la responsabilidad de administrarlas modificaciones presupuestarias al tiempo que constriñe su di-mensión y volumen al límite que supone el 2 por ciento de los crédi-tos, importe del Fondo de Contingencia.

Finalmente, nos encontramos con los créditos extraordinarios ysuplementos de crédito en aquellos casos que su aprobación reviste laforma de ley y, por tanto, se aprueban por el Parlamento. La cuestiónno es puramente formal y habrá ser abordada por la reforma de laLey General Presupustaria. En el contexto normativo actual no meofrece duda de que los créditos extraordinarios y suplementos de cré-dito deben tramitarse en forma de proyecto de ley; la Ley de Estabi-lidad únicamente establece que se financien «con recurso al Fondo» yque esta decisión la adopte el Consejo de Ministros, pero las modifi-caciones se contemplan «en los términos previstos en el texto refun-dido de la Ley General Presupuestaria» y no es posible con esa remi-sión que el Consejo de Ministros conceda los créditos extraordinariosque deben aprobarse por ley.

Pero es cierto que ante una nueva regulación de las modificacio-nes en una nueva Ley Presupuestaria cabe preguntarse si tiene sen-tido enviar al Parlamento proyectos de ley para acordar modificacio-nes dentro de los límites del 2 por ciento cuando su dotación globalse establece y autoriza por anticipado en la Ley del Presupuestoanual. Salvando los aspectos más cualitativos de las necesidades aatender, presentes en el origen de las modificaciones de crédito, quepodrían entenderse reservadas a la valoración del legislativo, resulta-ría perfectamente coherente que la nueva Ley residenciase en el Con-sejo de Ministros la competencia para la aprobación de las modifica-ciones presupuestarias que, financiadas con recurso al Fondo deContingencia, actualmente se tramitan como proyectos de ley.

Más vidriosa resulta la cuestión que, de prestar conformidad a lapropuesta anterior, se plantea seguidamente. ¿Podrá el Gobierno se-guir proponiendo, mediante la remisión al Parlamento de un pro-yecto de ley, la concesión de créditos extraordinarios o suplementosde crédito una vez agotado el Fondo de Contingencia? Probable-mente haya que dar una respuesta afirmativa, aunque con ello se es-tremezcan los fundamentos de la Ley General de Estabilidad y se es-candalicen tanto sus defensores como los mismos detractores.

No estoy tratando de abrir una brecha a la disciplina presupues-taria que la Ley instaura, sino simplemente constatando que, comoen tantos órdenes de la vida, la realidad supera a la imaginación; noes descabellado pensar que llegue a presentarse una situación de ne-


cesidad extraordinaria y urgente que no pueda contenerse con la dé-bil barrera de una prohibición legal de autolimitación, que siempretiene detrás la sombra de la soberanía del Parlamento atribuida porla Constitución y graduada en este caso precisamente por la iniciati-va del Gobierno13. La pregunta para estos casos es: ¿la futura Ley de-be tapiar esta salida o es preferible colocar en el muro una puerta si-quiera quede cerrada con siete llaves? Lo que se pone en juego no estanto la competencia de las instituciones, sino el respeto a la estabili-dad presupuestaria.

Al hilo de lo anterior, podríamos ahora continuar examinandootros mecanismos de la Ley General de Estabilidad, como son los re-lativos a las situaciones excepcionales de incumplimiento, inicial osobrevenido, del objetivo anualmente asignado y la consiguienteobligación de presentar un Plan de corrección. Sin embargo, estosaspectos de la Ley General de Estabilidad considero no deben tras-ladarse a la Ley General Presupuestaria, sino permanecer externosa la misma en el texto original, que establece y regula la estabilidad,a fin de marcar con claridad que no se trata en sentido estricto denormas de procedimiento presupuestario, sino del procedimientode vigilancia y cumplimiento de la estabilidad presupuestaria (es-quema 11).


13 Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presen-tar proyectos de ley que impliquen aumento de gasto público o disminución de losingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario (art. 134.5 de la CE).

ESQUEMA 11EL DESEQUILIBRIO COMO SITUACIÓN EXCEPCIONAL

EN LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO• El Gobierno remitirá a las Cortes un plan económico-financiero de

corrección (políticas de ingresos y gastos que sea preciso aplicar) para lostres ejercicios siguientes (art.14).

• En caso de nuevas condiciones no previstas: plan rectificativo del planinicial.

• En situaciones de déficit sobrevenido en la ejecución: plan de correcciónsimilar.

EN LOS ENTES DE DERECHO PÚBLICO• Informe de gestión sobre las causas del desequilibrio y, en su caso, un

plan de saneamiento a medio plazo.

Este trabajo sólo ha pretendido presentar aquellos elementos de laLey General de Estabilidad más directamente orientados a reformarel proceso presupuestario de elaboración y ejecución y que, por ello,parece deben ser incorporados al cuerpo jurídico de la futura LeyGeneral Presupuestaria.


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