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LA REESTRUCTURACIÓN DE LA CIUDAD EL POT COMO INSTRUMENTO
Autor:
DIEGO FRANCISCO CASTAÑEDA PINEDA
UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS
FACULTAD DE INGENIERÍA
PROGRAMA DE ESPECIALIZACIÓN EN AVALÚOS
BOGOTÁ, 2018
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LA REESTRUCTURACIÓN DE LA CIUDAD EL POT COMO INSTRUMENTO
Autor:
DIEGO FRANCISCO CASTAÑEDA PINEDA
Tutor:
Ingeniero Hernando Acuña Carvajal
Coordinador Especialización en Avalúos
UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS
FACULTAD DE INGENIERÍA
PROGRAMA DE ESPECIALIZACIÓN EN AVALÚOS
BOGOTÁ, 2018
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Agradecimientos
Quiero iniciar estos agradecimientos a los docentes de la Universidad Francisco José de Caldas y compañeros que prestaron su conocimiento, ánimo e interés. En especial, al Ingeniero Hernando Acuña Carvajal y German Moreno, quienes impartieron sus conocimientos, experiencias y puntos de vista sobre el ordenamiento territorial y fortalecieron en gran medida los conocimientos teóricos, académicos y prácticos aplicables en el ejercicio valuatorio.
A mi adorada esposa Mary, por su apoyo, comprensión y paciencia mientras trabaje en la elaboración del presente escrito. Finalmente a todos los compañeros Richard, Benjamín, Manuel, Brian y María, Cata, Angy, Lady, Emeris, Alejandro, Helen, Fredy, Jonatan, Adrian, Diego, Harol, Yara, Camilo, Jorge, Lenin, Omar, Carolina, Camilo, Nelly, Arqui, Dayana, que en el transcurrir de la especialización con sus experiencias, experticias y sólidos conocimientos en el campo de los avalúos aportaron en gran medida al desarrollo del texto.
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Tabla de Contenido
LA RESTRUCTURATION DE LA CIUDAD 8
EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL -POT- 8
ETAPAS PARA LA ELABORACIÓN DEL POT. 9
DOCUMENTOS NECESARIOS PARA UN POT. 10
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL COMO OPCIÓN DE POLÍTICAS URBANAS Y REGIONALES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 11
CIUDADES COMPACTAS Y SOSTENIBLES. 14
CUÁL ES LA UTILIDAD DE UN POT 15
CÓMO SE CLASIFICAN ESTOS INSTRUMENTOS 15
CONTENIDO BÁSICO DE UN POT 15
PROGRAMA DE EJECUCIÓN 16
NORMAS URBANÍSTICAS ESTRUCTURALES 17
VIGENCIA DEL POT 18
LA REVISIÓN DEL POT 18
QUIÉNES PUEDEN PARTICIPAR EN LA FORMULACIÓN DE UN POT 18
ALGUNOS ASPECTOS ESTRUCTURALES QUE SE DEFINEN EN EL POT 19
6
EL EXPEDIENTE DISTRITAL 20
ALGUNOS MANEJOS DEL POT 20
EL CONCEPTO DE PLUSVALÍA 26
EL CONCEPTO DE AVALÚO 26
ANTECEDENTES DEL CONCEPTO DE AVALÚO 26
CARACTERÍSTICAS DE LA PARTICIPACIÓN 27
EL AVALÚO Y SU REGLAMENTACIÓN 27
INCORPORACIÓN AL PERÍMETRO URBANO 27
CÁLCULO DEL AVALÚO CUANDO SE AUTORICE EL CAMBIO DE USO A UNO MÁS RENTABLE. 28
LOS MÉTODOS DE AVALÚO 29
LOS MÉTODOS DE MERCADO 29
EL MÉTODO RESIDUAL Y EL POTENCIAL DE DESARROLLO 29
ZONAS O PREDIOS QUE SE EXIMEN DE LA VALORIZACIÓN 30
BIENES EXCLUIDOS DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN 31
7
Somos seres humanos llenos de pasión, la vida es desierto y es oasis. Nos derriba, nos lastima, nos convierte en protagonistas de nuestra propia historia.
WALT WITMAN
8
LA RESTRUCTURACIÓN DE LA CIUDAD
Fuente: www.revistadc.com-Libros - para saber más sobre Bogotá
No es desconocido que el sistema de mercado ha jalonado crecimientos de núcleos sociales, en la
medida en que estos han servido como instrumento de una ampliación de las dinámicas
comerciales exitosas.
El afán de acumulación y la necesidad de ajustar los nuevos mercados, ha permitido que las
pequeñas y grandes urbes crezcan de manera desordenada, sin planes previos de expansión, esto,
en el mediano y largo plazo ha llevado al desorden en todos los ámbitos, dígase en infraestructura
y transporte o movilidad, servicios públicos, desorden general entre otros asuntos.
La necesidad de organizar las ciudades, genero la ley que dio, precisamente origen al POT o plan
de ordenamiento territorial; con esto se buscaba un mayor orden en todos los sentidos, se buscaba
delimitar tanto la parte urbana como la parte rural.
El Plan de Ordenamiento Territorial -POT-
El Plan de Ordenamiento Territorial –POT-, es un instrumento a partir del cual se definen los
objetivos, políticas, programas y normas que rigen el desarrollo físico y el uso del suelo en cada
municipio, siguiendo el principio de autonomía territorial.
