LA POLÍTICA PÚBLICA DE LA CULTURA DE LA LEGALIDAD EN BOGOTÁ

EN LOS ULTIMOS QUINCE AÑOS: UN ANÁLISIS DE LAS PRÁCTICAS QUE

LA HACEN INEFICAZ

MARÍA JIMENA MAHECHA LIZARAZO*

UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA.

RESUMEN Este artículo contribuye a la comprensión de las causas de la ineficacia en la aplicación de las políticas públicas de la cultura de la legalidad en Bogotá. A través, de un análisis de las prácticas que la hacen ineficaz. Este estudio es producto de un ejercicio de investigación académica, realizado por su autor

1, y el cual se apoyó en la bibliografía especializada. El artículo se divide en

tres partes. En la primera se contextualiza al lector sobre que es la política pública de la cultura de la legalidad, las circunstancias sociales y políticas que han influido directamente en su aplicación, y del significado de la cultura de la legalidad, no desde el papel, si no desde la realidad y de la cultura de ilegalidad. En la segunda, se estudian las posibles causas que han generado un impacto negativo en la aplicación de las políticas públicas de la cultura de la legalidad del Distrito Capital. Y en la tercera parte, se presentan las propuestas de las prácticas que según este estudio ayudarían a la eficacia en la aplicación de las políticas públicas. No obstante es de suma importancia aclarar que no es intención de este artículo señalar o generalizar la cultura de la ilegalidad en las instituciones distritales, opuesto a esto lo que se pretende es proponer posibles soluciones para acabar con la cultura de la ilegalidad. Palabras Clave: cultura de la ilegalidad, cultura de la legalidad, ineficacia, legitimidad. políticas públicas

ABSTRACT This article contributes to the understanding of the practices that causes inefficiency in the implementation of public policies legality culture in Bogotá city. Through an analysis of the practices that make it ineffective, this study it's the product of a research made by the author academic exercises and which support the specialized biography, this article it's divide it in three parts the first one contextualizes the reader about what public policies mean of the culture of legality and the social and political circumstances that have directly influenced the implementation and the refore the meaning of the culture of legality, no from the paper or the words but from the reality and illegality culture. The second part that we study it's the possibles causes that have generated a negative impact in the implementation of public policies of the culture of legality of the capital city and the third part and last one shows the proposals of the practices that according to this study would help to the improvement of the efficiency in the implementation of public policies. However it is important to clarify that is not the intention of this article to point or widespread the culture of illegality in the district institutions opposed to. What we try to do its suggest possible solutions to end the culture of illegality. Key Words: culture of illegality, culture of legality, inefficiency, legitimacy, public policies,

1 MAHECHA LIZARAZO María Jimena. Termine materias de Derecho en la Universidad Católica de Colombia,

en la ciudad de Bogotá, alternando mis estudios con trabajo, actualmente me desempeño como consultora para el Centro Internacional de la Agricultura Tropical - CIAT. E.mail: jimenamaa@gmail.com

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SUMARIO

Introducción. I. POLÍTICAS PÚBLICAS DE LA CULTURA DE LA

LEGALIDAD. II. CAUSAS DE LA INEFICACIA DE LA POLÍTICA PÚBLICA. III.

FORMULACIÓN DE POSIBLES PRÁCTICAS PARA LOGRAR LA EFICACIA.

CONCLUSIONES. Referencias.

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INTRODUCCIÒN

En este trabajo se realiza un estudio desde el punto de vista jurídico, en el que se

exponen y analizan las posibles causas que han generado la ineficacia en la

aplicación de las políticas públicas para la cultura de la legalidad en el Distrito.

Se investigarán las prácticas que han generado la ineficacia en la aplicación y

ejecución de las políticas públicas de la cultura de la legalidad en Bogota, por lo

tanto, al inicio de este artículo será indispensable estudiar que es la política

pública; nociones, estructura jurídica y su finalidad.

En el mismo sentido, se indagará sobre los diferentes factores que han causado la

ineficacia de las políticas públicas, entre los que se observarán fenómenos como

la corrupción, la irrupción de la delincuencia organizada en las instituciones, la

falta de legitimidad de las medidas implementadas del gobierno, y el impacto

negativo en la credibilidad y confianza en las entidades distritales. Otro factor que

afecta negativamente el proceso de formulación e implementación de las políticas

públicas es el clientelismo, puesto que en los últimos gobiernos distritales, la

ciudadanía ha evidenciado como con los dineros públicos se han favorecido a

terceros con la adjudicación de cuantiosos contratos, que en gran parte de los

casos no cuentan con el cumplimiento de requisitos exigidos por la ley, ni con la

debida planeación y planificación necesaria para el éxito de los mismos.

De otra parte, en los últimos quince años se ha observado un deterioro en las

instituciones gubernamentales del distrito, debido a la notable ausencia de la

cultura de la legalidad, misma que es pertinente definir como “la apuesta por un

impulso ético que se cristalice en generación de confianza política y prácticas

basadas en principios de integridad, transparencia, responsabilidad, rendición de

cuentas” (Weces, Conde & Bonilla, 2014, 21). En la anterior definición se devela

que no poner en práctica los principios enunciados, ha dado como resultado que

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los gobernantes y jefes representantes de las distintas instituciones distritales no

sean aceptados por los ciudadanos y mucho menos sus actuaciones, produciendo

un lamentable aumento de la “cultura de la ilegalidad” que se ha ido arraigando en

las costumbres de la ciudadanía, con una aprobación silenciosa por parte del

gobierno.

En aras de lo anterior, es fundamental hablar sobre la importancia de la legitimidad

de las instituciones, como uno de los grandes desafíos para la eficacia de la

aplicación y ejecución de las políticas públicas, de acuerdo con el Informe Anual

de Transparencia Internacional para Colombia del año 2014, Colombia se sitúa en

el puesto noventa y cuatro del ranking mundial de corrupción, y en los últimos

años sus estadísticas no han disminuido, pese a la gran apuesta del gobierno

nacional con la expedición del estatuto anticorrupción (Ley 1474 de 2011).

