La planeación territorial - Propuesta Ciudadana · miembro del Consejo Consultivo de Ordenamiento...

La planeación territorialen Colombia:

contexto, trayectoriay experiencias

Fabio Velásquez C.

Cuadernos Descentralistas 25

Con la colaboración de:Esperanza González R. y Paulo Andrés Pérez A.

Molvina ZeballosPresidenta del Directorio

Javier AzpurCoordinador Ejecutivo

CUADERNOS DESCENTRALISTAS Nº 25

© Grupo Propuesta CiudadanaLeón de la Fuente 110, MagdalenaTeléfono: 613 8313Telefax: 613 8315E-mail: [email protected]

Coordinación:Cinthia Vidal

Elaboración de contenidos:Fabio Velásquez C.

Colaboración:Esperanza González R.Paulo Andrés Pérez A.

Corrección de estilo:Marusia Ruiz Caro R.

Diseño y Diagramación:Renzo EspinelLuis de la Lama

Impresión:PUNTO & GRAFÍA S.A.C.

Tiraje: 1,000 ejemplaresHecho el Depósito Legal en la BibliotecaNacional del Perú Nº 2010-12877

Primera ediciónLima-Perú, septiembre 2010

Tabla de contenido

Presentación .......................................................................................... 5Introducción ......................................................................................... 6

CAPÍTULO 1. CONTEXTO Y ENFOQUE ....................................................... 9

1. Contexto............................................................................................ 92. Enfoque ............................................................................................ 11

CAPÍTULO 2. MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONALDE LA PLANEACIÓN EN COLOMBIA ...................................................... 231. Sobre la planeación .............................................................................. 232. La descentralización ............................................................................. 383. La participación ciudadana...................................................................... 444. Las regalías por la explotación de hidrocarburos ............................................ 48

CAPÍTULO 3. PLANEACIÓN Y PRESUPUESTO .......................................... 611. El Presupuesto General de la Nación ......................................................... 612. Las entidades territoriales ...................................................................... 66

CAPÍTULO 4. LA PLANEACIÓN MUNICIPAL Y DEPARTAMENTAL:POLÍTICAS Y RESULTADOS .................................................................... 711. Las políticas ....................................................................................... 712. La articulación de los planes .................................................................... 783. La diferenciación urbano-rural en los planes ................................................ 804. La participación ciudadana...................................................................... 815. La planeación y la ejecución de recursos ..................................................... 846. Planeación y calidad de vida .................................................................... 857. Consideraciones finales.......................................................................... 86

CAPÍTULO 5. PLANEACIÓN EN EL MUNICIPIO DE ARAUCA .................... 891. Elementos de contexto .......................................................................... 892. Antecedentes de la planeación en Arauca .................................................... 943. Los planes de desarrollo entre 2004 y 2011 ................................................. 964. El plan básico de ordenamiento territorial: formulación, contenidos y reformas ... 1105. Impactos de la planeación en la calidad de vida ........................................... 1176. Balance final: el alcance de la planeación, logros y límites .............................. 122

CAPÍTULO 6. LA PLANEACIÓN EN BOGOTÁ ........................................... 1251. Antecedentes y marco normativo............................................................ 1252. Los planes de desarrollo de Bogotá entre 2001 y 2011................................... 1343. El plan de ordenamiento territorial ......................................................... 1524. El monitoreo a los planes de desarrollo ..................................................... 1605. Planeación y presupuesto ..................................................................... 1646. Planeación y calidad de vida en Bogotá ..................................................... 1677. Anotaciones finales ............................................................................. 170

Conclusiones ...................................................................................... 175

Bibliografía ........................................................................................ 187

Abreviaturas empleadas ....................................................................... 191

Cuadernos Descentralistas Nº 25. La planeación territorial en Colombia: contexto, trayectoria y experiencias

5

Presentación

El presente estudio «La planeación territorial en Colombia: contexto, trayectoria y experiencias» esparte de un proceso más amplio que lleva a cabo el Grupo Propuesta Ciudadana y que incluye estudiossimilares en Bolivia, Ecuador y Perú, en el marco del proyecto «Estudio comparativo sobre procesos ymecanismos de planeamiento regional en la región andina». Nuestro objetivo es contar con informacióny análisis sobre el planeamiento en los países andinos, de tal manera de establecer comparaciones ygenerar propuestas que permitan avanzar en esta política clave para el desarrollo nacional.

En estos trabajos se abordan algunos temas fundamentales para una agenda sobre planificación nacional,regional y local. Entre ellos podemos resaltar: el ordenamiento territorial, la participación ciudadana, elplaneamiento estratégico, la articulación entre planeamiento y presupuesto, así como la transparencia y lavigilancia. Las dimensiones mencionadas se analizan en los tres niveles de gobierno, lo cual esparticularmente importante en el marco del proceso de descentralización en curso en nuestro país.

Las experiencias y procesos de planeamiento en los países andinos son especialmente significativos paranosotros. Por sus similitudes en términos sociales, culturales y políticos podemos identificar problemascomparables a los nuestros y obtener lecciones que pueden traducirse en políticas que permitan avanzaren la reconstrucción del sistema de planificación como eje central de la gestión pública. Este es un procesoque está dando sus primeros pasos y enfrenta la abierta resistencia de sectores que siguen considerandoque el Estado debe tener un rol marginal en lo económico, lo social y lo cultural.

Los estudios han sido posibles por el apoyo de Revenue Watch Institute (RWI), Local Government andPublic Service Reform Initiative (LGI) y Evangelischer Entwicklungsdienst (EED). Asimismo ha sido untrabajo coordinado con la Red de Municipalidades (REMURPE).

El estudio sobre el planeamiento en Colombia ha sido realizado por Fabio Velásquez, sociólogo por laUniversidad Javeriana (Bogotá, Colombia), especialista en Ordenación del Territorio por la UniversidadPolitécnica (Madrid, España) y doctorando en Ciencias Políticas por la Universidad de Lausanne (Suiza). Esdocente de la Universidad Nacional de Colombia y director de la Unidad Ejecutora de Programas de laFundación Foro Nacional por Colombia, en Bogotá.

Su amplio conocimiento y experiencia sobre los asuntos abordados en el presente trabajo se reflejan en lasnumerosas publicaciones que ha efectuado a la fecha, tanto a través de libros como de artículos en revistasespecializadas. Asimismo, la vinculación de Fabio Velásquez con diversos espacios de investigación y debatelatinoamericanos sobre planeamiento, participación y descentralización le han permitido estar enpermanente contacto con el proceso peruano. Esta situación ha contribuido a que en la presentación de laexperiencia colombiana se pongan de relieve los temas que pueden ser más relevantes para nuestrarealidad.

En la elaboración del estudio, el autor contó con la importante colaboración de dos profesionales colombianos:Esperanza González, socióloga y magíster en Sociología, especialista en Política Social y en Teorías yMétodos de Investigación Social, y Paulo Andrés Pérez, economista y magíster en Desarrollo. A todosellos les expresamos nuestro reconocimiento por el trabajo realizado.

Lima, octubre de 2010

Grupo Propuesta Ciudadana


6

Colombia tiene una importante tradición de planeación económica y urba-no-regional, que se remonta a la segunda mitad de los años cuarenta del siglopasado. La década del cincuenta fue rica en desarrollos normativos e institu-cionales, así como en ejercicios de planeación urbana, estos últimos condu-cidos por representantes de las escuelas urbanísticas ubicadas en la fronteradel conocimiento en ese campo.

Esa tradición, desarrollada normativa y prácticamente en los tres deceniossiguientes, fue recogida por la Constitución de 1991 y proyectada como unode los pilares del Estado social de derecho. Los constituyentes ampliaron elconcepto en un doble sentido: de un lado, ratificaron el carácter participati-vo de la planeación, ya instaurado a comienzos de los años ochenta, a travésdel sistema nacional de planeación; de otro, definieron la planeación comoun componente central de la gestión pública, tanto en el ámbito nacional,como en el territorial: municipal y departamental.

Este último énfasis estuvo estrechamente relacionado con la descentraliza-ción del Estado colombiano, proceso iniciado a mediados de la década delochenta y profundizado por la Asamblea Constituyente en 1991. La descen-tralización devolvió a los municipios y departamentos funciones y compe-tencias que el gobierno nacional les había arrebatado en el siglo XX, y lesentregó importantes recursos para atender las demandas de la población,especialmente en el campo social y de infraestructura local.1 Las autoridadesterritoriales ganaron desde ese momento un lugar importante en el mapa dedecisiones públicas y la Constitución las dotó de una serie de instrumentospara el ejercicio de sus funciones, uno de los cuales fue la planeación deldesarrollo socioeconómico y territorial.

1 Sobre los antecedentes y el desarrollo de la descentralización en Colombia, puede consultarse Velásquez(1998). Un balance de los veinte años de la descentralización puede leerse en Rinde (2007).

Introducción


7

¿Cuál es el tono que ha adquirido la planeación municipal y departamentalen las últimas décadas, como instrumento de la gestión pública municipal ydepartamental en Colombia? ¿Cuál ha sido el efecto real de la participaciónciudadana en la planeación? ¿Cómo se ligan la planeación, la asignación derecursos y la ejecución de programas y proyectos de desarrollo para satisfa-cer las demandas ciudadanas? ¿Puede decirse que la planeación ha contribui-do de manera importante al mejoramiento de las condiciones de vida de lapoblación en los municipios y departamentos del país?

Estas y otras preguntas han orientado la elaboración de este documento queforma parte de la consultoría sobre Colombia en el marco del proyecto «es-tudio comparativo sobre procesos y mecanismos de planeamiento regionalen América Latina». Su objetivo es analizar los procesos de planeación terri-torial como política pública en Colombia, e ilustrarlos a través del examendetallado de dos casos: las ciudades de Bogotá y Arauca.2 Para tal efecto, seadoptó una metodología que combinó el acopio y análisis de informaciónsecundaria, tanto estadística como documental, y la realización de varias en-trevistas a funcionarios, actores de la planeación y expertos en cada una delas dos ciudades, así como a algunos funcionarios del gobierno nacional, con-cretamente del Departamento Nacional de Planeación.3

2 Bogotá es la capital del país y el centro urbano de mayor tamaño y jerarquía. Tiene una población proyec-tada a 2010 de 7.919.120 habitantes, según datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadís-tica (DANE). Concentra una cuarta parte de la actividad económica del país y es sede de las entidadesestatales de cobertura nacional. Está dividida en 20 localidades. Tiene régimen jurídico propio (DecretoLey 1421 de 1993, Estatuto Orgánico de Bogotá), diferente al de los demás municipios del país. Laautoridad máxima es el alcalde mayor, elegido cada cuatro años por votación popular. Cada localidad tieneuna Junta Administradora Local (JAL), elegida por voto popular, y un alcalde local, designado por elalcalde mayor de una terna presentada por la respectiva JAL. Al comienzo de su mandato, el alcaldemayor y los alcaldes locales deben formular y poner a consideración del Concejo Distrital y de las JALlos planes de desarrollo distrital y locales.Arauca es la capital del departamento de Arauca, ubicado al oriente del país, en la frontera con Venezuela.Tiene una población proyectada a 2010 de 82.129 habitantes, según datos del DANE. La ciudad estáasentada en una zona rica en recursos naturales (gas y petróleo), lo que le reporta un monto importantede regalías por su explotación. La administración local se rige por el Código de Régimen Municipal (Ley136 de 1994) y los procesos de planeación por la Ley Orgánica de Planeación y por el acuerdo municipalque define las autoridades, instancias, procedimientos y plazos para la formulación del plan de desarrollomunicipal que cada alcalde debe proponer al inicio de su mandato, acorde con su programa de gobierno.

3 En total, se realizaron doce entrevistas: cuatro en Bogotá sobre la planeación en la ciudad (dos a funcio-narios de la actual administración distrital, una a una ex funcionaria de alto rango de la Alcaldía Mayor ymiembro del Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial, una a un miembro del Consejo Territorialde Planeación), siete en Arauca (tres a funcionarios públicos de la administración municipal, dos a con-cejales en ejercicio, una a la ex contralora regional, una a un representante de la Cámara de Comerciantes)y una entrevista a un funcionario del Departamento Nacional de Planeación. Asimismo se organizó ungrupo de opinión en Arauca, en el que participaron cinco líderes sociales.


8

Los estudios de caso se concentraron en dos instrumentos de planeación: losplanes de desarrollo municipal y los planes de ordenamiento territorial. Enel primer caso, fueron examinados los tres últimos planes, correspondientesa los períodos de gobierno 2001-2003, 2004-2007 y 2008-2011. Los prin-cipales aspectos estudiados fueron: el proceso de formulación, discusión yaprobación de los planes; la participación ciudadana; la estructura de conte-nidos (estrategias, programas y proyectos); los presupuestos (planificados yejecutados) y, cuando la información estuvo disponible, los principales im-pactos en las condiciones de vida de la población (si los hubo). En el caso deArauca se hizo una visita de cuatro días, en los cuales se acopió informaciónprimaria y secundaria. Para el caso de Bogotá, se tomó como base el trabajode Velásquez y González (2006) sobre la planeación en la capital en 2004, y seactualizó mediante el examen de lo sucedido en 2008, año en que se presen-tó un nuevo plan. La actualización se realizó mediante la lectura de nuevosdocumentos de carácter oficial, correspondientes al proceso distrital y local.

El documento tiene cinco partes: en la primera, se muestran algunos antece-dentes de la planeación en Colombia, tanto en el ámbito nacional como te-rritorial, y se presentan los principales elementos del enfoque con el que seva a analizar el tema. En la segunda parte se describe de manera panorámicael marco normativo e institucional de la planeación en Colombia. Esa parteincluye una referencia a la base constitucional y legal de la descentralización,la participación ciudadana y el funcionamiento del sistema de regalías por laexplotación de hidrocarburos, clave para comprender el caso de Arauca. Latercera parte se refiere a las normas nacionales y territoriales que regulan laformulación y el manejo de los presupuestos en Colombia. En la cuarta par-te se examina el funcionamiento real del sistema, en términos del papel quecumple cada nivel de gobierno y de las relaciones que se tejen entre ellos,indicando las políticas que el gobierno nacional ha diseñado y aplicado parafomentar y fortalecer el ejercicio de la planeación en los municipios y depar-tamentos. Por último, la quinta parte contiene dos capítulos sobre los dosestudios de caso que ilustran la experiencia de planeación territorial. Al final,se plantean algunas consideraciones de conjunto sobre el funcionamiento dela planeación territorial, sus fortalezas y debilidades. En ese apartado se in-cluyen algunas recomendaciones que pueden ser útiles para el Perú, susten-tadas en las presentaciones del documento que realizó su autor en Lima,Arequipa y Piura en junio de 2010.


9

1. CONTEXTO

1.1 Algunos antecedentes

Colombia introdujo prácticas institucionalesde planeación económica y de planeación ur-bana y municipal desde fines de la década delcuarenta y comienzos de los años cincuentadel siglo pasado, respectivamente. El surgi-miento de la planeación estuvo ligado al pro-yecto modernizador de las élites políticas delpaís en el período de entreguerras del sigloXX, proyecto enmarcado en lo que Sunkel(1993) denominó el Estado desarrollista, res-ponsable de promover el desarrollo econó-mico y la acumulación de capital, proveer bie-nes y servicios sociales a la población y ase-gurar los consensos políticos requeridos parasu éxito (Velásquez, 1996).

El antecedente más importante de la planea-ción en el país fue el documento «Bases deun programa de fomento para Colombia»,entregado a fines de la década del cuarenta algobierno del presidente Mariano Ospina Pé-rez por una misión del Banco Mundial enca-bezada por el economista Lauchlin Currie.La misión elaboró un diagnóstico sobre eldesarrollo del país y propuso recomendacio-nes encaminadas a elevar el nivel de vida dela población, especialmente a través del in-cremento de la productividad en el campo yel estímulo a la urbanización.

Capítulo 1

Contexto y Enfoque

En 1951 se creó la Oficina de Planeaciónmediante el Decreto 1928, la que dos añosmás tarde fue convertida en órgano especialde la Presidencia de la República (Decreto999 de 1953). En 1952, el gobierno creó elConsejo Nacional de Planificación Económi-ca (Decreto Legislativo 389), encargado deapoyar al gobierno nacional en las tareas dela planificación. Un año después, el consejofue sustituido por la Dirección Nacional dePlanificación Económica y Fiscal. En 1954,los decretos 3080 y 3103 dispusieron la rees-tructuración de estos órganos, los cuales seconvirtieron en el Consejo Nacional de Eco-nomía y en la Dirección Nacional de Planifi-cación Económica y Social, como organismosde carácter consultivo (Restrepo, 1988, cita-do por Betancourt, 2001). Al finalizar la dé-cada, la Ley 19 de 1958 creó el Consejo dePolítica Económica y Planificación y el Servi-cio Administrativo de Planeación y ServiciosTécnicos (hoy Departamento Nacional dePlaneación), instituciones que fueron clavespara la formulación del Plan Decenal de De-sarrollo 1961-1970.

En 1965 se creó una comisión para evaluar elestado de la planeación en el país, la cual pre-sentó un documento que sirvió de base paraincorporar algunos conceptos sobre la mate-ria en la reforma constitucional de 1968. Estaúltima introdujo con fuerza la planeacióncomo una herramienta de racionalización de


10

la acción gubernamental. La reforma confir-mó la responsabilidad del Estado en la con-ducción de la economía y entregó al Congre-so de la República la atribución de fijar losplanes y programas de desarrollo económicoy social. Para tal efecto creó la Comisión delPlan del Congreso, encargada de dar el pri-mer debate sobre los planes de desarrollo yvigilar su ejecución y la del gasto público.

Desde entonces, todos los gobiernos formu-laron su plan de desarrollo, aunque hastamediados de la década del noventa ningunotuvo fuerza de ley de la república. El Congre-so nunca los discutió, pues la Comisión delPlan no operó. Los planes se convirtieron enenunciados de propósitos y estrategias guber-namentales para el manejo de la economía,que no tenían carácter vinculante. Suscitaronalgunos debates, principalmente entre técni-cos y economistas, que poco trascendieron ala opinión pública. No obstante, la formula-ción de estas propuestas gubernamentales fueconsolidando una cultura de la planeación enel seno de la Administración Pública que tuvosin duda influencia posterior en las decisio-nes adoptadas por los constituyentes en 1991.

1.2 De la planificación económica ala planeación urbana y municipal

A finales de los años setenta hubo un giro sig-nificativo de la planeación en Colombia, enrespuesta a dos transformaciones estructura-les del país: la urbanización y la descentrali-zación. En las décadas del cincuenta y del se-senta del siglo pasado, Colombia experimentóun rápido crecimiento de la población urba-na, con tasas anuales que superaron el 6%promedio en las grandes ciudades. A comien-zos de la década del cincuenta, urbanistaseuropeos como Le Corbusier y José Luis Sert

elaboraron planes reguladores en varias ciuda-des del país, inspirados en la teoría del zo-ning. Desde ese momento se fue acumulandouna experiencia de planeación físico-urbanís-tica que, a comienzos de la década del seten-ta, ya se había convertido en una práctica co-rriente en tales ciudades y sirvió de ejemplopara el resto de centros urbanos del país.

Los planes tuvieron un fuerte énfasis espacialy hacían caso omiso a las variables socioeco-nómicas y político-institucionales que afec-taban el crecimiento de las ciudades, lo cualprodujo un divorcio entre el crecimiento realde estas últimas y las estrategias propuestaspor los planes urbanísticos. Para resolver esabrecha, los legisladores aprobaron la Ley 61de 1978 (Ley Orgánica de Desarrollo Urba-no), cuyo artículo 3 señala: «Con el objetode lograr condiciones óptimas para el desa-rrollo de las ciudades y de sus áreas de in-fluencia en los aspectos físico, social y admi-nistrativo, todo núcleo urbano con más de20.000 habitantes deberá formular su respec-tivo plan integral de desarrollo con base enlas técnicas modernas de la planeación urba-na y de coordinación urbano-regional».

Así se introdujo una noción de planeaciónintegral, que el Decreto 1306 de 1980 defi-nió de la siguiente manera: «Se entiende porplan integral de desarrollo un conjunto denormas que permiten ordenar, regular yorientar las acciones de los sectores públicoy privado en los aspectos sociocultural, eco-nómico-financiero, físico-territorial y jurídi-co-administrativo, con el fin de mejorar lacalidad de vida de los habitantes y utilizar enforma óptima los recursos existentes» (artí-culo 2). El decreto incorporó la participaciónciudadana en la planeación urbana: «los pla-nes integrales de desarrollo se prepararán conla participación de las entidades cívicas, gre-


11

miales, profesionales, culturales y de la ciu-dadanía en general» (artículo 15).

Por su parte, la descentralización del Estado,iniciada en los años ochenta, fortaleció polí-tica, administrativa y financieramente a las en-tidades territoriales, especialmente a los mu-nicipios, y dio fundamento a la planeacióncomo un instrumento que los alcaldes y go-bernadores podrían emplear haciendo uso dela autonomía política y administrativa que laley les otorgó. El título III del Decreto 1333de 1986 (Código de Régimen Municipal), aúnvigente, ratificó lo establecido seis años an-tes: «con el objeto de lograr condiciones óp-timas para el desarrollo de las ciudades y susáreas de influencia en los aspectos físico, eco-nómico, social y administrativo, todo núcleourbano con más de 20.000 habitantes deberáformular su respectivo plan integral de desa-rrollo con base en las técnicas modernas deplaneación urbana y coordinación urbano-regional» (artículo 33).

Tres años después, la Ley 9 de 1989, conoci-da como Ley de Reforma Urbana, convirtióla práctica de la planeación en norma univer-sal, y obligó a todos los municipios a formu-lar su plan de desarrollo, definió los procedi-mientos para que los concejos municipales losaprobaran y ordenó a los alcaldes que pre-sentaran un informe anual sobre su ejecución.Un paso adicional se dio con la expediciónde la Ley 388 de 1997, mediante la cual sedispuso que los municipios elaborasen un plande ordenamiento territorial (POT) de largoplazo, centrado en variables físico-espacialesy ambientales.

En cuatro décadas se transitó de la planea-ción económica a la territorial; de la planea-ción física a la planeación integral; de la pla-neación técnica a la planeación participativa;

de la planeación discrecional a la planeaciónobligatoria. Infortunadamente, la norma noincluyó ningún tipo de sanción a las autori-dades locales que no cumplieran ese requisi-to, lo que le restó efectividad. No obstante,el lenguaje de la planeación se extendió y, enlos albores de la década del noventa, la pla-neación ya formaba parte de los discursos yprácticas de las autoridades públicas y de di-ferentes sectores de la población. La Consti-tución de 1991 recogió esa tradición y la pro-yectó; así, convirtió a la planeación en un in-grediente central de la gestión pública, tantonacional como territorial.

Antes de detallar la base normativa de esecambio introducido por los constituyentes acomienzos de la década del noventa, cabeprecisar los conceptos con base en los cualesserán examinadas las prácticas de planeaciónen años recientes.

2. ENFOQUE

2.1 La planeación como procesoy como escenario

La planeación puede ser entendida como «unproceso permanente de naturaleza sistémica,con mecanismos incorporados de revisión yretroalimentación continua, en el que a partirde los sueños y aspiraciones de la sociedad sedefine la visión de futuro deseado en el largoplazo, se delinean objetivos y metas concre-tos, se formulan estrategias para llegar a aque-llas, se estructuran programas y proyectos queconcretizan esas estrategias, se pone en eje-cución lo planeado, se hace seguimiento y eva-luación de los resultados en términos de avan-ces hacia el logro de la visión, se hacen losajustes necesarios y se vuelve a retomar el pro-ceso siempre con la vista puesta en el futuro


12

vislumbrado por todos» (Parra, 2001: 63).Restrepo resume esa noción y señala que laplaneación es «un ejercicio de inteligencia co-lectiva, en el cual una sociedad logra identifi-car sus posibilidades de desarrollo y sus pro-pósitos comunes, así como los medios paraavanzar en ellos» (Restrepo, 2002: 95).4

Esta noción corresponde a un enfoque de laplaneación que se ha ido construyendo en lasúltimas dos décadas, como resultado de lacrítica a los modelos racionalistas y tecnocrá-ticos de la planeación dominantes desde lasegunda posguerra hasta fines de la década delsetenta del siglo pasado en todo el mundo y,en particular, en América Latina. En ese mo-mento, la planeación era considerada comoun procedimiento esencialmente técnico,5

una práctica especializada, orientada a con-trolar el cambio de un sistema o universo es-pecífico (sociedad, territorio, población, eco-nomía, organización, etcétera).6 En conse-cuencia, su ejercicio recaía en unos pocos es-pecialistas (los planificadores), supuestamenteposeedores de un saber tecnocientífico y ha-

bilitados para aplicar las tecnologías desarro-lladas en ese campo. Entonces, se hacía unaclara distinción entre el sujeto y el objeto dela planeación. El primero era consideradocomo el conductor del proceso; el segundocomo receptor pasivo, no artífice, de dichaacción y beneficiario de sus resultados.7

Este enfoque de la planeación, que establecíauna clara distinción entre técnica y política,entre el carácter de la planificación y el paraqué de la misma, perdió credibilidad por sufracaso como propuesta de cambio controla-do (social, económico, territorial, organiza-cional) y por la crisis de los paradigmas teó-ricos que la sustentaron durante varias déca-das (concepción positivista del universo comoun orden dado, sometido a regularidades uni-versales y, por tanto, predictible).8

Hoy, la planeación es concebida menos comouna técnica especializada y más como unproceso sociopolítico; menos como un pro-cedimiento y más como un escenario de in-terlocución entre actores: «como proceso,

4 Según Betancourt (2001), la planificación puede ser entendida como el proceso por medio del cual lasociedad y el Estado entienden su realidad diversa, racionalizan los recursos públicos, privados y comu-nitarios presentes, con el fin de tener un mejor futuro; la planificación consulta los ejes temáticos yproblemáticos resultado del interés general de una sociedad en determinado momento, permitiendo quesu desarrollo logre consolidar acciones prospectivas que mejoren la calidad de vida de la mayoría de lapoblación.

5 Para el gobierno colombiano, encabezado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), la pla-neación es «un proceso continuo que busca aprovechar las oportunidades, reducir o mitigar las amena-zas, potenciar las fortalezas, transformar las debilidades, dar soluciones a problemas y atender las nece-sidades, a través de estrategias que de manera eficiente apunten al cumplimiento de metas y objetivos»(DNP, ESAP, Ministerio de Cultura, 2007: 9).

6 Según Garnier (2000) «la planificación fue vista como una tarea fundamental de la gestión pública dirigi-da a garantizar la coordinación necesaria para que las diversas políticas sectoriales y globales apuntarande manera razonable en una misma dirección y se reforzaran mutuamente» (pp. 1-2).

7 Los elementos básicos de este enfoque pueden verse en McLoghlin (1972).8 La crisis de este enfoque estuvo, además, ligado a la crisis del modelo desarrollista en América Latina,

relacionada con «las restricciones financieras, los desequilibrios sociales, el agotamiento institucional ylos peculiares cambios en el balance político-ideológico que se fueron gestando con este proceso» (Gar-nier, 2000: 2).


13

comprende una serie de dinámicas socialesy políticas en torno a la identificación deproblemas y potencialidades del presente ya la formulación de apuestas de futuro.Como escenario, la planeación es una opor-tunidad de encuentro entre voces diferen-tes interesadas en construir consensos bási-cos sobre metas de bienestar y sobre los pro-cedimientos, instrumentos y acciones nece-sarios para alcanzarlas. Es, en consecuencia,un proceso y un escenario eminentementepolítico que enlaza medios y fines, presentey futuro, problemas y soluciones, potencia-lidades y realizaciones, conocimiento y ac-ción».9

2.2 Planeación y participación10

La planeación es el puente entre el pensamien-to y la acción. A través de ella es posible in-ducir cambios de diversa índole (económi-cos, socioculturales, político-administrati-vos, territoriales, etcétera) en una realidadespecífica, con base en la definición de obje-tivos claramente estipulados y en la identifi-cación de las condiciones para el logro detales objetivos, así como de los instrumen-

tos necesarios para alcanzarlos. Ese puentedebe ser construido permanentemente en-tre los involucrados en el proceso de cam-bio. En tal sentido, no es posible distinguirentre sujeto y objeto de la planeación. Todosson sujetos, todos deliberan, todos planifi-can, todos deciden. Puede haber especialis-tas, poseedores de un saber técnico, que in-tervienen en los procesos de planeación, queincluso los conducen, pero su saber no esexcluyente sino diferente y, posiblemente,complementario con otros saberes y expe-riencias provenientes de actores no especia-lizados.

En consecuencia, la planeación es por esen-cia participativa.11 Es abierta e incluyente:convoca al conjunto de la sociedad para que,desde su diversidad interna (sociocultural,ideológica, étnica, económica, político-ideo-lógica, territorial, etcétera), reflexione, de-libere y construya acuerdos sobre su presen-te y su futuro. Por tanto, nadie puede ser ex-cluido de ese ejercicio, pues los acuerdos quese construyen y las decisiones que se tomanno solo conciernen a todos y a todas, sinoque forman parte de un patrimonio de ac-ción colectiva.12 Sin embargo, quienes inter-

9 Velásquez y González (2003: 66).10 Lo que sigue tiene base en Velásquez y González (2006).11 Por participación se entiende «el proceso a través del cual distintos sujetos individuales y colectivos, en

función de sus respectivos intereses y de la lectura que hacen de su entorno, intervienen en la marcha delos asuntos colectivos con el fin de mantener, reformar o transformar el orden social y político. Tresrazones pueden motivar la participación: el deseo de ciudadanos y ciudadanas de influir en las decisiones;la necesidad del Estado de legitimarse ante los ciudadanos a través de su acercamiento a estos últimos; y,finalmente, el interés compartido de mejorar las decisiones públicas, especialmente en materia de asig-nación de recursos. En otras palabras, se espera que la participación contribuya a mejorar la prestaciónde los servicios públicos y a democratizar la gestión» (Velásquez y González, 2006: 23).

12 «La participación significa el ejercicio, por parte de una diversa gama de sujetos, de una ciudadanía activaque intenta poner en el escenario público sus respectivas lecturas y apuestas para visibilizarlas y construiracuerdos colectivos en un contexto de pluralidad. La participación posibilita la expresión de lo diverso,el fortalecimiento de la esfera pública y la movilización de voluntades en torno a objetivos comunes». VerVelásquez (2003: 398).


14

vienen en ella no pueden hacerlo de cualquiermanera. Por el contrario, asumen el doblecompromiso de velar por sus intereses parti-culares y por los del colectivo en su conjunto(llámese municipio, localidad, región o país).Así, la planeación no solo tiende un puenteentre el pensamiento y la acción, sino tam-bién entre los intereses particulares y el biencolectivo. Allí radica uno de sus mayores re-tos teóricos y prácticos.

Esta nueva forma de ver la planeación la con-cibe como un proceso descentralizado, de-mocrático y de largo alcance.13 Se realiza dela periferia hacia el centro y desde abajo ha-cia arriba; es decir, parte de las iniciativas delos diversos actores. Es lo que el ConsejoNacional de Planeación llama en Colombiala planeación al derecho. Además, los ejerci-cios de planeación pretenden recoger las as-piraciones de la población mediante proce-sos de deliberación, negociación y concerta-ción que operan en diferentes escalas (barrial,local, regional, nacional e incluso interna-cional). Finalmente, la planeación participa-tiva se apoya en la formulación de visionescolectivas de futuro que otorgan significadoa la acción individual y colectiva, a las deci-siones tomadas y a las acciones emprendi-das, lo que le brinda ciertas garantías de efi-cacia social.

La planeación participativa es un procesopolítico de alta complejidad. Es político por-que las decisiones que se toman en distintos

momentos deben encontrar el punto de equi-librio entre las conveniencias particulares ylas colectivas. Cada quien desea un beneficioconcreto, la solución de un problema, la crea-ción de una oportunidad, el acceso a un bieno servicio específico. Se supone que esa bús-queda se enmarca en la necesaria aspiraciónde metas de bienestar colectivo, en un con-texto de pluralismo político.14

Es también un proceso complejo: los acuer-dos construidos, las decisiones tomadas y lasacciones derivadas de ellas se fundamentanen una lectura holística del universo planifica-do, que toma en cuenta sus diferentes dimen-siones (espacial, económica, social, cultural,política, etcétera) y relaciones (en el tiempoy en el espacio), así como un diseño que pre-tende la combinación ideal entre lo urgentey lo importante, entre lo inmediato y lo es-tratégico, entre lo particular y lo universal.

La planeación participativa no elude ni, mu-cho menos, desprecia las dimensiones técni-cas del proceso. Las reconoce y les otorgasentido y lugar a la luz de referentes axioló-gicos específicos, bajo el supuesto —contra-rio a la óptica positivista— de que la cienciay la técnica no son socialmente neutrales. Enconsecuencia, es concebida como un proce-dimiento tecnopolítico. Los componentestécnicos son necesarios para construir inter-pretaciones adecuadas del entorno, funda-mentadas en el análisis de la realidad, con elfin de identificar déficits y potencialidades, y

13 Velásquez y González (2003: 66).14 Alicia Ziccardi señala que es necesario «reservar el término participación ciudadana para referirnos a la

inclusión de la ciudadanía en los procesos decisorios incorporando intereses particulares (no individua-les) y […] para que esto sea posible es necesario que existan nuevos espacios que operen con reglas clarasque favorezcan la deliberación pública, la interacción social y el respeto por el pluralismo político» (pp.182-183).


15

diseñar acciones pertinentes en función de losobjetivos de cambio. El componente políticodefine los límites dentro de los cuales se cons-truyen los acuerdos colectivos a partir de laconsideración de las identidades, discursos,intereses, racionalidades, temporalidades yproyectos de los diferentes actores.

La planeación participativa no se agota en laformulación de un plan; comprende momen-tos previos (identificación de situaciones pro-blemáticas, de potencialidades sociocultura-les, económicas y territoriales), así como ac-ciones ligadas a la ejecución de los planes,programas y proyectos, y a su seguimiento yevaluación. Esto exige habilidades y destre-zas mínimas a los participantes (los sujetosde la planeación), cuyo uso les permitirá ju-gar un papel relevante en cada uno de losmomentos.

En consecuencia, la planeación participativaes una forma de ejercicio de la ciudadanía, esdecir una posibilidad para que los sujetos dela planeación funjan como sujetos de dere-cho y, por tanto, como sujetos políticos, liga-dos a una comunidad sociopolítica de la quederivan tales derechos y en cuyo seno se de-sarrolla el proceso (Bustelo, 1998).

En tanto escenario, la planeación participati-va debe ser entendida como un espacio pú-blico de concertación local, es decir, comoun escenario de «encuentro, deliberación yconstrucción de acuerdos (y desacuerdos)entre agentes gubernamentales y actores so-

ciales en torno a asuntos que afectan a la co-lectividad o a alguno(s) de sus miembros»(Velásquez, 2004: 3).

2.3 Planeación y territorio

La planeación territorial es importante paraeste estudio, en particular aquella que se lle-va a cabo a escala municipal y departamental,e incluye la planeación socioeconómica y laplaneación del territorio u ordenamiento te-rritorial. Distinguimos, por tanto, la planea-ción en el territorio de la planeación del te-rritorio. Esta última toma como objeto deintervención el territorio mismo en sus di-mensiones físico-espaciales y ambientales. Laprimera, en cambio, entiende el territoriocomo escenario de procesos económicos, so-cioculturales y político-administrativos.15

El territorio es un espacio físico, con rasgosdiferenciados según su ubicación geográficay sus características morfológicas y ambien-tales. Es el lugar donde se desarrolla la activi-dad humana; el que le brinda posibilidades yle impone límites. En tal sentido, es un de-terminante de la acción humana, tanto indi-vidual como colectiva.

Al mismo tiempo, el territorio es un produc-to de la acción humana. Los grupos humanoslo construyen materialmente, de manera in-dividual (para satisfacer necesidades indivi-duales o familiares) y colectiva (para satisfa-cer necesidades de grupo a diversa escala).

15 En Colombia, la planeación del territorio se hace a través de los planes de ordenamiento territorial(POT), de los esquemas de ordenamiento territorial y de los planes básicos de ordenamiento territorial.Estos se diferencian de los planes de desarrollo municipales y de los planes de desarrollo departamenta-les, los cuales se centran en las dimensiones sociales, económicas, culturales y político-administrativas dela vida municipal y departamental, respectivamente.


16

La producción del territorio es simultánea-mente su apropiación. Es un proceso conflic-tivo que se expresa a través de una compe-tencia por los mejores lugares (por sus carac-terísticas morfológicas o paisajísticas, por suubicación, por su dotación, etcétera), en laque no todos los individuos y grupos se en-cuentran en igualdad de condiciones para ac-ceder a ellos. Algunos poseen una mayor can-tidad y variedad de recursos (de información,económicos, de conocimiento, de poder, et-cétera), mientras que otros ni siquiera tienenla posibilidad de acceder a algunos de talesrecursos. En consecuencia, unos ganan y otrospierden.

En ese sentido, no todos los grupos socialesproducen el mismo tipo de territorio. Algu-nos construyen lugares opulentos, mientrasque otros producen territorios de supervi-vencia y, en algunos casos, infrahumanos. Talcircunstancia explica por qué el territorio esheterogéneo, diferenciado, desigual y, en paí-ses como los nuestros, inequitativo y social-mente segregado y segmentado.

La producción del territorio da lugar a quese tejan relaciones sociales entre los distintosgrupos que lo habitan y relaciones de poderen la toma de decisiones. La producción delterritorio es una producción social y política.La planeación constituye una oportunidadpara que ese tejido de relaciones sociales y depoder opere en favor de la mejora de las con-diciones de vida en el territorio. A través dela planeación se construye territorio.

La producción del territorio es también sim-bólica, en el sentido de que le asignamos sig-nificados a medida que nos apropiamos de él.Este último aspecto no puede ser desprecia-do cuando se trata de entender las lógicas defuncionamiento del territorio y de la planea-

ción. El territorio tiene un sentido culturalpara sus habitantes, denominado territoriali-dad. Esta representa el significado que los gru-pos humanos le atribuyen en función de suspropias pautas culturales. Dicha territoriali-dad genera identidad y sentido de pertenen-cia, aunque en ciertos momentos tambiénproduce exclusiones y fragmentación del te-rritorio.

El significado y la intensidad de la territoria-lidad varían según las diferentes escalas terri-toriales: los espacios locales (vecinales, ba-rriales) tienden a generar lazos sociales másfuertes (expresados en formas de coopera-ción y conflicto) e identidades más sólidas. Amedida que aumenta la escala territorial (zo-nas, localidades, ciudad, región), los lazos sedebilitan y los sentidos de pertenencia se vuel-ven más difusos. Mientras mayor sea la esca-la, el significado se diluye más, se vuelve eté-reo y se convierte, incluso, en un estereoti-po. Además, es más racional y menos ligado alos afectos.

Desde el punto de vista de la planeación par-ticipativa, esta diferenciación de escalas jue-ga un papel clave en relación con los conteni-dos y procedimientos de la planeación, porello es un elemento no despreciable en elmomento de diseñar procesos. Más aún, laplaneación puede ser un instrumento poten-te para la generación de identidades territo-riales y de sentidos de pertenencia.

La noción de territorio como espacio com-plejo que entrecruza dimensiones (geográfi-ca, ambiental, económica, social, política,simbólica) y escalas (micro, meso, macro,mega) introduce, pues, un componente adi-cional de complejidad en los procesos de pla-neación, sobre todo cuando —tal como seha dicho— en ella intervienen múltiples ac-


17

tores con intereses, recursos, racionalidadesy expectativas diferentes. No todos los acto-res logran captar esa complejidad, lo que dife-rencia los grados de incidencia que cada unode ellos puede tener en la adopción final de losplanes, en su ejecución y en su seguimiento.

2.4 Local y global16

Uno de los elementos más relevantes del aná-lisis del territorio desde el punto de vista delas escalas es el que se refiere a la relaciónentre lo local y lo global. Esa relación puedeser vista, como lo señalan Borja y Castells(1997), en dos dimensiones: de un lado, losefectos que la globalización ha producido enlas relaciones sociales y territoriales en elámbito local-regional; de otro, el papel quelas sociedades y los gobiernos pueden jugaren el impulso del desarrollo local y regionalen contextos de globalización.

Según Giddens (1999), la globalización es laintensificación de las relaciones sociales uni-versales, en el sentido de que los aconteci-mientos que ocurren en un lugar del planetaafectan la vida en otro lugar ubicado a distan-cia, lo que crea interdependencia económicay sociocultural. Las fronteras que separan lassociedades nacionales se debilitan, se vuelvenhasta cierto punto borrosas, y aumenta elimpacto de las actividades transfronterizas.

En el campo político, la globalización ha lle-vado a los Estados nacionales a entremezclarsecon actores transnacionales; se ha roto la alian-za entre sociedad de mercado, Estado y de-mocracia, característica de las sociedades

modernas. La globalización ha ido configu-rando una sociedad y una economía mundia-les sin Estado ni gobierno mundial (Beck,1998), lo que incrementa el poder de lasempresas trasnacionales que operan más alládel sistema político nacional. Ello ha tenidocomo consecuencia la pérdida de influenciay de capacidad de decisión de los Estados na-cionales sobre los procesos económicos, tec-nológicos y culturales dentro de su territo-rio. Este sufre transformaciones que obede-cen más a decisiones de agentes supranacio-nales interesados en controlar cada vez máslas variables locales relacionadas con su de-sempeño, que al rol de actores locales y na-cionales que pretenden ejercer algún tipo decontrol sobre su entorno.

La globalización ofrece oportunidades, perotambién amenazas, con fuertes impactos so-bre la sociedad local. Borja y Castells (1997)muestran esta doble cara de la relación así:«lo que caracteriza la nueva economía globales su carácter extraordinariamente incluyen-te y excluyente a la vez. Incluyente de lo quecrea valor y de lo que se valora en cualquierpaís del mundo. Excluyente de lo que se de-valúa o se minusvalora. Es a la vez un sistemadinámico, expansivo, y un sistema segregan-te y excluyente de sectores sociales, territo-rios y países» (pp. 11-12).

En efecto, la globalización socava la particu-laridad del territorio como unidad de pro-ducción y de consumo, y como nicho de ex-presión cultural y de comunicación (segmen-tación, sociedad de flujos de información,asimetrías de poder). A la vez, lo global ofre-ce una oportunidad para que la articulación

16 Las líneas de este apartado se apoyan en González y Velásquez (2008).


18

entre sociedad, economía, tecnología y cul-tura sea más eficaz a partir de una redefini-ción de lo local y de sus instituciones econó-micas, sociales y políticas, por lo menos entres ámbitos: el de la productividad y la com-petitividad económicas (articulación entre elgobierno local y las empresas), el de la inte-gración cultural de sociedades cada vez másdiversas (solidaridad y tolerancia) y el de larepresentación política (legitimidad, adapta-ción a nuevas exigencias del entorno y capa-cidad de negociación de los actores locales,representados en su sistema político, con losactores transnacionales).

En los países del Tercer Mundo, las relacio-nes entre lo local y lo global tienden a produ-cir más efectos desestabilizadores que sinér-gicos: la reconversión productiva, efecto dela apertura de las economías al mercado mun-dial, ha creado traumas internos, especial-mente en el mercado laboral y en la distribu-ción del ingreso, lo que aumenta los riesgosde exclusión de segmentos cada vez mayoresde la población. A ello se suma la segregaciónsocioespacial y la desarticulación del territo-rio, el incremento de la inseguridad y la vio-lencia y el monopolio de las decisiones polí-ticas en manos de una élite, ligada general-mente a poderosos intereses económicos y alas directrices de actores transnacionales.

En esas circunstancias, el desarrollo local si-gue siendo más un anhelo y un reto que unarealidad, cuya apuesta consiste en aprove-char los recursos endógenos, obtener recur-sos externos y controlar los excedentes ge-nerados para mejorar la calidad de vida en

el territorio. El desarrollo local, tal comolo señalan Winchester y Gallicchio (2003:17) «aparece como una nueva forma de mi-rar y de actuar desde el territorio en el nue-vo contexto de la globalización. El desafíopara las sociedades locales está planteado entérminos de insertarse en forma competiti-va en lo global, capitalizando al máximo suscapacidades locales y regionales a través delas estrategias de los diferentes actores enjuego».

2.5 Las condiciones para laplaneación participativa

La planeación participativa depende de doscondiciones para que pueda desarrollarse flui-damente: un entorno favorable y actores in-teresados en participar. La primera de ellasalude al conjunto de posibilidades que brin-da un sistema político17 para que la planea-ción participativa pueda llevarse a cabo. En-tre ellas pueden mencionarse: el nivel de aper-tura del sistema político a las demandas so-ciales y a la protesta ciudadana, la presencia oausencia de grupos de apoyo a los actoresparticipantes, el grado de unidad de las élitespolíticas, los diseños institucionales y meto-dológicos para la planeación, los recursos asig-nados por las autoridades, sus estrategias po-líticas y de comunicación, así como la ca-pacidad del gobierno para aplicar sus planesy programas. Estos elementos alteran los cos-tos y la rentabilidad de la acción colectiva, demanera que estimulan o frenan la participa-ción de los distintos actores en el proceso deplaneación.

17 «Conjunto de reglas y actores cuyas interacciones, formales e informales, marcan la dinámica política»(Tanaka 1995: 46).


19

En cuanto a los actores, se requiere que ten-gan la disposición de involucrarse en el pro-ceso de planeación para deliberar y concer-tar acuerdos, tanto en el plano de los finescomo de los medios, con el propósito de me-jorar sus condiciones de vida en el territorio.Ello depende en buena parte de qué tanto esosactores han consolidado una identidad com-partida —un nosotros—, del grado de articu-lación-desarticulación con otros actores y dela densidad del entramado de sus relaciones.El análisis de este aspecto incluye la calidadde la organización de los distintos actores, losliderazgos, las redes de compromiso estable-cidas, las motivaciones para la participacióny los recursos de los cuales disponen comogrupo (información, saber, logísticos, mate-riales, etcétera) para involucrarse en un pro-ceso participativo.

Estas características aluden a lo que se ha de-nominado el capital social (Putnam, 1994),es decir, el acumulado histórico de accióncolectiva, las experiencias de cooperación ylas redes de confianza que posee una deter-minada sociedad.18 Dicho capital contribuyea caracterizar las identidades colectivas y aestimular la cooperación entre individuos ygrupos. La planeación participativa no solose beneficia del acumulado asociativo de unacolectividad, sino que puede contribuir a in-crementarlo y a fortalecerlo, especialmenteen el caso de los segmentos más pobres de lapoblación.

Una interpretación de la planeación munici-pal y regional en Colombia implica analizar

estas dos dimensiones, con el fin de exami-nar potencialidades y límites, aspectos quefavorecen u obstaculizan su desarrollo y tie-nen consecuencias para la calidad de vida dela población. La planeación participativa ope-ra en contextos de tiempo, espacio, cultura yacción social específicos. En ellos intervienenindividuos de carne y hueso, con intereses par-ticulares y con proyectos políticos no nece-sariamente compatibles con la construccióny puesta en marcha de políticas para el logrodel bienestar. Son individuos con necesida-des y aspiraciones particulares, con diversaspercepciones y miradas del mundo, de la so-ciedad y del Estado. Por eso, la combinaciónde las condiciones de la planeación participa-tiva puede arrojar resultados diferentes.

La existencia de un entorno político favora-ble y de actores con identidades sólidas con-duce a un tipo de planeación a través de lacual gobernantes y gobernados establecen undiálogo en torno a las demandas sociales y lasaspiraciones de la población, acuerdan las ac-ciones necesarias para satisfacerlas y las po-nen en marcha en forma conjunta. En estecaso, los espacios públicos y los mecanismosde diálogo y concertación se fortalecen, asícomo las formas de cooperación para la ac-ción conjunta. La planeación se convierte,entonces, en un instrumento para el desarro-llo humano. Es una planeación eficaz desde elpunto de vista de los intereses particulares yde los colectivos.

Cuando los actores se muestran débiles, apesar de la existencia de un entorno favora-

18 Durston (2002: 15) lo define como «el contenido de ciertas relaciones y estructuras sociales, es decir, lasactitudes de confianza que se dan en combinación con conductas de reciprocidad y cooperación». Unaamplia discusión sobre este concepto puede verse en Le capital social. Performance, equité et réciprocité (conla dirección de Antoine Bevort y Michel Lallement), París: La Découverte-MAUSS, 2006.


20

ble, la planeación tiende a volverse formal oinstrumental y con un alto contenido tecno-crático. En este caso, el Estado tiende a con-trolar el proceso y a imprimirle la orienta-ción que más le conviene, sin que ello nece-sariamente redunde en el bien común. Untercer tipo de planeación resulta de la com-binación de un entorno poco favorable y deactores fuertes desde el punto de vista de suidentidad, sus recursos y motivaciones. Eneste caso, la planeación puede generar unaimportante movilización social que no nece-sariamente se concretará en acuerdos entrelas autoridades y los diferentes sectores dela población para el logro del bienestar. Losescenarios reivindicativos se multiplican y esmuy probable que se generen conflictos queimpidan la construcción de acuerdos. El di-vorcio entre sociedad y Estado se vuelve másnotorio, lo que puede producir formas au-toritarias y excluyentes de toma de decisio-nes. De todos modos, la negociación entrelas partes no está del todo excluida en estemodelo.

Finalmente, cuando el entorno político esdesfavorable y los actores sociales débiles, losprocesos de planeación pueden fracasar o serde corto alcance y sin consecuencias positi-vas para la calidad de vida de la población. Enese caso, se abre el camino a otras formas derelación entre la sociedad y el Estado: el clien-telismo, el populismo, el autoritarismo, elasistencialismo o una combinación de ellas.

2.6 Planeación y gestión pública

La gestión pública puede ser entendida comola organización y el manejo —en un contex-to normativo e institucional determinado—de un conjunto de recursos de diversa índole(técnicos, económicos, humanos, políticos,

normativos, de organización, culturales, et-cétera) con el fin de generar bienes y servi-cios públicos para satisfacer las necesidades ydemandas de la población y asegurar el plenoejercicio de sus derechos.

La gestión pública es un proceso —se habladel ciclo de la gestión— que incluye, por tan-to, momentos diferentes, entre ellos el de laplaneación. Otros momentos de la gestión pú-blica son la formulación del presupuesto (asig-nación de recursos para la prestación de ser-vicios), la programación de actividades, suejecución, monitoreo y evaluación. Se supo-ne que los buenos resultados de la gestión pú-blica —en términos de eficiencia, eficacia yefectividad— dependen en buena parte deuna articulación coherente entre los diferen-tes momentos del ciclo. En otras palabras, deque la planeación responda a un diagnósticode la realidad que se quiere intervenir: unaplaneación que no parta de una lectura confundamento empírico del territorio —comoel caso de la planeación municipal y regio-nal— puede conducir a resultados inespera-dos e incluso a agravar los problemas que pre-tende resolver.

Otro elemento fundamental de la gestiónpública es que la planeación se traduzca enuna adecuada asignación de recursos para eldesarrollo de los programas y proyectos, ypara el cumplimiento de metas. Un plan queno se traduce en asignación de recursos ter-mina siendo un saludo a la bandera. De igualforma, un presupuesto que no tenga comobase y referente un plan puede dar lugar auna gran discrecionalidad en la asignación derecursos, lo que abre las puertas al despilfa-rro, a la corrupción y a otros sesgos de la ges-tión que tienen implicaciones negativas so-bre el desempeño de las agencias públicas ysobre la calidad de vida de la población (uso


21

ineficiente de los recursos, clientelismo o in-cumplimiento de metas).

Finalmente, los buenos resultados de la ges-tión dependen de la ejecución pertinente delas acciones públicas, en el sentido de pro-veer bienes y servicios públicos a quienes máslos necesitan, de manera que satisfagan lasdemandas de la población y le garanticenmejores estándares de existencia individual ycolectiva. Los sistemas de monitoreo y eva-luación son instrumentos claves para asegu-rar que esta condición se cumpla y, además,proporcionan elementos de juicio para reini-ciar el ciclo de la gestión a través de un nuevodiagnóstico de la realidad y de nuevos even-tos de planificación.

Un componente clave de la relación entreplaneación y gestión pública es la articula-ción entre la planeación territorial y la pla-neación de orden nacional. El escenario ideales el de la coherencia entre los planes de losdistintos niveles de gobierno, en secuenciasde doble vía: los planes nacionales orientanla formulación de los planes regionales ymunicipales, y estos últimos pueden arrojarluces para la reedición de los planes de es-cala nacional. Este escenario, sin embargo,no es frecuente por varias razones: en pri-mer lugar, porque las realidades, en térmi-nos de tipos de proceso y de escala, son muydiferentes y obligan a que los planes de unámbito tengan componentes propios no ne-cesariamente compatibles con los de otro.En segundo lugar, porque en contextos dedescentralización y de autonomía de las en-tidades territoriales, incluso en países uni-tarios, existen dinámicas políticas diferen-tes en uno y otro espacio, que pueden vol-ver incompatibles ciertas metas programá-ticas. Finalmente, porque en muchos casosno existen mecanismos o instrumentos ade-

cuados para garantizar la coherencia entrelos planes de distintos niveles de gobierno.

Estas circunstancias plantean el alto grado decomplejidad característico de los procesos deplaneación cuando son mirados en su conjun-to, pues las líneas de compatibilidad puedentener el mismo peso que las de incompatibi-lidad. No obstante, las normas que rigen laplaneación introducen, generalmente de ma-nera indicativa, la sugerencia de que los pla-nes nacionales, departamentales y municipa-les tengan puntos de conexión, lo que en nopocas ocasiones ocurre a través de la finan-ciación de los programas y proyectos de de-sarrollo. En efecto, generalmente los planesmunicipales y departamentales contienen ini-ciativas que implican la gestión de recursosadicionales, diferentes a los propios o a losde transferencia. En ese caso, las autoridadesterritoriales recurren al crédito —lo queobliga a garantizar la correspondiente capa-cidad de endeudamiento—, a la cooperacióninternacional, a la venta de activos o, en casode no poder utilizar esas alternativas, a fon-dos nacionales de cofinanciación o a inver-siones directas de las entidades de orden na-cional en el territorio. Estas dos últimas al-ternativas obligan a las entidades territoria-les a adecuar sus propuestas a las políticasnacionales, lo que garantiza una cierta cohe-rencia entre estas y los planes municipales ydepartamentales.

Por último, un elemento clave de las relacio-nes entre la planeación y la gestión pública esla capacidad de enmarcar los planes de desa-rrollo en visiones estratégicas del territorio.Ello se refiere a «pensar y actuar creativamen-te teniendo en mente objetivos compartidosde mediano y largo plazo, bajo el supuesto deque las acciones presentes se realicen con laconciencia de que se está contribuyendo a


22

construir un futuro mejor que hará sobresa-lir a las entidades territoriales en el contextoregional, nacional e internacional, y genera-rá, a la vez, un mejoramiento continuo de lacalidad de vida» (DNP, 2007: 9).

Los planes estratégicos tienen miradas de lar-go plazo que obligan a hacer compatible elejercicio de planeación en escala municipal odepartamental con otros planes, especialmen-te de orden nacional. Esta dimensión de laplaneación es importante porque genera po-líticas de Estado para el territorio que vanmás allá del período de un alcalde o goberna-

dor. La planeación estratégica es «un pode-roso instrumento que facilita los diagnósti-cos, los análisis y la toma de decisiones, alfocalizarlos hacia los asuntos prioritarios parael desarrollo de una organización. De estamanera, se posibilita la convergencia de vo-luntades e intereses diversos alrededor de lasacciones que es necesario emprender desdeel presente para constituir un proyecto com-partido de sociedad futura en el ámbito deun desarrollo humano sustentable, que per-mitirá adecuarse a los cambios y requerimien-tos de un mundo en permanente transforma-ción» (ibídem).


23

Las normas y las instituciones de planeaciónvigentes en Colombia tienen como referenteprincipal la Constitución de 1991, que esta-bleció el carácter obligatorio de los planes dedesarrollo en los tres niveles de la Adminis-tración Pública (nacional, departamental ymunicipal) y creó el Sistema Nacional de Pla-neación. El mandato constitucional fue desa-rrollado por la Ley 152 de 1994, conocidacomo Ley Orgánica de Planeación, que defi-nió los alcances, contenidos y procedimien-tos para la formulación de los planes nacio-nales, departamentales y municipales de de-sarrollo, con base en los cuales los departa-mentos y municipios debían reglamentar elejercicio de la planeación para su jurisdicciónterritorial. Posteriormente, la Ley 388 de1997, conocida como Ley de Desarrollo Te-rritorial, ordenó la formulación de los pla-nes de ordenamiento territorial en los muni-cipios colombianos, como planes estratégi-cos de manejo del territorio y con una vigen-cia mayor que la de los planes de desarrollo.

Por su parte, los municipios que reciben re-galías por la explotación de recursos natura-les tienen una legislación específica en esa ma-

Capítulo 2

Marco normativo e

institucional de la

planeación en Colombia

teria, que define los criterios para la distri-bución de los recursos y establece las condi-ciones bajo las cuales los municipios puedengastarlos.

A continuación se examina el marco norma-tivo e institucional que rige la planeación ylos procesos relacionados: la descentraliza-ción, la participación ciudadana y, de maneraespecífica, la distribución de regalías por laexplotación de hidrocarburos.

1. SOBRE LA PLANEACIÓN

1.1. El Sistema Nacional dePlaneación

Todo mandatario elegido en Colombia tienela obligación constitucional y legal de formu-lar un plan de desarrollo (nacional, departa-mental o municipal, según el caso), el cualdebe traducir su propuesta programática degobierno, ser objeto de una discusión públi-ca y ser aprobado por el cuerpo de represen-tación política correspondiente (Congreso dela República, asambleas departamentales y


24

concejos municipales).19 En otras palabras, lagestión pública en Colombia debe atenerseal Plan de Desarrollo Nacional, a 32 planesde desarrollo departamentales y a 1.101 pla-nes de desarrollo municipales. A ellos se su-man los 20 planes de las localidades en Bogo-tá, los planes de las localidades en el distritode Barranquilla (distrito portuario) y los pla-nes de vida de los resguardos indígenas. Losplanes son vinculantes, en el sentido de queconstituyen el referente principal para las de-cisiones de gestión pública y la asignación co-rrespondiente de recursos de inversión.

Para la articulación de esa gran cantidad deiniciativas, la Constitución de 1991 creó el Sis-tema Nacional de Planeación. Dicha articula-ción fue entendida por la Carta Política desdela óptica de la participación ciudadana en laformulación y el seguimiento a los planes dedesarrollo.20 En efecto, el Sistema Nacionalde Planeación fue definido como la articula-ción entre las instancias de planeación: el Con-sejo Nacional de Planeación y, en los ámbitosmunicipales y departamentales, el Consejo Te-rritorial de Planeación (CTP). Según el ar-tículo 340 de la Constitución, los consejos soninstancias de orden consultivo, integrados porrepresentantes de las entidades territoriales yde los sectores económicos, sociales, ecológi-cos, comunitarios y culturales del país.

El sistema tiene una estructura mínima defuncionamiento, con una junta directiva a lacabeza y una asamblea que se reúne periódi-

camente en los congresos nacionales de pla-neación, de carácter anual, o en encuentrosdel sistema programados para discutir algúntema específico.

La operación del sistema no tiene un soportefinanciero definido en la norma. Los conse-jos de planeación que lo integran, en especiallos departamentales y municipales, debenbuscar los medios para financiar su actividada través de negociaciones con las autoridadesde su jurisdicción territorial y del apoyo deagentes externos (universidades, cooperacióninternacional, sector privado, etcétera). LaSentencia C-524 de 2003 de la Corte Cons-titucional dictaminó que los CTP debían re-cibir el apoyo técnico y financiero de las au-toridades nacionales, departamentales y mu-nicipales para realizar las funciones que lesasignó la ley de planeación.

1.2 La Ley Orgánica de Planeación

La Ley 152 de 1994 (Ley Orgánica de Pla-neación) concretó las directrices establecidasen el capítulo 2 del título XII de la Constitu-ción. Definió los principios rectores de la pla-neación, estableció los contenidos, procedi-mientos y plazos para la elaboración de losplanes nacionales y territoriales, definió lasautoridades y las instancias de planeación,determinó su conformación y funciones, yseñaló pautas generales para la ejecución y laevaluación de los planes.

19 En el caso de Bogotá, el plan de desarrollo distrital (Bogotá es Distrito Capital) debe ser aprobado por elConcejo de la Ciudad, mientras que el plan de cada localidad deben ser aprobado por la Junta Adminis-tradora Local de la respectiva localidad.

20 Así, se ratificaba la idea, surgida una década antes, de incorporar nuevos actores en la práctica planifica-dora, rompiendo el monopolio que los expertos habían ejercido en ese terreno.


25

Los principios a los que se deben acoger elgobierno nacional y las entidades territoria-les en el ejercicio de la planeación son los si-guientes:• Autonomía: el gobierno nacional y las en-

tidades territoriales ejercen librementesus funciones en materia de planifica-ción, con sujeción a la Constitución y ala ley.

• Ordenación de competencias: para el ejerci-cio de las respectivas competencias, en losplanes de desarrollo se tendrán en cuentatres criterios: concurrencia, complemen-tariedad y subsidiariedad.

• Coordinación: las autoridades de planea-ción se regirán por un principio de ar-monía en las actividades relacionadas conla formulación, la ejecución y la evalua-ción de sus respectivos planes de desa-rrollo.

• Consistencia: los planes de gasto derivadosde los planes de desarrollo deberán serconsistentes con las proyecciones de in-gresos y de financiación.

• Prioridad del gasto público social.• Continuidad: las autoridades de planea-

ción buscarán la cabal culminación de losplanes.

• Participación: durante el proceso de discu-sión de los planes de desarrollo, las auto-ridades de planeación velarán por que sehagan efectivos los procedimientos departicipación previstos en la ley.

• Sostenibilidad ambiental: se estimarán loscostos y beneficios ambientales para ase-gurar que las futuras generaciones tenganuna adecuada oferta ambiental.

• Desarrollo armónico de las regiones: distribu-ción equitativa de oportunidades y bene-ficios.

• Proceso de planeación: la planeación comouna actividad permanente de formula-ción, ejecución y evaluación.

• Eficiencia: optimización de recursos fi-nancieros, humanos y técnicos, con unarelación positiva entre costos y benefi-cios.

• Viabilidad: los planes deben contener es-trategias, programas y proyectos segúnmetas, recursos, tiempos y capacidades.

• Coherencia: entre objetivos, estrategias,programas y proyectos de un plan.

Los planes de desarrollo deben contener dospartes: una general, de carácter estratégico,fundamentada en un diagnóstico de la reali-dad municipal o departamental, y un plan deinversiones de carácter operativo. Para la ela-boración de los planes de inversión, el go-bierno nacional y las entidades territorialesdeben mantener actualizado un banco de pro-gramas y proyectos.

Buena parte de la ley está dedicada a la defi-nición en detalle de los contenidos del PlanNacional de Desarrollo y de los procedimien-tos para su formulación, ejecución y evalua-ción. La ley señala que, al igual que el plannacional, los planes de las entidades territo-riales (municipios y departamentos) estánconformados por una parte estratégica y porun plan de inversiones de corto y medianoplazo, según las directrices emanadas de lasasambleas departamentales y de los conce-jos municipales, que son los órganos de re-presentación política. Las autoridades indí-genas pueden definir los planes de acuerdo asus usos y costumbres, asegurando la com-patibilidad con el cronograma del presupues-to y garantizando la coordinación con lasautoridades de las demás entidades territo-riales. La ley indica claramente que los pla-nes de las entidades territoriales deberán te-ner en cuenta para su formulación las estra-tegias y programas del Plan Nacional de De-sarrollo.


