La Participación Vecinaly la Gestión del Medio Ambiente

por Daniel Alberto Sabsay y Pedro Tarak

Manual Nº 3 - 1997

Proyecto financiado por:Embajada de Canadá en Argentina a través de su programa Fondo Canadá

Indice

PrólogoCapítulo I - LA DEMOCRACIA Y LAS AUDIENCIAS PÚBLICAS 1.¿Qué es la Democracia? 2.La Democracia como estilo de vida compartido 3.La Democracia Representativa 4.La Participación 5.¿Qué entendemos por participación? 6.¿Para qué participamos? 7.¿Cómo participamos? 8.¿Tenemos que organizarnos para participar? 9.Las organizaciones no gubernamentales: un nuevo espacio para la participación 10.¿Qué efectos tiene la participación? 11.El municipio: una comunidad ideal para la participación de todo 12.Las constituciones reformadas y la participación 13.La Ciudad de Buenos Aires Ejercicio para realizar en grupo: Analicemos nuestro realidad

Capítulo II - LA PARTICIPACIÓN Y EL MEDIO AMBIENTE 1.¿Qué es el ambiente? 2.De la percepción individual a la percepción colectiva del problema ambiental 3.¿Qué hacer para encontrar soluciones? 4.De las respuestas individuales a las colectivas 5.La búsqueda de un nuevo consenso como único camino de salida para conciliar el medio ambiente y el desarrollo 6.La situación exige el cambio de los comportamientos humanos 7.La protección del planeta es una deuda que todos tenemos para con las generaciones futuras 8.El tratamiento compartido asegura medidas más adecuadas 9.El medio ambiente y su tratamiento constitucional 10.En la Constitución Nacional y en la Constitución de la Provincia de Buenos Aires Ejercicio para realizar en grupo: Plan general de manejo y desarrollo de la Comarca de Cuna Yala- Pemasky. Panam.

Capítulo III - LAS AUDIENCIAS PÚBLICAS COMO MODO DE PARTICIPACIÓN EN LA CUESTIÓN AMBIENTAL

1.Una primera idea sobre audiencias públicas 2.¿Qué es una audiencia pública? 3.¿Cómo ubicar a las audiencias públicas? 4.La audiencia pública consolida la democracia participativa 5.Un nuevo espacio para los ciudadanos 6.Una nueva oportunidad para las autoridades Ejercicio para realizar en grupo: Actividades de desarrollar

Capítulo IV - La organización de una audiencia pública 1.El tema 2.Quiénes podrían participar 3.Quiénes convocan 4.Cuestiones que hacen a la difusión y a la forma de efectuar convocatoria 5.Otras cuestiones 6.La adopción de un reglamento Ejercicios para realizar en grupo:

Nos organizamos para nuestra Audiencia PúblicaActividades para el entrenamiento hacia la celebración de la Audiencia

Capítulo V - Resultados de la participación 1.¿Qué podemos esperar de la participación? 2.Buenos Aires y sus municipios

ANEXO - Programa de entrenamiento sobre audiencias públicas para la gestión ambiental

Prólogo

Como continuación de las anteriores iniciativas realizadas por la FundaciónAmbiente y Recursos Naturales (FARN) sobre participación y gestión ambiental local, enel marco de su Programa Ambiente y Municipio, en esta ocasión hemos elaborado elpresente manual consagrado a las audiencias públicas como canal propicio para laactuación vecinal.

Este Proyecto constituye una nueva etapa de la labor ya emprendida el año pasadoen la Patagonia. En el transcurso de los años 1993 y 1994, la FARN llevó a cabo unprograma en la ciudad de Puerto Madryn, en colaboración con la Fundación PatagoniaNatural, encaminado a desarrollar la difusión e institucionalización de las audienciaspúblicas para la gestión ambiental local. Como resultado de dicha actuación, estemecanismo ha sido incorporado a la flamante Carta Orgánica de la mencionada ciudad.

Financiado por el Programa "Fondo Canadá" de la embajada canadiense en laArgentina, el Proyecto tiene por finalidad facilitar a dirigentes de las organizacionescomunitarias y vecinales de la ciudad de Buenos Aires y del conurbano bonaerense, lainformación vinculada con los objetivos, fundamentos, convocatoria, organización,celebración y seguimiento de las audiencias públicas municipales.

Con el propósito de lograr efectos demostrativos y multiplicadores, la FARN hainvitado a diversas entidades comunitarias y vecinales para coordinar la ejecución delproyecto en sus respectivas áreas de actuación.

El Proyecto incluye:a. la entrega de ejemplares del presente manual a los difusores de esta modalidad departicipación para su utilización posterior en otras actividades de difusión;b. la celebración de seis talleres en diversas localidades destinados al entrenamientoy al fortalecimiento institucional de las entidades participantes.

El desarrollo del Manual ha sido pensado tratando de vincular tres conceptosbásicos: democracia, protección del medio ambiente, como variable a considerar dentro detodo esquema de desarrollo, y audiencias públicas. El texto cuenta de cinco capítulos en loscuales se trata de considerar al lector como actor desde un doble punto de vista. En primertérmino, a partir de la doctrina, tratando de transmitir cuáles han sido los roles que losgobernados han cumplido bajo distintos esquemas de gobierno: absolutismo, democraciarepresentativa y democracia participativa, y ubicando a la cuestión ambiental como unfactor clave en la apertura del sistema político y en la evolución de los modelos dedesarrollo.

En segundo término, se persigue que los interesados puedan trabajar directamenteen la temática a través de la propuesta de varios tipos de ejercicios, como son el análisis dela legislación, el estudio de la realidad local, la realización de encuestas, mesas redondas,etc. Estas actividades tienden a entrenar al ciudadano interesado por los asuntos

ambientales de la comunidad, en la reflexión crítica y en la búsqueda de soluciones; todoello de manera grupal y solidaria.

El tratamiento de la audiencia pública en particular merece una consideraciónespecial donde se la define, se la ubica en su dimensión democrática-participativa y seefectúa un pormenorizado análisis de sus ventajas para gobernados y gobernantes. Luego,se describen las secuencias de una audiencia tipo, tratando de incluir desde los aspectosfundamentales hasta los más pequeños detalles. Ello a fin de orientar todo lo necesario a losdestinatarios en la práctica de este nuevo instituto de la democracia, tan vinculado con lagestión del entorno. Por último, se exponen los resultados esperables de la aplicación deesta modalidad y se presenta un proyecto de reglamento y un programa de entrenamiento enla materia.

Finalmente, quisiéramos expresar nuestro más profundo reconocimiento a laEmbajada del Canadá en la Argentina por la confianza depositada en esta Fundación y porel respaldo e identificación a los valores subyacentes en este Proyecto.

La Dirección Ejecutiva Buenos Aires, abril de 1995.

I. LA DEMOCRACIA Y LAS AUDIENCIAS PÚBLICAS

1. ¿Qué es la democracia?

La audiencia pública es una institución de la democracia. Su funcionamiento hace aun concepto moderno, remozado de democracia. Por ello comenzaremos hablando dedemocracia. Esta palabra puede hacer referencia a distintas cosas o fenómenos. Cuandoafirmamos que un país es democrático, lo consideramos como tal porque en susinstituciones encontramos algunos elementos inconfundibles. El poder está limitado através del derecho. Los gobernantes son electos por medio del sufragio de la ciudadanía;ellos, a su vez, se alternan en el ejercicio del poder; el gobierno es ejercido por tres órganosseparados de poder -Legislativo, Ejecutivo y Judicial-; los actos de gobierno deben serdados a conocer públicamente y muchas otras características sobre las cuales no nosqueremos extender demasiado.Todo lo que estamos diciendo nos suena algo distante, nosparece como propio de profesores de derecho. Es que este modo de ver a la democracia estáimpregnado de un alto grado de formalismo. Su necesidad es evidente, sin estos rasgos nohabría democracia, pero vista así, nos cuesta identificar a la democracia con nuestras vidas,relacionarla con nuestro acontecer cotidiano. Asimismo, pareciera como si ella fueseexclusivamente una cuestión que interesa a una parte de los ciudadanos, aquellos que hansido designados para desempeñar las tareas de gobierno.

2. La Democracia como estilo de vida compartido

Solamente la comprensión de su segundo significado, hace de la democracia unfenómeno más próximo a cada uno de sus protagonistas, que son todos los miembros deuna comunidad organizada, llámese país, provincia, municipio, localidad, etc. Este otrofenómeno, que se complementa con el anterior, hace referencia al modo como se relacionany como conviven -es decir viven en común- los miembros de una comunidad. Acá nosacercamos a un modo de vida, a una forma de coparticipar en las cuestiones que involucrana los integrantes de una comunidad de manera general, colectiva. Esto es así tanto en elámbito familiar, como en el laboral, en el social y por supuesto respecto de las esferas depoder político.

Ahora salimos de las formas y entramos en contenidos habituales que nos hablan delmodo como las personas se relacionan y toman sus decisiones. Existirá una actuacióndemocrática, cuando las personas decidan su destino comunitario, a través de decisionesque sean el producto del consenso. En un marco democrático de vida cuentan las distintasopiniones, se respeta a quien piensa de diferente manera. Este es precisamente el modocomo se manifiesta el pluralismo en el seno de una comunidad. Se puede luchar por eltriunfo de las propias ideas, pero sin que ello implique menoscabar las del vecino, nitampoco jugarse en pos de la victoria de la propia visión de una manera desleal y pocopermeable al pensamiento ajeno. Por ello, se trata de escuchar todas las opiniones sin temora sus diferencias y contradicciones, ya que ello permitirá el logro de una síntesis que será el

producto de vivencias comunes. De este modo se logrará que las decisiones que se tomenpuedan ser compartidas por el mayor número posible de personas.

La democracia se convierte en un estilo de vida cuando la opinión de todoslos integrantes de la sociedad tienen un lugar dentro de cada ámbitodondese desenvuelven nuestras actividades.

La democracia se convierte en una forma de vida cuando desaparece la fuerza y laviolencia en las relaciones humanas y se impone el diálogo y la persuasión. Ya no sepersigue el logro de una imposición, sino de llegar al convencimiento mutuo de modo deobtener acuerdos que beneficien al mayor número.

3. La Democracia Representativa

La democracia en un principio puso el acento sobre un momento particular de lavida política de los estados: la posibilidad de que sus gobernantes fuesen elegidos pormedio del voto popular. La conquista de este objetivo importó sin lugar a dudas una granevolución en la historia del ejercicio del poder. Debemos remontarnos a la época en queeste fenómeno tuvo lugar. Se trataba de finales del siglo XVIII. Tomamos esta fecha enrazón de que para ese entonces se sancionan las primeras constituciones de paísesdemocráticos -EE.UU. y Francia.

Antes, los monarcas gobernaban por derecho divino y a los gobernadossólo les cabía hacer una reverencia.

Volvamos un poco a nuestro relato y veremos que hacia atrás la humanidad viviócasi sin intermitencias una historia signada por el ejercicio autoritario del poder. Antes delas revoluciones francesa (1789) y norteamericana (1776), las naciones eran conducidas pormonarcas dotados de poderes absolutos. El rey accedía al trono por herencia y toda estamecánica se asentaba en el derecho divino, es decir en la voluntad de dios, fuente del poderde todo gobernante. Los gobernados no tenían arte ni parte en el ejercicio del poder, eranmeros sujetos pasivos. Esto sucedía hasta tal punto, que ni siquiera intervenían en ladesignación de sus autoridades.

Evidentemente, el cambio que se opera con el advenimiento del Estado de Derecholleva a una apertura fundamental. El pueblo se transforma en el gran protagonista de lahistoria política en la medida de que es él y sólo él la fuente de legitimidad de todogobierno. El pueblo deviene elector y es la suma de las voluntades de los ciudadanos,quienes a través del ejercicio del sufragio eligen a los titulares del poder, la que determinacomo único factor el signo del gobierno y por ende a sus ocupantes.

Claro que en una democracia representativa la intervención de los ciudadanos seagota en el acto de sufragar. Con el voto concluye la responsabilidad de las personas entodo lo que hace a la conducción de la cosa pública. Nuestra Constitución Nacional, hasta

la reforma del 94, era un claro exponente de este tipo de pensamiento. No en vano elartículo 22 expresa que "el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de susrepresentantes". Hasta qué punto es posible sentirse involucrado en la cosa común, cuandonuestro compromiso es tan escaso y está tan acotado a un solo momento de la vida de lacomunidad. Momento que es trascendental, pues sin dudas a partir de él se sabrá quiengobierna, pero que ni de lejos contiene a todos los aspectos que hacen al gobierno de lassociedades modernas.

4. La Participación

La vida democrática moderna requiere de un rol cada vez más activo de lapoblación. Se necesita de la participación de los miembros de la comunidad. La idea de quelos gobernados sólo actúan cuando se trata de elegir y luego, valga la redundancia, songobernados por otros sin que exista posibilidad alguna de interactuar con los gobernantes,ha quedado agotada. Ahora, al concepto de democracia representativa se le agrega lacalificación de participativa.

En la democracia participativa la palabra de todospesa en la decisión y el control.

La participación transforma al sistema democrático, le da otro dinamismo, leconcede un canal de relación permanente entre los gobernantes y los gobernados. Laactuación conjunta permite que las decisiones sean más razonadas, que sean el producto deun mayor consenso, que se conozcan mejor los problemas que aquejan a una sociedad y quese busquen de manera mancomunada las posibles soluciones.

La participación permite que se transparente la actuación del gobierno, evitando demanera efectiva gran parte de los comportamientos corruptos. Asimismo, ante la apariciónde conductas reprochables facilita la asunción de responsabilidades y eventualmente laaplicación de sanciones.

5. ¿Qué entendemos por participación?

La participación comprende distintos canales de actuación que las democraciasconsolidadas les reconocen a sus habitantes.

Los mismos pueden participar de diferentes formas:- antes de que las autoridades tomen las decisiones: asesorando, siendo objeto

deconsultas, promoviendo proyectos.- después de que las decisiones hayan sido tomadas: actuando

en la ejecución de las mismas o controlando su ejecución.

6. ¿Para qué participamos?

El ejercicio del gobierno no implica únicamente la toma de decisiones. Hay muchasotras cosas que pueden y deben hacerse antes y después que las decisiones hayan sidotomadas.

Cuando participamos antes de que el gobernante decida queremos que él esté lomejor informado posible, no sólo a nivel técnico sino también, y sobre todo, en lo que haceal verdadero deseo de las personas. Se trata de saber lo que ellas quieren, pues serán ellaslas recipiendarias de las medidas que se vayan a aplicar.