Es importante aclarar que no es pretensión de este articulo generalizar la falta de

cultura de legalidad en las instituciones del Distrito y sus representantes, por el

contrario, lo que se pretende lograr con este estudio jurídico es encontrar posibles

soluciones para que la realización y la aplicación de la totalidad de las políticas

públicas estén enmarcadas en la cultura de la legalidad.

Es adecuado concluir esta introducción con una desafiante invitación hecha por

Veeduría Distrital (2014) en el documento Política Pública de Transparencia,

Integridad y No Tolerancia con la Corrupción en Bogotá, en la que indican que “El

reto de alcanzar una gestión transparente e integra de lo público y de prevenir

comportamientos contrarios a éste, como la corrupción, se refiere, ante todo, a la

necesidad de cambiar las creencias, los valores y las motivaciones, de

manera que se transformen los comportamientos”(p.10). Lograr que los

ciudadanos cambien la concepción de las instituciones del Distrito y sus

representantes no debe ser un pendiente imposible para Bogotá. (Negrillas fuera

de texto).

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I. POLÍTICAS PÚBLICAS DE LA CULTURA DE LA LEGALIDAD

1.1 NOCIONES GENERALES DE LA POLÍTICA PÚLBICA, SU ESTRUCTURA Y

FINALIDAD.

¿Qué es una política pública? ¿Quién las formula? ¿Para qué sirven?, estos

interrogantes son fundamentales, y que a continuación se resolverán con la

pertinencia necesaria para este artículo.

Es importante mencionar que, alrededor del significado de política pública existe

una gran riqueza de definiciones, las cuales han sido objeto de discusión desde

hace no pocos años, razón por la que se citaran algunas de ellas:

Vargas (1999) ha dicho que una política pública “es el conjunto de sucesivas

iniciativas, y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente

problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles

manejables” (p. 18) .

Müller (2002) ha dicho que “política pública es un proceso de mediación social, en

la medida en que el objeto de cada política pública es tomar a cargo los

desajustes que pueden ocurrir entre un sector y otros, o aun, entre un sector y la

sociedad global” (p. 31).

Roth (2002), ha propuesto que una política pública “existe siempre y cuando

instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos

estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a

cambiar un estado de cosas percibido como problemático” (p. 26). “El análisis de

las políticas públicas consiste en examinar una serie de objetivos, de medios y de

acciones definidos por el Estado para transformar total o parcialmente la sociedad”

(Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., 2011, p.3).

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El profesor Velásquez (2009) la ha definido como:

Un proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e

instrumentos, adelantados por autoridades públicas con la participación eventual

de los particulares, y encaminado a solucionar, a prevenir una situación definida

como problemática. La política pública hace parte de un ambiente determinado del

cual se nutre y el cual pretende modificar y mantener (p. 149).

En la anterior definición queda claro que, son las autoridades públicas quienes

gozan de este privilegio y responsabilidad, por medio de la implementación de las

políticas públicas, harán realidad los objetivos de cada gobierno, y solo en los

casos que sea necesario esta formulación se podrá apoyar en la ciudadanía, lo

que indica que no será obligatorio, dejando la posibilidad de la importancia de su

participación.

Para la finalidad de este artículo se acogerá la del Profesor Velásquez (2009)

debido a que no solo menciona los elementos esenciales de la política pública, si

no que los desarrolla y los organiza de manera perfecta. Es apropiado citar una de

las justificaciones que el profesor Velásquez (2009). señala en su artículo, y que

disipará las dudas que existan al respecto de la elección de su definición:

(…) proponer una nueva definición de política pública es de carácter pedagógico:

una definición completa y actualizada del concepto contribuirá a que académicos,

estudiantes, profesionales, funcionarios públicos y líderes sociales y políticos

cumplan con cuatro objetivos: a) adquirir un conocimiento integral de lo que

significan las políticas públicas y los elementos que las conforman; b) reconocer

aquellos casos que no constituyen política pública; c) ganar consciencia sobre las

posibilidades para contribuir al bienestar ciudadano a través del estudio y la

formación de políticas públicas particulares; y d) identificar aquellas políticas

públicas que son defectuosas, ya sea por su inadecuada concepción o por

circunstancias ajenas a la responsabilidad de sus autores (p. 151).

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Es simplemente la creencia en la academia y en la pedagogía para transformar

esta realidad en una mejor.

La estructura de las políticas públicas se ha desarrollado de acuerdo al modelo

propuesto por Jones (1970), Meny y Thoenig (1992) que a continuación se

expondrá:

Como primer paso se realiza la elaboración de la agenda pública, se crea un

marco de referencia, y se hace una identificación de la situación potencialidad o

problema al intervenir (en este paso se estudian las situaciones específicas que se

necesita transformar o mantener, los instrumentos jurídicos, el marco político, el

que, por qué y para que de la política pública se establecen en este punto).

En el siguiente paso se efectúa la formulación; se hace la selección de alternativas

posibles, y se toma la decisión política, el plan de acción (En esta fase se

proponen y se seleccionan las acciones que el gobierno implementara para

intervenir las situaciones señaladas en el primer paso).

El tercer paso es la adopción de la decisión, en el cuarto se hace la

implementación, y en el quinto y último se realiza la evaluación (en el tercer y

cuarto paso con la implementación de la política pública, orientará la acción

pública, y esta es precisamente la finalidad de la política pública, llevar a cabo las

propuestas del gobierno, que las acciones implementadas cumplan su objetivo,

que esa situación x sea intervenida, transformada o mejorada, este es su fin

(Alcaldía Mayor de Bogotá, 2011).