26

La ley distingue entre las autoridades y lasinstancias de planeación. Son autoridades elalcalde o el gobernador, los consejos de go-bierno (departamentales o municipales), lassecretarías u oficinas de planeación y las de-más entidades gubernamentales especializa-das en su respectivo ámbito funcional. Soninstancias de planeación las asambleas depar-tamentales, los concejos municipales, distri-tales21 y de las entidades territoriales indíge-nas,22 y los consejos de planeación departa-mental, municipal, distrital o de las entida-des territoriales indígenas y otras dependen-cias equivalentes en la estructura administra-tiva de las entidades territoriales.

El instrumento definido para la participaciónde la ciudadanía en la formulación y el segui-miento a los planes de desarrollo municipa-les y departamentales es el Consejo Territo-rial de Planeación (municipal, departamen-tal, distrital o de las entidades territorialesindígenas). Son órganos de representaciónintegrados por las personas que designe elalcalde o el gobernador, según el caso, a par-tir de ternas presentadas por las correspon-dientes organizaciones y autoridades, deacuerdo con la composición que define la LeyOrgánica de Planeación y las normas expedi-das en cada jurisdicción territorial por lasasambleas departamentales y los concejosmunicipales. En los CTP deben estar repre-

sentados los sectores económicos, sociales,ecológicos, educativos, culturales y comuni-tarios. En los CTP departamentales tienenasiento representantes de los municipios. Enlos territorios indígenas existen los consejosconsultivos de planificación, integrados porlas autoridades indígenas y por representan-tes de los diferentes sectores de la comuni-dad.

Las funciones de los CTP son las siguientes:• Analizar y discutir el proyecto de plan de

desarrollo del municipio o departamento.• Organizar y coordinar en la entidad te-

rritorial respectiva una amplia discusiónsobre el proyecto de plan de desarrollomediante la organización de foros, audien-cias públicas y otros instrumentos a sualcance, que permitan la participación dela ciudadanía, en los términos estipula-dos por la Constitución.23

• Absolver las consultas que el gobiernomunicipal o departamental o cualquierotra autoridad de planeación realice so-bre el plan de desarrollo.

• Formular recomendaciones a los organis-mos de planeación sobre el contenido yla forma de los planes.

• Elaborar un documento de opinión y re-comendaciones sobre el proyecto de plande desarrollo del municipio o departa-mento.

21 Los distritos son municipios de carácter especial que reciben transferencias de la nación como si fuerandepartamentos.

22 La Constitución de 1991 definió la posibilidad de crear las entidades territoriales indígenas como entida-des territoriales locales con autonomía, competencias y recursos propios. Sin embargo, esa figura no hasido reglamentada pues aún no se ha expedido la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial ordenadapor la Constitución.

23 «La correspondiente ley orgánica […] determinará, igualmente, la organización y funciones del ConsejoNacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos conforme a los cualesse hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificacionescorrespondientes, conforme a lo establecido en la Constitución» (artículo 342).


27

La Sentencia C-524 de la Corte Constitucio-nal, emitida en julio de 2003, señaló comofunción de los consejos de planeación el se-guimiento a los planes de desarrollo y la eva-luación de sus resultados, por lo cual los con-sejos tienen carácter permanente y debenrecibir el apoyo necesario del respectivo go-bierno municipal o departamental para cum-

plir ese encargo (infraestructura, financia-miento, logística, información, etcétera). Elcuadro 1, elaborado por el DepartamentoNacional de Planeación (DNP), describe endetalle el papel de los diferentes actores en laformulación, la ejecución y la evaluación delos planes de desarrollo de las entidades te-rritoriales.

Cuadro 1Participación de los diferentes actores en cada fase del proceso de planeación

Autoridad oinstancia

Formulación yaprobación

Ejecución

Seguimiento, evaluacióny rendición de cuentas

Seguimientoy evaluación

Rendiciónde cuentas

Administración

Consejo dePolítica Fiscal

Alcalde ogobernador

Formula lapropuesta deproyecto de plande desarrollo, conbase en la situa-ción actual de laentidad territo-rial, el programade gobierno, lascompetencias ylos recursos deinversión disponi-bles.

Es el máximoorientador de laplaneación encada entidadterritorial.

Formula el planindicativo, losplanes de acción,el plan operativoanual de inversio-nes (POAI) y elpresupuesto decada periodo.Formula proyec-tos y realiza losprocesos adminis-trativos para suejecución ocontratación.

Ente conductor dela política fiscal enla entidad territo-rial.

Presenta losproyectos deacuerdo a laordenanza delpresupuesto anualde rentas ygastos, decidesobre la contrata-ción y gestiónfinanciera.

Realiza el segui-miento y laautoevaluacióndel plan dedesarrollo a travésde instrumentoscomo el plan deacción, el POAI yel plan indicativo.Elabora informesde seguimiento ala gestión sobre labase de las metasdel plan.

Adopta la estrate-gia de seguimien-to y evaluacióndel plan, y es elresponsable de losdiferentescambios hechos aeste.

Rinde cuentas a lacomunidad, aotros niveles degobierno, corpo-raciones públicasy organismos decontrol.

Es el responsablede rendir cuentas ala comunidad, a lasdiferentes autori-dades, sectores yorganizaciones dela entidad territo-rial, a los órganosde control y aotros niveles degobierno.


28

Consejo deGobierno

Secretaría dePlaneación

Secretaría deHacienda

Oficina deControl Interno

Otras secretarías

Consolida yaprueba lapropuesta delproyecto del plan.

Ejerce el lideraz-go, coordinación yconcertación conel resto desecretarías odependencias dela administraciónterritorial.

Es la responsablede la planificaciónfinanciera.

Responsables derealizar losdiagnósticos ydefinir los objeti-vos, programas ysubprogramas, deacuerdo con lasdiferentes direc-trices existentesen materiasectorial.

Aprueba losplanes indicativoy de acción de lassecretarías y elPOAI.

Apoya la elabora-ción de los planesindicativos, de losplanes de acción yconsolida elPOAI.

Promueve las de-cisiones en mate-ria fiscal, finan-ciera y presupues-tal de la entidadterritorial.

Son ejecutoras,por tanto debenprogramar yelaborar proyec-tos para elcumplimiento delas metas delplan.

Aprueba laestrategia parahacer seguimientoy evaluación, ybrinda recomen-daciones para elcumplimiento delplan.

Es la responsabledel diseño ypuesta en marchade la estrategia deseguimiento yevaluación delplan.

Prepara losinformes conta-bles, presupuesta-les y financierosde cada periodo.

Hace seguimientoa los planes deacción, en coordi-nación con laSecretaría dePlaneación.

Responsables deentregar los avan-ces y resultados delas acciones ejecu-tadas, así como derealizar segui-miento físico a lasmetas de su de-pendencia. Rea-lizan también aná-lisis de productivi-dad y resultadospara definir accio-nes correctivas.

Revisa y avala losinformes derendición decuentas delgobernante.

Es la responsablede la coordinaciónde los informes derendición decuentas y depreparar losmecanismos pararendir cuentas.

Suministra y avalala información fi-nanciera, contabley presupuestalpara la rendiciónde cuentas.

Es la responsabledel seguimiento yelaboración deinformes cuandoexisten planes demejoramiento.

Responsables delcumplimiento delas diferentesmetas del plan,por tanto de losresultados y de lainformaciónpertinente para larendición decuentas.



Ejecución





29

ConcejoMunicipal oAsambleaDepartamental

Comunidad ysociedad civil

Entes guberna-mentales

Discute y apruebael proyecto del plande desarrollo pre-sentado por el go-bernante.

Participa en la for-mulación y socializa-ción del proyectodel plan de desarro-llo, a través del CTPde manera directa ya través de reunio-nes promovidas porla administración.ElCTP emite reco-mendaciones al pro-yecto del plan. Pro-mueve el control ala gestión pública entodos sus procesos,desde la formula-ción del proyectodel plan.

Para el caso departa-mental, los munici-pios de la jurisdic-ción participan enla elaboración deldiagnóstico y lasdiscusiones del pro-yecto de plan dedesarrollo.Los de-partamentos prestanasistencia técnica alos municipios de sujurisdicción.El go-bierno nacional pres-ta asistencia técnicaa los departamentospara que estos seanmultiplicadores ensus municipios.

Aprueba el POAIy el presupuestoen cada periodo yautoriza los gas-tos por ejecutar.

Puede ayudar enla elaboracióndel presupuestocuando este esparticipativo.Esresponsable delbuen uso dado alos bienes públi-cos, a través desu participaciónen los diferentesmecanismos departicipación le-galmente estable-cidos asociados acada sector.

Los municipios ydepartamentos co-financianproyectos.Los de-partamentos pres-tan asistenciatécnica a los mu-nicipios de sujurisdicción.Elgobierno nacionalpresta asistenciatécnica a los de-partamentos paraque estos seanmultiplicadoresen sus munici-pios

Realiza el control po-lítico al plan.

Ejerce funciones deseguimiento y evalua-ción al plan de desa-rrollo, a través delCTP, que debe emitirdocumentos de opi-nión y recomenda-ciones. Realiza fun-ciones de seguimien-to, evaluación y con-trol social de las ac-ciones públicas en laentidad territorial.

El departamento es res-ponsable de la evalua-ción de los municipios,de autoevaluarse y deremitir información alDNP para la evalua-ción de la gestión delas entidades territo-riales. El gobierno na-cional presta asistenciatécnica a los departa-mentos para que estossean multiplicadoresen sus municipios. ElDNP diseña el sistemade evaluación y evalúala gestión departa-mental. La ContraloríaGeneral de la Repúblicaejerce el control fiscal.

Solicita y recibelos informes derendición de cuen-tas de la adminis-tración territorial.

Solicita y recibelos informes derendición de cuen-tas de la adminis-tración territorial.Propone accionespara mejorar lagestión y asegurarel cumplimientode las metas delplan. Para prepa-rarse solicita infor-mación sobre dife-rentes temas de in-terés y pide aclara-ciones de los resul-tados de la gestióndel mandatario.

El departamentopresta asistenciatécnica a los mu-nicipios en el dili-genciamiento delos diferentes ins-trumentos pararendir cuentas.ElDNP presta asis-tencia técnica alos departamentosen los procesos derendición decuentas.



Ejecución




Fuente: DNP, ESAP, Ministerio de Cultura (2007): El proceso de planeación en las entidades territoriales: el plan dedesarrollo y sus instrumentos para la gestión 2008-2011. Bogotá.


30

Otros aspectos reglamentados por la LeyOrgánica de Planeación son el procedimien-to y el cronograma para la formulación delplan en los municipios y departamentos. Estedebe ser redactado, analizado y aprobado enlos primeros cinco meses del mandato delos alcaldes y gobernadores. En ese lapso, elproyecto debe presentarse a la opinión pú-blica, y el respectivo CTP así como la ciu-dadanía en su conjunto deben analizarlo ymodificar su texto. Una vez conocido el con-cepto o documento de opinión y recomen-daciones emitido por el CTP, el ConcejoMunicipal o la Asamblea Departamental,según sea el caso, lo analizan, lo discuten ylo aprueban.

El plan debe ser aprobado por esta última ins-tancia a más tardar el 31 de mayo, a las 12 p.m.del primer año de mandato del alcalde o delgobernador. Si el Concejo Municipal o la Asam-blea Departamental no logran consenso entorno al plan y no lo aprueban, este podrá serexpedido mediante decreto por el alcalde o elgobernador, respectivamente. Esto significaque el 1° de junio del primer año del mandatodel alcalde o del gobernador, cada municipio ydepartamento debe tener un plan de desarro-llo aprobado, sea mediante acuerdo municipalo mediante ordenanza departamental, o bienpor decreto del alcalde o del gobernador. Elcuadro 2 presenta el cronograma para la for-mulación y aprobación del plan.

Cuadro 2Cronograma para la formulación y aprobación del plan de desarrollo de losmunicipios y departamentos en Colombia (Ley 152 de 1994)

Actividades Plazos

Definición de orientaciones para la formulación del proyecto del plan.

Formulación del proyecto del plan.

Presentación del proyecto del plan al Consejo de Gobierno.

Consolidación del proyecto del plan.

Convocatoria, conformación y formalización del CTP.

Presentación del proyecto del plan al CTP con copia al Concejo Mu-nicipal o a la Asamblea Departamental, según el caso.

Revisión, socialización y remisión del documento de opinión y reco-mendaciones elaborado por el CTP al alcalde o gobernador.

Presentación del proyecto del plan ajustado al Concejo Municipal o ala Asamblea Departamental.

Revisión y ajustes al proyecto del plan por el Concejo Municipal o laAsamblea Departamental.

Aprobación del plan de desarrollo.

De enero al 28 de febrerodel primer año de mandatodel alcalde o gobernador.

A más tardar el 31 de marzo.

A más tardar el 30 de abril.

Mes de mayo.

Máximo el 31 de mayo a las12 p.m.

Fuente: Adaptado de DNP, ESAP, Ministerio de Cultura (2007): El proceso de planeación en las entidades territoriales: elplan de desarrollo y sus instrumentos para la gestión 2008-2011. Bogotá.


31

Una vez aprobado el plan, las entidades mu-nicipales y departamentales deben elaborarun plan indicativo cuatrienal, instrumentoque permite resumir y organizar por anuali-dades los compromisos asumidos por los go-bernantes en los respectivos planes de desa-rrollo. En el plan indicativo se precisan losresultados y productos que se espera alcan-zar con la ejecución del plan de desarrollo encada periodo y al terminar el mandato delgobierno. Con base en el plan indicativo, lasentidades deben definir su plan de acción, elcual se somete a la aprobación del Consejode Gobierno respectivo. Del plan de accióndebe derivarse un plan operativo anual deinversiones (POAI) (ver gráfico 1).

Las oficinas departamentales de planeaciónson las encargadas de hacer seguimiento al

plan de desarrollo departamental y a todoslos planes municipales. A su vez, el goberna-dor y el alcalde deben presentar informesanuales sobre la marcha del plan a la Asam-blea Departamental y al Concejo Municipal,respectivamente.

De acuerdo a la norma, este proceso debecontar con el apoyo de las entidades naciona-les, en particular del DANE, encargado demantener actualizados los sistemas de infor-mación para la elaboración de diagnósticosmunicipales y departamentales, y el Depar-tamento Nacional de Planeación, el cual debeapoyar técnicamente a las entidades territo-riales en todo lo relacionado con la formula-ción, la ejecución y el seguimiento de los pla-nes de desarrollo territorial, así como con eldiseño y montaje de los bancos de proyectos.

Gráfico 1Articulación de los instrumentos plan de desarrollo, plan indicativo, plan de accióny plan operativo anual de inversiones

Fuente: DNP, ESAP, Ministerio de Cultura (2007): El proceso de planeación en las entidades territoriales: el plan dedesarrollo y sus instrumentos para la gestión 2008-2011. Bogotá, p. 59.


32

1.3 Los planes de ordenamientoterritorial24

La Ley 388 de 1997, conocida como Ley deDesarrollo Territorial, ordenó a los munici-pios la formulación y aprobación de un plande ordenamiento territorial. En los munici-pios medianos (entre 30 mil y 100 mil habi-tantes) se llama plan básico de ordenamientoterritorial y en los pequeños (con menos de30 mil habitantes) se denomina esquema deordenamiento territorial.

Las décadas del cincuenta y sesenta del siglopasado fueron testigos de un acelerado pro-ceso de urbanización en Colombia, productoen buena parte de las oleadas migratorias delcampo a las ciudades. Las tasas de crecimien-to de los principales centros urbanos se in-crementaron a un ritmo hasta entonces des-conocido (6 a 7% promedio anual), lo quecambió el rostro del país y planteó una seriede retos a los responsables de las políticaspúblicas.

El crecimiento de las ciudades no pudo sercontrolado adecuadamente por las autorida-des, debido en parte a la gran cantidad de po-blación que se asentaba en ellas y, en parte, ala falta de capacidad y de instrumentos de lasautoridades para atender las necesidades y de-mandas de los nuevos habitantes de la ciudaden materia de empleo, vivienda, servicios, in-fraestructuras y equipamientos. Aunque ha-bía cierta tradición de planificación, particu-larmente en las grandes ciudades, los planes

iban a la zaga de los acontecimientos, lo queacrecentó en progresión geométrica los pro-blemas de control del suelo y de oferta debienes y servicios públicos. Los gobiernoslocales no contaban con los instrumentos paraintervenir el mercado del suelo, reglamentarla construcción de vivienda y equipamientos,enfrentar la especulación urbana y reducir almáximo la segregación socioespacial.

A comienzos de la década del sesenta, comoconsecuencia de este nuevo fenómeno, se ini-ció un debate en el país sobre la necesidad deuna ley de reforma urbana que brindara a lasautoridades públicas las herramientas sufi-cientes y adecuadas para ordenar el territo-rio y garantizar ciudades más preparadas y,sobre todo, con mejores condiciones de vidapara sus habitantes. Hubo varios proyectos deley que pasaron por el Congreso, los cualesencontraron una fuerte resistencia en secto-res del poder legislativo que representabanlos intereses de quienes se beneficiaban conel desorden de las ciudades y que, en conse-cuencia, no querían que los gobiernos loca-les contaran con instrumentos de control parael ordenamiento urbano.25

Ese debate culminó en 1989 con la expedi-ción de la Ley 9 de 1989, conocida como Leyde Reforma Urbana. La ley incluyó disposi-ciones relacionadas con la planeación de losmunicipios, la construcción de vivienda po-pular y la intervención del mercado del sue-lo. Hasta ese momento, la reglamentación ur-banística aplicada por las autoridades muni-

24 En este apartado se hace referencia únicamente a la Ley de Desarrollo Territorial, que ordena y regla-menta la elaboración de los planes de ordenamiento territorial. Sin embargo existen normas conexas,por ejemplo, la ley 3 de 1991 sobre vivienda, la ley 99 de 1993 sobre medio ambiente o la ley 128 de1994 sobre áreas metropolitanas. Estas normas no se analizarán aquí.

25 Una reseña completa de ese debate puede verse en Velásquez (1989).


33

cipales era bastante dispersa. Estas normas,tal como lo señala Molina (1997: 247) «noofrecían asidero para la adopción orgánica delplan en cuanto instrumento para delimitar elejercicio de los derechos de propiedad en elámbito urbano y orientar la resolución de pro-blemas relacionados con el suelo; el plan nose elevaba a la categoría de fuente legitima-dora de las demás disposiciones urbanísticasy tampoco se determinaban los principios ylos sistemas de actuación que en su ejecucióndebían observar las autoridades correspon-dientes». Esto condujo a un estilo de admi-nistración del territorio «empirista, casuísti-co y […] jurídica y socialmente inequitativo»(ibídem).

La ley intentó superar estas deficiencias y se-ñaló de manera precisa el alcance y el conte-nido de las normas urbanísticas relacionadascon el uso del suelo que debían ser incorpo-radas en los planes de desarrollo municipa-les. Además, articuló a dichos planes los pro-cedimientos de extinción de dominio, enaje-nación voluntaria y expropiación de inmue-bles urbanos por motivos de utilidad públicao interés social. La ley definió algunas herra-mientas para facilitar la gestión territorial delordenamiento (derecho de preferencia, re-ajuste de tierras, desarrollo prioritario) y creóla contribución al desarrollo municipal comoforma de captar las plusvalías restantes delesfuerzo social o estatal.

Sin embargo, la expedición de los planes ter-minó como una facultad discrecional de lasautoridades municipales, lo que restó alcan-ce e impacto a la ley. De hecho, muy pocosalcaldes utilizaron los instrumentos de in-tervención del suelo, temerosos de afectarintereses de grupos poderosos, lo que con-virtió la norma en una especie de saludo a labandera.

La inoperancia de la Ley 9 planteó la necesi-dad de iniciar una nueva discusión sobre eltema, la que se produjo a mediados de la dé-cada del noventa en el marco de la definiciónde una política urbana en el gobierno de Er-nesto Samper. Dicha discusión culminó conla aprobación de la Ley 388 de 1997. Esta fueconcebida a partir de un enfoque integral delterritorio, que reconoció procesos cultura-les, económicos, sociales y políticos ligados ala producción del espacio.

La ley contiene un conjunto de principios,instrumentos y disposiciones sobre planifica-ción y gestión territorial, que deben ser uti-lizados por las administraciones locales enconcurrencia con otros niveles de la Admi-nistración Pública, con el fin de lograr unordenamiento físico-territorial que promue-va el desarrollo socioeconómico en armoníacon la naturaleza y que garantice a todos lossectores el acceso a servicios, vivienda, infra-estructura y equipamientos, así como la ple-na realización de sus derechos.

Sus objetivos son los siguientes:

• Complementar el plan de desarrollo mu-nicipal (PDM) mediante estrategias deordenamiento y manejo del territorio.

• Definir mecanismos que permitan al mu-nicipio, en ejercicio de su autonomía, pro-mover el ordenamiento del territorio, eluso equitativo y racional del suelo, la pre-servación y la defensa del patrimonio eco-lógico y cultural, y la ejecución de accio-nes urbanísticas eficientes.

• Garantizar que el uso del suelo por sus pro-pietarios se acoja al principio de la funciónsocial de la propiedad y permita hacer efec-tivo el ejercicio de los derechos ciudadanos.

• Armonizar la acción del municipio con elgobierno nacional, las demás entidades te-


34

rritoriales y las autoridades ambientalesen el cumplimiento de las obligacionesconstitucionales relacionadas con el or-denamiento del territorio.

• Facilitar la ejecución de acciones urbanasintegrales.

Estos objetivos tienen base en tres principiosque inspiran el articulado de la norma:

a. La función social y ecológica de la propiedad:este principio se refiere a la naturaleza dela propiedad y a su interdependencia, enel caso de las aglomeraciones urbanas, conlas características de los bienes públicos.En tal sentido, este principio alude a lanecesaria intervención del Estado en ladefinición del volumen de recursos quedeberían asignarse para poner a disposi-ción de toda la población los bienes deconsumo colectivo. Para los entes admi-nistrativos, ello implica tomar decisionessobre los usos del suelo, los equipamien-tos urbanos y la apertura de canales departicipación democrática de los ciuda-danos en las decisiones sobre el ordena-miento del territorio.

b. La prevalencia del interés general sobre el par-ticular: este principio fundamenta la in-tervención del ente público sobre el usoy el destino de la propiedad (reserva detierras urbanizables) para atender de ma-nera adecuada y oportuna la demanda devivienda de interés social.

c. El reparto equitativo de las cargas y beneficios:mediante este principio se pretende im-partir un trato equitativo a los ciudada-nos frente a las normas urbanísticas, so-bre la base del principio de la igualdad delos ciudadanos ante las leyes. Para tal efec-to, las autoridades pueden y deben em-

plear los instrumentos necesarios pararegular tanto la distribución de la renta(las plusvalías urbanas) como las condi-ciones bajo las cuales se genera dicha ren-ta por la intervención estatal (equidistri-bución de los costos y beneficios de la ur-banización). De esa forma se evitará el en-riquecimiento injustificado de algunosparticulares en detrimento de terceros;se captarán plusvalías derivadas de las de-cisiones urbanas públicas y privadas; y secanalizará parte de las plusvalías a travésde fondos de compensación o de la trans-ferencia de derechos de construcción ydesarrollo u otros estímulos tributarios(Molina, 1997).

Con base en estos principios, se entiende quela organización del territorio es una funciónpública, a través de la cual se busca dirimirconflictos e inequidades entre agentes priva-dos por su actividad en el territorio. Ello im-plica la participación democrática de los ciu-dadanos en el ordenamiento del territorio yel diálogo y la concertación entre los dife-rentes agentes de la vida municipal.

La Ley 388 introdujo dos conceptos novedo-sos para el ejercicio de la función pública delurbanismo: primero, el concepto de acciónurbanística, definida como «aquellas decisio-nes administrativas relacionadas con el orde-namiento del territorio y la intervención enlos usos del suelo, que deben ser adoptadas yejecutadas por las autoridades distritales ymunicipales con el objetivo de ejercer la fun-ción pública del ordenamiento del territoriolocal» (artículo 8). Estas decisiones constitu-yen el elemento sustantivo de los POT.

Segundo, la noción de actuación urbanística.Desde el punto de vista jurídico, comprendelos procedimientos normativos para que se


35

implementen las acciones urbanísticas con-templadas en la ejecución del plan, a la luz delos principios enunciados. Desde el punto devista práctico, las actuaciones urbanísticasponen a disposición de las autoridades públi-cas los instrumentos de gestión apropiadospara que la construcción de la ciudad se de-sarrolle conforme a los objetivos, estrategiasy políticas contempladas en el plan de orde-namiento. En otras palabras, los sistemas deactuación urbanística tipifican y regulan losprocesos de urbanización mediante los cua-les se construye la ciudad real.

Los planes de ordenamiento territorial de-ben definir estrategias e instrumentos de cor-to, mediano y largo plazo. Cada uno de ellosdebe corresponder a un período de gobiernoque es actualmente de cuatro años. Así, unplan tiene una vigencia de doce años.

Los planes de ordenamiento territorial tie-nen tres componentes:

• General: contiene los objetivos, estrategiasy contenidos estructurales de largo plazo.

• Urbano: se refiere a las políticas, progra-mas y normas para encauzar y adminis-trar el desarrollo físico-urbano.

• Rural: incluye políticas, acciones, progra-mas y normas para orientar y garantizar laadecuada interacción entre los asentamien-tos rurales y la cabecera municipal, asícomo la conveniente utilización del suelo.

Los planes deben tener un programa de eje-cución que defina con carácter obligatorio lasactuaciones sobre el territorio previstas parael período correspondiente de la administra-ción municipal. Este debe señalar actividades,recursos y responsables, y deberá integrarseal plan de inversiones para que sea aprobadoy ejecutado por las autoridades correspon-dientes.

La formulación de los planes de ordenamien-to es una iniciativa del alcalde, con el sopor-te de su respectiva Oficina de Planeación.El documento técnico debe ser presentadoal Consejo de Gobierno para su aprobación.Una segunda fase de concertación compren-de dos actividades: el estudio del plan porlas autoridades ambientales, para que densu visto bueno, y su discusión por el Conse-jo Territorial de Planeación y la ciudadanía.Esta instancia tiene 30 días para emitir suconcepto o documento de opinión y recomen-daciones. En ese ínterin, la administraciónmunicipal o distrital debe consultar la pro-puesta de plan con los gremios económicosy las agremiaciones profesionales, y convo-car audiencias públicas con la Junta Admi-nistradora Local (JAL),26 así como con enti-dades comunitarias, cívicas, gremiales y eco-lógicas para escuchar sus opiniones y reco-mendaciones.27 Una vez cumplido ese paso,el alcalde debe presentar la nueva versióndel plan al Concejo Municipal o al ConcejoDistrital para su aprobación. Si no se llegara

26 La Junta Administradora Local es un organismo de representación de los habitantes de una comuna(áreas urbanas), corregimiento (áreas rurales) y de las localidades de los distritos. Están conformadaspor un número variable de miembros, elegidos cada cuatro años por voto popular.

27 La ley creó el Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial como una instancia asesora de la adminis-tración municipal o distrital en materia de ordenamiento territorial. Está integrado por funcionarios dela administración y por representantes de las organizaciones gremiales, profesionales, ecológicas, cívicasy comunitarias vinculadas al desarrollo urbano. En las ciudades donde existan curadores urbanos, estosformarán parte del mismo. El consejo debe hacer seguimiento al plan de ordenamiento y proponerrevisiones y ajustes cuando sea necesario.


36

a un acuerdo para su aprobación, el alcaldepuede expedirlo por decreto. El cuadro 3presenta el cronograma de formulación yaprobación de los planes de ordenamientoterritorial.

En cuanto a la vigencia y revisión del plan deordenamiento territorial, la ley determina lossiguientes parámetros:

1. El contenido estructural del plan tendráuna vigencia de largo plazo, que para esteefecto se entenderá como mínimo el co-rrespondiente a tres períodos constitucio-nales de las administraciones municipalesy distritales.

2. Como contenido urbano de mediano pla-zo se entenderá una vigencia mínima co-rrespondiente al término de dos perío-dos constitucionales de las administracio-nes municipales y distritales.

3. Los contenidos urbanos de corto plazo ylos programas de ejecución regirán comomínimo durante un período constitucio-nal de la administración municipal y dis-trital.

4. Las revisiones estarán sometidas al mis-mo procedimiento previsto para su apro-bación y deberán sustentarse en paráme-tros e indicadores de seguimiento relacio-nados con:• Cambios significativos en las previsio-

nes sobre población urbana.• La dinámica de ajustes en los usos o en

la intensidad de los usos del suelo.• La necesidad o conveniencia de ejecu-

tar proyectos de impacto en materia detransporte masivo, infraestructuras,expansión de servicios públicos o pro-yectos de renovación urbana.28

• La ejecución de macroproyectos de in-fraestructura regional o metropolitana

28 La Ley 1083 de 2006 introdujo nuevas modificaciones a la Ley de Desarrollo Territorial en materia deinfraestructuras de transporte y movilidad.

Cuadro 3Cronograma de formulación y aprobación de los planes de ordenamiento territorial(Ley 388 de 1997)

Fase Actores Duración

Formulaciónde la propuesta de plan Alcalde, oficinas de planeación, consejos de gobierno. Indefinida

Concertación Estudio por las autoridades ambientales. 30 días

Deliberación ciudadana y documento de opinióny recomendaciones del CTP. 30 días

Aprobación Elaboración de la versión final a cargo del alcalde. 30 días

Discusión y aprobación por el Concejo Municipal 60 díaso Concejo Distrital. Si no hay aprobación, el alcaldelo expide mediante decreto.

Elaboración propia.


37

que generen impactos sobre el orde-namiento del territorio municipal odistrital.

• La evaluación de los objetivos y metasdel respectivo plan.

La ley entrega a las autoridades municipalesuna serie de instrumentos de gestión urba-nística, entre los cuales cabe señalar:

• La clasificación del suelo (urbano, subur-bano, rural, de expansión, de protección).

• Las unidades de actuación urbanística:áreas planificadas y gestionadas conjunta-mente para garantizar el uso racional delsuelo y la dotación de infraestructuras.

• Reajuste de tierras: acuerdo de propieta-rios para redefinir la división predial a finde lograr una mejor configuración urbanadel globo de terreno y una distribución decargas y beneficios más adecuada.

• Las licencias y sanciones urbanísticas.• La enajenación voluntaria o forzosa de

predios.• La expropiación por la vía administrativa

o la judicial.• La participación en las plusvalías urbanas.• La reserva de terrenos para vivienda de

interés social.• El desarrollo y la construcción priorita-

ria a la luz del principio de función socialde la propiedad.29

La Ley de Desarrollo Territorial no solo com-plementó la Ley 9 de 1989 con instrumentos

más ágiles y flexibles para la gestión del sue-lo, sino que contribuyó a superar las limita-ciones que mostró la Ley de Reforma Urba-na, sobre todo al desarrollar el principio dela función social y ecológica de la propiedady al introducir instrumentos concretos paraque las autoridades gestionaran el suelo y parala participación democrática de los ciudada-nos en el ordenamiento del territorio.

La Ley de Desarrollo Territorial —al igual quela Ley Orgánica de Planeación— fue expedi-da en el contexto de la descentralización delEstado colombiano. En consecuencia, teníacomo uno de sus fundamentos la autonomíade las entidades territoriales —en este caso,de los municipios— para aplicar los instru-mentos de gestión del suelo y de ordenamien-to del territorio. El gobierno nacional teníacompetencias en la política nacional de orde-namiento del territorio en los asuntos de in-terés nacional: áreas de parques nacionales yáreas protegidas; localización de grandes pro-yectos de infraestructura; localización de for-mas generales de usos de la tierra de acuerdocon su capacidad productiva en coordinacióncon lo dispuesto por la Ley de Medio Am-biente; determinación de áreas limitadas enuso por seguridad y defensa; lineamientos enmateria de urbanización y del sistema de ciu-dades; lineamientos para la distribución equi-tativa de los servicios públicos y de la infraes-tructura social en las regiones y la conserva-ción y protección de áreas de importanciahistórica y cultural (artículo 7).

29 La ley 388 de 1997 dio lugar a una gran cantidad de decretos reglamentarios que no es el caso reseñaraquí, los cuales definen los aspectos reglamentarios y operativos de todos los componentes de la ley. LaSentencia C-795 de 2000 de la Corte Constitucional definió las competencias en materia de ordena-miento territorial, especialmente en el ámbito departamental y su relación con los territorios indígenas.La Sentencia C-51 de 2001 definió las atribuciones de los alcaldes para expedir los planes de ordena-miento territorial por decreto cuando los concejos municipales no lo hicieran en el plazo estipulado.


38

Ese supuesto se ha modificado recientemen-te porque el gobierno nacional ha dictado al-gunas medidas a través del Ministerio deAmbiente, Vivienda y Desarrollo Urbano. ElDecreto 4260 de noviembre de 2007, sobremacroproyectos de interés social nacional,rompe la división de competencias y entregaal gobierno nacional la potestad de imponera los municipios actuaciones urbanísticas quedeben ser incorporadas en los planes de or-denamiento territorial y que prevalecen so-bre los contenidos de estos últimos. Segúndicho decreto, «los Macroproyectos de Inte-rés Social Nacional son el conjunto de deci-siones administrativas y actuaciones urbanís-ticas adoptadas por el gobierno nacional, enlos que se vinculan instrumentos de planea-ción, financiación y gestión del suelo para eje-cutar una operación de gran escala que con-tribuya al desarrollo territorial de determi-nados municipios, distritos, áreas metropoli-tanas o regiones del país» (artículo 1). Se tra-ta, en general, de proyectos de manejo delsuelo para la construcción de vivienda de in-terés social.

Según el artículo 3, los macroproyectos sonnormas de jerarquía superior en los térmi-nos del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, yse entienden incorporados en los planes deordenamiento territorial de los municipios ydistritos, así como en las directrices de orde-namiento de las áreas metropolitanas. En losprocesos de revisión y ajuste de los planes deordenamiento territorial, los municipios ydistritos deben dar estricto cumplimiento alas disposiciones contenidas en los respecti-vos macroproyectos. En otras palabras, losmunicipios no tienen otra opción que incor-porar tales proyectos en sus planes de orde-namiento, así vayan en sentido contrario aestos últimos. La única posibilidad que tie-nen los alcaldes es hacer sugerencias para

mejorar los macroproyectos, pero en ningúnmomento pueden resistirse a incluirlos en susplanes.

Con este decreto, los municipios vieron le-sionada su autonomía para el ordenamientodel territorio, pues el gobierno nacional que-dó con la atribución de implantar, a su volun-tad, macroproyectos de vivienda de interéssocial en consonancia con políticas naciona-les y no necesariamente con las locales. Estaimposición se encuentra a tono con el proce-so de re-centralización que vive actualmenteColombia, expresado en el recorte de recur-sos y de poder de decisión a las entidades te-rritoriales, en especial a los municipios, a fa-vor del gobierno central. Afortunadamente,en marzo de 2010 la Corte Constitucionaldeclaró inexequible el mencionado decreto,a través de la Sentencia C-149, lo que impi-dió su aplicación.

2. LA DESCENTRALIZACIÓN

La descentralización político-administrati-va del Estado colombiano ha sido una de lasreformas más importantes del último me-dio siglo en Colombia. Fue una respuestade la dirigencia política a problemas del paísaún no resueltos hacía un cuarto de siglo,entre ellos la pobreza y las crecientes de-sigualdades sociales y territoriales, el cen-tralismo en la toma de decisiones, el auto-ritarismo, el clientelismo y la exclusiónpolítica de corrientes diferentes a los par-tidos tradicionales. La descentralizaciónotorgó autonomía a las autoridades terri-toriales, les devolvió competencias y recur-sos para atender con mayor eficacia las de-mandas de la población e institucionalizómecanismos de participación ciudadana enla gestión pública.


39

La descentralización surgió a mediados de ladécada del ochenta del siglo pasado a travésde una reforma de la Constitución de 1886,de clara estirpe centralista, del Acto Legisla-tivo 1 de 1986, que ordenó la elección popu-lar de alcaldes a partir de 1988, y de tres le-yes: 3, 11 y 12 de 1986, que modificaron elrégimen municipal y departamental del país.30

Esas leyes dibujaron una nueva arquitecturadel Estado colombiano, al asignar varias com-petencias a los entes territoriales, en par-ticular a los municipios, y un conjunto signi-ficativo de recursos para la inversión munici-pal y departamental. En materia de compe-tencias, se entregó a los municipios la cons-trucción, la dotación y el mantenimiento deinstituciones educativas y de salud, la presta-ción de servicios de agua potable y saneamien-to básico, asistencia técnica agropecuaria y ad-judicación de baldíos, la ejecución de progra-mas de desarrollo rural integrado, la cofinan-ciación de programas de vivienda popular, laconstrucción de obras de infraestructura lo-cal y la atención a grupos vulnerables, entrelas más importantes.31

En cuanto a los recursos, se fortalecieron losingresos propios de los municipios y depar-tamentos a través de la Ley 14 de 1983 y seincrementaron de manera considerable lastransferencias del impuesto al valor agrega-do (IVA), las cuales pasaron del 26,5% en1986 al 50% en 1992. Los recursos de trans-ferencia debían dedicarse prioritariamente agastos de inversión y serían asignados en pro-porción a la población, a su ubicación (urba-na o rural) y al índice de necesidades básicasinsatisfechas (NBI).

Con la expedición de la Constitución Políti-ca de 1991, la descentralización ganó en pro-fundidad y alcance, esta vez en un marco deprincipios políticos diferentes, los del Estadosocial de derecho y de la democracia partici-pativa. La descentralización se convirtió asíen uno de los principios constitutivos de laorganización del Estado colombiano. LaConstitución señala en su artículo 1 que «Co-lombia es un Estado social de derecho, orga-nizado en forma de república unitaria, des-centralizada, con autonomía de sus entidadesterritoriales, democrática, participativa y plu-ralista, fundada en el respeto de la dignidadhumana, en el trabajo y la solidaridad de laspersonas que la integran y en la prevalenciadel interés general».

Varias fueron las medidas introducidas porla Constitución de 1991 para fortalecer ladescentralización. Entre ellas cabe mencio-nar:

• La creación de nuevas entidades territo-riales intermedias y locales: las regiones(unión de departamentos contiguos), lasprovincias (unión de municipios contiguosdentro de un mismo departamento) y lasentidades territoriales indígenas. La Cons-titución ordenó al Congreso de la Repú-blica expedir la Ley Orgánica de Orde-namiento Territorial para reglamentar lacreación de las nuevas entidades territo-riales y la distribución de competencias yrecursos entre ellas.

• La definición del municipio como célulabásica de la organización administrativadel Estado.

30 Estas leyes fueron reglamentadas mediante los decretos 1222 y 1333 de 1986 (Código de RégimenDepartamental y Código de Régimen Municipal, respectivamente).

31 Ver los decretos 77 a 81 de 1987, conocidos como Estatuto de la Descentralización.


40

• El fortalecimiento de los departamentos, através de la elección popular de los gober-nadores, y del reforzamiento de sus fiscos.

• La creación de espacios y mecanismosde participación ciudadana en la gestiónpública.

• La definición de un nuevo sistema detransferencias, consistente en un porcen-taje creciente de los ingresos corrientesde la nación, que serían distribuidos se-gún población, necesidades básicas insa-tisfechas y esfuerzo fiscal de las entidadesterritoriales.

• La ampliación del período del mandatode alcaldes y gobernadores a tres años.

• La creación del Sistema Nacional de Pla-neación.

• La creación de una Comisión Transitoriade Ordenamiento Territorial «encargadade realizar los estudios y formular antelas autoridades competentes las recomen-daciones que considere del caso para aco-modar la división territorial del país a lasdisposiciones de la Constitución» (artícu-lo transitorio 38).

La Ley 60 de 1993 definió las competenciasde los diferentes niveles gubernamentales ylos criterios de asignación de las transferen-cias del gobierno nacional a los municipios,los departamentos y los resguardos indíge-nas.32 La Constitución atribuyó a los depar-tamentos la triple función de promover eldesarrollo regional, servir de intermediarioentre el gobierno nacional y los municipios yprestar asistencia técnica a estos últimos. Conbase en esas funciones, aún vigentes, la Ley60 otorgó a los departamentos competenciasen el manejo de la educación y la salud, espe-

cialmente cuando los municipios no tuvieranla capacidad de administrar ese servicio; elmanejo de los hospitales de segundo y tercernivel; la financiación de obras de infraestruc-tura y la entrega de subsidios a la demandapara algunos grupos vulnerables.

En lo que respecta a los municipios, la Cons-titución les entregó una cuádruple función:prestar los servicios públicos que determinela ley, construir las obras que demande el pro-greso local, ordenar el desarrollo de su terri-torio y promover la participación comunita-ria y el mejoramiento social y cultural de sushabitantes. De acuerdo a la Ley 60, los cam-pos de competencia de los municipios fue-ron: la administración de los servicios educa-tivos y de salud; la prestación de los serviciosde agua potable, saneamiento básico, aseourbano; el ejercicio de control y vigilancia deplazas de mercado, centros de acopio y ma-taderos públicos y privados; la entrega de sub-sidios de vivienda de interés social y de otrossubsidios a los sectores más pobres de la po-blación; la promoción de proyectos de desa-rrollo rural y el fomento de la participaciónciudadana.

La Constitución definió, además, tres princi-pios de relaciones intergubernamentales, cuyaaplicación implica que no existen competen-cias exclusivas en el nivel territorial:

• Concurrencia: cuando a una entidad terri-torial se asignan competencias que debadesarrollar en unión o relación directa confacultades conferidas sobre esa misma ma-teria a otras entidades, deberá ejercerlasde manera que su actuación no se pro-

32 Las transferencias destinadas a los resguardos indígenas no son trasladadas directamente a sus autorida-des, sino al alcalde del municipio del cual forman parte.


41

longue más allá del límite fijado, buscan-do siempre respetar el campo de las atri-buciones de las otras entidades.

• Subsidiariedad: un ente territorial puedeejercer transitoriamente competenciascorrespondientes a niveles inferiores,cuando las entidades territoriales respon-sables de estas últimas no estén en capa-cidad de hacerlo por causas justificadas.

• Complementariedad: en el ejercicio de com-petencias, las distintas entidades territo-riales pueden colaborar entre sí para quese desarrollen eficazmente.

La Constitución ratificó la vigencia de insti-tuciones de relación interterritorial, como lasáreas metropolitanas, las asociaciones demunicipios, las asociaciones departamentales,los consejos regionales de planificación eco-nómica y social (CORPES), que habían sidocreados por la Ley 76 de 1985, las regionesadministrativas y de planificación, integradaspor dos o más departamentos, y la integra-ción de municipios de frontera.

La reforma de 1986 y la Constitución Políti-ca de 1991 concibieron la descentralizacióncomo un instrumento de apertura política entanto abrió las puertas para que las colectivi-dades territoriales (gobiernos y ciudadanía)pudieran tomar decisiones sobre el desarro-llo de su territorio.33

Sin embargo, a finales de los años noventa, elgobierno nacional dio un giro en su visión dela descentralización al considerarla esencial-mente como un problema fiscal. Se difundió

la idea de que la descentralización generabadesequilibrios macroeconómicos y un alto dé-ficit fiscal, debido al incremento de las trans-ferencias a departamentos y municipios. Esediscurso fue complementado posteriormen-te por el gobierno del presidente Álvaro Uri-be con la tesis de que algunos municipios eraninviables fiscalmente, no tenían capacidadespara el manejo de sus competencias y recur-sos, y eran focos de corrupción. Estos argu-mentos sirvieron de base para implementarla estrategia de re-centralización que vive hoyel país. Esta última ha consistido en el recor-te, en términos relativos, de las transferen-cias a los entes territoriales, en la consecuen-te concentración de recursos en manos delgobierno nacional para invertir en los terri-torios y en la transformación de los gobier-nos municipales y departamentales en ope-radores de políticas del gobierno nacional,especialmente en el campo social.

El recorte de las transferencias se hizo a tra-vés del Acto Legislativo 1 de 2001, que mo-dificó transitoriamente el esquema introdu-cido por la Constitución de 1991 al desvin-cularlas de los ingresos corrientes de la na-ción y hacerlas depender de un fondo único,el Sistema General de Participaciones (SGP).Este tendría a partir de 2002 un monto fijoque se incrementaría anualmente en un por-centaje equivalente al índice de precios alconsumidor más unos puntos. En 2007, unnuevo acto legislativo prorrogó el SGP hasta2016, año en el que supuestamente se regre-sará al esquema de transferencias definido porla Constitución de 1991.34

33 Ese fue el signo más visible de la descentralización en sus inicios, lo que no significa que otras lógicas nohayan estado presentes en esa coyuntura, por ejemplo, racionalidades de tipo neoliberal que ya teníanacogida en ciertos sectores de la burocracia del Estado y en algunos segmentos políticos.

34 Algunos análisis señalan que este recorte de las transferencias representó para el gobierno nacional unahorro de 3.500 millones de dólares, aproximadamente, entre 2002 y 2007.


42

Las normas que rigen la descentralización enColombia pueden clasificarse en tres catego-rías (Velásquez, 2010): en primer lugar, lasnormas mayores, es decir, aquellas que legislansobre el sistema de descentralización estable-ciendo su orientación, su estructura y sus me-canismos de funcionamiento. Entre ellas cabeseñalar el título XI de la Constitución que,aparte de las disposiciones generales en ma-teria de ordenamiento territorial, señala loscontenidos básicos del régimen departamen-tal, del régimen municipal y del régimen es-pecial, el cual cobija exclusivamente a la ca-pital del país. También forman parte de estacategoría los actos legislativos 1 de 2001 y 4de 2007, que reformaron el régimen de trans-ferencias y crearon el SGP. De igual manera,el Código de Régimen Municipal (Ley 136de 1994), el Código de Régimen Departa-mental (Decreto 1222 de 1986)35 y la Ley deCompetencias y Recursos (Ley 715 de2001).36 Completan esta categoría la LeyOrgánica de Planeación (Ley 152 de 1994),la Ley de Desarrollo Territorial (Ley 388 de1997) y la Ley Estatutaria de Mecanismos deParticipación (Ley 134 de 1994).

La Ley 715 de 2001, que reemplazó a la Ley60 de 1993, establece la distribución de lascompetencias de manera sectorial y los re-cursos del SGP. La ley define, en efecto, lascompetencias del gobierno nacional, los de-partamentos y municipios para cada uno de

los sectores de educación, salud y otros, cla-sificados bajo la denominación de propósito ge-neral. Esta última categoría incluye los servi-cios de agua potable y saneamiento básico,servicios públicos domiciliarios, vivienda, de-sarrollo rural, asistencia técnica agropecua-ria, infraestructura municipal de transporte,medio ambiente, centros de reclusión, cul-tura, recreación y deporte, prevención y aten-ción de desastres, promoción del desarrollo,atención a grupos vulnerables, equipamien-to municipal, desarrollo comunitario, forta-lecimiento institucional, justicia, orden pú-blico y seguridad ciudadana, restaurantes es-colares y generación de empleo.

La distribución de competencias de caráctersectorial debilita a las entidades territoriales,especialmente a los municipios, y concentrala capacidad de decisión y de acción en elgobierno nacional y, en menor medida, en losdepartamentos. Los municipios mantienenuna gran cantidad de responsabilidades en laprestación de los servicios, pero las políticasque rigen el funcionamiento de los sectores ylos recursos asignados a ellos son definidaspor el gobierno nacional.37 Además, el recortede las transferencias ha llevado a que las enti-dades territoriales tengan que invertir un ma-yor volumen de recursos propios en la aten-ción de la población, recursos que en el casode los pequeños municipios son bastante pre-carios.38

35 Nótese que el Código de Régimen Departamental es anterior a la Constitución de 1991.36 La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial debería formar parte de esta categoría, pero el Congreso

de la República aún no la ha expedido.37 Un claro ejemplo a ese respecto es el tema de la planeación y el manejo del agua. Desde mediados de la

década del ochenta, esta fue una atribución de los municipios. Recientemente, el Congreso de la Repú-blica aprobó una ley por medio de la cual entrega a los departamentos la elaboración de planes departa-mentales de agua, a los cuales deberán acogerse los municipios para operar el servicio.

38 Además, la Ley 617 de 2000 estableció topes al gasto de recursos propios en los rubros de funcionamien-to para que parte de los recursos que antes de 2000 se destinaban a gastos corrientes se orientaran a lainversión.


43

En lo que respecta a los recursos, la Ley 715define los criterios para la distribución de lastransferencias del gobierno nacional a las en-tidades territoriales, en el marco del SGP. Laley señala que para la educación debe desti-narse el 58,5% de dichos recursos, 24,5%para salud y 17% para los gastos de propósitogeneral. La norma introduce el concepto decapitación o de asignación de recursos poralumno atendido. La población atendida esaquella efectivamente matriculada en el añoanterior, financiada con recursos del SGP. Lacapitación se define por los costos de la pres-tación del servicio, formados como mínimopor los costos del personal docente y admi-nistrativo requerido en las instituciones edu-cativas, incluidas las prestaciones; los recur-sos destinados a la calidad de la educación,que corresponden principalmente a dotacio-nes escolares, mantenimiento y adecuaciónde infraestructura; la cuota de administracióndepartamental, las interventorías39 y los siste-mas de información. El gobierno nacional fijaese valor. El SGP incluye un porcentaje derecursos para financiar a la población por aten-der en cada municipio, la cual se define comola población adicional a la que estuvo matricu-lada, y cuya atención aumenta la coberturadel sistema educativo.40

Los recursos para el sector salud deben des-tinarse a financiar los subsidios a la demanda,a prestar el servicio a la población pobre y arealizar acciones de salud pública. El montopara cada municipio se calcula por el sistemade capitación (monto total de los recursos

divididos entre el número de personas poratender, sea en los subsidios a la demanda oen la atención directa a la población pobreque no recibe el subsidio). Finalmente, losrecursos para los servicios de propósito ge-neral se distribuyen según criterios de pobla-ción del municipio, necesidades básicas insa-tisfechas, eficiencia fiscal y eficiencia admi-nistrativa.

Una segunda categoría de normas sobre des-centralización son las de carácter sectorial.Ejemplo de estas normas son la Ley de Me-dio Ambiente (Ley 99 de 1993), la Ley Ge-neral de Educación (Ley 115 de 1994), la Leydel Sistema Integral de Seguridad Social (Ley100 de 1993), la Ley de Servicios PúblicosDomiciliarios (Ley 142 de 1994), la Ley delSistema Nacional del Deporte (Ley 185 de1995) y la Ley de Cultura (Ley 397 de 1997).Estas leyes entregan competencias específi-cas a las entidades territoriales —aunque mu-chas de ellas fueron expedidas antes de la Ley715, lo cual le otorga a esta última una ciertaprimacía— y crean generalmente espacios es-pecíficos de participación en el ámbito mu-nicipal.

Finalmente, una tercera categoría de normasson aquellas que reglamentan aspectos espe-cíficos del funcionamiento cotidiano de ladescentralización y de las relaciones intergu-bernamentales. Se trata generalmente de de-cretos, resoluciones y directrices, emitidaspor la Presidencia de la República o por losministerios, que resulta imposible sistemati-

39 Se refiere a la supervisión, coordinación y control de la ejecución y el cumplimiento de las especificacio-nes y condiciones contenidas en los contratos de las entidades del sector público.

40 Los recursos para financiar las competencias municipales llegan directamente a los municipios certifica-dos, es decir, municipios que han llenado una serie de requerimientos definidos por el gobierno nacionalen materia de educación y de salud.


44

zar por su elevado número, pero que reflejanla orientación que un gobierno determinadopretende dar al proceso. Algunas normas des-tacan por su alcance y sus implicaciones so-bre el proceso de descentralización Un ejem-plo es el Decreto 28 de 2008, por medio delcual el gobierno nacional estableció mecanis-mos de vigilancia a los departamentos y mu-nicipios sobre el uso de los recursos de trans-ferencia. O los decretos sobre megaproyec-tos de vivienda que facultan al gobierno na-cional a ejecutar proyectos de vivienda enmunicipios y le dan la posibilidad de derogarnormas relativas a los planes de ordenamien-to territorial, si fuere el caso.

Al entregar autonomía política relativa, com-petencias y recursos, la descentralización delEstado colombiano fortaleció a los alcaldes ygobernadores como actores claves del desa-rrollo local y regional. En tal sentido, los ins-trumentos de planeación que les brindó laConstitución de 1991 deben entendersecomo medios para el ejercicio de dicha auto-nomía y para el logro de metas de desarrollo.No obstante hay que reiterar la reciente ten-dencia hacia la re-centralización de compe-tencias y recursos que vive el país, la cual hadebilitado considerablemente el poder dedecisión de los gobernadores y alcaldes, es-pecialmente de estos últimos, a favor del go-bierno nacional. Este ha recuperado capaci-dad de decisión y de inversión, y ha converti-do a las autoridades locales en operadores de

algunas políticas, especialmente en materiasocial, que son definidas y controladas por elgobierno nacional.

3. LA PARTICIPACIÓNCIUDADANA

La legislación sobre participación ciudadanaen Colombia es abundante. Una característi-ca de la descentralización del Estado colom-biano es que desde su inicio estuvo acompa-ñada por normas que institucionalizaron es-pacios y mecanismos de participación ciuda-dana en los asuntos públicos, especialmenteen el ámbito local.41 En efecto, el acto legis-lativo que dispuso la elección de alcaldes en1986 incluyó un artículo por el que se auto-rizaba a las autoridades locales a celebrar con-sultas municipales sobre temas de interés co-lectivo. Al mismo tiempo, el Código de Ré-gimen Municipal incorporó mecanismos departicipación como las JAL, la participaciónde los usuarios en las juntas directivas de lasempresas municipales prestadoras de servi-cios públicos domiciliarios42 y la contratacióncomunitaria.43

Posteriormente, la Constitución de 1991 de-finió la participación como principio consti-tutivo del Estado colombiano, como derechoe instrumento para democratizar la gestiónpública. La Constitución definió dos tipos deespacios y mecanismos de participación: los

41 Un análisis detallado sobre el marco normativo de la participación ciudadana en Colombia puede leerseen Velásquez y González (2003).

42 Hasta ese momento, las juntas directivas estaban conformadas solamente por representantes del alcaldey del Concejo Municipal.

43 Mediante este mecanismo, las juntas de acción comunal, las sociedades de mejora y ornato, las juntas yasociaciones de recreación, defensa civil y usuarios, constituidas con arreglo a la ley y sin ánimo de lucro,pueden contratar con la administración municipal la ejecución de determinadas funciones u obras.


45

de participación directa y las instancias de par-ticipación ciudadana en los asuntos públicos.Sobre los primeros, el artículo 40 señala que«todo ciudadano tiene derecho a participaren la conformación, ejercicio y control delpoder político», lo cual le permite elegir yser elegido y hacer uso de los medios legalespara participar en plebiscitos, referendos,consultas populares, iniciativas legislativas,revocatorias del mandato y cabildos abier-tos. Estos mecanismos fueron reglamentadospor la Ley 134 de 1994 denominada Ley Es-tatutaria de Mecanismos de ParticipaciónCiudadana) y por la Ley 131 del mismo año,sobre revocatoria del mandato de alcaldes ygobernadores.

La Constitución sentó las bases para el desa-rrollo legislativo de las instancias de partici-pación ciudadana en la gestión pública y dis-puso que la ley debía garantizar la participa-ción de la comunidad en las decisiones que laafectan (artículo 79). En cuanto a los dere-chos de participación social, el texto consti-tucional se refiere al derecho de libre asocia-ción para el desarrollo de distintas activida-des (artículos 38 y 39), para lo cual establecela obligación del Estado de contribuir a la or-ganización, promoción y capacitación de lasasociaciones profesionales, cívicas, sindicales,comunitarias, juveniles, benéficas o de utili-dad común no gubernamentales (artículo103).

Otros derechos facultan al ciudadano a parti-cipar en distintos ámbitos de la vida social.Así, los jóvenes pueden participar en los or-ganismos públicos y privados relacionados consu educación, protección y progreso (artícu-lo 45); los servicios de salud deben ser orga-nizados en forma descentralizada por nivelesde atención y con participación de la comu-nidad (artículo 49); los trabajadores pueden

participar en la gestión de las empresas y be-neficiarse de la democratización de la pro-piedad de las acciones estatales en una em-presa (artículos 57 y 60); la comunidad edu-cativa está facultada para participar en la di-rección de las instituciones de educación (ar-tículo 68); las organizaciones de consumido-res y usuarios pueden participar en el estu-dio de las disposiciones que les conciernen(artículo 78). Finalmente, la Constituciónestablece el derecho de los ciudadanos a par-ticipar en la vigilancia de la gestión pública(artículo 270). Para el ejercicio de estos de-rechos, la Constitución consagra explícita-mente la igualdad de hombres y mujeres yestipula que las autoridades deben garantizarla efectiva participación de la mujer en los ni-veles decisorios de la Administración Pública.

Estas definiciones constitucionales tuvierondesarrollos legislativos en la década del no-venta del siglo pasado y, con menor intensi-dad, en el decenio posterior, a través de loscuales se crearon o reglamentaron una grancantidad de instancias institucionales, cuyaoperación específica fue determinada por losmunicipios a través de normas generalmenteexpedidas por los concejos municipales. Hoy,Colombia cuenta con una amplia infraestruc-tura institucional para la participación ciuda-dana, que permite a la ciudadanía interveniren la planeación, la asignación del presupues-to, el diseño de políticas públicas, la ejecu-ción de proyectos de desarrollo y la vigilan-cia de la gestión pública. A ella se suman es-pacios de carácter informal que la ciudadaníao los gobiernos han creado para mantenercontacto y diálogo permanente en torno a losasuntos de interés público.

El cuadro 4 incluye la mención de los espa-cios que han tenido mayor desarrollo hasta elpresente. Cabe señalar que no todos ellos se


46

deben crear obligatoriamente en todos loscasos; hay un componente de discrecionali-dad de las autoridades públicas para su regla-mentación, con algunas excepciones por lasque dichas autoridades están obligadas a crear-los y a realizar la convocatoria para su con-formación. Es el caso de los consejos de pla-neación y los de política social.

Existen espacios globales, sectoriales y po-blacionales. Los primeros, entre los cualescabe mencionar el Consejo Municipal de Pla-neación, el Consejo Consultivo de Ordena-miento Territorial, el Consejo Municipal deDesarrollo Rural y algunas veedurías ciuda-danas, se caracterizan por tener como refe-rente al municipio, a la ciudad en su conjun-to o a un segmento territorial meso (comunao corregimiento), y no a un sector (educa-ción, salud, medio ambiente) o a un gruposocial en particular (jóvenes, comunidades ét-nicas, desplazados, etcétera).

Otra forma de clasificarlos es según el tipode representatividad: territorial, institucio-nal y social. La primera toma como referenteel territorio: los agentes participativos inter-vienen en representación de un segmentosociogeográfico del municipio y su designa-ción o elección se hace con ese criterio. En lasegunda categoría, el espacio de participaciónestá conformado fundamentalmente por per-sonas que representan a instituciones (enti-dades no gubernamentales, universidades,corporaciones, cooperativas, sector privado)y no a conjuntos poblacionales o a organiza-ciones sociales de base. Los consejos de paz,los de atención a la población desplazada, loscomités para personas con discapacidad y otrossimilares, son ejemplos de esta categoría.

Finalmente, el grupo más amplio está con-formado por los órganos de representación

social. Su naturaleza está ligada a la expre-sión de intereses sociales particulares en laescena pública. Es una categoría altamenteheterogénea que puede desagregarse segúncriterios muy diferentes. Por ejemplo, pue-den distinguirse canales de representaciónglobal, como el Consejo Territorial de Pla-neación, el Consejo Consultivo de Ordena-miento Territorial o las audiencias públicas,en los que intervienen agentes de origen so-cial y territorial muy diverso para la discu-sión de temas que generalmente abarcan elconjunto de facetas de la vida municipal. Es-tán también los canales de representación sec-torial o funcional (Consejo de Juventud, ins-tancias en los ámbitos de educación y salud,medio ambiente, etcétera), en los que el re-ferente es un ámbito particular de la vida dela ciudad o un grupo social específico. Las ins-tancias sectoriales, según se aprecia en el cua-dro 4, son las que tienen mayor peso cuanti-tativo en el conjunto.

Un último rasgo de los espacios de participa-ción es su limitado alcance decisorio. La lec-tura de sus funciones indica que su trabajogira principalmente en torno a actividades deiniciativa y fiscalización y, en menor grado,de consulta, concertación y gestión.

Los espacios institucionales de participaciónhan perdido fuerza y capacidad de impactoen la gestión pública en años recientes. Sueficacia en la solución de problemas ha sidobaja. En contrapartida, en ellos se ha enquis-tado una élite de la participación que ha acapa-rado los cargos de representación (polimem-bresía) en su propio beneficio, y se han aleja-do poco a poco de su función como repre-sentantes de intereses particulares de pobla-ciones o sectores territoriales. Esto ha pro-ducido un alejamiento de la población de esosespacios y un cierto desinterés por su con-


47

Cuadro 4Espacios, alcance y agentes participativos en Colombia por tipo de agenteparticipativo según instancia

Sector Alcance Tipo de agente participativo

Junta Administradora Local(Ley 136 de 1994)

Servicios públicos domiciliarios: Comité deDesarrollo y Control Social de los ServiciosPúblicos, juntas directivas de las empresas(Ley 142 de 1994)

Salud: asociaciones o ligas de usuarios desalud, Comité de Ética Hospitalaria, Comitéde Participación Comunitaria en Salud(COPACO) (Ley 10 de 1990 y Ley 100 de1993)

Educación: Junta Municipal de Educación,foros educativos municipales (Ley 115 de1994)

Desarrollo rural: Consejo Municipal deDesarrollo Rural (Ley 101 de 1993 y Ley160 de 1994)

Control social: veedurías ciudadanas y juntasde vigilancia (Ley 850 de 2003)

Consejo de Planeación (Ley 152 de 1994),Consejo Consultivo de OrdenamientoTerritorial (Ley 388 de 1997), ConsejoConsultivo de Planificación de TerritoriosIndígenas (Ley 152 de 1994), ConsejoMunicipal de Cultura (Ley 397 de 1997),Consejo Municipal de Juventud (Ley 375 de1997), Consejo Municipal de Paz (Ley 434de 1998), Consejo Municipal de PolíticaSocial (Decreto Ley 1137 de 1999), ConsejoMunicipal Ambiental (Ley 99 de 1993),Comité Municipal de Desplazados (Ley 387de 1997), Consejo Comunitario dePoblaciones Negras (Ley 70 de 1993),Consejo Poblacional de Personas conDiscapacidad


Consulta,iniciativa,fiscalización ygestión

Información,consulta,iniciativa,fiscalización ygestión

Consulta,iniciativa,fiscalización ygestión

Consulta,iniciativa yfiscalización

Concertación,decisión yfiscalización

Fiscalización

Información yconsulta

Ediles o comuneros.Representantes de sectores socialesque actúan como puentes entre elgobierno y la sociedad.

Representantes de usuarios de losservicios públicos para velar por laeficiencia en la prestación de losservicios públicos domiciliarios.

Representantes de la comunidad parala defensa y la protección del derecho ala salud y su prestación.

Ciudadanos, ciudadanas yrepresentantes de la comunidad para ladefensa y la protección del derecho a laeducación y su prestación.

Representantes de organizaciones delsector rural que proponen y acuerdanpolíticas dirigidas al sector y vigilan suejecución.

Personas a título individual yorganizaciones sociales que decidenpor voluntad propia iniciar procesos devigilancia y control del uso de losrecursos públicos.

Representantes de sectores socialesencargados de emitir el documento deopinión y recomendaciones sobrepropuestas de planes locales (globales,sectoriales, territoriales) y de hacerseguimiento a su ejecución. Promueventambién la consideración de problemasespecíficos en el marco del diseño depolíticas públicas.