La participación posterior a la decisión, en cambio, sirve como medio defiscalización y como modo de actuación conjunta en la gestión de esa decisión, o sea en suaplicación, que en definitiva es el momento crucial, pues en última instancia lo que importacuando se decide es que lo decidido se transforme en una realidad en el terreno de loshechos; de lo contrario asistiremos a un fracaso.

7. ¿Cómo participamos?

La participación puede ser promovida por las autoridades. Ellas pueden requerirnuestra opinión, consultarnos sobre ciertos temas e inclusive pedirnos que decidamos enlugar de ellas.

La participación puede también surgir espontáneamente de los gobernados. Asísucederá cuando ellos no esperan que se los consulte, sino que conscientes de su condiciónde integrantes de una comunidad, actúan inspirados en la voluntad de que lo que se decidasea el producto de un acuerdo. Y que, por otra parte, lo que se aplique se ubique lo máspróximamente posible a las necesidades de quienes están involucrados de manera directapor la decisión.

La participación espontánea servirá también para que surjan a la palestra aquellosproblemas que no son objeto de atención dentro de la esfera gubernamental y que, sinembargo, requieren de tratamiento. Este tipo de intervención servirá como revelador ycomo fuente de soluciones.

8. ¿Tenemos que organizarnos para participar?

La necesidad de organización dependerá del tipo de participación a que nos estemosrefiriendo. Si se trata de una actuación individual más que de organización estaremoshablando de capacitación o preparación previa para poder participar. La participaciónindividual en los asuntos públicos tiene lugar cuando alguien decide peticionar a lasautoridades, presentando proyectos o cuestionando decisiones, por ejemplo.

Cuando la participación es grupal las cosas cambian. La actuación colectiva requierede método y quien habla de método piensa en un modo de organización. En lasdemocracias modernas la participación se canaliza a través de asociaciones que seconstituyen para conseguir ciertos objetivos. A menudo oímos hablar de organizaciones nogubernamentales; su propio nombre indica cuál es su carácter. Se trata de entidades que nose ubican dentro de la esfera gubernamental y que, sin embargo, actúan para la defensa deintereses públicos.

9. Las organizaciones no gubernamentales: un nuevo espacio para la participación

Las organizaciones no gubernamentales (ONGs) se han revelado como una suertede vanguardia en la defensa de determinadas cuestiones. Así ha ocurrido con el medioambiente, los derechos del consumidor, los derechos humanos, etc. Sus estilos de actuaciónse han convertido en valiosos canales para la participación ciudadana. A la vez permiten laagrupación de personas alrededor de temas fundamentales que, gracias a ese tipo desolidaridad, alcanzan espacios de significativa fuerza frente a los poderes estatales.Históricamente este tipo de posición sólo era ocupada por agrupaciones de empresarios,iglesias, sindicatos, etc.

En la actualidad las ONGs se han convertido en una correa de transmisión dequienes "no tienen voz". Es decir de aquellos que no integran asociaciones intermediaspoderosas ni posiciones importantes de poder. Pero que no obstante ello sienten lanecesidad de actuar de manera orgánica en actividades que hacen al interés general.

10. ¿Qué efectos tiene la participación?

Por ahora nos referiremos exclusivamente a los efectos jurídicos de la participación.Cuando hablemos sobre las audiencias públicas en particular, trataremos de observarotro tipo de efectos, que tienen que ver más con los comportamientos sociales que concuestiones de derecho.

Algunas formas de Participación no obligan a los gobernantes. Desde el punto devista del derecho esto se expresa diciendo que ellas no tienen efecto vinculante. Porejemplo, si nosotros asesoramos a la autoridad sobre la conveniencia o no de laconstrucción de un puente dentro del ámbito de nuestra comuna la posición quemanifestemos, sea ésta favorable o desfavorable, no invalida una decisión en contrario delgobernante. Este nos escuchará; nuestra argumentación le servirá para decidir mejor, perode ningún modo para tomar un único rumbo decisorio.

Otras formas de participación, en cambio, obligan a la autoridad. En estos casos sedice que tienen fuerza vinculante. Estamos refiriéndonos a las llamadas formas semi-directas de democracia. Se denominan de esta manera porque se trata de decisiones que sontomadas directamente por los habitantes, en países donde impera la democracia indirecta orepresentativa.

La democracia es indirecta cuando el pueblo decide exclusivamente a través de susrepresentantes, en los órganos de gobierno. En tanto que, en la democracia directa toda laciudadanía decide reunida en asamblea. Esta forma de democracia existió en algunasciudades de la Grecia antigua.

11. El municipio: una comunidad ideal para la participación de todos

Esto es así porque sin lugar a dudas cuando los grupos sociales son más pequeños,quienes los integran se encuentran directamente interesados e involucrados en lascuestiones que se suscitan en su interior. Dentro de una familia o de un club barrial, cadauno de sus miembros experimenta un deseo natural de participar de un modo u otro en latoma de las decisiones, o de colaborar en la solución de los problemas que puedanproducirse en su seno. Todo integrante del grupo sabe que los problemas colectivos no leson ajenos y que la solución de esas cuestiones está ligada, de alguna manera, a su propiasuerte o destino.

El municipio, por sus dimensiones y por la relación de proximidad que se da entresu población y las cuestiones a resolver, posibilita una mayor y más espontáneaparticipación de sus habitantes en los asuntos públicos. Además, en la órbita municipal, elciudadano puede vivir de manera directa el funcionamiento de las instituciones degobierno.

12. Las constituciones reformadas y la participación

La Constitución Nacional (C.N.) ha incorporado a su texto elementos propios deuna democracia participativa. En efecto, luego de su reciente reforma, en los nuevosartículos 39 y 40 se reconocen las siguientes modalidades:

Los ciudadanos tienen el derecho de iniciar leyes en la Cámara de Diputados. Parael tratamiento de esos proyectos al Congreso se le otorga un plazo máximo de 12 meses.Algunas materias, como impuestos, reforma constitucional, entre otras, quedan excluidas.

El Congreso puede consultar la opinión de la ciudadanía sobre proyectos de leyescuando lo considere conveniente. El voto afirmativo de los ciudadanos convierte en ley alproyecto sometido a su consideración.

Por último, tanto el Congreso como el presidente de la Nación pueden convocar alpueblo a una consulta no vinculante que trate sobre temas de sus respectivas competencias.

La Constitución bonaerense determina en su artículo 67 prácticamente las mismasformas de participación arriba citadas, pero le otorga a la Legislatura la posibilidad deestablecer en el futuro otras modalidades, con el voto de las dos terceras partes de susmiembros. Esta disposición permitirá que la democracia participativa se profundice y quepor impulso de los mismos interesados se abran nuevos canales de actuación.

13. La Ciudad de Buenos Aires

La reforma constitucional de 1994 ha abierto un nuevo panorama para la ciudadasiento de las autoridades nacionales. El artículo 129 de la C.N. establece para la ciudad deBuenos Aires "un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación yjurisdicción, y su jefe de gobierno ser elegido directamente por el pueblo de la ciudad".

Todavía no sabemos cuál va a ser el alcance de la potestad de autogobierno de laciudad de Buenos Aires, pues el constituyente ha dispuesto que será una ley del Congresola que "garantizará los intereses del Estado nacional, mientras (...) sea capital de la Nación".Por lo tanto los porteños han entrado en un proceso de reorganización de sus institucionesque comenzará con la sanción de esta norma general, luego "el Congreso de la Naciónconvocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante losrepresentantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones".La Constitución fija al Congreso un plazo de doscientos setenta días desde su puesta envigencia para la sanción de la ley especial arriba mencionada. Asimismo, quedadeterminado que el Intendente sea elegido en el transcurso de 1995.

Aclaramos algunos términos:

Estado de Derecho: estado en el que impera la democracia y por lo tanto el poder está sometido a una amplia gama de reglas contenidas en normas jurídicas. Sus características más destacadas son: el imperio de la ley, el reconocimiento de los derechos individuales, la separación de los poderes, la elección de las autoridades por medio del sufragio, el pluralismo político, la alternancia en el ejercicio del gobierno, etc.

Iniciativa legislativa: Quienes poseen esta facultad pueden presentar proyectos de ley ante el órgano legislativo de que se trate y éstos adquirirán estado parlamentario. Es decir, deberán ser objeto de tratamiento por parte de dicho órgano. Nuestra Constitución Nacional les concede esta potestad a los legisladores, al presidente y al pueblo de la Nación del modo como hemos explicado más arriba.

Estatuto Organizativo: Con esta expresión la Constitución reformada hace referencia al instrumento en el cual los vecinos de la ciudad de Buenos Aires, establecerán las normas fundamentales de organización de su comunidad. A esta norma en las provincias se la conoce con el nombre de carta orgánica municipal.

EJERCICIO PARA REALIZAR EN GRUPO

Analicemos nuestra realidad

Tratemos de observar de qué modo vivimos en nuestro medio lasideas que acabamos de leer. Para ello proponemos algunas actividadesque a modo de encuestas o de juegos nos ayudarán a conocernos mejor ya profundizar nuestras relaciones o a comenzar una tarea común.

1) Pensando en los diferentes sentidos que le hemos dado a lapalabra democracia tratemos de responder a los siguientesinterrogantes:

- ¿cuál es la democracia que impera en tu medio?, meramenteformal o se la practicacomo un estilo de vida? - ¿De qué modo has participado en los asuntos públicos desde1983, cuando se restauró la democracia en la Argentina? - Dentro de las organizaciones intermedias que integras -clubes,cooperativas, mutuales, partidos políticos, cooperadoras, organizacionesde defensa de intereses generales, etc.- cómo se toman las decisiones?

Para responder esta última pregunta sería interesante queconsideres: la integración de los órganos directivos, la existencia o node mecanismos de consulta de las decisiones, el trato que observan lasautoridades con los demás miembros de cada organización, los lazos desolidaridad que existen entre los distintos integrantes, etc.

- ¿Crees que será posible ampliar la participación popular en tucomunidad? Esta pregunta sería interesante plantearla en el interior deun grupo de personas. La reunión debería girar en torno del tipo decuestiones susceptibles de interesar a todos y las modalidades quepodrían pensarse para el tratamiento y la defensa de las mismas. Sepodría pensar en una ONG, en la elaboración de un proyecto, en laorganización de una audiencia pública, etc. La discusión deberíabasarse también en las trabas que cada uno experimenta para participary expresar sus ideas libremente, si se trata de inconvenientes reales o dedificultades meramente subjetivas que hacen a problemas estrictamentepersonales. También será útil indagar sobre el lugar que cada uno leconcede a la participación, o mejor dicho qué valoración tiene alrespecto.

2) La ciudad de Buenos Aires ha entrado en un proceso detransformación de sus normas fundamentales de convivencia. Dentro deese marco se producirá la redacción de su futuro Estatuto Organizativo.En materia de participación se le presenta a los habitantes una

oportunidad de concebir nuevos canales de actuación en la cosa pública.Para ello, debemos plantearnos:

- ¿Cómo debería ser la carta de la ciudad?

Deberíamos pensar cuáles son las características particulares dela ciudad, que obligan a un marco normativo especial, a fin de que esaspotencialidades puedan desarrollarse de manera cabal. ¿Quiénes mejorque nosotros mismos para responder estas inquietudes?

He aquí una temática realmente convocante y que podría ser elpretexto de una audiencia pública. La misma debería ser convocadapara consultar a los ciudadanos sobre sus ideas respecto de nuestroplanteo anterior. Para ello, podríamos seguir dos caminos, ya sea abrirel debate sin ningún esquema preconcebido, a modo de consulta general,o bien, someter a la consideración de la concurrencia una propuestapreelaborada del estatuto. El proyecto podría, igualmente limitarse adesarrollar los aspectos que más nos importen de la futura carta. Ennuestro caso, todo lo vinculado con la protección del medio ambiente yel logro de una calidad de vida mejor.

II. LA PARTICIPACIÓN Y EL MEDIO AMBIENTE

1.¿Qué es el ambiente?

Todos tenemos una percepción intuitiva de lo que es el ambiente. Si nos ponemos apensar rápidamente lo asociaremos con el entorno en que nos toca vivir. Pensaremos en losrecursos necesarios para una existencia humana en comunidad. Seguramente evocaremossensaciones ligadas con el ruido de los colectivos, emanaciones tóxicas, ríos contaminados,residuos industriales, manchas de petróleo y muchas otras escenas que diariamenteexperimentamos y que nos invaden desde los distintos medios de comunicación masiva. Esdecir que vinculamos al ambiente con problemas que percibimos desde nuestrasexperiencias individual o colectivas, sea por nuestra comprensión intelectual de losproblemas o por alguna vivencia sensorial.

La actualidad y la urgencia del tema nos induce a aprender de lo que observamos ynos confronta con la necesidad de encontrar soluciones. Sin embargo, una primeraconclusión que sacamos habla de la gran vastedad de la cuestión. Si apelamos a unadefinición académica, podríamos decir que el ambiente es un conjunto de elementosnaturales, artificiales o creados por el hombre, físicos, químicos y biológicos queposibilitan la existencia, transformación y desarrollo de organismos vivos.

Un ecosistema, por su parte, es una unidad básica de interacción de organismosvivos entre sí y sobre el ambiente en un determinado espacio. Lo que venimos diciendodenota una clara idea de equilibrio que cuando se rompe produce consecuencias negativas ymuchas veces irreparables para la vida del conjunto.

2. De la percepción individual a la percepción colectiva del problema ambiental.

Cuando cada uno de nosotros internalizamos al entorno como algo propio y nospreocupamos por el estado en que se encuentra, nos damos cuenta que rápidamentetendemos a diagnosticar la dimensión y el alcance del problema ambiental. De golpedecimos que el monóxido de carbono de los automóviles que circulan por la avenida delbarrio son la causa del cáncer de pulmón de alguien muy querido. O que el nivel de ruidodel tráfico nocturno al que estamos expuestos en nuestra casa es la razón de los problemasde oído. ¿Sin embargo, estaremos en lo cierto? ¿Acaso, uno por sí mismo puede llegar atener la verdad sobre la naturaleza del problema?

Ante la necesidad de corroborar nuestra interpretación de la realidad acudimos a laopinión de otros: expertos, amigos, vecinos, organizaciones no gubernamentales (ONGs)ambientalistas, asociaciones vecinales, etc. Por supuesto que simultáneamente nosexponemos a la lectura de artículos descriptivos de problemas ambientales similares y susefectos, información que nos va permitiendo componer un diagnóstico propio con la

sensación de que uno no está solo en su interpretación. De alguna manera, de este modosomos testigos del proceso de formación de una opinión colectiva.

A partir de la percepción individual y colectiva del problema ambiental y de lainternalización del mismo existen dos vías posibles de seguimiento: la inacción, queprobablemente genere cierta cuota de frustración (ej.: me quedo con el ruido de bocinas delos colectivos y automóviles), o la búsqueda de respuestas y soluciones desde cada uno denosotros y comunitariamente (ej.: se propone un reglamento sobre niveles de ruido parael vecindario).