Es pertinente que, el lector tenga claro que la principal causa de la ineficacia en la

aplicación de las políticas públicas, es la cultura de la ilegalidad, que ha tenido un

preocupante aumento de aceptación en la conciencia de los individuos por

razones que serán objeto de análisis en este artículo, aunque pueda parecer

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apresurado, señalar en la primera parte del trabajo el eje de estudio, en cada ítem

a continuación se podrá encontrar el fundamento a tal aseveración*.

1.2 LA CULTURA DE LA LEGALIDAD.

Al hablar de cultura de Legalidad, hay que empezar por decir que la;

Legalidad es la actuación conforme a la ley; su observancia como sinónimo de

adhesión y cumplimiento de lo que ordena, no sólo por la obligatoriedad que

encierra (imposición), sino porque se comprende y acepta que es lo mejor para

lograr los fines sociales (convicción). Posee un vínculo profundo con la

legitimidad de las leyes”. (Negrilla fuera de texto) (Procuraduría General de la

Nación, 2014, p. 8).

En el mismo sentido define la cultura como “un conjunto de valores y significados

que identifican a una organización o a una sociedad en un tiempo histórico

determinado”. Procuraduría General de la Nación, 2014, p. 5).

Sobre la cultura de la legalidad el mismo documento, señala “Esta cultura

constituye un patrón relativamente estable de conductas y actitudes legalmente

orientadas y basadas en principios y valores éticos. (…)”Procuraduría General de

la Nación (2014, p. 5) elementos que más adelante se estudiarán en este artículo.

De igual forma en el Informe Marco Conceptual Cultura de la Legalidad y la

Integridad, del Centro de Proyectos para el Desarrollo (CENDEX), cita algunas

definiciones de la cultura de la legalidad, y que por su pertenencia al objeto de

este análisis, serán mencionadas a continuación:

* Esta es una conclusión personal del autor, como resultado del análisis realizado pero que no cuenta con una

fuente textual en la que el lector podrá encontrar de primera mano esta afirmación.

10

La cultura de la legalidad supone un proceso recíproco en el que las acciones e

interpretaciones de los individuos respecto del Estado de Derecho y de las

instituciones legales, son repetidas, modeladas, estabilizadas y dichos patrones

hacen parte del sistema de significados desplegados como restricciones por y

para los individuos (Ewick & Silbey, 2002, p. 15).

La cultura de la legalidad también se ha definido como “el sometimiento de las

creencias, los valores, los intereses de una sociedad a las leyes. Más

específicamente significa subordinar, en caso de conflicto, los valores sociales y

culturales respecto de la Ley” (García, 2010, p. 15). Definición que causa

fascinación a la luz de este estudio pues aunque posiblemente las citadas

anteriormente tengan una mayor elaboración “académica” esta última contempla

elementos que serán esenciales en el desarrollo del artículo, en razón a su

claridad y su énfasis, en la subordinación de los valores (creencias) de la sociedad

a lo establecido en la ley, solo en los casos en los que estos causen conflicto. Con

esto no se quiere plantear, una forma de sociedad absolutamente subordinada a

los dictámenes “ciegos” de la ley, sino la posibilidad de que la obediencia para los

ciudadanos sea tan importante y este tan arraigada en su actuar normal que

cuando tenga que elegir, siempre tenga la convicción (interna) de decidir acorde a

lo establecido legalmente, por un beneficio general.

Quiere decir lo anterior, que para que exista una cultura de la legalidad, existen

dos elementos fundamentales (pero no sencillos), el primero es que la ley sea

clara en su regulación, que todos entiendan que señala, (que todos los ciudadanos

tengan claro que el cumplimiento de la misma es para cada uno, una garantía de

bienestar), y el segundo elemento es que la ley este legitimada por la ciudadanía;

que la autoridad legislativa cuente con la aceptación, legitimación y confianza de

todos los ciudadanos, de manera que no haya quien no la acepte así, el decidir no

solo por un individuo sino porque es lo que todos los individuos esperan de mí,

para un beneficio general, (el deber ser).

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Por eso frente a la invasiva de la ilegalidad como un fenómeno que aumenta cada

día en la capital del país, es necesario citar una de las propuestas, a favor de la

cultura de la legalidad y de los beneficios que traerían a los ciudadanos, del

profesor López (2014) en la conferencia La "Cultura de la Legalidad" Como

Discurso Académico y Como Práctica Política. Un Reporte Desde América Latina.

(…) En concreto, el movimiento en favor de una “cultura de la legalidad” identifica

que la dimensión fundamental de la vida social que hay que reforzar es el nivel de

cumplimiento voluntario, por parte de los ciudadanos, de las reglas

institucionales y compartidas de convivencia. Argumenta, igualmente, que de

lograrse una generalizada “cultura de la legalidad” en una polis, ello permitiría,

entre otras cosas deseables, altos niveles de transparencia y honestidad

gubernativa, confianza social, eficiencia económica, empoderamiento individual,

democracia política, social y económica etc., etc. Se lograría también, en un nivel

más específico, la reducción de muchas formas de criminalidad (por ejemplo, de la

piratería electrónica, de la extorsión económica y de la violencia ligada a los

comportamientos mafiosos o de ataques contra la libertad sexual) (…) si se logra

la transformación voluntaria de las convicciones de los ciudadanos, se podría

combatir la ilegalidad (Negrillas fuera del texto) (pp. 6-7).

En el mismo texto López (2014) precisa acerca del concepto de La cultura de la

legalidad:

Es el lugar de confluencia de neopositivismos jurídicos repotenciados y

repolitizados, que buscan explicar cuáles son las razones por las cuáles es

normativamente deseable tener sistemas jurídicos positivos (con reglas claras que

exijan su obediencia inobjetable), incluso si la cultura de base de los ciudadanos o

sus creencias morales no comparten el contenido de dichas normas (p. 7).

La cultura de la legalidad debe estar inmersa en el derecho positivo, ya que ella lo

“legitima” y el la “legaliza”.