48

formación y funcionamiento. Alternativamen-te han surgido mecanismos y procesos no ins-titucionales de participación ciudadana en losasuntos públicos que están menos sometidosa reglas de juego fijas, y son muy adaptables acircunstancias específicas y a determinadosobjetivos de acción, bien sea de la ciudadaníao de las autoridades municipales.

De igual forma, la población ha comenzado autilizar vías directas de relación con las auto-ridades municipales, a través de movilizacio-nes masivas, protestas callejeras, tomas deestablecimientos públicos, plantones, etcéte-ra, como forma de protestar por decisionespúblicas o de reivindicar la solución de pro-blemas y demandas no satisfechas. En ese sen-tido, se han diversificado las vías de expre-sión ciudadana, lo que resulta positivo desdeel punto de vista de la democratización de lagestión pública y, en particular, de la gestiónmunicipal.

4. LAS REGALÍAS POR LAEXPLOTACIÓN DEHIDROCARBUROS44

En los últimos 25 años, el sector de la explo-tación minera y, en particular el de hidrocar-buros45 ha ocupado un lugar de gran impor-tancia en el panorama de generación de re-cursos para el Estado colombiano. Desde eldescubrimiento del pozo de Caño Limón en

1983, el más grande hasta entonces en cuan-to a producción petrolera, el sector se con-virtió en gran dinamizador de la economía ypropició un gran debate nacional en torno alcobro, uso y destino de los recursos deriva-dos de la explotación minera en general. Hoy,la discusión no concluye y se ha centrado enla forma en la cual los municipios y departa-mentos (entidades territoriales en general)usan esos recursos con la perspectiva de ge-nerar desarrollo en sus territorios.

4.1 Conceptos fundamentales,liquidación y entidadesinvolucradas

En Colombia, a diferencia de otros países ydel argot internacional, las regalías son con-sideradas «una contraprestación económicaque recibe el Estado por la explotación de unrecurso natural no renovable cuya producciónse extingue por el transcurso del tiempo»,según lo plantea el Departamento Nacionalde Planeación (DNP, 2007d: 11), la entidaddel gobierno central que recientemente se hainvolucrado en los procesos de control de suuso.46

El marco normativo que rige el sector esamplio, incluye artículos constitucionales yleyes, así como una gran cantidad de decre-tos. A continuación se presentan los conteni-dos básicos de las normas.

44 Lo que sigue se apoya en Pérez (2010).45 Se refiere a fuentes de energía que se encuentren en estado líquido o gaseoso. A los líquidos se les

denomina crudo y a los gaseosos, gas natural.46 Aunque la Ley 756 de 2002 define en el artículo 14 que el control de estos recursos es una responsabili-

dad de la Contraloría General de la República.


49

Cuadro 5Síntesis del marco normativo que rige el sector

Norma legal Contenido

Constitución Política, artículo 332 El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturalesno renovables.

Constitución Política, artículo 360 Reconoce como beneficiarias de las regalías directas a lasentidades territoriales en las cuales se explotan los recursosnaturales no renovables y a los puertos marítimos o fluvialespor donde se transportan.

Constitución Política, artículo 361 Crea el Fondo Nacional de Regalías (FNR) y determina lossectores de inversión: promoción de la minería, preservacióndel medio ambiente y proyectos regionales de inversión.

Ley 141 de 1994 Establece el Fondo Nacional de Regalías, instaura la ComisiónNacional de Regalías, establece el derecho del Estado a laexplotación de los recursos naturales no renovables y señala lasreglas para la liquidación, la distribución y el uso de las regalías.

Ley 209 de 1995 Crea el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP).

Ley 633 de 2000 Autorizó por una sola vez a las entidades territorialesproductoras y al FNR a disponer de los recursos ahorrados enel FAEP, para el pago de deuda pública.

Ley 685 de 2001 Código de Minas.

Ley 756 de 2002 Modifica la Ley 141 de 1994, define porcentajes variables parael pago de las regalías de hidrocarburos y dispone una variaciónen la distribución de las regalías para los primeros 50 mil barrilespromedio diario de hidrocarburos.

Ley 781 de 2002 Establece reglas de uso de los saldos de los recursos del FAEP, queno se hayan utilizado en el pago de la deuda pública autorizada enel artículo 133 de la Ley 633 de 2000.

Ley 858 de 2003 Señala el destino y los ejecutores de los recursos del FNRasignados a la promoción de la minería.

Ley 863 de 2003 Dispone que se destine el 50% de recursos del FNR y el 5%de las regalías directas al Fondo Nacional de Pensiones de lasEntidades Territoriales (FONPET).



50

Las regalías son de dos tipos: de una parte,las pagadas de manera directa a las entidadesterritoriales donde se explotan los recursosno renovables y a las entidades por donde setransportan, embarcan y exportan los recur-sos y sus derivados.47 De otra, las indirectas,que tienen como objetivo beneficiar a las de-más entidades territoriales que no reciben demanera directa montos de regalías. Estas úl-timas son administradas por el Fondo Nacio-nal de Regalías, entidad del gobierno nacio-nal adscrita al Ministerio de Minas y Energía.Es claro que la consideración de contar conregalías indirectas descansa en la necesidadde contribuir a la convergencia regional yconstituye una oportunidad para incremen-tar los recursos de inversión de los munici-pios y departamentos no beneficiados demanera directa.

Hay cuatro formas de beneficio de las regalías:

• Participaciones: que corresponde a recur-sos asignados a los departamentos y mu-nicipios en cuyo territorio se encuentranla explotación y los puertos fluviales ymarítimos por donde se transporta el re-curso natural o su derivado. Es la más co-nocida y la que más recursos genera.

• Compensaciones: son contraprestacioneseconómicas pactadas con las compañíasdedicadas a explotar recursos no renova-bles y son generadas por el transporte yel impacto ambiental, social y cultural quecausa el proceso de explotación de recur-sos naturales (Valdez, 2008).

• Impuesto de transporte: de acuerdo a la ley,corresponde a la compensación de los

efectos causados por el paso de la tuberíaque transporta los hidrocarburos. Esteimpuesto «fue cedido por la nación a lasentidades territoriales y particularmentea los municipios no productores, por don-de atraviesan los oleoductos o los gasoduc-tos» (ibídem, p. 12).

• Resguardos indígenas: «cuando en un res-guardo indígena o en un punto ubicado ano más de cinco (5) kilómetros de la zonadel resguardo indígena, se exploten re-cursos naturales no renovables, el cincopor ciento (5%) del valor de las regalíascorrespondientes al departamento por esaexplotación, y el veinte por ciento (20%)de los correspondientes al municipio, seasignarán a inversión en las zonas dondeestén asentadas las comunidades indíge-nas» (Ley 756 de 2002).

La legislación ha considerado necesario crearcondiciones para evitar que las regalías seanacaparadas por unas pocas entidades «desti-nando recursos que excedan los límites deproducción hacia los municipios no produc-tores que integran el mismo departamento ohacia los departamentos no productores quehagan parte de la misma región de planifica-ción económica y social» (DNP, 2007d: 12).Esto es lo que se denomina recursos de esca-lonamiento.

Por último, con parte de los recursos de re-galías se crearon tres fondos que tienen fun-ciones específicas:

• Fondo Nacional de Regalías (FNR) que reci-be gran parte de los recursos que no se

47 Para el caso de las explotaciones marítimas, el cálculo de las regalías se hace de acuerdo a la correspon-dencia que las entidades territoriales más cercanas tengan de ese territorio, hasta un tope de 40 millasnáuticas.


51

destinan de manera directa a las entida-des territoriales. Su objetivo es poner adisposición de las demás entidades terri-toriales recursos para que sean ejecuta-dos mediante proyectos presentados alFondo.

• Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera(FAEP) cuyo propósito es crear colchonesfinancieros para enfrentar épocas de es-casa producción o anticipar el declive na-tural de los pozos.

• Fondo Nacional de Pensiones de las EntidadesTerritoriales (FONPET) que tiene la finalidadde aliviar el pasivo de pensiones de las en-tidades territoriales.

La diferencia entre el primer fondo y los dosúltimos consiste en que los recursos que ali-mentan el FAEP y el FONPET tienen origen enlas regalías liquidadas directamente a las en-tidades territoriales. Es decir, la financiaciónde estos fondos se obtiene del total de rega-lías que corresponde a municipios y departa-mentos. De los tres fondos, el FNR es el úni-co que tiene un papel activo en el andamiajede entidades públicas encargadas del tema.

¿Cómo se calculan las regalías para cada ex-plotación? En Colombia las regalías se calcu-lan a borde o boca de mina o pozo, y de ma-nera diferenciada según el producto extraídoy su volumen. Bajo este esquema, las compa-ñías extractoras no entregan dinero por con-cepto de regalías al Estado, sino que le entre-

gan parte del producto extraído para que este,a través de las agencias encargadas, lo nego-cie y monetice.

Existen formas de cálculo diferenciadas paraminerales e hidrocarburos (cuadro 6), segúnlo estipula la Ley 756.48 Para los hidrocarbu-ros, la tabla de liquidación de regalías se de-termina de acuerdo a la producción diaria(calculada con el promedio mensual) en bocade pozo (cuadro 7). Dado el importante re-punte de la explotación petrolera, los riesgosambientales y otros asociados a ella, así comola rentabilidad de su explotación, los montosde regalías más altos son aquellos que se pa-gan por este recurso. No obstante, las explo-taciones de gas han tenido un alza importan-te, con lo cual la liquidación de las regalíasasociadas a este producto también tiene unpeso significativo.

En el caso del gas natural se tiene en cuentaque un barril de petróleo equivale a 5.700pies cúbicos de gas. Usando la misma tablade hidrocarburos, para una explotación «encampos ubicados en tierra firme y costa afuerahasta una profundidad inferior o igual a mil(1.000) pies, se aplicará el 80% de las rega-lías equivalentes para la explotación de cru-do; para explotación en campos ubicados cos-ta afuera a una profundidad superior a mil(1.000) pies, se aplicará una regalía equiva-lente al 60% de las regalías correspondientesa la explotación de crudo» (Ley 756 de 2002).

48 Algunos pozos, por su antigüedad, se rigen por la Ley 141 de 1994 que determina un 20% para laliquidación de sus regalías.


52

Cuadro 6Liquidación para el pago de regalías de productos minerales

Mineral explotado

Carbón (explotación mayor a 3 millones de toneladas anuales) 10%

Carbón (explotación menor a 3 millones de toneladas anuales) 5%

Níquel 12%

Hierro y cobre 5%

Oro y plata 4%

Oro de aluvión en contratos de concesión 6%

Platino 5%

Sal 12%

Calizas, yesos, arcillas y grava 1%

Minerales radioactivos 10%

Minerales metálicos 5%

Minerales no metálicos 3%

Materiales de construcción 1%

Porcentaje de la extracciónque se paga por regalías

Fuente: Ley 756 de 2002, artículo 16.

Cuadro 7Liquidación para el pago de regalías de hidrocarburos

Producción diaria promedio mes Porcentaje

Para una producción igual o menor a 5 mil barriles por día (bpd) 8%

Para una producción mayor a 5 mil bpd e inferior o igual a 125 mil bpd,donde X = 8 + (producción en miles de bpd - 5 mil bpd) x (0.10) X%

Para una producción mayor a 125 mil bpd e inferior o igual a 400 mil bpd 20%

Para una producción mayor a 400 mil bpd e inferior o igual a 600 mil bpd,donde Y = 20 + (producción en miles de bpd - 400 mil bpd) x (0.025) Y%

Para una producción mayor a 600 mil bpd 25%



53

4.2 La asignación de las regalías

Las regalías generadas por la explotación derecursos se distribuyen entre las entidadesterritoriales y el Fondo Nacional de Regalías(gobierno nacional). En esta sección se abor-da solamente lo relacionado con hidrocarbu-ros y carbón.

HIDROCARBUROS

Para el caso de los hidrocarburos —y en casode no ser necesario el cálculo de los escalo-namientos—, las regalías se distribuyen de lasiguiente manera (cuadro 8).

Cuando la producción sobrepasa 180 mil ba-rriles por día y es menor de 600 mil barrilespor día se aplican criterios de escalonamien-to según los cuales el departamento produc-tor solo podrá tomar el 10% de los recursosgenerados por la explotación en este rango.Por encima de 600 mil barriles por día, solose le asignará el 5%. A los municipios tam-bién se les aplica el escalonamiento a partirde 100 mil barriles por día, rango para el cualsolo pueden recibir el 10% de las regalías ge-neradas.

En cuanto a las compensaciones, estas se cal-culan asignando un 22% a los departamentosproductores, 10% a los municipios o distritosproductores, 8% a los municipios portuarios,50% a la Empresa Colombiana de Petróleos(ECOPETROL) —agencia que coordina la explo-ración y la explotación de crudos en el país—y 10% a las corporaciones autónomas regio-nales, que son entidades descentralizadas en-cargadas del medio ambiente en las regiones.Por último, el impuesto de transporte y el 8%de puertos se distribuyen entre el puerto flu-vial de Barrancabermeja (sobre el río Magda-lena) y los puertos de los departamentos deSucre y Córdoba, ambos asentados sobre lacosta caribe colombiana, encargados de trans-portar gran parte de los productos extraídos.

La Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH)recauda las regalías y compensaciones origi-nadas por la explotación de hidrocarburos.El proceso se inicia cuando un funcionario delMinisterio de Minas y Energía certifica el vo-lumen de producción en boca de pozo, re-porta la información al ministerio que estáencargado de liquidar las regalías generadaspor el volumen de explotación y a su vez en-vía los cálculos a la ANH, que hace los pagos

Cuadro 8Distribución de regalías de hidrocarburos (en porcentaje)

Entidad

Departamentos productores 52% 47,5% 47,5%

Municipios productores 32% 25% 12,5%

Municipios o distritos portuarios 8% 8% 8%

Fondo Nacional de Regalías 8% 19,5% 32%

Producción de Producción de Producción demunicipio 0 a 10 municipio 10 mil municipio superior

mil bpd* a 20 mil bpd a 20 mil bpd

* bpd: barriles por día.Fuente: Ley 756 de 2002.


54

mensuales a las entidades territoriales. Losvolúmenes que se generan por la producción,así como lo que corresponde a transporte,refinación y comercialización, son negocia-dos por ECOPETROL y la ANH. En términosprácticos, el Ministerio de Minas y Energíaliquida mensualmente los valores de maneraprovisional y trimestralmente de manera de-finitiva. La ANH gira los recursos dentro delos diez primeros días hábiles luego de reci-bir la liquidación (ver gráfico 2).

CARBÓN

Las regalías generadas por la explotación delcarbón se distribuyen según el volumen deexplotación mayor o menor a tres millonesde toneladas anuales. Los valores aparecen enel cuadro 9.

Aquí también aplica el esquema de escalo-namientos tanto para departamentos comopara municipios. En el primer caso, para pro-ducciones superiores a 18 millones de to-neladas y hasta 21,5, el límite de participa-ción es del 75%; hasta 25 millones de tone-ladas, el límite es de 50% y, cuando la ex-tracción anual supera este volumen, el lími-te de participación es del 25%. En cuanto alos municipios, para el rango entre 15 y 17millones de toneladas de extracción, el lí-mite de participación es del 75%; para másde 17 y hasta 19 millones, el límite es del50% y para volúmenes superiores a los 19millones de toneladas se ha fijado un límitedel 25%.

El cuadro 10 presenta la distribución de lascompensaciones, una vez liquidadas.

Gráfico 2Esquema de generación, liquidación y pago de regalías petroleras

Fuente: Adaptación con base en la presentación realizada por Carlos Cabrera.


55

4.3 El pago de las regalías

Más allá de las fórmulas de cálculo aplicadas,los pagos de regalías asociadas a hidrocarbu-ros efectuados y consolidados para los dosúltimos periodos (2008 y 2009) muestran quela cuarta parte de los pagos tuvieron comodestino agencias o fondos de compensaciónde carácter nacional. El restante 75% se que-

dó en manos de los departamentos y munici-pios productores, así como de los municipiosportuarios. De hecho, los departamentos sellevaron casi la mitad de los recursos en cadaperiodo. Los municipios recibieron casi la otracuarta parte de la bolsa. El siguiente cuadromuestra los montos pagados por la AgenciaNacional de Hidrocarburos según cada bene-ficiario.

Cuadro 9Distribución de regalías del carbón (en porcentaje)

Entidad

Departamentos productores 42% 45%

Municipios productores 35% 45%

Municipios portuarios 10% 10%

Fondo Nacional de Regalías 13% —

Mayor a 3 millones Menor a 3 millonesde toneladas anuales de toneladas anuales


Cuadro 10Distribución de la compensación por la explotación de carbón (en porcentaje)

Entidad % de asignación

Departamentos productores 12

Municipios o distritos productores 2

Municipios o distritos portuarios 10

INGEOMINAS 50

CAR en cuyo territorio se explota el carbón (mientras se crea la región) 10

Región de Planificación 10

Fondo al Fomento del Carbón 6

Fuente: Ley 756 de 2002.


56

Estos valores incluyen los desahorros del Fon-do de Ahorro y Estabilización Petrolera. Sehan incluido los recursos destinados a las in-terventorías técnicas que están a cargo del DNP.Se advierte una descompensación en térmi-nos del acceso a recursos de regalías de lasentidades territoriales no productoras y quetampoco se benefician de la compensación.De hecho, menos del 11% se destina a estepropósito, aunque la cifra no es despreciable:casi 200 millones de dólares en 2009. Deacuerdo a esto, la contribución de los recur-sos de regalías a la convergencia regional es-taría en entredicho, dados los montos asigna-dos de manera directa y los disponibles paraasignación indirecta.

4.4 El uso de los recursos de regalías

REGALÍAS DIRECTAS (ENTIDADESTERRITORIALES)

Los departamentos deben usar los recursosde regalías de la siguiente forma:

• Al menos el 60% de los recursos deben irdestinados a: reducir a un valor máximodel 10 por mil la tasa de mortalidad in-fantil y cubrir el 100% de afiliación al ré-gimen subsidiado (seguridad social en sa-lud); lograr una tasa de asistencia escolarde al menos el 90% para preescolar, edu-cación básica primaria y cuatro años de

Cuadro 11Regalías pagadas en los periodos 2008 y 2009

Destino

Departamentos productores 571,16 47,65 889,47 48,12

Municipios productores 254,88 21,26 374,01 20,23

Municipios puertos 72,70 6,06 116,37 6,30

Fondo Nacional de Regalías 125,22 10,45 198,54 10,74

Escalonamiento Fondo Nacional de Regalías 0,78 0,07 2,71 0,15

Interventorías* 8,58 0,72 14,44 0,78

FONPET 165,31 13,79 252,98 13,69

Total 1.198,63 1.848,51

2008

Millonesde dólares

%

2009

Millonesde dólares

%

* Relacionadas con el control que el DNP hace al uso de los recursos (Ley 756 de 2002, artículos 13 y 14; Decreto416 de 2007, artículo 13). Los valores incluyen ajustes trimestrales.Fuente: Agencia Nacional de Hidrocarburos.


57

educación básica secundaria; y alcanzaruna cobertura del 70% en agua potable ysaneamiento básico.49

• Máximo el 30% para financiar proyectosprioritarios incluidos como tales en losplanes de desarrollo.

• Hasta un 10% para financiar las pensiones.

De los recursos destinados a financiar pro-yectos, debe asignarse hasta un 5% para efec-tuar las interventorías técnicas, y máximo pue-de emplearse un porcentaje igual para finan-ciar gastos administrativos, únicamente de losmismos proyectos.

Una vez alcanzados los indicadores plantea-dos en cuanto a mortalidad infantil, salud,educación, agua potable y saneamiento, losdepartamentos pueden destinar hasta el 90%de los recursos de regalías a financiar sus pro-yectos prioritarios. Es decir, pueden liberar deldireccionamiento el 60% inicial señalado.50

En cuanto a los municipios, la situación esmuy similar a la de los departamentos, salvoque el porcentaje de recursos que deben des-tinar para alcanzar los niveles de coberturade salud y de mortalidad infantil planteadospor el Decreto 1747 de 1995 es el 75%. Unavez alcanzados estos valores, los municipiospueden destinar este porcentaje a financiarsus proyectos prioritarios relacionados con«saneamiento ambiental, otros proyectos deeducación y de salud, electricidad, aseo, gasdomiciliario y telefonía pública conmutada»(DNP, 2007d: 39). En total, los proyectos prio-ritarios no deben emplear más del 90% de losrecursos de regalías, igual a lo dispuesto para

los departamentos. Se puede destinar tambiénmáximo un 5% para gastos de interventoría yotro tanto para gastos administrativos.

Queda claro que los recursos de regalías tie-nen un destino muy específico para disminuirla pobreza mediante la superación de necesi-dades básicas insatisfechas. Este es uno de lospuntos más debatidos y polémicos, pues a lafecha varias entidades territoriales receptorasde regalías no logran alcanzar por algunos pun-tos los niveles de cobertura, bien sea por erro-res en los sistemas de información nacionaleso por la imposibilidad técnica de lograrlo.

REGALÍAS INDIRECTAS

Las regalías indirectas son administradas porel Fondo Nacional de Regalías. El 50% de losrecursos administrados por el FNR van di-rectamente a subsanar la carga de pensionesy se consignan en el FONPET. El restante 50%se distribuye de la siguiente forma: 15% aproyectos de energía, 10% a financiar a lacorporación encargada de la cuenca del ríoMagdalena; 58,5% a proyectos regionales deminería y medio ambiente; 15,5% a proyec-tos específicos y 1% a otros destinos priori-tarios para los pobladores.

La asignación de estos recursos sufre una ato-mización tal que alcanza a tener cinco nivelesde desagregación, según lo muestra el gráfi-co 3, donde se observa la asignación presupues-tal de los demás rubros relacionados con el50% de los recursos del FNR que no van alFONPET. Esta atomización interfiere en el pro-pósito de avanzar en la convergencia regional.

49 Decreto 1747 de 1995.50 Según el Decreto 416 de 2007, las cuatro entidades encargadas de certificar anualmente el cumplimiento

de estos indicadores son todas de nivel nacional.


58

4.5 Temas del debate actual

La asignación y el uso de las regalías constitu-yen temas de debate hoy en Colombia. A con-tinuación se presentan brevemente los prin-cipales asuntos.

• La concentración de las regalías en po-cas entidades territoriales. Según elDNP, entre 1994 y 2005 se giraron más

de 8.500 millones de dólares provenien-tes de regalías, de los cuales casi el 75%se dirigió a 9 de los 32 departamentosdel país. Según la misma fuente, el 16%de la población nacional recibió el 83%de las regalías pagadas de manera direc-ta. Esto ha significado que solo siete de-partamentos y Bogotá superen el pro-medio de recursos públicos girados enel país para inversión de estas entida-

Gráfico 3Esquema de distribución del 50% de los recursos de regalías indirectasadministrados por el FNR que no van al FONPET

Fuente: Adaptación con base en la presentación de Carlos Cabrera.


59

des.51 Seis de los siete son grandes recep-tores de regalías. Los restantes 26 depar-tamentos están por debajo del promedioy tienen distancias enormes frente a losprimeros lugares. De hecho, el departa-mento que ocupaba el último lugar en2005, solo recibía el 15% de los recursosrecibidos por el departamento con ma-yores ingresos.

• La efectividad de la inversión de las rega-lías en materia social. Gran parte de losterritorios que son grandes receptores derecursos de regalías no han cumplido aúnlas metas de cobertura y mortalidad plan-teadas como requisito para liberar recur-sos y destinarlos a otros programas y pro-yectos de desarrollo. Incluso solo desde2008, departamentos como Casanare,Guajira, Meta y otros, históricos recep-tores de regalías, han empezado a acer-carse a los promedios nacionales de co-bertura en salud y educación básica. A estasituación han contribuido varios factores.Uno, quizá el más escandaloso, es el de lacorrupción. Según el DNP, luego de im-plementar las interventorías en 2008 y2009, se suspendieron los pagos de rega-lías a 136 entidades territoriales en el país.Ese año se hizo seguimiento a la inver-sión de 116 entidades que están siendovigiladas de manera especial, en lo que sedenomina planes de desempeño. Con es-tos esfuerzos se trata de recuperar en par-te los cerca de 250 millones de dólares queen los últimos años han sido mal emplea-dos o han tenido asignación indebida.

• Los municipios y departamentos recep-tores tienen su propia visión del asunto.Varios mandatarios critican el excesivo di-reccionamiento del uso de las regalías quese impone a las entidades territoriales, loque aumenta, según ellos, el riesgo deerror técnico cuando se programa el gas-to y se definen y contratan los proyectos.Algunas entidades como Arauca, en lafrontera con Venezuela, ven con angustiacómo los recursos de regalías empiezan aescasear por el declive de los pozos—luego de más de 25 años de extrac-ción— y la caída de los precios interna-cionales. Además, la región está práctica-mente aislada del país por vía terrestre yfluvial, y por vía aérea solo tiene una fre-cuencia diaria.

• La discrecionalidad con la cual el gobier-no nacional asigna desde hace años losrecursos ahorrados en el FAEP y los admi-nistrados por el FNR, principalmente através de los consejos comunitarios.52 Porejemplo, en Arauca, donde había sidoimposible avanzar en la construcción devías departamentales para interconectarla región con el centro y el nororiente delpaís, el presidente en un consejo comu-nitario asignó 16 millones de dólares, quehabían sido suspendidos a la Gobernacióndel departamento, a la construcción de lacarretera marginal de la selva.

• La pereza fiscal que experimentan las en-tidades territoriales. Las cifras muestranque mientras más recursos de regalías re-

51 Incluidas todas las fuentes, no solo las regalías.52 Los consejos comunitarios son una figura de gobierno, mediática, que el Presidente de la República

realiza desde el año 2002. Consisten en asambleas donde él conduce las discusiones, da órdenes, a vecescontrarias a las competencias de los gobiernos locales, y crea un ambiente de gerencia eficiente y eficaz.


60

cibe un departamento o municipio, me-nor es el crecimiento de la recaudaciónde impuestos locales que debe cobrar laentidad. Es como si los recursos de rega-lías bastaran para cumplir con la rutinade la gestión.

• Finalmente, la presencia e incidencia deactores armados en las zonas de explota-ción de minerales, principalmente hidro-carburos. Es el caso del Ejército de Libe-

ración Nacional (ELN) y su resurgimien-to en la década de los ochenta, cuandoinició la extorsión a la empresa Occiden-tal de Colombia que extrae hidrocarbu-ros de Caño Limón. El haberse adueñadode la zona por donde se prolongaba elpoliducto permitió a la guerrilla chanta-jear con las voladuras del tubo. Actual-mente, en la región han sido judicializa-dos mandatarios locales por sus vínculoscon actores armados ilegales.


61

Capítulo 3

Planeación

y presupuesto

Según la Ley Orgánica de Planeación, los pla-nes departamentales y municipales tienen dospartes: una estratégica y un plan de inversio-nes a mediano y corto plazo. Este último debereflejarse en el presupuesto de cada año de larespectiva entidad territorial. El procedi-miento para lograr la armonización entre elplan y los presupuestos debe ser aprobado porlas asambleas departamentales y los concejosmunicipales.

La ley colombiana define claramente el nexode la planeación con la formulación y la asig-nación del presupuesto. La parte general oestratégica de los planes debe ser traducidaen un plan plurianual de inversiones, el cual,a su turno, debe ser armonizado con el pre-supuesto vigente en el momento de su apro-bación. Planeación y ejecución de presupues-tos son, pues, dos tareas relacionadas en elmarco de la gestión pública y no pueden noestarlo.

Los parámetros que rigen esa relación estánconsignados en la Ley Nacional de Presupues-to. En este capítulo se exponen los principa-les lineamientos de dicha ley y sus implica-ciones para la elaboración y ejecución de lospresupuestos en los municipios y departa-mentos.

1. EL PRESUPUESTO GENERALDE LA NACIÓN

El artículo 345 de la Constitución estableceque en tiempo de paz no se podrá percibircontribución o impuesto que no figure en elpresupuesto de rentas, ni hacer erogacionescon cargo al Tesoro que no se hallen incluidasen el de gastos. Tampoco podrá hacerse nin-gún gasto público que no haya sido decretadopor el Congreso, por las asambleas departa-mentales o por los concejos distritales o mu-nicipales, ni transferir crédito alguno a obje-to no previsto en el respectivo presupuesto.Esto significa que para percibir los ingresos oefectuar un gasto es necesario que estos seencuentren incorporados en el presupuestopúblico.

El Congreso de la República expidió en 1989la Ley 38, conocida como Estatuto Orgánicodel Presupuesto General de la Nación. ElDecreto 841 de 1990 reglamentó la Ley 38en lo referente al Banco de Proyectos de In-versión Nacional. La Ley 38 fue modificadaparcialmente por la Ley 179 de 1994 y la Ley225 de 1995. Estas normas fueron compila-das en el Decreto 111 de 1996. Posterior-mente, la Ley 344 de 1996 definió principiosy procedimientos de racionalización del gas-


62

to público, la Ley 715 de 2001 reglamentó elmonto y el destino de los recursos del Siste-ma General de Participaciones, y la Ley 819de 2003 definió una serie de normas orgá-nicas en materia de presupuesto, responsa-bilidad, transparencia fiscal y otras disposi-ciones relacionadas con las entidades terri-toriales.

El Decreto 111 define dos dimensiones delmanejo presupuestal: la primera correspon-de al Presupuesto General de la Nación, compues-to por los presupuestos de los establecimien-tos públicos del ejecutivo nacional y el pre-supuesto de las ramas legislativa y judicial,del Ministerio Público, la Contraloría Gene-ral de la República y la organización electo-ral, con excepción de los establecimientospúblicos, las empresas industriales y comer-ciales del Estado y las sociedades de econo-mía mixta. La segunda incluye la fijación demetas financieras a todo el sector público y ladistribución de los excedentes financieros delas empresas industriales y comerciales delEstado y de las sociedades de economía mix-ta, sin perjuicio de la autonomía que la Cons-titución y la ley les otorga.

El sistema presupuestal está constituido por elplan financiero, el plan operativo anual deinversiones y el Presupuesto General de la Na-ción (Ley 38 de 1989, artículo 3; Ley 179 de1994, artículo 55, inciso 5). El plan financie-ro es un instrumento de planificación y ges-tión financiera del sector público, que tienecomo base las operaciones efectivas de las en-tidades cuyo eje cambiario, monetario y fis-cal sea de tal magnitud que amerite incluirlasen el plan. Toma en consideración las previ-siones de ingresos, gastos, déficit y su finan-ciación, compatibles con el programa anualde caja y las políticas cambiaria y monetaria.El segundo, el plan operativo anual de inver-

siones, señala los proyectos de inversión cla-sificados por sectores, órganos y programas.Este plan debe guardar concordancia con elPlan Nacional de Inversiones. El Departamen-to Nacional de Planeación debe preparar uninforme del presupuesto de inversión para ladiscusión en las comisiones de economía delSenado y de la Cámara de Representantes(Ley 38 de 1989 artículo 5; Ley 179 de 1994,artículo 2).

Los principios que rigen el sistema presupues-tal son los siguientes:

• Planificación: el presupuesto debe reflejarlos planes gubernamentales de largo, me-dio y corto plazo. En consecuencia, sedeben considerar el plan de desarrollo, elplan de inversiones públicas, el plan finan-ciero y el plan operativo anual de inver-siones.

• Universalidad: al presupuesto debe incor-porarse la totalidad de los gastos que sepretenda ejecutar, por tanto ninguna au-toridad podrá ordenar gastos que previa-mente no se hayan incluido en él. Para laejecución de gastos que inicialmente nose contemplaron o que resultaron insufi-cientes, y que son necesarios para el co-rrecto funcionamiento del Estado, se re-quiere modificar previamente el presu-puesto a través de una adición que los in-cluye o complementa.

• Unidad de caja: con la recaudación de to-dos los ingresos se conforma un fondo co-mún con el cual se atienden todas las ero-gaciones que demanda el funcionamien-to del Estado.

• Programación integral: los programas pre-supuestales deben contemplar simultá-neamente los gastos de inversión y los defuncionamiento necesarios para su ejecu-ción y operación, además de las obras


63

complementarias que demande su funcio-namiento.

• Especialización: los gastos que se autoricenen el presupuesto deben guardar estrictarelación con el objeto y las funciones dela organización respectiva, y se deben eje-cutar de conformidad con el fin para elcual fueron programados.

• Inembargabilidad: las rentas y recursos decapital que integran el presupuesto nopueden ser materia de embargos. Las sen-tencias que se libren en contra de la na-ción se deben cancelar de acuerdo con lasdisposiciones que rigen la materia. Tam-poco pueden ser materia de embargos lascesiones y participaciones destinadas a losdepartamentos y municipios.

• Coherencia macroeconómica: el presupues-to debe guardar armonía y ser compa-tible con las metas macroeconómicas fi-jadas por el gobierno nacional en coor-dinación con la junta directiva del Ban-co de la República. Esas metas tienenque ver con la tasa de inflación, el de-sempleo, el crecimiento del PIB, losmedios de pagos, las exportaciones eimportaciones, la tasa de cambio, en-tre otras.

• Homeóstasis: el crecimiento real del pre-supuesto de rentas, incluidos todos loscréditos adicionales de cualquier natura-leza, deberá guardar congruencia con elcrecimiento de la economía, de tal ma-nera que no genere desequilibrio ma-croeconómico. Cuando por circunstanciasextraordinarias la nación perciba rentasque puedan causar un desequilibrio ma-croeconómico, el gobierno nacional po-drá asignar aquellas que garanticen la nor-mal evolución de la economía y utilizarlos excedentes para constituir y capitali-zar un fondo de recursos y superávit de lanación.

La instancia superior de decisión en materiapresupuestal en todo el país es el ConsejoSuperior de Política Fiscal (CONFIS), adscritoal Ministerio de Hacienda y Crédito Público.Es el ente rector de la política fiscal y coordi-na todo el sistema presupuestal. Está integra-do por el ministro de Hacienda y CréditoPúblico, quien lo preside, el director del DNP,el consejero económico de la Presidencia dela República o quien haga sus veces, el vice-ministro de Hacienda, los directores genera-les de Presupuesto Nacional, Crédito Públi-co, Impuestos y Aduanas, y del Tesoro.

Este organismo tiene las siguientes funciones:

• Aprobar, modificar y evaluar el plan fi-nanciero del sector público, previa pre-sentación al Consejo Nacional de Políti-ca Económica y Social (CONPES), y orde-nar las medidas para su estricto cumpli-miento.

• Analizar y conceptuar sobre las aplicacio-nes fiscales del plan operativo anual de in-versiones, previa presentación al CONPES.

• Determinar las metas financieras para laelaboración del programa anual mensua-lizado de caja del sector público.

• Aprobar y modificar mediante resoluciónlos presupuestos de ingresos y gastos delas empresas industriales y comerciales delEstado, así como de las sociedades de eco-nomía mixta dedicadas a actividades nofinancieras, previa consulta con el minis-terio respectivo.

• Las demás que establezcan la Ley Orgá-nica del Presupuesto, sus reglamentos olas leyes anuales de presupuesto.

El gobierno nacional debe preparar anual-mente el proyecto de Presupuesto Generalde la Nación con base en los anteproyectosque le presenten los diferentes organismos del


64

Estado. Debe tener en cuenta la disponibili-dad de recursos y los principios presupuesta-les para determinar los gastos que pretendeincluir en el proyecto de presupuesto. El Mi-nisterio de Hacienda y Crédito Público, encoordinación con el DNP, debe preparar elplan financiero.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Públicosomete el proyecto de presupuesto a consi-deración del Congreso en los primeros diezdías de cada legislatura. Este debe contenerel proyecto de rentas, de gastos y del resulta-do fiscal. La ley faculta al gobierno nacional adictar el decreto de liquidación del Presu-puesto General de la Nación. En la prepara-ción de ese decreto, el Ministerio de Hacien-da y Crédito Público y la Dirección Generaldel Presupuesto Nacional tienen la tarea deinsertar las modificaciones que se hayan he-cho al proyecto en el Congreso y de presen-tar un anexo que tendrá el detalle del gastopara el año fiscal respectivo.

El Congreso de la República es el encarga-do de aprobar el presupuesto y de hacer con-trol político a su ejecución mediante variosinstrumentos: a) citación a los ministros delGabinete a las sesiones plenarias o a las co-misiones constitucionales; b) citación de losjefes de departamento administrativo a lascomisiones constitucionales; c) examen delos informes que el Presidente de la Repú-blica, los ministros del Gabinete y los jefesde departamento administrativo presentana consideración de las Cámaras, en especial

el mensaje sobre los actos de la administra-ción y el informe sobre la ejecución de losplanes y programas, a que hace referencia elnumeral 4 del artículo 118 de la Constitu-ción Política; d) análisis de la Cámara de Re-presentantes para el fenecimiento definiti-vo de la Cuenta General del Presupuesto ydel Tesoro que presenta el Contralor Gene-ral de la República. De la misma forma, elCONFIS y la Contraloría General de la Repú-blica son responsables del control fiscal delpresupuesto.

Un instrumento importante para la ejecucióndel presupuesto en materia de inversión pú-blica es el Banco de Proyectos de InversiónNacional (BPIN), administrado por el DNP.El Decreto 841 de 1990 reglamentó ese as-pecto de la Ley 38 de 1989. El BPIN es unsistema de información que registra proyec-tos de inversión que han sido seleccionadospor considerarse viables y susceptibles de serfinanciados con recursos del PresupuestoGeneral de la Nación, previa evaluación téc-nica, económica y social.53 El decreto definecinco categorías de proyectos que pueden serincluidos en el BPIN:

a. Proyectos que generan beneficios direc-tos o indirectos bajo la forma de bienes oservicios.

b. Proyectos que cumplen una función derecuperación de la capacidad generadorade beneficios directos, tales como activi-dades de alfabetización, capacitación, nu-trición, erradicación de enfermedades,

53 La evaluación técnica establece la viabilidad técnica de un proyecto y el tipo de obras o de infraestructurafísica y de personal que se requiere para hacerlo; la evaluación económica valora costos y beneficiosatribuibles a un proyecto con el fin de determinar la conveniencia de su ejecución; la evaluación socialcorrige los valores utilizados en la evaluación económica e incorpora otros nuevos, con el fin de determi-nar los costos o beneficios que representa la ejecución de un proyecto para el conjunto de la sociedad.


65

vacunación, atención a la mujer, a la ni-ñez o a la tercera edad.

c. Proyectos que no generan beneficios di-rectos ni indirectos, pero que permitenidentificar futuros proyectos. Estos son losestudios básicos o de investigación.

d. Proyectos que cumplen una función cre-diticia, por oposición a financiación otransferencias directas, que tienen comofinalidad financiar proyectos de los tiposcontemplados en los literales a, b y c delartículo 2, en el transcurso del año de eje-cución. Para estos se aprueban montosglobales y corresponderá al organismo oentidad ejecutora definir los proyectos fi-nanciables.

e. Excepcionalmente se podrán registrarcomo proyectos de inversión las partidasdestinadas al pago de garantías otorgadaspor la nación, que se hayan hecho efecti-vas, en relación con créditos concedidosa terceros, siempre y cuando dichos cré-ditos se hayan perfeccionado antes del 31de diciembre de 1991.

El BPIN cuenta con un manual de operacio-nes que contiene la metodología y los pasospara la inscripción de los proyectos y las defi-niciones para su evaluación, su calificacióntécnica, económica y social, y para el segui-miento correspondiente, una vez que se in-corporan al decreto de liquidación del Pre-supuesto General de la Nación.

El decreto faculta al DNP a organizar y coor-dinar una red nacional de bancos de proyec-tos, la cual está conformada por los bancosde proyectos de inversión de los diferentesniveles territoriales del sector público, tantocentral como descentralizado, que reúnan losrequisitos necesarios para participar. Con estefin, los bancos de proyectos de inversión, de-partamentales y municipales o distritales, así

como de las empresas industriales y comer-ciales del Estado, utilizan en su montaje sis-temas de información y metodologías de eva-luación y seguimiento compatibles con los delBPIN.

Los proyectos pueden provenir de la iniciati-va de cualquier ministerio, departamentoadministrativo nacional —o entidad adscritao vinculada a uno de ellos—, de cualquierCORPES, departamento, intendencia, comisa-ría o municipio, del Distrito Capital de Bo-gotá, o de un mandato del Consejo Superiorde Política Fiscal.

Las instancias de control o filtros técnicos delos proyectos son las siguientes:

a. Los proyectos originados en los munici-pios son revisados por las oficinas de pla-neación de los departamentos.

b. Los proyectos originados en los departa-mentos son revisados por la unidad téc-nica de los CORPES.

c. Los proyectos originados en las entidadesadscritas o vinculadas son revisados porlas oficinas de planeación, o la dependen-cia que haga sus veces, en el ministerio odepartamento administrativo nacional alcual estén adscritas o vinculadas.

d. Los proyectos originados en los ministe-rios, departamentos administrativos nacio-nales, CORPES, Contraloría General de laRepública, Procuraduría General de laNación y Registraduría Nacional del Esta-do Civil, así como en el Distrito Capital deBogotá y en aquellas capitales departamen-tales que el DNP seleccione mediante re-solución, en razón de su tamaño o del va-lor de los proyectos que remitan, debenser revisados por la unidad técnica corres-pondiente del DNP, o por quien haga susveces en el organismo o entidad en la que


66

se haya delegado la función de calificaciónde viabilidad y registro, cuando sea el caso,sin control previo.

2. LAS ENTIDADESTERRITORIALES

El marco normativo sobre el presupuesto esaplicable a las entidades territoriales. Ningu-na de ellas puede salirse de él para el manejode su respectivo presupuesto. No obstante, lasentidades territoriales tienen algunas particu-laridades desde el punto de vista fiscal, puesno son financieramente autosuficientes y reci-ben recursos de entidades extraterritoriales.De ahí que existan algunas normas propias delas entidades territoriales en esta materia.

Estas tienen dos fuentes principales de ingre-sos: los ingresos propios (impuestos, tasas,contribuciones) y las transferencias del Siste-ma General de Participaciones.54 Fuentescomplementarias son las rentas de capital, elcrédito interno y externo, las regalías porexplotación de minas e hidrocarburos, losfondos de entidades nacionales (ministerios,entidades descentralizadas, consejerías pre-sidenciales) y las donaciones de la coopera-ción internacional. El presupuesto de ingre-sos debe prever estas fuentes para planificarel gasto, tanto de funcionamiento como deinversión, así como el pago de la deuda.

Los ingresos propios de las entidades territo-riales están regidos por la Ley 14 de 1983, lacual señala en detalle cuáles son sus fuentes ylas tasas aplicables, en el caso de los impues-tos municipales.55 Las transferencias del SGPestán reglamentadas por la Ley 715 de 200156

y el crédito de las entidades territoriales porla Ley 358 de 1997.57

El artículo 287 de la Constitución estableceque las entidades territoriales gozan de auto-nomía para la gestión de sus intereses dentrode los límites de la Constitución y la ley. Ental virtud gozan del derecho a gobernarse porautoridades propias, a ejercer las competen-cias que les correspondan, a administrar losrecursos y establecer los tributos necesariospara el cumplimiento de sus funciones, y aparticipar en las rentas nacionales.

Los municipios y departamentos no tienenfacultad impositiva ni iniciativa tributaria. Estafacultad corresponde exclusivamente al Con-greso de la República. Las asambleas depar-tamentales y los concejos municipales debenlimitarse a votar, organizar y reglamentaraquellos gravámenes que la ley ha creado oautorizado con destino a los municipios ydepartamentos, en el marco de la Constitu-ción y la ley. Así, la competencia tributaria escompartida entre el Congreso, que tiene ini-ciativa en esta materia y capacidad regulado-

54 De acuerdo con la Ley Anual de Presupuesto Nacional, la distribución de las transferencias se efectúadirectamente a los municipios mediante giros realizados por el Ministerio de Hacienda, el Sistema Gene-ral de Participaciones y la participación en las regalías. Los resguardos indígenas son considerados comomunicipios en la distribución de los ingresos corrientes de la nación.

55 La ley 788 de 2002 introdujo nuevas disposiciones sobre impuestos de carácter municipal y departamen-tal, especialmente en materia de licores y sobretasa a la gasolina.

56 Ver el capítulo 2.57 Esta ley limita las posibilidades de endeudamiento de las entidades territoriales y se tiene como paráme-

tro su capacidad de pago, es decir, el flujo mínimo de ahorro operacional que permite pagar puntualmen-te el servicio de la deuda en todos los años, y dejar un remanente para financiar inversiones.


67

ra incondicional, y las asambleas departamen-tales y los concejos municipales, que carecende iniciativa, pero son titulares de la facultadde reglamentar las leyes que crean o autori-zan impuestos en aquellos aspectos que nohayan sido precisados por las mismas.

En cuanto a la reglamentación orgánica pre-supuestal, las disposiciones generales del pre-supuesto —contenidas en el capítulo 3, títu-lo XII de la Constitución— son aplicables porextensión a los municipios, como expresa-mente se indica el artículo 353. Además, elartículo 352 establece que la Ley Orgánicadel Presupuesto se aplica igualmente a lasentidades territoriales en lo que se refiere alos procesos presupuestales (programación,aprobación, modificación y ejecución de lospresupuestos), coordinación con el plan dedesarrollo y capacidad de los organismos yentidades estatales para contratar.

La Corte Constitucional ha confirmado elprincipio de unidad presupuestal fundado enel carácter de norma superior que tiene laLey Orgánica del Presupuesto, lo que hacede ella un elemento unificador poderoso, puestodas las leyes anuales de presupuesto ten-drán forzosamente un parámetro común enlo sustantivo y en lo formal. Igualmente, pordisposición del artículo 352 de la Constitu-ción, el poder de homologación de la ley or-gánica se extiende a los demás presupuestos,ya sean los que elaboren los entes descentra-lizados por servicios o los que adopten lasentidades autónomas territoriales. Esta es unapauta general, de cobertura nacional, de enor-me poder centralizador y racionalizador.

En tal sentido, la Ley 179 de 1994, que adap-tó la Ley 38 de 1989 a los nuevos mandatosconstitucionales, dispuso que las entidadesterritoriales siguieran las regulaciones de la

Ley Orgánica del Presupuesto cuando expi-dieran las normas orgánicas de presupuestoy que las adaptaran a la organización, las re-glas constitucionales y las condiciones de cadaentidad territorial (artículo 52). El artículo313, numeral 5, faculta a las asambleas de-partamentales y a los concejos municipales aexpedir las normas del presupuesto, para locual deben tomar como base el Estatuto Or-gánico Presupuestal contenido en el Decreto111 de 1996, y adaptarlo a las disposicionesmunicipales incluidas en la ley.

El presupuesto de las entidades territorialestiene tres funciones básicas: a) proyectar losingresos y rentas que van a ser percibidos enel período de vigencia fiscal y autorizar losrespectivos gastos e inversiones; b) cumplircon una porción de los programas y proyec-tos contenidos en el plan de desarrollo, deacuerdo a criterios de prioridad; y c) ade-cuar el comportamiento real de los ingresosa las proyecciones contenidas en el plan dedesarrollo.

Para cumplir con esta triple función, la ley hacreado un instrumento de planificación co-nocido como sistema presupuestal, el cual sepuede definir como un conjunto de elemen-tos coordinados que buscan alcanzar las me-tas de las entidades públicas en materia finan-ciera y de desarrollo a través del presupuestopúblico. Se encuentra integrado por:

a. El marco fiscal de mediano plazo: es «el ins-trumento que sirve de referencia para queel plan de desarrollo sea viable financie-ramente, ya que de manera informativapresenta una proyección de los recursosdisponibles en la entidad territorial, conperspectiva de diez años, lo cual permiteque, de manera más acertada, la adminis-tración programe los pagos a sus acree-


68

dores, el servicio a la deuda y sus gastosde funcionamiento e inversión. Este ins-trumento también se constituye en unode los principales insumos para definir lasestrategias financieras que adoptará elmunicipio y que serán plasmadas en elPlan de Desarrollo» (DNP, 2007: 8).

b. El plan operativo anual de inversión: cons-tituye la parte del plan de desarrollo mu-nicipal que se va a ejecutar con cargo alpresupuesto anual. Los planes de desa-rrollo corresponden al período del res-pectivo alcalde, mientras que los presu-puestos son anuales (1° de enero al 31de diciembre de cada año). Por ello espreciso establecer la parte del plan dedesarrollo municipal que se ejecutarácada año con cargo al presupuesto, enfunción de las prioridades y necesidadesmunicipales. Ello no quiere decir que losgastos incorporados en el presupuestodeban agotarse ese mismo año pues,cuando la naturaleza de la inversión lorequiera, pueden aprobarse proyectosplurianuales, es decir, que afecten variosperiodos fiscales.

c. El plan financiero: su importancia está re-lacionada con el impacto financiero queproducen las operaciones efectivas de laentidad. El plan busca que el comporta-miento real de sus ingresos y gastos lepermita cumplir en forma eficiente conlas metas del municipio o del departamen-to, en el corto, mediano y largo plazo.

d. El presupuesto municipal o departamental: esla proyección que se hace de los ingresosposibles, los que se asignan a unas auto-rizaciones de gasto, ejecutables duranteun periodo fiscal. Un buen presupuestomunicipal o departamental es aquel quese acerca a los resultados de las opera-ciones efectivas obtenidas al final del pe-riodo fiscal.

Las autoridades territoriales pueden compro-meter presupuestos de años futuros para laejecución de determinados proyectos. La au-torización para hacerlo debe ser impartida porla Asamblea Departamental o el ConcejoMunicipal respectivo, a iniciativa del gobier-no departamental o municipal, previa apro-bación por el CONFIS territorial o el órganoque haga sus veces. Este mecanismo podrá serutilizado cuando la ejecución se inicie con elpresupuesto vigente y el objeto del compro-miso se lleve a cabo en cada uno de los si-guientes presupuestos, siempre y cuando secumpla con las siguientes condiciones:

a) El monto máximo de los compromisos enlos presupuestos futuros, el plazo y lascondiciones de los mismos cumplen lasmetas plurianuales del marco fiscal demediano plazo.

b) Los compromisos que se solicitan concargo a presupuestos futuros deben con-tar, como mínimo, con la asignación del15% en el periodo fiscal en el que estosse autorizan.

c) Cuando se trate de proyectos que impli-quen inversión nacional debe obtenersepreviamente el documento de opinión(concepto) favorable del DepartamentoNacional de Planeación.

La corporación de elección popular (Asam-blea Departamental o Concejo Municipal)puede abstenerse de otorgar la autorizaciónsi los proyectos con cargo a los presupuestosfuturos no están consignados en el plan dedesarrollo respectivo, y si la suma de todoslos compromisos que se pretenden adquirirpor esta modalidad, y los costos futuros demantenimiento o administración, exceden sucapacidad de endeudamiento.


69

La autorización del CONFIS para comprome-ter presupuestos futuros no podrá superar elrespectivo período de gobierno. Se exceptúanlos proyectos de gastos de inversión en aque-llos casos en los que el Consejo de Gobiernolos declare previamente de importancia es-tratégica. En las entidades territoriales que-da prohibida la aprobación de cualquier com-promiso con cargo a presupuestos futuros enel último año de gobierno del respectivo al-calde o gobernador, excepto la celebraciónde operaciones conexas de crédito público(Ley 819 de 2003).

Las normas del Estatuto Orgánico del Presu-puesto municipal y departamental se aplicanen dos tipos de entidades:

a. Uno primero corresponde al presupues-to del municipio o departamento y de susestablecimientos públicos. El presupues-to está integrado por la estructura cen-tral (despacho del alcalde o del goberna-dor, secretarías y unidades) y por el pre-supuesto de los concejos, personerías ycontralorías, en el caso de los munici-pios,58 y de las asambleas y contralorías,en el caso de los departamentos. Los es-tablecimientos públicos son organismoscreados por acuerdo municipal o por or-denanza departamental, encargados prin-cipalmente de atender funciones adminis-trativas y de prestar servicios públicosconforme a las reglas del derecho públi-co, que reúnen las siguientes característi-

cas: i) personería jurídica; ii) autonomíaadministrativa y financiera; iii) patrimo-nio independiente, constituido con bie-nes o fondos públicos comunes, produc-to de impuestos, rentas contractuales,ingresos propios, tasas o contribucionescon destino especial, en los casos autori-zados por la Constitución y en las dispo-siciones legales pertinentes.

b. Uno segundo corresponde a las empresasindustriales y comerciales del Estado y alas sociedades de economía mixta asimi-ladas, es decir, aquellas que tienen unaparticipación estatal igual o superior al90% del capital social. Estas disposicio-nes son especialmente importantes enmateria de metas financieras y distribu-ción de excedentes al final del ejerciciofiscal. Estas entidades se someten, además,al régimen especial previsto en el Decre-to 115 de 1996.

Los presupuestos deben ser aprobados por lasasambleas departamentales, en el caso delpresupuesto departamental, y por los conce-jos municipales y concejos distritales, en elcaso de municipios y distritos. Si en una enti-dad territorial —por ejemplo, un munici-pio—, el alcalde objeta por ilegal o inconsti-tucional el proyecto de presupuesto aproba-do por el Concejo, debe enviarlo al TribunalAdministrativo dentro de los cinco días si-guientes de haberlo recibido, para su sanción.El tribunal deberá pronunciarse durante los20 días hábiles siguientes. Mientras el tribu-

58 No todos los municipios tienen contralorías. Según la Ley 617 de 2000, que dispuso topes de uso de losrecursos propios para financiar gastos de funcionamiento, solo los municipios y distritos de categoríaespecial y primera, y los de segunda que tengan más de cien mil habitantes, podrán crear y organizar suspropias contralorías. En los casos de incapacidad económica de alguno de ellos para financiar los gastosde funcionamiento, refrendada por la Contaduría General de la Nación, las respectivas contralorías de-berán suprimirse. La Contraloría Departamental debe asumir la vigilancia de la gestión fiscal en losmunicipios o distritos que carezcan de ente fiscalizador.


70

nal decide regirá el proyecto de presupuestopresentado oportunamente por el alcalde,bajo su directa responsabilidad (Ley 38 de1989, artículo 94; Ley 179 de 1994, artículo52).

Existen dispositivos de control presupuestaldel gobierno nacional hacia las entidades te-rritoriales, especialmente hacia los munici-pios. Estos deben preparar un informe anualsobre la ejecución de los recursos del SGP,del plan operativo anual, así como del presu-puesto y sus modificaciones. Esta informacióndebe enviarse a la Secretaría Departamentalde Planeación o quien haga sus veces, paraque dicha entidad realice el seguimiento y laevaluación respectiva. Cuando las secretaríasde planeación departamental, o las que ha-gan sus veces, detecten una presunta irregu-laridad en el manejo de los recursos adminis-trados por los municipios, deben informar alos organismos de control para que dichasentidades realicen las investigaciones corres-pondientes. Si las irregularidades no son de-nunciadas, los funcionarios departamentalescompetentes serán solidariamente responsa-bles con las autoridades municipales. Una vezinformados los organismos de control, estosdeberán iniciar la indagación preliminar enun plazo máximo de 15 días.

El Decreto 28 de 2008 define una serie dedispositivos de control del gasto de las trans-ferencias que hacen las entidades territoria-les. El decreto creó la «Unidad Administrati-va Especial de Monitoreo, Seguimiento y

Control, adscrita al DNP, con personería ju-rídica, autonomía administrativa, presupues-tal y patrimonio propio […] con el objeto dedesarrollar las actividades de monitoreo, se-guimiento y control integral al gasto realiza-do por las entidades territoriales con recur-sos del Sistema General de Participaciones».El decreto define 18 eventos de riesgo en losque pueden incurrir los municipios y depar-tamentos en el uso de esos recursos, así comolas medidas preventivas y correctivas (sanciones)a las que se exponen en caso de que dichouso sea ineficiente (suspensión del giros delSGP, manejo de recursos por una entidad fi-duciaria, asunción temporal de la competen-cia por el departamento o el gobierno nacio-nal o suspensión de procesos contractuales).En su parte final, el decreto se refiere a lasactividades de control social que deben reali-zar los CTP e insta a las entidades territorialesa rendir cuentas a la ciudadanía sobre el pro-ceso y los resultados de la gestión pública.

El Decreto 28 ha sido considerado como unaherramienta más de intervención del gobier-no nacional en la vida de municipios y depar-tamentos, que afecta su autonomía. A travésde esa norma, el gobierno nacional generóun dispositivo de control policiaco sobre laconducta de las administraciones municipa-les y departamentales, impuso sus propiasreglas (definición de riesgos y de indicado-res) y se atribuyó su aplicación (medidas pre-ventivas y correctivas), sin que las entidadesterritoriales tuvieran alguna posibilidad deejercer su derecho a la réplica.


71

La gestión pública orientada a resultados esdefinida como un «proceso dinámico, integral,sistemático y participativo, que articula la pla-nificación, ejecución, seguimiento, evaluación,control y rendición de cuentas de las estrate-gias de desarrollo económico, social, cultural,tecnológico, ambiental, político e institucio-nal de una administración, sobre la base de lasmetas acordadas de manera democrática»(DNP, 2007c: 11). En tal sentido «la gestiónpública debe buscar de manera eficaz y eficienteresultados frente a la reducción de la pobrezay el mejoramiento de la calidad de vida de sushabitantes y, en consecuencia, avanzar hacia undesarrollo integral sostenible» (ibídem).

1. LAS POLÍTICAS

El gobierno nacional no tiene una política defomento de la planeación y el ordenamientoterritorial en el ámbito municipal y regional.En los últimos cinco años, no se conoce nin-gún documento de política (documento CON-PES) que defina líneas de acción concretas yprogramas de estímulo en esa dirección. Noobstante, el Departamento Nacional de Pla-neación ha diseñado y puesto en marcha unaestrategia de gestión pública orientada a re-sultados, que pretende ser un instrumento deapoyo técnico a la planeación y a la gestiónde municipios y departamentos.59

Capítulo 4

La planeación municipal

y departamental:

políticas y resultados

59 La estrategia está orientada principalmente a los municipios. La mayor parte de las publicaciones tomancomo referente la gestión municipal. Ello no quiere decir que los departamentos no reciban apoyo, soloque este es de menor alcance y envergadura. De hecho, existe un documento CONPES de fortalecimientoinstitucional de los departamentos. El gobierno ha creado figuras como el Consejo de Gobierno amplia-do. Además de los ministerios y otras entidades de orden nacional, en ellos participan los gobernadorespara discutir temas relacionados con las funciones y competencias de los departamentos. Adicionalmen-te, el gobierno nacional realiza una capacitación, encabezada por el DNP, para mostrar las políticas nacio-nales de carácter sectorial y el tipo de inversión que los distintos ministerios tienen intención de realizaren cada departamento. En algunos casos, el gobierno nacional realiza un acompañamiento directo a lasadministraciones departamentales. Esto ocurre generalmente cuando se dispone de recursos de la co-operación internacional, por ejemplo en el caso de los Laboratorios de Paz (Bolívar, norte de Santander,Antioquia, Meta, entre otros departamentos). Finalmente, se acompaña a 22 departamentos del paíspara construir visiones de largo plazo y para llevar adelante las agendas de competitividad en función deldesarrollo del territorio.


72

La implementación de ese concepto de ges-tión pública supone varias condiciones: enprimer lugar, una organización administrati-va apropiada para el cumplimiento de losobjetivos; en segundo lugar, que las autori-dades territoriales ejerzan la planeación convisión estratégica y operativa; en tercer lu-gar, la conformación de un equipo humanocapacitado y dispuesto al logro de los objeti-vos de la gestión en términos de prestaciónde servicios; y, finalmente, un sistema demonitoreo y evaluación que aporte insumospara reorientar y hacer ajustes en la gestión,cuando el caso lo amerite.

La estrategia de gestión pública orientada aresultados busca cualificar técnicamente laactuación de las autoridades públicas y de lasadministraciones municipales y departamen-tales en varios aspectos: la construcción deprogramas de gobierno (DNP, 2007b), la for-mulación y la ejecución de los planes de de-sarrollo, la gestión de dimensiones específi-cas de la vida en el territorio en el campo decompetencia de las entidades territoriales(desarrollo económico local, políticas de in-fancia, atención a la población desplazada porla violencia, prestación de servicios de salud,educación, agua potable y saneamiento bási-co, etcétera), la articulación de la planeacióncon el presupuesto y, finalmente, la aplica-ción de sistemas de seguimiento y evaluación.

Entre estos aspectos sobresalen aquellos re-lacionados con la formulación y la ejecuciónde los planes de desarrollo, de un lado, y conel seguimiento y la evaluación a la gestiónpública, de otro.60 En lo que concierne a la

formulación de los planes de las entidadesterritoriales, el DNP ha definido unas direc-trices con base en un concepto de planifica-ción entendida como un proceso que «per-mite analizar los problemas que enfrenta elmunicipio y las oportunidades que debe po-tenciar, así como identificar los mecanismospara la optimización de los recursos para ob-tener el máximo beneficio con el mínimocosto económico y social. Esta es la concep-ción más aplicada en la planificación; pero ellapermite también anticiparse a los hechos fu-turos para cambiar su rumbo o para tomarlas medidas (anticipadas) que evitan conse-cuencias negativas. Además, sirve para pre-ver los hechos y tomar medidas que permi-tan aprovecharlos» (DNP, 2007c: 21).

En un documento posterior (DNP-ESAP,2008), el Departamento Nacional de Planea-ción entregó a alcaldes y gobernadores unconjunto de directrices y herramientas paraorientar la formulación de sus respectivosplanes de desarrollo. El documento presentauna síntesis del marco normativo de la pla-neación en Colombia; una definición de loscomponentes de los planes municipales y de-partamentales de desarrollo (componentegeneral o estratégico y presupuesto); las eta-pas para su formulación y el procedimientoen cada una de ellas; un conjunto de orienta-ciones sobre la ejecución del plan y sus ins-trumentos; y la definición de los sistemas deseguimiento y evaluación del plan. El textotiene una serie de anexos relacionados conmetodologías para la planeación y un listadode los documentos que deben tenerse encuenta como referentes para la formulación

60 No significa ello que otros temas sean de menor importancia. En razón de su relevancia y de los límitesde este trabajo, se ha decidido concentrar la presentación en los dos aspectos enunciados.


73

de un plan departamental o municipal (el PlanNacional de Desarrollo, las metas de los Ob-jetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), losplanes de ordenamiento territorial.

El interés del gobierno nacional con esas di-rectrices es enfatizar la mirada estratégicade las autoridades locales en la formulaciónde los planes (DNP, 2007a), de manera quepartan de una visión de largo plazo y bus-quen no solamente la generación de produc-tos, sino también el logro de efectos impor-tantes y visibles en la calidad de vida de lapoblación.

Los planes de ordenamiento territorial for-man parte de estas directrices. El POT es uninstrumento que tiene una mirada de largoplazo, lo que contribuye a reordenar física-mente el territorio del municipio de acuer-do con los propósitos de desarrollo econó-mico, social y ambiental. Permite determi-nar los usos que debe tener cada parte delterritorio municipal (casco urbano y área ru-ral), así como tomar decisiones orientadas aaprovechar su vocación y hacer un uso efi-ciente del suelo mediante herramientas degestión creadas para ese fin. La clave resideen la articulación que se pueda establecerentre el plan de desarrollo municipal y el plande ordenamiento territorial.

En el DNP existe la Dirección de Vivienda yProyectos Urbanos Especiales que coordinacon el Ministerio de Ambiente, Vivienda yDesarrollo Territorial las políticas de mane-jo de este instrumento de planeación. Estacoordina con la Dirección de Desarrollo Te-rritorial Sostenible el manejo de las iniciati-vas de política y de apoyo técnico en la ma-teria. Por ejemplo, cuando la Dirección deDesarrollo Territorial emprende la tarea deelaborar un manual sobre un tema específi-

co, conversa con el Ministerio de Ambientepara que se incorpore el del ordenamientoterritorial.