El término “territorio” en el plan de ordenamiento territorial no se refiere necesariamente a los
distritos administrativos sino también a las áreas de la tierra que existen entre los niveles
nacionales, regionales y locales. La unidad local de planeación podría ser el municipio, un
conjunto de municipios, un área protegida, un conjunto de tierras comunales, un territorio
9
indígena o una pequeña cuenca hidrográfica. La experiencia y el conocimiento de los usuarios de
la tierra y del personal técnico local se movilizan para identificar las prioridades del desarrollo y
trazar e implementar los planes.
Etapas para la elaboración del POT.
A manera de ejemplo, se toma la información que la cámara de comercio hace pública, sobre toda
la estructura del plan de ordenamiento territorial de Bogotá.
El plan de ordenamiento territorial tiene una vigencia de tres periodos constitucionales, es decir,
doce años; el responsable de su elaboración es la alcaldía mayor de Bogotá, liderada por la
secretaría de planeación distrital.
Se plantean cinco etapas para la elaboración del POT:
Planeación, concertación y consulta, aprobación, implementación, evaluación y seguimiento.
En la primera etapa, planeación, de desglosa a su vez en tres momentos, a saber, etapa preliminar
en la que se elaborara un documento que evalúa el plan vigente.
10
Documentos necesarios para un POT.
Fuente: Diario El Universal -El Plan de Ordenamiento Territorial: la brújula que guía al Distrito de Cartagena
Documento técnico de soporte: Contiene el desarrollo, la descripción y aplicación de los
procesos técnicos empleados para la formulación del plan. Contiene la planificación como tal
(general, urbana y rural), los planos generales, los modelos de gestión y financiación y el
programa de ejecución.
Documento Resumen del Plan: Memoria explicativa para la divulgación
Acuerdo que adopta el Plan: Es el documento que aprueba el documento técnico de soporte y
los planos generales. Dichos documentos hacen parte integral del acuerdo que adopta el plan,
resumiendo se puede decir que el POT, pasa por las siguientes etapas, desde su preparación y
diagnóstico, hasta la fase de su evaluación o monitoreo.
1. Etapa preparatoria
2. Etapa de diagnóstico integral del territorio y del entorno
3. Etapa de pronóstico territorial
4. Etapa de formulación
5. Etapa de implementación
6. Fase de monitoreo, evaluación y actualización del POT
11
Los ciudadanos forman parte fundamental en la formulación, ejecución y monitoreo de los planes
y todas las acciones encaminadas al ordenamiento territorial. Por esta razón, es importante crear
los mecanismos de participación ciudadana para que se haga partícipe en todos los procesos de
gestión de los planes y normas que se plantean en esta normativa.
El Ordenamiento Territorial como opción de políticas urbanas y regionales en América Latina y el Caribe
Fuente: http://habitatmag.com.mx/2017/05/08 -URBANISMO ¿UN LUJO DE LOS PAÍSES PRIMERMUNDISTAS O UNA NECESIDAD DEL TERCER MUNDO?
La ciudad es una matriz física y simbólica de la modernidad de nuestras sociedades y es en ella
donde más se evidencia
n las tensiones y contradicciones del desarrollo urbano no-sostenible en nuestra región
(concentración de la riqueza y de los vínculos con la globalización económica, severas
inequidades y exclusiones sociales, contaminación, consumo energético irracional, pobreza
urbana, entre muchos otros), (CEPAL, 2016 ).
Sin lugar a dudas, si se pasara revista a los avances, retrocesos, pasivos y capitales actuales a
nivel regional en el campo del desarrollo sostenible de las ciudades, veremos que ha habido
avances en la región: en particular, en introducir criterios asociados a estas tres dimensiones
claves del desarrollo -social, ambiental y económico- en las políticas, programas y proyectos que
afectan la urbe. Como también en reconocer políticas, programas y proyectos en las distintas
escalas del desarrollo: local, subnacional, nacional, regional y global.
12
Existen ciertas condiciones -o factores- que sistemáticamente fallan en el desarrollo e
implementación de políticas que apuntan a esta meta. Uno de estos factores se refiere a la
gobernabilidad del sistema, entendiendo ésta como las características de las relaciones entre
actores (incluyendo cómo es la gestión urbana y la voluntad política);, y las reglas formales e
informales del sistema. Este último incorpora el marco institucional y normativo que gobierna la
política.
El otro factor se refiere a la escasez del desarrollo de mecanismos de financiamiento que
fortalecen un modelo de desarrollo sostenible urbano. Este trabajo discute las dimensiones
sociales, ambientales y económicas del desarrollo sostenible de los asentamientos humanos en la
región, enfocando en las actuales limitaciones y oportunidades en este campo, como también en
el progreso regional en términos de reformas de políticas, implementación de programas y el
desarrollo de proyectos. Se revisa el estado de la urbe en nuestra región desde la perspectiva del
desarrollo sostenible, destacando los avances, retrocesos, pasivos y capitales actuales a nivel
regional en este campo, para finalizar en una reflexión sobre los puntos críticos a fortalecerse
para diseñar e implementar políticas que apuntan a este fin.
En cuanto a las conceptualizaciones y definiciones de desarrollo sostenible, y el desarrollo
sostenible de los asentamientos humanos, y cuáles y en qué medida inciden las políticas sobre las
modalidades y las dinámicas del desarrollo urbano hay muchos puntos de vista y opiniones. Son
las que buscan medir o cuantificar índices o coeficientes de la sostenibilidad urbana (Índice de
Bienestar Económico Sostenible, la Huella Ecológica, Flujos de Carbono y flujos de materiales,
indicadores de desempeño, entre otros. Dentro de las comunidades académicas y de definición de
políticas, existen profundas divergencias sobre qué es el "desarrollo urbano sostenible" y sobre
qué hacer para obtenerlo.