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1.3 POLÍTICAS PÚBLICAS DE CULTURA DE LA LEGALIDAD, EL CONTEXTO

POLÍTICO, SOCIAL Y JURÍDICO

De los antecedentes de la cultura de la legalidad como política pública en Bogotá,

es obligatorio citar el nombre del profesor Antanas Mockus Sivickas, quien fue

rector de la Universidad Nacional de Colombia y dos veces Alcalde de Mayor de la

ciudad, y quien puso por primera vez a sonar la cultura de la legalidad, como parte

de plan de gobierno, en su primer mandato de 1995 a 1997, en el plan de

desarrollo económico, social y de obras públicas para Santa Fe de Bogotá,

adoptado mediante decreto 295 de 1995, con una gran apuesta por la cultura

ciudadana como principal prioridad del gobierno y en el que está inmersa de

principio a fin la cultura de la legalidad. Es precisamente gracias a la aparición del

Profesor, en el ámbito político de la ciudad que se ha decidido enmarcar el

análisis de este trabajo, en los últimos quince años de Bogotá, pues es a partir de

su propuesta por una cultura de legalidad que tiene sentido el análisis de la

eficacia de las políticas públicas*.

Siendo esta, la primera vez que en la política de la ciudad se habla de la cultura de

la legalidad, y que se implementó con estrategias pedagógicas que no

sancionaban al ciudadano, por el contrario con campañas que fueran cercanas a

todos los ciudadanos pretendían

“Modificar ciertos comportamientos individuales y colectivos que riñen fuertemente

con la vida social de la ciudad, a través de la autorregulación ciudadana, de la

capacitación de funcionarios y del rediseño y construcción de algunos espacios

urbanos en los cuales interactúan los ciudadanos entre sí y con los funcionarios”.

(Art. 7º Decreto 295 de 1995, p. 2).

* Es el enfoque que el autor ha querido dar al estudio, consciente de que tal vez se generen discrepancias

alrededor de tal decisión, pero con la certeza de que si existieren tales discrepancias seguramente enriquecerán el mundo académico con sus justificaciones.

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Esta gran apuesta, proyectaba ambiciosas metas en el incremento de la cultura de

la legalidad, de la siguiente manera:

Aumentar la proporción de la población que acepta y cumple las normas que

regulan la convivencia ciudadana, aumentar la proporción de la población que, al

menos en algunos contextos, ayuda a través de medios pacíficos a lograr el

cumplimiento de las normas y Potenciar la capacidad de los ciudadanos para

concertar fines comunes y dirimir conflictos en el marco de una imagen compartida

de ciudad (...) (Art. 8 Decreto 295 de 1995, p. 2).

En función de lo anterior, y con la implementación de la cultura ciudadana (cultura

de la legalidad en este caso), se “logro la reducción de la tasa anual de homicidios

de 72 (1994) a 51 por 100.000 habitantes (1997), y de 25 a 20 por 100.000 la tasa

de muertes violentas en accidentes de tránsito”( Mockus, 1999, p. 13). Este

resultado fue posible por el desarme legal y el desarme voluntario y mediante

control del horario del expendio de alcohol

Para esto, fue fundamental la lectura que se realizó del contexto social y del

contexto jurídico, transformar algunos comportamientos socialmente aceptados y

contrarios a la ley, con la autorregulación de los ciudadanos; interacción de

ciudadano a ciudadano en escenarios públicos, transporte y espacio público y la

concepción de los funcionarios como funcionarios que representan una autoridad

imparcial, con imagen de instituciones con lazos de confianza que fortalezcan sus

interacciones ( Mockus, 1999).

Es así como, con la implementación de la cultura ciudadana – cultura de la

legalidad, se encuentran los siguientes ejemplos acordes a la finalidad de este

trabajo, tales como la propuesta de Interrupción relación clientelista Gobierno-

Concejo: Respeto a división de competencias y a independencia de poderes. Ni

puestos ni contratos para sobornar al legislativo de la ciudad. Soluciones sin

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manejo particularista. Igualdad de trato y de oportunidades configuran identidad

ciudadana. Prácticas que aumentan la confianza del ciudadano en las

instituciones, legitimando las autoridades públicas, prácticas necesarias dentro de

una cultura de legalidad (Negrilla fuera de texto) ( Mockus, 1999).

Fue en el primer mandato del profesor Antanas, que pone sobre la mesa por

primera vez las políticas públicas de la cultura de legalidad, sin embargo, para

efectos de este análisis estudiaremos su segundo mandato que fue del año 2001

al 2003, en razón a que se le da continuidad a la cultura de la legalidad.

II. CAUSAS DE LA INEFICACIA DE LA POLÍTICA PÚBLICA

2.1 LA LEGITIMIDAD DE LA AUTORIDAD QUE IMPLEMENTA LA POLÍTICA

PÚBLICA.

A lo largo del desarrollo de este artículo, se ha mencionado especialmente la

importancia de la legitimidad de las instituciones como la autoridad que

implementa la política pública, es un eje que se considera fundamental en el

estudio de las prácticas para la eficacia de las políticas que se implementan,

específicamente las de la cultura de la legalidad.

Para Weber (como se citó en Del Hierro, 2013) “la obediencia está ligada a la

legitimidad, la legitimidad es la creencia en la validez del estatuto legal que se

obedece”. (p. 179) y “La legitimidad es considerada como un elemento esencial

para el buen funcionamiento de las instituciones políticas y jurídicas” (p. 179) y

tiene que ir de la mano con principios y valores; confianza, integridad,

transparencia, identidad institucional, justicia social, ética pública, entre otras.

Porque no solo se necesita “la legitimación de origen sino la legitimidad de

ejercicio” (p. 180). no solo se legitima por que la política pública sea expedida por

15

una autoridad pública que haya sido elegida democráticamente sino que además

se legitime en el ejercicio de sus funciones.