El gobierno nacional emplea varios instru-mentos para incentivar el ejercicio de la pla-neación acorde con estos lineamientos: otor-ga premios al mejor plan de desarrollo de-partamental y al mejor plan de desarrollomunicipal; evalúa cada año el cumplimientode las metas de los planes de desarrollo, comoparte de la evaluación de desempeño integralde las entidades territoriales que se practicaen todo el país desde 2006; elabora una clasi-ficación de las entidades territoriales en ma-teria de desempeño y lo publica en los me-dios masivos de comunicación. Asimismoofrece capacitación y acompañamiento téc-nico a los servidores públicos en los munici-pios y departamentos.

La capacitación es vista de manera muy posi-tiva por las autoridades y servidores públicosen las entidades territoriales. No sucede lomismo con la evaluación de desempeño, puesse la mira como un instrumento de vigilanciadesde arriba, a pesar de que su diseño se con-sultó a algunas autoridades territoriales y pasópor una experiencia piloto en varios munici-pios y departamentos. Algunas autoridadesterritoriales, especialmente mandos medios,piensan que al realizar la evaluación de de-sempeño están haciendo la tarea al Departa-mento de Planeación Nacional.

El otro aspecto relevante de la estrategia gu-bernamental es el seguimiento y la evalua-ción de la gestión pública. Interesa al gobier-no nacional crear conciencia en las autorida-des municipales y departamentales sobre lanecesidad de introducir prácticas de monito-reo y seguimiento a los planes de desarrollo,a los planes de ordenamiento territorial y a


74

la gestión pública en general, como mediopara mejorar la calidad de esta última.

A ese respecto, el gobierno diseñó el sistemaSINERGIA (Sistema Nacional de Evaluación deResultados de la Gestión Pública), por me-dio del cual el gobierno nacional, a través delDepartamento Nacional de Planeación, llevaa cabo la evaluación y el seguimiento de losresultados y del impacto de sus principalespolíticas, programas y proyectos de inversión.Este sistema aporta un conjunto de instru-mentos de gerencia con los cuales se buscalograr la asignación más eficiente y transpa-rente de los recursos públicos; mejorar la efi-cacia de las políticas, programas e institucio-nes del Estado; propiciar una cultura de ges-tión orientada a resultados y establecer unmarco adecuado de rendición de cuentas queactive el control social de la ciudadanía.

A través de SINERGIA se busca:

• Establecer un vínculo permanente y pro-gresivo entre los procesos de planeación,diseño presupuestal, ejecución y evalua-ción, que permita cerrar el ciclo de ges-tión del Estado.

• Articular las diferentes iniciativas en ma-teria de evaluación, para que contribuyana orientar la gestión pública al logro deresultados.

• Fortalecer la institucionalidad del sis-tema, precisando los ámbitos de inje-rencia y las responsabilidades de susmiembros.

• Facilitar y estimular la participación y elcontrol de la ciudadanía, poniendo a sudisposición la información sobre los re-sultados del seguimiento y la evaluaciónde las acciones del gobierno.

• Mejorar la calidad y la disponibilidad dela información usada por el sistema y ha-cerla accesible, oportuna y confiable.

• Desarrollar la capacidad de evaluación delas entidades del sector público.

SINERGIA se estructura alrededor de trescomponentes complementarios: segui-miento a resultados; evaluaciones focaliza-das y difusión de resultados. Los tres com-ponentes vinculan la evaluación y el segui-miento con la toma de decisiones presu-puestales y sectoriales, a través de incenti-vos al mejoramiento continuo de la gestiónpública.

Cuadro 12Componentes de SINERGIA

Verifica de manera continua el Se hacen análisis exhaustivos Pone a disposición del público ycumplimiento de las metas y del funcionamiento, impacto sectores interesados los resultadosobjetivos prioritarios y evolución de las principales de evaluación y seguimiento paraestablecidos por los ministerios políticas y programas del retroalimentar al gobierno, rendiry departamentos administrativos gobierno. cuentas a la ciudadanía y activar elpara hacer realidad los control social.lineamientos del Plan Nacionalde Desarrollo y de los planes yprogramas prioritarios delgobierno.

Seguimiento a resultados Evaluaciones estratégicas Difusión y rendición de cuentas


75

Los componentes son aplicables a las entida-des territoriales: estas deben monitorear per-manentemente el cumplimiento de las metasde su respectivo plan de desarrollo y, en elcaso de los municipios, también del plan deordenamiento territorial. De otra parte, de-ben evaluar el funcionamiento de las políti-cas públicas y su impacto en las condicionesde vida de la población. Finalmente, las enti-dades territoriales deben rendir cuentas, deacuerdo a lo establecido en la Constituciónal respecto.61

Según el Departamento de Planeación Nacio-nal, las entidades territoriales deben tener encuenta los siguientes elementos en el diseñodel sistema de seguimiento y evaluación:

• Una definición precisa de los objetivos ymetas cuantificables acompañadas del di-seño de los indicadores que permitananalizar los avances en productos y enresultados.

• Una definición previa del uso y el accesoque se permitirá a los indicadores y re-sultados de la evaluación.

• Establecer para quiénes estará destinadoel sistema, los usuarios y la finalidad desu uso (administración, rendición decuentas, veeduría, control, etcétera).

• Disponibilidad de información y de re-cursos.

• Compromisos de las autoridades y res-ponsabilidades legales.

• Articulación de todas las dependenciasde la organización en el proceso de eva-luación.

La idea que subyace al sistema es la de un Es-tado gerencial que coloca en el centro de laspreocupaciones de la gestión pública las cues-tiones de la eficacia y la eficiencia a través dela mejor asignación y utilización de los re-cursos públicos sobre la base del aprendizajede experiencias pasadas de planeación y pre-supuesto. Asimismo, de la recolección de in-formación sobre las prácticas y programas delgobierno y la evaluación de su impacto, paradar elementos de juicio en la toma de deci-siones relacionadas con su diseño y ejecución;y de la difusión a la ciudadanía de informa-ción generada por la evaluación y el segui-miento para efectos del control social y latransparencia. El sistema incluye tambiénprocesos de generación de conocimiento so-bre la gestión pública a través de estudios yanálisis, así como instrumentos que facilitanla sostenibilidad fiscal de las entidades terri-toriales.

La rendición de cuentas es un elemento cen-tral de los procesos de seguimiento y evalua-ción de la gestión pública, en general, y delos planes de desarrollo, en particular. El go-bierno nacional aprobó recientemente la po-lítica sobre esa materia, consignada en elDocumento CONPES 3654, del 12 de abril de2010. El diseño de la política obedece «a lanecesidad de mejorar la transparencia del sec-tor público colombiano y fortalecer la gene-ración de información, los controles sobre eldesempeño y la gestión de las entidades pú-blicas, la responsabilidad de las autoridadespúblicas por la gestión realizada ante los ciu-dadanos y la petición de cuentas en ejercicio

61 Una idea central del monitoreo y la evaluación a la gestión pública es que ambos sean realizados por lospropios responsables de la gestión. En tal sentido, el Departamento de Planeación Nacional insiste en lasideas de autoevaluación, autorregulación y autocontrol. Ello no niega la evaluación realizada por agentesexternos.


76

del control social. El objetivo principal esmejorar la rendición de cuentas que realizanlas entidades públicas de la rama ejecutivanacional y territorial a los ciudadanos» (DNP,2010: 5).

La rendición de cuentas es entendida como«el conjunto de estructuras (conjunto de nor-mas jurídicas y de instituciones responsablesde informar, explicar y enfrentar premios osanciones por sus actos), prácticas (accionesconcretas adelantadas por las instituciones, losservidores públicos, la sociedad civil y la ciu-dadanía en general) y resultados (productosy consecuencias generados a partir de las prác-ticas) mediante los cuales, las organizacionesestatales y los servidores públicos informan,explican y enfrentan premios o sanciones porsus actos a otras instituciones públicas, orga-nismos internacionales y a los ciudadanos yla sociedad civil, quienes tienen el derechode recibir información y explicaciones y lacapacidad de imponer sanciones o premios,al menos simbólicos» (ibídem, p. 13).62

La rendición de cuentas tiene tres componen-tes: la información, la explicación y la san-ción. La primera se refiere a la «disponibili-dad, exposición y difusión de los datos, esta-dísticas, documentos, informes, etcétera, so-bre las funciones a cargo de la institución oservidor, desde el momento de la planeaciónhasta las fases de control y evaluación» (ibí-dem, p. 14). La explicación alude a «la sus-tentación de las acciones, a la presentaciónde los diagnósticos y las interpretaciones, y ala exposición de los criterios utilizados paratomar las decisiones, e implica, por tanto, laexistencia de diálogo y la posibilidad de inci-

dencia de otros actores en las decisiones atomar» (ídem). Finalmente, la sanción es en-tendida en el documento de política comoincentivos, es decir, «mecanismos de correc-ción de las acciones, de estímulo por su ade-cuado cumplimiento, o de castigo por el maldesempeño» (ídem). Estos tres componen-tes convierten a la rendición de cuentas enun acto bidireccional: el actor que rinde cuen-tas es tan responsable como el que debe exi-girlas, razón por la cual es necesario que existaun diálogo entre los dos que conduzca a lasexplicaciones y a la aplicación de incentivosy sanciones.

El documento parte de considerar que lasprácticas de rendición de cuentas del poderejecutivo a la ciudadanía son en general ina-decuadas, sobre todo en materia del acceso ala información y del diálogo entre esta últi-ma y las autoridades, lo que limita severamen-te la incidencia de la población en el manejode lo público. La cuestión en los municipiosy departamentos muestra mejorías, aunqueno suficientes: solamente el 30% de la pobla-ción sabe que existen ejercicios de rendiciónde cuentas. Esto tiene consecuencias negati-vas: la ciudadanía desconoce la organización,el funcionamiento y los resultados de la ges-tión pública; las administraciones públicaspierden la oportunidad de evaluar, corregir yajustar sus políticas y proyectos de acuerdocon las opiniones y los aportes que surjan deldiálogo directo con la población; hay menostransparencia en las acciones de los gobier-nos; y la ciudadanía mantiene un bajo interéspor lo público. Como ejemplo, entre 2005 y2008, solo entre el 5,6% y el 9,9% de losciudadanos colombianos asistieron a reunio-

62 La rendición de cuentas supone, teóricamente, la existencia de una petición de cuentas de la ciudadanía y ladisposición de esta última a ejercer control social sobre la gestión pública.


77

nes convocadas por autoridades municipales,según lo señala la encuesta LAPOP de 2008.63

Así, son tres los ejes complicados que debeenfrentar la política: de un lado, la informa-ción inadecuada para la rendición social decuentas; de otro, la baja calidad del diálogocon la ciudadanía en los ejercicios de rendi-ción de cuentas; y, finalmente, los limitadosincentivos para la rendición y la petición decuentas.

El objetivo central de la política es consoli-dar la rendición de cuentas como un procesopermanente de la rama ejecutiva a la ciuda-danía. En el largo plazo se pretende que «laciudadanía conozca la organización, el fun-cionamiento y los resultados de la gestiónpública; que las administraciones públicas ten-gan la oportunidad de evaluar, corregir y ajus-tar sus políticas y proyectos de acuerdo conlas opiniones y al diálogo directo con la po-blación; que haya más transparencia en lasacciones de los gobiernos, y que la ciudada-nía se interese cada vez más en los asuntospúblicos» (DNP, 2010: 50-51).

De manera más específica, la política de ren-dición de cuentas pretende:

• Mejorar los atributos de la informaciónque se entrega a los ciudadanos, de ma-nera que sea comprensible, actualizada,oportuna, disponible y completa.

• Fomentar el diálogo y la retroalimenta-ción entre la rama ejecutiva y los ciuda-danos, mediante explicaciones compren-sibles, procedimientos organizacionalesfavorables y claros, explicación de temas

relevantes, diálogos de doble vía y con-vocatorias amplias y frecuentes.

• Generar incentivos, especialmente de ca-rácter simbólico, para que las entidadespúblicas rindan cuentas.

• Crear incentivos para que la ciudadaníapida cuentas.

La política propone la conformación de unaComisión Interinstitucional que lidere suimplementación, integrada por el ProgramaPresidencial de Modernización, Eficiencia,Transparencia y Lucha contra la Corrupcióno quien haga sus veces, en nombre de la Pre-sidencia de la República; el Ministerio delInterior y de Justicia; el Departamento Ad-ministrativo de la Función Pública y el DNP.La primera tarea de esta comisión es coordi-nar las iniciativas existentes y asegurar su con-tinuidad. Para ello debe definir los estánda-res de la rendición de cuentas y divulgarlospara que sean aplicados. Esto deberá concre-tarse en un Manual de rendición de cuentas,en el diseño e implementación de un Sistemade Información de Rendición de Cuentas—con ayuda de la Escuela Superior de Ad-ministración Pública (ESAP)—, lo que impli-ca fortalecer la capacidad estadística de las en-tidades territoriales.

La comisión deberá diseñar y difundir meto-dologías de diálogo de las autoridades con laciudadanía y ayudarse de la ESAP para la pro-moción de la participación ciudadana y elcontrol social. La política propone, además,incluir la rendición de cuentas en el Banco deÉxitos y crear el Premio de Alta Gerencia enla Gestión Pública, en adición a procesos deformación de servidores públicos en aspec-

63 Proyecto de Opinión Pública de América Latina, por sus siglas en inglés: Latin American Public OpinionProject.


78

tos de rendición de cuentas. Propone tam-bién incentivos para los ciudadanos: forospúblicos, eventos de capacitación, estímulosa la articulación con el sector privado y en-cuestas de percepción.

Finalmente, la política señala los componen-tes del plan de acción:

• Un manual de rendición de cuentas a losciudadanos que establezca los lineamien-tos para un adecuado proceso.

• El diseño, la implementación y el se-guimiento de un Sistema de Informa-ción para la Rendición de Cuentas, quepermita articular e integrar las diferen-tes acciones promovidas entre las insti-tuciones.

• Un centro de documentación virtual coninformación sobre rendición de cuentasy una compilación normativa sobre estetema a disposición de los ciudadanos yvinculado al Portal Único del Estado Co-lombiano, con recursos del Fondo para laParticipación Ciudadana y Fortalecimien-to de la Democracia del Ministerio delInterior y de Justicia.

• Una encuesta de percepción ciudadanasobre el plan de desarrollo, que se harácon cargo al proyecto para el fortaleci-miento de la información pública, segui-miento y evaluación para la gestión porresultados en Colombia del DNP.

• Incluir en la convocatoria para el Bancode Éxito y el Premio de Alta Gerencia unacategoría sobre rendición de cuentas a laciudadanía con recursos de funcionamien-to del Departamento Administrativo dela Función Pública (DAFP).

• Promover una estrategia de capacitacióna la ciudadanía para la petición de cuen-tas a través de las redes institucionales deapoyo a las veedurías ciudadanas, con re-

cursos de funcionamiento y de inversióndel DAFP.

• Un módulo de percepción ciudadana so-bre la rendición de cuentas aplicado enuna encuesta del proyecto de estadísticasculturales del DANE, con recursos desti-nados a este proyecto.

2. LA ARTICULACIÓNDE LOS PLANES

La idea de los constituyentes en 1991 fueconvertir la planeación en un instrumentocentral de la gestión pública, de manera queesta última pudiera contribuir de modo sig-nificativo al mejoramiento de las condicionesde vida de los colombianos. Tal objetivo po-dría lograrse con mayor seguridad si hubieraalgún grado de coordinación entre el Plan Na-cional de Desarrollo y los planes departamen-tales y municipales. ¿Ha existido esa articula-ción? ¿La formulación del plan nacional re-coge elementos de los planes de las entidadesterritoriales? ¿Estos últimos toman en cuentalas estrategias del Plan Nacional de Desarrollocomo referentes para definir su contenido?

En general, no existe articulación entre laplaneación nacional y la planeación de lasentidades territoriales, por lo menos en tér-minos de contenidos. Aunque la norma loseñala, en la práctica ello no ocurre. Son va-rias las razones que explican esa situación. Enprimer lugar, existe el principio de la auto-nomía territorial, consagrada en el artículo 1de la Constitución colombiana, entendidacomo independencia de los municipios y de-partamentos para elegir autoridades propias,ejercer sus competencias, manejar sus recur-sos propios y participar en las transferenciasnacionales. Esa autonomía significa que losalcaldes y gobernadores tienen la competen-


79

cia para orientar el desarrollo del territoriobajo su jurisdicción de acuerdo a sus convic-ciones y a su programa de gobierno. Este úl-timo es la base para la formulación de los pla-nes de desarrollo y está sometido al mecanis-mo de voto programático, según el cual los elec-tores avalan con su voto una propuesta de undeterminado candidato, que debió ser regis-trada previamente en una notaría como re-quisito para la inscripción de su candidatura.

En otras palabras, el alcalde y el gobernadorse deben a sus electores y no a una jerarquíagubernamental, por lo que su programa degobierno —y no las directrices del Plan Na-cional de Desarrollo— es el que debe servirde referente para la formulación del respec-tivo plan de desarrollo y del plan de ordena-miento territorial, en el caso de los munici-pios. Más aún, el incumplimiento de ese pro-grama puede llevar a la revocatoria de sumandato (Ley 134 de 1994).

Una segunda razón, que puede explicar par-cialmente la desarticulación entre plan nacio-nal y planes de desarrollo de las entidadesterritoriales, tiene que ver con las diferen-cias en el calendario electoral. Las eleccionespresidenciales y las de alcaldes y gobernado-res se realizan con dos años de diferencia,aunque todos tienen un mandato de cuatroaños, con la posibilidad de reelección inme-diata del Presidente de la República por unasola vez. Si bien ello no es óbice para que hayauna cierta articulación entre los planes de dis-tintos niveles gubernamentales, de todos mo-dos con el cambio de gobierno nacional amitad del mandato de los alcaldes y goberna-dores, se formula un nuevo plan nacional que

poco puede incidir en los contenidos de losplanes municipales y departamentales que yaestán en ejecución y que se atienen a los pro-gramas de gobierno de los respectivos alcal-des y gobernadores.64

No obstante, el gobierno nacional tiene ensus manos dos instrumentos para exigir unacierta armonización de los planes territoria-les con el plan nacional: el primero de elloses el documento Visión Colombia, II Centenario:2019, un plan estratégico de mediano plazoelaborado por el gobierno nacional paraorientar las políticas públicas en la próximadécada. «Visión Colombia» propone metasambiciosas en paz, justicia social, infraestruc-tura, calidad de vida, productividad, compe-titividad, consolidación de la democracia plu-ralista, democracia de libertades, no retóri-cas sino efectivas. Al ser de mediano plazo,estas metas superan el período actual del Pre-sidente y se convierten en referentes posiblespara los planes de desarrollo municipales ydepartamentales.

El segundo instrumento en manos del gobier-no nacional es la cofinanciación de proyectosde desarrollo de los municipios y departa-mentos. El gobierno nacional tiene una am-plia oferta de cofinanciación de proyectos através de los distintos ministerios. Esa ofertase da a conocer cada cuatro años a los alcal-des y gobernadores electos en una reuniónque se lleva a cabo antes y como requisito paraque tomen posesión del cargo. Para que unalcalde o un gobernador puedan acceder aesos fondos de cofinanciación tienen que pre-sentar proyectos de su plan de desarrollo quesean compatibles con las prioridades de cada

64 La Ley Orgánica de Planeación autoriza a las entidades territoriales a modificar su plan de desarrollocuando hay un nuevo Plan Nacional de Desarrollo.


80

ministerio. Ello obliga a las autoridades te-rritoriales a que la formulación de su respec-tivo plan de desarrollo y de ordenamientoterritorial tenga un cierto grado de compati-bilidad con la oferta de los ministerios.

Más que armonización entre los planes, lo queexiste es la interacción entre los diferentesniveles de gobierno, realizada en el marco dela autonomía territorial de los municipios ydepartamentos. Dicha interacción permitellegar a ciertos grados de compatibilidad, sinromper el principio de autonomía ni el votoprogramático de los alcaldes y gobernadores.65

3. LA DIFERENCIACIÓNURBANO-RURALEN LOS PLANES

Según datos del Ministerio de ProtecciónSocial y del DANE, el 64,2% de los 1.118municipios colombianos tienen una poblacióninferior a 20 mil habitantes. En su gran ma-yoría son municipios rurales debido a que suactividad económica gira alrededor de acti-vidades agropecuarias y su población vive so-bre todo en las áreas rurales. ¿La diferencia-ción urbano-rural es una variable clave en laplaneación del desarrollo municipal y depar-tamental?

El Código de Régimen Municipal (Decreto1333 de 1986) señalaba, para el caso de lastransferencias del IVA, que si más del 50%

de la población de los municipios vivía en lasáreas rurales, la inversión en esas zonas de-bería ser mayor al 50% de los recursos trans-feridos. Esa norma ya no tiene vigencia. Sinembargo, ¿se sigue dando la misma impor-tancia a las zonas rurales en la formulaciónde los planes de desarrollo?

No parece ser el caso. Los planes de desarro-llo son definidos hoy día como municipales ydepartamentales, es decir, toman como uni-dad básica de referencia y cobertura el terri-torio municipal, el cual comprende zonasurbanas y rurales. Ello no significa que no pue-da haber programas y proyectos específicospara el campo. Por el contrario, en los muni-cipios rurales es altamente probable que bue-na parte de los proyectos y metas en los cam-pos de competencia municipal tengan aspec-tos relacionados con el sector rural.

Sin embargo, en lo que respecta a la políticadel gobierno nacional, la distinción urbano-rural no es una variable central en la orienta-ción que brinda a los municipios y departa-mentos.66 Más bien, en años recientes se hadado importancia a la formulación de políti-cas regionales diferenciadas. La idea del go-bierno nacional es mirar de manera diferentecada región en sus particularidades; en cadaregión, ver las diferencias entre municipios;y, en cada municipio, tomar en cuenta las di-ferencias internas, incluidas las que existenentre la cabecera municipal y el resto delmunicipio. No es aún una política totalmen-

65 Mayor afinidad puede existir entre el plan departamental y los planes de los municipios que integran eldepartamento, como se mostrará en el análisis del caso del Municipio de Arauca, aunque en la mayoría deocasiones esa articulación es más discursiva que real.

66 La funcionaria del Departamento Nacional de Planeación entrevistada para la elaboración de este infor-me señaló que sí lo es, pero no detalló en qué sentido y cómo eso se traduce en políticas de apoyo delgobierno nacional a la planeación en los municipios y departamentos.


81

te instalada en el seno del gobierno nacional,ni asimilada por las autoridades territoriales,pero forma parte de las intenciones del go-bierno nacional y de su Oficina de Planea-ción para el futuro inmediato.67

El gobierno nacional está interesado tambiénen impulsar la estrategia OVOP, «otra villa,otro producto», mediante la cual se estimulala vocación de un territorio, es decir, de aque-llo que hace único a un municipio o a unaregión supramunicipal, en términos de la pro-ducción de un bien o un servicio, en el en-tendido que ello puede traer réditos muyimportantes para el desarrollo local y regio-nal. En esa estrategia se pretende fortalecerel recurso humano como medio para promo-ver iniciativas locales, buena parte de las cua-les son precisamente de carácter rural.

4. LA PARTICIPACIÓNCIUDADANA

Colombia apostó desde mediados de la déca-da del ochenta del siglo pasado a la institu-cionalización de la participación ciudadana enla gestión pública. La descentralización delEstado colombiano en esa época tuvo comouno de sus principales ingredientes la aper-tura de canales de participación ciudadana,que luego fueron ratificados y multiplicadospor la Constitución de 1991 y sus desarrolloslegislativos.68

En lo que respecta a la planeación, la Consti-tución creó el Sistema Nacional de Planeación,el cual articula los consejos de planeación (na-cional, departamentales y municipales), órga-nos por excelencia de la participación en laformulación y el seguimiento de los planes dedesarrollo. ¿Qué tanto ha sido la participaciónciudadana un elemento de peso en la planea-ción municipal y departamental hasta el pre-sente? ¿Es una participación incidente, quedetermina el resultado final de los planes?¿Cómo ha operado el Sistema Nacional de Pla-neación? ¿Qué ha hecho el gobierno nacionalpara fortalecerlo? ¿Cómo se han comportadolos consejos de planeación municipales y de-partamentales?

El Sistema Nacional de Planeación existe, esun hecho, al igual que los sistemas regionalesen las diferentes zonas del país. Tiene su pro-pia estructura organizativa y se reúne perió-dicamente para discutir temas de su interés,así como para elegir su mesa directiva, tantoen asambleas anuales como en los congresosnacionales de planeación, estos últimos even-tos organizados bajo su responsabilidad, conel apoyo del gobierno nacional y de los go-biernos departamentales y municipales.69

Sin embargo, el Sistema Nacional de Planea-ción no ha sido un actor que haya incidido enla planeación municipal y departamental. Sinduda, algunos consejos han jugado un papelimportante en determinadas ciudades y de-

67 Hoy, el gobierno nacional pone mayor énfasis en otras diferenciaciones, especialmente en las poblaciona-les, tomando como referente central la perspectiva de derechos. En tal sentido, da mayor importancia alas políticas dirigidas a la población desplazada por la violencia, a los niños y adolescentes, a las minoríasétnicas, etcétera.

68 Ver el capítulo 1 de este informe, sobre el marco normativo de la planeación y la participación.69 Recientemente, el sistema llevó a cabo su asamblea en Bogotá para escoger nuevas directivas y discutir un

proyecto de reforma de la Ley Orgánica de Planeación.


82

partamentos. En las grandes ciudades, losconsejos están integrados por personas conalto nivel educativo, vinculadas a organizacio-nes sociales y empresariales con cierta tra-yectoria y conocedoras del conjunto de pro-blemas locales.70 Lo mismo puede decirse delos principales departamentos del país. Amedida que se desciende en el tamaño y laimportancia de los entes territoriales, la com-posición del consejo ya no es tan calificada nisus integrantes conocen a cabalidad los te-mas de la planeación y los problemas de suentorno, lo que reduce seriamente la capaci-dad de los consejos para incidir realmente enlas decisiones de planeación y para ejercer con-trol social sobre la ejecución de los planes.

¿Cómo explicar ese déficit de influencia delos consejos en los procesos de planeación?Varios factores deben tenerse en cuenta pararesponder a esa pregunta. En primer lugar, lanorma que rige los consejos tiene deficien-cias notables: no solamente los define comoórganos meramente consultivos, cuyas deci-siones no tienen carácter vinculante, sino quesu rol como agentes de monitoreo y evalua-ción de los planes no aparece en la Ley Orgá-nica de Planeación. Fue necesario que la Cor-te Constitucional emitiera una sentencia paraque se les reconociera la función de segui-miento y evaluación de los planes de desa-rrollo. Posteriormente, el Decreto 28 de2008 ratificó esa sentencia y diseñó los me-canismos para que los consejeros pudieranejercer cabalmente esa función.71

Otra deficiencia de la norma consiste en quelos consejos de planeación no tienen perso-nería jurídica, por lo que no pueden manejardirectamente recursos para el ejercicio de susfunciones. En consecuencia, deben esperar aque las administraciones municipales y depar-tamentales se encarguen de ello, lo que pue-de convertirse en un componente más dedecisión discrecional de los alcaldes y gober-nadores. Esto, además, genera un problema alas propias administraciones territoriales y, enparticular, a sus oficinas de planeación, puesestas deben coordinar la formulación, la eje-cución y el seguimiento al plan de desarrolloy, al mismo tiempo, deben brindar el apoyonecesario a los consejeros para que estos pue-dan hacer seguimiento a los planes. Así, encierta forma las oficinas de planeación son juezy parte en el proceso.

A las deficiencias de la norma que rige losconsejos hay que añadir que el gobierno na-cional no ha dado al Sistema Nacional de Pla-neación la importancia que se merece, lo quese refleja en la inexistencia de una políticagubernamental de apoyo a ese organismo departicipación. El Departamento Nacional dePlaneación ha publicado algunas guías para eldesempeño de los consejeros y ha llevado acabo algunas capacitaciones, pero reconoceque su política en ese campo es incipiente.72

En el caso de las autoridades territoriales sepresentan también limitaciones en la relacióncon los consejos de planeación. En muchos

70 En el capítulo sobre el caso de Bogotá se hará referencia más detallada a estos aspectos.71 El decreto señala que los alcaldes deben entregar anualmente a los consejos de planeación un informe

sobre el logro de las metas del plan. El consejo debe emitir semestralmente un documento de opinión yrecomendaciones sobre el cumplimiento de metas, con las respectivas recomendaciones a la administra-ción municipal o departamental.

72 Entrevista a funcionario del DNP.


83

casos, la conformación de los consejos —quedepende de la decisión del alcalde o del go-bernador a partir de ternas enviadas porlas organizaciones interesadas— terminasiendo muy cercana al mandatario de turno,lo que les impide asumir una actitud críticafrente a la respectiva autoridad. Para decirlode manera escueta, en muchas entidades te-rritoriales los integrantes del Consejo Territo-rial de Planeación son amigos del alcalde, in-cluso funcionarios de su equipo de gobierno.73

En otros casos, los mandatarios seccionales ylocales convocan a las distintas organizacio-nes a conformar los respectivos consejos, sim-plemente para cumplir con una exigencia quela ley les impone, sin darles importancia so-cial e institucional, ni prestarles el apoyo querequieren para cumplir su labor. Lo hacen parallenar una formalidad.

La debilidad del Sistema Nacional de Planea-ción no proviene solamente de las deficien-cias del marco normativo o de la poca im-portancia que la mayoría de autoridades te-rritoriales le otorga, sino que se origina tam-bién en algunas características de los conse-jos territoriales de planeación. En primer lu-gar, la baja calificación de sus integrantes parael ejercicio de su función. En ciudades pe-queñas y municipios rurales, los consejerostienen bajos niveles educativos y, sobre todo,un gran desconocimiento de sus funciones yderechos, así como de los procedimientos téc-

nicos mínimos necesarios para ejercerlas ca-balmente. Aunque varias entidades guberna-mentales y no gubernamentales, incluso dela cooperación internacional, han dado apo-yo técnico a algunos consejos territoriales, loque se observa en general es baja capacidadtécnica y política para interactuar con las au-toridades de los municipios y departamentos.

En segundo lugar, los consejos, al igual queotros espacios de participación, se han buro-cratizado, es decir se han convertido en unnicho ideal de algunas personas para accedera privilegios, entre ellos la relación con lasautoridades territoriales, la contratación deterceros, el manejo de algunos fondos pú-blicos y la exposición a medios de comuni-cación. Como lo señaló una de las personasentrevistadas para este trabajo, muchos con-sejeros comienzan a sentirse de mejor familiay a exigir privilegios y tratamiento excep-cional.74

En tercer lugar, a los consejos les cuesta man-tenerse en actividad, debido a que centran suesfuerzo en la elaboración del documento deopinión y recomendaciones sobre la propues-ta de plan de desarrollo que presentan lasautoridades territoriales al comienzo de sumandato, y abandonan la tarea de vigilar laejecución de los planes. Un buen porcentajede consejeros abandona su cargo, deja de asis-tir a las reuniones y pierde de hecho su cali-dad de consejero, lo que debilita la capacidad

73 Entre otras cosas, ello desvirtúa el carácter de los consejos como instancias de representación social que,por definición, deberían estar conformadas exclusivamente por representantes de los sectores socialesorganizados en un municipio o en un departamento.

74 Esa característica se hace más visible en el manejo de los recursos asignados por los gobiernos territoria-les a los consejos. Dicho manejo implica el cumplimiento de ciertos requisitos ineludibles. Sin embargo,tal como lo declaró el funcionario entrevistado, algunos consejeros creen que por ser tales pueden sereximidos de su cumplimiento.


84

del consejo de actuar, de opinar sobre los te-mas de su competencia y de jugar un papelmás visible en su medio.

Finalmente, el Sistema Nacional de Planea-ción no funciona de manera fluida, su densi-dad y su articulación son bajas, lo que le im-pide convertirse en un actor importante tan-to en la vida nacional como en la regional, enlo que respecta a los procesos de planeación.

Los factores de debilidad del sistema que sehan enunciado no pueden restar mérito, sinembargo, al trabajo que realizan muchos con-sejeros de planeación en sus municipios ydepartamentos y a los resultados visibles al-canzados por varios de ellos. Sin embargo,hay que reconocer que el balance no es deltodo positivo. El esquema no ha funcionado,por lo menos de la manera como los consti-tuyentes se lo imaginaron en 1991. No se tratade acabar con el Sistema Nacional de Planea-ción, ni con los CTP como instancias de par-ticipación ciudadana en la planeación, sino deintroducir las medidas que corrijan las defi-ciencias normativas y que transformen la cul-tura y las prácticas de las autoridades territo-riales y de la ciudadanía en general, así comode un gran número de consejeros, en parti-cular. La participación es deseable como com-ponente de los procesos de planeación. Setrata de mejorar su calidad y de crear las con-diciones más adecuadas para que produzca unefecto positivo en el manejo de los asuntospúblicos.

5. LA PLANEACIÓN Y LAEJECUCIÓN DE RECURSOS

En el capítulo 3 se señaló que en la normacolombiana existe un vínculo directo entrela formulación de los planes y la asignación

de recursos, en tanto la ley obliga a las auto-ridades de planeación a traducir el plan, susprogramas y proyectos en un plan plurianualde inversiones que, a su turno, debe atenderal marco fiscal de mediano plazo de la enti-dad territorial y expresarse posteriormenteen su presupuesto anual y en el plan operati-vo anual de inversiones. ¿Ese esquema ha fun-cionado en los municipios y los departamen-tos? ¿O existen decisiones de inversión queno se atienen al plan de desarrollo o al plande ordenamiento territorial y que tienden adebilitar el vínculo entre plan, presupuesto yPOAI?

En general, el esquema ha funcionado. Lasautoridades territoriales no solo deben obe-decer la norma, sino que tienen varios ojosque observan si cumplen la exigencia. Lascontralorías (nacional, departamentales ymunicipales o distritales), la ProcuraduríaGeneral de la Nación y la ciudadanía, a travésdel control social, vigilan el desempeño dealcaldes y gobernadores para que estos asig-nen los recursos públicos y los ejecuten con-forme a las directrices de los planes de desa-rrollo y de ordenamiento territorial. Existensanciones disciplinarias, administrativas openales, según sea el caso, que sin duda pe-san en las decisiones de los alcaldes.

Sin embargo, cabe reconocer que la gestiónpública no es planificada en un ciento porciento. Hay decisiones de inversión que obe-decen a circunstancias particulares que noestán contempladas en el plan. Por ejemplo,eventos inesperados (desastres naturales, al-tas tasas de inmigración, crisis económicas,etcétera) que pueden ocurrir en cualquiermomento, o bien decisiones derivadas de es-quemas clientelistas de relación entre las au-toridades públicas, los partidos políticos y lapoblación, o de presiones de grupos arma-


85

dos (clientelismo armado) o de sectores políti-cos que condicionan su lealtad a los manda-tarios municipales y departamentales a cam-bio de prebendas, contratos, etcétera.

En esas circunstancias, algunos rubros de gas-to poco o nada tienen que ver con el planaprobado. Pueden ser de gran magnitud o no.Lo cierto es que el alcalde debe contar conalgunos recursos extraordinarios, especial-mente en el caso de eventos inesperados. Noobstante, en general los presupuestos de in-versión se derivan de los planes de desarro-llo. Hay congruencia entre plan y presupues-to, lo que no riñe con el hecho que los alcal-des y gobernadores tienen un margen de dis-crecionalidad en la asignación de los recur-sos, pues los presupuestos se aprueban conpartidas globales que las autoridades territo-riales concretan en proyectos de inversión através del POAI.

Una variable que afecta la relación planeación-presupuesto es la ejecución presupuestal. Engeneral, las cifras muestran que los munici-pios y departamentos están lejos de poderejecutar el total del presupuesto en un perio-do, especialmente a medida que aumenta lacomplejidad de los sistemas administrativos(ciudades intermedias y grandes) y que losintereses en juego son diversos y tienen ca-pacidad de incidencia en las decisiones públi-cas. También cuenta el peso de los procesosadministrativos —la llamada tramitomanía—,que en ocasiones siguen siendo muy onero-sos y, en consecuencia, demoran la contrata-ción y la ejecución de los proyectos. Los dos

casos analizados en este trabajo muestran esatendencia: una diferencia —mayor o menorsegún el caso o la época— entre presupuestoaprobado y presupuesto realmente ejecutado.

6. PLANEACIÓN Y CALIDADDE VIDA

¿Cuál ha sido el impacto de la planeación enel mejoramiento de las condiciones de vidade la población en municipios y departamen-tos? Lo primero es que en general el país nocuenta con una línea de base que permitamedir los cambios en el nivel de vida de lapoblación. Además, los entes territoriales tie-nen unos campos específicos de competen-cia que delimitan el alcance de su acción, porlo que no pueden afectar algunos factores decalidad de vida.75 En tal sentido, no es fácilmedir el grado de incidencia de la planeacióny de la gestión territorial en el bienestar de lapoblación. Para remediar ese déficit, el go-bierno nacional ha iniciado una tarea de eva-luación de los planes de desarrollo, especial-mente de los planes municipales, y ha em-prendido una campaña para que los propiosentes territoriales se autoevalúen e introduz-can los correctivos del caso en sus procesosde planeación.

De todos modos, en la medida en que las in-versiones públicas se derivan en buena partede los planes de desarrollo, puede pensarse amanera de hipótesis que la planeación puedetener efectos positivos sobre la calidad de vidaen el territorio. Las cifras de algunos estu-

75 En un trabajo realizado hace varios años, Alberto Maldonado (s/f) mostró cómo la descentralizaciónhabía incidido en la reducción del índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI), pero no en el de líneade pobreza, pues las variables que afectan a este último no están en el campo de competencia de losgobiernos locales.


86

dios llevados a cabo a comienzos de la actualdécada muestran que las coberturas en edu-cación se incrementaron considerablementeen la década del noventa del siglo pasado ycontinuaron en aumento en el actual dece-nio. De igual manera, existen indicadores quemuestran un mejoramiento en algunos índicesde calidad de esos dos servicios (Velásquez,2010a). En general, el signo positivo de losindicadores de resultado de la descentraliza-ción es atribuible al incremento significativode los recursos de los municipios y departa-mentos y al consecuente aumento de la inver-sión, la cual, como se ha visto, depende de losplanes plurianuales de inversión, componenteimportante de los planes de desarrollo.

Los efectos son diferentes entre las distintascategorías de municipios, en virtud de su di-versa capacidad de gestión y del monto delos recursos de los que disponen para ejecu-tar proyectos de desarrollo. Los más peque-ños tienen dificultades para manejar con efi-ciencia y eficacia sus competencias, que sonlas mismas que poseen las ciudades grandes eintermedias.76 Por el contrario, las ciudadesgrandes e intermedias han acumulado expe-riencia en materia de gestión y disponen derecursos per cápita (propios y de transferen-cia) mayores que los pequeños municipios.

No sobra señalar que la planeación es un ins-trumento, entre otros, al servicio de la ges-tión pública. Si bien constituye un mecanis-mo de racionalización del gasto público, porsí misma no puede tener impacto directo enlas condiciones de vida de la población. El im-

pacto depende de la ejecución de los planes yde variables de contexto que afectan la ges-tión pública, las cuales facilitan o impiden ellogro de metas de desarrollo.

7. CONSIDERACIONESFINALES

La planeación del desarrollo y del territorioen municipios y departamentos ha mostradoimportantes avances en el país:

a. La institucionalización de la planeacióncomo componente central de la gestiónpública y como referente para examinarsus productos y resultados.

b. La definición de los planes de inversióncomo una variable derivada de la planea-ción, lo que contribuye al uso más eficien-te de los recursos.

c. La apertura de espacios de participaciónciudadana en la planeación, que la con-vierten en un escenario de negociaciónde intereses y en una dinámica sociopolí-tica potencialmente incluyente.

d. La emergencia de líderes sociales y polí-ticos que han tomado conciencia de laoportunidad que tienen de incidir en ladefinición de la ruta del desarrollo en elterritorio.

e. La articulación entre planes de desarro-llo municipal y planes de ordenamientoterritorial, en la mira de coordinar las ac-ciones de gestión del suelo y de protec-ción ambiental con las decisiones de ca-rácter socioeconómico.

76 Algunas personas opinan incluso que los pequeños municipios no deberían tener la obligación de formu-lar un plan de desarrollo, pues los recursos con los que cuentan y la capacidad institucional que poseen noestán a la altura de las exigencias de formulación y ejecución de un plan. La prestación de los serviciosdebería hacerse a otra escala (provincial o departamental).


87

f. La posibilidad de ejercer control social so-bre la ejecución de los planes y de retroali-mentar la gestión pública a través de este.

Estos avances guardan relación directa con elfortalecimiento de la descentralización quetuvo lugar en el país hasta comienzos de laactual década. Esta permitió a los municipiosy a los departamentos, en especial a los pri-meros, tener una cuota de autonomía para eltratamiento de los problemas de su jurisdic-ción. En tal sentido, la planeación ha sido uninstrumento válido para mantener y ratificaresa autonomía.

Con el debilitamiento del proceso de descen-tralización y de la autonomía de los entes te-rritoriales en los últimos ocho años —comoconsecuencia, entre otras cosas, del recortede las transferencias—, la planeación comien-za a perder su capacidad de orientar el desa-rrollo local. Aunque las autoridades naciona-les no lo reconozcan, hoy día, el gobiernocentral ha concentrado capacidad de decisióny recursos financieros, con lo cual tiene cadavez mayor presencia en el territorio, inclusoen campos de competencia de los municipiosy departamentos. El gobierno nacional, porejemplo, distribuye directamente en los mu-nicipios subsidios condicionados a través desu programa «Familias en acción», con lo cuallos planes y las políticas sociales municipalespierden alcance y vigencia, por lo menos par-cialmente. Ante la llegada de recursos nacio-nales, los alcaldes dejan de preocuparse porplanificar su acción en esos campos y esperansimplemente a que el gobierno nacional en-tregue los subsidios, lo que produce un efec-to de dependencia con respecto al gobiernonacional.

El debilitamiento de la autonomía de las au-toridades territoriales ha frenado algunos

avances señalados: de una parte, le ha restadofuerza a la planeación como ingrediente im-portante de la gestión municipal y departa-mental; de otra, ha incidido en la gestión fi-nanciera de las entidades territoriales, puesuna parte importante de los recursos necesa-rios para financiar los proyectos del plan dedesarrollo y de los planes de ordenamientoterritorial deben ser negociados por alcaldesy gobernadores en los ministerios.

También ha puesto en entredicho el poten-cial de la participación ciudadana, pues algu-nas decisiones que antes ocupaban un lugarimportante en los planes de desarrollo sonhoy secundarias y, aparentemente, dejan deser competencia de la intervención de la ciu-dadanía, lo que a su vez incide negativamenteen la emergencia y maduración de nuevos lí-deres sociales y políticos. Finalmente, el con-trol social pierde una buena cuota de sentidopara la población, en tanto en algunos cam-pos ya no se ejerce el control y pierden atrac-tivo para la gente.

Otros factores han frenado el avance de laplaneación como componente de la gestión,entre ellos cabe mencionar las prácticas clien-telistas y la corrupción, que siguen siendo unelemento importante del quehacer políticoen Colombia; la baja capacidad de gestión,especialmente de los municipios más peque-ños; las presiones de grupos políticos y deotros actores legales e ilegales en torno a lacontratación; o las presiones y prebendas pro-venientes del gobierno nacional, que buscanrecuperar la supervisión de las decisionesmunicipales. Finalmente, las debilidades delos actores sociales, incapaces en muchos ca-sos de convertirse en contrapesos sociales delas decisiones gubernamentales y de ejerceruna vigilancia rigurosa de la gestión de lasautoridades municipales y departamentales.


89

Capítulo 5

Planeación en el

municipio de Arauca77

1. ELEMENTOS DE CONTEXTO

El municipio de Arauca es la capital del de-partamento de Arauca. Este se encuentra ubi-cado en el extremo norte de la región de losllanos orientales colombianos, en la fronteracon Venezuela. Tiene una superficie de 23.818kilómetros cuadrados y limita por el Nortecon el río Arauca que lo separa de la Repúbli-ca de Venezuela, por el Este con Venezuela,por el Sur con los ríos Meta y Casanare, quelo separan de los departamentos de Vichada yCasanare y por el Oeste con el departamen-to de Boyacá.78 El departamento de Araucaocupa una de las esquinas más alejadas delcentro y tiene un visible atraso vial que lo des-conecta del resto del país.

En el Siglo XIX, el departamento fue partede la provincia de Casanare79 y una vez san-cionada la Constitución de 1886, que creólos departamentos, fue integrado al departa-

mento de Boyacá. En 1911 fue convertido encomisaría y en 1943 en corregimiento comi-sarial; en 1955 fue intendencia y se separó deBoyacá para formar parte del departamentode Meta. Finalmente, la Constitución de 1991convirtió a Arauca en departamento.

El municipio de Arauca fue fundado en 1870.Dada la distancia y la dificultad de conexióncon la zona central más rica y poderosa delpaís, la ciudad —y la región en general— hansufrido una condición de alta marginalidad.Su territorio ha sido objeto de control y dedisputas de los actores armados desde me-diados del siglo XX; incluso fue anexada aVenezuela por su ubicación en zona de fron-tera y por la dificultad que Colombia teníade defender su territorio en ese entonces.

El municipio limita al Norte y al Oriente conVenezuela; al Sur con el municipio de CravoNorte, y al Occidente con los de Arauquita y

77 Este capítulo tiene base en el documento «Planeación en Arauca», de Paulo Andrés Pérez (2010), solici-tado para la elaboración de este informe. El autor agradece esta contribución.

78 Plan de Desarrollo Departamental de Arauca: 2008-2011. El cambio sigue su marcha.79 Vale mencionar que desde esta zona se gestó la lucha y que parte de los futuros desencantos que tendrían

los araucanos consiste en que su papel como precursores no fue reconocido nunca de manera clara. Laimportancia en aquel entonces fue tal que en 1818 la ciudad de Arauca fue capital provisional de laRepública de Colombia.


90

Puerto Rondón, ambos del mismo departa-mento. Según la última proyección poblacio-nal del DANE al 2009 con base en el Censo2005, el municipio tiene 80.832 habitantes,de los cuales más del 60% tiene menos de 30años y solo el 0,5% de la población entre 15y 24 años no sabe leer y escribir. Además,existe prácticamente un equilibrio poblacio-nal entre hombres y mujeres.

Uno de los hitos más importantes en la vidade la región tuvo lugar en 1983 cuando sedescubrió el pozo petrolero de Caño Limón,que por muchos años fue el de mayor y másimportante producción petrolera en el país.Este descubrimiento generó el boom petrole-ro y devolvió a Colombia el rótulo de expor-tador de crudo en 1986; también modificólentamente la estructura económica del país,hasta consolidar el sector de la minería comoel de mayor aporte al crecimiento económi-co en Colombia.

Precisamente en esa década, el petróleo des-plazó al café elaborado del primer lugarcomo producto de exportación del país.Esta importante transformación de la eco-nomía se evidenció con fuerza en 1988. Pos-teriormente, el descubrimiento de otrosdos pozos (Cusiana y Cupiagüa) en la mis-ma región oriental, impulsó aún más la di-námica petrolera, hasta convertir al petró-leo en el principal motor de exportacionesdel país en 2010, aun por encima del sectorindustrial en su conjunto. Además de su par-ticipación en las exportaciones, el sectorminero y la derivación de productos del pe-tróleo lograron ubicarse de manera impor-tante en el total del producto interno bru-to (PIB) a partir de 1986. Al iniciar esa dé-cada, la participación de las dos ramas deactividad no superaba el 2,1% en el PIB;

sin embargo, al concluir el año 1986, la par-ticipación había escalado hasta el 5% y, an-tes de concluir la década, el valor porcen-tual ya era del 6%. Durante los siguientes15 años, el promedio estaría alrededor del5,2% y el hito fue el año 2000, cuando seregistró el 6,5% de participación. Hoy, elpetróleo ha superado en más de diez vecesal sector agropecuario agregado. De hecho,en los dos primeros meses de 2010, el sec-tor minero representó el 53% del total delas exportaciones, en términos monetarios;el industrial el 42% y el agropecuario soloalcanzó el 5%.

En el caso de Arauca, el petróleo modificóradicalmente al menos tres aspectos. El pri-mero fue el demográfico, pues mientras en-tre el periodo intercensal 1985-1993 la po-blación del país en su conjunto creció en 19%,en el municipio lo hizo en 49%. En el siguien-te periodo intercensal (1993-2005), el creci-miento agregado de Colombia fue del 29%,mientras el de Arauca fue del 87%. Entre1985 y 2005, el periodo de esplendor de labonanza petrolera, Arauca triplicó práctica-mente su población y pasó de 26 mil habitan-tes a 75 mil según los registros del últimocenso. Mientras tanto, la población nacionalaumentó en 54%: pasó de 28 millones dehabitantes a 43 millones. La población deArauca proyectada para 2010 es de 82.129habitantes, según datos del DANE. Aunquehoy la diferencia de crecimiento demográfi-co ha disminuido, este fenómeno no deja deser un hecho muy llamativo, más si se tieneen cuenta que la desconexión vial entre Arau-ca y el resto del país es notoria. De hecho,para llegar a la ciudad intermedia más cerca-na, Cúcuta, el viaje toma casi 15 horas porcarreteras colombianas, mientras que hacerel viaje por carreteras venezolanas reduce


91

el tiempo a solo 3 horas. Bogotá está a casi20 horas de camino.80

El segundo aspecto tiene que ver con el cre-ciente flujo de ingresos de las regalías, quellegaron al municipio a partir de la explota-ción de Caño Limón y de la reglamentaciónde la distribución de estos recursos. En pro-medio, los ingresos provenientes de la naciónpor concepto de regalías en la década de losochenta significaron el 12% del total de in-gresos que recibía el municipio. Luego, en ladécada de los noventa, el promedio se situóen 34% —casi el triple— y, finalmente, en-tre 2000 y 2008, el promedio ascendió a 59%.Vale destacar que en 1996, el porcentaje al-canzó el 74%. Hoy en día, las regalías equiva-len a más de la mitad del total de los recursos

públicos que ingresan al municipio (ver grá-fico 5).

En términos reales (valores del 2008), Arau-ca recibió 61 mil dólares para inversión en1985; 20 millones de dólares en 1996 y casi24 millones de dólares en 2003. Entre 1985y 2008, el municipio ha acumulado casi 300millones de dólares por concepto de rega-lías para inversión. Los gráficos 5 y 6, ade-más de mostrar el enorme dinamismo y lagran importancia que han tenido los recur-sos provenientes de regalías, también danpistas sobre la enorme pereza fiscal —en loque se refiere a recaudación y generación detributos locales— que ha acompañado estaavalancha de recursos originados en el pe-tróleo.

80 Uno de los concejales entrevistados considera que el tema de las vías es uno de los más complejos deenfrentar. Plantea que pasados 30 años, la movilización entre el casco urbano y las zonas rurales se hacea través de los mismos puentes en mal estado, de las mismas carreteras llenas de huecos y lidiando losmismos problemas de seguridad y orden público.

Gráfico 4Tasa de crecimiento anual de la población de Arauca y Colombia 1986-2010

Fuente: Censos y cálculos DANE.


92

Por último, el tercer aspecto que el boom dela explotación minera modificó de maneraimportante fue el de la violencia asociada a lapresencia de actores armados ilegales. El de-partamento de Arauca ha sido territorio deviolencia desde los años cincuenta, cuando lasguerrillas liberales se levantaron frente a la

violencia partidista. Luego, en los ochenta,la generación de recursos petroleros hizo queel ELN se estableciera allí para renacer luegode un duro revés militar sufrido en Antioquia.Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Co-lombia (FARC) tuvieron presencia a iniciosde los noventa y las fuerzas paramilitares lo

Gráfico 5Participación de las regalías en el total de ingresos municipales de Arauca 1985-2008

Fuente: Cálculos propios con base en las ejecuciones fiscales del DNP.

Gráfico 6Recursos de regalías transferidos a Arauca entre 1985 y 2008 (en miles de dólares)

Fuente: Cálculos propios con base en las ejecuciones fiscales del DNP.


93

hicieron en 2001, provenientes de la costacaribe colombiana y de la zona central de losllanos orientales.81

Estos actores han generado oleadas perma-nentes de violencia, tanto que al inicio de ladécada las tasas de homicidios por cien milhabitantes en el municipio superaban con cre-ces los registros nacionales. En 2003, en laciudad de Arauca la tasa era de 71 homicidiospor cada cien mil habitantes, mientras que eldepartamento registraba más del doble (168)y el país solamente 40. No obstante, la situa-ción ha mejorado: en 2008, el municipio dejóde ser zona de disputa militar —solamenteregistró una tasa de homicidios de 14— y laconfrontación se trasladó a otras zonas deldepartamento donde la tasa no cede al mis-mo ritmo (133). Mientras tanto, en el país lacaída ha sido importante: 35 en el mismo año.

El departamento registró un total de 685confrontaciones entre actores armados en los

últimos siete años, un promedio de 115 poraño. Producto de estas acciones, la expulsióny recepción de población desplazada ha sidomuy dinámica en la propia capital. En total,entre 1997 y 2009 han sido expulsadas casi 8mil personas del municipio; una cifra cerca-na al 10% de su población. De otra parte,como consecuencia del recrudecimiento delas acciones violentas en los municipios veci-nos, Arauca recibió casi 13 mil personas en elmismo periodo: más del 15% de su actualpoblación. El año 2002 marcó un hito en lageneración de desplazamientos cuando ladisputa territorial entre paramilitares y gue-rrillas alcanzó un momento álgido. Las cifrasde ese año solo se volvieron a ver en 2008, almenos en términos de recepción (gráfico 7).

Estas transformaciones significaron un retoenorme para la vida pública del municipio. Aello se suma el proceso de descentralizaciónde competencias administrativas, políticas yfiscales que vivió el país y todos sus munici-

81 Según la información proporcionada por las entrevistas realizadas y el Observatorio de Derechos Huma-nos de la Vicepresidencia de la República.

Gráfico 7Población desplazada: expulsión y recepción. Arauca 1997-2009 (número depersonas)

Fuente: Consejería Presidencial para la Acción Social.


94

pios desde finales de los ochenta. Asimismo,el impulso que el gobierno nacional quiso dara la planeación del desarrollo a mediados dela década del noventa, para lo cual institucio-nalizó procesos y enfoques. Con todo ello,tenemos un municipio que enfrentó en me-nos de veinte años una realidad que triplica-ba los retos y necesidades de planeación quese habían considerado en 1985.

2. ANTECEDENTES DE LAPLANEACIÓN EN ARAUCA

A pesar de la oportunidad que significó elingreso de recursos provenientes de regalías,Arauca no logró aprovechar esta ventaja paralograr niveles de desarrollo adecuado. En estoparecen estar de acuerdo dos de los entrevis-tados: un concejal que lleva dos periodos enla corporación y una funcionaria de la Alcal-día que lleva más de 25 años vinculada a ella.

Varias razones explican esta situación. Comotodo municipio y departamento colombiano,a partir de la expedición de la Ley 152 de1994, Arauca se vio obligada a producir paracada periodo de Alcaldía un plan de desarro-llo cuyos contenidos debían tener base en elprograma de gobierno, a fin de profundizarlas propuestas políticas que resultaban gana-doras en la respectiva elección.

Desde 1998 a la fecha —lapso para el que setiene registros—, en Arauca se han imple-mentado cuatro planes de desarrollo.82 Parael periodo 1998-2000 fue elegida la primeray única mujer que ha sido alcaldesa de Arau-ca: Iliana Baroní Colmenares. Su plan de de-sarrollo se denominó «Gobierno con rostro»

y, entre otros detalles que llaman la atención,sobresale el hecho que solo se ejecutaron unpoco más de 400 mil dólares (61%) de losmás de 700 mil dólares que se presupuesta-ron para el periodo en su conjunto, los cua-les estuvieron destinados al reforzamiento deprocesos de planeación para el desarrollo yel planeamiento físico-urbano y rural.

Para el siguiente periodo (2001-2003) fue ele-gido Jorge Apolinar Cedeño, quien imple-mentó el plan de desarrollo «Arauca para to-dos», orientado a fortalecer la capacidad ins-titucional de la Alcaldía. Según señala el in-forme de ejecución del plan que se presentóen 2002 «se ha fortalecido el sistema de con-trol interno y las herramientas de gestión yseguimiento de los proyectos han permitidorealizar una gestión más eficiente y eficazorientada al cumplimiento del plan comonorte y guía de la inversión y gestión de losrecursos». Parece claro que dadas las dificulta-des de gestión, de la desidia fiscal por la ausen-cia de una norma que reglamentara entoncesel uso de las regalías, y por la falta de estrategiade los planes, el esfuerzo estuvo centrado enavanzar en la consolidación de una Adminis-tración Pública fuerte e institucionalizada.

De acuerdo a una funcionaria de la Alcaldíaque fue entrevistada, la formulación de esteplan contempló una pluralidad de miradas queno había «visto hasta entonces» y que «no havuelto a ver». Se refiere en particular al pro-ceso de vinculación de la participación ciu-dadana como factor de enriquecimiento delos contenidos del plan. Un ejercicio que ensu momento resultó novedoso, pero que notuvo continuidad. La funcionaria entrevista-da reconoce que hoy las autoridades han me-

82 Sobre el primer Plan de Desarrollo 1995-1997 no se encontró registro alguno en el municipio.


95

jorado sus capacidades técnicas y tienen másvoluntad política para incorporar la planeaciónal quehacer institucional, y algo similar ha ocu-rrido desde la orilla ciudadana. Sin embargo,aún falta bastante camino por recorrer.

El desarrollo del municipio también enfren-tó otras limitaciones en la segunda parte dela década de los ochenta y los años noventa.Una de ellas fue la precaria capacidad técnicade los equipos de administración a inicios deldecenio de los noventa, que hizo más com-plejos los procesos de planeación, pues lanormatividad empezaba a desarrollarse y noestaba lista, como tampoco estaban suficien-temente preparados los entes de control fis-cal y disciplinario. Solo a partir de 1993, losentes de control empezaron a tener presen-cia regular y fuerte en la región. Sin embar-go, ya se habían adelantado proyectos que ensu momento se consideraron viables y estra-tégicos, algunos de los cuales, casi 20 añosdespués, siguen sin concluir o sin ofrecer losservicios para los cuales fueron proyectados.

Hay dos ejemplos emblemáticos de esta si-tuación: la piscina con olas, que solo pudoser concluida en 1997, y el velódromo quenunca ha funcionado como tal, pues por asun-tos de clima y cultura la población que usa labicicleta como medio de transporte es real-mente escasa y no hay una liga de ciclismoactiva. Otras obras contaron con mejor suer-te, como la sede administrativa de la Alcaldíay el dique perimetral que protege hoy a laciudad de los desbordes del río Arauca. Engeneral, a pesar de no contar con los docu-mentos del plan de desarrollo de ese enton-ces, la funcionaria entrevistada plantea quelas apuestas políticas contenidas en ellos no

obedecían a una visión estratégica de lo quese proyectaba que sería el municipio.

Otras opiniones y casos emblemáticos mues-tran que, a pesar de la probable desidia, sedesarrollaron obras necesarias que debieronser financiadas con recursos de la nación y node las regalías. Ángel María León, miembrodel Comité de Seguimiento a la Inversión enRegalías (CSIR) y uno de los periodistas másinfluyentes de la ciudad, plantea que si biense tiene la imagen de que Arauca despilfarrórecursos de regalías, también debe recono-cerse que el municipio debió invertir en so-lucionar problemas que eran responsabilidaddel gobierno nacional: la energía eléctrica ylas vías son un ejemplo (carretera de Arauca-Arauquita-Saravena-Fortul-Tame), así comoel dique perimetral, que fueron obras cons-truidas con recursos de regalías.

La expedición del marco normativo de lasregalías, que entró en vigencia en 1995, esta-bleció restricciones a su uso, con lo cual re-dujo la posibilidad de utilización estratégicay autónoma de estos dineros, pues estos solopodían emplearse para disminuir la mortali-dad infantil, mejorar la cobertura del sistemade seguridad social en salud, ampliar la co-bertura educativa de primaria, media y se-cundaria, así como fortalecer la prestación delos servicios de acueducto y alcantarillado.

De otra parte, se identificaron inconsisten-cias en la gestión, pues la definición del plande ordenamiento territorial dejó ver, entreotras cosas, que algunos equipamientos ur-banos habían sido construidos en zonas don-de no era viable hacerlo.83 Por ejemplo, algu-nas escuelas fueron construidas a una distan-

83 El Plan Básico de Ordenamiento Territorial de Arauca fue sancionado el 20 de diciembre de 2000, me-diante el Acuerdo 26.


96

cia menor de 20 metros de la orilla del ríoArauca, cuando la norma exigía como míni-mo 100 metros y que contaran con un murode contención.

Así, la oportunidad creada por la entrada derecursos provenientes de regalías y la institu-cionalidad de los procesos de planeación,desafortunadamente no lograron impulsar di-námicas de desarrollo. Debe considerarsetambién como factor adverso la baja capaci-dad de los equipos de gobierno y la inciden-cia de los grupos armados en la vida pública:al final de su periodo, el alcalde Jorge Apoli-nar Cedeño resultó vinculado a las FARC ycondenado por corrupción.

3. LOS PLANES DEDESARROLLO 2004-2011

3.1 El proceso de formulación de losplanes y sus principalescontenidos

Salvo por un ajuste que se hizo al Plan deDesarrollo Municipal 2004-2007, los tiem-pos y procedimientos para la formulación delos planes de la ciudad se ajustaron a lo esta-blecido en la Ley 152 de 1994. En ambos pe-riodos se vinculó a la ciudadanía en el proce-so, en particular a las juntas de acción comu-nal y al Consejo Territorial de Planeacióncomo principales referentes de la sociedadcivil en el municipio.

Para el periodo 2004-2007, el alcalde Her-nando Posso formuló el plan de desarrollo«De frente al pueblo con acción social». Su

principal apuesta era promover el desarrollosocial, potenciando los beneficios que tienela posición geográfica de frontera, entre loscuales se encuentra la posibilidad de fortale-cer el intercambio comercial y el desarrolloempresarial. El plan se refiere también a te-mas directamente sociales como «optimizary mejorar la prestación y cobertura de losservicios públicos de acueducto, alcantarilla-do, aseo, alumbrado público, aumentar la ca-lidad y alcanzar las coberturas de los servi-cios básicos en salud, educación, seguridadsocial, etcétera».84

Según los concejales entrevistados, el proyec-to de acuerdo en la corporación no tuvo nin-gún tropiezo y se concluyó oportunamentecon la sanción final del Acuerdo 9 del 28 demayo de 2004. Sin embargo, tal como semencionó, en agosto de 2006 el alcalde pre-sentó al Concejo Municipal un proyecto deacuerdo para ajustar y actualizar las metas delplan, con el fin de recibir apoyo de UNICEF

orientado al trabajo con población infantil, laadolescencia y el medio ambiente sano. Estoimplicó modificar el plan indicativo y lasmetas específicas para los temas de mortali-dad materna, infantil, nutrición, educación,salud sexual y reproductiva, y agua potable ysaneamiento básico, pues así lo exigía la agen-cia. Al final, de modo similar a lo ocurridocon el acuerdo original del plan de desarro-llo, el trámite no tuvo impedimento y el pro-ceso concluyó con la sanción del AcuerdoMunicipal 10 del 22 de agosto de 2006.

El plan tuvo un valor estimado en su momentode 229.839 millones de pesos (aproximada-mente 114 millones de dólares), cifra que se

84 Alcaldía de Arauca, Plan de Desarrollo «De frente al pueblo con acción social 2004-2007», p. 8.


97

refería fundamentalmente a recursos desti-nados a la inversión y no incluía gastos de fun-cionamiento ni de servicios de la deuda. Deestas cifras, el 36% se destinaba a agua pota-ble y saneamiento básico, el 21% a salud y el16% a educación. La participación de los de-más sectores estuvo por debajo del 7%.