3. ¿Qué hacer para encontrar soluciones?

Resulta claro que se deben encontrar vías y soluciones adecuadas para impedir quela destrucción del hábitat provoque a la larga la inhabitabilidad del planeta. La evolucióndel concepto de defensa del ambiente ha puesto de manifiesto que la solución no se limita ala actitud de conservar a todo precio.

La mera conservación puede importar quietismo, no desarrollo; es decir que por otravía la subsistencia también se haría imposible para amplias franjas de la población. Nosencontramos frente a una disyuntiva tan difícil y que de un modo u otro produceconsecuencias no queridas. Dado que, por un lado, si se sigue produciendo y explotandorecursos o generando residuos sin tener en cuenta los daños que se provocan al medioambiente, sobrevendrá, entre muchas otras consecuencias no queridas, el agotamiento delos recursos y la capacidad de asimilación de los residuos y en consecuencia, a la larga, elfin de la humanidad. Pero, por otro lado, el temor a que esto último suceda no puedeinducirnos a incurrir en el proceder opuesto, es decir, la detención de actividades en aras depreservar el medio ambiente, pues ello también, como viéramos, lleva a otro tipo dedestrucción.

Por ello, entre algunos de los instrumentos que se han diseñado en los últimos añosse encuentra el Procedimiento de Evaluación del Impacto Ambiental. Este sistema, queexiste en algunos lugares de la Argentina, permite predecir y prevenir los efectos negativosen el ambiente, la salud pública, la seguridad y la economía en las etapas de planificaciónde determinados proyectos de envergadura. Es el caso, por ejemplo, de autopistas urbanas,grandes centros comerciales, localización de polos industriales, construcción de plantas detratamiento y disposición final de residuos peligrosos, etc.

Ley de protección general del medio ambiente de Mendoza (Ley Nº5961): Art. 26 - A los fines de la presente Ley, entiéndase por Evaluaciónde Impacto Ambiental (E.I.A.) el procedimiento destinado a identificar einterpretar, así como a prevenir, las consecuencias o efectos que acciones oproyectos públicos o privados, puedan causar al equilibrio ecológico, almantenimiento de la calidad de vida y a la preservación de los recursosnaturales existentes en la Provincia.

Art. 29 - El procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental estaráintegrado por las siguientes etapas:

a) La presentación de la Manifestación General de Impacto Ambiental y, en su caso, la Manifestación Específica de Impacto Ambiental;b) La audiencia pública de los interesados y afectados;c) El dictamen técnico;d) La Declaración de Impacto Ambiental.

Las etapas individualizadas como c) y d) se cumplirán en formasimultánea.

Este tipo de examen previo constituye una vía para encontrarsoluciones arrimando a la mesa de las decisiones un conjunto de opinionesciudadanas, económicas, empresarias y técnicas sobre la viabilidad ambiental ysocial de un proyecto como modo para satisfacer una necesidad socialcompartida.

4. De las respuestas individuales a las colectivas.

Seguramente que frente a cada problema ambiental nos encontramos con centenaresde soluciones y propuestas individuales. Se escucha “de todo un poco ”: habría que cortarlos servicios nocturnos de transporte, prohibir las bocinas, llevar presos a los colectiveros,no permitir más industrias en el barrio, etc. O también puede escucharse: es el precio devivir en la ciudad; si no te gusta mudate; etc. Pero muy probablemente, existan solucionesrazonables que resulten ser el producto de la búsqueda de posiciones intermedias. Para ellohace falta contar con regímenes públicos que faciliten en el proceso de decisión elencuentro de los múltiples actores involucrados en el problema: vecinos, usuarios de losservicios públicos, fabricantes de automóviles, ambientalistas, autoridades, etc. Yseguramente dicho régimen requiera de perspectivas tanto vecinales como técnicas, sinjerarquizar a ninguna en particular. El gran desafío para todos consiste en encontrar unasolución para hacer frente al problema ambiental, colectivamente aceptada y que luego seconvierta en la decisión gubernamental. Para garantizar que esta última sea realmente lamás esperada es preciso buscar nuevos espacios de construcción de consensos.

¿Existen acaso esos espacios en los municipios, en las provincias o en el ámbitonacional, donde se consulte a los distintos interesados cuál es su opinión de los problemasambientales y qué soluciones proponen? Seguramente se encuentren algunos casos dondeya se hayan instrumentado e institucionalizado algunos modos específicos. Pero en general,uno puede concluir que además de responder a problemas ambientales vivenciados, espreciso impulsar el perfeccionamiento de un régimen que permita encontrarnos en formahabitual para poder abordar los problemas y vías de solución. La audiencia pública puedeser considerada, como parte de un régimen participativo, una modalidad viable que nospermita convertir la respuesta individual en una respuesta colectiva, ayudando a las

autoridades a cumplir sus funciones con mayor legitimidad y mejores bases deconocimiento e información.

5. La búsqueda de un nuevo consenso como único camino de salida para conciliarel medio ambiente y el desarrollo

La preservación del medio ambiente recién cobra una posibilidad cierta cuando se laacopla al concepto de desarrollo. Entonces, al incorporar el medio ambiente al desarrollo,se elabora un nuevo concepto de desarrollo, en el cual se introduce la variable del medioambiente. El límite a toda acción de desarrollo estaría dado por la no afectación delambiente, dentro de parámetros previamente establecidos. Esta posición es la que danacimiento a la noción de desarrollo sustentable.

Este fenómeno, que parece de fácil explicación y de rápida comprensión, sinembargo demanda enormes esfuerzos para poder ser puesto en práctica. Su aplicaciónobliga a un trabajo conjunto de los gobiernos y las sociedades y dentro de éstas de losdistintos sectores que las componen, a efectos de corregir errores, cambiar actividades,ajustar procederes. Todo esto no surgirá por generación espontánea, sino que demandaráconcesiones y revisiones de parte de todos los sectores involucrados en los distintosprocesos de producción, de creación, de educación, de consumo, etc.

Para que se puedan lograr todos estos cambios es necesario conseguir unaaceptación y previo a ello una comprensión de todo el fenómeno, de parte de aquellos quese verán obligados a observar y perseguir las transformaciones. De este modoconseguiremos consenso sobre esta realidad y luego en relación con las medidas que hayaque adoptar.

6. La situación exige el cambio de los comportamientos humanos

Nos encontramos en una situación que obliga a adoptar cambios de procederes, a lanecesidad de que cada cual tenga que dar algo. Ese algo podrá consistir para un industrialen controlar los procesos de fabricación de modo que su actividad no sea contaminante,para un conductor en evitar tocar la bocina de su vehículo, para una ama de casa en utilizardetergentes biodegradables, para un ciudadano común en contribuir con cada una de susacciones a evitar que se acentúe la contaminación. La conclusión es clara, debemos cambiarcada uno desde nuestra posición el modo como nos comportamos.

Además, cada obra, actividad, acción que se emprenda deberá ser efectuada demodo que no produzcan determinado tipo de consecuencias negativas para el medioambiente. Dichas consecuencias no se limitan a nuestra realidad actual, sino que debentener en cuenta también a los futuros habitantes del planeta.

7. La protección del planeta es una deuda que todos tenemos para con lasgeneraciones futuras

El carácter intergeneracional o la intergeneracionalidad es una de las característicasque presenta la protección del medio ambiente y en particular su vinculación con eldesarrollo. Su formulación plantea uno de los dilemas más acuciantes de la época actual,cual es el de asegurar posibilidades de supervivencia a nuestros descendientes.

Por ello: la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y Desarrollo creada por lasNaciones Unidas (Comisión Brundtland) dijo en su informe “Nuestro Futuro Común”, en1987: “Que el desarrollo para ser sostenible debe asegurar que satisfaga las necesidades delpresente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer laspropias” .

De acuerdo a las ideas que estamos planteando, existe una responsabilidad depreservar el medio ambiente para las generaciones futuras, a fin de asegurarles un nivel devida digno. Para ello se debe hacer frente a los desbordes de un avance tecnológicodesenfrenado y cuidar también el crecimiento vegetativo de la población. Estos conceptosquedaron planteados en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambienteque tuvo lugar en Estocolmo en 1972.

En esta conferencia también quedó definido un nuevo derecho humano de lasiguiente manera:

“El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, y a la igualdad, dentro decondiciones de vida satisfactorias, en un ambiente cuya calidad le permita vivir en dignidady bienestar. Asimismo, tiene el deber fundamental de proteger y de mejorar el ambientepara las generaciones presentes y futuras.”

Y la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambientey Desarrollo -ECO92-, entre los veintisiete principios que la misma contiene, determinó:

* Principio 3 - El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.

* Principio 10 - El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con las Participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos.

Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales yadministrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.

8. El tratamiento compartido asegura medidas más adecuadas

En definitiva, para encontrar consensos se debe buscar el modo de compartir eltratamiento de estas cuestiones. Para poder hacerlo se deben concretar los canales departicipación más adecuados a esos efectos. La materia ambiental y la gestión de losrecursos naturales han permitido, a lo largo de las últimas décadas, una cada vez másimportante presencia ciudadana en todas las decisiones que atañen a estas dos cuestiones.

La legislación y las prácticas de las democracias más desarrolladas así lodemuestran. Esto ha sido posible gracias a un rol muy activo de los sectores independientes,emprendido por organizaciones no gubernamentales. Asimismo se ha producido a través deciertos mecanismos como las audiencias Públicas y la administración coparticipada, entremuchos otros, que han procurado la creación de espacios propicios para la concreción dedistintos tipos de participación.

“Reformas del reasentamiento a través de la Participación: México y Tailandia”

El reasentamiento de las poblaciones desplazadas por la construcción degrandes presas hidroeléctricas ha sido normalmente el caso extremo de planificaciónsin participación local. Sin embargo, la experiencia con dos proyectos recientesrealizados en México y Tailandia ilustra la forma en que la Participación puedeayudar a resolver problemas tan difíciles como el desplazamiento y el reasentamientoinvoluntarios.

La presa de Zimapán, de 200 metros, en la región central de México, y lapresa de Pak Mun, de 17 metros, sobre el río Mun, en Tailandia, constituyen el núcleode dos proyectos apoyados por el Banco Mundial que tienen por finalidadproporcionar energía limpia urgentemente necesaria. Sin embargo, los beneficiosnacionales de esas presas significan poco para las casi 25.000 personas que serándesplazadas. La experiencia previa en estos pases tampoco es muy alentadora; lasnuevas viviendas y las indemnizaciones por los bienes perdidos no habían sidosustitutos adecuados de las tierras agrícolas sumergidas para las comunidadesdesplazadas. No era de sorprender que las propuestas de reasentamiento fueranrecibidas con escepticismo y provocaran la oposición de los afectados.

En ambos países, el impacto del reasetamiento fue tomado en cuenta aldiseñar las presas. En el caso de Pak Mun, un examen de las opciones técnicas indicóque, ubicando la presa ligeramente aguas arriba y rebajando su altura, el número depersonas que deban ser reubicadas se reduciría de aproximadamente 20.000 a menosde 2.000. Se prepararon planes detallados de reasentamiento siguiendo las directricesdel Banco Mundial, a fin de ayudar a los agricultores afectados a recobrar los medios

de vida perdidos. Como resultado de la insistencia de las ONG y los gruposcomunitarios, la empresa de electricidad comenzó a colaborar con las comunidadesafectadas a fin de mejorar el enfoque del reasentamiento. Aunque sigue habiendoproblemas, el compartir la información sobre las distintas opciones, la preparaciónde reuniones y publicaciones para informar a los afectados sobre sus derechos y elsuministro a los agricultores de tierras buenas en sustitución de las suyas son todospasos importantes para mejorar el programa de reasentamiento.

En el caso del proyecto de Zimapán, para ejecutar la política dereasentamiento, la Comisión Federal de Electricidad estableció una unidad quedepende directamente del Director General. La unidad estaba integrada porantropólogos, técnicos, economistas, arquitectos y trabajadores sociales, todos loscuales debían vivir en las aldeas afectadas, ayudar a identificar las preocupacioneslocales y las preferencias en materia de reubicación y servir como caucesde comunicación entre los afectados y la empresa. Cuando los pobladoresse organizaron, rechazaron a la administración local y establecieron supropioconsejo, mucho más enérgico, para que dirigiera las negociaciones relativas alas indemnizaciones y el reasentamiento. Los agricultores han participadoactivamente en la selección y supervisión de los diseños de las nuevas viviendas y laempresa ha adquirido y transferido a los afectados explotaciones agrícolasproductivas y en funcionamiento que les permitirán mejorar sus ingresos y nivel devida.

En ninguno de estos casos la Participación en la planificación delreasentamiento ha hecho desaparecer la oposición; ése no era su propósito. Dehecho, sigue habiendo fuerte oposición y todavía se producen enfrentamientos entrelas empresas y las organizaciones que se oponen a las presas. No obstante, en ambosproyectos las presiones a favor de una Participación más activa de los habitanteslocales han llevado a mejoras significativas en los que siempre será un proceso difícil.La Participación ha permitido a la gente más gravemente afectada por los proyectosinfluir de forma activa en la orientación del rumbo que tomar el reasentamiento”.

(documento publicado en “Informe sobre el Desarrollo Mundial 1992 - Desarrollo y Medio Ambiente - Indicadores del Desarrollo Mundial” ,Banco Mundial, pág.102)

9. El medio ambiente y su tratamiento constitucional.

Las constituciones más modernas incorporan al medio ambiente en sus textos. Lapreocupación proviene desde distintos ángulos. Estos se refieren:

• Al derecho que tiene toda persona a gozar de un medio ambiente sano, de acuerdo a loque vimos que se trató en la Conferencia de Estocolmo. Es decir que este asunto seconvierte en uno de los objetos de un nuevo derecho fundamental, que complementa elderecho a la vida y a la salud, entre otros, ya existentes.

• A la obligación que tiene el Estado de garantizar la efectiva observancia del nuevoderecho. Para ello, se deben emprender una serie de acciones.

• A la participación como medio y como técnica propicios para asegurar el concurso delmáximo de actores en la preservación del ambiente.

• A garantizar otros derechos que como el de libre acceso a la información estatal,aseguren que la participación pueda resultar verdaderamente efectiva.

• Asimismo, la participación debe incluir el acceso a la justicia, que les permita a laspersonas contar con medios rápidos y adecuados a los efectos de evitar que seproduzcan daños derivados de la contaminación, susceptibles no sólo de afectarlaspersonalmente, sino de producir un perjuicio que ataña al interés general de lacomunidad.