Para Rawls (2004 como se citó en Del Hierro, 2013) la legitimidad está asociada al

modo en el que las instituciones distribuyen los derechos y deberes fundamentales

y determinan la división de cargas y ventajas provenientes de la cooperación

social (p. 169). Y estas prácticas lamentablemente no han sido prioridad en los

gobiernos de turno, durante las administraciones de los últimos quince años, y en

varios de ellos ni siquiera se han sido incluidas dentro de sus políticas.

Aunque desde el comienzo se ha dejado claro que no es objeto de este trabajo

generalizar la falta de cultura de la legalidad en las instituciones distritales, si es

adecuado citar casos puntuales en los que las actuaciones “indebidas” de sus

representantes han causado una deslegitimación de la autoridad e institución que

representan con fuertes daños en la confianza de los ciudadanos en las

instituciones.

Para ejemplificar, lo anteriormente expuesto es apropiado ver las estadísticas

publicadas en el informe de Veeduría Distrital (2014) Política Pública de

Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupción en Bogotá, en la que

refleja los recursos invertidos en materia de transparencia, integridad y

prevención de la corrupción por Plan de Desarrollo en las últimas

administraciones:

En el plan de Formar Ciudad (1995-1997) se destinó el 18% de los recursos, en la

administración de (1998 – 2001) Por la Bogotá que Queremos se destinó el 8%,

en la segunda administración de Mockus, con el plan Bogotá para Vivir Todos del

Mismo Lado (2001 - 2004) se destinó el 10%, en el plan de Bogotá sin Indiferencia

(2004 -2007) se destinó el 7% y en el plan de Bogotá Positiva (2008-2011) el

3.5%. Cifras que demuestran el desinterés de las últimas cuatro administraciones

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respecto al estímulo de prácticas de integridad y transparencia, valores que se

han considerado primordiales en el marco de una cultura de la legalidad (p. 4).

En la primera administración del profesor Mockus, Formar Ciudad, Bogotá obtuvo

cifras positivas, en cuanto a la transformación de creencias sociales respecto a la

cultura de la legalidad (Ley Zanahoria), (recolección del 110% de los impuestos)

por mencionar algunos, resultado que fue posible por la legitimidad institucional

fue fortalecida en aplicación de los principios y valores, tal como lo señala él en su

informe Armonizar ley, moral y cultura, “La coordinación entre instituciones y la

comprensión social del proceso, necesarias para obtener los resultados

alcanzados, dependieron mucho de la apropiación institucional y social de la

idea misma de “cultura ciudadana”. Reformas legales recientes (estatuto de

Bogotá, ley de planeación y ley de presupuesto) facilitaron una apropiación

institucional de la noción (…). Es en atención a este ejemplo, que se puede

proponer que de la identidad, confianza y legitimidad que vean los servidores

públicos en la cabeza visible de la institución, depende gran parte del éxito de las

políticas que se pretendan implementar, pues la identificación que ellos tengan, es

la que van a presentarle al ciudadano, que seguramente la podrá percibir, y que la

verá reflejada, en la política que se implementa (Negrilla fuera de texto).

La legitimidad de las autoridades, es quizá uno de los mayores retos que tienen

que enfrentar las instituciones del distrito, debido a que han atravesado episodios

lamentables como el del “carrusel de la contratación” en el que estuvieron

involucrados representantes de varias instituciones del distrito (Personero de

Bogotá, presidente del Consejo, Alcalde Mayor, Director IDU, Secretario de Salud,

etc.,) y que seguramente está en el imaginario colectivo de los ciudadanos, como

referente del Gobierno Distrital. Posible causa de la ineficacia de las políticas

implementadas, si no legitiman la autoridad, es casi imposible que acepten sus

políticas como legitimas.

17

Pues en la actualidad es muy difícil concebir una legitimidad democrática, sin que

esta sea complementada por los principios y valores mencionados, y por la

incorporación de los derechos humanos como concepción de la justicia (Veeduría

Distrital, 2014).

2.2 CONTINUIDAD DE LA POLÍTICA PÚBLICA

El sistema de organización política de Colombia, y por supuesto el de Bogotá es

democrático, por esto quien legitima la autoridad que ha sido elegida es cada

ciudadano con su voto, y precisamente por esta razón es que cada determinado

tiempo se realizan elecciones, para evitar la concentración de poder, cambiando la

administración; objetivos del gobierno y de casi de cada institución del distrito,

ocasionando inconvenientes en la continuidad de las políticas públicas, tal como

se explicará a continuación.

Sin embargo no es finalidad de este punto desmeritar el sistema democrático, ni el

ejercicio político, por el que sé que tanto le costó a este país implementar. Según

Elster ( como se cito en Del Hierro, 2013).

La política no debe ser entendida simplemente como un espacio de maximación

de preferencias sociales (si entendemos estas como una mera agregación de

preferencias individuales y auto interesadas), porque por su propia naturaleza las

decisiones políticas atañen a temas de relevancia moral, y en segundo lugar por

que implican distribuciones de recursos y, en consecuencia, tienen que ver con la

justicia. La moral y la justicia imponen restricciones a las decisiones políticas

(...).(p. 181).

Desde este punto de vista se evidencia que no se está en desacuerdo con el

sistema político – democrático, por el contrario se justifica su existencia por cuanto

garantiza teóricamente que haya pluralidad decisoria, elemento que legitima las

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políticas públicas. Según Elster (como se citó en Del Hierro, 2013) el sistema

Habermasiano señala que “la democracia está justificada porque permite tomar

las decisiones más justas, aquellas que garantizan la promoción del bien común

(…)”(p. 181).

No obstante se estudiara la falta de continuidad de las políticas públicas, como un

“error” de planificación, debido a que si “teóricamente” el “hacedor” de política

pública tiene un compromiso real con su rol, no tendrá problemas con continuar

con programas o políticas implementadas por administraciones anteriores si se ha

visto la mejora en la ciudad, sin embargo esta no ha sido la realidad que han

enfrentado los capitalino, debido a que cada gobierno, llega con la creencia de

que todo lo que se ha hecho está mal, o posiblemente los candidatos elegidos no

tienen el suficiente sentido de pertenencia con la ciudad, para reconocer que la

implementación de la política x ( recordar la justificación de la democracia), ha

dado buenos resultados y que sería positivo darle continuidad en su

administración.