En términos de contenidos, en el tema deagua potable se trazaron metas relacionadascon intervenciones físicas particulares, perono se establecieron metas de ampliación decobertura concretas, dado que estas estabancercanas al 100% desde 2004. En lo relacio-nado con el alcantarillado se definieron me-tas de cobertura, pues esta era más baja, asícomo algunas obras físicas; incluso en el sec-tor rural se planteó construir 300 solucionesde baterías sanitarias.

En cuanto a salud, las principales metas fue-ron aumentar al 100% la cobertura del régi-men subsidiado, alcanzar coberturas útiles envacunación superiores al 95% en menores deun año, alcanzar el 80% de cobertura del Sis-tema de Identificación de Potenciales Benefi-ciarios de Programas Sociales (SISBEN) y desa-rrollar acciones orientadas a impactar positi-vamente en las tasas de mortalidad infantil.Las metas asociadas a este tema se referían adisminuir la morbilidad infantil, a fortaleceren 70% el sistema de vigilancia epidemioló-gica y en 30% el primer nivel de atención enel municipio, a fortalecer los programas decultura de la salud dirigidos a la población ylos programas, planes y proyectos de saludnutricional.

El plan propuso ampliar la cobertura en edu-cación básica pasando del 85% al 90% al fi-nalizar el cuatrienio 2004-2007. También seesperaba capacitar a todos los docentes (sindejar muy claro en qué), mejorar la infraes-tructura de un número específico de aulas (sindeterminar los alcances) y modernizar losprocedimientos de la Secretaría de Educación,sobre lo que tampoco ofrecía detalles.

El Plan de Desarrollo Municipal 2008-2011fue formulado por el alcalde William Reyes,quien seguramente solo podrá acompañar suejecución hasta junio de 2010, pues la Pro-curaduría General de la Nación, en primerainstancia, ha decidido destituirlo e inhabili-tarlo para ocupar cargos públicos por 20años.85 No obstante esta situación, el plan notuvo grandes problemas en el proceso de dis-cusión ciudadana ni en el Concejo.

El plan se sustenta en cuatro políticas: desa-rrollo social incluyente, desarrollo económi-co sostenible, desarrollo ambiental sustenta-ble y desarrollo institucional para un buen go-bierno. En términos de inversión, los secto-res de regalías (salud, educación, agua pota-ble y saneamiento básico) reciben el 68% deltotal, aproximadamente 118 millones de dó-lares, 4 millones más que en el plan anterior,lo que equivale a un crecimiento programa-do del 3,5% de la inversión entre un plan yotro. Para los siguientes cuatro años, en sumomento se proyectó la siguiente inversiónsegún sector: la salud recibiría el 32% de losrecursos (casi 38 millones de dólares), aguapotable y saneamiento básico recibiría el 24%

85 A la fecha se espera la resolución de la segunda instancia, que parece ratificará la decisión de la Procura-duría. El alcalde fue investigado por invertir 8 millones de dólares en empresas de captación ilegal deahorros durante el año 2008, a través de su secretario de Hacienda. Los recursos invertidos provenían deregalías.


98

(29 millones de dólares) y educación parti-ciparía con el 12% del presupuesto, queequivalía a un poco más de 14 millones dedólares.

El sector salud se propuso una triple meta:aumento de la cobertura del Sistema Gene-ral de Seguridad Social, mejoramiento de lacalidad de los servicios y disminución de lasenfermedades prevenibles en el municipio. Encuanto al tema educativo, el plan se propusoarticular la enseñanza básica y la media confines productivos, y dirigirla a la formaciónde capital humano; alcanzar coberturas tota-les en educación básica, primaria y secunda-ria; aumentar los estándares en todos los ni-veles y mejorar los resultados en las pruebasSaber e ICFES.86

El plan contempló ampliar las coberturas enacueducto al 100% en la zona urbana y al 83%en la zona rural, y en alcantarillado se plan-teó una cobertura total del 95%».87 Asimis-mo se propuso mejorar la calidad en la pres-tación de los servicios.

El Comité de Seguimiento a la Inversión deRegalías, instancia de participación ciudada-na, concluyó que aunque el plan «establecemetas para cada uno de los programas e in-tenta construir indicadores para verificar sucumplimiento, [...] en varias de las metas losvalores iniciales son tasas de promedio nacio-nal u otras estadísticas generales que no re-

flejan la realidad de la ciudad».88 En el casode la educación y la salud se anota tambiénque las propuestas de intervención no se co-rresponden con precisión con el conjunto dedificultades identificadas en el componentediagnóstico. Añade que «en casi ninguna delas metas se identifica la fuente de la infor-mación, ni el año al que corresponden losvalores consignados».

Por último, varias conclusiones a las que lle-ga el CSIR en su documento son similares alas definidas a partir del análisis de la formu-lación de los dos planes. Inicialmente, se ob-serva que diversas metas no están formula-das de manera técnica, con lo cual se dificul-ta la labor de seguimiento y evaluación. Lasmetas tienen también una gran relación conaquellas que debe cumplir todo municipioreceptor directo de regalías cuando quierehacer un uso más discrecional de los recur-sos. Además, su formulación no parte de unaevaluación del plan anterior.

El tema educativo aparece en tercer lugar,probablemente porque Arauca no es un mu-nicipio certificado ni autorizado para recibirdineros destinados al pago de la nómina delos docentes o a la construcción de institu-ciones educativas. Cabe mencionar que no seidentifica de manera clara la forma como seasignaron las partidas presupuestales para cadasector, más allá de algunas consideraciones deley.

86 Pruebas de Estado que buscan examinar el nivel de aprendizaje y calidad en la educación para los nivelesbásicos (Saber) y medios (ICFES: Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior).

87 Comité de Seguimiento a la Inversión de Regalías, obra citada.88 Ibídem.


99

3.2 La relación con los planesdepartamentales y otrasiniciativas

Al comparar el actual plan de desarrollo conel formulado por la Gobernación para el mis-mo periodo, se puede observar una gran si-militud entre las metas de resultado en am-bos documentos, al menos en los tres secto-res más importantes en términos de compe-tencia y de inversión de recursos. Sin embar-go, resulta paradójico que a pesar de estar sin-tonizados, no se definan mecanismos claros,más allá de alusiones vacías para la articula-ción de acciones que converjan en el munici-pio capital.89

Al inicio de este periodo de gobierno, el de-partamento enfrentó una crisis de goberna-bilidad, similar a la que viviría el municipioen 2010, pues el gobernador elegido, FreddyForero, fue destituido a principios de 2009por estar inhabilitado en el momento de par-ticipar en la campaña política y de hacerseelegir. No obstante, el nuevo gobernador, LuisEduardo Ataya, elegido el 31 de mayo de 2009por un estrecho margen, decidió continuarla implementación del mismo plan de desa-rrollo, probablemente por pertenecer al mis-mo partido. A pesar de esta decisión, la crisisafectó la posibilidad de articular los planes ylas agendas de gobierno.

En términos generales, el plan departamen-tal vigente es un plan coherente en términos

de relación diagnóstico-solución propuesta,estructurado en torno a esferas del desarro-llo que integran y contribuyen a avanzar ha-cia lo que el plan define conceptualmentecomo seguridad humana: la esfera social, la eco-nómica, la ambiental, la espacial funcional yla institucional. En el ejercicio de análisis rea-lizado, el CSIR reconoce que es un plan muysólido, centrado en los tres sectores propiosde la mayoría de entidades territoriales en Co-lombia: educación, salud y acueducto y al-cantarillado.

Sin embargo, el CSIR concluye en un docu-mento preliminar, que no se hizo oficial, queve con preocupación la falta de articulación ycorrespondencia entre las estrategias del Plande Desarrollo Departamental de Arauca y elPlan de Desarrollo de la Ciudad de Arauca, yque tampoco aparecen estrategias de articu-lación claras entre el plan de desarrollo de-partamental y el de otros municipios diferen-tes de la capital.

La observación se apoya en el examen de lasmetas de resultado que los dos planes hanformulado para los sectores más importan-tes en materia de inversión. Según la funcio-naria y el concejal entrevistados, la falta dearticulación puede explicarse también por-que los dirigentes políticos forman parte departidos políticos contrarios: Alas-EquipoColombia, el alcalde, y Cambio Radical, elgobernador. El cuadro 13 muestra las metasprincipales de ambos planes.

89 En la exposición de motivos del plan de desarrollo municipal se plantea lo siguiente: «el presente planguarda concordancia, articulación y armonía con las políticas del Plan de Desarrollo Departamental yNacional, permitiendo que nuestro modelo de desarrollo social y económico encaje en las metas previs-tas por estos, con el fin de gestionar recursos e inversiones que beneficien a la comunidad en general».


100

Cuadro 13Metas de resultado en salud, educación y acueducto y saneamiento básico en losplanes de desarrollo municipal y departamental

Plan de Desarrollo Municipal Plan de Desarrollo Departamental

Sector Salud

Reducir por debajo de 6,7 por cien mil la tasa demortalidad por desnutrición crónica en menoresde 5 años.

Reducir por debajo de 7 por cien mil mujeres, latasa de mortalidad por cáncer de cuello uterino.

Mantener por debajo de 1,2% la prevalencia deinfección por VIH en población de 15 a 49 años.

Alcanzar la cobertura universal en el sistema deseguridad social en salud.

Reducir a 24 por mil la tasa de mortalidad infantil.

Reducir a 13 por mil la tasa de mortalidad infantil(menores de un año).

Disminuir la tasa de mortalidad materna a 62,4por cien mil nacidos vivos.

Reducir a 5% el porcentaje de desnutrición globalen niños menores de 5 años.

Metas no relacionadas entre sí

Lograr cobertura universal en la atención avíctimas de explotación sexual y comercial deniñas, niños y adolescentes.

Incrementar en un mes la mediana de duración delactancia materna exclusiva.

Reducir y mantener por debajo de 2,4 hijos pormujer la fecundidad global en mujeres entre 15 y49 años.

Reducir en 10% (2,52 por cien mil) la tasa demortalidad en menores de 5 años.

Reducir por debajo de 6,7 por cien mil la tasa demortalidad por desnutrición crónica en menoresde 5 años.

Reducir por debajo de 7 por cien mil mujeres, latasa de mortalidad por cáncer de cuello uterino.

Mantener por debajo de 0,5% la prevalencia deinfección por VIH en población de 15 a 49 años.

Alcanzar la cobertura universal en el sistema deseguridad social en salud.

Reducir a 10 por mil la tasa de mortalidad infantil.

Reducir a 10 por mil nacidos vivos la tasa demortalidad en menores de un año.

Reducir en 14,6% la mortalidad materna,pasando de 3 a 2 casos por año.

Reducir en 28,6% el porcentaje de desnutriciónglobal en niños menores de 5 años.

Reducir en 10% la tasa de mortalidad perinatal.

Lograr cobertura universal de terapia parapacientes con VIH SIDA.

Reducir en 18% el número de embarazos deadolescentes.

Lograr un COP (cariados, obturados y perdidos)promedio a los 12 años de edad menor de 2,3.

Mantener la tasa de mortalidad en 0,09% por en-fermedades transmisibles en menores de cinco años.

Reducir en 10% la tasa de morbilidad porenfermedades transmisibles en menores de 5 años.

Reducir el Índice de Riesgo de la Calidad delAgua para Consumo Humano (IRCA).

Metas relacionadas entre sí


101

Lograr cobertura universal en educaciónpreescolar y básica.

Aumentar la cobertura de educación básica en9,8%.

Disminuir la tasa de deserción escolar interanualen 4,62%.

Disminuir la repitencia en educación básica ymedia en 3,29%.

Reducir la tasa de analfabetismo para personasentre 15 y 24 años en 5,6%.

Ubicar el 40% de los estudiantes de quinto ynoveno grado en el nivel C y D de competencias,respectivamente.

Metas no relacionadas entre sí

Mejorar el desempeño en pruebas Saber e ICFES.


Alcanzar y sostener la cobertura universal delservicio de agua potable en el área urbana delmunicipio.

Ampliar, mantener y optimizar la cobertura delservicio de alcantarillado en el 95%.

Alcanzar y sostener la cobertura universal delservicio de aseo en el área urbana del municipio.

Ampliar la cobertura, la calidad del servicio deagua, el manejo de residuos sólidos y el manejode aguas servidas en el sector rural en 25%.

Lograr cobertura universal en educaciónpreescolar y básica.

Aumentar en 10% la cobertura de educaciónmedia.

Disminuir la tasa de deserción escolar interanualen 4,68%.

Disminuir la repetición en 3% en educaciónbásica y media.

Reducir la tasa de analfabetismo al 6% parapersonas entre 15 y 24 años.

Superar el puntaje promedio nacional en laspruebas Saber.

Incrementar el número de instituciones educativasque se ubican en las categorías alta, superior ymuy superior en el examen de Estado ICFES.

Certificar dos procesos de la Secretaría deEducación Departamental.

Aumentar en 15% la cobertura de acueducto enla zona rural.

Optimizar y mantener en un 95% la cobertura deacueducto en la zona urbana.

Aumentar en 25% la cobertura de alcantarilladosanitario en la zona rural.

Optimizar y mantener en un 90% la cobertura dealcantarillado sanitario en la zona urbana.

Ampliar y optimizar los sistemas de alcantarilladopluvial en el departamento de Arauca.

Optimizar los sistemas de recolección, transporte,tratamiento y disposición final de residuos sólidospara el 30% de la población del departamento concofinanciación de los municipios.

Fortalecer el 50% de las entidades prestadoras delos servicios.

Sector Educación


Sector Acueducto y Saneamiento Básico

Fuente: Planes de desarrollo del municipio y del departamento de Arauca.


102

La anterior situación se explica probablemen-te en parte por el modelo de descentraliza-ción vigente en el país, que ha definido com-petencias similares, a veces incluso cruzadaso no muy claras, para los departamentos ymunicipios. Lo que el análisis deja entreveres que no existe articulación entre el plan dedesarrollo municipal y el plan de desarrollodepartamental. Al respecto, la funcionariaentrevistada indicó que el año pasado se in-tentó desarrollar un proceso de asistencia téc-nica orientado a mejorar los sistemas de eva-luación del plan de desarrollo municipal, peroesta labor no fue estratégica y tampoco tuvocontinuidad. La funcionaria concluyó dicien-do que «existen muchos celos en términosde ejecución de los presupuestos».

3.3 La participación ciudadana en laplaneación

En general, la presencia más importante dela participación ciudadana en el proceso deplaneación es en el ciclo de formulación; prác-ticamente no aparece en la implementación,y reaparece solo en algunos aspectos del se-guimiento, sin mantener la misma intensidady estrategia que en la formulación.

Según la funcionaria entrevistada, la formu-lación de los dos últimos planes de desarro-llo fue dispar en materia de participación,aunque se mantuvieron algunas característi-

cas comunes. La formulación del Plan deDesarrollo Municipal 2004-2007 incluyó par-ticipación ciudadana, pero no logró desarro-llar un proceso novedoso y amplio. El planvigente logró vincular a la ciudadanía desdela elaboración del programa de gobierno delalcalde. Este realizó consultas en las diferen-tes zonas del municipio, para lo cual se apoyóen equipos de profesionales que orientabanla definición de metodologías y facilitaban laidentificación de los problemas. Los equipostambién ofrecían claridad sobre las compe-tencias y límites que tiene la administraciónmunicipal para enfrentar los problemas másapremiantes. No obstante los aspectos posi-tivos de este proceso hubo también inconve-nientes tradicionales: escasa información dis-ponible, poco confiable y líneas de base cons-truidas con gran dificultad.90 La presidentadel CSIR señaló al respecto que se debe avan-zar mucho en la formación de la ciudadanía yde los funcionarios. Al referirse con más de-talle al papel del Consejo Territorial de Pla-neación, afirmó que este no tiene el protago-nismo esperado.91

En 2004, el CTP de Arauca estaba conforma-do por 15 personas que representaban a cin-co sectores: social, económico, educativo,ambiental y cultural. Otros tres miembrosrepresentaban a las minorías étnicas: negri-tudes e indígenas. En términos de estructuraorgánica, el CTP contaba con presidente, vi-cepresidente y una secretaria. De los 15

90 Al respecto puede mencionarse que en el evento público «¿Dónde estamos y para dónde vamos?», lleva-do adelante por el CSIR, se desnudaron las grandes falencias del plan de desarrollo municipal en térmi-nos de línea de base. Los valores de algunos indicadores variaban según se trate de fuentes locales, regio-nales o nacionales. Así lo muestra el registro de la exposición efectuada por el secretario técnico.

91 De hecho, ningún participante en el grupo de opinión —conformado por líderes sociales, el párroco delmunicipio, el más reconocido periodista de la región y representantes de la academia— conoce a algúnmiembro del CTP y tampoco identifican sus acciones.


103

miembros, siete eran mujeres. En 2008, elCTP quedó conformado también por 15 per-sonas de seis sectores definidos —se adicio-nó al sector comunitario— y de un sectorpoblacional en el que confluyeron represen-tantes de negritudes e indígenas, y uno de losdesplazados.

Durante la formulación de los dos planes seconvocó al CTP y a otras organizaciones so-ciales importantes, como las juntas de accióncomunal. En ambos casos se procuró incluirla participación de la ciudadanía y sus organi-zaciones mediante el desarrollo de mesas detrabajo territoriales y consejos abiertos deciudadanos en la zona urbana.

Sin embargo, a este esfuerzo inicial por vincu-lar la participación a una de las primeras fa-ses del ciclo de la planeación, no siguió unimpulso similar para las demás fases, o almenos para las de implementación y evalua-ción del plan. De hecho, el CTP desaparecióde escena —aunque durante la formulación notuvo toda la relevancia que se esperaría—, aligual que las demás organizaciones que eranparte de la formulación. Incluso, el CSIRempezó a operar solamente al finalizar el pri-mer año de gobierno, tratando de definir con-juntamente con la Alcaldía una línea de baseque sirviera como punto de partida para fu-turos procesos de evaluación del plan.

El año pasado, la Alcaldía produjo un docu-mento sobre la fase del ciclo de la planeacióny la inserción ciudadana en él, que reglamen-ta las audiencias públicas de rendición decuentas. Uno de sus objetivos es convertirseen «un espacio de interlocución directa en-tre los servidores públicos y la ciudadanía,

trascendiendo el esquema de que esta solosea una receptora pasiva de informes de ges-tión».92 En general, el documento proponeuna metodología, una estructura de desarro-llo y define como participantes de las audien-cias a los ciudadanos y las organizaciones in-teresadas.

En ninguna parte del documento se deter-mina el lugar que ocupa el CTP o las organi-zaciones e instancias que tomaron parte en laformulación. En otras palabras, el proceso nose ve como tal y no aparece en ningún lado laforma como se recupera la formulación entérminos de actores y de continuidad.

Los planes examinados incluyeron casi demanera idéntica la participación ciudadana.En varios programas del plan anterior se pro-puso capacitar a líderes sociales para hacerlosparte de las instancias de participación, perono se crearon espacios de articulación de to-dos los esfuerzos sectoriales en torno a untema más amplio. Menos aún se diseñó, o sepuso en marcha, el mecanismo o la instanciaque desempeñara la interlocución entre ciu-dadanía y Estado en todo el ciclo del plan.

El plan actual incluye la participación comoun principio en su artículo 4: «Participaciónciudadana, democratización de la Administra-ción Pública y control social. El municipiorealizará todas las acciones necesarias parainvolucrar a los ciudadanos y organizacionesde la sociedad civil en la formulación, ejecu-ción, control y evaluación de la gestión pú-blica, esto para facilitar la integración de losciudadanos y servidores públicos en el logrode las metas económicas y sociales y, cons-truir organizaciones abiertas que permitan la

92 «La rendición de cuentas a la ciudadanía», Municipio de Arauca, 2009, p. 1.


104

rendición social de cuentas y propicien laatención oportuna de quejas y reclamos, parael mejoramiento de los niveles de goberna-bilidad».

El plan contempla también programas orien-tados al fortalecimiento de la participaciónen varios sectores de intervención y se pro-pone desarrollar lo que denomina un «Esta-tuto básico de participación ciudadana me-diante el cual se consoliden y actualicen losórganos de asesoría, coordinación, consultay/o decisión». A la fecha, el estatuto no se haformulado. Incluso, contrasta bastante con ladesarticulación propiciada por el propio re-glamento de audiencias públicas que se hamencionado.

Es importante plantear que la presencia e in-cidencia de actores armados ilegales ha teni-do una influencia importante en el deteriorodel tejido social y de la confianza, así comoen la baja densidad organizacional que hay enel municipio. El inicio de la década pasada fueuno de los momentos más difíciles para elejercicio de la ciudadanía activa, cuando ladisputa entre paramilitares y guerrillas por elcontrol territorial se hizo álgida.

3.4 La participación en laformulación del presupuesto

La participación ciudadana no solo ha sidopensada para la fase de formulación en el ci-clo de la planeación; se ha incluido tambiénen las fases de definición del presupuesto. Enlos dos últimos años, Arauca ha desarrolladodos ejercicios de presupuestos participativos.Sin embargo, a los satisfactorios resultadosoperativos propiciados por la metodología ya la expectativa creada en la ciudadanía, lesucedieron obstáculos y dificultades propicia-

das por los actores gubernamentales y políti-cos. Hoy, la continuidad del proceso está enriesgo dada la inminente destitución del al-calde y la falta de claridad sobre los resulta-dos finales de esta situación.

El plan de desarrollo vigente solo considerael asunto de involucrar a la ciudadanía en ladefinición del presupuesto anual de inversión.Con mayor exactitud, se plantea involucrarlaen un ejercicio de priorización de los pro-yectos de inversión que contiene el mismoplan. Desde un comienzo, el ejercicio enfren-tó dificultades como la disponibilidad de re-cursos para la priorización, pues solo se con-taba con los ingresos corrientes de libre dis-ponibilidad, que en 2009 fueron el 1,15% deltotal de los ingresos fiscales del municipio. Apesar de esto, en 2008 se diseñó un procesoenfocado en definir los proyectos que debe-rían financiarse de manera prioritaria.

La metodología contemplaba el mecanismopara tomar decisiones sobre el uso de aproxi-madamente 160 mil dólares, que equivalíanal 12% de los ingresos corrientes de libre dis-ponibilidad, y que serían distribuidos terri-torialmente: para la zona urbana 60% y parala rural 40%. Cada sector temático, repre-sentado por una entidad en la Alcaldía, esta-ba encargado de definir los rubros de presu-puesto de los cuales disponía, por cada zona,para someterlos a consideración de los ciu-dadanos participantes.

La primera sesión de trabajo (asamblea deci-soria, en la metodología) se desarrolló el 22de octubre de 2008, de acuerdo al cronogra-ma con el cual la Alcaldía definía el presu-puesto. En ella, además de priorizar tres ne-cesidades por sector, se eligió un represen-tante de cada asamblea para participar en elForo General de Priorización. En total, quie-


105

nes participaron en el ejercicio identificaron54 proyectos y eligieron 23 representantespara conformar el foro.

Los mismos representantes elegidos confor-maron lo que se denominó el Consejo de Pre-supuesto Participativo, una nueva instanciaencargada de priorizar los proyectos a los queles serían asignados recursos y de acompañaren lo sucesivo el proceso de definición y ejecu-ción presupuestal. Es decir, debían participaren las discusiones del Concejo Municipal ytrabajar con la Secretaría de Hacienda parahacer efectiva la inclusión de las decisionestomadas en la programación fiscal del año2009.

El consejo definió cuatro proyectos para serimplementados con los recursos dispuestos:

a. Consecución y dotación de la casa insti-tucional de la mujer, por un monto de 25mil dólares (sector educación).

b. Diagnóstico de la población desescolari-zada del municipio de Arauca, por unmonto de 10 mil dólares (sector educa-ción).

c. Mercados campesinos móviles en las di-ferentes comunas del municipio, por unvalor de 15 mil dólares (sector terciario).

d. Adquisición de maquinaria agrícola parala preparación de terrenos, por un mon-to de 110 mil dólares (sector primario).

Además de la metodología, se trabajó con losparticipantes y representantes elegidos enforma pedagógica sobre las finanzas públicas

y se logró legitimidad en torno a los repre-sentantes elegidos, además de interés en lostemas abordados. No obstante, el procesoenfrentó contratiempos en la implementaciónde las decisiones, ocasionados fundamental-mente por «factores internos y externos [que]han incidido directamente: congelamiento delas regalías, dificultades surgidas con el Con-cejo Municipal, plan de desempeño suscritocon el DNP, demanda del presupuesto 2008por parte de la Gobernación y el bajo recau-do de las rentas propias», según lo manifestóel alcalde en el discurso de instalación de lasegunda versión del ejercicio en 2009.93

Las dificultades relacionadas con el ConcejoMunicipal se refieren a la resistencia de losconcejales a incorporar en el presupuestodefinitivo las decisiones tomadas en el pro-ceso. Los problemas relacionados con la Go-bernación se refieren a los roces entre esta yla Alcaldía por la forma como se asignabanlos recursos para la financiación de la salud yla educación, ya que la Gobernación alegabaque no era discrecionalidad del municipiotomar esas decisiones y que tampoco era sucompetencia ocuparse de estos temas, puesno estaba certificado.94 No obstante esas difi-cultades, «los tres proyectos —mercadoscampesinos, dotación y adquisición de la casade la mujer y diagnóstico educativo rural—[...], serán financiados durante el 2010»,95

pues en 2009 esto no se logró.

La funcionaria entrevistada para este infor-me se refiere a la experiencia como «un ejer-cicio bonito» que para el año 2009 no se pudo

93 Discurso del alcalde William Reyes durante la instalación del segundo ejercicio de presupuestos partici-pativos del municipio, desarrollado en 2009.

94 Por tanto, no recibe directamente los recursos, sino a través del departamento.95 Ibídem.


106

mantener con la misma metodología por de-cisión, entre otros funcionarios, del nuevosecretario de Hacienda. Ese año, el ejercicioadoptó cambios y se centró en la definiciónde los murales de necesidad que fueron cons-truidos de manera similar en asambleas depriorización, pero la participación de la ciu-dadanía se limitó a elegir cuál de los proyec-tos predefinidos por cada entidad de la Alcal-día sería implementado.

En esta ocasión también se eligieron repre-sentantes de la comunidad para la conforma-ción del Consejo de Presupuesto Participati-vo para el periodo 2010. Sin embargo, en lassesiones de discusión del presupuesto en elConcejo Municipal se bloquearon las decisio-nes tomadas en el proceso y se desdibujaronnuevamente los resultados. Esto coincidió conel escándalo de uso indebido de recursos quehizo el alcalde, quien invirtió ocho millonesde dólares provenientes de regalías en recau-dadoras ilegales de ahorro, lo cual distrajo laatención de la vida pública del municipio. Lacredibilidad de la Alcaldía en torno al temase ha resentido gravemente, lo que será de-terminante si se quiere dar continuidad alejercicio en el periodo 2010.

3.5 El sistema de monitoreo de losplanes

Tanto el plan municipal como el departamen-tal incluyen, con diferencias importantes,apartados dedicados al monitoreo. Sin em-bargo, en las dos últimas administraciones, elsistema de monitoreo y evaluación ha opera-do de manera similar a como opera en mu-chas entidades territoriales del país y no halogrado desarrollar sistemas de informaciónoportunos, confiables y de fácil acceso ciu-dadano, lo que se considera un punto inicial

ineludible para comenzar un proceso de se-guimiento y evaluación efectivo.

El Plan de Desarrollo Municipal 2004-2007planteaba lo siguiente: «La administraciónmunicipal a través del Departamento Admi-nistrativo de Planeación diseñará e implemen-tará un sistema de gestión y resultados, comoherramienta que le permita medir el logrode los objetivos y metas del plan de desarro-llo, de acuerdo con su estructura conforma-da por ejes estratégicos, sectores, líneas deactuación, programas, subprogramas y pro-yectos. Para tal efecto, la administración mu-nicipal deberá presentar a la corporación(Concejo Municipal) como mínimo informesanuales (o cuando lo requieran) e incluso a lacomunidad, que registren la totalidad de laejecución financiera y el nivel de avance, re-sultados, logros e impactos, respecto a los ob-jetivos y metas del plan de desarrollo y losindicadores propuestos. El plan contendrá losindicadores de resultado e impacto por sec-tores y proyectos a fin de generar una evalua-ción real del avance y resultados esperados,dejando a un lado que la imaginación de losevaluadores desborde la realidad» (p. 211).

Posteriormente, el artículo 3 del Acuerdo 9de 2004, que reglamentó el plan de desarro-llo, especificó que «el Departamento Admi-nistrativo de Planeación Municipal será elencargado de realizar el seguimiento y eva-luación del plan» y definió que «cada una delas secretarías de despacho, después de losprimeros treinta (30) días de aprobado el planpor el Concejo Municipal, conformará supropio plan operativo que será la guía de susacciones para cada año» (ibídem, p. 212).

Desde entonces, la Alcaldía se preocupó porgenerar un sistema integrado de informacióne incluyó en el eje estratégico Ámbito de


107

desarrollo institucional, una meta muy clara:implementar el sistema de seguimiento, con-trol y evaluación al plan de desarrollo en2004. No obstante, la meta no se logró, talcomo lo considera una funcionaria de planea-ción entrevistada y como se puede verificarcuando se busca información en las depen-dencias de la Alcaldía o en su sitio web.

El plan vigente también se ha propuesto unameta similar —lo que ratifica que la pasadano se alcanzó—, que textualmente dice: «Di-señar e implementar una estrategia de moni-toreo, seguimiento y evaluación, acorde conlas orientaciones del Gobierno Nacional». Elplan dedica el título IV a definir lo que seríanlos elementos centrales y los instrumentos delmonitoreo. En este apartado vale resaltar lossiguientes instrumentos:

• Plan indicativo: desarrolla y particularizalas metas del plan de desarrollo para cadaperiodo anual. Igualmente asigna recur-sos a cada meta.

• Plan operativo anual de inversión: particula-riza las responsabilidades de cada entidadde la Alcaldía en el plan indicativo en cadaperiodo. De hecho, cada entidad produ-ce su propio POAI.

• Banco de programas y proyectos de inversión:registra todos los proyectos que son fi-nanciados con recursos públicos y que hansido incluidos en los planes operativosanuales de inversión. Registra tambiéntodos los proyectos que aspiran a ser fi-nanciados con recursos públicos. En Arau-ca, se trata de una base de datos que ope-ra en la red de informática de la Alcaldía.

La Oficina de Planeación articula estos treselementos para dar seguimiento a los resul-tados alcanzados por el plan. En términosoperativos, cada entidad reporta trimestral-

mente a la dependencia de planeación muni-cipal los avances en la ejecución de su POAI,y esta consolida los resultados generales. Se-gún la funcionaria de planeación entrevista-da, en febrero de 2010 se tenía claro que, lue-go de dos años de implementación, el plansolamente había alcanzado un 22% de ejecu-ción y no el 45% que había definido el planindicativo. Aun cuando se tratase de cifraspreliminares, solo se había cumplido el 50%de las metas programadas.

Desde 2008, la Alcaldía desarrolla procesosanuales de rendición de cuentas y, tal como seha descrito, a partir del año 2009 cuenta conun manual que reglamenta el procedimiento.

A pesar de estos esfuerzos y de los intentosde diseñar un sistema de información que aúnno se concreta, está claro que la formulaciónde los planes de desarrollo, al menos en elcaso de los dos examinados, desafortunada-mente no tienen base en evaluaciones y apren-dizajes concretos de lo que ha sido la imple-mentación de los planes anteriores. Eso sí,debe reconocerse que los dos planes exami-nados cuentan con un componente diagnós-tico importante y desarrollan series de indi-cadores de calidad de vida que permiten daruna idea de los resultados de su implementa-ción en los últimos años.

3.6 El presupuesto de la ciudad y surelación con el planeamiento

Si bien se cuenta con un marco normativoque establece que la implementación de losPDM debe apoyarse en la planeación y en lasproyecciones de ingresos y gastos para el pe-riodo de gobierno, las estimaciones se desdi-bujan cuando se examinan las ejecuciones,pues las diferencias pueden ser grandes. A


108

manera de ejemplo ilustrativo sobre la formacomo se definen los presupuestos en el mu-nicipio, y los cambios que se hacen sobre lopresupuestado en el plan de desarrollo, sepueden examinar algunos instrumentos y lainformación asociada para el año 2008. A ini-

cios del año, durante el proceso de formula-ción del plan de desarrollo, se definió el planplurianual de inversiones que incluía una in-versión de 237 mil millones y medio de pe-sos para los cuatro años, equivalentes a unpoco más de 118 millones de dólares.

Cuadro 14Plan de inversiones 2008-2011 del Municipio de Arauca (en dólares)

Cualificación del capital social, humano y cultural 57.705.192

Salud 37.933.860

Protección y promoción social 3.089.760

Educación 14.162.007

Cultura 1.903.374

Deporte y recreación 616.190

Promoción de la productividad y la generación de empleo 3.335.101

Económico-primario 2.542.500

Económico-secundario 332.601

Económico-terciario 460.000

Sostenibilidad ambiental 1.895.890

Gestión ambiental 1.088.500

Gestión del riesgo 807.390

Infraestructura para el desarrollo 47.519.627

Agua potable y saneamiento básico 28.861.894

Movilidad 3.832.691

Energía 4.834.693

Comunicaciones 114.676

Vivienda y desarrollo urbano 9.875.673

Fortalecimiento institucional y financiero 1.653.929

Gestión pública 1.653.929

Justicia, convivencia y seguridad ciudadana 6.631.931

Justicia, convivencia y seguridad ciudadana 6.631.931

Total 118.741.671

Agenda / sector Recursos totales

Fuente: Plan de Desarrollo Municipal 2008-2011.


109

Efectuando el ejercicio de anualización, se-gún la información contenida en el propioplan de desarrollo, puede estimarse que entotal se esperaba invertir prácticamente 57mil millones de pesos durante la vigencia, esdecir, 28 millones y medio de dólares. Ha-ciendo el ejercicio similar para el caso de losingresos totales, se estimaban unos ingresosprovenientes de rentas y recursos, de 65,3mil millones de pesos (32,6 millones de dó-lares) (cuadros 14 y 15).

En el documento del Plan de Desarrollo Mu-nicipal se esperaba que en 2008 los ingresostributarios (fundamentalmente locales) signi-

ficaran el 19% del total de ingresos y que lastransferencias (incluidas las regalías) fueran de25 millones de dólares, equivalentes al 76%de los ingresos totales.96 Sin embargo, estosfueron solo el 10% del total de rentas y recur-sos. Se esperaba contar con 32 millones dedólares de ingreso propio; el Concejo Munici-pal aprobó 33,6 millones de dólares y, al fina-lizar el periodo, se calculó que los ingresos se-rían de 46 millones. Finalmente, el municipiocontó con solo 44 millones de dólares. La caí-da de los ingresos corrientes se compensó conun aumento de los recursos de capital, funda-mentalmente recursos del balance, es decir,saldos de ejecución de periodos previos.

96 Un indicador sencillo de dependencia de recursos que no se generan por la actividad económica local opor el recaudo de la Alcaldía, deja mal parado a Arauca: 76% de dependencia.

Cuadro 15Principales rubros del plan financiero 2008 del Municipio de Arauca (en dólares)

Ingresos corrientes 32.250.880 13.213.834 15.621.560 12.919.460

Ingresos tributarios 5.665.045 5.653.024 6.476.332 4.560.850

Ingresos no tributarios 26.585.835 7.560.809 9.145.227 8.358.610

Transferencias 25.296.618 5.703.273 7.231.010 7.303.253

Otros ingresos no tributarios 1.289.217 625.000 625.000 309.039

Recursos de capital 400.411 20.405.946 30.590.027 31.164.637

Total rentas y recursos 32.651.291 33.619.780 46.211.587 44.084.097

Gastos de funcionamiento 4.164.264 4.162.225 4.753.049 3.631.522

Servicio de la deuda 0 0 0 0

Plan operativo anual de inversiones 28.487.027 29.457.554 41.458.538 25.528.172

Total gastos 32.651.291 33.619.780 46.211.587 29.159.694

Plan Presupuesto Presupuesto Presupuestofinanciero según Concejo definitivo ejecutadoConcepto

Fuente: Plan de Desarrollo Municipal 2008-2011.


110

En cuanto a los egresos, se esperaba gastar32,6 millones de dólares; el Concejo Muni-cipal aprobó inicialmente un millón más, peroluego se calculó un total de 46 millones degasto. Sin embargo, ese año hubo problemaspara adelantar la contratación pública en elmunicipio, de tal manera que en agosto aúnno se había iniciado la contratación en for-ma. Así, solo se utilizaron 29 millones de dó-lares: el 90% de lo incluido en el plan finan-ciero; el 88% de lo presupuestado inicialmen-te por el Concejo y solo el 63% de lo con-templado luego de los traslados presupuesta-les (presupuesto definitivo).

En general, el uso de recursos solo significóel 65% del total de ingresos, lo que demues-tra que hubo grandes problemas de ejecuciónen el municipio en 2008.

4. EL PBOT: FORMULACIÓN,CONTENIDOS Y REFORMAS

A pesar de haber sido sancionado oficialmen-te en el año 2000, el Plan Básico de Ordena-miento Territorial (PBOT) de Arauca no halogrado articularse de la mejor manera a losplanes de desarrollo; así lo plantean algunosentrevistados y lo muestran los documentos.De hecho, el proceso se hizo al revés: alPBOT termina articulándose el PDM, segúnse mostrará.

Luego de haber sido aprobado el plan origi-nal en el año 2000, el Municipio de Araucallevó a cabo el proceso de revisión y ajustedel PBOT en octubre de 2009. Según lo ex-puesto en el Acuerdo 9 de 2009, el procesoincluyó algunas etapas de carácter técnico acargo del equipo de planeación del munici-pio; una de concertación ambiental con laCorporación Autónoma Regional de la Ori-

noquía (CORPORINOQUÍA) y una de presenta-ción y consulta ante el Consejo Territorial dePlaneación, organizaciones, gremios y ciuda-danía en general.

El plan tiene cuatro partes: en la primera sepresentan los contenidos generales sobre elmodelo de municipio, y las políticas, objeti-vos y estrategias; en la segunda parte se mues-tra la articulación entre el PBOT y el actualplan de desarrollo municipal, sobre todo através de los proyectos prioritarios; en la ter-cera parte se presentan los instrumentos decoordinación interinstitucional para la for-mulación y la ejecución del plan, y se inclu-yen las menciones al sistema de seguimientoy evaluación.

4.1 Contenidos del plan básico deordenamiento territorial

De acuerdo a los parámetros del artículo 16de la Ley 388 de 1997 con respecto a los con-tenidos de los planes básicos de ordenamien-to, el PBOT incluye los elementos del com-ponente general, del componente urbano ydel componente rural, aunque en el articula-do no guarden en estricto esta denominación.

VISIÓN Y MODELO DE MUNICIPIO

A diferencia del plan adoptado en 2000, enla revisión se plantea una visión del munici-pio proyectada al 2022 que le asigna tres as-pectos: en primer lugar, el liderazgo del mu-nicipio para el desarrollo urbano-rural en laregión de la Orinoquía colombiana y en lafrontera colombo-venezolana. El segundo as-pecto apunta a potenciar su carácter de nodogeoestratégico en el ámbito nacional e inter-nacional así como su articulación con el sis-tema urbano, rural y regional colombiano.


111

El tercer aspecto tiene que ver con elemen-tos socioculturales como la diversidad étni-ca, que le otorga la particularidad al PBOTde incluir el plan de vida de las comunidadesindígenas.

Teniendo en cuenta el componente fronteri-zo de Arauca y que la mayoría de municipiosy ciudades ponen énfasis en su proyecciónregional e internacional, la idea de un mode-lo de municipio articulado al sistema urba-no-rural y regional colombiano es un indica-dor de la necesidad de establecer estrategiasde continuidad territorial y de disminuir labrecha con el territorio a escala regional ynacional, fundamentalmente en términos deconectividad.

POLÍTICAS GENERALES Y SECTORIALES

En relación con las políticas de largo plazoque orientan el ordenamiento territorial deArauca, el PBOT incluye una política generaly doce políticas sectoriales. La política gene-ral apuesta por el bienestar de la poblaciónmediante la defensa de los recursos natura-les, el equilibrio urbano-rural y regional y eluso sostenible del territorio.

Hay tres políticas sectoriales relacionadas conlo ambiental que se orientan al cumplimien-to de los principios de la función ecológicade la propiedad (establecidos en la Ley 388de 1997), al desarrollo sostenible, a la educa-ción ambiental y al control de la contamina-ción ambiental con la implicación del sectorprivado, las entidades gubernamentales y laciudadanía.

Entre otras políticas de ordenamiento terri-torial está la política de tierra, con la cual sepretende armonizar las actividades económi-cas con la vocación del suelo para asegurar la

sostenibilidad de los procesos productivos ylograr el equilibrio ecológico de los ecosiste-mas. Aunque en la visión del municipio lapolítica regional es determinante, ésta no tie-ne un desarrollo significativo en el articula-do; se señala básicamente que debe estarorientada a la integración con los otros mu-nicipios del departamento de cara a la pla-neación y la construcción colectiva del desa-rrollo. La política de espacio público está aso-ciada a lo ambiental y lo cultural, y pretendeun alcance regional que incluye el espacio pú-blico urbano y rural.

Las otras políticas del PBOT se refieren alos sectores cultural, social, económico, ad-ministrativo y fiscal. En el campo de la cul-tura se pretende incentivar la protección, laconservación, la rehabilitación y la divulga-ción del patrimonio cultural. La política so-cial tiene dos derroteros: la creación de con-diciones para la solución de las necesidadesbásicas insatisfechas y la apertura de espa-cios para la convivencia, la tolerancia y lapaz.

La política económica está dirigida a la gene-ración, la regulación y la armonización de lasdiferentes actividades económicas con énfa-sis en el sector agropecuario. Finalmente, conla política administrativa y fiscal se pretendeadecuar a las instituciones para la ejecucióndel PBOT.

OBJETIVOS

El PBOT presenta siete objetivos, cuyo cum-plimiento en el largo plazo permitirá con-solidar la visión y el modelo de municipiopresentado anteriormente. Estos objetivosse pueden agrupar en tres categorías; en unaprimera estarían los relacionados directa-mente con el modelo de ordenamiento te-


112

rritorial y, en particular, con el principio desostenibilidad ambiental que ya se ha men-cionado.

En una segunda categoría estarían los objeti-vos que apuntan a la noción de territoriocomo construcción social y, en esa medida,se orientan a la integración social, la creaciónde espacios de encuentro e intercambio so-ciocultural, la articulación entre las zonasurbanas y rurales así como la recuperaciónde la identidad cultural y la recuperación, laprotección y la conservación del patrimoniohistórico y cultural del municipio.

En una tercera categoría estarían los objeti-vos relacionados con la acción pública parala ejecución del plan y el logro de los demásobjetivos. Se trata del componente de ges-tión que remite a instrumentos y que tam-bién involucra la participación del sector pú-blico, del privado y de las organizaciones so-ciales.

ESTRATEGIAS

El plan agrupa las estrategias en doce catego-rías, algunas de las cuales coinciden con lossectores de las políticas que se presentaronantes, aunque algunas se parecen más a pro-yectos. Las estrategias se resumen en el cua-dro 16. Como se muestra en el mismo, elcomponente ambiental es el más fuerte. Estepredominio guarda cierta coherencia con elmodelo territorial propuesto. Las estrategiassectoriales que más contribuyen o que estánen armonía con la visión de Arauca son, enprimer lugar, las de integración regional, queimplican un protagonismo del municipio enla creación de la Asociación de Municipios deArauca; en segundo lugar, las estrategias eco-nómicas que buscan la diversificación, la es-pecialización y la atracción de empresas pro-ductoras y prestadoras de servicios; en ter-cer lugar, las estrategias social y de culturaque pretenden consolidar al municipio comocentro cultural y educativo en la región.

97 En el PBOT aparecen como estrategias y algunas de ellas se corresponden con los proyectos prioritarioso estratégicos del programa de ejecución del plan. Hay que tener en cuenta que la revisión del año 2009se hizo con un claro referente en el plan vigente.

Cuadro 16Estrategias contenidas en el PBOT

Integración regional 4 Desarrollo regional conperspectiva binacional.

Creación de la Asociaciónde Municipios de Arauca.

Gestión pública, financiación 12 Adecuación y fortalecimientoy control del ordenamiento institucional de entidadesterritorial como la Secretaría de

Hacienda y la OficinaAsesora de Planeación.

Fortalecer capacidad degestión del municipio.

N° deestrategias

Sector Apuesta Proyectos97


113

Eficiencia y racionalizacióndel gasto para mayor inversiónsocial y aumentar lastransferencias nacionales.

Urbanismo 4 Control del proceso Plan Maestro del Espaciode urbanización. Público.Conservación del espaciopúblico.

Economía 5 Propiciar el asentamiento deactividades económicasproductoras y de servicios.Creación de organizacionescampesinas solidarias ycooperativas.

Ambiente 26 Creación del Sistema Local y Reubicación del sitio deRegional de Áreas Protegidas. disposición final de

residuos sólidos.Fomentar el uso y el ahorro Reubicación de habitantes eneficiente del agua. zona de alto riesgo, mediante

programas de viviendaasociativa y subsidiada.

Promover la participaciónciudadana en la toma dedecisiones ambientales.Manejo y aprovechamientode residuos.Prevención, control y atenciónde riesgos y desastres.

Espacio público 3 Inclusión de los cursos y Creación y conexión de uncuerpos de agua como sistema de andenes mixtoselementos del sistema del para peatones, ciclistas yespacio público. deportistas, entre otros.Conservar y mejorar losespacios públicos.

Social 5 Promover la localización de Diseño y construcción decentros de educación superior escenarios de recreación activay afines. y pasiva en la franja declarada

de protección ambientalque se inserta en el centro dela ciudad y que correspondía,en otro tiempo, al cauce delrío Arauca.

Campañas para la concertación Oferta de vivienda de interésy construcción colectiva del social y prioritario.territorio.

N° deestrategias

Sector Apuesta Proyectos


114

98 Las veredas son las divisiones territoriales del área rural de los municipios colombianos; son equivalentesa los barrios en las áreas urbanas.

Fuente: Acuerdo 9 de 2009.

Cultura 3 Situar al municipio como Construcción o dotación decentro cultural regional. infraestructura cultural

(biblioteca, escuela de músicasy danzas, centros interactivosveredales).98

Establecer los lineamientospara el tratamiento de losbienes y elementos de interéscultural patrimonial según laLey 397 de 1997.

Rural 13 Desarrollo de las unidades de Construcción de centrosplanificación rural (UPR) a veredales, artesanales ypartir de la planificación agropecuarios.integral, acorde con lavocación de los suelos.

Urbano 1 Construcción de un modeloterritorial incluyente yequilibrado en sus funcionesespaciales (ocupación internade las áreas libres y del espaciopúblico como elementoordenador y articulador).

Integración social 3 Ampliación y mejoramientode espacios culturales ydeportivos.Garantizar el derecho al sueloy a la vivienda digna a grupossocialmente vulnerables.Consolidación deasentamientos rurales yarticulación en red para mejorarla prestación de serviciospúblicos e infraestructura vial.

Saneamiento básico 3 Celebrar convenios con Construcción delCORPORINOQUÍA para el manejo alcantarillado de aguas decompleto de las aguas, la lluvia en el área urbana.potabilización y la recuperaciónde las aguas servidas.Implementar un programamunicipal de separación deresiduos sólidos en la fuentey crear un sistema de reciclaje.

N° deestrategiasSector Apuesta Proyectos


115

4.2 Articulación con el plan dedesarrollo municipal vigente

En la agenda de infraestructura para el desa-rrollo del plan de desarrollo municipal, el pro-grama de gestión urbana incluye la siguientemeta: «formulación, ajuste, desarrollo y eje-cución del Plan Básico de Ordenamiento Te-rritorial». Una meta del sector gestión públicade la agenda para el fortalecimiento institu-cional y financiero plantea la «construcción ypuesta en común de una agenda de desarrolloeconómico local, articulado con el PBOT y laagenda interna para la productividad y la com-petitividad de la región AMAZORINOQUÍA».

De otro lado, existe articulación con los pro-yectos prioritarios que aparecen en el plan.En esta medida y, según el propio Acuerdo 9,la revisión del PBOT tiene como propósitoarmonizar los programas y proyectos de lar-go plazo del PBOT con las orientaciones pro-gramáticas del Plan de Desarrollo Municipal2008-2011.

Así, el programa de ejecución del PBOTcoincide con programas, proyectos y metasdefinidos en el actual plan de desarrollo. Sinembargo, algunos proyectos estratégicos oprioritarios no están relacionados de maneraexplícita con el PDM a pesar de ser este elreferente para la revisión y el ajuste del PBOT.Los proyectos son los siguientes:

• El proyecto estratégico de apoyo a lareubicación de viviendas situadas en zo-nas de alto riesgo.

• La adecuación del relleno sanitario. Sinembargo, las metas relacionadas en el plande desarrollo hacen referencia a la dota-ción y operación del relleno, que segúnel PBOT aún no existe.99

• En materia de espacio público, la cons-trucción del paseo urbano Caño Córdo-ba no aparece con una referencia directaen el plan de desarrollo.

Por lo demás, tal como se señaló antes, exis-te articulación entre el PBOT y el plan dedesarrollo porque el proceso de revisión yajuste estuvo orientado a la armonización delos dos planes.

4.3 La coordinación institucionalpara la formulación y laejecución del plan

El PBOT incluye «estrategias para la gestiónpública, la financiación y el control del orde-namiento territorial» que están relacionadascon la adecuación institucional del munici-pio, en términos técnicos, financieros y hu-manos para la planeación y la gestión del or-denamiento territorial.

Estas estrategias se orientan al fortalecimientode la Secretaría de Hacienda, mediante ladotación de recursos técnicos para el regis-tro y el control de las finanzas públicas, y dela Oficina Asesora de Planeación para el re-gistro y control de los usos del suelo, a travésde la implementación de un sistema de infor-mación geográfica municipal.

99 La revisión del PBOT fue posterior a la elaboración del PDM.


116

Sin embargo, ninguna estrategia de gestiónpública se refiere de manera explícita a me-canismos de coordinación interinstitucionaldel municipio para la formulación y la ejecu-ción del PBOT. No obstante, la estrategia queapuesta por conducir la construcción de unordenamiento regional que reglamente la in-tervención en el territorio está relacionadacon la política regional y con las estrategiaspara la integración regional, que incluyen lacreación de la Asociación de Municipios deArauca, así como el fomento y el desarrollode los sistemas de información.

En el programa de ejecución (artículo 62)aparecen las entidades responsables de losproyectos estratégicos o prioritarios defini-dos para el periodo de la actual administra-ción municipal. Si bien esta es una evidenciadel papel que juegan las diferentes entidadesdel municipio en la ejecución del PBOT, nohay mención a ningún mecanismo de coordi-nación o articulación entre entidades para laejecución de dichos proyectos. En cualquiercaso, ni el Acuerdo 26 de 2000 ni el Acuerdo9 de 2009 ofrecen lineamientos en materiade coordinación institucional para la formu-lación y la ejecución del PBOT.

4.4 El sistema de seguimiento yevaluación del PBOT

En el Acuerdo 9 de 2009 no existe ninguna re-ferencia sobre los instrumentos o el sistema máso menos definido para el seguimiento y la eva-luación de la implementación del PBOT. Solopara el caso de la formulación y la creación delas unidades de planeamiento rural, el PBOTestablece que se deben definir los instrumen-tos de seguimiento y evaluación, con sus res-pectivos indicadores, para los aspectos contem-plados en el diagnóstico y la formulación.

El Acuerdo 26 de 2000 tampoco estableciólos mecanismos de seguimiento y evaluacióndel plan que debieron servir de referenciapara el proceso de revisión y ajuste del PBOTy que, por tanto, formarían parte de la ver-sión actualizada y revisada del plan.

4.5 Percepción de los actores

Para el concejal Fabio Pérez, quien ha estadoen la corporación por dos periodos y conocelos procesos de formulación de los PDM y larevisión del PBOT, los planes de desarrollono han estado realmente articulados con elPBOT. Argumenta que en la revisión delPBOT no se tuvo en cuenta ese aspecto, enprincipio porque este fue copiado de otromunicipio y, aunque en el proceso de revi-sión se trató de incluir esta apreciación, talcomo se mostró, los resultados no han sidolos mejores.

Por su parte, la funcionaria de la Cámara deComerciantes que fue entrevistada aceptóque el plan de productividad y competitivi-dad que la cámara formuló en 2008, junto aotros gremios y gobiernos, no tiene corres-pondencia en el PBOT final, y esta institu-ción ni siquiera fue vinculada al debate so-bre los ajustes y la revisión. De igual formase expresó Diana Bernal, presidenta delCSIR, cuando planteó que ningún miembrodel CSIR participó ni conoció el proceso derevisión del PBOT.

Una funcionaria del DNP, al referirse a la par-ticipación ciudadana en el proceso de re-visión, afirmó que se trató de efectuar un pro-ceso amplio, pero considera que el CTP tie-ne una intensidad muy baja y que faltarían porlo menos dos periodos más para lograr la in-serción ciudadana en el tema.


117

5. IMPACTOS DE LAPLANEACIÓN EN LACALIDAD DE VIDA

Luego de 15 años de planificación del desa-rrollo, el balance muestra un avance lento enindicadores agregados de calidad de vida y unoun poco más dinámico y positivo en indica-dores sectoriales. Podrían anticiparse dosideas: la primera, que Arauca a pesar de lasventajas que tuvo en apariencia con la entra-da de recursos provenientes de las regalías,no mejora en los indicadores de vida agrega-dos al ritmo que lo hace el promedio del res-to del país. La segunda, que el municipio ini-ció la década pasada con una gran e inexpli-cable deuda social, con indicadores realmen-te deficientes en educación, salud y acueduc-to y alcantarillado, y con un desempeño fis-cal que muestra —luego de los años de re-cursos provenientes del petróleo— que la ge-neración de ingresos fiscales locales sigue aldebe y aún se depende en gran medida de lastransferencias nacionales.

5.1 Pobreza según NBI y el ICV100

Si se comparan las cifras de Arauca con el agre-gado nacional de NBI y el índice de calidadde vida (ICV) para los años 1985, 1993 y 2005—el periodo de recepción de regalías y el dela planeación institucionalizada del desarro-llo—, fácilmente puede observarse que losniveles de calidad de vida no mejoraron losuficiente. En 1985, el censo mostró que los

100 El índice de calidad de vida combina variables de capital humano, de acceso potencial a bienes físicos yotras que describen la composición del hogar. Agrega cuatro factores: i) acceso y calidad de los servicios;ii) educación y capital humano; iii) tamaño y composición del hogar; y iv) calidad de la vivienda. Su valorva entre 0 y 1 y mientras más cerca está a 1, se tiene mejor calidad de vida. Es una metodología desarro-llada en Colombia.

niveles de pobreza según NBI en Arauca eranbastante similares a los del promedio nacio-nal e incluso un poco más bajos. Sin embar-go, en 1993, ocho años más tarde, Araucamantenía niveles altos de población con ne-cesidades básicas insatisfechas, mientras queel dato agregado para el país mostraba unacaída significativa del indicador. Finalmenteen 2005, el NBI nacional estuvo cerca al 10%y el de Arauca solamente bajó al 33%.

El desempeño ha sido similar en el caso delICV: en el primer periodo intercensal los va-lores del agregado nacional y de Arauca me-joraron, pero luego de 1993, el desempeñose frenó para el agregado nacional y retroce-dió dramáticamente para el caso del munici-pio. Además de las tres mediciones censales,el ICV también se calculó para el año 2003,mediante la Encuesta de Calidad de Vida deese año (gráfico 8).

5.2 Desempeño sectorial

Tal como se mencionó, Arauca inició la déca-da con un pobre desempeño sectorial en casitodos los temas. En materia de salud, en el año2000 cerca de 20 niños por cada mil nacidosvivos morían antes de cumplir un año. Comouna referencia externa de este indicador po-demos emplear la meta asociada de los ODM,que plantea reducir la tasa a 10 niños. En ma-teria de vacunación, en el mismo año, solo el40% de los niños menores de 5 años estabacubierto por los programas de inmunización.


118

Gráfico 8Población de Colombia y del Municipio de Arauca según NBI e ICV 1985-2005

Fuente: DANE, cálculos propios.

NBI ICV

Gráfico 9Municipio de Arauca, tasa de mortalidad y de vacunación

Fuente: Sistema de Información de Salud del Municipio de Arauca.

Tasa de mortalidad infantil Tasa de vacunación

El desempeño en el decenio puede calificarsecomo satisfactorio, pues al finalizar el año2009 los datos consolidados muestran quela mortalidad infantil está y ha estado deba-jo de la tasa esperada por la meta respectivade los ODM y la tendencia se mantiene apesar de algunas dispersiones. En materia de

vacunación, la situación es similar. Hoy, lue-go de diez años de implementación de losprogramas ampliados de inmunización, latasa de población infantil cubierta por estasacciones llega a casi el 90% de las necesida-des. El gráfico 9 muestra más detalles.


119

Gráfico 10Tasa de aseguramiento en el Sistema General de Seguridad Social en Salud

Fuente: Planes de desarrollo del Municipio de Arauca e informes anuales de gestión del alcalde.

Finalmente, la tasa de aseguramiento en elSistema General de Seguridad Social en Sa-lud ha crecido de manera importante, aun-que en los últimos años no ha podido superarel techo del 80%. De cada 100 personas a lasque se les ha identificado la necesidad de sub-sidio para acceder al sistema mediante el ins-trumento de focalización SISBEN, 80 son res-paldadas por recursos públicos. El gráfico 10muestra en detalle la evolución: el año 2005se alcanzó el techo de aseguramiento; hoy,cuatro años después, el indicador está pordebajo de ese porcentaje.

En materia de educación se han examinadodos variables: matrícula escolar del sectoroficial (educación pública) y cobertura eneducación básica. En cuanto a la primera, esinaceptable que en el año 2000, luego de re-cibir por varios años recursos provenientesdel Sistema General de Participaciones (otransferencias municipales en ese año) y delas regalías que tienen un destino específicoimportante para educación, solo se haya lo-grado matricular a un poco más de 12 milniños. Sin embargo, es necesario reconocerque este indicador se incrementó en la déca-

da en un 70% según los valores observadospara 2009.

Paralelamente e influida por la matrícula ofi-cial, la tasa de cobertura de educación básica—para la cual solo se tienen registros de 2003y de 2005 a 2009— ha alcanzado el 90%, demanera lenta y con una tendencia no unifor-me. El gráfico 11 sintetiza las dos variables.

Finalmente, en cuanto a acueducto y alcanta-rillado, solo se cuenta con información parael caso de la prestación de estos servicios enla zona urbana. Así, se evidencia una cons-tante en materia de cobertura en la presta-ción de servicios de acueducto, que mantie-ne una tasa entre el 96% y el 98%, y un grandinamismo en materia de alcantarillado, quepasa de un vergonzoso 70% en 2004, a nive-les muy cercanos al 90%. Lo asombroso esque este es uno de los sectores privilegiadospara invertir con recursos de transferencia yque las cifras se refieren a la zona urbana. Si setiene en cuenta que según las proyecciones depoblación para 2009, el 15% de los araucanosestaba asentado en la zona rural, la falta decobertura estaría cerca al 25% (gráfico 12).


120

Gráfico 11Matrícula oficial y tasa de cobertura de educación básica


Gráfico 12Cobertura de acueducto y alcantarillado urbano en el Municipio de Arauca 2004-2009


Es importante mencionar con respecto a es-tos indicadores que, salvo el de mortalidadinfantil, los demás están lejos de las metasestablecidas por el Decreto 1747 de 1995 entérminos de las coberturas mínimas que debealcanzar un municipio que quiere destinar susregalías a temas más estratégicos.

5.3 Desempeño fiscal

Los indicadores de desempeño fiscal mues-tran que la recepción de los recursos de rega-lías ha contribuido a crear pereza fiscal, aun-que la participación de los recursos propiosen el total de ingresos haya crecido en los úl-


121

timos años del 3% al 15%. Aun así, el muni-cipio ha dependido en promedio en un 90%de las transferencias del gobierno nacional—entre las cuales están las regalías— paraconsolidar sus recursos fiscales y financiar laimplementación de sus planes de desarrollo.Al menos, esto es lo que muestran las esta-dísticas fiscales del Departamento Nacionalde Planeación.

La participación de la inversión en el total delos gastos —aunque inició la década en nive-les preocupantemente bajos—, ha crecidopero no ha logrado superar la barrera del90%, techo que es difícil de remontar. Esteindicador, junto a los anteriores y tres más,son usados por el DNP para establecer anual-mente una clasificación de desempeño fiscal,que ubica a la totalidad de municipios en una

escala donde el primer puesto lo tiene el quemaneja mejor sus recursos fiscales, inviertemás, genera sus propios recursos, dependemenos de aquellos del gobierno nacional,gestiona mejor su deuda e invierte menos enfuncionamiento. En total se han considerado1.100 municipios.

Desde el año 2000, año en el que se inició elcálculo de este indicador, Arauca muestra unrendimiento dispar, con tendencia a la mejo-ra. Ese año ocupaba el puesto número 608,debido a la mala utilización de los recursosde las regalías. Posteriormente ha ocupadomejores puestos: el 34 en 2003 y el 36 en2007; luego, los peores han sido el puesto 178en 2005 y el 156 en 2001. En definitiva, undesempeño volátil. Los gráficos 13 y 14 mues-tran los indicadores fiscales considerados.

Gráfico 13Municipio de Arauca: transferencias e inversión

Fuente: DNP.

Transferencias como % de ingresos totales Inversión como % de gastos totales


122

5.4 Percepción de los líderesentrevistados

Luego de estos años de transformacionesimportantes en el municipio, los líderes opi-nan que la calidad de vida y el ejercicio de losderechos no han mejorado. El padre José Ma-ría Bolívar, habitante del municipio desde hace30 años, plantea que hoy Arauca sigue aisladadel resto del país al igual que hace 40 años.«Cuando empezó el boom de las regalías acáno se contaba con los profesionales que senecesitaban» lo que impidió aprovechar unaoportunidad dorada para la gestión del de-sarrollo.

Para otro líder social entrevistado, el temade las decisiones políticas sustentadas en ca-prichos políticos, o el excesivo peso que hatenido la política en el momento de tomardecisiones estratégicas, por encima de lo téc-nico, es uno de los factores decisivos que ex-plica la falta de desarrollo de la región.

Hoy, el panorama no es el mejor. A pesar deno contar con información totalmente con-fiable, pues los sistemas de información nofuncionan como se requiere, una integrante

del CSIR que fue entrevistada, considera queaunque se ha avanzado en los niveles de cali-dad de vida, estos podrían ser mejores y sersostenibles.

Ambos creen que esta situación, aunada allento despegue de la participación ciudadanay del control social, se convierten en caldode cultivo para que las decisiones basadas enla política se impongan sobre otras lógicas.El conflicto armado y las presiones de los ac-tores armados ilegales han contribuido tam-bién a crear las condiciones necesarias paraalejar a los araucanos de lo público.

6. BALANCE FINAL: ELALCANCE DE LAPLANEACIÓN, LOGROSY LÍMITES

Arauca ha vivido una de sus épocas más con-vulsionadas. A la transición demográfica, elcrecimiento de sus recursos públicos, la pre-sencia de actores armados luego del inicio dela explotación petrolera y la lenta mejora delas capacidades de gestión de sus dirigentes,se sumaron cambios y factores exógenos re-

Fuente: DNP.