No obstante lo anterior, en el concepto de "desarrollo sostenible urbano" han entrado a formar
parte estable tres dimensiones fundamentales: ambiental, social y económica, y también espacial
desde la escala local a la global. Sin lugar a duda, el elemento central de la sostenibilidad es
haber reconocido que los costos ambientales de la urbanización no pueden ser transferidos a las
generaciones futuras. Se trata del principio "de la equidad intergeneracional", del hecho que es
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necesario garantizar a las generaciones futuras una cantidad de bienes al menos iguales a los que
disponemos hoy (capital natural constante).1
La urgencia en adoptar políticas de desarrollo urbano sostenible se impuso en la región , en el
cuadro de la fuerte urbanización registrada por todos los países, y las tensiones que ésta ha
presentado en la urbe. A esto se ha agregado nuevos problemas a escala global, en particular, el
impacto que la urbanización puede tener sobre el calentamiento global, sobre la contaminación
transfronteriza, la reducción de la capa de ozono y el consumo de los recursos. En la actualidad se
plantea con mayor fuerza que la erradicación de la pobreza, el cambio de los patrones de
consumo y producción, la protección de los recursos naturales, como objetivos globales y
requerimientos esenciales para el desarrollo sostenible.
Es el plan de ordenamiento territorial el que se vislumbra como salida a estas problemáticas
planteadas en los párrafos anteriores. A través del estudio de los casos de las ciudades de
Montevideo, Bogotá, D.C. y del Área Metropolitana de San Salvador se intenta evidenciar cuáles
son las tendencias que se están desarrollando en Latinoamérica, cuáles son las principales
innovaciones en los nuevos Planes de Ordenamiento Territorial y de qué manera se pretende
implementar estos cambios. Se ha elegido estos tres casos por ser representativos de tres
macrozonas de influencia en Latinoamérica: Montevideo capital de Uruguay en el cono sur,
Bogotá, D.C., capital de Colombia en la zona norte de Sudamérica y San Salvador capital de El
Salvador en Centroamérica.
Para superar los inconvenientes de la planificación tradicional, los nuevos Planes de
Ordenamiento Territorial se caracterizan por la implementación de componentes estratégicos y
flexibles integrados a una base estructural heredada de la planificación tradicional. Las
innovaciones en estos planes apuntan a una adecuada implementación de los principales
componentes de la flexibilidad tomados de la planificación estratégica: la eficiencia y la
participación. La eficiencia como componente de operatividad de la flexibilidad, se traduce
básicamente en la adopción de un régimen de prioridades que se manifiesta preferentemente en
los instrumentos de planeamiento y ejecución del plan. La participación se constituye en el
componente de soporte y legitimación de la flexibilidad. Finalmente, los instrumentos de
1 Informe de la comisión de estudios económicos para la América Latina. CEPAL.
14
seguimiento y revisión del plan, así como los plazos de vigencia del Plan, conforman el soporte
fundamental que permitiría adecuar la flexibilidad a lo largo del tiempo.
Ciudades compactas y sostenibles.
Fuente: Ciudades Compactas y sostenibles http://www.graphicsbuzz.com/graphics/ciudades-sostenibles-graphics-c2cc85.html
El modelo económico capitalista imperante y el Estado como se reconfiguró en Occidente se
agotaron, además conceptos como “desarrollo” y “modernidad” han sido perversos porque han
llevado a una crisis civilizatoria. Frente a ello, el antropólogo colombiano y catedrático
universitario Arturo Escobar afirma que se requieren de luchas sociales y de “montonera” como
dice el pueblo nasa en el departamento del Cauca, para interpelar al Estado y a la hegemonía del
capital.
El análisis de Escobar es singular porque ha problematizado la idea de desarrollo situando la
emergencia de este concepto y sus implicaciones para el Sur global. Durante su disertación
titulada “Paz, (post)desarrollo y pluriverso” aportó elementos a la discusión sobre el proceso de
paz en Colombia y los verdaderos alcances que ha tenido el concepto capitalista de “desarrollo”.
A partir de estas reflexiones promovió una idea para el debate: la posibilidad de pensar más allá
del desarrollo y sus definiciones dominantes, explorando un tránsito que no se restringe a la idea
de ir de la guerra a la paz, sino que incluye de igual manera una visión de transición civilizatoria
que busca reconocer la diversidad que constituye el mundo actual, y por ende las alternativas
políticas, sociales, culturales y económicas en un momento de crisis profunda del modelo
impuesto por el Occidente hegemónico.
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Cuál es la utilidad de un POT
El POT sirve para orientar y priorizar las inversiones en el territorio tanto del sector público
como del sector privado, es decir, define dónde se construyen los parques, los colegios, los
hospitales, dónde se ubica la vivienda, las oficinas, los comercios e industrias. Para su
funcionamiento requiere de unos instrumentos, necesarios para hacerlo viable y funcional.
Cómo se clasifican estos instrumentos
Planes de Ordenamiento Territorial: Son elaborados y adoptados por las autoridades de los
distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes.
Plan Básico de Ordenamiento Territorial: Son elaborados y adoptados por las autoridades de
los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes.
Esquema de Ordenamiento Territorial: Son elaborados y adoptados por las autoridades de los
municipios con población inferior a los 30.000 habitantes.