Ahora veamos algunos ejemplos:

Constitución de San Luis (1987):

Medio ambiente y calidad de vida. Artículo 47: Los habitantes tienen derecho a un ambiente humano de vida salubre yecológicamente equilibrado y, el deber de conservarlo. Corresponde al Estado Provincialprevenir y controlar la contaminación y sus efectos y las formas perjudiciales de erosión;ordenar el espacio territorial de forma tal que resulten paisajes biológicamente equilibrados. Crear y desarrollar reservas y parques naturales así como clasificar y protegerpaisajes, lugares y especies animales y la preservación de valores culturales de interéshistórico o artístico. Toda persona por acción de amparo puede pedir la cesación de lascausas de la violación de esos derechos. El estado debe promover la mejora progresiva de la calidad de vida de todos loshabitantes de la Provincia.

Constitución de Córdoba (1987):

Artículo 9: El Estado Provincial promueve las condiciones para hacer real y efectivala plena Participación política, económica, social y cultural de todas las personas yasociaciones. Artículo 11: El Estado Provincial resguarda el equilibrio ecológico, protege elmedio ambiente y preserva los recursos naturales. Artículo 66: Toda persona tiene derecho a gozar de un medio ambiente sano. Estederecho comprende el de vivir en un ambiente físico y social libre de factores nocivos parala salud, a la conservación de los recursos naturales y culturales y a los valores estéticosque permitan asentamientos humanos dignos, y la preservación de la flora y la fauna.

El agua, el suelo y el aire como elementos vitales para el hombre, son materia deespecial protección en la Provincia.

El Estado Provincial protege el medio ambiente, preserva los recursos naturalesordenando su uso y explotación, y resguarda el equilibrio del sistema ecológico, sindiscriminación de individuos o regiones.

Para ello dicta normas que aseguren: 1.La eficacia de los principios de armonía de los ecosistemas y la integración, diversidad, mantenimiento y recuperación de recursos. 2.La compatibilidad de la programación física, económica y social dela Provincia, con la preservación y mejoramiento del ambiente. 3.Una distribución equilibrada de la urbanización en el territorio. 4.La asignación prioritaria de medios suficientes para la elevación de la calidad de vida en los asentamientos humanos.

Artículo 110:19. Dictar normas generales sobre la preservación del recurso suelo urbano,

referidas al ordenamiento territorial, y protectoras del medio ambiente y del equilibrioecológico.”

Constitución de España (1978):

Medio ambiente y Calidad de vida. Artículo 45: 1.Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.

2.Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.

3.Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.

Constitución de Colombia (1991):

Artículo 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La leygarantizará la Participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Esdeber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas deespecial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines. Artículo 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursosnaturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración osustitución. Además, deber prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer lassanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.

Asímismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemassituados en las zonas fronterizas. Artículo 81. Queda prohibida la fabricación, importación, posesión y uso de armasquímicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuosnucleares y desechos tóxicos. El Estado regulará el ingreso al país y la salida de losrecursos genéticos, y su utilización, de acuerdo con el interés nacional. Artículo 95. El ejercicio de las libertades y derechos reconocidos en estaConstitución implica responsabilidades. Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes. Son deberes de la persona y del ciudadano:

1. Respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios;2. Obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones

humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de laspersonas;

3. Respetar y apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidaspara mantener la independencia y la integridad nacionales;

4. Defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivenciapacífica;

5. Participar en la vida política, cívica y comunitaria del país;6. Propender al logro y mantenimiento de la paz;7. Colaborar para el buen funcionamiento de la administración de la justicia;8. Proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación

de un ambiente sano;9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de

conceptos de justicia y equidad.

Algunos términos: - Desarrollo sustentable: sostenible o ecodesarrollo, es la unión o el lazo entre el medio ambiente y el desarrollo cuya finalidad es buscar un nuevo modo de desarrollo basándose en una sana utilización de los recursos. Ello a fin de satisfacer tanto las necesidades actuales como las futuras de la humanidad. - Administración coparticipada: Es aquella de la cual participa la ciudadanía juntamente con los responsables oficiales, los funcionarios públicos. Lo hace de diversas formas y en distintos momentos de la gestión.

10. En la Constitución Nacional y en la Constitución de la provincia de BuenosAires.

Las recientes reformas de la ley fundamental de la Nación y de la de la provincia deBuenos Aires, han incorporado al medio ambiente a sus respectivos textos.

La CN en su art. 41, dice: “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambientesano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivassatisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras, ytienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación derecomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racionalde los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de ladiversidad biológica, y a la información y educación ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimosde protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllasalteren las jurisdicciones locales. Se prohibe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmentepeligrosos, y de los radiactivos .

A su vez el art. 43 establece el procedimiento del amparo como vía para laprotección de este derecho. La Constitución bonaerense determina en su art. 28: “Los habitantes de la Provinciatienen el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber de conservarlo y protegerlo en suprovecho y en el de las generaciones futuras. La Provincia ejerce el dominio eminente sobre el ambiente y los recursos naturalesde su territorio incluyendo el subsuelo y el espacio aéreo correspondiente, el mar territorialy su lecho, la plataforma continental y los recursos naturales de la zona económicaexclusiva, con el fin de asegurar una gestión ambientalmente adecuada. En materia ecológica deberá preservar, recuperar y conservar los recursos naturales,renovables y no renovables del territorio de la Provincia; planificar el aprovechamientoracional de los mismos; controlar el impacto ambiental de todas las actividades queperjudiquen el ecosistema; promover acciones que eviten la contaminación del aire, agua ysuelo; prohibir el ingreso en el territorio de residuos tóxicos o radiactivos; y garantizar elderecho a solicitar y recibir la adecuada información y a participar en la defensa delambiente, de los recursos naturales y culturales. Asimismo, asegurar políticas de conservación y recuperación de la calidad del agua,aire y suelo compatible con la exigencia de mantener su integridad física y su capacidadproductiva, y el resguardo de áreas de importancia ecológica, de la flora y la fauna. Todapersona física o jurídica cuya acción u omisión pueda degradar el ambiente está obligada atomar todas las precauciones para evitarlo”.

* ¿Qué piensas de las disposiciones citadas, crees que cubrentodas las cuestiones involucradas en la problemática del medioambiente? (consulta los ítems enumerados en el puntoanterior).

* Luego de cotejar ambos artículos, ¿qué conclusiones sacasen relación con el tratamiento de la participación ciudadana?

La Participación en el Código del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales delPerú (1990)

Art. 34: La comunidad participa directa o indirectamente en la definición de lapolítica ambiental y en la ejecución y aplicación de los instrumentos de dicha política.

Art. 35: Cualquier persona podrá poner en conocimiento de la autoridadcompetente, los hechos que hicieran procedente la adopción de las medidas necesariaspara la protección del ambiente.

EJERCICIO PARA REALIZAR EN GRUPO

Plan general de manejo y desarrollo de la comarca de Cuna Yala-Pemasky. Panam.

La comarca Kuna Yala está localizada en la costa nordeste dePanamá, extendiéndose por 250 Km. a lo largo del archipiélago de SanBlas. En este territorio que comprende bosque primario y más de 350islas coralinas, residen 3.000 indígenas Kunas.

El proyecto empezó durante el inicio de la construcción de lacarretera Llano-Carti, en la década del 70, cuando preocupados por elaumento de la deforestación indiscriminada por los terratenientes ycampesinos a lo largo del límite sureste de su territorio, los Kunasempezaron a controlar la entrada de colonos a sus tierras.

En 1975 se levantó un asentamiento agrícola con el fin de estableceruna presencia en el sector limítrofe. El enfoque de las actividades secambió después de un estudio en coordinación con el Ministerio deDesarrollo Agropecuario y el Centro Agronómico Tropical deInvestigación y Enseñanza (CATIE). El estudio determinó que lascondiciones ambientales y topográficas eran limitantes fuertes para unaagricultura sostenible, recomendando conservar la cobertura boscosa,siguiendo la tradición de la comunidad Kuna. Con el paso de los añosesta nueva orientación se materializó en el proyecto PEMASKY.

El objetivo principal del proyecto es proteger las tierras y recursosnaturales de la comarca Kuna a través de un plan de planeamiento eimplementación de una unidad de manejo de áreas silvestres. Un equipotécnico interdisciplinario de profesionales Kuna realizó un estudio deconservación y manejo de áreas silvestres elaborando un Plan Generalde Manejo y Desarrollo de la Comarca de la Biósfera de Kuna Yala(PEMASKY). Este plan logró garantía política y legal del CongresoGeneral Kuna y del gobierno Panameño.

Al iniciar el proyecto, se consiguió la Participación de la comunidadKuna, cuyos integrantes ayudaron en la demarcación física, control ypatrullaje del área, así como en las actividades de investigación yeducación ambiental. Desde el inicio del proyecto se han realizado unaserie de cursos y talleres relacionados con el manejo y planificación deáreas silvestres con el fin de formar y asesorar el personal Kuna delproyecto.

Actualmente el área de la reserva tiene una extensión de 290.368hectáreas, divididas en cuatro zonas de manejo, controladas porguardias forestales Kunas debidamente entrenados.

El alto nivel de organización social de los Kunas ha permitido laParticipación de las comunidades locales en la solución de problemas.El Proyecto es evaluado regularmente por el Congreso Kuna, ydivulgado a la comunidad usando diversos medios de comunicación,incluyendo audiovisuales, boletines educativos y seminarios. El proyectoha logrado apoyo del gobierno de Panamá y de diversos gruposconservacionistas internacionales.

Es evidente que los principios éticos y filosóficos del pueblo Kuna ydemás pueblos indígenas para el manejo y conservación de recursos,tiene mucho que aportar para el desarrollo sostenible.

Fuente: Guillermo ArchiboldDirector de PEMASKY. (Documento elaborado por la Comisión de Desarrollo y MedioAmbiente de América Latina y el Caribe. B.I.D.- P.N.U.D.), p. 65.

¿Qué opinión te merece esta experiencia, en la cual se conjugan labúsqueda del consenso, la participación de los involucrados y el respetode las identidades culturales? ¿Crees que algo parecido podría aplicarse en tu medio?

Antes de responder la pregunta trata de recabar la opinión de un grupode personas que te sea próximo, en relación a la producción de lasiguiente información:

Identificación de cuestiones o de problemáticas Utilización de métodos de tratamiento Aplicación de criterios de solución

III. LAS AUDIENDIAS PÚBLICAS COMO MODO DEPARTICIPACIÓN EN LA CUESTIÓN AMBIENTAL

1. Una primera idea sobre audiencias públicas

Ahora nos introducimos en el tratamiento del punto crucial de nuestro manual: lasaudiencias públicas. Podemos afirmar que este modo de participar en asuntos de interésgeneral ha surgido de la mano de la protección del medio ambiente.

Audiencia pública y medio ambiente son dos temas que se encuentran sumamentevinculados. La necesidad de encontrar el consenso, de buscar soluciones en común, deorganizarse comunitariamente para aplicar las medidas a adoptar, tal como hemos visto, soncaracterísticos e imprescindibles en todo lo que hace a la defensa del medio ambiente.Como así también en los planes a realizar para el logro del desarrollo sustentable.

Estas necesidades lograron plasmarse, organizarse, hacerse posibles a través dediferentes instrumentos de participación. La audiencia pública es una suerte de punto departida ineludible para lograr que se concreten estas aspiraciones.

2. ¿Qué es una audiencia pública?

Las audiencias públicas son oportunidades de encuentro entre ciudadanos -individuos o grupos- y quienes tienen la responsabilidad de tomar las decisiones. Estosencuentros se desarrollan durante el transcurso de procesos de toma de decisión. Lasdecisiones pueden ser de dos tipos:

* legislativas: tienen lugar dentro del Congreso y seguramentese tratará en la mayoría de los casos de las etapas que integran elproceso de sanción de una ley.* administrativas: tienen lugar en el interior de las distintasreparticiones que integran el Poder Ejecutivo

A su vez estas decisiones pueden ser tomadas en los niveles:

Nacional Provincial Municipal

La expresión audiencia pública designa a una institución a través de la cual sepersigue que las personas se involucren de manera protagónica en aquellas decisionessusceptibles de afectarlas directa o indirectamente. El surgimiento de este mecanismo departicipación, se produce como consecuencia de una necesidad sentida por vastos sectoresde la sociedad que, deseosos de encontrar una solución a determinados problemasacuciantes, apelan directamente al concurso de sus conciudadanos para que de maneraconjunta llamen la atención de las autoridades. De ese modo se podrá conseguir que se

traten esas cuestiones y que las decisiones que en su consecuencia se tomen sean lo mássatisfactorias posible y adecuadas a la diversidad de necesidades de la comunidad.

Una manifestación fundamental de este fenómeno, constituye la posibilidad de quela máxima cantidad de información pueda ser compartida y comunicada entre las distintaspartes que inciden en el dictado final de la decisión.

La audiencia pública se asienta en la creencia de que lo que conoce el decisor debenecesariamente unirse y complementarse o, si se quiere, completarse con los deseos yconocimientos de la sociedad. Se trata de dos tipos distintos de información. El primerohace a aspectos fundamentalmente técnicos o ligados a consideraciones de tipo político.Mientras que el segundo, en cambio, se vincula con aspectos de tipo cultural que muchasveces se entroncan con las emociones que experimenta la gente.

Por ello, puede concluirse que las audiencias públicas no sólo han servido comorespuesta a los reclamos ciudadanos sino que además permiten que las autoridades mejorenla calidad de la gestión pública.

3. ¿Cómo ubicar a las audiencias públicas?

Para quien desea conocer a esta institución de la democracia participativa es muyimportante poder entender cuándo es más propicio organizar una audiencia pública. Paraello es preciso entender el fenómeno sobre el cual la misma va a operar. Nosotros no lohemos planteado en abstracto, sino que hemos expresado claramente que nos encontramosen el vasto campo de la materia ambiental, enfocada en el marco del desarrollo sostenible.

Para poder responder a este interrogante debemos tomar como punto de partida alconcepto de gestión ambiental. Está compuesta por un conjunto de actividades que realizael hombre, las que se encaminan a lograr un ordenamiento del medio ambiente paracontribuir a que se establezca un modelo de desarrollo sustentable.

Este conjunto de acciones está integrado por un gran número de distintasactividades, que varían según cual sea el sector sobre el cual se trabaje. Pero, con el objetode que nos podamos entender mejor, trataremos de recurrir a un ejemplo meramentehipotético, el que nos servirá para llevar nuestras ideas al terreno de los hechos, de lasrealidades concretas que les toca vivir a las comunidades.