Gráfico 14Posición de Arauca en la clasificación del desempeño fiscal nacional


123

lacionados con la reforma descentralista, lainstitucionalización de la planeación del de-sarrollo y la definición cambiante de límitesa la utilización de recursos públicos.

Hoy, 25 años después del inicio de la avalan-cha de cambios, el saldo muestra que si bienhay mejoras y avances en calidad de vida, encapacidades de gestión y en posibilidades decontinuar progresando, es claro que se hanperdido oportunidades valiosas de gestionarel desarrollo para una región que a pesar detodo sigue desconectada del país.

Tal como se anotó al comienzo de este capí-tulo —y como se ha ratificado a través delanálisis del impacto sobre calidad de vida—,los líderes locales otorgan gran responsabili-dad por la falta de avances a la escasa prepa-ración de la clase dirigente que, en su mo-mento, se vio sorprendida por los cambiosque la gestión pública tuvo a inicios de losaños noventa. Sin embargo, este no es el úni-co aspecto por el que la clase dirigente ha sidocriticada. Su vínculo con actores armados ycon prácticas corruptas, además de históri-co, ha sido frustrante: los dos últimos alcal-des y los dos últimos gobernadores —man-datarios durante el periodo que se ha estu-diado— fueron destituidos.101 El gobernadordel periodo 2004-2007 fue condenado porsu relación con fuerzas paramilitares de laregión. Su sucesor y el alcalde de la etapa2008-2011 fueron destituidos por impedi-mentos relacionados con la contratación y elmal manejo de recursos.

Los líderes creen también —y así lo muestrala información secundaria— que la explota-

ción petrolera ha traído más perjuicios quebeneficios. Uno de los que muestra la eviden-cia es la atracción de actores armados, puesantes de 1985, la seguridad y la tranquilidaderan características de la región de Arauca.

Igual, podría pensarse que inicialmente lasexpectativas de mejora de condiciones de vidaligadas al petróleo se referían a las posibilida-des de empleo que este iba a generar. Lo pa-radójico es que se calcula que solo 200 per-sonas de la región han llegado a trabajar en elpozo petrolero. En este mismo sentido, losrecursos públicos generados aumentaron elpoder de la clase política así como las posibi-lidades de consolidar un cacicazgo e incre-mentar el clientelismo.

En este escenario, la planeación del desarro-llo que ha sido institucionalizada ha jugadoinicialmente un papel importante al evitar quelas oportunidades que representaba la gene-ración de recursos de regalías se siguierandesperdiciando. Pareciera que la legislacióny las políticas relacionadas con la obligaciónde invertir recursos en mejorar coberturas yampliar servicios en educación, salud y acue-ducto y alcantarillado hubiesen empujado almunicipio hacia un mejor escenario de nive-les de vida. Así lo muestran varias prácticas eindicadores examinados.

Sin embargo, conforme ha transcurrido eltiempo y los indicadores han mejorado, es ne-cesario considerar que estas restricciones de-ben reorientarse, o al menos hacerse más flexi-bles. Más aún, cuando de manera clara las res-tricciones y alineamientos dados al uso de lasregalías y de los recursos de transferencia en

101 El tema de los grupos armados ilegales es complejo. De hecho, la propia empresa petrolera ha sidoacusada en varias ocasiones de ceder a la extorsión de la guerrilla del ELN.


124

general apuntan a contribuir al logro de lasmetas del Plan de Desarrollo Nacional.

Arauca enfrenta una situación difícil pues laexplotación petrolera está calculada para ochoo diez años más, con lo cual el municipio de-jará de recibir relativamente pronto más dela mitad de los recursos públicos que empleaen inversión. En parte, esto explica su afán,mencionado por los concejales y funcionariosentrevistados, de lograr indicadores que lespermitan dirigir recursos hacia otras áreas quehoy podrían ser más estratégicas y contribui-rían a generar mejores condiciones para eldesarrollo. En otras palabras, Arauca no cuen-ta hoy con recursos para desarrollar su capa-cidad de generar riqueza.

Sin duda, este es el principal reto que tiene laplaneación del desarrollo en el municipio:usar los recursos que se agotan de maneraestratégica para avanzar en la creación de con-diciones que fomenten el desarrollo empre-sarial, la conectividad y el aprovechamientode las ventajas comparativas del municipio.En este sentido, el Plan de CompetitividadRegional, al igual que la opinión de varios lí-deres consultados, confluyen en pensar queel potencial agroindustrial de la región es susalvación y debería ser su vocación.

Este gran reto incluye otros no menos impor-tantes. El primero es articular los instrumen-tos de planeación, tarea que tiene al menosdos dimensiones: una relacionada con la ne-cesidad de vincular planeación del desarrolloy planeación del territorio en el municipio; yla otra relacionada con la necesidad inaplaza-ble de articular los planes de desarrollo mu-

nicipales con los planes de desarrollo depar-tamentales. Deben hacerlo, no solo en térmi-nos de plantearse metas comunes —algo a loque prácticamente están obligados—, sinotambién de diseñar los mecanismos de coor-dinación y trabajo conjunto. La informaciónplanteada en las páginas anteriores se ha en-cargado de sustentar esta conclusión.

Un segundo reto consiste en vincular de ma-nera decidida, clara y permanente, a la tota-lidad de los diversos actores del municipio alos ejercicios de planeación. A pesar de lanormatividad, estos ejercicios son aún muytímidos, de corto plazo, poco estratégicos einconstantes. En el trabajo de campo se evi-denció la desarticulación que hay entre aca-demia y gobierno, y entre este y clase em-presarial, a pesar de los últimos esfuerzos quehacía el alcalde Reyes. Una visión y un enfo-que participativo de la planeación permiti-rían avanzar en la definición estratégica y le-gitimar referentes estratégicos a los que ledeba apuntar la planeación.

En otro plano es también necesario superarun gran reto: modificar el marco de regula-ción y uso de los recursos del Sistema Gene-ral de Participaciones y de las regalías. Estees un reto que aparece inicialmente por fue-ra de la órbita del municipio, pero que quizáes el más grande que Arauca debe enfrentar ysuperar. Luego de tantos años de desconexiónvial y de tantos recursos que no pueden te-ner un destino diferente de educación, saludy acueducto, el municipio continúa en la es-quina alejada del país. Esta situación refleja lanecesidad de avanzar en la flexibilización delos marcos de regulación.


125

1. ANTECEDENTES Y MARCONORMATIVO

Bogotá tiene una tradición de planeación ur-banística que se remonta a la década del cin-cuenta, cuando prestigiosos urbanistas delmomento, en especial Le Corbusier, José LuisSert y Paul Lester Wiener, formularon parala ciudad una serie de planes reguladores yde zonificación que marcaron el crecimientoposterior de la ciudad. Desde ese entonces,la planeación de la ciudad ha sido una tareaconstante, mucho más cuando fueron expe-didas en Colombia las primeras leyes al res-pecto, en particular la Ley 61 de 1978, cono-cida como Ley de Desarrollo Urbano, queintrodujo el concepto de planeación integral,y su Decreto Reglamentario 1306 de 1980,que abrió por primera vez las puertas a laparticipación ciudadana en la planeación.Posteriormente, el Decreto 1333 de 1986 yla Ley 9 de 1989 ratificaron el marco norma-tivo de la planeación nacional y dieron res-paldo institucional a este ejercicio en todo elpaís y, en particular, en Bogotá.

Bogotá ha tenido avances importantes enmateria de planeación participativa desde

Capítulo 6

La planeación

en Bogotá102

mediados de la década del ochenta del siglopasado, cuando se realizaron algunos ejerci-cios de identificación de proyectos de desa-rrollo para la ciudad en ciertas localidades—en ese momento denominadas alcaldíasmenores— con participación de la población.Desde entonces, los ejercicios de planeaciónparticipativa, tanto en el ámbito distritalcomo local, han sido valiosos para mejorar lagestión pública y como contribución al logrode mejores condiciones de vida en la ciudad,sin negar las dificultades que han debido en-frentar y que aún encaran para el logro de susobjetivos.

Las normas de planeación en Bogotá estánenmarcadas en los lineamientos nacionales,específicamente en la Ley Orgánica de Pla-neación (Ley 152 de 1994), en lo que se re-fiere a los planes de desarrollo, y en la Ley deDesarrollo Territorial (Ley 388 de 1997), enlo que hace al plan de ordenamiento territo-rial. Antes de la expedición de estas leyes exis-tía una referencia a la planeación participati-va en el Estatuto Orgánico de Bogotá (De-creto Ley 1421 de 1993), el cual señala eldeber de la administración municipal de pro-mover, posibilitar y poner en marcha proce-

102 Este capítulo se apoya en el documento «La planeación participativa en Bogotá», de Esperanza González,elaborado para este informe. Se agradece a la autora su colaboración.


126

sos de participación, especialmente en la pla-neación de la ciudad.

Bogotá cuenta actualmente con un Estatutode Planeación (Acuerdo 12 de 1994) que re-glamenta los procedimientos para la planea-ción del distrito (formulación, aprobación,ejecución y evaluación del Plan de Desarro-llo Económico y Social y de Obras Públicasdel Distrito Capital de Bogotá).103 El acuer-do define las autoridades e instancias de pla-neación en la ciudad. Las primeras son el al-calde mayor (máximo orientador de la pla-neación); el Consejo de Gobierno Distrital;el Departamento Administrativo de Planea-ción Distrital (hoy Secretaría Distrital de Pla-neación) y las secretarías, departamentos ad-ministrativos u oficinas especializadas del dis-trito. Las instancias de planeación son el Con-cejo Distrital,104 órgano de representación po-lítica de los bogotanos, y el Consejo Territo-rial de Planeación Distrital (CTPD).

El CTPD es el mecanismo de representa-ción de la sociedad civil y tiene los siguien-tes roles:

• Analizar y discutir el proyecto del plande desarrollo presentado por la adminis-tración distrital.

• Propiciar y organizar una amplia discu-sión ciudadana sobre el proyecto del plan.

• Formular propuestas, recomendaciones einiciativas a las demás autoridades de pla-neación y a otras instancias sobre el con-tenido y la forma del plan.

• Elaborar un documento de opinión y re-comendaciones sobre el proyecto del planpreparado por la administración distrital.

Posteriormente, el consejo debe hacer segui-miento a la ejecución del plan de desarrollo ypresentar informes periódicos a la ciudada-nía sobre esta.

El Acuerdo 12 de 1994 estableció la siguien-te conformación del CTPD:

• Cuatro miembros en representación delos gremios económicos, escogidos deternas que presentan las organizacionesreconocidas jurídicamente que agremiany asocian a industriales, comerciantes,entidades financieras y aseguradoras, em-presas, entidades de prestación de servi-cios y microempresarios.

• Cuatro en representación de los sectoressociales, escogidos de ternas que presen-tan las organizaciones reconocidas jurídi-camente que agremian o asocian a profe-sionales, campesinos, trabajadores asalaria-dos, independientes e informales y a las or-ganizaciones nacionales y distritales no gu-bernamentales reconocidas jurídicamente.

• Un representante por cada Junta Admi-nistradora Local.

• Dos miembros en representación del sec-tor educativo y cultural, escogidos de ter-nas que presentan las agremiaciones re-conocidas jurídicamente de las universi-dades públicas o privadas, las organizacio-

103 El ser Distrito Capital le otorga algunos privilegios, especialmente desde el punto de vista de los recur-sos que recibe del Sistema General de Participaciones.

104 Actualmente está conformado por 45 miembros, elegidos por votación popular el mismo día en que seelige al alcalde y a los miembros de las juntas administradoras locales.


127

nes reconocidas jurídicamente que agru-pan instituciones de educación primariay secundaria de carácter público o priva-do, las organizaciones sin ánimo de lucroconstituidas legalmente cuyo objeto es eldesarrollo científico, técnico o cultural,y las organizaciones que agrupan a los es-tudiantes universitarios.

• Dos en representación del sector ecoló-gico, escogidos de ternas que presentanlas organizaciones sin ánimo de lucro re-conocidas jurídicamente cuyo objeto esla protección y la defensa de los recursosnaturales y el medio ambiente.

• Tres en representación del sector comuni-tario, escogidos de ternas que presentanlas agremiaciones distritales de asociacio-nes comunitarias con personería jurídica.

• Dos representantes de las organizacionesno gubernamentales femeninas.

• Dos miembros de la Comisión Consulti-va Distrital para Comunidades Afrobogo-tanas, quienes son elegidos por los repre-sentantes de las organizaciones de base re-conocidas jurídicamente que la confor-man, quienes integrarán las dos ternas enel mismo proceso de elección.

El acuerdo señala que las ternas por cada sec-tor deben elaborarse de manera autónoma y

democrática. El alcalde mayor selecciona alrepresentante de cada sector a partir de lasternas enviadas, para un período de ochoaños. Cada cuatro años, el consejo debe re-novar a la mitad de sus miembros.

En 2004 se modificó la composición delCTPD con la adición de tres nuevos miem-bros: un representante del Consejo de Cul-tura, un representante del Consejo Distritalde Juventud y un representante del ConsejoTutelar Distrital. De esta forma, el númerode miembros aumentó a 42. En 2007 ingre-saron al Consejo 20 representantes del Con-sejo de Planeación Local (CPL) de cada loca-lidad.105

En lo que respecta a la planeación en las loca-lidades,106 se promulgaron varias normas quereflejan cierta inestabilidad en materia de pla-neación participativa en la escala local y, enalgunos casos, retrocesos en materia de par-ticipación. En 1995 se expidió el Decreto425, por medio del cual se fijaron los proce-dimientos para la elaboración de los proyec-tos del plan de desarrollo local (PDL) en elDistrito Capital. En el decreto se consigna-ron los procedimientos para determinar losproyectos susceptibles de ser financiados porlos fondos de desarrollo local creados por elEstatuto Orgánico de Bogotá (artículo 87).107

Con base en esta norma se efectuó el primerejercicio de planeación participativa local enBogotá.

105 Los consejos de planeación local son instancias de representación social en las localidades, análogos en suconformación y rol al CTPD.

106 Bogotá está dividida en 20 localidades que son divisiones territoriales y administrativas, las cuales debengestionar sus asuntos propios a través de sus autoridades.

107 Los fondos de desarrollo local son asignaciones presupuestales que entrega la Alcaldía Mayor a las alcal-días locales para que estas, mediante procedimientos participativos, las distribuyan en diferentes proyec-tos incluidos en el plan de desarrollo local. Los fondos representan actualmente el 10% de los ingresoscorrientes del distrito.


128

Posteriormente, se elaboró y promulgó otrodecreto que pretendía subsanar algunos pro-blemas relacionados con la contratación y laselección de los proyectos. El Decreto 395de 1996 precisaba en su artículo 21 que no sepodría ejecutar ningún programa o proyectodel programa anual de las localidades, mien-tras no estuviera formulado y registrado enel Banco de Programas y Proyectos de Inver-sión Local. El año siguiente, la Resolución 15de 1997 especificó más el carácter del bancode proyectos como un sistema de registro,evaluación y recomendaciones sobre iniciati-vas de inversión local y distrital, y de empre-sas de servicios públicos.

En la línea de mejorar la eficiencia del uso delos recursos públicos se expidió el Decreto176 de 1998, cuando era alcalde Enrique Pe-ñalosa. El decreto creó la Unidad Ejecutivade Localidad (UEL) para el manejo de losprocesos de contratación en las localidades.108

En la misma administración se emitió el De-creto 739 de 1998 cuyo eje central fue la crea-ción y el uso de mecanismos de participaciónciudadana en los procesos de planeación lo-cal. A través de este decreto se crearon losencuentros ciudadanos como espacios de par-ticipación de la ciudadanía en la discusión,la identificación, la concertación y el segui-miento a proyectos prioritarios de interéscolectivo, en el marco de los planes de desa-rrollo locales.

Los encuentros ciudadanos fueron entendi-dos como escenarios de concertación, en los

cuales la ciudadanía y las organizaciones so-ciales jugarían un papel activo en la defini-ción de los derroteros de desarrollo de cadalocalidad en el marco del plan de desarrollodistrital, en asociación con los CPL y en diá-logo con las autoridades locales y las JAL.109

Este decreto fue claro en señalar la necesidadde conciliar con la JAL y el alcalde local elplan de desarrollo local en términos de «lavisión de la localidad, las grandes líneas deacción, los proyectos de gran impacto y laspropuestas estratégicas zonales». La convo-catoria de los encuentros quedó a cargo de laJunta Administradora Local y del alcalde lo-cal, dos meses después de iniciado el períododel alcalde mayor.

El decreto buscó fortalecer la democratiza-ción mediante la creación de espacios de in-tervención ciudadana para incrementar elsentido de lo público y de pertenencia a unalocalidad y a la ciudad. Los encuentros ciuda-danos se concibieron como mecanismos queharían posible la interacción y el intercambioentre diferentes actores sociales, la construc-ción de acuerdos, la formación ciudadana yla identificación de los problemas locales.

Los avances en materia de planeación parti-cipativa sufrieron un retroceso con la promul-gación del Decreto 518 de 1999, que restrin-gió la posibilidad de conciliar las iniciativasproducidas en los encuentros ciudadanos conel alcalde local y las JAL para la toma de deci-siones. Las iniciativas fueron asumidas comopropuestas sin carácter vinculante. Se perdía

108 Las UEL son las unidades ubicadas en las dependencias de la administración central (Alcaldía Mayor)encargadas de garantizar que la contratación de los recursos de los fondos de desarrollo local asignados alos proyectos de inversión local sea eficiente y transparente.

109 La Junta Administradora Local es un cuerpo de representación política elegido popularmente en cadauna de las localidades de Bogotá, por un periodo de cuatro años.


129

de esta forma la oportunidad real para que laciudadanía incidiera en lo público medianteejercicios de concertación.

El decreto también dispuso que los proyec-tos debían contar con el aval técnico de lasUEL, las cuales los examinarían y harían mo-dificaciones a aquellos que no fueran técni-camente viables. De otro lado, el alcalde lo-cal, con base en los proyectos registrados enel Banco de Programas y Proyectos de Inver-sión Local, formularía los planes operativosanuales de inversión de cada localidad.

En el año 2000 se promulgó el Acuerdo 13«por el cual se reglamenta la participaciónciudadana en la elaboración, aprobación, eje-cución, seguimiento, evaluación y control delplan de desarrollo económico y social paralas diferentes localidades que conforman elDistrito Capital y se dictan otras disposicio-nes». En el acuerdo se definieron las autori-dades (Junta Administradora Local), las ins-tancias de planeación local (Consejo de Pla-neación Local), los mecanismos de partici-pación ciudadana (los encuentros ciudadanos)y la intervención de la ciudadanía en la for-mulación, aprobación, ejecución, seguimien-to y evaluación del plan de desarrollo de cadalocalidad.

En tanto instancia de participación, el papeldel CPL en las localidades era promover ygenerar procesos de participación ciudadanaa través de los encuentros ciudadanos para elanálisis, la discusión y la formulación de pro-puestas sobre el proyecto del plan de desa-rrollo distrital y el plan de desarrollo local.Asimismo, realizar el control a la ejecuciónde los respectivos planes de desarrollo local.

El CPL estaba conformado por organizacio-nes que tuvieran asiento en las respectivas

localidades, como la Asociación de Juntas deAcción Comunal, las asociaciones de padresde familia, las organizaciones juveniles, losrectores de establecimientos educativos, lasorganizaciones de comerciantes e industria-les, los gerentes de establecimientos de saludpública local, las organizaciones no guberna-mentales y las organizaciones ambientales. Enlas localidades donde existieran organizacio-nes étnicas e indígenas y organizaciones cam-pesinas, estas tendrían el derecho de elegir aun representante al Consejo de PlaneaciónLocal.

La elección de los representantes al CPL de-bía ser autónoma y participativa, de acuer-do a los estatutos de cada una de las organi-zaciones a las que estos pertenecían. En elacuerdo se establecieron dos criterios parala selección de los representantes: estarvinculado a las actividades de la respectivalocalidad y poseer experiencia o conoci-miento sobre asuntos del sector o actividaden la localidad. El período de la membresíaera igual al del plan de desarrollo local, esdecir cuatro años.

Las funciones asignadas al CPL fueron las si-guientes:

• Diagnosticar y priorizar las necesidadesde la localidad.

• Proponer alternativas de solución a lasnecesidades estructurales y sectoriales dela localidad.

• Organizar, promover y coordinar unaamplia discusión sobre el proyecto delplan de desarrollo local, mediante la or-ganización de foros informativos, semi-narios, talleres, audiencias públicas, en-cuentros ciudadanos u otros mecanismos,con el fin de garantizar eficazmente la par-ticipación ciudadana.


130

• Hacer seguimiento a la ejecución de plande desarrollo local.

• Evaluar los informes presentados por elalcalde local según lo estipulado en elacuerdo.

• Formular recomendaciones sobre el con-tenido del plan de desarrollo local elabo-rado por el alcalde local, en concordan-cia con la concertación realizada en losencuentros ciudadanos.

El acuerdo definió el plan de desarrollo localcomo «un instrumento de la planeación en elque se establece el marco del desarrollo de lalocalidad con una visión estratégica compar-tida y de futuro, el cual es resultado de unproceso de concertación entre los diversosactores de planeación local. En él se definenlas prioridades del desarrollo para orientar laaplicación racional de los recursos de los fon-dos de desarrollo local, permitiendo así con-cebir objetivos y metas alcanzables en un pe-ríodo determinado» (artículo 1). Su formu-lación debía tomar como referencia princi-pal el plan de desarrollo distrital, para que laplaneación de la ciudad tuviera suficiente con-sistencia.

En cuanto a los tiempos para la formulaciónde los planes de desarrollo distrital y locales,el cuadro 17 muestra el cronograma previstopor el Acuerdo 12 de 1994 y el Acuerdo 13de 2000. En el caso del plan de desarrollodistrital, el alcalde contaba con dos mesesluego de la toma de posesión para formularel proyecto del plan de desarrollo, tiempo enel cual el Consejo de Gobierno debía avalar-lo para entregarlo al Consejo Territorial de

Planeación Distrital. Este tenía un mes paraexaminarlo, realizar las consultas y discusio-nes con diversos sectores de la población, yformular un documento de opinión y reco-mendaciones sobre el plan de desarrollo. Eldocumento se entregaba a la administracióndistrital y esta tenía la potestad de aceptar ono las propuestas e iniciativas del CTPD.

Después de revisar e introducir cambios enel proyecto de plan, al mes siguiente el alcal-de debía entregarlo al Concejo Distrital parasu análisis y posterior aprobación.110 La nor-ma fue clara en señalar que si el Concejo Dis-trital no aprobaba el plan, el alcalde tenía lafacultad de hacerlo por decreto. La fecha lí-mite de aprobación del plan de desarrollo se-ría el 31 de mayo del primer año del manda-to del alcalde distrital. A partir de la aproba-ción, el CTPD iniciaría sus funciones de se-guimiento y evaluación al plan, para lo cualel acuerdo estableció las pautas correspon-dientes.

El Acuerdo 13 de 2000 definió los procedi-mientos y los tiempos para la aprobación fi-nal de los planes de desarrollo de las locali-dades. Desde el momento de toma de pose-sión del alcalde mayor (1° de enero) hasta elmes de febrero se debía convocar y confor-mar el CPL; en las últimas dos semanas defebrero se invitaría a la ciudadanía a partici-par en los encuentros ciudadanos y su inscrip-ción se realizaría en las dos primeras semanasde marzo. Los encuentros se llevarían a caboentre los meses de marzo y abril. La defini-ción final de los contenidos de los PDL debíaestar lista en la primera semana de mayo.

110 El Concejo Distrital es el cuerpo de representación política que tiene la función de ejercer controlpolítico a la administración distrital y expedir normas para promover el desarrollo integral de las perso-nas y de la ciudad en consonancia con los fines del Estado social de derecho.


131

Cuadro 17Cronograma de la planeación distrital y local en Bogotá

Elaboración de la propuestade PDD

Convocatoria yconformación del CTPD

CTPD elabora eldocumento de opinión yrecomendaciones sobre lapropuesta de PDD

Administración distritalhace ajustes al plan

Concejo Distrital apruebael plan

Alcalde mayor adopta elplan

Convocatoria yconformación de los CPL

Convocatoria a encuentrosciudadanos

Inscripción en losencuentros ciudadanos

Realización de losencuentros ciudadanos

Consolidación de los PDL apartir de los encuentrosciudadanos

Elaboración del documentode opinión yrecomendaciones de los PDL

Alcaldes locales consolidanlos PDL

Presentación del plan a lasJAL

JAL apruebanel PDL

Actividad Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio

Fuente: Velásquez, Fabio y Esperanza González (2006): Encuentros con el futuro. Cuarto ejercicio de planeación participativaen Bogotá, 2004. Bogotá: Foro Nacional por Colombia y Fundación Corona.


132

Durante dos semanas del mes de mayo, el CPLdebía trabajar en la elaboración del documen-to de opinión y recomendaciones sobre lapropuesta de plan. El alcalde tenía la últimasemana de mayo para consolidar el PDL ypresentarlo a la JAL, que finalmente aproba-ría el PDL en un lapso de siete semanas.

A la luz de esta normatividad se han desarro-llado cinco experiencias de planeación parti-cipativa distrital y local. Estas sugieren algu-nos interrogantes sobre el marco normativode la planeación en Bogotá. En lo que se re-fiere a los distritos, el Acuerdo 12 de 1994entrega al Consejo Territorial de Planeaciónmuy pocos instrumentos de acción, lo quelimita sensiblemente la posibilidad a susmiembros de tener mayor incidencia en elestudio y en la aprobación del plan de desa-rrollo. La norma reduce el alcance de la ac-ción del CTP —se ha limitado a emitir undocumento de opinión y recomendacionessobre el plan— e impide que sus miembrosse conviertan en actores que inciden en lasdecisiones distritales. De otro lado, el Acuer-do 12 no precisa con claridad las funcionesde los consejeros relacionadas con el segui-miento y la evaluación de la ejecución del plandistrital. Por el contrario, en el acuerdo seseñala que esa tarea la debe desarrollar el De-partamento Administrativo de PlaneaciónDistrital.111 Posteriormente, la Corte Cons-titucional definió que la función correspon-día a los consejos de planeación y obligó alas autoridades públicas a prestar el apoyologístico necesario para que la ejerciera. Taldictamen fue ratificado por el Decreto 28

de 2008 emitido por la Presidencia de la Re-pública.

Otro aspecto tiene que ver con la composi-ción del CTPD: 20 miembros son represen-tantes de las JAL, es decir, actores políticos,no sociales. Este argumento es de peso, puesel CTPD es por excelencia una instancia derepresentación social. De hecho, las decisio-nes han estado marcadas por un tinte parti-dista por la importante influencia que juegacasi el 30% de los integrantes de dicha ins-tancia.112

En relación con la planeación local se señalóque los cambios en la norma habían ocasio-nado inestabilidad y algunos tropiezos. Unaspecto central son los problemas jurídicosque genera el Acuerdo 13 de 2000. En efec-to, según el artículo 18 del acuerdo, las deci-siones del CPL son de carácter vinculante, locual quiere decir que la JAL no puede modi-ficar ninguna decisión tomada en los encuen-tros ciudadanos cuando aprueba el plan de lalocalidad, lo que supuestamente les ataría lasmanos para ejercer su función como repre-sentantes de la localidad. Ello ha generadomalestar entre los ediles, quienes como re-presentantes políticos de la localidad recla-man para sí un poder de decisión que, a jui-cio de ellos, no puede ser simplemente for-mal: aprobar algo que otros han decidido yque, por la norma, no pueden modificar.

De otra parte, el plan de desarrollo distritaly los planes locales de desarrollo son proce-sos paralelos que responden a lógicas diferen-

111 Con la reforma administrativa desarrollada en el distrito, el Departamento Administrativo de Planeaciónse convirtió en la Secretaría Distrital de Planeación (Acuerdo 257 de 2006).

112 Eso es lo que realmente ha sucedido. Generalmente, el presidente del consejo es un edil (miembro de laJAL).


133

tes, a pesar de que la norma dispone que losplanes locales deben formularse en concor-dancia con el plan de desarrollo distrital. Deun lado, el PDD examina la ciudad en su con-junto pero no logra distribuir territorialmen-te la inversión.113 De otro, los planes localesdefinen proyectos concretos sin partir de unavisión de la localidad y menos de la ciudad.Así, la articulación es meramente formal,pues la norma obliga a que los planes localesse atengan a la estructura del plan distrital, locual ocurre a la fuerza. De esta manera sedesconocen las particularidades de los pro-blemas, necesidades y soluciones de cada lo-calidad. Un espacio con población de ingre-sos altos puede tener —al igual que una lo-calidad con población de ingresos bajos—problemas de educación, salud o vías públi-cas. La forma como se manifiestan dichos pro-blemas y el diseño de su solución deben ate-nerse a las particularidades de cada localidady no a parámetros rígidos definidos por elPDD, tal como la norma obliga a hacerlo enla actualidad.

En materia de participación, el marco nor-mativo no propicia la articulación entre lasinstancias de planeación y las de participa-ción.114 La articulación que existe es más pro-ducto de las iniciativas ciudadanas en los es-pacios de participación que de los procesosde planeación. Se advierte una notoria debi-lidad de los actores de la planeación partici-pativa para actuar coordinadamente, de ma-nera de convertir a la planeación en un esce-nario de encuentro, deliberación y construc-

ción de consensos entre las diferentes inicia-tivas ciudadanas sectoriales y poblacionales.

En los últimos años se han realizado esfuer-zos para mejorar el marco normativo de laplaneación en Bogotá. La Secretaría Distritalde Planeación, al valorar los avances en estecampo y ante la necesidad de proveer instru-mentos más eficaces que permitieran mayorcomplementariedad y coordinación entre laplaneación distrital y la local, desarrolló unesfuerzo interesante para formular un nuevoEstatuto de la Planeación que estableciera unSistema Distrital de Planeación. La propues-ta elaborada definía el propósito, los objeti-vos y principios de la planeación en el Distri-to Capital. Asimismo contenía las definicio-nes sobre las dimensiones de la planeación,sus respectivos instrumentos y el ciclo de laplaneación con sus etapas y procesos. De igualmanera, definía los componentes y roles delos diferentes actores de la planeación, asícomo su funcionamiento y coordinación.Como instrumentos de planeación señalabaal plan de desarrollo distrital, al plan de de-sarrollo local y al plan de ordenamiento te-rritorial, de acuerdo con las etapas del ciclode la planeación. Por último, la propuestaincluía pautas para la conformación, el pe-ríodo y los procedimientos para la designa-ción de los consejos de planeación distritaly locales. Sin embargo, el proyecto de acuer-do no se pudo concretar, lo que dejó a laciudad y a la población sin la posibilidad realde subsanar los problemas detectados en lanorma.

113 La administración distrital ha iniciado recientemente la asignación territorial de la inversión. Es unatarea aún no terminada.

114 Bogotá cuenta con una gran cantidad de instancias de participación, de carácter sectorial o poblacional,que operan tanto en el ámbito distrital como local: consejos de cultura, de juventud, de población condiscapacidad, de política social, de participación comunitaria en salud, etcétera.


134

2. LOS PLANES DEDESARROLLO DE BOGOTÁ2001-2011

En la última década Bogotá ha tenido tresalcaldes. Cada uno de ellos ha formulado susplanes de desarrollo con énfasis concretos,siguiendo las directrices de las normas exa-minadas en el apartado anterior. A continua-ción se analizan los planes desarrollo distrital,tomando en cuenta su estructura general, larelación con los planes departamental y nacio-nal, el sistema de monitoreo, la participaciónde la ciudadanía en la formulación del plan dis-trital y de los planes locales, y la relación entreplanes y presupuestos distritales.115

2.1 El Plan de Desarrollo Económico,Social, Ambiental y de ObrasPúblicas para Bogotá D. C. 2001-2004116

En la segunda administración de AntanasMockus (2001-2003) se formuló el Plan deDesarrollo Distrital «Bogotá para vivir todosdel mismo lado» para el período 2001-2004.El plan pretendía avanzar hacia una ciudadconstruida colectivamente, incluyente y jus-ta, amable con los niños y viejos, en la cual sedebería aprender a vivir en paz con la con-ciencia individual y con la ley. Al mismo tiem-po se aspiraba a una ciudad competitiva en laproducción de conocimientos y servicios; unaciudad donde lo público fuera sagrado.

El plan contemplaba siete objetivos: culturaciudadana, productividad, justicia social, edu-

cación, medio ambiente, familia y niñez, ygestión pública admirable. La estrategia decultura democrática se ubicó en el primerode ellos, en el de cultura ciudadana. Con esteobjetivo se pretendía «aumentar el cumpli-miento voluntario de normas, la capacidadde celebrar y cumplir acuerdos y la mutuaayuda para actuar según la propia conciencia,en armonía con la ley. Promover la comuni-cación y la solidaridad entre los ciudadanos»(artículo 7).

El plan de desarrollo definía como elementorelevante la participación ciudadana, conce-bida como un ingrediente esencial de la ges-tión pública. Esta fue la primera de las nuevepolíticas generales del plan de desarrollo. Lasotras ocho políticas fueron las siguientes:

• La descentralización orientará la gestiónpública.

• La administración distrital será promotorade confianza en un entorno cada vez másabierto.

• Se privilegiarán las inversiones con ma-yores beneficios sociales.

• La administración y los programas del dis-trito tendrán en cuenta que los derechosde la niñez tienen prevalencia.

• Los programas del distrito tendrán pers-pectiva de género e incluirán a la mujercomo gestora.

• Todos los proyectos y programas de lasentidades del distrito serán desarrolla-dos de manera coordinada para poten-ciar los recursos, construir mayores ni-veles de eficiencia y desarrollar el tejidosocial.

115 Los planes locales no serán objeto de este análisis.116 Decreto 440 del 1º de junio de 2001, por el cual se adoptó el Plan de Desarrollo Económico, Social y de

Obras Públicas para Bogotá D.C. 2001-2004 «Bogotá para vivir todos del mismo lado».


135

• Prevenir y mantener es mejor que re-mediar.

• Solo se harán inversiones que cuenten conestudios previos que consideren los cos-tos generados para su mantenimiento yoperación.

Para la formulación de este plan, la adminis-tración distrital enmarcó el proceso en lascampañas de pedagogía ciudadana. El alcaldeMockus incentivó a la ciudadanía a interve-nir en la definición de las prioridades para elplan de desarrollo distrital haciendo uso delllamado priorizador. Este último era un arte-facto que tenía una serie de tubos transpa-rentes y huecos que permitía introducir unasfichas en cada uno de ellos, con el propósitode que la ciudadanía determinara qué pro-yectos debería priorizar la Alcaldía en su pe-ríodo. La mecánica era muy sencilla. A cadapersona se le entregaban cinco fichas quepodía distribuir en cada tubo que represen-taba un programa específico, y tenía la posi-bilidad de introducir dos o más fichas en unsolo tubo, de acuerdo a su opinión.

El CTPD elaboró un documento de recomen-daciones sobre el proyecto del plan, progra-mó y desarrolló encuentros y audiencias enlas cuales participaron los consejeros, las con-sejeras y la ciudadanía, y presentaron reco-mendaciones que fueron sistematizadas y seincluyeron en el documento final entregadoa la administración distrital.

Al alcalde Mockus le correspondió aplicar porprimera vez el Acuerdo 13 de 2000, que es-tableció la formulación de los planes de desa-rrollo locales con participación ciudadana.117

Ante este reto, la administración distrital di-señó una metodología que hiciera posible laparticipación activa de un buen número depersonas en los encuentros ciudadanos. Deigual forma, definió la estrategia para la elec-ción de los miembros de los CPL por prime-ra vez. Creó un Comité Interinstitucional in-tegrado por todas las dependencias que te-nían como tarea el fortalecimiento y el desa-rrollo institucional de las localidades, quecontribuyó en todo el proceso de planeaciónparticipativa. El comité diseñó la metodolo-gía para el proceso de los encuentros ciuda-danos, asesoró a la ciudadanía en la formula-ción de la propuesta del plan de desarrollolocal, acompañó con apoyo técnico a los in-tegrantes de los CPL, a los técnicos de lasoficinas de planeación local y a los alcaldes.Asimismo, realizó seguimiento y control atodo el proceso de planeación local.

En cada localidad se realizaron tres encuen-tros ciudadanos. En el primero se presentó lacaracterización de cada localidad y el borra-dor del plan de desarrollo local elaborado porel respectivo alcalde local que terminaba superíodo.118 Una vez realizado este proceso,los ciudadanos se inscribieron en las mesasde trabajo y se eligieron dos representantesde cada mesa para conformar las comisiones

117 El alcalde fue claro al indicar que el Acuerdo 13 de 2000 presentaba problemas para su aplicación. Noobstante, era el único instrumento legal que se tenía en ese momento y no se contaba con el tiemposuficiente para hacerle reformas.

118 La normatividad establece que los alcaldes locales terminan su período en el mes de febrero del año enque toma posesión del cargo el nuevo alcalde elegido popularmente. A este último le corresponde nom-brar nuevos alcaldes o alcaldesas locales cuando ya se ha iniciado el proceso de planeación en el distrito.


136

de trabajo. Estas definieron las alternativas desolución y los proyectos, que fueron llevadosal segundo encuentro ciudadano para su dis-cusión y definición.

Cumplido este proceso, el Consejo de Pla-neación Local Ampliado formuló una pro-puesta de plan de desarrollo de la localidadcorrespondiente con base en los resultadosde los encuentros ciudadanos.119 Esta pro-puesta se presentó a un encuentro ciudadanode toda la localidad en el que, a partir de ladiscusión, deliberación y ajustes, la ciudada-nía aprobó la propuesta final de plan de desa-rrollo.

Posteriormente se inició la fase de negocia-ción entre las diferentes autoridades e ins-tancias de planeación. El alcalde local pre-sentó al Consejo de Planeación Local la pro-puesta de plan aprobada en el último encuen-tro ciudadano, para que este emitiera un con-junto de recomendaciones. Luego, el alcal-de local incorporó las recomendaciones y su-gerencias del Consejo de Planeación Localque consideró pertinentes desde su puntode vista. Cada alcalde local presentó el plande desarrollo local y el plan de inversiones acada Junta Administradora Local, la que losaprobó.

El plan distrital y los planes locales giraronen torno al contenido programático más im-portante de la propuesta del alcalde Mockus:la de cultura ciudadana. Ese fue el principalénfasis de su gestión, sin que otros aspectosfueran descuidados, en especial la prepara-ción del paquete de inversiones en educación,

salud y sistema de transporte masivo (Trans-milenio).

2.2 El Plan de Desarrollo Económico,Social, Ambiental y de ObrasPúblicas para Bogotá D. C. 2004-2008

El Plan de Desarrollo «Bogotá sin indiferen-cia: un compromiso social contra la pobrezay la exclusión» se propuso «construir colec-tiva y progresivamente una ciudad modernay humana, incluyente, solidaria y comprome-tida con el desarrollo del Estado social dederecho, con mujeres y hombres que ejercensu ciudadanía y reconocen su diversidad. Unaciudad con una gestión pública integrada,participativa, efectiva y honesta que generacompromiso social y confianza para avanzaren la reconciliación entre sus habitantes y enla garantía de sus derechos humanos. Una ciu-dad integrada local y regionalmente, articu-lada con la nación y el mundo para crear me-jores condiciones y oportunidades para eldesarrollo sostenible de las capacidades hu-manas, la generación de empleo e ingresos yla producción de riqueza colectiva».

El plan fue formulado en clave de derechoshumanos; en él se hace presente la urgentenecesidad de que todos los habitantes de laciudad puedan ejercer sus derechos y vivirdignamente. Para ello se definieron los si-guientes principios: solidaridad, autonomía,diversidad, equidad, participación y probidad.Un aspecto importante es la valoración quese asignó a la participación ciudadana, no solo

119 La administración distrital determinó incluir a un miembro de cada comisión técnica en las reuniones delConsejo de Planeación Local con el propósito de garantizar mayor transparencia y representatividad dela ciudadanía que asistía a los encuentros ciudadanos.


137

como principio sino también como políticageneral.

El plan estuvo estructurado en tres ejes y elobjetivo de gestión pública. Los ejes fueronlos siguientes:

a. Eje social: su objetivo fue crear condicio-nes sostenibles para el ejercicio efectivode los derechos económicos, sociales yculturales. El eje definió los siguientesprogramas:- Bogotá sin hambre.- Más y mejor educación para todos y

todas.- Salud para la vida digna.- Restablecimiento de derechos e inclu-

sión social.- Tolerancia cero con el maltrato, la men-

dicidad y la explotación social infantil.- Bogotá con igualdad de oportunidades

para las mujeres.- Capacidades y oportunidades para la

generación de ingresos y empleo.- Escuela ciudad y ciudad escuela: la ciu-

dad como escenario de formación yaprendizaje.

- Cultura para la inclusión social.- Recreación y deporte para todos y todas.

b. Eje urbano-regional: buscó avanzar en laconformación de una ciudad de las per-sonas y para las personas, con un entornohumano que promoviera el ejercicio delos derechos colectivos, la equidad y lainclusión social. Su programas fueron:- Hábitat desde los barrios y unidades de

planeamiento zonal (UPZ).120

- Red de centralidades distritales.

- Sostenibilidad urbano-rural.- Región integrada para el desarrollo.- Bogotá productiva.

c. Eje de reconciliación: se propuso desarro-llar una institucionalidad pública y una or-ganización ciudadana que propiciara y di-namizara la cultura de reconciliación, desolidaridad, de inclusión, de participa-ción, de responsabilidad y corresponsa-bilidad, de respeto a la vida, a los dere-chos humanos y la justicia. Sus programasfueron:- Gestión pacífica de conflictos.- Derechos humanos para todas y todos.- Atención a población en condiciones de

desplazamiento forzado.- Sistema de justicia de la ciudad.- Comunicación para la reconciliación.- Atención integral de violencia, delin-

cuencia y orden público.- Red distrital de reconciliación, resis-

tencia civil y no violencia.- Bogotá menos vulnerable ante eventos

críticos.- Participación para la decisión.- Comunicación para la participación.- Control social a la gestión pública.- Obras con participación ciudadana.- Gobernabilidad y administración terri-

torial.- Inclusión económica.

d. Objetivo gestión pública humana: buscó for-talecer la gestión institucional para hacerlahumana, sostenible y eficaz de manera talde garantizar la materialización y el res-peto de los derechos humanos y demásderechos constitucionales y legales, como

120 Las UPZ son divisiones territoriales en cada localidad para la planeación del territorio. Existen 114 enBogotá.


138

condición fundamental para el logro deuna Bogotá sin indiferencia. Sus programasfueron:- Administración moderna y humana.- Localidades modernas y eficaces.- Sistema distrital de servicio al ciuda-

dano.- Bogotá transparente y efectiva.- Sistema distrital de información.- Comunicación para la solidaridad.- Gestión de ingresos y control a la eva-

sión.- Planeación fiscal y financiera.

Desde la campaña por la Alcaldía de Bogotá,Luis Eduardo Garzón planteó la importanciade la planeación participativa como ingredien-te central de la gestión pública. Una vez ele-gido alcalde, se ratificó en ese principio y unode los ejes centrales de su plan de desarrollofue la participación ciudadana. En esa pers-pectiva, la estrategia de planeación involucróla intervención de amplios sectores de la ciu-dadanía, tanto de organizaciones socialescomo de ciudadanos y ciudadanas.

Un aspecto que cabe resaltar es el reconoci-miento de la administración de Luis EduardoGarzón de las limitaciones de la norma, es-pecialmente en los procesos de planeaciónlocal. A pesar de ello, la apuesta de su admi-nistración fue llevar al límite la normatividadpara garantizar la participación amplia de laciudadanía y la posibilidad de concertar en-tre distintos actores la formulación de los pla-nes de desarrollo locales.

En un principio, la relación entre los proce-sos distrital y local no fue explícita; sin em-bargo, posteriormente, se vio la importanciade establecer articulaciones entre uno y otro.La estrategia de comunicaciones fue el ins-trumento que hizo posible la intervención

ciudadana en los dos procesos, distrital y lo-cal. El propósito de articulación tuvo más di-ficultades que logros. A pesar de la intenciónno se consiguió un proceso conjunto y armó-nico; más bien hubo paralelismo entre la pla-neación distrital y la local. La administracióndistrital contribuyó a desatar procesos en lasdiferentes localidades para la participación dela ciudadanía en la formulación del plan dedesarrollo; de igual forma contribuyeron elConsejo de Planeación Distrital, diferentesorganizaciones sociales y organizaciones nogubernamentales (ONG), tal como se verámás adelante.

Un hecho notorio fue la creación de la Ofici-na Asesora de Participación en la Alcaldía Ma-yor, que tenía entre sus tareas desarrollar di-ferentes estrategias para garantizar una am-plia participación ciudadana en la formula-ción de los planes de desarrollo distrital y lo-cal. Para tal efecto, se conformó el ComitéInterinstitucional de Participación que teníacomo tarea apoyar la planeación participati-va de manera articulada. La estrategia de co-municación se propuso lograr una participa-ción masiva tanto distrital como de las locali-dades para la construcción de ciudad, median-te la concertación, la articulación y la retroa-limentación de los ámbitos distrital, regionaly local.

La administración del alcalde Garzón ideó unaconsigna bastante sugestiva para informarsobre el proceso de planeación participativay convocar a grandes sectores de la población:«Bogotá está de plan». En esa línea, se hizouna convocatoria amplia y abierta de los pro-cesos de planeación distrital y local. Una pri-mera tarea consistió en convocar a la ciuda-danía organizada para que participara en larenovación de la mitad de los miembros delConsejo de Planeación Distrital. Fueron


139

reemplazados 11 miembros y 14 ediles (inte-grantes de las JAL). Además, fueron inclui-dos tres representantes del Consejo Distritalde Cultura, del Consejo Distrital de Juven-tud y del Consejo Tutelar Distrital. Con losnuevos integrantes y los otros miembros, elalcalde Luis Eduardo Garzón instaló formal-mente el CTP el 20 de febrero.

El CTP definió reglas de juego y un plan deactuación para cumplir con su responsabili-dad de producir el documento de opinión yrecomendaciones del plan de desarrollo dis-trital. Una de sus labores fue promover diná-micas sociales para recoger propuestas e ini-ciativas de la ciudadanía con el objeto de in-cluirlas en el documento que entregaron a laAlcaldía Distrital. La estrategia fue la realiza-ción de audiencias públicas tanto distritalescomo locales y sectoriales. En total se hicie-ron cerca de 80 audiencias de discusión delplan de desarrollo.121 El CTPD participó enla organización de la mitad de ellas.122

Otra jornada importante en la que se reco-gieron propuestas ciudadanas fue el 20 demarzo, Día de la Planeación Participativa,organizada por la administración distrital. Elvolumen de información acopiada en esa jor-nada fue significativo. El CTPD entregó en lafecha estipulada el documento de opinión yrecomendaciones sobre la propuesta de PDD,en el que se reconocían ciertos aspectos po-sitivos del borrador del plan de desarrollo dela Alcaldía y se hacían también críticas y re-comendaciones.

Un aspecto novedoso en este proceso fue laapertura de la administración distrital paraconcertar con el CTPD las recomendacionesy propuestas e incluir algunas en la redacciónfinal del plan de desarrollo. Se efectuaronvarias reuniones entre funcionarios de la ad-ministración distrital y algunos consejeros.Este gesto de la administración contribuyó agenerar mayor confianza y a llegar a algunosacuerdos, lo que en última instancia redundóen una aprobación muy expedita del plan dedesarrollo.

Otra innovación fue la creación de diferentesespacios ciudadanos de discusión y elabora-ción de propuestas para el plan de desarro-llo, en los cuales los dinamizadores fueronorganizaciones y redes sociales, universida-des y ONG. Dada la apuesta de la adminis-tración por involucrar a la ciudadanía en laplaneación, se incentivó el establecimiento deredes y alianzas entre diversos sectores so-ciales, la academia, las ONG e instancias departicipación, con el propósito de recabar unconjunto de propuestas e iniciativas ciudada-nas para mejorar el borrador del plan de de-sarrollo de la administración distrital y lograrque se tradujera claramente el derrotero plan-teado por la administración, de lograr unagestión pública con participación e inciden-cia significativa.

La dinámica desatada fue muy interesante y seobtuvo mayor diálogo y concertación entre laciudadanía y la administración distrital. Noobstante, estos esfuerzos tuvieron un conjun-

121 En los archivos del distrito no existen datos sobre el número exacto de audiencias realizadas. El que semenciona es el que más se aproxima a los conteos realizados a través de diversas fuentes y de los testimo-nios de varias personas entrevistadas.

122 Las audiencias restantes fueron organizadas por la administración distrital o por organizaciones de lasociedad civil.


140

to de tropiezos que le redujeron el alcance.Por ejemplo, se hicieron evidentes fuertes ten-siones entre diversos actores, especialmenteentre el Consejo de Planeación Distrital y lallamada Red de Participación Ciudadana enConstrucción, entre algunos técnicos de laadministración y redes y organizaciones socia-les, y entre las propias organizaciones. Esastensiones, desarticulaciones y desconfianzas nofueron resueltas y tuvieron como efecto unamenor posibilidad de construcción colectiva yde llegar a acuerdos que redundaran en mejo-rar la calidad de vida de la población.123

Las relaciones de la administración distritalcon el Concejo Distrital fueron más de diálo-go y discusión conjunta que de distanciamien-to. A diferencia de la anterior administración,el Concejo sintió una relación más cercana yde construcción colectiva con esta adminis-tración. La actitud del alcalde y de su equipode gobierno crearon mejores condicionespara la concertación con el Concejo Distri-tal. De hecho, el Concejo se abrió a la discu-sión y a las propuestas ciudadanas, a las opi-niones de los órganos de control y a las pro-puestas de la administración distrital antes deemitir su decisión positiva de aprobación delplan de desarrollo (Acuerdo 119 de 2004).

En materia de planeación local, hubo unaimportante movilización ciudadana en las di-ferentes localidades para participar en el pro-ceso. Se inscribieron 97.191 personas en losencuentros ciudadanos, cifra que duplicó el

número de quienes se inscribieron en 2001.Sin embargo, en el proceso solo participaronalrededor de 50.000 personas, que sigue sien-do una cifra muy superior, el doble que la de2001. Un factor que permitió la movilizaciónciudadana fue la realización de audiencias enlas localidades para la presentación, la discu-sión y la formulación de propuestas sobre elborrador del plan de desarrollo distrital. Enellas, la ciudadanía tuvo la oportunidad deconocer más a fondo el borrador del plan yde presentar iniciativas. En toda la ciudad secontabilizaron más de 200 encuentros ciuda-danos, tanto en las localidades como en lasunidades de planeación zonal y las unidadesde planeación rural (UPR).

La metodología diseñada estuvo a cargo de laSecretaría de Gobierno con el objeto de con-tar con una guía estándar para los encuentrosciudadanos y obtener los resultados espera-dos en cada localidad. Sin embargo, no fueuna camisa de fuerza pues algunas localida-des optaron por definir su propia metodolo-gía. La Secretaría de Gobierno conformóequipos de apoyo para cada localidad, cuyatarea era ayudar a los CPL y a la ciudadaníaen la formulación de los planes de desarro-llo. En algunas localidades, estos equipos nocontaron con la aceptación de la población.Se planteaba que no tenían el conocimientonecesario para identificar los problemas delas localidades y que tenían demasiada inje-rencia en la orientación de los procesos y enla toma de decisiones. Además, estos equipos

123 «[...] existen desacuerdos entre los actores de la planeación que, en perspectiva positiva, pueden servirde acicate para cualificar los debates sobre los grandes temas de la ciudad siempre y cuando las reglas dela democracia se impongan como criterios para dirimirlos y construir poco a poco los consensos necesa-rios para enriquecer las políticas públicas y fortalecer la gobernabilidad democrática en la ciudad. Elvalor agregado de esta experiencia de movilización de la sociedad organizada es la multiplicación y elfortalecimiento de los espacios públicos de deliberación, condición sine qua non para el desarrollo de unademocracia fuerte» (Velásquez y González, 2006).


141

asumían las tareas y responsabilidades de losconsejeros, los comisionados y las autorida-des locales. En otras localidades, por el con-trario, los equipos técnicos de apoyo recibie-ron el reconocimiento de los participantes.

En comparación con el proceso de 2001, huboavances significativos de la planeación parti-cipativa en esta experiencia. Se observó uncompromiso mayor del alcalde con la parti-cipación —al menos de palabra—, que se ex-presó a través del trabajo de la Secretaría deGobierno y de la Dirección de ParticipaciónCiudadana (de su Subsecretaría de AsuntosLocales). Sin embargo, el compromiso notrascendió la fase de formulación del plan dis-trital y de los planes locales. La ejecución delplan distrital no incorporó niveles de partici-pación parecidos a los promovidos en su for-mulación.124 Tal como lo señalaron dos fun-cionarios de la administración distrital entre-vistados para este informe, en realidad «el al-calde le tuvo miedo a la participación, puesentendía que se le podría salir de su control»125.Tuvo la voluntad, pero no la decisión de asu-mir las consecuencias concretas de su imple-mentación.

2.3 Plan de Desarrollo Económico,Social, Ambiental y de ObrasPúblicas para Bogotá D. C. 2008-2012, «Bogotá positiva: para vivirmejor»

El plan «Bogotá positiva: para vivir mejor»del alcalde Samuel Moreno fue aprobado por

el Concejo de Bogotá mediante el Acuerdo308 de 2008. El plan pretende dar continui-dad a algunos aspectos del plan 2004-2008,especialmente en lo relacionado con la pers-pectiva de derechos. A diferencia de lo ocu-rrido en la anterior administración, en estaocasión el alcalde encontró algunos tropie-zos en el Concejo, lo que demoró la aproba-ción del plan unos días por encima del plazoestipulado en la ley. No obstante, recibió elapoyo de la mayoría de concejales luego deacordar algunas modificaciones sugeridas porestos últimos.

El propósito del plan es lograr que la gestiónpública garantice la universalización de losderechos de la ciudadanía, la disminución dela pobreza, el mejoramiento de la calidad devida y el bienestar de la población. En esaóptica se promueve el crecimiento económi-co y la distribución equitativa de los benefi-cios obtenidos. Se enfatiza la participaciónciudadana como un elemento central de lagestión pública, así como la corresponsabili-dad del sector privado en la consecución delos objetivos propuestos y en la garantía deuna Administración Pública transparente enel uso de los recursos públicos.

El plan gira alrededor de un conjunto de ob-jetivos estructurantes; es decir, objetivos deciudad que determinan aspectos fundamen-tales de su vida y que generan estructurasbásicas de la ciudad. Estos son los siguientes:

• Ciudad de derechos. La idea es construir unaciudad en la que se reconozcan, restablez-

124 Excepción hecha de la formulación de algunas políticas específicas para ciertos grupos de población,como afrodescendientes, lesbianas, gays, bisexuales y personas transgénero (LGBT), mujeres y jóvenes,que propiciaron una considerable intervención de los interesados en su definición y concertación.

125 Entrevista a un funcionario y a una funcionaria de la administración distrital (sector gobierno).


142

can, garanticen y ejerzan los derechos in-dividuales y colectivos, y en la que se dis-minuyan las desigualdades injustas y evi-tables con la institucionalización de polí-ticas de Estado que permitan trascenderlos periodos de gobierno y consolidar unaBogotá en la cual la equidad, la justiciasocial, la reconciliación, la paz y la vidaen equilibrio con la naturaleza y el medioambiente sean posibles para todas y to-dos. El objetivo tiene 16 programas, en-tre ellos: Bogotá sana, Bogotá bien alimen-tada, Educación de calidad y pertinenciapara vivir mejor, Derecho a un techo,Construcción de paz y reconciliación eIgualdad de oportunidades y derechos.

• Derecho a la ciudad. Se busca una ciudadque sirva de escenario a las actividades hu-manas, en la que el ordenamiento terri-torial promueva el desarrollo integral,equitativo y ambientalmente sostenible,y permita el efectivo disfrute de los dere-chos. Para ello, el plan comprende accio-nes que dignifican el hábitat, hacen máseficiente la movilidad, generan condicio-nes de reconciliación, convivencia, paz yseguridad, y promueven la identidad, elreconocimiento de la diversidad y el diá-logo intercultural, con base en un mode-lo de desarrollo democrático, social e in-cluyente. Entre sus programas están:Mejoremos el barrio, Alianzas por el há-bitat, Bogotá rural, Sistema Integrado deTransporte Público, Espacio público parala inclusión, Bogotá segura y humana, yAmor por Bogotá.

• Ciudad global. Con este objetivo se pre-tende construir una ciudad confiable,atractiva, con visión de futuro y competi-tiva, capaz de poner el crecimiento eco-nómico al servicio del desarrollo huma-

no sobre la base del respeto, la recupera-ción y la preservación del medio ambien-te, la diversidad sexual, cultural, religio-sa y étnica, y la acción corresponsableentre lo público y lo privado. Entre susprogramas están: Región Capital, Fo-mento para el desarrollo económico,Bogotá competitiva e internacional y RíoBogotá.

• Participación. La idea es la de una ciudaden la que se reconozcan las diferenciasentre hombres y mujeres, donde se for-talezca la participación de niños y niñas,adolescentes, jóvenes, sectores LGBT,grupos étnicos y personas en condiciónde discapacidad o desplazamiento, paraque incidan en la definición, la ejecucióny el seguimiento de las políticas públicas,directamente o a través de sus represen-tantes y organizaciones, y se hagan corres-ponsables del desarrollo integral de la ciu-dad. Entre sus programas están: Ahoradecidimos juntos, Organizaciones y redessociales, Control social al alcance de to-das y todos.

• Descentralización. Se busca que Bogotá po-sea un modelo de descentralización terri-torial acorde con las necesidades de losterritorios. Sus programas: Gestión dis-trital con enfoque territorial, Localidadesefectivas, Gestión e implementación dela política de descentralización y descon-centración.

• Gestión pública efectiva y transparente. Coneste objetivo se quiere construir una ciu-dad articulada local, distrital, nacional einternacionalmente, con una administra-ción distrital que promueva una gestiónintegral, efectiva y transparente al servi-cio de la comunidad, garante de los dere-


143

chos y la producción de bienes y servi-cios, a través de mecanismos de interlo-cución y sistemas de información moder-nos. Sus programas: Servicios más cercadel ciudadano, Gestión documental inte-gral y Desarrollo institucional integral.

• Finanzas sostenibles. Con este objetivo sepretende construir una ciudad modelo desostenibilidad fiscal y financiera, eficien-te en la recaudación, en la asignación derecursos, en el manejo del financiamien-to y en la ejecución del gasto. Sus progra-mas: Gerencia en el gasto público y Ges-tión fiscal responsable e innovadora.

«Ahora decidimos juntos» fue el lema de laadministración distrital con la finalidad deinvolucrar a la ciudadanía en la gestión públi-ca. El lema fue uno de los sellos de la planea-ción participativa de la ciudad. La planeacióndistrital se atuvo a las disposiciones normati-vas y, a diferencia de la experiencia de la ad-ministración pasada, no se desataron muchoseventos de movilización ciudadana.

Una vez formulado, el borrador del plan dedesarrollo se presentó al CTPD, órgano quepromovió varias audiencias públicas y even-tos con diferentes sectores de la población, afin de recoger impresiones y propuestas quesirvieran de insumo al plan. El CTPD elabo-ró su documento de opinión y recomenda-ciones en el plazo estipulado y lo entregó a laadministración distrital con la expectativa deque el gobierno de la ciudad tomara en cuen-ta esas consideraciones en la formulación deltexto final del plan.

La nueva versión se entregó formalmente alConcejo Distrital. En el seno del concejo sepresentaron dificultades, pues dos concejalesadujeron impedimentos para debatirlo y apro-

barlo, los cuales se relacionaban con familia-res que tenían contratos con dependencias dela administración distrital. Hubo tambiénatrasos en el cronograma por la demora endefinir la metodología que iban a seguir parala discusión y aprobación del plan, así comopor las negociaciones que fue necesario rea-lizar con el alcalde de la ciudad. Finalmente,el Concejo dio su aval al proyecto de plan ylo aprobó, e incluyó temas que el alcalde y suequipo de gobierno no habían tenido en cuen-ta, como los de infancia, presupuesto parti-cipativo y otros.

En el caso de la planeación local, el InstitutoDistrital de la Participación y la Acción Co-munal (IDPAC) asumió el liderazgo del proce-so para incentivar la participación y orientarlas actividades. Una primera tarea consistióen la preparación de un ambiente favorablepara la realización de los encuentros ciuda-danos. Para ello, el IDPAC organizó procesosde formación, citó a reuniones de informa-ción en las localidades, elaboró cartillas pe-dagógicas y conformó mesas de trabajo so-bre el proceso de planeación en algunas loca-lidades.

De otra parte, se puso un importante acentoen la elaboración y la entrega a la ciudadaníade información sobre las localidades y losplanes locales en ejecución para que los asis-tentes a los encuentros ciudadanos cualifi-caran su participación. La realización dediagnósticos sectoriales y territoriales fueotro de los medios para brindar informacióna la población.

Luego de la fase de preparación en las locali-dades, la administración distrital convocó alas organizaciones de cada localidad para quetomaran parte en los consejos de planeaciónlocales. Un dato interesante es el aumento


144

significativo de personas interesadas en estainstancia de participación. En el año 2004,en todas las localidades se inscribieron 1.933organizaciones; en el año 2008 la cifra llegó a4.027 organizaciones.126 No solo influyó laconvocatoria de la administración sino tam-bién, de manera importante, el conceptopositivo que adjudicó la ciudadanía a los en-cuentros ciudadanos.

Una innovación de este proceso fue la orga-nización de reuniones o asambleas ciudada-nas en cada localidad para participar en la elec-ción de los miembros de los CPL. En las asam-bleas se observó una disminución de la parti-cipación en relación con la inscripción de lasorganizaciones. No obstante, se cumplió conla tarea de elegir a los miembros de esta ins-tancia de participación. Solamente en 3 de20 localidades se eligieron nuevos conseje-ros. En las otras se eligieron algunos conseje-ros que ya habían participado en procesosanteriores. En total se escogieron 242 conse-jeros: 151 hombres y 91 mujeres.

Los planes de desarrollo local siguieron loslineamientos del plan de desarrollo distrital.Sin embargo, en las localidades no se asumie-ron todos los objetivos estructurantes del plande desarrollo distrital debido a que cada unaposeía condiciones particulares. Los planes seformularon de acuerdo a la norma y con laparticipación de la ciudadanía, los CPL, las

JAL, los alcaldes locales y la administracióndistrital. Sin embargo, se presentaron proble-mas: por ejemplo, en algunas localidades lasJAL no aceptaron todas las propuestas con-certadas en los encuentros ciudadanos y ale-garon que tenían autonomía para tomar de-cisiones. En otras, la comunidad manifestóque los miembros de los CPL no reunían lascondiciones para coordinar y orientar el pro-ceso de formulación del plan de desarrollo.Estas dificultades pusieron en evidencia, unavez más, las falencias del marco normativoy la necesidad de reformarlo para garantizarprocesos en los que la participación de laciudadanía tenga un rol más relevante en lasdecisiones finales sobre la aprobación de losplanes.127

El proceso no tuvo la relevancia ni la visibili-dad del que se llevó a cabo en 2004, pero noporque el alcalde no estuviera interesado enpromover la participación. Por el contrario,la idea de involucrar a la gente en la gestiónde la ciudad es uno de los planteamientosbásicos del alcalde Moreno y él, a diferenciadel alcalde Garzón, estaba dispuesto a asu-mir las consecuencias de ese postulado.128 Sinembargo, su equipo de gobierno, de perfil mástécnico que el de Garzón, no estaba tan con-vencido de la idea y no la puso en práctica ensu operación diaria de programas y proyec-tos. No cumplió la tarea. Así, lo que faltó enel proceso de planeación 2008 no fue la vo-

126 IDPAC, «Preparación de Encuentros Ciudadanos. Conformación de Consejos Locales de Planeación»,Bogotá, 2010 (documento no publicado).