Contenido básico de un POT
Componente general: establece políticas, objetivos, estrategias y contenidos estructurales de
largo plazo (12 años) para todo el territorio municipal. El contenido estructural hace referencia a:
áreas de preservación y conservación ambiental, amenaza y riesgos, patrimonio urbanístico,
arquitectónico y arqueológico, clasificación del suelo urbano, rural y de expansión, entre otros.
Componente urbano: acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo
físico urbano (suelo urbano y de expansión) y contenidos de corto y mediano plazo (8 años). El
contenido de corto y mediano plazo hace referencia a: Normas urbanísticas, tratamientos y
actuaciones urbanísticas, ocupación y usos del suelo, infraestructura vial y de servicios públicos,
equipamientos, vivienda, instrumentos de gestión y financiación, entre otros.
Componente rural: acciones, programas y normas para orientar y garantizar la conveniente
utilización del suelo rural y su interacción con la cabecera municipal contenidos de corto y
mediano plazo (8 años). El contenido de corto y mediano plazo hace referencia a: áreas de
preservación y conservación ambiental, amenaza y riesgo, ocupación y usos del suelo,
infraestructura vial y de servicios públicos, equipamientos, vivienda, entre otros.
16
Programa de ejecución
Fuente: http://www.administracionpublica.com/son-eficientes-las-subvenciones-publicas-el-ejemplo-de-la-rehabilitacion/
Actuaciones sobre el territorio previstas en el POT, que serán ejecutadas durante el periodo de la
correspondiente administración municipal (4 años, 8 años y 12 años).
El POT define normas urbanísticas, las cuales tiene por objeto regular el uso, la ocupación y el
aprovechamiento del suelo. Estas normas la Ley 388 de 1997 las jerarquiza de la siguiente
manera:
Las de mayor jerarquía: 1. Conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales
y la prevención de amenazas y riesgos naturales.
2. Políticas, directrices y demás sobre conservación, preservación y uso de las áreas consideradas
como patrimonio cultural (histórico, artístico y arquitectónico).
3. Localización de infraestructuras básicas: red vial, puertos y aeropuertos, saneamiento básico y
directrices de ordenamientos para sus áreas de influencia.
El POT define normas urbanísticas, las cuales tiene por objeto regular el uso, la ocupación y el
aprovechamiento del suelo. Estas normas la Ley 388 de 1997 las jerarquiza de la siguiente
manera: La función del OT se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y
municipales, referida a las decisiones de las normas urbanísticas y la intervención en los usos del
suelo. Clasificación del suelo.
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Las normas urbanísticas regulan el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen la
naturaleza y consecuencias de las actuaciones urbanísticas.
Normas urbanísticas estructurales
Son las que aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en el componente
general del plan y en las políticas y estrategias de mediano plazo del componente urbano.
Bogotá, por ejemplo, ha ordenado su territorio bajo tres estructuras: La estructura ecológica
principal, La estructura funcional y de servicios, La estructura socioeconómica y espacial.
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Vigencia del POT
Dado que los POT tienen tres componentes: (1) estructural; y contenidos urbanos, de (2)
mediano y (3) largo plazo. El artículo 28 de la ley 388 de 1997, señala la vigencia para cada una
de ellos así:
1- El contenido estructural tendrá una vigencia de largo plazo de al menos 3 periodos
constitucionales de las administraciones y la revisión de este contenido debe coincidir con el
inicio de un nuevo periodo de gobierno.
2- EL contenido de mediano plazo tiene una vigencia mínima de dos periodos constitucionales
de las administraciones.
3- El contenido de corto plazo y los programas de ejecución regirán como mínimo durante un
periodo constitucional de la administración municipal.
La revisión del POT
La revisión del diagnóstico del Plan de Ordenamiento Territorial es un procedimiento técnico y
jurídico establecido en la misma Ley 388 de1997, cuyo propósito es actualizar, modificar o
ajustar sus contenidos y normas de manera que se alcance la construcción efectiva del modelo
territorial adoptado por el Distrito.
Quiénes pueden participar en la formulación de un POT
La misma ley señala sobre la participación democrática que debe promoverse por parte de la
autoridad distrital en todos los estamentos ciudadanos con el fin de fomentar la concertación
entre los intereses sociales, económicos y urbanísticos, de manera que ello permita “asegurar la
eficacia de las políticas públicas respecto de las necesidades y aspiraciones de los diversos
sectores de la vida económica y social relacionados con el ordenamiento del territorio municipal”
teniendo en cuenta los principios señalados en el artículo 2 , que son:
1. La función social y ecológica de la propiedad.
2. La prevalencia del interés general sobre el particular.
19
3. La distribución equitativa de las cargas y los beneficios.
En la formulación del POT interviene el alcalde, a través de la Secretaría de Planeación, que
formula el POT y lo somete al Concejo. Pero antes de ello debe:
• Consultar con la corporación autónoma.
• Con el Consejo Distrital de Planeación, que es una instancia consultiva obligatoria, en la cual
tienen asiento muchas instancias de la sociedad civil, sin embargo sus opiniones no obligan.
• Con los gremios económicos, agremiaciones profesionales, instituciones de la sociedad civil, de
manera que en todas las etapas de consultas, la comunidad pueda expresar sus inquietudes.
Algunos aspectos estructurales que se definen en el POT
• Los sistemas de comunicación entre las áreas urbana y rural.
• Áreas de reserva y medidas para protección del medio ambiente, conservación de los recursos
naturales.
• Áreas de conservación y protección del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico, para ello
también existen los planes especiales de manejo y protección (PEMP). En Cartagena está
pendiente de aprobación el del Centro Histórico y su área de influencia.