Pensemos en la contaminación de un río, de aguas subterráneas o de un predio enlas áreas urbanas o suburbanas de Buenos Aires. ¿Cuál sera una gestión adecuada queposibilite una salida a la situación presente? Nuestra respuesta quedará expresada en lossiguientes enunciados que como etapas de un Plan tratan de poner de manifiesto lamagnitud y características de lo que venimos explicando.

• Habría que determinar el nivel de contaminación existente y sus efectos en lasalud, en el resto del ambiente, en la economía y en la sociedad en suconjunto;

• Expresar cuál sera el nivel óptimo de alteración permisible;

• Descubrir las causas de dicha contaminación y analizar sus interacciones;

• Establecer los trabajos a realizar para poder cumplir con nuestro objetivo,garantizando que la situación anterior no vuelva a repetirse;

• Determinar cuáles son los responsables de las causas de los distintosproblemas y cuáles son los encargados de dar las respuestas concretas.

Presentadas las cosas así, nos da la impresión de algo muy fácil de conseguir. Sinembargo, a poco que analicemos entre líneas los esfuerzos encerrados en cada acápite,veremos que se trata de algo que merece la atención y la intervención de casi todos lossectores de la comunidad.

Cada paso encierra una oportunidad para poder conocer la opinión de quienes severán involucrados por las decisiones que se tomen. También en la aplicación de lasmedidas finales puede ser útil hacerlo. Por lo tanto todos esos momentos resultaránpropicios para la organización de audiencias públicas.

4. La audiencia pública consolida la democracia participativa

La audiencia pública constituye una importante contribución en el paso de unademocracia representativa a una democracia participativa. La primera depositaba toda laresponsabilidad que se deriva del ejercicio del gobierno exclusivamente en una parte de lasociedad, aquella que está integrada por los gobernantes. Los gobernados quedaban en unasuerte de posición pasiva, de meros espectadores, carentes de capacidad de iniciativa, decontrol o de decisión.

La audiencia trata de sacar a los gobernados del letargo, de llevarlos a tomarresponsabilidades, a asumir un papel que les exige protagonismo y que ayuda acompatibilizar posiciones adversas y al mejor conocimiento recíproco entre los distintossectores de la sociedad.

5. Un nuevo espacio para los ciudadanos

! Protagonismo cotidiano. Pueden actuar en la planificación del medio que los rodea o delpatrimonio público que sienten como propio y sobre el cual pretenden incidir conconsecuencias en las decisiones de gobierno.

! Una reducción de la sensación de frustración que muchas veces genera la actuacióninconsulta de los gobernantes. De manera correlativa, también disminuyen lasmanifestaciones de violencia dentro de la sociedad.

! El ejercicio cotidiano del derecho a la opinión y a la objeción. Todo esto conconsecuencias sobre las decisiones públicas. Así, la máxima cantidad de opiniones o deobjeciones existentes en una sociedad sobre un mismo tema, pueden ser expresadaspúblicamente en una misma oportunidad.

! El logro de una decisión consensuada. Las medidas que han pasado por el “tamiz” de laaudiencia pública, no serán nunca el producto de un hecho consumado de la autoridad.Por el contrario, el ciudadano al ser partícipe del proceso en que se toma la decisión, lapercibe como un reflejo de la voluntad popular en la que él mismo pudo incidir con supresencia. De este modo la aplicación posterior de la decisión será más fácil, ya que suobservancia se convierte en el producto de algo que ha sido construido y deseado, tantopor los gobernantes como por los gobernados.

! Una experiencia educativa en la que todos aprenden algo. La reunión surge de unmotivo compartido, pero las respuestas variarán según factores de tipo social, cultural,económico, etc. Esta diversidad de puntos de vista opera para los participantes delsiguiente modo:

- permitiéndoles aprender de las percepciones, experiencias, conocimientos y razonamientos de los demás asistentes.

- brindándoles la oportunidad de expresar sus propias vivencias- que tanto lo primero como lo segundo se produzca en presencia de

los decisores en torno a un proyecto de interés común

! El ejercicio de la tolerancia dentro de un marco de solidaridad. Mi verdad puede quedarrelativizada cuando escucho y analizo el pensamiento de los demás. El pluralismo y ladiversidad, principios básicos para toda democracia, se transforman en realidad a travésde una experiencia compartida y que se va sucediendo de manera rutinaria, como unmedio natural de opinar, de controlar, de ayudar a decidir, de disentir...

! Igualdad de oportunidades para todos los que intervienen. En los países condemocracias participativas desarrolladas han aparecido organizaciones que agrupan alos sectores más desprotegidos y menos organizados, que de esta manera adquieren lamisma oportunidad de acceso a las decisiones que los más poderosos.

! Una experiencia integradora. Se trata de un espacio permanente de encuentros entreciudadanos de toda clase, partido político, ideología o idiosincrasia. De modo tal que elsolo hecho del encuentro funciona como factor integrador de la sociedad.

! La especialización y el surgimiento de líderes naturales. El ciudadano que deseeparticipar deberá por lógica elegir dentro de que áreas lo hará. Luego, para hacerlo,deberá profundizar sus conocimientos y estar más informado. Este entrenamiento sedifundirá sobre los restantes integrantes de la sociedad y se lo irá reconociendo como

una autoridad en su materia. Aptitud a la que podrá o no adicionar las calidades deconductor. Condición que el desafío de la participación cotidiana sin lugar a dudasfomentará en muchos ciudadanos, como una suerte de “vivero” de una nueva dirigencia.

6. Una nueva oportunidad para las autoridades

• La oportunidad de convertirse en interlocutores permanentes de la ciudadanía y, porende, una excepcional instancia para lograr mayor legitimidad de las decisiones.

• Una vía para mejorar la calidad de sus decisiones. Al menos esto será así en lo que hacea una mayor adecuación entre ellas y las pretensiones y aspiraciones de los destinatariosde esas decisiones.

• Acceso a mayor información social y “capacitación” directa de los funcionariospolíticos y públicos a cargo de los actores sociales.

• Mayor transparencia en todo el proceso de decisión, lo que debería redundar en unamejor comprensión del público y en definitiva en más apoyo hacia su gestión.

• Reducir la influencia de las pretensiones inadecuadas de “amigos” de la actividadpolítica o de otros orígenes. Esto será así pues al abrirse la escena, cuesta esconder loscomportamientos inadecuados o corruptos.

Explicamos dos conceptos muy ligados al medio ambiente y que se aluden en algunasde las disposiciones que a continuación citaremos:

Intereses difusos: Se trata de cuestiones que no afectan a una sola persona o a varias de manera separada, sino que perjudican a un grupo indeterminado de individuos de modo colectivo. Son intereses que precisamente están como desparramados, distribuidos o compartidos entre varias personas. La extinción de una especie animal o vegetal no le produce un daño a una persona en particular, sino a un grupo amplio de manera repartida y sin que cada uno pueda demostrar que esta pérdida le ha provocado un perjuicio personal que pueda ser estimado cuantitativamente.

Estudios de Evaluación del Impacto Ambiental: Es un instrumento de predicción y de prevención del deterioro del medio ambiente, que tiene por finalidad evitar y reducir las incidencias negativas de actividades y decisiones, como un modo de asegurar que las mismas no afecten ni a la salud, ni al medio ambiente, ni a los recursos naturales. En los lugares donde estos estudios están contemplados, deben ser sometidas a esta evaluación todas las obras y actividades públicas o privadas que por su potencial incidencia sobre el medio están contempladas en cada

legislación. Cuando hablamos de la participación y el medio ambiente citamos las disposiciones de la Ley de Mendoza sobre este tema, ejemplo que nos sirve para entender mejor a este particular estudio.

Algunas normas provinciales y municipales de nuestro país seocupan delmedio ambiente, de las audiencias

públicas y de la participación:

En Córdoba la institución ha sido definida dentro del siguiente marco. La ley orgánicamunicipal en su art. 175 dice así:

“La audiencia pública es una forma de participación a través de la cual los ciudadanosproponen a la administración municipal la adopción de determinadas medidas parasatisfacer sus necesidades vecinales o reciben de ésta información de las actuacionespolítico-administrativas que se realizan en forma verbal, en un solo acto, y a cuyodesarrollo pueden asistir los ciudadanos. La audiencia podrá ser solicitada porciudadanos, por entidades representativas o a instancia del Intendente”

Lee cuidadosamente esta disposición, luego trata de ir separando los elementos que hemosenumerado como propios de una audiencia pública.

Por su parte, la Carta orgánica del municipio de San Salvador de Jujuy, les concede a sushabitantes: el derecho de audiencia pública

Y, en otras Cartas Orgánicas municipales leemos:

Salta:

Art. 6: Principio de participaciónTendrán canales de participación las asociaciones de trabajadores, empresariales,vecinales y las demás instituciones intermedias que contribuyan a la defensa y promociónde los intereses económicos y sociales para el desarrollo del Municipio.

Art. 7: Serán deberes y atribuciones de la Municipalidad:

....................................................

c) Cooperar con la Provincia o la Nación en la asistencia social, la salud pública, lapreservación del medio ambiente y de los recursos naturales.

f) Asegurar en todas sus formas, el derecho de los habitantes a disfrutar de un medioambiente adecuado para el desarrollo de la persona, manteniendo y protegiendo elsistema ecológico y el paisaje.

Chilecito:

Art. 31: Participación Popular: El Municipio debe promover la participación de losvecinos e instituciones intermedias en los asuntos públicos, como base del sistemademocrático participativo.

San Martín de Los Andes:

Entre los objetivos contenidos en su preámbulo encontramos: “... Promover laparticipación en la asunción de las responsabilidades colectivas...”

Y, entre las declaraciones generales: “Proteger el medio ambiente y prohibir todaactividad que genere contaminación nuclear, garantizando la más amplia participación;

Contribuir a fomentar los medios necesarios para la preservación del sistema ecológico,a través de una adecuada legislación que salvaguarde los intereses difusos de lacomunidad y la eficiencia económica de la totalidad de los recursos naturales”.

Ya entrando en las competencias municipales:

“Exigir y reglamentar estudios de impacto ambiental sobre atmósfera, suelo, laderas,vegetación, especies animales, cursos y cuerpos de agua, previos a la implementación deemprendimientos urbanísticos, arquitectónicos, turísticos o industriales.

Establecer normas de protección de la naturaleza y el paisaje bajo un concepto deecología social que interprete a la especie humana como integrante del sistema ecológicoy a los efectos de que el desarrollo se realice en forma equilibrada y sin afectar la calidadde vida.

Reglamentar la protección de las especies vegetales y animales autóctonas, o las que -sinserlo- puedan resultar de conveniencia para la comunidad, e implementar un eficientesistema de control.

Tomar todas las medidas que resulten necesarias para impedir la contaminaciónambiental.

Organizar la creación de bosques comunales.

Impedir la instalación de centrales o repositorios nucleares”.

Municipalidad de Formosa:

Por último, ¿sabías que la Municipalidad de la Ciudad de Formosa se ha dictado el añopasado su propio Código Ambiental?

EJERCICIO PARA REALIZAR EN GRUPO

Actividades a desarrollar

¿Qué temas sugerirías para ser sometidos a audiencias Públicas?¿Consideras conveniente que en tu medio se introduzca esta práctica?

Confecciona un listado de las decisiones que en los últimos tiempos hayansido tomadas por tus gobernantes.

Para ello, elige el nivel de gobierno que desees :

Nación - Provincia - Municipio

Luego, en base a una escala de 1 a 10, evalúa en qué magnitud dichasdecisiones te hanafectado.

Una vez que hayas concluido con esta última labor, toma la cuestión quehaya merecido elmás alto puntaje y trata de pensar si la misma hubieratenido otro alcance de haberse celebrado una audiencia pública conanterioridad a la decisión.

Por último, piensa:

- de qué modo hubieses tratado de influir a través de una eventual opinión opropuesta tuya;- con qué personas o grupos piensas que hubiera sido importanteconectarse para la concreción de un “frente común”;- qué estrategia hubieran elaborado; en qué temas piensas que hubiese sidoimportante profundizar para contar con la mayor información posible parapoder participar sobre una base más sólida.

¿Qué opinión te merece esta experiencia realizada en el marco delCongreso de la Nación?¿Consideras útil la participación de expertos en el desarrollo de laaudiencia?

IV. LA ORGANIZACIÓN DE UNA AUDIENCIA PÚBLICA

Luego de haber hablado de aspectos fundamentalmente teóricos, pasamos a la partepráctica de la cuestión. Trataremos de ir presentando estos aspectos como si estuviésemosfrente a un modelo que se debe ir dilucidando a medida que se van presentando lasdiferentes situaciones.

1. El tema

Es difícil poder establecer de antemano la temática más apropiada para unaaudiencia pública. El tema variará según cuáles sean las características de la sociedad en lacual la reunión va a tener lugar. Ahora bien, existen criterios que nos permiten contar conuna orientación sobre este punto. Creemos que una vez que este mecanismo departicipación se haya incorporado a las prácticas comunitarias, los temas surgiránnaturalmente. Pero hasta que esto ocurra es muy importante que quienes impulsen lasaudiencias puedan encontrar a las cuestiones que realmente preocupan a la gente como ejede discusión.

2. Quiénes podrían participar

El principio general en este punto debe apuntar al logro de una participación lo másamplia posible de la ciudadanía. Sin embargo, existen oportunidades en las cuales esconveninte restringir la cuestión a cierto tipo de auditorio. Creemos que el criterio parapoder establecer cuándo se convocará a la ciudadanía en su conjunto y cuándo a un grupode ciudadanos exclusivamente, pasará por el carácter técnico o especializado que puedatener la reunión.

Veamos dos ejemplos que nos permitirán entender estas ideas:

1) Si lo que se debe determinar como proyecto, objeto de discusión, son los usos de que debe ser objeto un río, la cuestión en debate hace a un interés esencial de toda la comunidad. Lo que surja de la reunión tendrá consecuencias sobre la forma de vida de todos y por lo tanto todos deben participar o al menos deben tener derecho a hacerlo.

2) Si la convocatoria se refiere al uso obligatorio de tal o cual tecnología orientada a la depuración de efluentes, en función de una determinada meta de calidad que se haya decidido con anterioridad, nos parece que lo lógico es que sean convocadas las instituciones especializadas en ese tipo de asuntos.

También se puede elegir entre la participación de los ciudadanos de maneraindividual o como representantes de organizaciones, sin que esto excluya la posibilidad de

que se asegure la participación de ambos. La decisión final dependerá de los objetivos quese persigan en cada medio y del tipo de participación que se quiera lograr.

3. Quiénes convocan

La convocatoria puede partir de los poderes públicos o de la sociedad misma. En elprimer caso, pensamos que los convocantes pueden ser tanto el Poder Ejecutivo como elPoder Legislativo, correspondientes a los niveles nacional, provincial o municipal. Lassoluciones pueden variar y las alternativas que se plantean en este punto pueden sermúltiples. Todo dependerá de las modalidades que se determinen en la respectivasreglamentaciones.