127 Por ejemplo, la incompatibilidad entre el artículo 18 del Acuerdo 13 de 2000, que señala que las decisio-nes de los Encuentros Ciudadanos son vinculantes, y el Estatuto Orgánico de la Ciudad, que entrega a lasJAL la atribución de tomar la decisión final sobre el plan de desarrollo, en su calidad de representantespolíticos en la localidad.

128 Según una funcionaria de la administración distrital entrevistada para este trabajo, el alcalde Morenotiene muy claro que la participación es un elemento vital de su tarea y conoce bien el engranaje de lapolítica. Más aún, la campaña electoral para llegar al cargo estuvo muy ligada a la gente.


145

luntad política del alcalde sino el liderazgosobre su equipo de gobierno para que se aco-giera al mandato y lo ejecutara.

Además, a diferencia de lo que ocurrió en2004, en esta ocasión la responsabilidad porla formulación de los planes de las localida-des recayó en el IDPAC, una entidad de menorrango que la Secretaría de Gobierno, que fuela encargada de conducir en aquella oportu-nidad el proceso de planeación en esa escala.El IDPAC hizo un esfuerzo muy grande, tantoen el aspecto técnico como en el de movili-zación ciudadana. «Hizo lo que pudo», talcomo afirmó una funcionaria de esa entidad,pero no tenía el peso necesario en la admi-nistración distrital para lograr que todas lassecretarías se comprometieran con el proce-so y le dieran su apoyo, lo que sí ocurrió engran parte en la experiencia de 2004.

Esto pone en evidencia un problema de di-seño institucional aún no resuelto, que im-pide que la participación tenga mayor vigoren la planeación: no existe una entidad queconduzca la política de participación en laciudad. En el papel, esa responsabilidad esde la Secretaría de Gobierno, pero desde elaño 2006, cuando se llevó a cabo la reformaadministrativa de la administración distrital,la secretaría no ha asumido ese papel, entreotras razones porque no tiene una depen-dencia encargada del asunto. El IDPAC lo asu-mió, pero no tiene esa función pues es laencargada de operar, no de diseñar la políti-ca de participación. Así pues, la Secretaríade Gobierno no tiene una propuesta ni el

liderazgo, y tampoco los ha tenido el alcal-de en el Consejo de Gobierno para impul-sar el ejercicio de la participación y lograrun compromiso orgánico de la administra-ción con la democratización de la planea-ción y de la gestión de la ciudad. A ello sesuma la resistencia de un buen número defuncionarios a dar cabida a la participaciónciudadana en su quehacer institucional.

En el ámbito distrital, la Secretaría de Pla-neación fue la encargada de impulsar y apo-yar el proceso en ambas ocasiones. Ese papelfue mucho más relevante y consistente en laexperiencia anterior (2004), cuando inclusose hicieron algunas innovaciones, como laconcertación del documento de opinión yrecomendaciones emitido por el CTPD. En2008, la Secretaría de Planeación tuvo unperfil más técnico y no mostró el mismo com-promiso con la participación que el antiguoDepartamento Administrativo de Planeaciónhabía asumido cuatro años antes.129

Un factor adicional, de carácter cultural, pa-rece haber influido en los resultados de 2008:a pesar de que buena parte de los proyectosincluidos en el plan distrital y en los planeslocales han sido realizados, la gente mantie-ne la idea de que la participación, especial-mente en la formulación de los planes de laciudad, no es eficaz, «no sirve para nada».Ese prejuicio, unido a cierta desconfianza enlas instituciones del Estado, mina la posibili-dad de que el proceso involucre a más ciuda-danos y ciudadanas y tenga un sustento so-cial más poderoso.

129 Entre otras cosas, la Secretaría de Planeación es la encargada de conducir el Sistema Distrital de Planea-ción y de promover las reformas necesarias para que dicho sistema opere. Sin embargo, esa no ha sido suprioridad, pues desde el comienzo de esta administración se dedicó a la reforma del plan de ordenamien-to territorial.


146

2.4 La relación entre los planes dedesarrollo distrital, eldepartamental y el nacional

Los tiempos establecidos para la planeaciónnacional difieren de la departamental y dis-trital, tal como se ha señalado en el infor-me. La formulación del Plan de DesarrolloNacional obedece al período del mandatopresidencial, el cual constitucionalmente nocoincide con el periodo de los alcaldes y go-bernadores. Cuando los planes municipalesy departamentales se elaboran, el plan na-cional tiene prácticamente dos años de eje-cución.

En tal sentido, la interrelación del plan de-partamental (de Cundinamarca) de un lado,y del plan distrital y los planes de las localida-des, de otro, con el plan nacional es muy dé-bil. Otra cosa podría decirse de la relaciónentre el plan distrital y el plan departamen-tal, pues ambos se formulan de manera para-lela y tienen el mismo calendario. En estecaso, existen mejores condiciones para esta-blecer puntos en común y diseñar estrategiasde desarrollo compatibles. Sin embargo, ellotampoco ocurre necesariamente.

Los textos de los diferentes planes distritalesincluyen siempre un artículo sobre la impor-tancia de mantener algún grado de coheren-cia entre las metas distritales y las del depar-tamento. Incluso, en algunos casos, con lasmetas nacionales. Por ejemplo, en el artículo50 del plan 2001-2004 se incluyó un aparta-do sobre la coordinación entre los ámbitos

nacional, regional y local. Al respecto se plan-tea que se debe efectuar un conjunto de ac-ciones de manera coordinada y concertada afin de definir los temas estratégicos para Bo-gotá en relación con el gobierno nacional, conlos departamentales y con los municipios dela región. «En particular, se establecerá unainstancia de análisis de temas legislativos queafecten presupuestal o estratégicamente losresultados del plan en Bogotá, para efectosde participar activamente en las decisiones decarácter legislativo o administrativo de otrosniveles de Gobierno relacionadas con el dis-trito. Asimismo, se concertarán decisionescon respecto a proyectos que afecten muni-cipios de la región, se presentarán propues-tas conjuntas de acciones que puedan reali-zarse en asocio con otros gobiernos de carác-ter territorial». Sin embargo, tal como pue-de verse, es un enunciado general que no ne-cesariamente se concreta en relaciones espe-cíficas entre los gobernantes o entre sus equi-pos de planeación.

Ello también depende de variables de tipopolítico. Los dos últimos alcaldes de Bogotáfueron elegidos por el partido Polo Demo-crático Alternativo, de oposición al del presi-dente Uribe, lo que ha producido ciertas dis-tancias o, por lo menos, dificultades para suacercamiento.130 En el caso del departamen-to, se trata también de partidos diferentes aPolo Democrático, aunque con el goberna-dor actual hay más afinidades y la relación hasido un poco más fluida, porque pertenece alPartido Liberal que forma parte del bloquede oposición al gobierno nacional.

130 Se recuerda el episodio ocurrido luego del triunfo en las elecciones del actual alcalde de Bogotá, quiendeclaró que esperaba entrevistarse con el Presidente de la República para hablar sobre proyectos deinterés común. Sin embargo, el Presidente no le concedió una audiencia inmediatamente, sino dos mesesdespués de haber tomado posesión del cargo.


147

No obstante lo anterior, las relaciones entrelos distintos niveles de gobierno son ineludi-bles. En el caso del gobierno nacional, el al-calde y el Presidente de la República tienenque dialogar para llegar a acuerdos sobre lafinanciación de proyectos de gran enverga-dura que requieren apoyo del gobierno na-cional. Es el caso del transporte masivo comoel Transmilenio, que ha sido un proyecto ban-dera de Bogotá en los últimos doce años; esmuy costoso y requirió una importante cofi-nanciación del gobierno nacional. Lo mismoocurre con el proyecto de metro para la ciu-dad, sobre el cual existe hasta el momentoun acuerdo para su cofinanciación. Otroejemplo es el Documento CONPES 3256, ex-pedido por el gobierno nacional, que defineun conjunto de políticas y estrategias para ga-rantizar de manera concertada el desarrolloarmónico y sostenible de la región, que su-pone mejorar la articulación entre la nación,y las entidades territoriales y ambientales deBogotá y Cundinamarca.

En lo que respecta al departamento, la rela-ción entre el alcalde de Bogotá y el goberna-dor de Cundinamarca ha sido más fluida enlos últimos años. Desde la formulación de suplan de ordenamiento territorial, Bogotá tie-ne clara la necesidad estratégica de pensar sudesarrollo en términos regionales, para lo cualla relación con los municipios circunvecinosy con otras escalas regionales es fundamen-tal. Por ello, tanto en el POT como en losPDM es frecuente la definición de metas queinvolucran a los municipios de la región, conlos cuales comparte características similaresy relaciones estrechas en diversos ámbitos(económicos, poblacionales, territoriales,etcétera). En esa óptica se han diseñado es-pacios de diálogo conformados por los go-biernos de algunos municipios circunvecinosde Bogotá y la administración distrital para

definir los derroteros en materia de las rela-ciones y complementariedades entre sus te-rritorios.

Una de las instancias creadas fue la Mesa dePlanificación Regional Bogotá-Cundinamar-ca (MPRBC) en el año 2001, por voluntadexpresa del gobernador del departamento,del alcalde mayor de Bogotá, Antanas Mockus,y del director de la Corporación AutónomaRegional de Cundinamarca (CAR). La mesaes un espacio para estrechar los lazos entreBogotá y el departamento, y para concertaracciones orientadas a incrementar la produc-tividad y la competitividad de sus territorioscon la perspectiva de lograr que toda la po-blación acceda al conjunto de servicios socia-les que permitan el goce de bienestar y desa-rrollo.

Otro esfuerzo conjunto, en el que participa-ron sectores sociales, el sector privado y elsector público, fue la creación del ConsejoRegional de Competitividad (CRC) en el año2002. Actualmente, lo conforman 1.800 or-ganizaciones de los sectores público, acadé-mico, cívico-social y empresarial de Bogotá yCundinamarca, interesadas en contribuir aformular y desarrollar la visión económicaregional de largo plazo. En el año 2003, elCRC aprobó las bases del Plan Regional deCompetitividad 2004-2014 que trazó cincoobjetivos estratégicos:

• Situar a Bogotá y Cundinamarca comouno de los mejores destinos de inversiónen Latinoamérica.

• Fortalecer el desarrollo de la economíaregional a través de la organización de lasempresas en cadenas productivas u otrasformas de agrupamiento empresarial.

• Convertir el recurso humano y la cienciay la tecnología en los principales factores


148

generadores del desarrollo de la econo-mía regional.

• Construir la capacidad institucional paragestionar el territorio y la economía re-gional.

El CRC y sus proyectos han contado con elapoyo de los diferentes alcaldes y goberna-dores, lo que se ha traducido en la inclusiónde varios proyectos del consejo en los pla-nes de desarrollo del departamento y de laciudad.

En el plan de desarrollo de la administraciónde Luis Eduardo Garzón se incluyó de mane-ra clara y con propósitos definidos el tema dela región y la competitividad. En el eje urba-no-regional se contemplan las apuestas porla ciudad en el marco de la articulación conla región, la nación e incluso con los paíseslatinoamericanos y de otros continentes, enla perspectiva de lograr el crecimiento eco-nómico, la equidad ecológica y social, asícomo el desarrollo sostenible.

En ese periodo de gobierno se impulsó lamesa de planificación y se definió como ob-jetivo central «convertir el ordenamiento te-rritorial en el soporte para lograr mayor pro-ductividad y competitividad, así como el equi-librio con el entorno territorial en términosambientales, sociales e institucionales».131 Lamesa tiene también como propósito formu-lar una estrategia de desconcentración regio-nal y la creación de una red de ciudades quetrabajen alrededor de los siguientes temas:

productividad y competitividad; calidad devida; autonomía local y sostenibilidad políti-ca, equidad y cohesión social, e infraestruc-tura existente.

En el Plan de Desarrollo Distrital 2008-2012«Bogotá positiva: para vivir mejor» se insti-tucionalizó el componente de integración re-gional en el proyecto Región Capital. De igualforma, mediante el convenio interadministra-tivo entre el departamento de Cundinamar-ca y el Distrito Capital de Bogotá se creó laRegión Capital que tiene por objeto «garan-tizar la ejecución de planes y programas dedesarrollo integral y la prestación oportunay eficiente de los servicios a su cargo». En esalínea se ha definido trabajar 54 proyectos conuna inversión aproximada de 140 millones dedólares en el periodo 2008-2012.132

2.5 La participación ciudadana en ladefinición de los presupuestos

La intervención de la ciudadanía en la pla-neación territorial ha sido un ingredienteimportante y con amplia trayectoria, tal ycomo se ha planteado en las páginas anterio-res. La participación ciudadana en la defini-ción de los presupuestos es mucho más re-ciente y ha tenido menor alcance e impacto.En 1987, las alcaldías menores (hoy alcaldíaslocales) de Ciudad Bolívar, Suba y Santa Fedesarrollaron un ejercicio participativo a tra-vés de talleres ciudadanos para determinar laslíneas de inversión y los presupuestos que eje-

131 <http://camara.ccb.org.co/documentos/440_Agenda_Interna_Regional_con_Anexos_1_y_4.pdf.>consultado el 28 de mayo de 2010.

132 En este momento se trabaja en una figura legal que permita crear una región administrativa y de planea-ción, contemplada en la ley.


149

cutarían las entidades centrales, en el marcodel proyecto «Acciones integradas para elmejoramiento de la calidad de vida de losasentamientos populares en Bogotá».

Una segunda experiencia fue el ejercicio departicipación de los habitantes de las locali-dades de Suba, San Cristóbal y Ciudad Bolí-var en la definición de la inversión local en1990. Se decidió la inversión de 150 mil dó-lares que estaban asignados a los proyectosde fortalecimiento del acceso y la calidad delos servicios de bienestar social.

Desde el año 2005, la Secretaría de Educa-ción Distrital ha promovido la construccióncolectiva de los presupuestos de los colegiospúblicos con participación ciudadana. La co-munidad educativa (estudiantes, docentes,personal administrativo, rectores y padres defamilia) definen la inversión necesaria paracumplir con los propósitos establecidos en elproyecto educativo institucional y para for-talecer la gestión financiera de los colegios.La Resolución 280 de febrero de 2010 esta-blece el programa de presupuestos partici-pativos en todos los colegios oficiales de Bo-gotá y los lineamientos generales para la cons-trucción participativa del presupuesto de in-versión no recurrente de los proyectos de laSecretaría de Educación Distrital.

En el año 2006, la administración de LuisEduardo Garzón desarrolló —bajo el lideraz-go de la Secretaría de Gobierno y con el apo-yo de la Secretaría de Hacienda y del Depar-tamento de Planeación— un ejercicio pilotode presupuesto participativo en las 20 locali-

dades denominado «Participación para la in-versión local 2007». Se escogió el eje socialdel plan de desarrollo como base, porque eraun aspecto central de la administración y por-que favorecía una mayor participación ciuda-dana.133 El ejercicio consistía en priorizar losprogramas y objetos de inversión del eje so-cial contemplados en los planes de desarro-llo local, por UPZ, por agrupaciones de UPZo por barrios. Para esta experiencia se inscri-bieron en total 21.600 personas que repre-sentaban el 22% del total que se inscribió enlos encuentros ciudadanos de 2004.

La metodología utilizada estableció cuatro fa-ses: preparación, definición de prioridadesciudadanas, concertación y socialización delos resultados. La preparación contempló va-rias tareas: un proceso de formación a los in-tegrantes de los CPL, la socialización del en-foque, la metodología que sería aplicada, losinsumos de información sobre la ejecuciónde los proyectos del eje social en los años in-mediatamente anteriores y la elaboración deinformación sobre las localidades a fin de brin-dar los elementos necesarios para que la ciu-dadanía tomara las decisiones. Se determinóque los CPL jugarían el rol de interlocuciónentre la ciudadanía y las alcaldías locales y dis-tritales.

La segunda fase, de definición de prioridadesciudadanas, se ejecutó a través de 67 asam-bleas informativas en el distrito, en las cualesse brindó información sobre la metodologíadel ejercicio, los presupuestos locales y lasinversiones distritales. Luego se desarrolla-ron las asambleas por UPZ o por agrupacio-

133 La Alcaldía de Garzón apostó fuertemente a la inversión social, a sabiendas de que la brecha social enBogotá seguía siendo amplia y recurrente.


150

nes de UPZ o de barrios, las cuales prioriza-ron los programas y objetos de inversión deleje social para los presupuestos locales del pe-riodo 2007. En las asambleas se escogieron390 delegados ciudadanos para participar enlas asambleas de concertación. En todo el dis-trito se efectuaron 71 asambleas de concer-tación, en las que se formuló una propuestaciudadana de prioridades del eje social porlocalidad.

Culminada esta fase, se inició la concertaciónfinal con base en los resultados del procesociudadano de priorización. Se crearon 27 co-mités de concertación con participación dealcaldesas locales,134 miembros de los CPL,delegados de las entidades centralizadas quetenían relación con los programas prioriza-dos y representantes de los participantes delas asambleas de concertación. El resultadofue una propuesta final de prioridades de pro-gramas del eje social por cada una de las lo-calidades. Aunque no existe una norma ex-plícita que ordene que esas propuestas ciu-dadanas sean acatadas por las autoridades lo-cales (alcaldesas y JAL), sí se había acordadorespetar las decisiones de la ciudadanía, demanera tal que formaran parte integral de lapropuesta que las alcaldesas debían presentara las JAL como parte del presupuesto de2007. Esto se logró en la mayor parte de lasalcaldías locales.

La última fase fue la socialización de los re-sultados, de los compromisos y acuerdos de-finidos con la Alcaldía Local. En algunas loca-lidades, los resultados se socializaron con laciudadanía, pero esto no fue posible hacerlo

en muchas de ellas, porque las personas queparticiparon en el proceso anterior tuvieronpoco interés por conocer el resultado final.

La experiencia contó con la intervención dediferentes actores sociales, técnicos y políti-cos. No siempre fueron relaciones fluidas yen algunos momentos se presentaron tensio-nes y problemas. Por ejemplo, los CPL noestaban muy de acuerdo con el proceso, pre-sentaron resistencias y, en algunas localida-des, mostraron poco compromiso. Los téc-nicos del distrito diseñaron e impulsaron laexperiencia con un equipo técnico, buen apo-yo logístico, información y orientación. Laciudadanía intervino a través de sus organi-zaciones. Las juntas de acción comunal inter-vinieron de manera organizada y le dieron unimpulso vital a esta experiencia.

Los sectores políticos, especialmente las JAL,se mantuvieron alejados del proceso y fue-ron también muy críticos. Un elemento cla-ve que explica en parte esta posición se rela-ciona con las competencias asignadas a lasJAL, ya que la priorización de los programasy la asignación de los presupuestos es su res-ponsabilidad. En ese sentido, muchos edilessentían que se estaban invadiendo sus com-petencias. No obstante, al final, cuando ya sehabían cumplido las etapas, terminaron apo-yando el proceso y en la mayoría de localida-des aceptaron los acuerdos de la ciudadaníacomo insumos para su decisión final sobre elpresupuesto de 2007.

Infortunadamente, este ejercicio no tuvo con-tinuidad y no se ha vuelto a realizar. El actual

134 El alcalde Luis Eduardo Garzón designó en cada una de las 20 localidades a mujeres para ejercer el cargode alcaldesas.


151

alcalde, Samuel Moreno, ha dicho que estácomprometido con la participación ciudada-na y con el desarrollo de los presupuestosparticipativos. Sin embargo, no les ha dadoimpulso como estrategia global de esta ad-ministración, a pesar de la existencia de unmandato en esa materia.135

Ante las dificultades de la administración dis-trital para poner en marcha el mandato depresupuestos participativos consignado en elplan de desarrollo vigente —y sobre todo porfalta de voluntad política de algunas depen-dencias como la Secretaría de Hacienda— elIDPAC decidió emprender un ejercicio de par-ticipación ciudadana para asignar el 24% desu presupuesto de inversión del año 2009.Esta es una de las experiencias recientes másnotorias en materia de asignación participa-tiva del presupuesto en el distrito.

El IDPAC formuló y puso en práctica esta es-trategia atendiendo el propósito general delplan de desarrollo y, en particular, el objeti-vo estructurante de participación del progra-ma «Ahora decidimos juntos». La idea fueconstruir un acuerdo sobre el uso de esos re-cursos a partir de una metodología que invo-lucrara a los ciudadanos y ciudadanas de ma-nera decisoria.

La metodología de trabajo tuvo un soportefundamental en acciones de pedagogía ciu-dadana y de adecuación institucional. Se de-finieron las siguientes etapas del proceso: pre-paración, concertación de tarjetones para lavotación, divulgación y pedagogía sobre el

proceso, votación, escrutinio, resultados yejecución. Esas etapas serían ejecutadas en unperíodo de cinco meses a partir del 15 denoviembre de 2008 hasta el 17 de abril de2009.

Dado que el IDPAC despliega sus programascon poblaciones específicas, se tomó la de-terminación de involucrarlas directamente através de sus diferentes organizaciones: jun-tas de acción comunal, organizaciones demujeres, población LGBT, población afrodes-cendiente, raizales, población en condiciónde discapacidad, jóvenes y organizaciones depropiedad horizontal.

Si bien el IDPAC estableció las opciones de asig-nación de recursos en cada uno de los grupospoblacionales de acuerdo con sus programasy planes de inversión, se realizó también unaetapa de concertación con estos grupos parallegar a acuerdos sobre qué debería contenerel tarjetón136 para la votación de la ciudada-nía en las diferentes localidades. Por ejem-plo, las mujeres, los jóvenes, los afrodescen-dientes y la población LGTB, entre otros, in-trodujeron algunas propuestas nuevas, en elmarco de la discrecionalidad del IDPAC, quese incluyeron en el tarjetón para realizar lavotación.

Entre el 31 de enero y el 30 de marzo de 2009se convocó a la ciudadanía a participar en elproceso a través de eventos de sensibilización,información y formación dirigidos a la co-munidad de las 20 localidades. Se utilizaronlos medios de comunicación masivos, el ca-

135 Tanto el Acuerdo 257 de 2006, que reformó la administración distrital, como el Acuerdo 308 de 2008,que expidió el plan de desarrollo distrital, obligan al alcalde a poner en marcha los presupuestos partici-pativos en Bogotá.

136 El tarjetón es la planilla de votación para identificar las prioridades de inversión.


152

nal institucional, las emisoras radiales y losperiódicos regionales y nacionales. Un sopor-te esencial fueron también los espacios loca-les, barriales y comunitarios, los cuales seconstituyeron en la correa de transmisión dela estrategia comunitaria para incentivar laparticipación de la ciudadanía. El esfuerzo sereflejó en la participación directa de 27.578personas en las 20 localidades.

La siguiente fase fue la votación ciudadanaque se realizó entre el 30 de marzo y el 5 deabril de 2009. Se instalaron puestos de vo-tación en sitios estratégicos de la ciudad concomputadoras, pues una modalidad innova-dora fue la habilitación de medios electró-nicos para que la ciudadanía pudiera efec-tuar su voto. En la votación presencial y vir-tual participaron 23.550 personas mayoresde 14 años.

Las experiencias de presupuestos participa-tivos son todavía muy incipientes en una ciu-dad que ofrece muchas condiciones para im-plantarlo como una modalidad importante dela gestión pública. Hoy, las dificultades estánen el seno de la administración distrital. Nose observa una apuesta única y concreta eneste asunto; tampoco una orientación con-tundente del alcalde. Si bien se ha trabajadoen el diseño de una estrategia, no se ha podi-do llegar a acuerdos entre las diferentes de-pendencias ni de estas con la Secretaría deHacienda y con la Secretaría de PlaneaciónDistrital. Los documentos de concepto quedefiende cada entidad sobre el presupuestoparticipativo son diferentes; la distancia con-ceptual entre la Secretaría de Planeación y el

IDPAC es evidente, y no se vislumbra la posibi-lidad de llegar a un consenso. Así, estos ejer-cicios deben verse como una forma de expe-rimentación que, dadas las condiciones actua-les, tardará en implantarse en la ciudad comouna modalidad de participación ciudadana enla gestión pública.

3. EL PLAN DEORDENAMIENTOTERRITORIAL137

Mediante el Decreto 619 de 2000, el alcal-de Enrique Peñalosa adoptó el Plan de Or-denamiento Territorial de Bogotá, luego deque no fuera posible que, dentro del plazodispuesto por la ley, el alcalde y el Concejode Bogotá llegaran a un acuerdo sobre elcontenido del plan. El POT fue revisado en2003 (Decreto 469 de 2003); actualmentees objeto de una nueva revisión que se hainiciado en 2009 y que espera ver la luz en2010.

El POT recogió una tradición de planeaciónfísico-espacial en Bogotá que data desde fina-les de la década del veinte del siglo pasado yque tuvo como momentos destacados el planpiloto de Le Corbusier en 1951; el plan regu-lador de Winner y Sert en 1954; los Acuerdos30 de 1961, 65 de 1967, 7 de 1979 y 6 de1990; y el plan fase II en 1972-1973.

El POT define un modelo integral de desa-rrollo para la ciudad, en el que se establecenlas directrices y mecanismos para un aprove-chamiento territorial equilibrado, equitativo

137 Este apartado se ha elaborado con base en la consulta de la amplia documentación que existe sobre elPOT de Bogotá: los decretos de su expedición y su revisión, los documentos técnicos de soporte, eldiagnóstico de la ciudad y los expedientes locales, entre otros.


153

y eficiente. El modelo contempla seis tiposde tratamiento para ordenar la ciudad exis-tente y la prevista en la siguiente década:

• La conservación de los sectores construi-dos y en buen estado.

• La consolidación de sectores construidosque permitan una densificación.

• El mejoramiento de los barrios margi-nados.

• La renovación de los sectores urbanosdeteriorados.

• El desarrollo ordenado de las zonas deexpansión.

• La protección de la estructura ecológicaprincipal.

3.1 La participación en laformulación del POT

Uno de los insumos de la formulación delPOT fue el proceso de participación ciuda-dana de acuerdo a los parámetros estableci-dos en la Ley 388 de 1997 (Ley de Desarro-llo Territorial). El proceso tuvo varias fases:en primer lugar, la construcción de una vi-sión de ciudad, tanto de la actual como de ladeseada. De esa visión se derivaron los gran-des temas para la elaboración del modelo deordenamiento. En segundo lugar, la divul-gación pública de la información existente,previa a la formulación del POT, a través dereuniones y foros públicos que aportaron in-sumos para elaborar los documentos cons-titutivos del plan. Una tercera fase de re-troalimentación ciudadana condujo a la con-certación de contenidos con la autoridadambiental (Corporación Autónoma Regio-nal), con el Consejo Territorial de Planea-ción Distrital y el Concejo de Bogotá, máxi-mo órgano de representación política en lacapital del país.

Se promovió el acercamiento a las localida-des con el fin de capacitar a grupos locales,gremios, ONG y asociaciones, y para presen-tar el POT a diferentes entidades y organiza-ciones, con el ánimo de recoger opiniones yrecomendaciones. El CTPD formuló comen-tarios y sugerencias sobre modificaciones que,en su concepto, debían ser incorporadas enla versión final del plan.

Hubo una cuarta fase, de seguimiento, a tra-vés del Consejo Consultivo de Ordenamien-to Territorial, organización mixta en la quetienen asiento representantes del gobiernomunicipal y de los diferentes sectores orga-nizados de la ciudad.

La revisión del POT en 2003 involucró par-cialmente al Consejo Territorial de Planea-ción Distrital. Como parte de la revisión ac-tual, en el segundo semestre de 2009 se harealizado una consulta en las 20 localidadesde la ciudad en la que participaron más de 12mil personas en 132 reuniones. Se realizaronaudiencias locales e interlocales con grupospoblacionales, gremios económicos y secto-res organizados de la ciudad, con el fin deconocer su visión de la ciudad, diagnosticarlos principales problemas del ordenamientoterritorial y, posteriormente, socializar losavances de la revisión.

La participación ciudadana en el POT tieneun carácter consultivo y de canalización deiniciativas. Esto ha sido criticado por diver-sos sectores de la ciudad, que ven la consultacomo un instrumento que otorga poca capa-cidad de incidencia a la población en las deci-siones finales en materia de ordenamientoterritorial. El balance que hacen diversos sec-tores del componente participativo en el POTes negativo. Dos personas entrevistadas paraeste trabajo señalaron que la participación no


154

pasa de ser una formalidad que la administra-ción distrital se ve obligada a cumplir, sin queel proceso arroje resultados positivos en tér-minos de incidencia ciudadana en las decisio-nes finales.138 Estas son sobre todo de carác-ter técnico y, hasta hoy, han sido monopoliodel equipo técnico y de los consultores de laSecretaría de Planeación.139

3.2 El análisis del contexto

El POT de Bogotá partió del análisis del con-texto urbano, del diagnóstico de la ciudad yde la identificación de sus potencialidades. Elcontexto fue examinado en torno a cuatrotendencias básicas: la primacía de Bogotá enel orden urbano nacional, producto de su cre-cimiento demográfico mayor que el prome-dio nacional, de su rol económico y de su ca-rácter como centro industrial, financiero yde servicios; la desarticulación regional parael ordenamiento territorial; la protección delmedio ambiente, dado que la ciudad se en-cuentra asentada sobre un soporte naturalfrágil (cerros de Oriente, región del Suma-paz, humedales, etcétera); y, finalmente, elcrecimiento demográfico y el consecuentedéficit de vivienda.

En ese contexto, el diagnóstico de la ciudadponía en la agenda varios problemas: la se-gregación socioespacial, con predominio delcrecimiento de la informalidad; el deterio-ro de buena parte de las zonas residenciales

por cambios en los usos del suelo; el atrasoen la construcción de infraestructuras yequipamientos; la ausencia de un sistema detransporte masivo; la densidad media de laciudad; la ausencia de una escala zonal en laque se pudieran satisfacer necesidades bási-cas de vivienda, transporte, comercio, ser-vicios, educación, etcétera; la inexistenciade una jerarquía de los equipamientos y deuna red vial intermedia; el deterioro de lopúblico.

Ante esta situación, el POT plantea la nece-sidad de formular un modelo de ordenamien-to territorial que facilite el desarrollo inte-gral urbano, recupere el espacio público, re-duzca los factores de pobreza y segregación,dé prioridad a los problemas de transporte yvivienda, y permita a la vez el intercambioeconómico, de servicios y otros, entre la ciu-dad y sus municipios circunvecinos.

Los criterios que orientan la formulación deese modelo son:

• El ordenamiento urbano en función delterritorio regional.

• La sostenibilidad del desarrollo ambien-tal y económico.

• El incremento de oportunidades econó-micas para la satisfacción de las necesida-des de la población.

• La equidad territorial para garantizar ofer-ta de bienes, amenidades y servicios ur-banos para todos y todas.

138 Entrevistas a un miembro del Consejo Territorial de Planeación Distrital y a una docente universitariacon amplia experiencia en ordenamiento territorial y en participación ciudadana.

139 Con esta afirmación no se quiere menospreciar la buena intención de los funcionarios encargados depromover la participación en el ordenamiento territorial de la ciudad. La consulta para la modificacióndel POT realizada en 2009 fue un ejercicio bien intencionado que brindó información útil para la revi-sión del POT, pero la participación no pasó del nivel consultivo.


155

• El aprovechamiento racional del suelo.• El reconocimiento de la estructura urba-

na histórica como base para orientar eldesarrollo futuro.

• El fortalecimiento de la escala zonal paratener conjuntos de vida urbana más ar-moniosa y de dimensiones más cercanasal ser humano.

• La construcción del espacio público y sugoce por todos los habitantes.

• La expedición de una normativa sencillaque sirva de base de entendimiento entrelos ciudadanos.

La imagen que sustenta el modelo es la deuna ciudad que preserva su articulación físicacon dos regiones fisiográficas: el altiplano dela cuenca alta del río Bogotá y la cadena cor-dillerana dominada por el sistema Sumapaz.En esa imagen, el área rural (80% del terri-torio) debe ser considerada como una reser-va hídrica, biótica, escénica y productiva, ycomo hábitat adecuado para la población ru-ral. El área urbana debe ser continua, com-pacta y densa, ordenada por una estructurade piezas urbanas140 y sistemas generales je-rarquizados desde la escala metropolitana ala local.

3.3 La propuesta

Con base en esas consideraciones, el modelopropone un centro metropolitano que alber-gue actividades terciarias y los equipamien-tos de mayor jerarquía, y promueva la locali-zación de actividades nuevas generadoras devivienda, empleo y oferta de servicios. Pro-

pone igualmente la reestructuración de lostejidos residenciales en el norte y en el sur dela ciudad, que permitan el planeamiento y laconstrucción de escalas intermedias en la ciu-dad. Finalmente, sugiere las periferias en de-sarrollo y las nuevas áreas de expansión quedeben ser incorporadas en los próximos diezaños.

El modelo de ordenamiento territorial pro-pone fortalecer a escala metropolitana la in-fraestructura para el transporte y el sanea-miento, los equipamientos para el desarrollosocial y los sistemas específicos del espaciopúblico.

El POT propone mirar e intervenir la ciudada través de la consideración de varias piezasurbanas:

a. El centro metropolitano: aloja las grandesfunciones urbanas que se derivan de sucondición de capital de la república. Setrata de consolidar ese centro con unaestructura de uso múltiple y alta densi-dad, limitando su expansión hacia el nor-te y fortaleciendo el desarrollo del ejeoccidental para tener un mayor vínculocon los municipios vecinales; reforzar losequipamientos metropolitanos, lograrmayor fluidez del tráfico, potenciar lacompetitividad, recuperar el patrimoniocultural, renovar sectores deterioradosy mejorar la calidad de vida de sus habi-tantes.

b. Los tejidos residenciales al norte y al sur de laciudad. La idea es recuperar la calidad ur-

140 Una pieza urbana es entendida como un área en la que se busca consolidar las funciones urbanas especia-les, las formas de ordenamiento acordes con esas funciones y el equilibrio entre la capacidad de lossistemas generales, las funciones urbanas y el tipo de ordenamiento adoptado.


156

banística de los barrios tradicionales; res-tringir usos incompatibles con la vivien-da, mejorar la accesibilidad al centro me-tropolitano; reforzar las centralidadesexistentes y proponer nuevas dotándolasde equipamientos; recuperar el espaciopúblico y reducir las deficiencias de lossistemas generales, con prioridad en sa-neamiento, accesibilidad y transporte.

c. La periferia. Se refiere a los bordes de de-sarrollo reciente y a las áreas de expan-sión urbana (ciudad sur, ciudad norte yborde occidente). El POT propone for-mular planes parciales para reglamentaresas áreas. Los planes deben contemplarlugares de empleo, vivienda, servicios yesparcimiento; potenciar valores ambien-tales y paisajísticos; generar nuevos espa-cios de centralidad; plantear una estruc-tura jerarquizada en materia de vías, par-ques y equipamientos; mejorar los siste-mas generales, con énfasis en saneamien-to básico, accesibilidad vial y transportepúblico; y garantizar suelos para viviendade interés social.

El modelo propone fortalecer las centralida-des para facilitar el acceso a los servicios ur-banos de menor rango que en el centro me-tropolitano. Plantea cuatro escalas:

• Metropolitana: Bogotá como gran ciudad ycentro urbano en el país.

• Urbana: el POT propone cinco grandescentralidades: Unicentro-Santa Bárbara,en el Norte; Las Ferias-Bonanza, en elcentro-occidente; Plaza de las Américas,en el suroccidente; Restrepo, en el Sur, yFontibón en Occidente.

• Zonal: unidades de planeamiento zonalque abarcarán 35 centralidades.

• Local o vecinal.

El POT se refiere también a los sistemas gene-rales como instrumentos integradores delmodelo de ordenamiento territorial: el siste-ma vial y de transporte; el sistema de acue-ducto; el de saneamiento básico; el de equipa-mientos y el de espacio público construido.

La ejecución del modelo requiere un conjun-to de instrumentos (programas, proyectos,normas y operaciones estructurales) en fun-ción de intervenciones sobre áreas territoria-les que demandan unidad de acción. El POTpropone tres grandes intervenciones: sobrela estructura ecológica principal, sobre el te-rritorio rural y sobre la estructura urbana(piezas urbanas y sistemas generales). Enmateria de programas, el POT prioriza lossiguientes: valoración y protección del patri-monio; oferta de suelo urbano para viviendade interés social; reasentamiento de pobla-ción ubicada en zonas de alto riesgo; renova-ción urbana y producción ecoeficiente.

En materia de normas urbanísticas, el planpropone redefinir las normas sobre usos delsuelo (siete áreas de actividad) y normas so-bre tratamientos. Los instrumentos norma-tivos, que son de tres tipos, deben ser com-plementados con instrumentos de gestión delterritorio:

a. De planeamiento urbanístico: planes parcia-les, planes de ordenamiento zonal, fichasnormativas, planes maestros, planes de re-cuperación de canteras.

b. De actuación urbanística: declaratoria dedesarrollo y construcción prioritaria; ena-jenación forzosa de inmuebles; banco detierras; derecho de preferencia para la ad-quisición de predios.

c. De financiamiento: recuperación de plusva-lía urbana; contribuciones de valorización;transferencia de derechos.


157

El POT tiene un triple escenario de ejecu-ción: de corto plazo (hasta 2004), de media-no plazo (hasta 2007) y de largo plazo (a2010).141

Bogotá ha utilizado todos estos instrumentosde gestión. Por ejemplo, se han formulado17 planes maestros sobre temas muy diferen-tes: equipamientos urbanos, infraestructurasviales, espacio público, servicios públicos,entre otros. También se ha trabajado en la for-mulación de planes parciales y de planes deordenamiento zonal, el más reciente es el delborde norte, cuyo decreto fue expedido hacepocos meses.

La primera revisión del POT se hizo en 2003y quedó consignada en el Decreto 469 de eseaño. El decreto deroga parcialmente los De-cretos 619 y 1110 de 2000 y los complemen-ta. La revisión obedeció en parte a los resul-tados del seguimiento a la ejecución del POTen su fase de corto plazo y, en parte, a la exis-tencia de nuevos contextos y realidades, enparticular la concertación de una nueva es-trategia de desarrollo y ordenamiento terri-torial en la Mesa Regional de PlanificaciónBogotá-Cundinamarca promovida por el Dis-trito Capital, la Gobernación de Cundinamar-ca, la Corporación Autónoma Regional, conparticipación del gobierno nacional.

Según el gobierno distrital, el POT a 2003había tenido importantes avances en la eje-cución de recursos (cerca de 2.500 millonesde dólares) con el apoyo del gobierno nacio-nal en algunas obras viales. Se avanzó en lareglamentación de 17 unidades de planea-

miento zonal, de temas de espacio público yde procedimientos para los planes parciales,de regularización y manejo y de implantaciónde algunos equipamientos. De otra parte, lamesa regional amplió el horizonte al analizarla relación de Bogotá no solo con sus munici-pios circunvecinos, sino también con escalasregionales más amplias, no contempladas enel POT.

Teniendo en cuenta lo anterior, la revisióndel POT apuntó no solo a incluir en él unavisión más amplia de la región, sino tambiéna «unificar políticas en materia de proteccióndel medio ambiente, desconcentración de lasactividades productivas, poblamiento, ubica-ción de equipamientos sociales, tributacióny para mejorar la movilidad de la carga y lospasajeros regionales, nacionales y del comer-cio internacional» (DAPD, Documento re-sumen de la revisión del POT, p. 8). La revi-sión respondió igualmente «a la necesidad dedefinir prioridades en el sistema de conecti-vidad urbano-regional y nacional, y la perti-nencia de contar con políticas que articulenlos subsistemas viales y de transporte públi-co masivo, de buses y busetas, de terminalesde buses urbanos e intermunicipales en unapolítica de movilidad que se institucionaliceen un Plan Maestro de Movilidad» (ibídem,p. 10).

En tal sentido, la revisión se propuso:

• Planear el ordenamiento territorial delDistrito Capital en un horizonte de largoplazo, para garantizar su sostenibilidadambiental, económica y fiscal.

141 Estos plazos se definieron de acuerdo al período del mandato de los alcaldes (tres años). Posteriormente,una reforma constitucional amplió el período de los alcaldes a cuatro años, por lo que el POT tiene hoyun horizonte de largo plazo de doce años.


158

• Pasar de un modelo cerrado a un mode-lo abierto de ordenamiento territorialreconociendo el territorio del DistritoCapital como nodo principal de la redde ciudades de la región Bogotá-Cundi-namarca.

• Vincular la planeación del Distrito Capi-tal al Sistema de Planeación Regional, detal forma que las decisiones que se tomenen materia de ordenamiento del territo-rio distrital se orienten en la perspectivaregional.

• Controlar los procesos de expansión ur-bana en Bogotá y su periferia como so-porte del proceso de desconcentraciónurbana y desarrollo sostenible del terri-torio rural.

• Promover el uso eficiente del suelo dis-ponible tanto en el área de expansión,como en el suelo urbano.

• Promover propuestas de ordenamientoterritorial en el marco de acuerdos regio-nales, que impliquen la formulación, lagestión y la promoción del desarrollo deotros centros urbanos.

• Avanzar a un modelo de ciudad regióndiversificado, con un centro especializa-do en servicios.

• Reconocer la interdependencia entre elsistema urbano y el territorio rural regio-nal y la construcción de la noción de há-bitat en la región.

• Desarrollar instrumentos de planeación,de gestión urbanística y de regulación delmercado del suelo para la región.

• Promover el equilibrio y la equidad te-rritorial en la distribución y la oferta debienes y servicios a todos los ciudadanos.

Para el logro de tales objetivos, la revisiónformuló políticas en varios campos: de usosy ocupación del suelo urbano, de expansión,ambiental, de dotación de servicios públicos

domiciliarios y de desarrollo rural. Todo ellopara favorecer la integración del territorio delDistrito Capital a una red de ciudades autó-nomas y estrechamente comunicadas física yvirtualmente, con el propósito de construiruna región que busque la mayor desconcen-tración posible de oportunidades económi-cas y de mejoramiento de las condiciones devida de todos sus habitantes.

3.4 La relación POT-PDD

Desde el año 2001, los planes de desarrollodistrital establecieron puentes con el POT. Envarios objetivos del plan 2001-2004 de laadministración de Antanas Mockus se tomacomo referencia al POT: en el objetivo deproductividad, por ejemplo, se plantea la es-trategia de integrar productivamente a Bo-gotá con la región y una serie de proyectosrelacionados con la creación de ciudadelas, larenovación urbana, la expansión de la ciudad,el mejoramiento de los servicios públicos yla infraestructura para garantizar la competi-tividad de la ciudad. En el objetivo de medioambiente, se plantea que la incorporación denuevas áreas de expansión de la ciudad se hagasegún los lineamientos del POT. Finalmente,en el objetivo «gestión pública admirable», lareferencia al POT es central. Se plantea quelas principales decisiones de política en to-dos los campos consideren su incidencia enel territorio, en el marco del POT.

El plan de desarrollo distrital presenta unaclara correspondencia con los grandes obje-tivos del POT en la medida en que sus pro-gramas permiten cumplir los principales ob-jetivos de este último:

• La consolidación de una ciudad producti-va, con gran dinámica de desarrollo y un


159

futuro cierto en la globalización de las eco-nomías modernas. Esta nueva ciudad tie-ne como manifestaciones físicas un espa-cio urbano en el cual sobresalen el siste-ma de transporte (buses por troncales yciclorrutas); un renovado espacio públicoque respeta al peatón y a la población vul-nerable; barrios en continuo proceso demejoramiento; nuevos equipamientos es-colares, de bienestar, salud y recreación;la posibilidad de adquirir vivienda legalpara el sector más pobre de la población,entre otros.

• La necesidad de considerar a Bogotá comoparte de la región, para lo cual se estable-cieron programas y proyectos específicos.

• El esfuerzo explícito por sostener nivelesde inversión pública que garanticen la con-tinuidad de los proyectos, su manteni-miento y la consolidación de la estructu-ra urbana propuesta.

• La coordinación interinstitucional comoprincipio básico para actuar estratégica-mente sobre el territorio. El carácter nosectorial de los proyectos de inversión fí-sica permite que muchos de estos apoyeno complementen programas sociales decultura ciudadana, de gestión pública y deinversión social.

En el Anexo 1 del PDD se incluye el plan deejecución del POT para el período 2001-2004. El PDD asigna 3.500 millones de dó-lares para la inversión en proyectos del POT,de los cuales 3.230 millones de dólares sedestinan al ordenamiento urbano y el resto alas acciones de impacto regional y de orde-namiento rural. El documento incluye, ade-más, el detalle de los proyectos que van a serejecutados en el período del PDD.

La administración de Luis Eduardo Garzónfue también diligente en establecer la rela-

ción entre el PDD y el POT. El PDD incluyóun programa de ejecución del POT para elperíodo 2004-2008, que tomó en cuenta loscambios que introdujo el Decreto 469 de2003 en este último. Como lo señala el PDD,el Plan de Desarrollo «Bogotá sin indiferen-cia. Un compromiso social contra la pobrezay la exclusión» aporta al logro de los objeti-vos de largo plazo del POT, principalmente através del eje urbano-regional, que contem-pla políticas de hábitat, sostenibilidad, regióny competitividad.

A través de los programas Hábitat desde losbarrios y las UPZ, Red de centralidades dis-tritales, Sostenibilidad urbano-rural y Regiónintegrada para el desarrollo, el plan de desa-rrollo aborda los principales objetivos defi-nidos por el POT en varios ámbitos: la cons-trucción del hábitat a escala zonal, la confi-guración de la red de centralidades, la cons-trucción de la región Bogotá-Cundinamarca,el manejo de los elementos de la estructuraecológica con criterios de sustentabilidad, laconsolidación de la plataforma funcional parala competitividad y la política de desarrollourbano-rural integrado.

De acuerdo al plan de desarrollo y en el mar-co de su política social, la inversión en obrasfísicas definidas en el POT debe ejecutarsede manera coordinada y con arreglos inte-rinstitucionales que garanticen que la inter-vención de algunas áreas de operaciones es-tratégicas contemple tanto la adecuación fí-sica como los programas sociales. Esta inter-vención debe dar como resultado accionesintegrales con efectos simultáneos de carác-ter inmediato y de largo plazo.

En ese orden de ideas, los costos de ejecu-ción del POT para el período 2004-2008 as-cienden a cerca de 4.000 millones de dóla-


160

res, de los cuales el PDD asume el financia-miento del 62%. El plan indica que el restodebe ser financiado con recursos del gobier-no nacional y del departamental.

Finalmente, el plan «Bogotá positiva. Paravivir mejor» de la administración del alcaldeSamuel Moreno, actualmente vigente, plan-tea también el compromiso con la ejecucióndel POT. Además, emprendió la tarea de re-visarlo para incorporar nuevas variables, es-pecialmente desde el punto de vista de losplanes de transporte masivo que el alcaldeMoreno ha colocado en el centro de sus preo-cupaciones de gestión. El PDD considera elordenamiento territorial como uno de susprincipios de política y de acción: «Las accio-nes de la administración distrital garantiza-rán la provisión de espacio público, equipa-mientos y servicios que constituyen su sopor-te funcional y administrativo; desarrollaránla Estructura Socioeconómica y Espacial entorno a centralidades y operaciones estraté-gicas; y consolidarán la Estructura EcológicaPrincipal» (artículo 2).

El plan está organizado en torno a objetivosestructurantes, uno de los cuales es el «dere-cho a la ciudad». Una estrategia del objetivoes consolidar el modelo de ordenamiento te-rritorial, de acuerdo al propósito de integra-ción regional. Otra estrategia da prioridad alPlan Maestro de Movilidad. Entre los progra-mas incluidos en ese objetivo están los si-guientes: Mejoremos el barrio, Transforma-ción urbana positiva, Alianzas por el hábitat,Medio ambiente vital, Bogotá rural, SistemaIntegrado de Transporte Público, Vías para lamovilidad, Tráfico eficiente y Espacio públi-co para la inclusión.

El título IV del PDD se refiere al programade ejecución del POT. Según el articulado, el

alcalde se compromete a dar continuidad alas inversiones territoriales, a promover nue-vas áreas de desarrollo y renovación urbana,a materializar los planes maestros, a imple-mentar los instrumentos de gestión territo-rial y a prever los impactos sobre el territoriode grandes proyectos como el del aeropuer-to o la construcción de la primera línea delmetro. La idea es que el PDD contribuya aconsolidar el modelo de ordenamiento terri-torial de largo plazo en lo que se refiere a laestructura ecológica principal, la estructurafuncional y de servicios, y la estructura so-cioeconómica y espacial. Para tal efecto, elgobierno distrital dispone de 5.200 millonesde dólares, cifra superior a la comprometidapor la administración anterior.

Lo que queda claro es que sí existe una rela-ción entre los planes de desarrollo distrital yel plan de ordenamiento territorial, no soloen términos programáticos sino también definanciación, lo que asegura una coherenciaque puede tener impacto positivo sobre lascondiciones de vida de la población.

4. EL MONITOREO A LOSPLANES DE DESARROLLO

La norma que rige la planeación en Colom-bia es clara al señalar la necesidad de efec-tuar seguimiento y evaluación a los planesde desarrollo. La Constitución de 1991contempla como derecho ciudadano la ta-rea de vigilar y fiscalizar aquellos asuntosrelacionados con la gestión pública. Este esun derecho político que permite el ejerci-cio de control ciudadano tanto a las enti-dades del Estado, como a los servidorespúblicos y a individuos u organizaciones noestatales que ejerzan funciones y manejenrecursos públicos.


161

En materia de planeación, la norma es precisaal indicar que existen tres fuentes de monito-reo a los planes de desarrollo y de ordena-miento territorial: los organismos de controlinstitucional; la administración distrital y lasalcaldías locales, apoyadas por sus oficinas deplaneación; y la ciudadanía en general, a tra-vés de diferentes modalidades de control ciu-dadano a la gestión pública.

Los órganos de control son principalmentedos: la Contraloría Distrital y la Veeduría Dis-trital. La Contraloría Distrital es un órganoindependiente de la administración distrital.El contralor es elegido por el Concejo de laCiudad y ejerce funciones de control fiscal.El contralor debe colocar alertas sobre pro-cedimientos de gestión que puedan tenerefectos fiscales negativos, vigilar la ejecuciónde los presupuestos y analizar sus resultadospara proponer recomendaciones a las autori-dades distritales y locales. Para tal fin, desa-rrolla programas de estímulo a la conforma-ción de veedurías ciudadanas, que son gru-pos de ciudadanos y de organizaciones querealizan la tarea de vigilancia de la gestiónpública, apoyados en la Ley 850 de 2003 quelos faculta a realizar esa tarea con base en lospreceptos constitucionales.

El otro órgano de control de los planes es laVeeduría Distrital. Es un organismo de con-trol interno de la administración distrital, quedepende del alcalde mayor y está encargadode vigilar el funcionamiento de las entidadesdistritales y de coordinar los ejercicios derendición de cuentas del alcalde mayor y delos alcaldes locales. La Veeduría Distrital tam-bién promueve la participación de la ciuda-danía en la vigilancia de los asuntos públicosy, en particular, de la ejecución de los instru-mentos de planeación. Para tal efecto, se creóun dispositivo llamado «La casa del control

social», a través del cual se llevan a cabo pro-cesos de formación ciudadana, apoyo a redessociales de control y acompañamiento e in-formación para el ejercicio de la vigilanciaciudadana.

La administración distrital tiene también suspropios instrumentos de seguimiento al plande desarrollo y al POT. El Acuerdo 12 de 1994señala que corresponde a la Secretaría de Pla-neación y a la de Hacienda crear los dispositi-vos necesarios para monitorear la ejecuciónde los planes de desarrollo y garantizar quese cumplan sus metas y se produzcan los re-sultados esperados. En ese sentido, la admi-nistración distrital tiene dos instrumentospara hacer seguimiento a las metas del plan:uno es el sistema de monitoreo a las metasfísicas del plan de desarrollo, que todas lasentidades aplican permanentemente y que escomplementado por el sistema de seguimien-to a la ejecución presupuestal. Este análisisconstituye una base fundamental para retro-alimentar la gestión pública y reorientarla, encaso que fuera necesario, a partir de la infor-mación proporcionada por los dos sistemas.

El segundo dispositivo con el que cuenta laadministración distrital y las alcaldías localeses la rendición de cuentas. Esta tiene una baseconstitucional (la obligación de las autorida-des públicas de rendir cuentas de su gestión ala ciudadanía) y legal, consagrada en la Ley136 de 1994. En Bogotá, esa norma fue desa-rrollada por el Acuerdo 131 de 2004 y elAcuerdo 380 de 2009, que afirman el deberdel alcalde mayor de informar sobre el desa-rrollo de su gestión a la ciudadanía, ponien-do a consideración del público las acciones yresultados que ha desarrollado en el ejerciciode su mandato, en cumplimiento de su pro-grama de gobierno y de su consecuente plande desarrollo. Este mecanismo se suma a otras


162

normas tendientes a promover el principio deinformación, la transparencia y la debida ges-tión de los asuntos y bienes públicos, que per-miten el seguimiento y la vigilancia al cumpli-miento de los compromisos y metas de lasautoridades.

Según los acuerdos mencionados, la adminis-tración distrital, a través del alcalde mayor,debe presentar en marzo de cada año un in-forme de rendición de cuentas de la gestióncontractual y administrativa a la ciudadaníaen general. Este debe contener el balance deresultados de los objetivos, políticas, progra-mas y estrategias llevadas adelante en el mar-co del plan de desarrollo distrital, en térmi-nos de eficiencia, eficacia y efectividad en eldesempeño de cada uno de los sectores. Paraelaborarlo, el alcalde debe atender a los si-guientes criterios:

• Sectorización, de conformidad con la es-tructura administrativa vigente.

• Destacar el objetivo del plan de desarro-llo para cada sector, sus respectivos pro-gramas, el nivel de cumplimiento, las ac-ciones proyectadas y los recursos finan-cieros invertidos para la ejecución de cadauno de ellos.

• Indicadores de efectividad, resultados,cumplimiento e impacto.

• Avance y cumplimiento de los contratosvigentes en la ciudad.

El informe debe resaltar los logros y dificul-tades en el cumplimiento de las metas del plande desarrollo distrital. La administración dis-trital tiene la obligación de anticipar los da-tos estructurales del informe de gestión parafacilitar el análisis previo y la comprensióndel mismo por la ciudadanía. La informacióncuantitativa de la rendición de cuentas debepermanecer a disposición de los ciudadanos

en las páginas web de las entidades distritalespor lo menos durante el mes siguiente luegode la realización de la audiencia.

Durante las audiencias públicas de rendiciónde cuentas, la ciudadanía puede formular pre-guntas por teléfono, Internet o por escrito,entre otros medios. Las preguntas que no seanresueltas en la audiencia deben ser respondi-das y publicadas en los plazos legales pormedio del Sistema Distrital de Información.Los organismos de control del distrito debenhacer seguimiento al desarrollo de las audien-cias públicas de rendición de cuentas.

La Veeduría Distrital, en su condición de or-ganismo de control de la ciudad y asesor dela administración, ha liderado el proceso deacompañamiento a las diferentes entidadesque conforman la administración distrital enel cumplimiento de esa obligación. Su papelha sido establecer un puente entre la admi-nistración y la ciudadanía, definir la metodo-logía de la rendición de cuentas y garantizaruna extensa divulgación y una amplia parti-cipación de la ciudadanía.

Los ejercicios de rendición de cuentas se handesarrollado en cumplimiento de la norma,pero no han tenido ninguna trascendenciacomo mecanismo de información sobre elfuncionamiento de la gestión pública ni comomedio de acercamiento entre la administra-ción distrital y la ciudadanía. Es un ejerciciomás bien formal, que no convoca a demasia-dos ciudadanos y que la administración acogepara cumplir con un requisito legal. Podríadecirse que es un espacio desaprovechado tan-to por la administración distrital y las alcaldíaslocales como por la propia ciudadanía.

Finalmente, los ciudadanos y ciudadanas, susorganizaciones y las instancias de participa-


163

ción son parte del monitoreo y la evaluaciónde los planes de desarrollo y de ordenamien-to territorial. Esta tarea la llevan a cabo a tra-vés de las instancias de participación; léase,para el caso de Bogotá, el CTPD, los CPL y elConsejo Consultivo de Ordenamiento Territo-rial. De igual manera, lo pueden hacer directa-mente a través de la organización de veeduríasciudadanas o de otras instancias de participa-ción (consejos, comités, mesas, etcétera).

El CTPD de Bogotá ha desplegado activida-des encaminadas a hacer seguimiento a losplanes de desarrollo, a través de la formula-ción de metodologías y del establecimientode estrategias e instrumentos de seguimien-to, aunque su papel ha sido todavía muy tími-do en esa materia. Si bien ha presentado al-gunos informes de monitoreo, ellos no hantenido mayor repercusión en la ciudadanía, yen la administración tampoco se consideracomo un elemento central para mejorar laejecución del plan de desarrollo y realizarcambios al mismo. Los consejos locales sonaún más débiles en esa tarea.

El sector privado ha hecho seguimiento al plande desarrollo a través del programa «Bogotácómo vamos», alianza establecida entre laCasa Editorial El Tiempo, la Fundación Co-rona y la Cámara de Comercio de Bogotá,que analiza los impactos del plan en la cali-dad de vida de la ciudad. El programa utilizadiversas estrategias para realizar el seguimien-to, como la aplicación de una encuesta perió-dica sobre calidad de vida; el análisis y el pro-cesamiento de información sectorial; la con-formación de mesas de expertos; la elabora-ción de documentos especializados en diver-sos temas; la realización de reuniones confuncionarios de la administración distrital; laorganización de eventos públicos; la presen-tación de informes a través de los medios de

comunicación y un foro anual con la presen-cia de la administración distrital.

Los temas que trabajan actualmente son finan-zas públicas, pobreza y equidad, salud, educa-ción, servicios públicos, cultura, participación,movilidad vial, espacio público, medio ambien-te, descentralización, seguridad ciudadana, res-ponsabilidad ciudadana, gestión pública, desa-rrollo económico y vivienda. De igual forma,han iniciado este trabajo en tres localidades deBogotá: San Cristóbal, Suba y Kennedy.

El programa tiene un amplio reconocimien-to entre la ciudadanía, los gremios empresa-riales, los medios de comunicación y la ad-ministración distrital. Probablemente, es elprograma más sólido de seguimiento a losplanes de desarrollo en la ciudad. Tiene unaexperiencia acumulada de doce años y se haexpandido a otras ciudades de Colombia y deotros países de América Latina.

Existen otras iniciativas de carácter parcial,que hacen seguimiento a los planes de desa-rrollo o a políticas públicas específicas, comoel ejercicio de seguimiento a la política departicipación ciudadana que lleva a cabo laIniciativa Colombiana para la Promoción dela Participación Ciudadana, alianza de laFundación Foro Nacional por Colombia, laFundación Corona y la Fundación Social. Lainiciativa produjo en 2009 un informe de se-guimiento a la política de participación, rea-lizó una encuesta de opinión ciudadana sobreel tema y analizó algunas experiencias exito-sas de participación ciudadana en el diseño yla ejecución de políticas públicas. Además,realizó un evento público en el que partici-paron funcionarios de la Alcaldía y represen-tantes de diferentes sectores organizados dela sociedad civil, donde se presentó el resul-tado del ejercicio de la iniciativa.


164

Los medios de comunicación de la ciudad (te-levisión, prensa y radio) tienen secciones de-dicadas a la ciudad en las que hacen segui-miento a la labor del alcalde y de su equipode gobierno, y muestran los déficits en la ges-tión de la ciudad. Por su impacto en la opi-nión pública, la tarea de los medios es muyimportante como canal de análisis de la eje-cución de los planes de desarrollo.

5. PLANEACIÓN YPRESUPUESTO

En el capítulo 3 de este informe se explicóque el marco normativo colombiano estable-

ce una estrecha relación entre la planeación ylos presupuestos de inversión, tanto en elámbito nacional como territorial. Bogotá noha sido la excepción. Cada plan incluye el planplurianual de inversiones para el período desu vigencia, el cual asigna los dineros a cadauno de los rubros que se derivan de la es-tructura del plan. El cuadro 18 presenta laspropuestas de plan plurianual de las tres últi-mas administraciones de la ciudad.

Aunque las cifras no son comparables, puescorresponden a denominaciones diferentes,lo cierto es que el presupuesto de inversiónde Bogotá ha crecido significativamente has-ta multiplicarse prácticamente por 2,5 en 10

Cuadro 18Planes plurianuales de inversión 2001-2012

2001-2004

Cultura ciudadana 258.885 3,9

Productividad 2.390.768 36,2

Justicia social 1.294.091 19,4

Educación 1.770.142 26,8

Medio ambiente 305.315 4,6

Familia y niñez 206.270 3,1

Gestión pública admirable 393.806 6,0

Total 6.604.143 100,0

2004-2008

Eje social 6.530.568 59,7

Eje urbano-regional 3.685.733 33,7

Eje de reconciliación 379.864 3,4

Gestión pública humana 350.197 3,2

Total 10.946.362 100,0

Rubro Miles de dólares %


165

años, lo que ha incrementado sustantivamen-te la capacidad de gestión de las autoridadesdistritales. Los presupuestos han sido finan-ciados suficientemente por los ingresos de laadministración central y de los establecimien-tos públicos de la ciudad, así como de lasempresas comerciales e industriales en las queparticipa el distrito. Bogotá tiene una solidezfinanciera desde comienzos de la década delnoventa y una fuerte cultura tributaria, quele han dado un soporte muy fuerte para lainversión, especialmente en el campo social,como ha sido característico de las tres últi-mas administraciones, especialmente las lide-radas por el Polo Democrático Alternativo.

En general, la ejecución presupuestal ha sidoaceptable, en la medida en que se acerca a laplaneación plurianual y al presupuesto defi-nitivo. A manera de ejemplo se presenta laejecución del plan del alcalde Antanas Mo-ckus, correspondiente a su mandato entre2001 y 2003.

Los retrasos en la ejecución (25% en prome-dio, al 30 de setiembre de 2003)142 se debenfundamentalmente a las dificultades para lacontratación y a los trámites internos de la Al-caldía para hacer los respectivos desembolsos.Esa es una traba que no ha sido superada hastala fecha y que impide ejecuciones al 100% cada

142 Se tomó como base el informe de ejecución presupuestal elaborado por la Alcaldía Mayor (despacho delalcalde), pues los informes de la Secretaría de Hacienda no examinan la ejecución por los rubros queaparecen en el cuadro, sino por los rubros tradicionales de funcionamiento, inversión, servicio de ladeuda, etcétera. Como ese informe fue presentado en diciembre de 2003, cuando finalizaba el mandatodel alcalde, las cifras se refieren al período 2001-setiembre de 2003. Es probable que la ejecución prome-dio de 75,2% haya sido mayor, cercana al 85% al finalizar el año.

2008-2012

Ciudad de derechos 9.350.788 61,1

Derecho a la ciudad 4.920.503 32,1

Ciudad global 275.370 1,8

Participación 70.179 0,5

Descentralización 56.188 0,4

Finanzas sostenibles 130.775 0,8

Gestión pública efectiva y transparente 506.295 3,3

Total 15.310.500 100,0

Rubro Miles de dólares %

Fuente: Plan de Desarrollo Distrital 2001-2012.


166

año, lo que implica que hay proyectos pendien-tes y saldos no ejecutados trasladados al añosiguiente.143 Este factor incide negativamenteen el cumplimiento de metas y, en consecuen-cia, en la entrega a los destinatarios de los bie-nes y servicios a los cuales tienen derecho.