• Zonas de alto riesgo natural para la localización de asentamientos humanos por amenazas o
riesgos naturales.
• Localización de la infraestructura y equipamientos básicos.
• Clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana, con la correspondiente
fijación del perímetro del suelo urbano.
20
El expediente distrital
Revista CIVICO - Cuatro de los cinco edificios más altos de Bogotá fueron construidos hace 30 años, 04 de mayo del 2015.
Por constituir la memoria la memoria institucional del proceso de planeación del territorio,
resulta indispensable contar con él, de manera que pueda avocarse apropiadamente una revisión
del POT. Aporta instrumentos necesarios para la evaluación de los resultados obtenidos en la
construcción del modelo de ocupación del territorio previsto en el POT. Se convierte en un
soporte para que la Administración tome decisiones correctivas tanto en la gestión misma del
POT, como en la revisión y ajuste del mismo, en aras de la mejora continua y adaptaciones que
requiera el proceso de ordenamiento territorial. Sirve de archivo técnico e histórico sobre el
desarrollo territorial.
Algunos manejos del POT
Una decisión política tiene en vilo a los habitantes de una población cercana a Bogotá, la
población de La Calera. La alcaldesa, Ana Lucía Escobar, presentó hace dos semanas un proyecto
para incorporar al área urbana un terreno privado rural para construir más de 2.000 viviendas de
interés social. La iniciativa generó suspicacias puesto que, además de que La Calera no tiene un
déficit notable de estas, el cambio de uso del suelo beneficiaría intereses privados al valorizar su
21
terreno en más de 16.000 millones de pesos. A pesar de que la idea cuenta con la oposición del
Consejo Territorial de Planeación, el Concejo Municipal la aprobó en primer debate.2
Un plan de ordenamiento territorial, va más allá de la necesidad de adecuar y organizar el
territorio municipal, en algunas situaciones, como la anteriormente descrita, se puede presentar
ciertos visos de corrupción, es allí donde se hace necesario la mirada aguda de un perito o de un
auditor, para detectar, más allá de lo meramente formal bien documentado.
Según cifras del Departamento Nacional de Planeación, por cuenta de malas decisiones
urbanísticas el 52,5 por ciento de la población urbana del país vive en áreas con bajo suministro
de agua, el 60 por ciento de los municipios definió inadecuadamente su perímetro urbano, y el 61
por ciento está erróneamente delimitado. Debido a la presión demográfica y la escasez de tierra
en la capital, la situación en la sabana de Bogotá es aún más delicada. En los últimos cinco años,
los municipios cercanos a la ciudad, sobre todo, han expandido sus cascos urbanos y han
incorporado suelos para usos industriales o de vivienda no necesariamente de interés social. Al
igual que lo que podría suceder en La Calera, en la mayoría de los casos esos procesos de
expansión no han estado acompañados de infraestructura para servicios públicos domiciliarios,
vías y dotacionales, y han afectado los ecosistemas y la calidad de vida de sus habitantes.
Las incorporaciones de tierra suelen hacerse por medio de modificaciones de los Planes de
Ordenamiento Territorial (POT) por iniciativa de las alcaldías y los concejos municipales y con el
concurso de las corporaciones autónomas regionales (CAR). Si bien los POT existen desde 2000,
a partir de 2009 los municipios comenzaron a modificarlos para incorporar suelos rurales al
perímetro urbano. En la medida en que cada predio que se incorpora multiplica notablemente su
valor, este fenómeno, conocido como “volteo de tierras”, cada vez ha generado más suspicacias
de enriquecimiento ilícito de los funcionarios que lo promueven o autorizan.
Estos manejos suceden particularmente en Cundinamarca, donde en los dos últimos años han
aumentado las denuncias al respecto. En junio pasado, apareció publicada en la revista semana, la
edición n.º 1779, una denuncia en la que el senador Carlos Fernando Galán declaró que el alcalde
de Madrid, Giovanni Villarraga, mediante un acuerdo aprobado por el Concejo, incorporó al
municipio un predio rural de uso público para construir el proyecto de vivienda Villas de Madrid.
2 Revista semana, Diciembre 17 de 2016.
22
A partir de esa publicación comenzaron a llegar cientos de denuncias al despacho del congresista,
con casos de expansión urbana inconveniente, intervención urbanística de suelos rurales y
corrupción en 14 municipios. SEMANA pudo conocer tres de estas denuncias que, además de
estar documentadas, evidencian situaciones anómalas.
En Facatativá, a pesar de que la Ley 1537 de 2012 establece que las incorporaciones de territorio
hechas por los POT tienen como fin único garantizar el desarrollo de programas de vivienda de
interés social, en 2014 el municipio incorporó el predio La Guapucha, de 230.000 metros
cuadrados, con el propósito de construir más de 3.600 viviendas de las cuales 42,73 por ciento
no serían de interés social.
Además de esta irregularidad, el informe técnico n.º DRSP 476 expedido por la CAR en 2015
señala que La Guapucha hace parte integral de la microcuenca Mancilla, clasificada como suelo
de uso agropecuario intensivo. Con ese informe quedó en evidencia que la incorporación habría
vulnerado otra norma de la ley mencionada, según la cual los predios incorporados para vivienda
de interés social no podrán colindar ni estar ubicados en áreas de conservación y protección
ambiental e importancia ecosistémica. La semana pasada las veedurías de Facatativá ganaron una
acción popular con la que se suspenden temporalmente la incorporación y las obras en la
Guapucha.