En el Congreso, Legislatura o Concejo Deliberante se deberá decidir sobre losiguiente:

- Cuándo se convoca a una audiencia pública; - A decisión de los legisladores en su conjunto, reunidos en el recinto de la respectiva Cámara y por mayoría; - Sólo por iniciativa de un porcentaje de ellos; - A solicitud de las Comisiones especializadas o de algunas de ellas, ya sea por mayoría o sólo a iniciativa de alguno o de algunos de sus miembros.

Nada impide que se concreten todas estas posibilidades, como un modo de dar unamayor flexibilidad al sistema.

Cuando se le reconoce a la sociedad el derecho de iniciativa para convocar aaudiencias públicas, también se pueden presentar distintos criterios. Creemos que lasalternativas giran en torno a los siguientes temas:

• Convocatoria a cargo de una cierta cantidad de personas, cuyo número oporcentaje deberá quedar previamente estipulado;

• Convocatoria a cargo de una o de varias entidades no gubernamentalesespecializadas en el tema objeto de análisis o involucradas de algún modo en dichacuestión;

• Esquema que comprenda a las dos alternativas precedentes.

4. Cuestiones que hacen a la difusión y a la forma de efectuar la convocatoria

Para lograr la mayor participación en las audiencias públicas se debe tratar de quelas personas:

• tengan un fácil acceso al proyecto de decisión en un plazo previo,suficientemente anticipado (en otros lugares el mismo oscila entre 45 y 90 días,

para poder contar con el tiempo necesario de maduración, organización einvestigación);

• puedan comprender el texto y los fundamentos del proyecto de decisión y encaso de duda tener tiempo y oportunidad para perfeccionar los conceptos através de los órganos estatales proponentes o en los sectores de la propiasociedad;

• puedan informarse de la convocatoria con suficiente anticipación, a través deperiódicos y otros medios de comunicación masiva;

• tengan fácil acceso al sitio donde tendrán lugar las audiencias y dentro dehorarios que sean compatibles con la actividad laboral. En principio es mejorque ellas se desarrollen en las sedes de los órganos o entidades convocantes.

5. Otras cuestiones

En este último punto trataremos de ubicarnos en el día de la audiencia. Imaginamosla sala en la cual se debe desarrollar la reunión. Creemos que es importante que laconcurrencia tenga un programa del desarrollo de la asamblea y que, si bien conanterioridad se habrán repartido los documentos relativos a la misma, exista una cantidad adisposición de todas aquellas personas que no hayan podido acceder a ellos. Nos referimosen particular al proyecto que da lugar a la cita.

Luego, se debe predeterminar el desarrollo, el cual puede constar de los siguienteselementos:

• Palabras de recepción, las cuales deben explicar el motivo de la convocatoria y relatarlos distintos pasos a seguir.

• A continuación y hasta tanto las audiencias públicas adquieran habitualidad, nos pareceútil que alguien, de manera breve pero clara, explique las características del mecanismo,sus efectos, la filosofía en que se inspira, etc. Acá también es apropiado transmitir a laconcurrencia la importancia de su participación, estimular la toma de conciencia departe de la ciudadanía, para que se convenzan de que su intervención cuenta y que “launión, en diversidad, también hace la fuerza”.

• Se debe elegir adecuadamente a la persona que conducirá la reunión. Por supuesto queno se tratará de la formalidad y del ritualismo de una sesión de un órgano legislativo,pero de todos modos es necesario que se mantenga el orden del día, que se de el uso dela palabra demanera ordenada, que se eviten los enfrentamientos entre los asistentes,etc.

• En cuanto al tiempo del uso de la palabra es importante establecerlo con anterioridad ycuidar que se lo respete. Esta, junto a las restantes reglas que regulen el desarrollo de lareunión, deben ser transmitidas luego de las primeras palabras. Lo que no impide queesas normas básicas formen parte de un breve documento que será objeto de entrega acada concurrente. También se deben evitar los diálogos entre los asistentes y lasrepreguntas.

• No olvidar con relación a la última observación, que la audiencia pública no es undebate público en el cual se busca rebatir el argumento de aquel que sostiene unaposición contraria. De lo que se trata es de la búsqueda de denominadores comunessobre ciertos temas y sobre todo que los gobernados puedan transmitirle a lasautoridades que deben tomar la decisión que está en juego, cuál es el estado de ánimode la población al respecto.

• Dentro de la agenda se puede prever la intervención de decisores. En particular, cuandoson ellos los que convocan, nos parece imprescindible darles un espacio losuficientemente amplio como para que puedan explicar las características del proyectoque están sometiendo a la consulta del público, como así también los móviles queinspiran su puesta en marcha.

• Asimismo, muchas veces es útil reservar un lugar para la opinión de los expertos. Eneste caso se tratará de una personalidad o de un panel conformado por figuras relevantese indiscutidas en el campo dentro del cual se incluye el tema objeto de tratamiento.Creemos que las intervenciones no deben ser muy prolongadas, pero que losexpositores deben contar con un lapso de tiempo apto para poder ilustrar y esclarecer,en su calidad de especialistas, sobre los aspectos técnicos de la cuestión. Inclusivepuede ser útil la búsqueda de distintas ópticas o hasta de posiciones diferenciadas, aefectos de que las exposiciones puedan transmitir una amplia información sobre eltema.

• Por último, se debe contar con los medios necesarios para que la versión de loacontecido sea absolutamente fiel a lo ocurrido y por lo tanto confiable.

6. La adopción de un Reglamento

Tal como se puede observar la Audiencia Pública no es una reunión pública. Paraque una Audiencia Pública logre sus objetivos, es necesario adoptar de antemano reglas dejuego conocidas y respetadas por todos los intervinientes. Para ello es menester dictar unReglamento General de Audiencias Públicas, que establezca las condiciones dentro de lascuales se las convoque y celebre así como sus efectos jurídicos.

Como ejemplo de un posible Reglamento se adjunta el siguiente:

Proyecto de Reglamento Especial Estableciendo el Regimen de Audiencias Publicas en el Ambito Municipal*

Artículo 1: De las Definiciones

Autoridades: ( A definir según de qué poder trate)

El Presidente: (A definir) es el Presidente del (Concejo Deliberante) o elfuncionario de la Administración Municipal autorizado por el régimen de audienciasPúblicas de acuerdo a las potestades del Intendente por la Carta Orgánica Municipal.

Audiencia Pública: es la instancia administrativa a la que puede acudir el EjecutivoMunicipal o el Concejo Deliberante para efectuar una consulta al público interesado enrelación con un acto normativo de acuerdo al régimen estipulado por este ReglamentoEspecial.

Público: incluye a cualquier persona física o jurídica, con o sin fines de lucro, quetenga relación directa o indirecta con los asuntos tratados en la Audiencia Pública. Puedeincluir, entre otros, a organizaciones no gubernamentales, asociaciones empresarias yempresas individuales, asociaciones vecinales, universidades y otros institutos deenseñanza, institutos de investigación, asociaciones profesionales y gremiales, iglesias,autoridades gubernamentales, de sectores públicos no estatales y ciudadanos comunes.

Artículo 2: Del Objeto de las Audiencias Publicas.

La finalidad de las Audiencias Públicas es facilitar una comunicación fluida,ordenada y productiva entre las autoridades y los múltiples integrantes del público a losefectos de que las informaciones, opiniones u objeciones expresadas en ellas por losparticipantes sean debidamente tomadas en cuenta por las autoridades y contribuyan amejorar la calidad de sus respectivas decisiones, expresadas en textos normativos.

Artículo 3: De los Efectos Juridicos de las Audiencias Publicasy de lasInformaciones Recabadas.

Las objeciones u opiniones expresadas por el público en el marco de este régimende Audiencias Públicas no tienen efectos vinculantes. Sin embargo, las informaciones,objeciones u opiniones expresadas en el marco de este régimen de Audiencias Públicasdeberán ser tomadas en cuenta por las autoridades convocantes, y en caso de serdesestimadas, fundamentar tal decisión. La ausencia de dicha fundamentación serásuficiente para impugnar los actos administrativos resultantes.

Toda información, objeción u opinión que sea expresada en forma escrita en elmarco del presente régimen, será incorporada al expediente del asunto tratado por laAudiencia Pública.

Artículo 4: De la Convocatoria de las Audiencias Publicas.

Las autoridades (el Consejo Deliberante en pleno, sus Comisiones, mediante susrespectivos presidentes, o el Ejecutivo Municipal) podrán convocar audiencias públicaspara analizar proyectos de resoluciones, ordenanzas, dictámenes, reglamentos especiales ymedidas técnico-administrativas necesarias para el buen cumplimiento de sus funciones.Además, podrán acudir al régimen del presente Reglamento Especial para realizar consultasal público, entre otros, en relación a… [ej. los procedimientos municipales de evaluacióndel impacto ambiental], en relación al proceso preparatorio de un plan municipal…[ej.Programa 21 Municipal] y su actualización posterior, en la preparación del… [ej. InformeAnual sobre el Estado del Desarrollo Sostenible en el Municipio] y en la formulación deestrategias municipales sectoriales necesarias [ej. de control municipal de emisiones deautomotores] para el logro del desarrollo sostenible del ejido municipal.

Artículo 5: Del Lugar y Hora de Celebracion.

Las autoridades podrán celebrar Audiencias Públicas en su propia sede o encualquier sitio del Municipio teniendo en cuenta la proximidad del público interesado conel asunto a tratar. Al celebrarse las Audiencias Públicas, deberá ser tenido en cuenta la viabilidad departicipación del mayor número posible de interesados considerando su disponibilidad detiempo y la hora del día más conveniente para su efectiva participación.

Artículo 6: De la Publicidad Previa.

La convocatoria de la Audiencia Pública será realizada en un plazo no menor de 30días hábiles de la fecha de su celebración y publicada en el Boletín Municipal. El acto deconvocatoria deberá incluir sintéticamente la siguiente información:

a) fecha y hora de celebración de la Audiencia Pública; b) lugar de celebración de la Audiencia Pública; c) Orden del Día; d) Breve descripción del asunto a tratar; e) Lugar a dónde pueda acudirse para la obtención del proyecto de discusión, y costo de la fotocopia en caso de su adquisición; f) Lugar, número telefónico y plazo para solicitar el derecho de intervención oral durante la Audiencia Pública; g) Lugar, número telefónico y plazo para solicitar la intervención oral de

peritos y testigos durante la Audiencia Pública, en representación depersonasparticipantes del público;

h) Lugar y plazo para presentar intervenciones escritas, previas y posteriores a la Audiencia Pública; i) Nombre y cargo de la autoridad convocante.

Las autoridades convocantes podrán cursar invitaciones personalizadas ainstituciones representativas del público para asistir a las Audiencias Públicas.

Artículo 7: De las Autoridades de las Audiencias Publicas.

Podrán ser autoridades de las Audiencias Públicas:

a) el Presidente del Concejo Deliberante o aquéllos en quienes éste haya delegado esa facultad; b) los presidentes de las Comisiones del Concejo Deliberante o las personas en quienes ellos delegaren esta facultad; c) el Intendente Municipal, o las personas en quienes ellos delegaren esta facultad; d) los moderadores que a tal efecto hayan sido designados y encomendados por las autoridades del Concejo o de las respectivas Comisiones para facilitar el desarrollo de las Audiencias Públicas.

Artículo 8: DE LOS PERITOS Y DE LOS TESTIGOS.

Las autoridades convocantes y el público podrán presentar peritos y testigosrelacionados con los asuntos a tratarse en las Audiencias Públicas. Estos realizarán susexposiciones en la oportunidad estipulada en el Orden del Día de acuerdo a lo determinadopor las autoridades convocantes. Cualquier persona podrá ser convocada por las autoridades y deberá comparecer,para actuar como perito o testigo, en una Audiencia Pública. Las informaciones y lasopiniones expresadas por los peritos y los testigos deberán ser recogidas en un documentoque deberá revestir las características de una Declaración Jurada.

Artículo 9: DEL REGISTRO DE LAS EXPOSICIONES DURANTE LAS AUDIENCIAS PUBLICAS.

Las autoridades de las Audiencias Públicas podrán ordenar la grabación y/o elregistro taquigráfico de las distintas intervenciones. Las versiones escritas serán anexadas alexpediente del asunto tratado.

Artículo 10: DE LA CELEBRACION DE LAS AUDIENCIAS PUBLICAS

Las Audiencias Públicas serán celebradas en la fecha, hora y lugar de acuerdo a loanunciado en el Boletín Municipal. Para cada Audiencia Pública, las autoridades adoptaránreglas específicas que sean pertinentes con la naturaleza del asunto tratado. Sin embargo,dichas reglas contemplarán, como mínimo, los siguientes pasos:

a) lectura de las reglas jurídicas aplicables a la Audiencia Pública, incluyendo duración de las intervenciones del público, de los peritos y de los testigos; b) lectura del orden del día; c) lectura parcial o completa del proyecto a tratarse; d) comentarios y observaciones generales de la autoridad convocante; e) oportunidad para escuchar los testimonios de peritos y expertos ofrecidos por las autoridades y por el público; f) oportunidad para escuchar presentaciones orales por parte del público que

lo haya solicitado oportunamente; g) información respecto al seguimiento del asunto tratado o, en su defecto, lugar y plazo para obtenerlo; h) información sobre el lugar y el modo de obtención del expediente en el que se hayan incluido las versiones escritas de las distintas intervenciones de las autoridades, del público, de los peritos y de los testigos.

Artículo 11: De las Audiencias Revisoras.

Las autoridades convocantes podrán celebrar audiencias revisoras tantas veces comolo crean oportuno las que estarán regidas por las mismas normas generales del presenteReglamento Especial.

Las Audiencias Revisoras sólo tratarán aquellos asuntos para los cuales se estimeque se requiere un análisis más profundizado.

Artículo 12: De los Derechos y Deberes de los Participantes.

Todo participante del público tiene el derecho, si previamente lo ha solicitado, aexpresar oralmente opiniones, objeciones y agregar información pertinente a los temastratados por el Orden del Día previamente anunciado. Las intervenciones deberán referirsedirectamente al texto de los proyectos analizados o a temas no considerados por el mismo.Ante la falta de un pedido expreso al respecto, el uso de la palabra será una facultad de lasautoridades convocantes.

Todo habitante radicado en el municipio de......................................, en nombrepropio o en representación de terceros, puede presentar relaciones escritas sobre el asunto atratarse en las Audiencias Públicas en la oportunidad y lugar determinados por lasautoridades convocantes.