De todos modos, los recursos se aplican tar-de o temprano a los programas definidos enel presupuesto, lo que hace que las metas del

plan de desarrollo sí se conviertan en refe-rente de la ejecución presupuestal. Los entesde control cuidan, además, que ello ocurraasí, por lo que la discrecionalidad de los al-caldes para la ejecución del gasto tiene lími-tes importantes.144 Ese es uno de los factoresque permite que la planeación en el caso deBogotá tenga un impacto positivo sobre lacalidad de vida de la población, tal como semostrará enseguida.

143 Una funcionaria de la administración distrital entrevistada para este trabajo, afirmó que la ejecuciónpresupuestal es muy lenta en la ciudad por la cantidad de procedimientos que es necesario tener encuenta para la contratación. Tales dificultades son más notorias en el ámbito local. En 2004, un funciona-rio de la Secretaría de Gobierno, encargado de las relaciones con las alcaldías locales, señaló que en esemomento (mediados de año), el nivel de ejecución presupuestal no llegaba al 30% y que aún habíaproyectos correspondientes al periodo anterior en proceso de contratación.

144 Como se explicó en otro apartado de este trabajo, las autoridades municipales y departamentales tienenun cierto margen de flexibilidad en el manejo presupuestal, pues los presupuestos se aprueban en el nivelde programas. La definición de proyectos es un asunto sobre el que deciden las autoridades, obviamentea la luz de reglas de juego que impiden una discrecionalidad total, la que sería fuente de corrupción yestímulo al clientelismo.

Cuadro 19Bogotá: ejecución de inversiones 2001-2003 (en miles de dólares)

Cultura ciudadana 258.885 293.600 147.095 50 77,1

Productividad 2.390.768 2.711.356 1.110.434 41 68,9

Justicia social 1.294.091 1.450.609 709.987 49 77,5

Educación 1.770.142 2.007.507 1.026.005 51 85,8

Medio ambiente 305.315 346.103 152.022 44 65,3

Familia y niñez 206.270 233.840 88.365 38 87,8

Gestión pública admirable 393.806 446.613 261.754 59 64,9

Total 6.604.143 7.489.719 3.495.663 47 75,2

RubroPorcentaje de ejecución

sobre lo programado

2001-2004 2001-2003

Planeación Presupuesto Ejecutadoplurianual programado 2001-20032001-2004 2001-2004 (a set. 30)

Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá, Informe de cumplimiento de compromisos del Plan de Desarrollo 2001-2003, Bogotá,2003, p. 14.


167

6. PLANEACIÓN Y CALIDADDE VIDA EN BOGOTÁ

¿Cuál ha sido el impacto de los complejosejercicios de planeación participativa so-cioeconómica y territorial en Bogotá, en lacalidad de vida de sus habitantes? La pregun-ta tiene vigencia, pues a Bogotá se la ha cono-cido como una ciudad que ha cambiado surostro y ha experimentado importantes trans-formaciones sociales y urbanísticas en los úl-timos 15 años. Incluso, algunos hablan delproyecto de ciudad que se ha ido tejiendo pocoa poco a través de las diferentes administracio-nes desde mediados de la década del noventa,cuyo resultado más tangible ha sido el mejora-miento de las condiciones de vida de la pobla-ción. Ello no significa que no persistan algu-nos déficits por resolver, pero sin duda la Bo-gotá de hoy brinda un entorno más amigablepara la mayoría de sus habitantes que hace dosdécadas, sobre todo desde el punto de vistadel acceso a bienes y oportunidades. Veamos.

El análisis que sigue se centrará en dos di-mensiones gruesas: de un lado, indicadores

de pobreza y calidad de vida; de otro, indica-dores sectoriales.145 Estos tienen que ver conlas competencias básicas de los municipios enColombia (educación, salud, agua potable ysaneamiento básico), con temas urbanísticosen torno al hábitat y con la seguridad ciuda-dana. Es necesario señalar que si bien los cam-bios examinados dependen en buena medidade la gestión de las autoridades de la ciudady, en particular, de los procesos de planea-ción, dependen también de otros factores, porejemplo, de las políticas macroeconómicas delgobierno nacional.

6.1 Pobreza y calidad de vida

Bogotá siempre ha tenido cifras de pobrezainferiores a las del promedio nacional y a lasde las demás ciudades colombianas, excep-to en 2009, cuando Bucaramanga tuvo unacifra más baja, según las estadísticas delDANE. El nivel de pobreza en Bogotá hasufrido un importante descenso en la déca-da actual, como se muestra en el cuadro quesigue.

145 Se ha tomado como fuente principal el informe sobre calidad de vida publicado por el Programa «BogotáCómo Vamos» en 2010.

2002 35,7 8,6

2003 35,5 8,0

2004 32,5 7,1

2005 31,2 5,5

2008 22,7 3,9

2009 22,0 4,1

Año % de pobreza % de pobreza extrema

Fuente: DANE, Estadísticas sobre pobreza y desigualdad, 2010.

Cuadro 20Pobreza y pobreza extrema en Bogotá 2002-2009


168

La incidencia de la pobreza se redujo en másde 13 puntos entre 2002 y 2009. Lo mismopuede decirse de la pobreza extrema que seredujo prácticamente en un 50%, aunque en2009 se registró un porcentaje de incidenciaun poco mayor que en 2008, confirmando latendencia de la mayoría de ciudades y depar-tamentos del país, relacionada con los efec-tos de la crisis económica mundial.

La reducción de la pobreza, sin embargo, nose refleja en cambios significativos en la dis-tribución del ingreso. El coeficiente de Ginipara 2008 fue de 0,55 y para 2009 de 0,548.Es decir, no hubo reducción significativa de ladesigualdad de los ingresos entre los bogota-nos, cosa que sí ocurrió en otras ciudades delpaís (Barranquilla, 0,512 en 2008 y 0,487 en2009; Cali, 0,562 en 2008 y 0,517 en 2009;Pereira: 0,513 en 2008 y 0,486 en 2009).

La encuesta de calidad de vida (2003 y 2007)indagó sobre la percepción de los bogotanosacerca de su condición de pobreza. En 2003,el 46,9% de la población se consideraba po-bre; en 2007, el porcentaje bajó al 27,3%.

6.2 Indicadores sectoriales

Las tendencias hacia el mejoramiento de lascondiciones de vida de la población se obser-van con mayor detalle a través de los indica-dores sectoriales relacionados con las com-petencias del gobierno de la ciudad, los cua-les muestran una tendencia positiva en lamayoría de casos. A continuación se exami-nan indicadores de educación, salud, hábitaty seguridad ciudadana.

EDUCACIÓN

La tasa de cobertura neta global en todos los

niveles ha aumentado desde comienzos de estadécada, aunque los avances en los últimos añoshan sido menores: en 2004, la tasa era del90,4% y en 2009 llegó al 93%. En este últi-mo año, la tasa de cobertura neta en educa-ción inicial fue de 72%; en preescolar, de85%; en primaria, de 103%; en secundaria,de 92% y en media, de 55%. Esto significaque ese año, el 15% de la población en edadpreescolar, el 15% en edad para primaria y el45% en edad para media estaban por fueradel sistema, lo que representa cerca de 250mil niños y jóvenes.

La calidad de la educación presenta nivelessatisfactorios en lo que se refiere a las prue-bas Saber, cuyos resultados se encuentran porencima del promedio nacional en las áreas delenguaje, ciencias naturales y matemáticas. Detodos modos, siguen siendo mejores los re-sultados de los establecimientos privados.Otro indicador de calidad son las pruebas deEstado ICFES, aplicadas a quienes terminan laeducación secundaria y aspiran a ingresar a launiversidad. Entre 2008 y 2009, la propor-ción de establecimientos que lograron unacalificación alta en las pruebas se incrementóde 20% a 26%, los de calificación superiorpasaron de 15% a 16%, y los de categoría muysuperior pasaron de 10% a 12%. Los cole-gios públicos tuvieron un buen desempeñoen 2009: aquellos ubicados en categorías Muysuperior, Superior y Alto pasaron del 20% en2008 al 36% en 2009, registrando un incre-mento positivo de 16 puntos porcentuales,10 puntos más que los colegios privados.

SALUD

La cobertura de población afiliada al régimensubsidiado de salud en Bogotá pasó de1.415.158 personas en 2007 a 1.530.868 en2009. Sin embargo, no se ha logrado la co-


169

bertura del 100% de la población, sea al régi-men contributivo o al régimen subsidiado, quees la meta definida por la Corte Constitucio-nal.

En materia de vacunación, el distrito ha lo-grado aumentar la cobertura útil con el bio-lógico trazador antipolio para menores de unaño al pasar de 81,7% en el 2000 a 96,7% en2009 (115.265 vacunados con tercera dosis);al igual que con el biológico trazador tripleviral para la población de un año, el cual pasóde 75,9% a 98,7% (117.039 vacunados).

La tasa de mortalidad infantil disminuyó sig-nificativamente en Bogotá en la última déca-da: en 1998, era de 92 por cien mil nacidosvivos. En 2008 fue de 37 por cien mil, y en2009, de 48. Sin embargo, el número de na-cidos vivos en niñas y adolescentes de 10 a14 años es alto (561 en 2009), aunque se re-dujo en comparación con 2008 (584).

La tasa de mortalidad en menores de un añodisminuyó drásticamente en la última déca-da: pasó de 18 por mil nacidos vivos en 2000a 11,2 en 2009. De igual manera, la tasa demortalidad por enfermedad diarreica aguda(EDA) disminuyó notoriamente en la déca-da, al pasar de 10,8 por cien mil en 2000 a1,0 en 2009. La tasa de mortalidad por in-fección respiratoria aguda (IRA) pasó de 40,8por cien mil niños menores de cinco años a12,6 en 2009.

Estos indicadores inciden directamente en laesperanza de vida al nacer. La informacióndisponible en el período 2005-2010 paraBogotá indica que esta es de 74,57 años en

hombres, de 79,72 años en mujeres y en am-bos sexos es de 77,08 años, la más alta delpaís.

HÁBITAT

Según la encuesta de calidad de vida, el 15,5%de los hogares bogotanos presentaba un défi-cit cuantitativo o cualitativo de vivienda en2007. No es claro que la política de viviendadel gobierno de la ciudad esté apuntando ha-cia la solución del déficit cualitativo, el cualrepresenta un 55% del total del déficit de vi-vienda en la ciudad, lo que puede ser preocu-pante de cara al futuro. En ese campo, lasautoridades distritales tienen una asignaturapendiente.146

En materia de servicios públicos, Bogotá halogrado altas coberturas, prácticamente del100% desde 2004. Con respecto al alcanta-rillado sanitario y pluvial se reportaron co-berturas de 98,98% y 99,18%, respectiva-mente. Las variaciones presentadas en el casode alcantarillado sanitario muestran un au-mento a partir del año 2004, cuando la Em-presa de Acueducto y Alcantarillado de Bo-gotá (EAAB) alcanzaba el 96% de cobertura,la que se incrementó a 99% en 2009. Loscortes del servicio de acueducto y alcantari-llado disminuyeron de un poco más de 37.000en 2005 a 16.659 en 2009.

El área verde por habitante se ha incrementa-do, aunque lentamente. Mientras que en 2003el índice era de 3,4 metros cuadrados por ha-bitante, en 2009 ascendió a 5 metros, lo queestá lejos aún de los estándares internaciona-les. En materia de espacio público construi-

146 Ese fue uno de los lunares de la administración del alcalde Luis Eduardo Garzón, la cual fracasó en susmetas de entrega de viviendas y de subsidios, como el propio alcalde y los medios de comunicación loreconocieron.


170

do, el incremento de 2008 a 2009 ha sidosignificativo: de 73.233 metros cuadradosen el primer año, se pasó a 125.729 un añodespués.

Un último indicador en materia de hábitat esel del estado de la red vial. La informaciónseñala que entre 2005 y 2009 hubo impor-tantes avances en el índice de condiciones depavimento: la red vial en buen estado pasódel 56% al 69%, mientras que la intermediapasó del 10% al 39%. La red vial local en malestado se redujo en el mismo período de 63%a 54%. Adicionalmente, la administracióndistrital ha trabajado en el diseño e imple-mentación del Sistema Integrado de Transpor-te Público (SITP).

SEGURIDAD CIUDADANA

Los indicadores de seguridad ciudadana mues-tran, al igual que los anteriores, una tenden-cia general a mejorar. La tasa de muertes vio-lentas por cien mil habitantes descendió demanera constante de 1995 a 2006: pasó de108,5 a 30,7. Luego sufrió un leve incremen-to y en 2009 se ubicó en 37 muertes violen-tas por cien mil habitantes. La tasa de homi-cidios pasó de 58,8 por cien mil habitantesen 1995 a 19,2 en 2006 y a 22,7 en 2009, loque reflejó un leve incremento en los últi-mos años.

En contraste, las lesiones personales han au-mentado en los últimos cinco años: de 12.763en 2004 en Bogotá pasaron a 41.631 en 2009;se registró un incremento del 340% en ese bre-ve período. Los delitos contra el patrimoniodisminuyeron un 7,8% entre 2008 y 2009.147

Como puede observarse, la gran mayoría deindicadores muestra mejoría en las condicio-nes de vida de la población, sin dejar de reco-nocer que algunos señalan todavía nivelespreocupantes, por lo que las autoridades y laciudadanía, a través de la planeación y del diá-logo participativo, deben emprender una cru-zada para enfrentar los problemas que aúntiene la ciudad.

Así, es posible establecer una correlación en-tre fortalecimiento de las prácticas de planea-ción en la ciudad y logros sociales y urbanís-ticos que permiten mejores condiciones devida a sus habitantes. Dicha correlación ad-quiere sentido por la evidente vinculación queexiste entre la planeación y el diseño y la eje-cución de los presupuestos y de los planesoperativos anuales de inversión. Otros facto-res han sido responsables del mejoramientode la calidad de vida en Bogotá: la transpa-rencia de la gestión pública y el control queejercen sobre ella la ciudadanía y los organis-mos de control; el alto nivel de profesionali-zación de la administración distrital y de lasadministraciones locales; así como la acciónmancomunada de las autoridades locales y dela población en la búsqueda de metas de bien-estar.

7. ANOTACIONES FINALES

Como se dijo en un comienzo, Bogotá tieneuna larga tradición de planeación urbanísticay socioeconómica, y una importante expe-riencia en materia de planeación participati-va. Ambos acumulados representan un inne-gable patrimonio de la ciudad desde el punto

147 El incremento de los índices de inseguridad ciudadana ha sido uno de los frentes de crítica más frecuentesa la administración del actual alcalde de la ciudad, Samuel Moreno Rojas.


171

de vista de la obligación de las autoridades lo-cales de propender a un mejoramiento cons-tante de la calidad de vida en la ciudad y a unareducción de las desigualdades sociales a tra-vés de políticas incluyentes. Como se mostró,al tiempo que se han fortalecido las experien-cias de planeación, también han mejorado losindicadores globales y sectoriales sobre lascondiciones de vida de la población. Puedeafirmarse, entonces, que en Bogotá la planea-ción ha contribuido efectivamente a elevar losniveles de vida de la población, a aumentar lacobertura de los servicios y a garantizar unclima de existencia que hasta cierto punto esexcepcional en el conjunto del país, sobretodo comparado con las condiciones de vidade la población colombiana en otras ciudadesy en pequeños municipios, especialmente decarácter rural.

Varios factores han confluido en ese resultado:

• La voluntad de la mayoría de dirigentespolíticos y de autoridades locales de con-vertir la planeación y la gestión públicaen una herramienta para garantizar el ejer-cicio de los derechos a una porción cadavez mayor de población.

• La existencia de un marco normativo queobliga a las autoridades públicas a planifi-car su acción y la asignación de los recur-sos públicos, y que invita a la población aparticipar en ese tipo de procesos.

• La continuidad de las políticas públicas,lo que Antanas Mockus ha llamado «cons-truir sobre lo construido». Esa continui-dad ha permitido gestar políticas de Esta-do, más que de gobierno, que han per-manecido en el tiempo acumulando be-neficios para la población.

• La fortaleza fiscal y financiera de la ciudad,rasgo que no poseen la inmensa mayoríade municipios y departamentos del país.

• La voluntad ciudadana y sus niveles deorganización, que ha permitido un diálo-go —a veces confrontación— con las au-toridades distritales y locales.

• La existencia de mecanismos y espaciosde participación en la planeación y el con-trol social.

• El diseño de metodologías cada vez mássofisticadas para ayudar a que la partici-pación ciudadana sea más sencilla y tengaincidencia, así sea parcial, en las decisio-nes finales de la planeación.

• La existencia de mecanismos de controlinstitucional, político y social sobre lasactuaciones de las autoridades distritalesy locales.

Lo anterior no significa que hayan sido supe-rados todos los problemas de la planeación yde la participación. Entre los que aún faltaresolver en Bogotá, relacionados con la prác-tica de la planeación participativa, se puedenmencionar los siguientes:

• Los déficits del marco normativo que rigelos procesos de planeación en Bogotá, afin de hacer compatibles los cronogramas,los contenidos y la interacción entre losactores de la planeación.

• La fragmentación institucional en el senode la administración distrital, cada vez másnotoria.

• La ausencia en la norma de mecanismosque permitan mayor incidencia de la ciu-dadanía en el contenido final de los pla-nes, trascendiendo el aspecto consultivoy de formulación de propuestas.

• La dificultad de las distintas entidades dela administración distrital para ponersede acuerdo en torno a la implementa-ción del presupuesto participativo en laciudad como un mecanismo para involu-crar a la población en la asignación de


172

recursos públicos a proyectos de desa-rrollo.

• La ausencia de información pertinente,oportuna y de buena calidad para la tomade decisiones. Esto reduce severamentela calidad de la participación ciudadana enla planeación.

• La falta de diálogo y de articulación entrelos actores de la planeación local, espe-cialmente entre los miembros de las JALy los CPL en las distintas localidades.

• El escaso interés de los actores políticosen el proceso de planeación.

• La gran cantidad de trámites para la con-tratación y la ejecución de obras y pro-yectos de desarrollo, que impide una ma-yor agilidad en la ejecución de los presu-puestos.

Hay que reconocer, además, que el diseñoinstitucional para la participación ciudada-na en la planeación comienza a agotarse. ElCTPD y los CPL no solo no han logrado elprotagonismo requerido para influir en lasdecisiones de planeación y encaminar la ges-tión pública cuando ello sea necesario, sinoque comienzan a ser vistos con cierta des-confianza por la población, en la medida enque no logran canalizar sus expectativas. LosCTPD muestran una gran debilidad y cadavez actúan menos orgánicamente. Su tama-ño es una variable que incide en la dificul-tad que tienen para actuar de manera con-junta y mediante acuerdos colectivos. Es unórgano muy heterogéneo, con una compo-sición difícil de interpretar, en el que cadaquien (individuo o sector) hala para su lado,lo que termina por debilitarlo como polo

de opinión y de interacción con las autori-dades públicas en los temas de la planeaciónterritorial y del desarrollo. Los CPL sufrende un mal parecido: no se sabe exactamentea quién o a quiénes representan, pues sucomposición cambia en cada localidad. Ade-más, no tienen interlocutores claros en laadministración central,148 ni una definiciónprecisa sobre su relación con los respecti-vos alcaldes locales.

Los procesos de participación en la planea-ción han ido perdiendo fuerza en Bogotá. Alciudadano común y corriente poco le intere-sa el plan de la ciudad. Este es más bien elobjeto de análisis, discusión e intervenciónde una élite de personas, entidades y organi-zaciones especializadas (los gremios econó-micos, el CTPD, las organizaciones sociales,las instancias de participación y los actorespolíticos), que le dan un acento más técnicoy menos participativo, así la norma establez-ca unos escenarios y unos procedimientospara la participación ciudadana.

En cuanto a la planeación en las localidades—proceso mucho más cercano a la población,pues se trata de las cuestiones relacionadascon su territorio—, el mecanismo de los en-cuentros ciudadanos, como escenarios parala priorización de necesidades y la formula-ción de propuestas, ha sido criticado por sususuarios. Ellos no los ven como una oportu-nidad para incidir en las decisiones públicas,sino solo como un espacio para deliberar olegitimar decisiones que toman las autorida-des locales (alcaldes locales y JAL) a su gustoe independientemente de las fórmulas cons-

148 No está claro, en efecto, si el interlocutor es la Secretaría de Planeación, o la Subsecretaría de AsuntosLocales o el Instituto de la Participación y la Acción Comunal, u otra dependencia distrital.


173

truidas por ellos. Además, la población perci-be que en esos encuentros se definen cuestio-nes muy generales y no aspectos concretos re-lacionados con los problemas que vive en eldía a día. A ello se suma el precario nivel deinformación que posee la gente sobre la diná-mica de su territorio, lo cual le impide tenerjuicios más sustentados en el análisis de los pro-blemas y en la formulación de propuestas desolución.

Todo parece indicar, pues, que, a pesar de loslogros obtenidos hasta hoy por la planeaciónparticipativa en Bogotá, es preciso realizar unareforma de fondo que se atenga por lo me-nos a dos criterios: en primer lugar, que laplaneación se refiera a cuestiones muy con-cretas, relacionadas con los problemas quevive la gente y que pretende resolver en elcorto o en el mediano plazo. En segundo lu-gar, que la población pueda incidir efectiva-mente en las decisiones finales, de manera queestas no recaigan solamente en los actorespolíticos (alcalde mayor, Concejo de la Ciu-dad, alcaldes locales y ediles miembros de lasJAL), como sucede actualmente.

La reforma debe recoger los aspectos posi-tivos del diseño institucional vigente y tras-cenderlo, buscando escenarios y reglas dejuego que susciten mayor interés de la ciu-dadanía por la formulación, la ejecución yel seguimiento de los planes de desarrollo.Los presupuestos participativos pueden serun ingrediente muy útil en esa perspectiva.La relación entre planes de desarrollo y deordenamiento territorial, de un lado, y lospresupuestos participativos, de otro, puedeser una clave de la solución a la apatía ciuda-dana frente a los procesos de planeación. Esadupla ya ha sido ensayada en otros lugaresde Colombia (por ejemplo, los casos de Pas-to y Medellín) y también en Bogotá, a tra-

vés de ejercicios piloto que han dado muybuenos frutos.

Los planes de ordenamiento territorial cons-tituyen un escenario ideal para la planeaciónparticipativa, que no ha sido aprovechado porlas autoridades de la ciudad ni tampoco porla población. Estos tienen que ver con cues-tiones muy cercanas a la población (las nor-mas urbanísticas, los usos del suelo, la pro-tección ambiental, las áreas de expansión dela ciudad, etcétera) que seguramente conci-tarán el interés ciudadano. Decidir sobre esetipo de asuntos incentivaría un mayor víncu-lo de los ciudadanos con los procesos de pla-neación. Lamentablemente, las autoridadesde la ciudad y, en concreto, la Secretaría dePlaneación no han entendido esa apuesta, puesconciben el ordenamiento territorial comoun asunto técnico, cuyo manejo debe ser en-tregado a expertos.

Sin negar la necesidad de realizar estos cam-bios en el corto plazo, hay que admitir queBogotá ha logrado importantes avances so-ciales, económicos y urbanísticos, reconoci-dos nacional e internacionalmente. Sus auto-ridades tienen por delante una gran cantidadde retos, especialmente relacionados con lasuperación de las desigualdades sociales y laadecuación de infraestructuras viales y de ser-vicios que incrementen su competitividad enel futuro. Sin duda, la planeación podrá serun instrumento de primer orden para enfren-tar esos retos. Lo que se ha demostrado esque ha sido aceptablemente eficaz, a pesar desus limitaciones, y puede contribuir a despe-jar el panorama de la ciudad en el futuro. Yque esa contribución será aún mayor si se in-troducen reformas que susciten un mayorinterés ciudadano en las tareas de la planea-ción y una mayor eficacia de esta última paragarantizar los derechos de la población.


175

Dos factores han sido claves en el fortalecimiento de la planeación en Colom-bia y, en particular, de la planeación municipal y departamental: el primerode ellos es la acumulación de experiencias, tanto de planeación económicacomo de planeación urbana y regional, que poco a poco fueron configurandouna cultura de la planeación en el ejercicio de la gestión pública. Más de seisdécadas de actividad en ese campo han permitido a los colombianos fraguar,en una línea que ha incluido el ensayo y el error, la idea —respaldada por lapráctica y expresada en ella— que la planeación es un ingrediente central dela acción pública, en tanto puede reportar frutos visibles desde el punto devista de la construcción de visiones de futuro y del uso racional de los recur-sos públicos y privados para el logro del bienestar. Esta cultura ha ganadomucho terreno entre los servidores públicos y hoy día es un patrimonio de lasentidades gubernamentales. Ha tenido acogida entre diversos sectores orga-nizados de la sociedad civil, aunque hay que reconocer que amplios segmen-tos de ciudadanos y ciudadanas muestran aún poco interés y bajo compromi-so con las tareas de la planeación.

El segundo factor es la institucionalización de la planeación a través de unsistema normativo que, si bien tiene fallas y es perfectible, plantea unas reglasde juego que han permitido orientar la acción planificadora del Estado, estan-darizar instrumentos y procedimientos, y garantizar una cierta sostenibilidadde la práctica planificadora.

Entre los componentes de ese proceso de institucionalización cabe destacarlos siguientes:

a. La universalización de la planeación como instrumento central de la ges-tión gubernamental en todos los niveles de la Administración Pública.Como se señaló en su momento, toda autoridad pública elegida en Co-lombia debe traducir su programa de gobierno en un plan de desarrollosocioeconómico y de obras públicas y, en el caso de los municipios, tam-bién en un plan de ordenamiento territorial. No existen excepciones aese respecto. No cabe la discrecionalidad de las autoridades. Es una obli-gación ineludible de todo mandatario.

b. La estandarización de procedimientos y de productos de la planeación. LaLey Orgánica de Planeación señala claramente los actores que intervie-

Conclusiones


176

nen (autoridades e instancias de planeación), los tiempos para la formula-ción, la ejecución y la evaluación de los planes, su alcance temporal, losprocedimientos que deben seguir las autoridades y las instancias de pla-neación para que el plan sea analizado y aprobado; finalmente, los conte-nidos estructurantes del plan: la parte estratégica y el plan plurianual deinversiones. Podría pensarse que la institucionalización de la planeaciónha introducido elementos de rigidez al definir pautas específicas para laformulación, la ejecución y la evaluación de los planes. No ha sido así enColombia. Por el contrario, la institucionalización ha permitido que laplaneación se haya consolidado como una práctica permanente y que hayaabierto una ventana de oportunidad al logro de propósitos de mejor cali-dad de vida en el territorio.

c. La incorporación de la participación al proceso de planeación en todassus fases. Hoy en Colombia la idea de planeación municipal y departa-mental remite obligadamente al concepto de planeación participativa. Nopuede no serlo. Este elemento forma parte de una apuesta en Colombiapor la institucionalización de la participación en la gestión pública, cons-truida desde mediados de la década del ochenta y ratificada por la Cons-titución Política de 1991 y sus desarrollos legislativos. Sin duda, el com-ponente participativo de la planeación no ha estado exento de problemas,pero ello no significa que no haya hecho hasta el presente una importantí-sima contribución a la democratización de las decisiones públicas y al for-talecimiento de lo público. La participación tiene un fuerte componentedeliberativo y, aunque presenta límites ya detectados, deja hasta hoy lec-ciones de las cuales habrá que aprender para cualificar el proceso y con-vertir la participación en un mecanismo de inclusión social y política y deincidencia en las decisiones públicas.

d. La creación del Sistema Nacional de Planeación. Esta constituye una delas novedades más relevantes introducidas por la Constitución de 1991.Sobre todo porque el sistema no es concebido como la articulación deprocedimientos o de planes, sino de los consejos de planeación. En otraspalabras, lo que supusieron los constituyentes al crear esa figura es que laorganicidad de los procesos de planeación en los diferentes niveles de laAdministración Pública debía ser garantizada por los actores y sus diná-micas de participación. Este es un concepto democrático de la planeaciónque da fuerza a la participación ciudadana y la legitima ante el Estado yante la propia ciudadanía.

e. La articulación entre planes y presupuestos. Este es probablemente unode los logros más importantes de la institucionalización de la planeaciónparticipativa en Colombia, pues puede garantizar la eficacia de la planea-


177

ción y su impacto positivo en el mejoramiento de las condiciones de vidade la población en el territorio. En efecto, la norma es clara en señalarque el gasto público debe tener como respaldo un plan presupuestal, yeste, a su turno, debe apoyarse en los planes de desarrollo. De esa forma,la planeación deja de ser un conjunto de buenos propósitos, un saludo a labandera, para convertirse en un referente necesario en la orientación delgasto público. Ello no significa la imposición de una camisa de fuerza a lasautoridades públicas, que les impida responder a requerimientos de cor-to plazo o a situaciones no contempladas en los planes. Por el contrario,existen márgenes de discrecionalidad de los alcaldes y gobernadores, pueslos presupuestos se estructuran alrededor de programas y no de proyec-tos. Estos últimos son los que reciben asignaciones presupuestales especí-ficas a través de los POAI, fruto de ejercicios de priorización conducidospor los alcaldes o los gobernadores y sus respectivos equipos de gobierno,y, en algunas ocasiones y para ciertos efectos, de la ciudadanía (presu-puestos participativos).

f. La articulación entre planeación del desarrollo y ordenamiento territo-rial. Los primeros ejercicios de planeación en Colombia, en particular deplaneación urbana, tuvieron un énfasis territorial, pues fueron lideradospor expertos urbanistas nacionales y extranjeros. A medida que se fuerondesarrollando las experiencias y se fue institucionalizando la práctica pla-nificadora en el país, se fue virando hacia la planeación de carácter másintegral, que incluyó aspectos socioeconómicos y administrativo-finan-cieros. Con la expedición de la Ley Orgánica de Planeación en 1994, laplaneación se enfocó más en los aspectos socioeconómicos y de obraspúblicas, y relegó a un segundo plano el ordenamiento territorial. Esteadquirió carta de ciudadanía en 1998 con la expedición de la Ley 388 de1997, lo que generó un sano equilibrio entre las dimensiones socioeco-nómicas y las físico-ambientales. La norma ha buscado que esos planes searticulen, a pesar de tener períodos de vigencia diferentes, lo que se halogrado en buena medida a través de la introducción de un capítulo sobrela ejecución del plan de ordenamiento territorial en los planes de desa-rrollo. En algunos casos, tiende a haber desajustes entre ambos instru-mentos, pero en general la articulación entre ellos ha sido real.

g. La necesaria coordinación interinstitucional para garantizar que los pla-nes sean ejecutados cabalmente y produzcan los resultados esperados. Lasentidades que conforman las administraciones municipales y departamen-tales son definidas por la Ley Orgánica de Planeación como autoridadesde planeación, y deben intervenir en todas las fases del proceso con el finde cumplir las metas que define el plan de desarrollo o de ordenamientoterritorial. Los procesos de planeación suponen, en consecuencia, una


178

frecuente interacción entre las entidades públicas a fin de producir siner-gias que hagan más eficiente el uso de los recursos públicos.

Estos siete componentes del diseño de la planeación fueron ideados con elclaro propósito de instalarla en el corazón de la gestión pública y dotar a susactores de los instrumentos necesarios para lograr las metas de la acción gu-bernamental e involucrar a la población en esa tarea. Sin embargo «del dichoal hecho hay mucho trecho»: la aplicación de ese diseño no siempre ha encon-trado las mejores condiciones sociales y políticas, lo que ha restado alcance yeficacia a la planeación. Ella ha tenido que enfrentar no pocos problemas,varios de los cuales no han sido superados del todo en Colombia.

En primer lugar, para algunas autoridades municipales y departamentales, laplaneación no es un ejercicio sustantivo, que parte del análisis de las condi-ciones del territorio y de la sociedad, sino el cumplimiento de una formali-dad exigida por la ley, que las obliga a contar necesariamente con un plan dedesarrollo y otro de ordenamiento territorial. El ejercicio se convierte en-tonces, en algunos casos, en un ritual sin mucho sentido, que pretende sim-plemente llenar las exigencias de la norma antes que dotar a la colectividadterritorial (Estado, mercado y sociedad) de una guía para la inversión públicay el logro ordenado de metas de desarrollo. En tal sentido, el plan es una cosay las decisiones reales de gestión y de inversión, otra. Estas últimas terminansiendo fruto del capricho de los gobernantes o de la necesidad de satisfacer elinterés de pequeños círculos de poder en el territorio.

A ello se suma en no pocos casos la baja capacidad técnica de algunas autori-dades departamentales y, sobre todo, municipales, quienes no cuentan conlas destrezas suficientes para convertir a la planeación en un instrumentotécnico y político al servicio de los intereses mayoritarios. Aunque el gobier-no nacional y algunas gobernaciones han desarrollado tareas de acompaña-miento técnico a las entidades territoriales, aún queda un trecho grande porrecorrer para dotarlas de los instrumentos mínimos necesarios para un buenejercicio de la planeación.

La participación también ha enfrentado problemas de diversa índole: uno deellos se refiere a su alcance. Este es limitado, pues el mecanismo creado por lanorma (los consejos departamentales y municipales de planeación) tiene uncarácter meramente consultivo y solo en casos muy excepcionales —como elde Bogotá, cuando el consejo logró concertar con el alcalde la versión finaldel plan a partir del documento de opinión y recomendaciones que habíaelaborado— ha podido tener una mayor incidencia en los asuntos públicos.De otra parte, el método de integración de los consejos (designación de susmiembros por el alcalde o el gobernador a partir de ternas presentadas por


179

las organizaciones de un sector específico) plantea problemas de representa-tividad (¿a quiénes representan los consejeros?) y de riesgos de cooptación (elalcalde puede designar a personas de su confianza para que el plan tenga trá-mite rápido y fluido, y no encuentre barreras camino a su aprobación). Inclu-so ha ocurrido que el alcalde designa a funcionarios públicos como miembrosde los consejos, con lo que desvirtúa la naturaleza de estos últimos comoórganos de representación de la sociedad civil. O, simplemente, el alcalde noconvoca al consejo, a pesar de ser un requisito obligatorio de la norma, lo queno les acarrea sanción alguna, pues la norma no lo contempla.

Aunque los consejos de planeación fueron declarados por la Corte Constitu-cional organismos permanentes con funciones de seguimiento a los planes dedesarrollo, en muchos casos estos desaparecen del escenario público, luego decumplir su tarea de elaborar un documento de opinión y recomendaciones so-bre el borrador de plan entregado por el alcalde o el gobernador. Desaparecenpor varios motivos: en primer lugar, porque los consejeros no obtienen réditosde ninguna naturaleza, salvo los de carácter simbólico, por su participación enlos consejos. En segundo lugar, por el limitado alcance de los consejos paraincidir en las decisiones de planeación. En tercer lugar, porque esta es una laborque demanda tiempo y dedicación, recursos de los que no disponen todas laspersonas que llegan al organismo. Finalmente, porque muchos consejeros con-sideran que la tarea de seguimiento a los planes de desarrollo exige recursos(técnicos, económicos, de tiempo, de conocimiento e información) de los cua-les no disponen y tampoco los reciben de las autoridades correspondientes, loque vuelve ardua esa tarea y desanima a no pocos de ellos.

Lo anterior explica por qué los consejos, con muy honrosas excepciones, nohan logrado convertirse en actores importantes de la vida municipal y depar-tamental. No tienen voz y, por tanto, tampoco tienen influencia en la opiniónpública y en la opinión política. Ganan protagonismo en el período de apro-bación del plan, pero desaparecen de la escena muy rápidamente. Esto esrecurrente, sobre todo en pequeños municipios rurales en los que el poderdel alcalde y de la dirigencia política es muy fuerte, y en donde la presenciade la sociedad civil en los escenarios públicos es muy débil.

Un déficit final que experimentan los consejos de planeación, y que tienedirecta repercusión sobre el alcance de la participación ciudadana en la pla-neación, es el poco contacto que tienen con las bases sociales que se suponerepresentan. Aunque sus miembros actúan en calidad de delegados, los con-sejos tienden a aislarse de su base social y a encerrarse en su propia vidacorporativa y de relación con las autoridades públicas. De esa manera, con-quistan una autonomía con respecto a la sociedad, que no les conviene, y estaúltima los mira como un escenario alejado de sus intereses y con el cual cada


180

vez es más difícil interactuar. Esta tendencia tiene, por supuesto, casos deexcepción, pero no deja de ser la línea dominante de conducta de los conse-jos. El aislamiento también tiene lugar con respecto a otras instancias de par-ticipación que existen en los municipios (consejos de cultura, de juventud, depolítica social, de paz, de medio ambiente, etcétera), que podrían jugar unpapel clave como soportes de su acción. Lamentablemente, la tendencia a lafragmentación es más fuerte que aquella que propicia las sinergias. Ese esprobablemente uno de los lunares que más sombra crea alrededor de la acti-vidad de los consejos municipales y departamentales de planeación.

En parte, estas limitaciones tienen que ver con el bajo interés del ciudadanocomún y corriente en la planeación y, en particular, en los dispositivos creadospara que se involucre en su ejercicio. Para un segmento importante de la pobla-ción, los temas públicos, entre ellos los de la planeación, no son de su interéshasta tanto se vean afectados por un problema que esta puede ayudar a resolver.Hay un sentido fuertemente utilitario de la participación y, por ende, de laplaneación participativa. Si no existe esa presión ciudadana, los consejos termi-nan por autorreferenciar su acción, es decir, actúan y toman decisiones tenien-do en cuenta los intereses de sus integrantes y no los de las personas y grupos alos cuales representan. En esos casos, el riesgo de autismo es muy grande.

Entonces, ¿cuándo se interesa la gente por la planeación? ¿Es esta un universocreado exclusivamente para expertos? ¿Cómo lograr que la planeación searealmente participativa? La experiencia bogotana puede ser aleccionadora aese respecto, pues allí los gobiernos distritales han hecho importantes esfuer-zos para fortalecer la planeación y para involucrar al mayor número posiblede ciudadanos y ciudadanas en ese mundo. Sin embargo, los esquemas y me-canismos creados por la norma hasta hoy parecen agotarse. ¿Por qué?

La mayor parte de las opiniones coinciden a ese respecto en un punto: lagente se interesa por la planeación cuando esta deja de referirse a temas gene-rales, abstractos, que no tocan sus intereses inmediatos, y se conectan con surealidad cotidiana. En otras palabras, cuando la planeación se concreta enacciones que la gente siente que pueden resolver sus problemas y satisfacersus expectativas, logra calar en la voluntad ciudadana y la estimula a vincular-se a los procesos. Quizá por esa razón los presupuestos participativos tienentanta aceptación: simplemente porque a través de ellos la gente trabaja sobresus propios problemas, sus prioridades, e interviene en la asignación de re-cursos para resolverlos. Una planeación con polo a tierra parece ser una buenasolución, una planeación sobre cosas concretas, cercanas al imaginario y alfuncionamiento cotidiano de sus vidas. Los diseños macro, las visiones de con-junto llegan menos a estas personas y se alejan de su interés. Por eso quedanen manos de los expertos y, en no pocas ocasiones, de los políticos.


181

Lo anterior no significa que haya que ahondar la dicotomía micro-macro,asignando el primer nivel a la participación y el segundo a los expertos. Lasvisiones macro tienen que formar parte de los procesos participativos en laplaneación, pero como resultado y no como punto de partida. Ello significaque, a partir del interés del ciudadano común y corriente por las cosas con-cretas, es preciso desarrollar una labor de pedagogía ciudadana que le enseñea evaluar los problemas de su entorno mediato y a involucrarse poco a pocoen su solución. En la medida en que la planeación sobre las cosas concretastenga éxito, será más fácil interesar a la ciudadanía por los asuntos de la ciu-dad en su conjunto, bajo el supuesto de que muchos problemas de su entornoinmediato se resuelven tocando variables de orden estructural y teniendouna visión más amplia del territorio y de los intereses colectivos.

El otro tema relacionado con los procesos participativos es el relativo al Siste-ma Nacional de Planeación. Si bien existe una gran cantidad de consejerosinteresados en darle vida y asegurarle un cierto protagonismo en la vida na-cional y en las regiones, lo cierto es que el sistema sigue siendo débil paracumplir la función que le otorgó la Constitución, de elemento articulador dela actividad planificadora. Las razones de este resultado son de muy diversanaturaleza: de una parte, el sistema es muy heterogéneo en su composición,tanto desde el punto de vista geográfico, como socioeconómico, político y delas capacidades de sus integrantes. En él se juegan muchos intereses que nosiempre producen consensos. De otra parte, el compromiso de los conseje-ros con el sistema no es mayoritario ni permanente. Hay cierta intermitenciaen su acción que le resta potencialidad para actuar frente al gobierno nacionaly a los demás actores de la planeación.

En tercer lugar, el sistema no cuenta con el apoyo logístico del gobierno na-cional ni de los gobiernos departamentales y municipales, el cual es necesarioen tanto los consejos carecen de infraestructura y de presupuesto propio, aligual que el sistema. Finalmente, la conciencia acerca de la importancia quetiene el sistema para el progreso y el afianzamiento de la planeación en Co-lombia no forma parte del imaginario de todos los consejeros ni de la mayo-ría de autoridades. En tales circunstancias, su presencia en el escenario públi-co y su capacidad de incidir en la estructura y en la marcha de la planeaciónson bajas. Esto no niega el trabajo juicioso de quienes lo lideran y apoyan, nila posibilidad de que en el futuro, en otras condiciones, pueda potenciar suradio de influencia y de acción.149

149 Actualmente, el sistema trabaja en la reforma de la Ley Orgánica de Planeación. Habrá que ver qué tantacapacidad tiene para lograr su trámite en el Congreso. Ese será un indicador de la capacidad política y denegociación del sistema.


182

Otra dimensión de la planeación que ha enfrentado problemas es la relaciónentre planeación y presupuesto. Como se dijo, este es uno de los aspectosmás importantes de la institucionalización de la planeación, por su efectosobre la calidad de vida de la población. Sin embargo, los intereses que sejuegan en las decisiones públicas, en particular aquellas relacionadas con laasignación de recursos, son muchos y muy diversos y, en no pocas ocasiones,introducen sesgos que operan en sentido contrario al logro del bien común.Esto es particularmente notorio en zonas donde los actores armados ilegalestienen influencia en la gestión de departamentos y municipios. O en aquellasdonde pequeños círculos de poder dominan el panorama político local y lo-gran orientar las decisiones presupuestales en función de su interés particu-lar. En esos casos se incrementan los riesgos de corrupción, aprovechando elmargen de discrecionalidad que tienen las autoridades municipales y depar-tamentales. Los casos confirmados de captura de rentas por actores privadoslegales e ilegales son muestra irrefutable de que la relación planeación-presu-puesto no está libre de amenazas que pueden incidir negativamente en lascondiciones de vida de la población, como de hecho se ha comprobado.150

La relación entre los procesos de planeación y la asignación de recursos parala ejecución de proyectos también puede estar mediada por los niveles decapacidad de gestión. Cuando estos son bajos, la probabilidad de mal uso delos dineros públicos es mayor. Los casos examinados en este documento (Bo-gotá y Arauca) contrastan abiertamente en ese sentido. La eficiencia en el usode los recursos públicos ha sido una nota característica del gobierno de Bogo-tá, no así en el caso de Arauca, donde la menor capacidad de gestión y lainfluencia de intereses privados (legales e ilegales) en la gestión de la ciudadhan llevado a resultados poco halagadores en términos de eficiencia en el usode los recursos y de impacto de la gestión en los niveles de vida de la pobla-ción. Como se mostró en el capítulo sobre Arauca, el alto volumen de recur-sos recibidos, especialmente por concepto de regalías, no se ha reflejado enmejores indicadores en educación, salud y saneamiento básico.

A lo anterior se suma el hecho de que la planeación no copa totalmente elamplio espectro de decisiones que debe tomar una autoridad pública. Hayeventos de coyuntura, situaciones inesperadas (desastres naturales, por ejem-plo) y decisiones del día a día que afectan el presupuesto y que, en un mo-mento determinado, pueden llevar a las autoridades públicas a flexibilizar elmanejo presupuestal. Un factor adicional que media en la relación entre pla-neación y asignación de recursos es el lento ritmo de la ejecución presupues-

150 Es lo que muestra con lujo de detalles el estudio que realizó Foro Nacional por Colombia sobre laincidencia de los actores armados en la gestión municipal en Colombia. Ver Velásquez (2009).


183

tal, explicable por el número de trámites que es necesario realizar para eseefecto. El caso de Bogotá en el ámbito de las localidades es un buen ejemplo.Los proyectos locales deben ser autorizados por las entidades del sector cen-tral, las cuales tienen unidades especializadas en el análisis y la aprobacióntécnico-económica de las propuestas formuladas por los alcaldes locales. Esey otros trámites han frenado severamente el ritmo de la ejecución de losfondos de desarrollo local en cada periodo, hasta el punto que los alcaldeslocales deben acelerar la ejecución presupuestal en los últimos dos meses,generalmente a costa de la calidad de los proyectos.

La articulación entre planes de desarrollo y planes de ordenamiento territo-rial tiene un punto crítico: el hecho de que el ordenamiento territorial escompetencia únicamente de los municipios. Los departamentos no cuentancon planes territoriales, lo que dificulta resolver problemas muy concretosen la prestación de aquellos servicios que exigen una escala supralocal paragarantizar su eficiencia en la satisfacción de determinadas necesidades de lapoblación.

Por último, cabe señalar las dificultades en la coordinación interinstitucionalque enfrentan los gobiernos departamentales y municipales para el ejerciciode la planeación. Los casos analizados en este trabajo son buenos ejemplos deesa situación, la cual se torna crítica pues, aunque existen oficinas o secreta-rías de planeación en las gobernaciones y alcaldías, la actividad planificadoraes asunto de todas las entidades que conforman el gobierno. Esa articulacióntiende a ser mayor cuando existe un liderazgo claro del alcalde o del goberna-dor sobre su Gabinete de gobierno. En Bogotá, por ejemplo, ese liderazgo seha ido perdiendo, por lo que cada entidad pretende estar solamente en lo suyoy cierra la puerta a la colaboración con otras, tanto en la formulación de losplanes como en su ejecución y seguimiento. Se produce, así, una fragmenta-ción de la acción que tiene impacto negativo sobre el uso de los recursospúblicos.

Estas y otras dificultades de ninguna manera pueden poner en duda la afirma-ción de que la planeación en Colombia ha hecho una significativa contribu-ción a temas tan importantes como el uso eficiente de los recursos, el acerca-miento entre los gobiernos y la población, y el logro de mejores niveles devida de la población en el territorio. En tal sentido, hay que valorar el roljugado por la planeación, así no haya logrado superar por completo los pro-blemas señalados en las páginas anteriores.

El rol de la planeación deja sin duda lecciones interesantes para un país comoPerú, que tiene cierta tradición en la planeación desde la creación del InstitutoNacional de Planificación, y que cuenta con experiencias notables en provincias


184

y ciudades como Ilo, Cajamarca, Huancavelica y en algunos distritos de Lima.Ha sido una planeación desde abajo, nutrida por una dosis importante de partici-pación ciudadana. Sin embargo, esa rica experiencia de planeación en distritosy provincias no tuvo por un buen lapso una contraparte nacional ni ha contadocon un marco institucional tan definido como en el caso colombiano.

De manera concreta, el análisis realizado permite formular algunas líneasgruesas de propuesta que podrían fortalecer lo que hasta el presente ha sidola experiencia de planeación municipal y regional en el Perú:

a. La definición de un marco normativo que, de un lado, establezca la obli-gatoriedad de los planes de desarrollo en los diferentes niveles de la Ad-ministración Pública, con énfasis en los planes municipales y regionales,y, de otro, recoja la rica experiencia de planeación participativa existenteen el país y la consagre legalmente. La obligatoriedad de los planes buscagarantizar la continuidad de la labor planificadora, de manera que esta nodependa de la discrecionalidad de las autoridades públicas. La planeaciónno puede ser objeto de caprichos ni conveniencias, sino de un mandatoque rige más allá de las voluntades políticas. En lo que respecta a la parti-cipación, se trata de crear las condiciones para que la planeación incorpo-re a la población en sus diferentes momentos (formulación, ejecución yseguimiento de los planes), tomando como referente las experienciasexitosas que el Perú ha conocido hasta el presente.

Es deseable que este marco normativo tenga una base constitucional, nosolo legal. En la medida en que la planeación es considerada como uningrediente infaltable de la gestión pública democrática, debe tener unreferente constitucional que le otorgue vigor. Este tiene como antece-dente en el Perú lo que fue el Sistema Nacional de Planificación hasta1992. Posteriormente, la Constitución de 1993 omitió cualquier refe-rencia a la planificación y tampoco fue explícita sobre la posibilidad deconcertación de los intereses públicos y privados. Hoy día está en cons-trucción el Sistema Nacional de Planeamiento y se llevan a cabo planes endistintos órdenes, de carácter estratégico, que constituyen el referente deexperiencia para enriquecer el marco legal de la planeación.

b. El fortalecimiento de la base constitucional de la planeación y su expre-sión legal pueden volver más fluida la relación entre los presupuestos par-ticipativos, que tienen ya una base legal en el Perú, y la planeación parti-cipativa. Dicha relación producirá muy buenos frutos, pues resolverá unade las debilidades de la planeación en el Perú, a saber, su escasa articula-ción con las decisiones en materia presupuestal. En Colombia, los presu-puestos participativos se han ido implantando como mecanismo de parti-


185

cipación ciudadana en la última década, lo que ha llevado a que tengacomo referentes necesarios el plan de desarrollo municipal y el plan deordenamiento territorial. De ese modo, han devenido un complementoideal de los procesos de planeación. Ese mismo resultado puede obtener-se en el caso peruano si la norma sobre presupuestos participativos seacompaña de una norma clara sobre la planeación, por lo menos en elámbito municipal.

c. El fortalecimiento de la planeación en el Perú debe apoyarse en un con-cepto de planeación integral —que articule las dimensiones socioeconó-micas, físico-ambientales y político-administrativas— y estratégica —queofrezca visiones de largo plazo construidas colectivamente—. La normadebe definir los instrumentos que podrán utilizarse para asegurar esa do-ble connotación (planes de desarrollo socioeconómico, planes de ordena-miento territorial, planes sectoriales, etcétera).

d. Es necesario que la planeación tenga un polo a tierra, es decir, que se refie-ra a los problemas que experimentan los diferentes sectores de la pobla-ción en su vida diaria, de manera que sea ella misma la que propongasoluciones y, en consecuencia, garantice la viabilidad de los planes. Elideal es lograr la mejor combinación posible entre planeación estratégica(de largo plazo, basada en visiones compartidas de territorio, etcétera) yplaneación ligada a los problemas concretos de la gente (planeación demás corto plazo, con recursos específicos para acciones encaminadas aatender las demandas de la población). Ese equilibrio entre lo estratégicoy lo cotidiano podrá ser una fórmula poderosa para asegurar futuro a laplaneación en el Perú.

e. Condición clave para el ejercicio de la planeación en todas sus dimensio-nes es el incremento de la capacidad de gestión de las entidades territo-riales (regionales, provinciales y distritales), especialmente de las munici-palidades más pequeñas y con menor tradición en este campo. Mejorar sucapacidad de gestión significa no solamente dotarlos del instrumental con-ceptual, metodológico y técnico, sino también de los mecanismos de par-ticipación ciudadana y de negociación política que faciliten la construc-ción de acuerdos de desarrollo en el territorio. El propósito de tal esfuer-zo es dejar en los entes territoriales una capacidad instalada para la for-mulación, la ejecución, el seguimiento y la evaluación de los planes orde-nados por la ley.

f. Perú debe contar con mecanismos concretos para asegurar la participa-ción ciudadana en la planeación municipal y regional, de manera que estaúltima no quede atrapada en los circuitos técnicos, de expertos o de bu-


186

rócratas. Es deseable que tales mecanismos (por ejemplo, consejos departicipación ciudadana en la planeación) se estructuren y operen conbase en parámetros más o menos estandarizados que, a su vez, considerenlas particularidades socioculturales y políticas de cada territorio. El ideales que la creación de tales mecanismos o la adecuación de los ya existen-tes contemplen relaciones de coordinación e intercambio entre diferen-tes niveles de la Administración Pública (lógica vertical), y con otros me-canismos o canales de participación ciudadana existentes en el territorio(lógica horizontal).

g. Un elemento vital para dar sostenibilidad a la planeación es la existenciade sistemas de seguimiento y evaluación que involucren a la ciudadanía enla vigilancia de los diferentes tipos de planes. Esto pone en la agenda lanecesidad de multiplicar la producción de información y, sobre todo, degarantizar a la población el acceso a ella. En esa línea de conducta es nece-sario evaluar el alcance y el impacto de la Ley de Transparencia y Acceso ala Información en el Perú e introducir las reformas que permitan unamayor fluidez en ese aspecto.

h. Finalmente, es preciso generar mayor conciencia en la ciudadanía y en lasautoridades públicas acerca de la importancia de la planeación como unescenario para la deliberación pública y para la construcción de acuerdossobre cómo mejorar los niveles de vida de la población en el territorio.Para ello es necesario realizar un gran esfuerzo de transformación de lacultura organizacional en el seno de la Administración Pública del país.Hace falta desarrollar también campañas educativas masivas a través dediversos medios, que sensibilicen a todos los segmentos de la poblaciónsobre las bondades de la planeación y los beneficios que ella puede apor-tar para resolver sus problemas individuales y colectivos.

Estas propuestas de fortalecimiento de la planeación municipal y regional enel Perú parten de un modelo de relaciones entre Estado, sociedad y mercadobasadas en el diálogo estratégico y la concertación. Suponen, por tanto, unEstado actuante, regulador de la acción privada, abierto a las diferentes vocesciudadanas y con suficiente capacidad para convocar a los distintos actores yconcertar con ellos estrategias de desarrollo en el territorio. Suponen, ade-más, una sociedad actuante, interesada en los asuntos públicos, dispuesta ainvolucrarse en las tareas de la planeación en sus diferentes momentos. ElPerú parece contar, al menos en potencia, con esas características, lo quepuede ser un buen augurio para que la planeación se solidifique como prácti-ca y se convierta en un pilar importante para el ejercicio de los derechoshumanos, lo que debe traducirse en el mejoramiento de las condiciones devida de la población.


187

AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS2010 Estadísticas consolidadas sobre regalías giradas entre 2004 y 2010.

Disponible en: <http://www.anh.gov.co/es/index.php?id=8>.

BECK, Ulrich1998 ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización.

Buenos Aires: Paidós.

BETANCOURT, Mauricio2001 Planeación y participación. Construyendo la democracia local. Elementos

históricos y conceptuales, vol. 1. Bogotá: ISMAC.

BORJA, Jordi y Manuel CASTELLS1997 Local y Global. La gestión de las ciudades en la era de la información. Madrid:

Taurus.

BUSTELO, Eduardo1998 «Expansión de la ciudadanía y construcción democrática». En

BUSTELO, Eduardo y Alberto MINUJÍN (editores). Todos entran.Propuesta para sociedades incluyentes. Bogotá: Santillana-UNICEF.

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA2006 Control ciudadano a la inversión de regalías directas. Bogotá.

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICAs/f Cuentas nacionales para el periodo 1965-2007. Disponible en:

<http://www.dane.gov.co/daneweb_V09/index.php?option=com_content&view=article&id=127&Itemid=84>.

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN2010 Documento CONPES 3654, abril. Bogotá: DNP.2008 Instrumentos para la ejecución, seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo

Municipal. Bogotá: DNP.2007a Propuesta metodológica para la elaboración de planes estratégicos territoriales.

Elección de autoridades territoriales período 2008-2011. Bogotá: DNP.2007b Orientaciones para elaborar los programas de gobierno. Elecciones de

autoridades territoriales 2008-2011. Bogotá: Dirección de DesarrolloTerritorial Sostenible-DNP.

Bibliografía


188

2007c Gestión pública local. Bogotá: DNP, ESAP y Ministerio de Cultura.2007d Actualización de la cartilla: «Las regalías en Colombia». Bogotá: DNP.

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, ESCUELA SUPERIORDE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y MINISTERIO DE CULTURA

2008 El proceso de planificación en las entidades territoriales: el plan de desarrollo ysus instrumentos para la gestión 2008-2011. Bogotá: DNP, ESAP yMinisterio de Cultura.

DURSTON, John2002 El capital social campesino en la gestión del desarrollo rural. Díadas, equipos,

puentes y escaleras. Santiago de Chile: CEPAL.

GARCÍA, Manuel2002 «Las regalías, un problema de todos», en Revista Economía Colombiana y

Coyuntura Política. Bogotá: Contraloría General de la República.

GARNIER, Leonardo2000 «Función de coordinación de planes y políticas». En Eduardo

WIESNER, Leonardo GARNIER y Javier MEDINA. Funciones básicas dela planificación, Serie Cuadernos del ILPES N° 46. Santiago: ILPES.

GIDDENS, Anthony1999 La tercera vía. La renovación de la socialdemocracia. Madrid: Taurus.

GONZÁLEZ, Esperanza y Fabio VELÁSQUEZ2008 «Reflexiones sobre actores sociales y desarrollo local: la experiencia

colombiana. En Luz Stella SIERRA (compiladora). Desarrollo económicolocal. Una apuesta por el futuro. Bogotá: Fundación Social, pp. 439-458.

MALDONADO, Albertos/f «Descentralización y superación de la pobreza en Colombia». En

Jaime DÍAZ (coordinador). Descentralización y superación de la pobreza enpaíses andinos. Bogotá: Corporación Podion.

McLOGHLIN, J. Brian1972 Planification Urbaine et Régionale. Une approche par l’analyse de systèmes.

París, Dunod.

MOLINA, Humberto1997 «De la reforma urbana a la ley de desarrollo territorial: un nuevo

marco para la planeación y el financiamiento del desarrollo urbano».En Desarrollo Urbano en Cifras, N° 3. Bogotá, noviembre, pp. 246-284.


189

PARRA, Ernesto2001 «La trocha ciudadana». En CNP. Diez años de planeación al derecho.

Memorias del VI Congreso Nacional de Planeación 2001, Bogotá.

PÉREZ, Paulo Andrés2010 «Las regalías en Colombia», documento preparado para la elaboración

de este informe, Bogotá (mimeo).

PUTNAM, Robert1994 Para hacer que la democracia funcione. La experiencia italiana de

descentralización administrativa. Caracas: Editorial Galac.

RESTREPO, Clara Inés2002 «Planeación, participación y gobernabilidad». En Arturo ESCOBAR y

otros. Planeación, participación y desarrollo. Medellín: CorporaciónRegión, Universidad Nacional (sede Medellín) y Fundación Social.

RESTREPO, Olga1988 «La institucionalización del proceso de planificación en Colombia». En

Ruth SAAVEDRA y otros. Planificación del desarrollo. Bogotá:Fundación Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano.

RED DE INICIATIVAS PARA LA GOBERNABILIDAD, LA DEMOCRACIA YEL DESARROLLO TERRITORIAL

2007 Veinte años de la descentralización en Colombia: presente y futuro. Bogotá:RINDE.

SUNKEL, Oswaldo1993 «Auge, crisis y renovación del Estado». En Revista Foro, Nº 20. Bogotá.

VALDEZ, Nelson2008 «Las regalías en Colombia». En Revista Sindéresis. Bogotá: Auditoría

General de la República.

VELÁSQUEZ, Fabio2010b «¿Descentralizar para pacificar?», en Revista Foro, N° 70, mayo.2010a La descentralización y el Estado de derecho en Colombia, Informe de

consultoría presentado a Inwent, Lima.2004 «Los diseños de planeación y participación, las organizaciones de base

y la construcción de espacios públicos de concertación local. Unamirada a partir del caso colombiano». Bogotá, (mimeo).

2003 «La participación ciudadana en Bogotá: ¿dónde estamos? ¿Para dóndevamos?». En Ana RICO DE ALONSO (editora). Bogotá. Sistema político


190

y cultura democrática. Seminario Internacional. Bogotá: Alcaldía Mayor deBogotá.

1996 «El sistema nacional de planeación en Colombia: notas y propuestas».En Revista Foro, Nº 28, Bogotá, pp. 61-67.

1995 «La descentralización en Colombia: antecedentes, desarrollo yperspectivas». En Varios autores. ¿Descentralizar en América Latina?Quito: Programa de Gestión Urbana (PGU-LAC) y GTZ.

1989 «La reforma urbana de Barco: vieja estrategia, nueva táctica». EnGiraldo ISAZA (editor). Reforma urbana y desarrollo social. Bogotá:Camacol, pp. 517-528.

VELÁSQUEZ, Fabio y Esperanza GONZÁLEZ2009 «Institucionalidad participativa en Colombia. Balances y retos». En

Lisandro SERAFIM y José Antonio MORONI. Sociedad civil y nuevasinstitucionalidades democráticas en América Latina: dilemas y perspectivas. SaoPaulo: Instituto Pólis e INESC.

2006 Encuentros con el futuro. Cuarto ejercicio de planeación participativa enBogotá, 2004. Bogotá: Fundación Corona y Fundación Foro Nacionalpor Colombia.

2003 ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia? Bogotá:Fundación Corona.

WINCHESTER, Lucy y Enrique GALLICCHIO (editores)2003 Territorio local y desarrollo. Experiencias en Chile y Uruguay. Santiago de

Chile: Ediciones SUR-CLAEH.

ZICCARDI, Alicia2009 «La participación ciudadana del ámbito local: fundamentos y diseño de

espacios e instrumentos». En Gonzalo DELAMAZA y Daniel FLORES(editores). Gestión municipal participativa. Construyendo democraciacotidiana. Santiago de Chile: Innovación Ciudadana-Universidad de losLagos.


191

ANH Agencia Nacional de Hidrocarburos.

BPIN Banco de Proyectos de Inversión Nacional.

CAR Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.

CNP Consejo Nacional de Planeación.

CONFIS Consejo Superior de Política Fiscal.

CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social.

CORPES Consejo Regional de Planificación Económica y Social.

CORPORINOQUÍA Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía.

CPL Consejo de Planeación Local.

CRC Consejo Regional de Competitividad.

CSIR Comité de Seguimiento a la Inversión en Regalías.

CTP Consejo Territorial de Planeación.

CTPD Consejo Territorial de Planeación Distrital.

DAFP Departamento Administrativo de la Función Pública.

DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística.

DNP Departamento Nacional de Planeación.

ECOPETROL Empresa Colombiana de Petróleos.

ELN Ejército de Liberación Nacional.

EOT esquema de ordenamiento territorial.

EPCL Espacio Público de Concertación Local.

ESAP Escuela Superior de Administración Pública.

FAEP Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera.

FARC Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia.

FNR Fondo Nacional de Regalías.

FONPET Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales.

ICFES Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación.

Abreviaturas empleadas


192

ICV índice de calidad de vida.

IDPAC Instituto Distrital de la Participación y la Acción Comunal.

IVA impuesto al valor agregado.

JAL Junta Administradora Local.

LAPOP Proyecto de Opinión Pública de América Latina por sussiglas en inglés: Latin American Public Opinion Project.

LGBT lesbianas, gays, bisexuales y personas transgénero.

MPRBC Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca.

NBI necesidades básicas insatisfechas.

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio.

ONG organización no gubernamental.

OVOP otra villa, otro producto.

PBOT plan básico de ordenamiento territorial.

PDD plan de desarrollo distrital.

PDL plan de desarrollo local.

PDM plan de desarrollo municipal.

PIB producto interno bruto.

POAI plan operativo anual de inversiones.

POT plan de ordenamiento territorial.

SGP Sistema General de Participaciones.

SINERGIA Sistema Nacional de Evaluación de Resultadosde la Gestión Pública.

SISBEN Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiariosde Programas Sociales.

SITP Sistema Integrado de Transporte Público.

UEL unidades ejecutivas de localidades.

UPR unidades de planeación rural.

UPZ unidades de planeamiento zonal.

La planeación territorial - Propuesta Ciudadana · miembro del Consejo Consultivo de Ordenamiento...

Documents

Transcript of La planeación territorial - Propuesta Ciudadana · miembro del Consejo Consultivo de Ordenamiento...