Varios veedores insisten en que, además de las irregularidades en la incorporación del predio,
también preocupa a los habitantes el déficit de acueducto y alcantarillado. Construir casi 5.000
viviendas de una sola vez, sin expandir previamente esos servicios, puede generar una crisis en la
medida en que –como Facatativá no tiene una fuente hídrica propia– debe comprarle agua a
Bogotá.
En Funza, los problemas urbanísticos están ligados a la construcción de parques industriales
ubicados al lado de humedales que, como el Gualy, han sido contaminados por desechos
químicos.
En 2012, bajo la alcaldía de Jorge Machuca –desde este año gerente de la Licorera de
Cundinamarca– el parque industrial San Pedro recibió licencia de urbanismo. Según los
documentos obtenidos por el senador Galán, el 12 de marzo de 2012 la señora Adriana Milena
Orozco Quecano, entonces jefe de la oficina asesora de Planeación Municipal de Funza, expidió
23
la Resolución n.º 105 del 12 de marzo de 2012 que otorga una licencia de urbanismo en la
modalidad de obra nueva. Sin embargo, esta funcionaria habría expedido irregularmente dos
actos administrativos más con el mismo número y la misma fecha para autorizar el parque en
mención, ubicado en la vía Siberia-Funza.
La primera se refiere a un área bruta de terreno de 168.950 metros cuadrados para 34 lotes
destinados a bodegas. Con ella difiere la segunda, también expedida con igual número y fecha,
que establece un área bruta de 176.234 metros cuadrados –o sea 7.284 más que los anunciados en
la anterior– para 41 lotes. Y una tercera resolución, que oficialmente envió la Alcaldía como
respuesta a un derecho de petición del senador Galán, se refiere a un área bruta de 168.950
metros cuadrados para 41 lotes destinados a la construcción de bodegas. Además de que es
absurdo que tres licencias con la misma fecha difieran en metros y número de lotes, llama la
atención que todas ellas coincidan en el valor a cancelar por concepto de expensas: 179.573.000
pesos.
Por su parte, las tres resoluciones establecen que los predios del parque San Pedro se encuentran
eximidos de pagar el impuesto de plusvalía por la Resolución n.º 000554 del 10 de octubre de
2011, expedida por Jorge Rey, hoy gobernador de Cundinamarca, cuando era alcalde de Funza.
Después de un debate hecho por varios concejales, esa misma alcaldía expidió la Resolución n.º
00772 del 30 de diciembre de 2011, por medio de la cual se liquidó la participación en el
impuesto de plusvalía para los predios en cuestión por cerca de 1.000 millones de pesos. Por
alguna extraña razón, la licencia otorgada por el alcalde Machuca no habría tenido en cuenta la
segunda resolución y habría eximido al proyecto de pagar una millonaria plusvalía. Las bodegas
del parque industrial San Pedro hoy siguen en construcción. Machuca no respondió a SEMANA
argumentando que estaba muy ocupado inaugurando una nueva sede de la Licorera de
Cundinamarca.
En Mosquera, en 2009, el entonces alcalde del municipio, Álvaro Rincón, llevó al Concejo una
modificación del POT para incorporar un predio rural al suelo urbano. En este trámite un concejal
de la línea política del alcalde habría servido de intermediario para que la propietaria del lote lo
vendiera al entonces alcalde Rincón, por lo cual recibió en dos cheques una comisión cercana a
40 millones de pesos.
24
Varias promesas de compraventa soportan esta denuncia. En la primera, firmada el 29 de julio de
2009 por 1.292 millones de pesos, aparece como comprador del predio el inspector de Policía
Wilson William Romero Castro.
Posteriormente, ese funcionario le habría cedido el negocio de compra al ingeniero Ernesto Pinto
Salazar y lo habría autorizado a firmar la escritura pública n.º 1165 del 20 de noviembre de 2009,
otorgada en la Notaria Única de Funza, Cundinamarca. Como consta en otra promesa, el
ingeniero Pinto Salazar le vendió el predio a la empresa Inversiones Mobiliarias e Inmobiliarias
NODO S. A. S., sociedad que compartía con el alcalde Rincón.
El proyecto de acuerdo para la incorporación del predio a la zona de expansión urbana del
municipio se debatió en 18 días, hasta que fue aprobado el 30 de diciembre de 2009 y sancionado
el 8 de enero de 2010. Solo dos de los 15 concejales votaron negativamente el acuerdo que, entre
otros, incluye una zona de expansión para desarrollar dos planes parciales en donde se prevé la
construcción de más de 12.000 viviendas.
De otra parte, el predio que compró la sociedad de Pinto y el alcalde Rincón habría sido
beneficiado por un cambio de la vía Tomás Cipriano de Mosquera, incluida en la modificación
del POT. Así, además de determinar que esta carretera se ampliaría de 6 a 23 metros de ancho,
terminó pasando por el predio del exalcalde. Por cuenta de ese cambio el avalúo catastral del
terreno pasó de 1.200 millones de pesos en 2008 a 3.800 millones en 2012. El exalcalde afirmo a
un medio escrito que no tenía nada que argumentar respecto a la modificación del POT, porque la
Fiscalía archivó la investigación en su contra.
Pero el escándalo de los POT en Cundinamarca ha pasado del terreno urbanístico al político por
un factor adicional. En los últimos años se ha hecho evidente la rotación de funcionarios en
cargos de entidades del departamento que toman decisiones sobre los terrenos. Hay casos de
personas que un día están en algún concejo municipal, al mes siguiente pasan a la Contraloría y
después de un tiempo llegan a la CAR.