El público no podrá, por sí, formular preguntas a los demás participantes; podráhacerlo a través de las autoridades quienes decidirán cuándo darles curso.

Artículo 13: Facultades Adicionales de las Autoridades de las AudienciasPublicas

Las autoridades de las Audiencias Públicas tienen la facultad de dar la palabra aaquéllos que previamente lo hayan solicitado, pudiendo interrumpir la intervención siopinasen, fundadamente, que no se ajustan al Orden del Día o al asunto a tratarse. Tambiénpueden desestimar por las mismas razones las presentaciones escritas.

Las autoridades podrán interrumpir las presentaciones de los peritos, testigos y delpúblico si se extienden más allá de la duración asignada a ellos.

Las autoridades podrán suspender o postergar las Audiencias Públicas por lassiguientes razones:

a) fuerza mayor;b) desorden o hechos graves de conducta durante la celebración de las mismas;c) necesidad de mayor preparación de las Audiencias Públicas, para garantizar eléxito de las mismas.

Asimismo, en caso que se presente la hipótesis del inciso b, las autoridades podránrequerir el auxilio de la fuerza pública.

EJERCICIO PARA REALIZAR EN GRUPO (1)

Nos organizamos para nuestra Audiencia Pública

Tema: régimen de control de ruido

Debemos decidir:

Quién convoca:

Cómo se convoca:

A quiénes se convoca:

La reunión tendrá lugar en:

Se desarrollará de las .. hs. a las ... hs.

- Qué documentación preparatoria de la sesión es necesario elaborar:invitación, cronograma de actividades, etc.

- Qué documentación específica de carácter técnico se debería incluir:esto, de alguna manera, dependerá del objetivo que se le haya fijado ala audiencia. Si se trata de una reunión en la cual se desea únicamenteconocer los puntos de vista de la ciudadanía, antes de elaborar unproyecto, lo que se entregue podría versar sobre elementos meramenteinformativos que despejen dudas sobre el estado de situaciónimperante. Si, por el contrario, la asamblea va a trabajar sobre unproyecto concreto que ya ha sido preparado para encuadrar a lafutura decisión, es obvio que resulta indispensable que la gente cuentecon un ejemplar del mismo con la mayor anticipación posible.

- Quiénes serán los encargados de llevar a cabo los distintos rolesmencionados en el capítulo anterior.

- Por último nos parece primordial que con anticipación se programen,como si se tratara de un simulacro imaginario de audiencia, todas lassecuencias que integrarán la futura reunión.

EJERCICIO PARA REALIZAR EN GRUPO (2)

Actividades para el entrenamiento hacia la celebración de la Audiencia

1.Realización de una encuesta:

- Entrevistamos a amigos y conocidos, incluyendo vecinos, para querespondan un pequeño cuestionario.

El cuestionario podría incluir los siguientes puntos:

¿Qué opinión le merece la posibilidad de participar de manera consultiva enel proceso de toma de una decisión del gobierno? Aclarar en el caso precisoel tema que se ha escogido.¿Qué opinión le merece este tipo de experiencias?:

Positiva - Negativa - Indiferente

¿Le parece acertado el tema seleccionado? Trate de ubicar su trascendenciaen una escala de 1 a 10.Para quienes contesten negativamente o califiquen con un número bajo,solicitarles que propongan temas sustitutos. Para el caso de que sean más deuno que determinen de manera decreciente la prioridad que le adjudican acada uno de ellos.¿Qué sectores considera que tendrían que estar necesariamente presentes enuna reunión de esta naturaleza?:

• Asociaciones Vecinales• Clubes• Empresas y comercios• Iglesias• Universidades e instituciones especializadas• Organizaciones no gubernamentales defensoras de cuestiones de• interés general• Partidos políticos• Sindicatos• Fuerzas de seguridad y de defensa civil• Otros

2.Luego de efectuadas las entrevistas se deberá analizar y clasificar lainformación: se obtiene para cada rubro los porcentajes correspondientes.Luego, será importante a modo de conclusión, buscar una explicación de losresultados obtenidos.

3.Organización de una mesa redonda con un número de integrantes entre losque se incluirían a algunos de los participantes en la organización y en larealización de la encuesta, juntamente con personalidades de la vida delmunicipio (podría tratarse de decisores, de periodistas, de líderes sociales,etc.)

En primer lugar tomarían la palabra los intervinientes en la encuesta aefectos de identificar:

- Las diferentes opiniones- Comparar resultados- La postura con mayor consenso- La postura minoritaria

Todo esto debe surgir a partir de una explicación de los resultados y de unaexposición de las conclusiones.

A partir de esas primeras intervenciones, hablarán los restantes integrantes,quienes observarán la cuestión desde los diferentes ángulos propios a susrespectivas actividades y funciones dentro de la sociedad.

V. RESULTADOS DE LA PARTICIPACIÓN

1. ¿Qué podemos esperar de la participación?

La participación les concede a los gobernados una responsabilidad en la decisión.Esto, como viéramos en el capítulo I, variará según cuál sea la modalidad elegida paraparticipar. Pero, independientemente de ello se producen importantes modificaciones en losprocesos de toma de decisión. En adelante la decisión ya no será sólo el reflejo de lavoluntad gubernamental en la medida que el proceso, que lleva a su formación, reconoce laintervención tanto de gobernantes como de gobernados.

Este fenómeno producirá importantísimos efectos, tanto en el seno de la comunidadgobernada, como en la que gobierna y también en la relación entre ellas. Veamos entoncesqué cambios es dable esperar en cada uno de estos tres niveles.

1. Desde la sociedad en general, ser necesario un mayor interés en el conocimiento delos problemas comunes. Solamente la toma de conciencia de las dificultades y luego laprofundización de la problemática que ellas suscitan permitirá que se participe de un modoeficaz. Luego, será conveniente encontrar al mayor número posible de interesados en llevara cabo los nuevos mecanismos institucionales. Por lo tanto se lograrán beneficios en elplano de la organización. Al respecto debemos tener en cuenta que se deberán establecerestructuras en las cuales a los diferentes integrantes les corresponderán distintos roles. Todoello en función de sus respectivas formaciones, inclinaciones, temperamentos, aptitudes.

En suma, para que tenga éxito la nueva concepción que aporta la participaciónciudadana, forzosamente irá impulsando un mayor grado de solidaridad entre los miembrosde la comunidad. La vivencia y la defensa de causas comunes ante los órganos estataleslleva igualmente a que los individuos actúen inspirados en el logro de ideales de tipocolectivo, superando un excesivo individualismo. En los tiempos actuales la realizaciónpersonal pareciera concretarse exclusivamente a través del logro de beneficios personales,muchas veces centrados en aspectos de tipo material. Esta situación ha sido observada pornumerosísimos pensadores, desde los más variados campos, y constituye uno de los temasde más recurrente preocupación para la juventud actual, como asimismo para quienes seocupan de estudiar sus problemas.

La caída de las ideologías y el debilitamiento de las prácticas religiosas, entre otrosfenómenos típicos de este fin de siglo, estarían en la base de muchas de las cuestiones quemás aquejan a la humanidad. Sus consecuencias se miden en las estadísticas sobreporcentajes de delincuencia, drogadicción, etc. Pareciera, entonces, que la mera satisfacciónde las propias necesidades no constituiría un medio suficiente para asegurar la plenarealización del hombre.

Por consiguiente, la búsqueda de nuevos canales para que los individuos logren unlugar en la sociedad, haciendo uso de los mecanismos que les ofrece una democraciarenovada, pareciera erigirse en un dispositivo útil para superar muchos de los gravesproblemas que hoy aquejan a la humanidad. Nuestro comentario no persigue finalidades de

tipo moral, ni tampoco pretende profundizar en el análisis de tan delicada problemática.Nosotros queremos poner de manifiesto que consideramos o al menos esperamos, de que apartir de su identificación con causas trascendentes, el hombre pueda superar los seriosdesafíos del presente.

La participación le aporta a los gobernados una actuación protagónica en laelaboración de las decisiones y en su control. La noción de desarrollo sustentable por sumagnitud y por su enorme implicancia sobre la vida de todos nosotros y de la de nuestrosdescendientes, nos parece que presenta aristas por demás atractivas para motivar la puestaen marcha de esta nueva concepción para el gobierno de las sociedades humanas.

2. Las consecuencias de la participación sobre el sector gobernante será un reflejo de loque ocurra en el seno de la sociedad toda. La avanzada en el acceso a la utilización, porejemplo de las audiencias públicas, llevará también y de modo paralelo, al cambio de lasmodalidades de “los que mandan”. Al respecto resulta previsible que autoridades que sevayan habituando a la regular entromisión de los gobernados en la consideración de lascuestiones de gobierno, deberán actuar de modo diferente.

En primer lugar, tenderá a surgir una nueva clase de gobernantes, alejada de lasprácticas propias del temor reverencial o del ejercicio de privilegios, producto de lasposiciones que se ocupan. Quienes gobiernan deberán acostumbrarse a recibir lassugerencias del público y sus cuestionamientos. El derecho de peticionar a las autoridadesdejará de ser letra muerta para transformarse en una realidad cotidiana. Ello provocarácomo consecuencia la aparición de un nuevo tipo de funcionario, más alejado del conceptorígido de autoridad para ubicarse dentro de la noción de “servidores públicos”.

En segundo lugar, se deberán consagrar herramientas que les permitan a losgobernados acceder a la información estatal. Sólo puede participar quien sabe, quienconoce. Las esferas en las cuales se toman las decisiones son las que poseen los elementosque permiten entender la razón de las medidas ya tomadas o a ser llevadas a cabo. En laactualidad en las democracias consolidadas el principio de publicidad de los actos degobierno ya no es más una prerrogativa de los gobernantes que ellos utilizan a discreción.Ahora ha pasado a convertirse en un derecho de los ciudadanos, precisamente el llamadoderecho de acceso a la información gubernamental.

3. Todo esto también gravitará sobre las relaciones entre las dos esferas. Precisamenteel fenómeno debe conducir a una suerte de desaparición de las barreras que separan agobernados y gobernantes. Por el contrario, tenderá a establecerse una suerte de esquemade co-responsabilidad entre ellos. Esta nueva situación llevará asimismo a que, por un lado,la actividad de los gobernantes esté sujeta a mayor fiscalización y, por otro lado, que éstoscuenten con un mayor conocimiento para llevar a cabo sus acciones.

Lo antedicho se afirma en el hecho de que como resultante de la participación de losgobernados, los gobernantes, antes de tomar sus decisiones, poseerán un conocimientoampliado que se sumará al asesoramiento técnico que le brindan los cuadros de laadministración. Es decir que, se debería ir formando una suerte de vínculo de

interdependencia que, a la larga, debería ir limando todas las asperezas que muchas vecesllevan a que ambos sectores estén enfrentados.

Pero todas estas consecuencias probables necesitan de una correcta implementacióndel sistema. Por una parte, que sus protagonistas estén dispuestos a ir ajustándose a lasnuevas reglas de juego, por la otra, que se elaboren normas que ayuden a que ello ocurra.He aquí las más importantes incógnitas que plantean la participación en general y lasaudiencias públicas en particular.

2. Buenos Aires y sus municipios

La puesta en marcha de un programa de audiencias públicas necesita de un marcolegal adecuado. Es preciso observar la posibilidad que nos da el derecho vigente dereglamentar esta materia. En nuestro caso, nos limitaremos a observar la realidad de laprovincia de Buenos Aires, pues en relación con la M.C.B.A., ya hemos visto que en laetapa actual de su vida institucional se plantea un compás de espera en cuanto al contenidode sus normas fundamentales. Además, nuestro enfoque apunta a la observación de larealidad municipal, ya que es allí donde se desarrolla nuestra propuesta.

La regulación de los municipios bonaerenses, como los de toda provincia argentina,está contemplada en las constituciones nacional y provincial y en una ley provincial que seconoce con el nombre de Ley Orgánica de Municipalidades:

* Constitución Nacional

Sólo dos artículos de la C.N. se ocupan del municipio. Se trata de los arts. 5 y 123. Enel primero se exige que todas las constituciones provinciales dediquen una parte de suarticulado al régimen municipal. En el segundo, que ha sido el producto de la reformade 1994, se dispone que los municipios deben ser autónomos.

Art. 123: “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por elartículo 5 asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en elorden institucional, político, administrativo, económico y financiero ”.

* Constitución de la Provincia de Buenos Aires

La ley fundamental de Buenos Aires se ocupa de los municipios en una secciónespecial dedicada a su régimen (arts. 190 a 197). Allí establece que los municipios sonautárquicos, pero, pese a ello, luego de la reforma de la C.N. a que hemos aludido, losmunicipios bonaerenses deberán ser autónomos. Otra disposición importante es aquellaque le concede a las autoridades municipales, el poder de policía relativo al ornato ysalubridad de la comuna. Esto nos permite, de modo extensivo, entender que lascuestiones que hacen al medio ambiente de naturaleza local son de competenciamunicipal. Otro elemento a tener en cuenta y que hace a la competencia de losmunicipios es el relativo a su sistema territorial. Se trata del sistema de partido, por elcual Cada municipio es como una pequeña provincia, puesto que presenta varios

centros de población ubicados dentro de un amplio territorio que contiene zonasurbanas, suburbanas y rurales. Por tal razón encontramos todo tipo de problemas en lorelativo a contaminación ambiental y no solamente aquellos derivados de la ciudad,como ocurre en la gran mayoría de los municipios de las restantes provincias.

* Ley Orgánica de Municipio

En esta ley están establecidas las bases de una amplia competencia municipal enmateria ambiental. Ella dispone en el art. 25 que las ordenanzas deben responder entreotros, a los conceptos de "ornato y sanidad". Luego en el artículo siguiente sedetermina una gran variedad de sanciones que el municipio puede ordenar en elejercicio de su poder de policía.

Ahora veamos lo atinente a una serie de actividades que hacen al desenvolvimiento deuna comunidad, como son sus industrias, su patrimonio histórico y natural, suambiente, etc. Todo ello está contemplado en el art. 27 que justamente le estáconfiriendo al órgano legislativo del municipio, la facultad de reglamentar:

• La radicación, habilitación y funcionamiento de los establecimientoscomerciales e industriales, en la medida que no se opongan a las normas que alrespecto dicte la provincia y que atribuyan competencia a organismosprovinciales.

• La conservación de monumentos, paisajes y valores locales de interéstradicional, turístico e histórico.

• La instalación y el funcionamiento de abastos, mataderos, mercados y demáslugares de acopio y concentración de productos y de animales, en la medidaque no se opongan a las normas que al respecto dicta la provincia y queatribuyan competencia a organismos provinciales.

• La protección y cuidado de los animales.

• Las condiciones de higiene y salubridad que deben reunir los sitios públicos,los lugares de acceso público y los baldíos.