Además es importante tener en cuenta que la planeación del gobierno distrital ha

estado no hace poco tiempo en el ojo del huracán, puesto a que la mayoría de

planes que se lanzan en cada administración son insostenibles en la siguiente,

debido a que una gran cantidad se formulan sin saber si serán sostenibles en

determinado tiempo, o si el problema o la situación que van a intervenir puede

cambiar o empeorar y eso necesitará un replanteamiento de la política pública, si

no se puede observar como la falta de planeación, planificación, en las

administraciones han ocasionando inestabilidad, y falta de confianza en la gestión

pública, impidiendo la correcta implementación y anulando por completo alguna

posibilidad de continuidad de la misma.

Con lo anterior, no se pretende hacer de la formulación de las políticas públicas un

proceso estático que no reconozca cambios en las situaciones sociales, y

19

culturales que puedan ocasionar que la política planeada hace dos años no sea la

solución a la situación actual, si no resaltar que el proceso de formulación y de

implementación es evolutivo, de acuerdo a la sociedad, pero esto no implica, ni

justifica, la improvisación que a menudo se evidencia en el Distrito. (Para la

implementación del metro en la ciudad se han hecho estudios en la historia

reciente desde 1996) (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2014).

La continuidad de las políticas públicas sin duda alguna seria el reflejo de la

estabilidad institucional, y de seguridad jurídica, características que han estado

ausentes en las últimas administraciones distritales y que ha dejado como saldo la

inestabilidad y el estancamiento de instituciones que se crearon para proteger los

derechos de los habitantes de la ciudad y que hoy tienen resultados planos en su

gestión.

Como fundamento de lo anterior, es trascendente mencionar que uno de los

factores de calidad en la evaluación de las políticas públicas es su continuidad y

estabilidad en el tiempo (Ortegón, 2008).

2.3 LA ILEGALIDAD EN LAS INSTITUCIONES DEL DISTRITO

Para hablar de la ilegalidad, es importante precisar que es la legalidad desde su

concepto general hasta su definición jurídica, por esta razón es conveniente

definirla como “ la existencia de leyes y conformidad a las mismas de los actos de

quienes a ellas están sometidos (Legaz Lacambra, 1958:6), la legalidad es una

forma manifestativa del derecho (…)” Del Hierro (2013, p. 182) la ley entendida

como la voluntad soberana del pueblo.

La ilegalidad, se puede definir entonces como el conocimiento de la ley por parte

de los individuos sin que esto implique su validez y aceptación. Y que ha ido en

20

aumento en el tiempo correspondiente a este estudio el Profesor López la ha

llamado “cultura del incumplimiento” se acata la norma pero no se cumple.

La cultura de la ilegalidad tiene más consecuencias negativas que las que conoce

el común de la gente Fariñas (2012) señala que el retroceso que genera en el

desarrollo de una sociedad puede llegar a estancarla por completo

Desde el ámbito de la ciencia jurídica, a veces se ha prestado poca atención a la

dimensión social de la eficacia y de la implementación del Derecho, siendo este,

sin embargo, un tema que afecta directamente a los mecanismos de la cohesión

social y de la vertebración de una sociedad, a la vez que determina las

condiciones de la existencia misma de un ordenamiento jurídico (p. 185).

Y con el conocimiento de que esto no solo afecta lo jurídico, es también un

problema cultural y social, por consiguiente examinaremos dos fenómenos que a

la luz de este estudio son los que más afectan la legalidad en el distrito y en sus

instituciones.

El Fenómeno de la corrupción ha permeado las instituciones distritales, esta

afirmación, no es un secreto para nadie, la falta de transparencia en las decisiones

de los jefes del gobierno, es el punto principal de la ineficacia, no solo de la cultura

de la legalidad, sino de toda su gestión. Pero para profundizar el tema se definirá

la corrupción como: “la acción o vicio de corromper. En las organizaciones,

especialmente en las públicas, práctica consistente en la utilización de las

funciones y medios de aquellas en provecho, económico o de otra índole, de sus

gestores” (Real Academia Española – RAE, 2014, p. 1).

Tanzi y Davoodi (2006) señalan que la corrupción altera la composición del gasto

público, existiendo alguna evidencia de que los países corruptos gastan menos en

salud y educación, afectando negativamente el crecimiento. Y los habitantes de

21

Bogotá, han visto como “delincuentes de cuello blanco” se han apropiado de

cuantiosas sumas de dinero que salen de las arcas del Estado, (de los impuestos

que pagan), y lo peor han vivido las consecuencias de estas acciones y es el

retraso de obras públicas, que de haber sido entregadas a tiempo hubieran

descongestionado la ciudad.

En el seminario internacional “hacia una cultura de la trasparencia” en la

conferencia “El papel que pueden desempeñar la cultura y los valores éticos en la

lucha por la trasparencia” Kliksberg (2005). señala que “la falta de transparencia y

la corrupción son creadores netos de pobreza” (p. 2) así que la corrupción en las

entidades del distrito no solo afecta su eficacia, si no que afecta a toda la

población, de igual manera señala que “una investigación de la universidad de

Harvard, demuestra como en cien países cuando hay más desigualdad hay más

corrupción (…)” (p. 2), quiere decir que a mayor desigualdad más corrupción,

según estudios del BID, América Latina es la región con mayor desigualdad del

planeta.

En Colombia las cifras no mejoran según el informe de Riesgos Globales 2014, del

Foro Económico Mundial, “el 10 por ciento de los hogares con mayores recursos

percibe más del 40 por ciento de los ingresos laborales, mientras el 90 por ciento

obtiene el 60 por ciento restante” (p. 8) estas cifras son alarmantes, Bogotá es el

escenario perfecto para practicar la corrupción.