Los casos más conocidos en esa puerta giratoria son los de Adriana Milena Orozco, quien pasó de
ser jefe de la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Funza cuando se otorgó la licencia al
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parque industrial San Pedro, a convertirse en asesora jurídica de la Contraloría de Cundinamarca.
Nicolás García, secretario de Gobierno del destituido alcalde de Mosquera Luis Álvaro Rincón,
pasó a ser jefe de gabinete de la Gobernación. Andrés Ernesto Díaz fue secretario de Planeación
de Mosquera entre 2008 y 2011 y hoy gerencia las Empresas Públicas de Cundinamarca. Y
Carlos Eduardo Rodríguez, quien era presidente del Concejo de Mosquera cuando se modificó el
POT municipal, es director de la CAR Sabana de Occidente. La mayoría de estos nombres
pertenecen a la cuerda política de Jorge Rey, exalcalde de Funza y hoy gobernador de
Cundinamarca.
La plenaria del Senado ya aprobó una proposición de control político por la cual invita a alcaldes,
gobernadores, concejales y funcionarios responsables de la modificación de los planes para dar
explicaciones. Pero de la celeridad de las investigaciones que ya cursan en los organismos de
control dependerá lo que suceda con una tercera parte de los POT de Cundinamarca que entran a
revisión en 2019. Aunque las incorporaciones urbanas forman parte natural del crecimiento de los
municipios, es evidente que en el caso de los de la sabana de Bogotá hay mucha tela por cortar3.
3 Revista semana, Diciembre de 2016.
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El concepto de plusvalía
En la ley 388 del 97, en la que se sintetiza las normas sobre ordenamiento territorial, se observa
un instrumento cuyo objetivo es recuperar para el estado una parte de la valorización de los
predios, producto del incremento de los precios de los terrenos generado por las obras y las
actualizaciones municipales; el medio o el instrumento utilizado para determinar esta variación
de precios es el avalúo. Este instrumento, cuyos procedimientos son los necesarios para tasar los
incrementos de valor, está reglamentado; el IGAC, ha elaborado una metodología para este
propósito por delegación del gobierno.
El concepto de avalúo
El avalúo es la estimación del valor comercial de un inmueble o artículo reflejado en cifras
monetarias por medio de un dictamen técnico imparcial, a través de sus características físicas, de
uso, de investigación y el análisis de mercado, tomando en cuenta las condiciones físicas y
urbanas del inmueble
Antecedentes del concepto de avalúo
De tiempo atrás, se ha venido creando la necesidad de la participación del estado en lo que se da
en llamar valorización y plusvalía; se han creado métodos que permiten tasar, por un lado, la
distribución de las obligaciones, para los predios cercanos a las obras realizadas, y por otro lado,
la participación del estado en el incremento de valor del precio del predio o plusvalía.
La metodología propuesta por el IGAC, destaca entre otros elementos:
Cercanía a la vía o a la obra; estado social del predio; uso del predio (comercial, vivienda,
industrial), lote o inmueble construido, tamaño del predio. Cada uno de estos factores tiene un
peso y permite una calificación del predio. Una vez definida la calificación del predio, se
multiplica por el coeficiente que le corresponda dentro del valor de la obra, de esa manera
quedaría determinado el valor que le correspondería pagar.
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Características de la participación
La ley 388 del 97 establece de manera clara el cobro por valorización o por el incremento de
valor del predio o plusvalía, esto, condicionado a:
La extensión de las redes de servicios públicos; la construcción de vías en el sector que tengan un
impacto directo en su valorización; la ampliación del perímetro urbano o sanitario;
La autoridad del municipio, cuando realice cualquiera de estas acciones enumeradas y decida la
aplicación del instrumento, deberá establecer la magnitud del incremento en el precio de los
terrenos objeto de la participación, ya que, en términos tributarios, esta es la base gravable. Este
incremento se establece a partir de la comparación de dos avalúos, antes y después de la acción
urbanística generadora de la plusvalía. Inicialmente un decreto nacional estableció que el precio
anterior era el que tenían los terrenos en julio de 1997 (fecha de expedición de la ley 388) para las
acciones urbanísticas contenidas en los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y un año antes
para las acciones urbanísticas contenidas en planes parciales u otros instrumentos que desarrollen
el POT. Recientemente esa disposición fue modificada y ya no se habla de una fecha o periodo
específico, simplemente se habla de antes. Luego se realiza un segundo avalúo, en el cual se
estima el precio que presumiblemente adquirirá el terreno una vez entre en vigor la norma o se
materialice la obra. La diferencia entre los dos constituye la base de la participación: la
participación será una proporción de este incremento, que puede oscilar entre el 30% y el 50%,
de acuerdo con la decisión de los Concejos Municipales4.
El avalúo y su reglamentación
El IGAC, por encargo del gobierno, elabora unos lineamientos que se seguirán para determinar el
valor de un predio, a continuación se observaran los elementos centrales de tales lineamientos:
Incorporación al perímetro urbano
Las normas colombianas piden investigar los precios del terreno teniendo en cuenta la condición
rural o suburbana del predio. Debe establecerse si en el municipio existen zonas que tengan
4 Borrero Ochoa. Métodos de avalúo para determinar la plusvalía urbana.
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características similares a las definidas en la nueva clasificación del suelo (por uso, intensidad y
localización comparable) y dotación de servicios.5
Cálculo del avalúo cuando se autorice el cambio de uso a uno más rentable.