• La prevención y la eliminación de las molestias que afecten la tranquilidad, elreposo y la comodidad de la población, en especial las de origen sonoro ylumínico, así como las trepidaciones, la contaminación ambiental y de loscursos de agua y aseguramiento de la conservación de los recursos naturales.

Para completar nuestra aproximación, observamos que el órgano deliberativomunicipal también recibe una muy amplia competencia para la prestación de serviciospúblicos, como asimismo para la realización de obras públicas. En relaciónprecisamente a este último rubro, se le confía las que hacen al ornato y a la salubridad

de la comuna. Por último, para que se cumpla todo lo que hemos visto, al Intendente lecompete, principalmente:

- Expedir órdenes para practicar inspecciones. - Adoptar medidas preventivas para evitar incumplimientos a las ordenanzas de orden público, estando facultado para clausurar establecimientos, decomisar y destruir productos , demoler y trasladar instalaciones.

Este breve análisis de las normas aplicables a los municipios bonaerenses no lahemos realizado con un espíritu legalista. Nuestro propósito ha sido el de ayudar a que losvecinos de Buenos Aires tomen conciencia de las potencialidades que el orden jurídico lesblinda para poder organizarse, peticionar, buscar soluciones a sus problemas, en suma,participar en las cuestiones públicas. Queremos recordar, por otra parte, que la factibilidadde instrumentar formas de participación, surge de las disposiciones de las constitucionestanto nacional como Provincial que hemos comentado en el capítulo II, punto 8.

Queremos destacar que existen ejemplos de municipios bonaerenses que han hechouso del abanico de potestades que hemos analizado. Por caso, La Municipalidad de LaPlata, ha sancionado la ordenanza 7362, de extracción se suelos. Este instrumento imponelimitaciones al derecho de propiedad basadas en consideraciones de tipo ambiental. A talefecto, elimina extracciones de suelo y subsuelo dentro de una importante área definida ensu texto. El legislador municipal explica como fundamento de la ordenanza que "laactividad extractiva de suelos es degradante o destructivo, según los productos y lastécnicas aplicadas' de un recurso no renovable en términos de la vida de una generación quecompite en la ocupación territorial con actividades productivas no destructivas, comoagricultura y ganadería, e interfiere en la expansión de urbanizaciones, obras deinfraestructura y redes de servicio. La misma ocupa en la actualidad aproximadamente un3% de la superficie del Partido de La Plata, y por su carácter migratorio ha afectado de unau otra manera más del 10% de la misma, a juzgar por lo que revelan fotografías aéreas delúltimo relevamiento".

Asimismo, la ordenanza Nº 4552 de la Municipalidad de Bahía Blanca ha procedidoa reglamentar los ruidos y los niveles máximos admisibles. Es interesante la tipificaciónque se hace sobre ruido molesto a través de una prescripción que determina que "quedaprohibido causar, producir o estimular ruidos innecesarios o excesivos que propasándosepor vía arca o sólida afecten o sean capaces de afectar al público, sea en ambientes públicoso privados, cualquiera fuere la jurisdicción que sobre estos se ejecute y el acto, hecho oactividad de que se tratare".

Sirvan estos dos casos, elegidos al azar, para la toma de conciencia del gran númerode acciones que, desde la esfera local, pueden emprenderse con el objeto de proteger elambiente y la calidad de vida. Las audiencias públicas pueden convertirse en un invalorableestímulo que aliente la concreción de este tipo de iniciativas. Luego, pueden convertirse enun medio de asegurar la aplicación de las disposiciones y la ejecución de las políticas quede ellas se deriven. Así, su utilidad se proyecta sobre varias de las etapas que integran atoda decisión gubernamental. Primero, en la iniciativa, luego en el perfeccionamiento de laspropuestas provenientes del gobierno y por último en la ejecución de la decisión.

ANEXO

PROGRAMA DE ENTRENAMIENTO SOBRE AUDIENCIAS PUBLICASPARA LA GESTION AMBIENTAL

- Curso ofrecido por la FARN -

AGENDA TEMÁTICA

Módulo Nº 1: Introducción 1) Presentación: a. de participantes, b. del programa y del proyecto, c. del manual de entrenamiento, d. del porqué en el ámbito municipal.

2) Expectativas sobre el taller.

3) Conceptos del grupo sobre la democracia representativa. Conceptos del grupo sobre la democracia participativa. Conceptos del grupo sobre reuniones y audiencias públicas. Conceptos del grupo sobre libre acceso a la información pública. Conceptos del grupo sobre acceso ciudadano a la justicia.

4) Audiencias públicas: identificación de miedos.

5) Información introductoria sobre audiencias públicas. a. ¿Qué es? b. ¿Para qué sirve? c. Efectos jurídicos de la participación. d. ¿Qué pasa?

Módulo Nº 2:

1) Percepción individual del ambiente existente. 2) Percepción individual de los problemas que afectan el ambiente. 3) Percepción individual del ambiente deseado y posible. 4) Respuestas individuales a los problemas del ambiente. 5) Percepción colectiva del ambiente existente. 6) Percepción colectiva de los problemas que afectan el ambiente. 7) Percepción colectiva del ambiente deseado y posible. 8) Respuestas colectivas a los problemas del ambiente. 9) Evaluación provisoria. 10) Categorías de información: - fáctica,

- científica, - tecnológica, - económica, - cultural, emocional, - interés sectorial, - otras. 11) Voceros de las distintas categorías de información; estereotipos de cada categoría de voceros (ej: guardapolvo blanco para el científico, elegante y de traje para el empresario, pelo largo y de barba para las ONGs, etc). 12) ¿Quién puede ser el vocero de todos? 13) Análisis del proceso de toma de decisiones ambientales y su expresión normativa en una democracia representativa: a. de políticas (no vinculantes); b. de proyectos legislativos nacional, provincial y municipales; c. de actos administrativos de alcance particular pero de incidencia general. 14) Forma y grado de intervención en el proceso de toma de decisiones por parte de todos los sectores en el actual sistema. 15) La audiencia pública como oportunidad para todos.

Módulo Nº 3:

1) La Audiencia Pública: - ¿qué es y en qué contexto se celebra? - audiencias legislativas y ejecutivas; - ¿quién convoca? - ¿a quiénes se convoca y quiénes pueden participar? - oportunidad de la convocatoria y de su celebración, publicidad oportuna, - lugar y hora de la Audiencia Pública; - número de reuniones-audiencias revisoras; - régimen jurídico de las Audiencias Públicas y efectos; normas de procedimiento.

2) Qué fenómenos pueden ocurrir en las audiencias públicas y cómo contribuyen a mejorar el estilo de vida democrático de la comunidad:

i. Desde la perspectiva del vecino:a. protagonismo cotidiano;b. frustraciones mitigadas y reducción de comportamientos violentos;c. ejercicio del derecho a la opinión y a la objeción;d. la decisión como hecho socialmente madurado;e. una experiencia educativa;f. una experiencia solidaria, búsqueda de la tolerancia y de la práctica deconcertación; reconocimiento de la diversidad (de intereses, de afinidades,de lenguajes, de estilos, etc);g. igual oportunidad de participación;h. una experiencia integradora;i. participación especializada y surgimiento de líderes;

j. control social de posibles soberbias y de autoritarismos presentes en losciudadanos;k. otros efectos posibles.

ii. Desde la perspectiva del gobernante:a. el gobernante como interlocutor permanente de la ciudadanía;

b. mejor calidad de decisiones públicas; c. capacitación e información para gobernantes; d.control social de posibles soberbias y de autoritarismos de los

gobernantes; e. mayor transparencia del espíritu del gobernante; f. posible reducción de vicios y mayor credibilidad social de las

autoridades. iii. Efectos de la relación comunidad/Estado: a. política y planificación participativa; b. institucionalización de un mecanismo permanente de flujo de información; c. institucionalización de un mecanismo permanente de rendición de cuentas por parte de funcionarios y aumento de la credibilidad social sobre ellos; d. responsabilidades más compartidas entre el Estado y la comunidad; e. reducción de la distancia entre los ciudadanos y el “poder”; f. la participación como base del desarrollo.

Módulo Nº 4:

1) Problemas posibles de las audiencias públicas: a. falta de representatividad de los concurrentes; b. falta de información completa entre los concurrentes; c. niveles dispares de información entre los concurrente; d. falta de conocimiento del ritual de la audiencia; e. inhibiciones y falta de ejercicio de presentaciones públicas de gran parte

de la comunidad;f. percepción reinante de lo que “está bien” como obstáculo para animarse a expresar la opinión supuestamenteminoritaria;

g. falta de posibilidades económicas para participar; h. falta de posibilidades operativas para participar; i. otros.

2) ¿Cómo se organiza una Audiencia Pública (AP)?: a. La autoridad convocante organiza una reunión preparatoria para: - anunciar fecha, hora, lugar de la AP;

- anunciar el proyecto borrador de norma que someterá a la AP y los lugares en los que se encuentra a disposición para ser

fotocopiado (costo a cargo de cada solicitante);- analizar el orden del dia- dar lectura a las reglas de procedimiento de la AP indicando lugar

donde se las puede consultar;- indicar a los ciudadanos que deseen hacer presentaciones orales

en la AP que deberán comunicarlo con “x” días de antelación;- llamado a los ciudadanos interesados a que envíen presentaciones

escritas con antelación a la AP para su incorporación al expediente; - anunciar el lugar de recepción de las presentaciones escritas.

Para esta primera reunión organizativa se invita a los medios de prensa y a losdirigentes de todas las fuerzas vivas que, a juicio de la autoridad convocante, podrían estarinteresadas en el proyecto de decisión a tratarse en la AP.

b. Distintos actores de la AP: i) La autoridad convocante (ej: intendente, secretario de turismo, presidente de

una comisióndel Concejo Deliberante, etc). Su papel debe acotarse a: - leer el texto del proyecto normativo; - fundamentar el texto propuesto; - recibir comentarios, agradeciéndolos; - invitar a los expertos y testigos; - responder preguntas.

No deber emitir opinión sobre lo expresado por el público durante el desarrollo de la AP

ii) El Coordinador de la AP, nombrado por la autoridad convocante, actúa de mero “facilitador”. Su papel debe acotarse a:

- la explicación de la filosofía de las AP y el propósito de esa AP; - la lectura de las Reglas de Procedimiento;

- garantizar, con gran amabilidad y tolerancia hacia todos los sectores, que las reglas de procedimiento sean efectivamente cumplidas.

No participa del proceso sustantivo de la AP.

iii) Los “expertos” o peritos invitados por la autoridad convocante efectúan presentaciones para la fundamentación del proyecto borrador; responden a preguntas formuladas por la autoridad convocante y por el público.

iv) Los participantes que hayan solicitado previamente por escrito (de acuerdo a las Reglas de Procedimiento) el derecho de realizar una presentación.

v) Los demás participantes que pidan la palabra sólo a los fines de formular preguntas. Si el público desea expresar opiniones por escrito luego de la AP sólo lo puede hacer dentro del plazo establecido para ello.

c. Desarrollo de la AP:i) El Coordinador explica lo descripto arriba en b)ii).

ii) La autoridad convocante da la bienvenida y lee el textonormativo propuesto y lo fundamenta según su buen saber y entender.

iii) El Coordinador invita a los expertos o testigos aefectuar sus presentaciones.

iv) El Coordinador invita al público a formular preguntastanto a la Autoridad Convocante como a los expertos o testigos.

v) El Coordinador invita a efectuar presentaciones orales aaquellos que en su oportunidad lo habían solicitado por escrito.

vi) El Coordinador invita a formular preguntas a los distintos expositoresdel público (con derecho a hacerlo) a: la autoridad convocante; los expertosy testigos; el público.

vii) Agotado el análisis de todo el texto normativo, el Coordinador da lapalabra a la Autoridad Convocante, quien: agradece la participación;explica que las minutas serán incluidas en el expediente; indica dónde sepuede obtener la copia de las minutas y del expediente (a cargo delsolicitante), dónde se pueden presentar observaciones escritas adicionales yen qué plazo; anunciar la fecha, hora y lugar de la Audiencia Revisora(si es que corresponde).

NOTA: Debe tenerse en cuenta que según cuál sea el texto normativo propuesto, el Coordinador puede sugerir su análisis global y/o artículo por artículo.3) Contenido de las Reglas de Procedimiento de las AP.

a) Obligación de convocar una reunión preparatoria einformativa.

b) Disponibilidad y acceso al proyecto normativo.

c) Publicidad en los medios locales de fecha, hora, lugar, objeto y orden del día de laAP.

d) Procedimiento simplificado para acreditación de personas jurídicas.

e) Normas para presentaciones escritas previas y posteriores a laAP y para realizarpresentaciones orales en la AP.

f) Facultades de la autoridad convocante de:

- presidir la AP;- convocar a expertos y testigos;- excluir intervenciones no vinculadas al proyecto;- limitar el tiempo de las intervenciones formales (ej: a 15’);- realizar excepciones aumentando el tiempo de las intervenciones;- limitar las intervenciones repetidas o similares.

g) Obligación del Coordinador de:

- leer las Reglas de Procedimiento;- dar la palabra para presentaciones formales;- dar la palabra para formular preguntas.

h) Obligación de preparar minutas y ponerlas a disposición en el expediente, enlugar determinado durante un plazo establecido.

i) Obligación de agregar al expediente todas las presentaciones escritas presentadas antes, durante y luego de la AP en los plazos estipulados.

Módulo Nº 5: El marco institucional y la participación

1) Las distintas formas de participación y sus efectos. 2) Análisis de algunos ejemplos en constituciones provinciales y cartas municipales. 3) Efectos de cada una de las modalidades. 4) Las particularidades de las audiencias públicas. 5) La participación y su relación con ciertos derechos. 6) La participación y el medio ambiente. Expectativas como modos de llevarlas a cabo, resultados

esperables, efectos jurídicos. 7) La participación y los niveles de gobierno. 8) La participación y la descentralización.

Módulo Nº 6: La adecuación del proyecto elaborado al derecho municipal general.

1) Pasos a recorrer: - Nivel de gobierno (nacional, provincial, municipal, vecinal). - Ambito u órgano elegido. - Leyes a analizar. - Aspectos normativos a ser tenidos en cuenta.

2) Para la Provincia de Buenos Aires.

- Constitución provincial. - Ley Orgánica de municipios. - Ley de procedimiento administrativo. - Ordenanzas específicas.

3) Para la Ciudad de Buenos Aires. - Aportes al Estatuto Orgánico de próxima sanción.

Módulo Nº 7: Las particularidades de las AP

1) A nivel del ámbito elegido. 2) Del tipo de decisión involucrada. 3) Efectos jurídicos. Alternativas.