Es por esto que, tal como indica Veeduría Distrital en el informe del (2014) citado

inicialmente en el trabajo,

El rechazo y la prevención de la corrupción, son comportamientos íntegros, ya que

la corrupción es opuesta a la integridad. Entonces, cuando se hace referencia a

una actitud de rechazo y prevención de la corrupción, se busca que los bogotanos

y las bogotanas, de manera individual y colectiva, expresen públicamente su

22

desacuerdo y ejerzan sanciones sociales sobre quienes cometen actos que

vulneren lo público y el interés general (p. 11).

Es vital que las políticas públicas de la cultura de la legalidad se replanteen para

lograr una transformación de las creencias sociales – acabar con la cultura del

todo vale, y el vivo vive del bobo.

Respecto al clientelismo el panorama no es mejor, pues según la información

publicada en el mencionado informe de Veeduría Distrital (2014). con fundamento

en la investigación realizada por Corpovisionarios en el año 2013,

El 97% de los servidores públicos y contratistas del Distrito está totalmente en

desacuerdo con pagarle un soborno a un funcionario público si ésta es la única

manera de obtener las cosas, el 51% considera que sí se aceptan en su entidad

influencias contrarias a la buena administración como recomendaciones políticas,

nepotismo, amiguismo y clientelismo en la vinculación de personal, mientras que

tan solo el 14% considera que no. Con respecto a contratar familiares el panorama

tampoco es muy positivo: mientras que el 51% de ellos considera que esta

práctica es incorrecta y debe ser sancionada, el 39% lo justifica al considerar que

es incorrecto pero comprensible, mientras que el 9% considera que es correcto.

(p. 26)

En relación con el fenómeno de la cultura de la ilegalidad, en el mismo informe,

hallamos estadísticas no menos alarmantes que las anteriores pues:

El 82% de las personas en Bogotá consideran que lo ordenado por la ley coincide

con lo ordenado por la costumbre, el 27% aceptarían comprar sin factura si les

ofrecen un menor precio: un 13% afirmó que se siente bien haciéndolo (3 puntos

porcentuales por debajo de los registrado para el 2011), mientras que un 9% dice

que siente culpa (2 puntos porcentuales por debajo de los registrado para el

23

2011). Le siguen quienes no lo aceptan por temor a sanciones legales (8%) y

quienes lo aceptan pero sienten vergüenza si otros lo supieran (2%) (p. 26).

Lo que deja entre ver que la desobediencia a la ley no es vista como un

comportamiento alarmante, si no por el contrario es aceptado por una importante

cantidad de individuos en la sociedad.

No sin antes mencionar el concepto de lealtad institucional, referido por López

(2014) en la conferencia antes referenciada, en el desarrollo de este artículo,

porque más que un concepto, es un reto de la administración que está atado a la

cultura de la legalidad y es que: La Cultura de la Legalidad es un tipo de

aproximación interdisciplinar al fenómeno jurídico, centrado en el estudio de las

mentalidades sociales relativas a la normatividad y se caracteriza por adoptar una

perspectiva empirista, pluralista y participativa sobre las condiciones generadoras

de lealtad institucional” (p. 11).

III. FORMULACIÓN DE POSIBLES PRÁCTICAS PARA LOGRAR LA

EFICACIA

3.1 GENERACIÓN DE CONFIANZA DE LA INSTITUCIÓN AL CIUDADANO

La confianza ha sido definida por la Procuraduría General de la Nación (2014)

como la “Expectativa positiva de dar o recibir de acuerdo con lo que se puede

esperar, con una cierta seguridad o, al menos, la esperanza de un buen resultado”

(p. 5). . Es “al menos” la esperanza de un buen resultado, que ya es mucho

cuando se trata de un trámite en alguna institución distrital, es que la gestión que

se realiza está siendo aprobada por el ciudadano y sobre todo está legitimando

conscientemente la autoridad de dicha institución, es por esto, que es la primera

propuesta de este análisis como una de las posibles prácticas que hagan eficaz la

cultura de la legalidad y las políticas públicas que se formulan para implementarla.

24

Los valores no se imponen, se ganan, merecidamente con el actuar de los

funcionarios que representan las distintas instituciones, además es el motor, es la

aprobación colectiva de la gestión que se realiza, genera credibilidad de los

funcionarios en su trabajo, compromete más al servidor público con su trabajo,

hace que prevalezca realmente el interés general por encima del particular. De los

valores que han sido evaluados por la Procuraduría General de la Nación, el valor

de la confianza ocupa el último lugar. (Procuraduría General de la Nación, 2014).

Y que en este estudio se ha propuesto como valor un valor vital, y que ha sido

subestimado, sin duda, esta es una invitación a cada servidor público a que

priorice este valor como una de sus máximas misiones institucionales.

El proceso de construcción de confianza, debe tener como valor agregado un

mejoramiento en las interacciones con el ciudadano, sin barreras, sin preferencias,

con procesos básicos para su atención, que el ciudadano se identifique con la

institución, que no sea una relación impersonal a la que el ciudadano entre con los

ojos vendados, o indispuesto, por el contrario que la atención sea una experiencia

personal del ciudadano con las instituciones ¿por qué para que existe un

institución pública?, si no para generar beneficios a los ciudadanos, para velar por

sus derechos, con mecanismos que logren acercar a la institución al ciudadano,

con lazos fundamentados en la confianza y el respeto en la institución (Cruces et

al., 2004).

Tal vez, si se crean instituciones que no sean reaccionarias a la coyuntura del

momento, o por orden del gobierno de turno, si no que sean el resultado de un

estudio que puntualice las necesidades reales de la ciudad, y sus habitantes, con

una trazabilidad clara y que no titubee al primer cambio cultural o social que

enfrente (perdurabilidad en el tiempo), el ciudadano debe ser la prioridad en el

accionar del gobierno.