Básicamente, este valor se genera cuando un predio cambia de uso, esto puede darse cuando un
predio, de uso residencial inicialmente, pasa a uso comercial, industrial o de oficinas. Si no existe
una norma anterior que determine los usos del suelo en la zona, deberá tenerse en cuenta el uso
predominante en la zona homogénea física correspondiente al 24 de julio de 1997. Y si no existen
zonas homogéneas físicas se deberá considerar como uso predominante aquel al que estuvieren
destinados al menos el 51% de los predios del primer nivel o primer piso. Además se debe tener
en cuenta que el uso en oficinas se suma al comercio y si la norma que se dicta autoriza estos
usos, estableciendo figuras como el uso múltiple, no se genera motivo de plusvalía.
5 IBID, página 3
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LOS MÉTODOS DE AVALÚO
Se describen los métodos más utilizados, para determinar el valor de los predios, entre otros:
Los métodos de mercado
En el que es el mercado inmobiliario, el que determinaría cuanto puede ser el valor de un predio,
allí en ese momento.
Los tratadistas y los manuales de avalúos suelen dividir en dos el Método Comparativo: por las
características del inmueble y por la renta.
El Método Comparativo por las características se basa en la comparación de los elementos del
inmueble con los mismos elementos o características de otros inmuebles.
El Método Comparativo por la renta determina los valores del inmueble a través de la renta real o
prevista por comparación con la renta de otros inmuebles. Estos métodos a su vez pueden
determinar la renta de forma directa o indirecta. En la comparación directa se efectúa un análisis
de las rentas reales o previstas que directamente se encuentran en el mercado.
El método residual y el potencial de desarrollo
Este método, con sus respectivas variantes, en el cual se parte precisamente del precio total del
inmueble y mediante diversos procedimientos, se deduce el costo de la construcción, y se llega
como residuo al precio del lote urbanizado: es por ello que se le denomina Método Residual.
Existen diferentes normas para establecer el valor del suelo, como ejemplo/ tenemos:
El factor de construibilidad, el índice de ocupación, regulación de las alturas permitidas,
regulación de densidades, índice de construcción, este índice establecería el número máximo de
metros que se pueden construir en un terreno: AC = Área construida/Área total del terreno.
Existen otros métodos de valuación de los predios, por ahora, sólo se han numerado los más
reconocidos.
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Zonas o predios que se eximen de la valorización
La contribución de valorización es un tributo especial que genera un gravamen real, que se
impone a los propietarios o poseedores de aquellos bienes inmuebles ubicados en áreas urbanas,
rurales y de expansión urbana del Distrito Capital, que se benefician con la ejecución de la obra,
plan o conjunto de obras de interés público. Es un instrumento de financiación que permite el
desarrollo urbanístico y social de la ciudad. Su recaudo tiene destinación específica a la
construcción de las obras o plan o conjunto de obras para el cual se autorizó y/o la recuperación
y/o rehabilitación de las mismas en los términos del inciso segundo del artículo 157 del Decreto
Ley 1421 de 1993.6
Corresponderá a la Secretaría Distrital de Hacienda-SDH- Dirección Distrital de Impuestos de
Bogotá, la asignación, discusión, recaudación, cobro, devolución y, en general, la administración
de esta contribución, en relación con las obras o plan o conjunto de obras, que construya el
Instituto de Desarrollo Urbano –IDU- o cualquier otra entidad pública de conformidad con el
artículo 161 del Decreto Ley 1421 de 1993.
Para estos efectos, el administrador de la contribución de valorización aplicará en lo pertinente
las disposiciones contenidas en el Decreto Distrital 807 de 1993, actualizado y adicionado por los
Decretos 401 de 1999 y 362 de 2002, o el que haga sus veces, en concordancia con lo establecido
en el artículo 162 de Decreto Ley 1421 de 1993.
Corresponderá a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –UAECD-, la
distribución y liquidación de la contribución de valorización, función que realizará con
fundamento en los elementos de la base catastral, para su posterior asignación.
Corresponderá a la Secretaría Distrital de Planeación -SDP- delimitar las zonas de influencia de
acuerdo con el beneficio que genere la obra, plan o conjunto de obras, dentro de los parámetros
técnicos establecidos en el presente Acuerdo7.
6 Proyecto de acuerdo del Consejo de Bogotá. Por medio del cual se adopta el Régimen Jurídico de la Contribución de Valorización para el Distrito Capital. 7 IBID. PÁGINA CUATRO.
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Bienes excluidos de la contribución de valorización
Para los efectos de la contribución de valorización, serán bienes inmuebles excluidos los
siguientes:
a. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las
tierras de resguardo y el patrimonio arqueológico y cultural de la Nación, cuando su titularidad
radique en una entidad de derecho público, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 63 y
72 de la Constitución Política.
b. Las zonas de cesión obligatoria generadas en la construcción de urbanizaciones, barrios o
desarrollos urbanísticos, siempre que al momento de la asignación del gravamen se encuentren
abiertos los folios de matrícula inmobiliaria correspondientes a dichas zonas, producto de la
demarcación previa por localización y linderos en la escritura pública de constitución de la
urbanización, o que se haya suscrito el acta de recibo o toma de posesión por parte del
Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público o la entidad que haga sus
veces, incluidas en el respectivo plano urbanístico.
En conclusión, el crecimiento de las ciudades, para evitar que se dé, de manera desordenada, se
hace necesario reglamentarlo, esta reglamentación se ve perfectamente reflejada en el plan de
ordenamiento territorial (POT). Esta reglamentación a veces se ha prestado para manejos que
implican ciertos visos de corrupción, situación mostrada en páginas anteriores con casos
concretos.