25

3.2 La moral y la ética esencia de la cultura, de la ley, de la institución y

su representante.

Este enunciado tiene fundamento, en la visión Mockusiana del deber ser de la

política y por supuesto, de las políticas públicas. Con conciencia de que en los

últimos años, se ha “divorciado” la moral, la ética de la cultura y de ley, y de la

formulación de las políticas públicas. Para el profesor Mockus (1999) “(…) la

Modernidad con su invitación a la autonomía moral del individuo y su énfasis en el

Estado de derecho y sus garantías ha generado una marcada diferenciación y

separación entre los tres (…)” (p. 19).

Sin embargo, pese a la modernidad y al estado social de derecho, no puede

creerse que por que se reconozca la coexistencia de una pluralidad de morales y

de tradiciones culturales, este pluralismo (cultural y moral) no representa la falta

de regulación moral o cultural. Pues la democracia es el reconocimiento a la

infinidad de ideas, de creencias, de culturas, de morales, y esto es precisamente

el equilibrio entre la moral, la cultura y la ley. (Mockus, 1999).

Según Mockus (1999), si existiera una sociedad perfecta, esta debería estar

fundamentada en el equilibrio, anteriormente mencionado (congruencia)

Todos los comportamientos moralmente válidos a la luz del juicio moral individual

suelen ser culturalmente aceptados (no sucede necesariamente lo contrario:

existen comportamientos culturalmente aceptados que algunos individuos se

abstienen de realizar por consideraciones morales). A su vez lo culturalmente

permitido cabe dentro de lo legalmente permitido (aquí tampoco sucede lo inverso:

hay comportamientos jurídicamente permitidos pero culturalmente rechazados).

En esas sociedades la cultura simplemente exige más que la ley y la moral más

que la cultura. (...) La falta de congruencia entre la regulación cultural del

comportamiento y las regulaciones morales y jurídicas del comportamiento se

expresa en Colombia como auge de la violencia, de la delincuencia y de la

26

corrupción; como ilegitimidad de las instituciones, como debilitamiento del poder

de muchas de las tradiciones culturales y como crisis o debilidad de la moral

individual (p. 8).

Es decir, que si la cultura es más fuerte que la ley; y la ilegalidad es

absolutamente rechazada culturalmente, (antes de modificar la ley, se debe

trabajar en transformar los comportamientos que recrean la cultura de la

ilegalidad, así probablemente sean más los ciudadanos que se aventuren a la

aceptación cultural (que sería la legalidad). Y que el gobierno distrital haga una

apuesta por una cultura evolucionada que este fundamentada en la moral y la

ética, pero no como un discurso que suene bonito, si no como una reforma a la

creencia de que “ser ilegal es mejor que ser drogadicto, no” (Veeduría Distrital

(2014, p. 26.). La ilegalidad es el peor mal que puede aquejar a una sociedad,

pero eso solo será posible cuando el gobierno y sus instituciones además de ser

conscientes tengan un compromiso real con la transformación y “evolución

cultural” de la sociedad, cuando la moral y la ética sean esenciales en el ejercicio

de la función pública, de los funcionarios públicos, cuando sus creencias estén

fundamentadas en estos dos valores, podrá el gobierno soñar con una sociedad

con una cultura de la legalidad, en la que todos los que formamos parte de esa

sociedad, con nuestras acciones, con nuestras instituciones, con nuestras

creencias hacemos que la legalidad no sea una utopía más en el discurso, si no

que sea nuestra realidad, en la calle, en el transporte público, en nuestro barrio, en

nuestro trabajo, y en los trámites ante las instituciones distritales.

CONCLUSIONES.

La ilegalidad es la principal causa de la ineficacia de las políticas públicas, no

solo de las políticas que pretenden la creación de una cultura de legalidad, la

ilegalidad quiebra la intención exitosa de cada política pública que se

27

implementa (salud, educación, integración social), con comportamiento

individuales y colectivos, se hace el mismo daño.

Una de las conclusiones que debe llevarse el lector con este análisis, es que la

cultura de la legalidad, no debe ser una parte del plan de gobierno de la

administración en turno si no que debe ser transversal en la formulación de

todas las políticas públicas, las de la salud, las económicas, las de vivienda las

de espacio público, las culturales y cuanto más en las educativas porque son

los niños y jóvenes los que continuarán con el legado de la sociedad que se les

entregue, si no es corrupta pues no solo hemos reducido en gran cant0idad el

desarrollo si no que de paso se hizo un daño casi irreversible en la concepción

de lo público a toda una generación.

Las prácticas propuestas para la eficacia de las políticas públicas, son quizá un

deseo utópico del autor, producto del análisis realizado y de acuerdo a lo que

se evidencio del buen resultado de las administraciones de Mockus, y en lo

que más carencia tuvo en las siguientes.

La legitimidad institucional, nace en casa, que los servidores públicos

legitimen la función de su trabajo y la misión de su institución en la legalidad,

es el primer paso para que los ciudadanos la legitimen como su institución y su

autoridad la creación de una cultura de “lealtad institucional”.

La continuidad de la política pública, apunta a que su planeación sea tan

completa que aun cuando la situación específica por la cual se formuló,

presente algún cambio, este no sea impedimento para su continuidad si no que

sea el punto de partida para la evolución de la política implementada.

Corresponde al “poder creador” de la política pública, corresponde al ejercicio

de la gestión pública, que se legitime por que respeta los derechos

28

fundamentales de los ciudadanos por que fundamente su actuar en el principio

de la confianza, y sobre todo que su “máxima” sea velar por la justicia real en

la sociedad.

Un sistema jurídico que sea eficaz y autónomo en su actuar en sus

procedimientos, transparente ante los ciudadanos, independiente de los

intereses clientelistas, respetando la independencia de poderes, y que tenga

claro que la ética y la moral deben estar inmersos en su gestión.

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